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N° 2651

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 juin 2010.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI (N° 2554) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2009,

TOME II

COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

Pages

LES 200 pROPOSITIONS DE LA cOMMISSION 7

Action extÉrieure de l’État 25

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS MANCEL

Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 43

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LE FUR

AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales ; politiques de l’agriculture ; COMPTE D’affectation spÉciale dÉveloppement agricole et rural 59

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS FORISSIER

AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales ; sÉcuritÉ alimentaire 67

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PHILIPPE VIGIER

Aide publique au dÉveloppement ; COMPTE D’affectation spÉciale PrÊts À DES ÉTATS ÉTRANGERS 71

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI EMMANUELLI

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 81

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS LAMOUR

Conseil et contrÔle de l’État 91

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE BOURGUIGNON

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture 101

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RICHARD DELL’AGNOLA

CULTURE : Patrimoines 113

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS PERRUCHOT

DÉFENSE : prÉparation de l’avenir 123

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-MICHEL FOURGOUS

DÉfense : budget opÉrationnel de la dÉfense 133

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LOUIS GISCARD D'ESTAING

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative 147

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE BRARD

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES ; conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de l’amÉnagement durables 161

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JACQUES PÉLISSARD

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE 173

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC GOUA

Écologie dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; BUDGET ANNEXE ContrÔle et exploitation aÉriens 177

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHARLES DE COURSON

Écologie, dÉveloppement et amÉnagement durables : transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; comptes d’affectation spÉciale contrôle et sanction automatisÉs des infractions au code de la route ; avances au fonds d’AIDE à l’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 187

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HERVÉ MARITON

Économie : DÉveloppement DES ENTREPRISES ET DE l’EMPLOI 193

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CHARTIER

Économie : TOURISME  205

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-LOUIS DUMONT

Économie : COMMERCE EXTÉRIEUR  215

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. OLIVIER DASSAULT

Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgie Économique et fiscale ; compte d’affectation spÉciale accords monÉtaires internationaux  221

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE MATHIS

Engagements financiers de l’État 229

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DOMINIQUE BAERT

Enseignement scolaire 241

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES CENSI

GESTION des finances publiques et des ressources humaines : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC local ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 255

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. THIERRY CARCENAC

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : StratÉgie des finances publiques et modernisation de l’ÉTAT ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 293

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : fonction publique ; provisions 305

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC FRANCINA

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ; compte d’affectation spÉciale GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 315

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES DENIAUD

immigration, ASILE ET INTÉGRATION 323

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME BÉATRICE PAVY

Justice 339

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RENÉ COUANAU

MÉdias : gestion et valorisation des ressources tirÉes de l’utilisation du spectre hertzien ; COMPTE D’affectation spÉciale avances À l’audiovisuel public 355

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PATRICE MARTIN-LALANDE

Outre-mer 371

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CLAUDE BARTOLONE

PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE ; compte d’affectation spÉciale PrÊTS et avances À des particuliers ou À des organismes privÉs 385

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME ARLETTE GROSSKOST

Politique des territoires 409

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE FLORY

Pouvoirs publics 423

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN LAUNAY

Recherche et enseignement supÉrieur : POLITIQUES DE LA Recherche 425

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE GORGES

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 443

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CLAEYS

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 459

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LAURENT HÉNART

RÉgimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spÉciale Pensions 469

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. PATRICK LEMASLE ET MICHEL VERGNIER

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; compte d’affectation spÉciale Avances aux collectivitÉs territoriales 479

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LAFFINEUR

Remboursements et dÉgrÈvements 495

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-YVES COUSIN

SantÉ 501

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GÉRARD BAPT

SÉcuritÉ 509

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MICHEL DIEFENBACHER

SÉcuritÉ civile 527

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES GINESTA

SolidaritÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 539

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M.  JEAN-MARIE BINETRUY

Sport, jeunesse et vie associative 549

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI NAYROU

Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi 563

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHRISTIAN ECKERT

TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 579

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME CHANTAL BRUNEL

Ville et logement : Ville 593

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS GOULARD

VILLE ET LOGEMENT : Logement 601

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS SCELLIER

COMPTEs D'AFFECTATION SPÉCIAux : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 613

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CAMILLE DE ROCCA-SERRA

AUDITIONS EN COMMISSION SUR LA LOI DE RÈGLEMENT 2009 623

LES 200 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Action extérieure de l’État

Rapporteur spécial : M. Jean-François Mancel

   

Recommandation n° 1 :

Il est souhaitable de créer un programme budgétaire particulier pour les dotations aux contributions internationales obligatoires et opérations de maintien de la paix.

Recommandation n° 2 :

La commission des Finances de l’Assemblée nationale souhaite la mise en cohérence de la maquette budgétaire du MAEE et demande à être associée systématiquement et de façon formelle aux travaux préparatoires à la modification de la maquette budgétaire.

Recommandation n° 3 :

Le projet annuel de performances doit présenter un état précis et exhaustif du financement du réseau des alliances françaises.

Recommandation n° 4 :

Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État.

Recommandation n° 5 :

Le projet annuel de performances pour 2011 doit faire le point sur les mesures d’adaptation du système actuel des catégories d’emplois du MAEE et les modalités de décompte des ETPT dans le cadre du passage à Chorus.

 

Administration générale et territoriale de lÉtat

Rapporteur spécial : M. Marc Le Fur

   

Proposition n° 1 :

Commenter, dans le rapport annuel de performances, tous les écarts significatifs entre dépenses et crédits.

Proposition n° 2 :

Mettre en œuvre, aussitôt que possible, une réforme destinée à rationaliser la distribution de la propagande électorale.

Proposition n° 3 :

Respecter le principe de spécialité des crédits défini à l’article 7 de la LOLF en vertu duquel tous les crédits concourant à une action, y compris les dépenses de personnel, doivent être regroupés au sein de la même action.

Proposition n° 4 :

Indiquer dans le rapport annuel de performances le montant et l’évolution des types de contentieux les plus coûteux.

Proposition n° 5 :

Rétablir un objectif de réduction des dépenses de contentieux, assorti d’un ou plusieurs indicateurs de performances fiables.

 

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; politiques de lagriculture ; compte daffectation spéciale Développement agricole et rural

Rapporteur spécial : M. Nicolas Forissier

   

Préconisation n° 1 :

Faire apparaître les concours communautaires dans les documents budgétaires, tant en prévision qu’en exécution.

Préconisation n° 2 :

Améliorer le chiffrage et le suivi des dépenses fiscales et mesurer leurs performances, en particulier lorsqu’elles excèdent 100 millions d’euros.

Préconisation n° 3 :

Tenir à jour un tableau de bord des reports de charges dont un extrait soit transmis tous les six mois aux commissions compétentes du Parlement.

Préconisation n° 4 :

Prendre en compte les refus d’apurement communautaire dans la programmation budgétaire et adopter une approche volontaire en matière de respect de la réglementation européenne.

Préconisation n° 5 :

Mieux appréhender les compensations d’exonération de charges sociales dans le domaine agricole : chiffrage, suivi de la performance, appréciation de leur champ d’application.

Préconisation n° 6 :

Mettre à la disposition du responsable de programme les informations nécessaires au suivi et à l’évaluation de l’efficacité des dépenses fiscales

Préconisation n° 7 :

Indiquer de manière plus précise la poursuite du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux au sein des personnels des opérateurs du programme.

Préconisation n° 8 :

Élargir le champ des dépenses financées par le compte d’affectation spéciale.

   

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales : Sécurité alimentaire

Rapporteur spécial : M. Philippe Vigier

   

Préconisation :

Adapter les valeurs-cibles en matière de contrôle sanitaire à l’évolution de la réglementation de référence.

   

Aide publique au développement ; compte d’affectation spéciale Prêts à des États étrangers

Rapporteur spécial : M. Henri Emmanuelli

   

Préconisation n° 1 :

Réintégrer l’Agence française de développement dans l’annexe générale jaune Opérateurs de l’État.

Préconisation n° 2 :

Ne pas intégrer la taxation de la France au titre de la non-transposition de la directive OGM dans la déclaration au CAD au titre de l’aide au développement en 2009.

Préconisation n° 3 :

Stabiliser les indicateurs de performance du programme 110 de manière à rendre possibles des comparaisons pluriannuelles.

   

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Rapporteur spécial : M. Jean-François Lamour

   

Recommandation n° 1 :

Le regroupement des crédits de mémoire devra être étudié après la mise en place des réformes initiées dans le cadre de la RGPP.

Recommandation n° 2 :

L’architecture du programme 167 doit être revue afin que s’exerce la fongibilité des crédits telle qu’elle est prévue par la loi organique relative aux lois de finances.

Recommandation n° 3 :

Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales rattachées au programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

Recommandation n° 4 :

Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le montant des crédits du programme 212 Soutien de la politique de la Défense destinés au financement des mesures d’accompagnement du personnel civil du programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

Recommandation n° 5 :

Fixer des objectifs de performance pour la période qui suivra la réforme de l’administration des anciens combattants.

   
   

Recommandation n° 6 :

Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, fixer une valeur cible des indicateurs susceptibles de mobiliser les personnels.

Recommandation n° 7 :

Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, définir un indicateur permettant de mesurer la qualité du service rendu aux demandeurs des trois procédures d’indemnisation.

 

Conseil et contrôle de l’État

Rapporteur spécial : M. Pierre Bourguignon

   

Préconisation :

Résorber les vacances d’emploi de la Cour des comptes pour lui permettre d’assumer ses nouvelles missions.

   

Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

Rapporteur spécial : M. Richard Dell’Agnola

   

Préconisation n° 1 :

Renseigner dans les meilleurs délais les indicateurs permettant de connaître l’insertion professionnelle des diplômés.

Préconisation n° 2 :

Créer un indicateur relatif à la part des établissements d’enseignement supérieur culture (ESC) ayant un partenariat avec au moins un établissement étranger.

   

Culture : Patrimoines

Rapporteur spécial : M. Nicolas Perruchot

   

Proposition n° 1 :

Améliorer substantiellement les informations relatives aux opérateurs du programme.

Proposition n° 2 :

Faire figurer dans les documents budgétaires l’ensemble des dépenses fiscales afférentes au programme 175 Patrimoines.

Proposition n° 3 :

Améliorer le chiffrage des dépenses fiscales du programme et étudier systématiquement. la suppression des dépenses fiscales peu ou pas utilisées.

Proposition n° 4 :

Harmoniser et généraliser les indicateurs de satisfaction relatifs aux institutions et sites patrimoniaux.

   

Défense : Préparation de l’avenir

Rapporteur spécial : M. Jean-Michel Fourgous

   

Proposition n° 1 :

Commenter, dans le rapport annuel de performances, tous les écarts significatifs entre dépenses et crédits, notamment en titre 2.

Proposition n° 2 :

Fixer des objectifs de performance plus ambitieux, qu’il s’agisse de coopération technologique européenne, de paiement d’intérêts moratoires ou d’évolution des devis d’équipement.

 

Défense : Budget opérationnel de la défense

Rapporteur spécial : M. Louis Giscard d'Estaing

   

Proposition :

Cesser de réduire, année après année, le nombre d’indicateurs de performance. Lorsqu’un indicateur n’est plus pertinent, veiller à son remplacement.

   

Direction de l’action du gouvernement ; Publications officielles et information administrative

Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Brard

   

Recommandation n° 1 :

Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle).

Recommandation n° 2 :

Le rapport annuel de performances doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion.

Recommandation n° 3 :

Le rapport annuel de performances doit faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble des services du Premier ministre.

Recommandation n° 4 :

Chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).

Recommandation n° 5 :

L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier le Conseil de la création artistique et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.

 

Écologie, développement et aménagement durables : Protection de l’environnement et prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables

Rapporteur spécial : M. Jacques Pélissard

   

Préconisation n° 1 :

Créer un indicateur indiquant le ratio entre le nombre de sites contrôlés dans l’année et le nombre total des installations classées devant faire l’objet d’un contrôle.

Préconisation n° 2 :

Accélérer le processus de prescription, puis d’approbation des plans de prévention des risques technologiques.

Préconisation n° 3 :

Créer un sous-indicateur permettant de mesurer le taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques professionnels.

Préconisation n° 4 :

Moduler l’indicateur relatif au coût moyen des réhabilitations de décharges selon le type d’impact.

Préconisation n° 5 :

Renforcer les moyens de mise en œuvre des plans de prévention des risques naturels afin d’accélérer la couverture des zones concernées, en particulier des zones inondables ; mesurer l’application effective des mesures contenues dans les plans de prévention des risques naturels.

Préconisation n° 6 :

Améliorer le périmètre du programme en intégrant l’ensemble des fonctions support de la mission et en retirant les crédits qui ne correspondent pas à des dépenses support.

   
   

Préconisation n° 7 :

Mettre en place progressivement des indicateurs d’efficience communs à l’ensemble des programmes de gestion et de soutien dans les domaines des ressources humaines, de l’immobilier et de la bureautique afin de favoriser des progrès indispensables dans la rigueur et la comparabilité des méthodes d’analyse de la performance.

   

Écologie, développement et aménagement durables : Énergie

Rapporteur spécial : M. Marc Goua

   

Préconisation n° 1 :

Mettre les moyens humains de l’ANDRA en adéquation avec les missions qui lui sont dévolues par la loi de programme du 28 juin 2006.

Pour cela, permettre en particulier le recrutement de 50 emplois, en dépit du plafond d’emploi des opérateurs, voté globalement et non opérateur par opérateur en loi de finances.

Préconisation n° 2 :

Organiser un véritable débat sur l’efficacité de la dépense fiscale et notamment sur la dépense fiscale énergétique et appelle à éviter la facilité du « coup de rabot général ».

   

Écologie développement et aménagement durables : Transports aériens et météorologie ; budget annexe Contrôle et exploitation aériens

Rapporteur spécial : M. Charles de Courson

   

Préconisation n° 1 :

Reprendre le dispositif de suivi de l’endettement, en fixant des valeurs cibles réalistes et un nouvel échéancier de performance.

Préconisation n° 2 :

Évaluer la pertinence de l’indicateur n° 3 « Taux de recouvrement des recettes du budget annexe » du programme n° 613 pour le suivi des prochains projets annuels de performances.

Préconisation n° 3 :

Fournir des éléments plus détaillés sur la stratégie de rapprochement des coûts français de navigation aérienne avec les tarifs pratiqués dans les États intégrés à l’avenir dans le même bloc fonctionnel d’espace aérien.

Préconisation n° 4 :

Maintenir les indications relatives à la qualité dans la présentation de la performance du programme n° 614, Transports aériens, surveillance et certification.

Préconisation n° 5 :

Adapter le dispositif de suivi de la performance en fonction du prochain rapprochement entre l’ENAC et le service de l’exploitation et de la formation aéronautique (SEFA).

Préconisation n° 6 :

Revoir les prévisions de recettes commerciales en fonction des résultats enregistrés les quatre dernières années.

   

Écologie, développement et aménagement durables : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; comptes d’affectation spéciale Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres

Rapporteur spécial : M. Hervé Mariton

   

Préconisation n° 1 :

Prévoir un délai strict pour :

– la prise des décrets prévus par la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 ;

– la mise en place de l’ARAF.

Préconisation n° 2 :

Retenir pour le « bonus/malus » un support adapté, c'est-à-dire d’un côté une dotation budgétaire et de l’autre un impôt.

   
 

Économie : Développement des entreprises et de l’emploi

Rapporteur spécial : M. Jérôme Chartier

   

Préconisation n° 1 :

Il est urgent de stabiliser le périmètre du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi après avoir transféré à d’autres programmes les actions ne correspondant pas à sa finalité (action n° 4 et n° 8).

Préconisation n° 2 :

Améliorer l’anticipation des dépenses budgétaires au regard des évolutions économiques pendant l’exercice de préparation budgétaire

Préconisation n° 3 :

Détailler davantage et évaluer la performance des dépenses fiscales du programme.

Préconisation n° 4 :

Poursuivre les efforts en faveur de l’amélioration du dispositif de performance des actions du programme (réduction du nombre des objectifs et définition d’indicateurs plus pertinents).

   

Économie : Tourisme 

Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Dumont

   

Préconisation n° 1 :

Mettre en place un document de politique transversale permettant de récapituler l’ensemble des moyens consacrés au tourisme.

Préconisation n° 2 :

Rattacher au programme Tourisme les dépenses fiscales relatives à la baisse de TVA dans la restauration.

Préconisation n° 3 :

Évaluer plus précisément la dépense fiscale correspondant à l’exonération de la contribution patronale au financement des chèques-vacances.

Préconisation n° 4 :

Reformuler ainsi l’objectif 4 et ses indicateurs :

Objectif : accroître le nombre de bénéficiaires de chèques vacances et le nombre de personnes aidées par l’ANCV à partir en vacances.

Indicateurs :

– nombre de nouveaux bénéficiaires de chèques vacances dans les entreprises de plus de 50 salariés,

– nombre de bénéficiaires cumulés dans les petites entreprises de moins de 50 salariés,

– nombre de personnes aidées par l’ANCV à partir en vacances.

 

Économie : Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; compte d’affectation spéciale Accords monétaires internationaux 

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Mathis

   

Proposition n° 1 :

Stabiliser les indicateurs de performance pour faciliter l’analyse et les comparaisons dans le temps.

Proposition n° 2 :

Fixer, pour 2011, des objectifs plus ambitieux en matière de performance.

Proposition n° 3 :

S’interdire de fixer, dans le projet annuel de performances, des objectifs qui ne soient pas conformes aux engagements internationaux de la France.

Proposition n° 4 :

Stabiliser l’architecture de la mission Économie et du programme 305 Stratégie économiques et de l’emploi.

Proposition n° 5 :

Mettre un terme à la sous-budgétisation chronique du programme 305 Stratégie économique et de l’emploi.

   
 

Engagements financiers de l’état

Rapporteur spécial : M. Dominique Baert

   

Recommandation n° 1 :

Fournir dans le rapport annuel de performances une estimation révisée de l’exécution de la charge de la dette pour l’année en cours.

Recommandation n° 2 :

Justifier les dépenses budgétaires entraînées par les appels en garantie de l’État et les comparer aux prévisions initiales.

Recommandation n° 3 :

Fournir dans le rapport annuel de performances des informations sur les encours garantis par l’État et sur les principaux risques identifiés à court et moyen terme.

Recommandation n° 4 :

Évaluer la pertinence et l’efficacité des dépenses fiscales rattachées au programme Épargne.

Recommandation n° 5 :

Apurer les dettes de l’État à l’égard du Crédit foncier de France et mettre fin à la sous-budgétisation chronique du programme Épargne.

 

Enseignement scolaire

Rapporteur spécial : M. Yves Censi

   

Préconisation n° 1 :

Instituer une coordination structurelle entre les deux ministères de la MIES afin d’évoquer de manière régulière les questions de prévision et d’exécution budgétaire ainsi que celles relative à la qualité et à l’efficience de l’enseignement.

Préconisation n° 2 :

Ainsi que le préconise la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution budgétaire pour l’exercice 2009, l’efficacité des mesures de dépense fiscale du ministère de l’Éducation nationale devrait faire l’objet d’une évaluation.

Préconisation n° 3 :

Anticiper l’autorisation des mouvements de fongibilité asymétrique par rapport à la pratique actuelle afin que les gestionnaires puissent utiliser les crédits.

Prévoir des objectifs minimaux en matière de pratique de la fongibilité asymétrique, ainsi que le préconise la Cour des comptes.

Préconisation n° 4 :

Procéder en 2010 à l’apurement de la dette subsistant à l’égard des établissements du rythme approprié.

Préconisation n° 5 :

Adapter la règle de la réduction de l’emploi public à l’enseignement technique agricole de manière à éviter la mise en danger d’établissements sous l’effet d’une application automatique du non-remplacement ; établir une prévision des besoins, rechercher les regroupements d’établissements possibles et la mutualisation envisageable de la ressource enseignante. Dans l’attente de cette carte renouvelée, établir un moratoire sur la réduction des postes.

Préconisation n° 6 :

Établir une méthodologie pour comparer les moyens mis à disposition de l’Enseignement technique agricole avec ceux mis à disposition de l’Éducation nationale ; en fonction des résultats, rétablir s’il est nécessaire, une égalité des moyens financiers entre les deux types d’enseignement dont l’un ne doit pas être sacrifié par rapport à l’autre.

   
 
 
 
 
 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : gestion fiscale et financière de l’état et du secteur public local ; facilitation et sécurisation des échanges

Rapporteur spécial : M. Thierry Carcenac

   

Proposition n° 1 :

Clarifier le discours sur les dépenses informatiques et rendre compte des grands projets informatiques transversaux qui sollicitent différents programmes, quitte à introduire un développement dans la partie réservée à la présentation de la mission et de la programmation pluri-annuelle.

Proposition n° 2 :

Faire de même pour les investissements immobiliers en synthétisant toutes les dépenses y compris celles supportées par d’autres programmes (dont Entretiens des bâtiments de l’État).

Proposition n° 3 :

Introduire un point synthétique sur l’ensemble des loyers budgétaires et l’usage, le cas échéant, des fonds correspondant à cette dépense.

Proposition n° 4 :

Éviter les erreurs d’imputation budgétaire et indiquer leur correcte imputation.

Proposition n° 5 :

Préciser dans le rapport annuel de performances les raisons des reports de crédits.

Proposition n° 6 :

Faire référence à l’exécution de l’exercice antérieur afin de permettre les comparaisons et le suivi.

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Stratégie des finances publiques et modernisation de l’état ; Conduite et pilotage des politiques économique et financière

Rapporteur spécial : M. Pierre-Alain Muet

   

Proposition n° 1 :

Améliorer la présentation du tableau de synthèse des données budgétaires concernant le projet Chorus en y indiquant les dépenses de fonctionnement de l’AIFE spécifiques au projet et en alignant les périodes prévisionnelles avec celles de l’étude MAREVA.

Proposition n° 2 :

Comme toutes les administrations de l’État, les directions d’état major du ministère du Budget se doivent de définir une stratégie de performance mesurée par des indicateurs, comme par exemple le respect de la norme de dépenses publiques ou l’état d’avancement de la modernisation de l’État.

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Provisions

Rapporteur spécial : M. Marc Francina

   

Proposition n° 1 :

Le programme Fonction publique devrait contenir une action consacrée au pilotage des ressources humaines de l’État, regroupant les crédits d’intervention, de personnel, de fonctionnement et d’investissement de la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP).

Proposition n° 2 :

Utiliser la provision relative aux rémunérations publiques pour des mesures générales en matière de rémunération conformément à son objet et non pour le financement de mesures particulières.

   
 
 
 
 
 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Politique immobilière de l’État ; compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État

Rapporteur spécial : M. Yves Deniaud

   

Proposition n° 1 :

Fiabiliser les indicateurs de performance du programme Entretien des bâtiments de L’État.

Proposition n° 2 :

Améliorer le contrôle de l’éligibilité des opérations financées par le CAS à la demande des ministères, en fonction du périmètre du CAS, au regard du statut juridique des immeubles et de la nature des opérations.

Proposition n °3 :

Compléter le tableau de suivi des prises à bail et des acquisitions de l’État et des opérateurs de l’État, avec les indications de surface de ces immeubles et des effectifs qu’il est prévu d’y affecter.

   

Immigration, asile et intégration

Rapporteur spécial : Mme Béatrice Pavy

   

Recommandation n° 1 :

Fonder sur des hypothèses réalistes de croissance soutenue les prévisions de crédits relatives à la garantie de l’exercice du droit d’asile.

Recommandation n° 2 :

Définir de manière complète et détaillée les objectifs, les stratégies d’action, les moyens et les instruments de suivi de la performance de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

Recommandation n° 3 :

Compléter l’indicateur de performance de l’objectif Favoriser l’immigration de travail par des données sur la part des actifs dans la population étrangère admise au séjour dans le cadre du regroupement familial et de l’asile au cours de l’exercice ainsi que dans les cinq dernières années.

Recommandation n° 4 :

Déterminer les coûts globaux des mesures de reconduite à la frontière à chaque exercice budgétaire.

 

Justice

Rapporteur spécial : M. René Couanau

   

Préconisation n° 1 :

Effectuer une prévision précise des charges qui résulteront des partenariats public-privé à moyen et long terme pour le budget du ministère de la Justice.

Préconisation n° 2 :

Rendre plus transparente la procédure de cession d’immeubles par France Domaine, transmettre au ministère et au Parlement les prévisions annuelles de remises à disposition de crédits en expliquant les conditions présidant à ces remises.

Préconisation n° 3 :

Construire la prochaine programmation pluriannuelle sur des bases réalistes afin d’éviter la sous-dotation des dépenses de personnel de la mission, des dépenses de fonctionnement des établissements pénitentiaires, des frais de justice et de l’aide juridictionnelle.

Préconisation n° 4 :

Dans la construction du projet de budget pour 2011, prendre les dispositions nécessaires à une gestion plus maîtrisée des crédits de personnel du programme Administration pénitentiaire. En gestion 2010, éviter le report de charges sur l’année 2011 si le dégel de la réserve de précaution permet de les éviter.

   
   
   

Préconisation n° 5 :

Introduire un indicateur portant sur l’efficacité de l’administration pénitentiaire en matière de lutte contre la récidive, sur le modèle de l’indicateur sur la part de jeunes n’ayant ni récidivé ni réitéré, qui existe pour la protection judiciaire de la jeunesse.

Préconisation n° 6 :

Créer un indicateur portant sur les délais de nomination ou d’affectation des personnels dans les juridictions.

   

Médias : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; compte d’affectation spéciale Avances à l’audiovisuel public

Rapporteur spécial : M. Patrice Martin-Lalande

   

Proposition n° 1 :

Intégrer au sein du seul programme 180 Presse l’ensemble des crédits relatifs à l’aide au transport postal.

Proposition n° 2 :

Enrichir le volet performance du programme 841 France Télévisions en créant de nouveaux indicateurs intégrant les conséquences de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Proposition n° 3 :

Améliorer les mesures d’audience des différentes composantes de l’Audiovisuel extérieur de la France. Harmoniser la méthodologie.

   

Outre-mer

Rapporteur spécial : M. Claude Bartolone

   

Proposition n° 1 :

Poursuivre l’amélioration de la présentation du RAP, notamment par une présentation synthétique de la source, de l’emploi et des motifs des principaux mouvements de crédits.

Proposition n° 2 :

Informer davantage le Parlement sur les dépenses fiscales, essentiellement en évaluant l’effet des principaux dispositifs.

Proposition n° 3 :

Accélérer la mise en œuvre de la LODEOM

Proposition n° 4 :

Réformer le mode de gestion des prix des carburants dans les DOM, en s’inspirant des conclusions de la mission d’information de l’Assemblée nationale.

Proposition n° 5 :

Mettre en œuvre la réforme annoncée de la DGDE.

Proposition n° 6 :

Refondre le dispositif de mesure de la performance, notamment pour le programme 123 Conditions de vie outre-mer.

   

Plan de relance de l’économie ; compte d’affectation spéciale Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Rapporteur spécial : Mme Arlette Grosskost

   

Proposition n° 1 :

Justifier obligatoirement de toute absence de données dans les indicateurs du RAP et préciser les mesures proposées pour y remédier.

Proposition n° 2 :

Pérenniser et donner un fondement législatif au dispositif de médiation du crédit, par exemple à l’occasion de la deuxième lecture du projet de loi sur la régulation bancaire et financière.

Proposition n° 3 :

Élargir l’éligibilité au crédit d’impôt recherche afin d’y inclure les dépenses d’innovation des PME.

Propositions n° 4 :

Supprimer le programme 861 et, comme le propose la Cour des comptes, transférer aux caisses d’allocations familiales la gestion des « avances aux agents de l’État pour l’amélioration de l’habitat ».

   

Propositions n° 5 :

Doter le programme 863 d’indicateurs pertinents pour apprécier l’effet attendu des prêts consentis sur l’emploi.

Proposition n° 6 :

Transformer le fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA) en outil de politique industrielle, destiné à soutenir l’innovation et à favoriser la concentration des entreprises de sous-traitance afin qu’elles atteignent une taille critique suffisante.

 

Politique des territoires

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Flory

   

Recommandation n° 1 :

Étoffer la mission Politique des territoires pour conforter son ancrage dans le budget de l’État.

Recommandation n° 2 :

Renforcer la cohérence de la mission en révisant la nature et le volume des dépenses fiscales qui lui sont rattachées.

   

Recherche et enseignement supérieur : Politiques de la recherche

Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Gorges

   

Préconisation n° 1 :

Mettre en œuvre des mesures incitatives plus efficaces pour favoriser la mobilité des chercheurs vers l’enseignement supérieur et l’entreprise.

Préconisation n°2 :

Pour la justification au premier euro du programme 192, il serait souhaitable que les documents budgétaires soient plus explicites en matière de dépenses de personnel, précisant le coût et l’évolution des effectifs des personnels contractuels.

Préconisation n°3 :

Une évaluation de la performance des dépenses fiscales associées au programme 192 devrait être effectuée.

Préconisation n°4 :

Introduire une mesure portant sur la création d’entreprise dans les pôles et l’emploi créé par des innovations issues des pôles.

Préconisation n°5 :

Compléter les indicateurs du programme 192 par une mesure de l’impact des aides d’OSEO sur la création d’emplois.

Préconisation n°6 :

Suivre avec attention la progression de l’indicateur Pourcentage de montant total des projets dont bénéficient les PME-PMI du programme 191 ; le cas échéant, prendre des mesures positives pour obtenir une amélioration tangible de ce pourcentage.

   

Recherche et enseignement supérieur : Recherche dans les domaines du développement durable

Rapporteur spécial : M. Alain Claeys

   

Préconisation n° 1 :

Suivant la recommandation de la Cour des comptes, mieux préciser les modalités de prise en compte par les opérateurs des réserves de précaution hors titre 2, en privilégiant une budgétisation par ces derniers de leurs subventions nettes de gel.

Préconisation n° 2 :

Améliorer sensiblement la performance des opérateurs (INERIS, IRSN, AFFSET, ADEME) au regard des objectifs et cibles fixés dans le projet annuel de performances.

Préconisation n° 3 :

Fournir des explications précises sur les mouvements de crédits réalisés en cours d’année.

   
 
 
 

Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante

Rapporteur spécial : M. Laurent Hénart

   

Préconisation n° 1 :

Améliorer le suivi des plafonds d’emploi et de la masse salariale des opérateurs.

Préconisation n° 2 :

Mettre en évidence dans le RAP l’allocation des moyens aux établissements d’enseignement supérieur en fonction des critères de performance.

Préconisation n° 3 :

Améliorer la mesure de l’insertion professionnelle des diplômés et l’implication des universités dans cette évaluation.

Préconisation n° 4 :

Doter les PRES d’un socle minimal de compétences propres, en leur permettant de prendre des décisions à la majorité qualifiée et non plus à l’unanimité. Ces compétences pourraient concerner la délivrance de diplômes ou les relations contractuelles entretenues avec le ministère, les collectivités territoriales, voire des partenaires privés.

Préconisation n° 5 :

Mettre un terme aux reports de charges d’un exercice sur l’autre sur le programme 231 et en améliorer la programmation budgétaire.

 

Régimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spéciale Pensions

Rapporteurs spéciaux : MM. Patrick Lemasle et Michel Vergnier

   

Préconisation n° 1 :

Dans le rapport annuel de performances, indiquer pour l’ensemble des caisses financées sur la mission :

– les montants des créances sur l’État au titre de l’exercice écoulé et des créances cumulées sur l’État au 31 décembre ;

– le niveau de leur trésorerie et leur endettement au 31 décembre ainsi que la variation de ces deux postes du bilan sur l’année.

Préconisation n° 2 :

Élaborer des indicateurs mesurant la qualité des prévisions budgétaires en loi de finances initiale.

Préconisation n° 3 :

Améliorer la modélisation du nombre de départs en retraite.

   

Relations avec les collectivités territoriales ; compte d’affectation spéciale Avances aux collectivités territoriales

Rapporteur spécial : M. Marc Laffineur

   

Préconisation n° 1 :

Veiller à la couverture des engagements au titre de la dotation de développement urbain (DDU) réalisés en 2009 dès l’exécution du budget 2010

Préconisation n° 2 :

Poursuivre l’effort de recentrage des crédits de la dotation globale d’équipement (DGE) et de la dotation de développement rural (DDR) sur les projets les plus structurants.

Préconisation n° 3 :

Faire apparaître dans les documents budgétaires les coûts de la collecte des impôts locaux et le produit des prélèvements opérés.

Préconisation n° 4 :

Tirer les conséquences dans la comptabilité générale de l’État de la dépréciation de la créance de l’État sur la Nouvelle-Calédonie depuis 1990.

Préconisation n° 5 :

Réduire l’écart entre le montant des émissions sur rôle et celui des avances versées par l’État aux collectivités territoriales.

 
 
 

Remboursements et dégrèvements

Rapporteur spécial : M. Jean-Yves Cousin

   

Proposition n°1 :

Améliorer la sincérité de la prévision de coût de la prime pour l’emploi.

Proposition n°2 :

Améliorer la sincérité des prévisions de coût des mesures nouvelles en matière de fiscalité.

Proposition n°3 :

Prévoir, à la condition qu’ils soient déjà utilisés et renseignés par l’administration, des indicateurs de performance mesurant la fiabilité des opérations de remboursements d’impôts – par exemple, taux de recours contentieux ou gracieux – et l’efficacité de la lutte contre la fraude – notamment en matière de remboursements de crédits de TVA.

   

Santé

Rapporteur spécial : M. Gérard Bapt

   

Recommandation n° 1 :

Poursuivre le travail de réévaluation des prévisions budgétaires en matière d’aide médicale de l’État.

Recommandation n° 2 :

Intégrer de manière cohérente les deux actions du programme Offre de soins et qualité du système de soins dans le dispositif de suivi de la performance du programme n° 204 Prévention et sécurité sanitaire.

Recommandation n° 3 :

Instituer un indicateur mesurant l’état sanitaire de la population des personnes étrangères en situation irrégulière.

   

Sécurité

Rapporteur spécial : M. Michel Diefenbacher

   

Recommandation n° 1 :

Le projet annuel de performances doit présenter de façon plus développée les principaux facteurs d’évolution de la masse salariale en mettant en évidence les distorsions pouvant exister entre le plafond d’emplois et les crédits de rémunérations proposés.

Recommandation n° 2 :

Le Parlement doit être informé constamment des mesures catégorielles qui ont pour effet de modifier les paramètres de l’exécution budgétaire.

Recommandation n° 3 :

Le projet annuel de performances de la mission Sécurité annexé au projet de loi de finances pour 2011 doit faire le point sur l’effet GVT des ralentissements de départs à la retraite par rapport aux prévisions depuis l’origine et précise de manière détaillée la détermination du GVT en 2011, compte tenu de ces tendances nouvelles.

Recommandation n° 4 :

Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Sécurité.

Recommandation n° 5 :

Chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation précise transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies). .

Recommandation n° 6 :

Indépendamment de la RGPP, les autres mesures de réorganisation des services de police et de gendarmerie, intervenues depuis 2002, doivent faire l’objet d’une évaluation précise transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).

   
   

Recommandation n° 7 :

Le Gouvernement doit transmettre au Parlement un recensement exhaustif des tâches indûment supportées par la mission Sécurité. Ce bilan fait le point des progrès intervenus depuis 2002 dans ce domaine ; il est accompagné d’une évaluation sérieuse, en matière d’efficacité budgétaire (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies). Il comporte la récapitulation des mesures mise en œuvre ou envisagées.

   

Sécurité civile

Rapporteur spécial : M. Georges Ginesta

   

Proposition

Évaluer l’activité de l’ENSOSP selon un indicateur présentant un enjeu substantiel : coût annuel d’un élève ou niveau de connaissance acquise dans certaines matières clés, opérationnelles ou managériales.

   

Solidarité, insertion et égalité des chances

Rapporteur spécial : M.  Jean-Marie Binetruy

   

Recommandation n° 1 :

Dans le rapport annuel de performances, indiquer, pour chaque prestation obligatoire, le montant des dettes dues au titre de l’année concernée ainsi que le montant des dettes cumulées.

Recommandation n° 2 :

Veiller à prendre en compte l’élargissement de l’assiette dans les besoins de crédits de l’allocation aux adultes handicapés.

Recommandation n° 3 :

Ajuster le nombre de bénéficiaires potentiels du RSA en vue d’une traduction budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2011.

   

Sport, jeunesse et vie associative

Rapporteur spécial : M. Henri Nayrou

   

Préconisation n° 1 :

Consacrer une attention plus soutenue dans le rapport annuel de performances :

– à la rédaction du bilan stratégique de chaque programme qui n’est que le résumé des développements qui concluent, pour chaque objectif, l’analyse des indicateurs ;

– aux tableaux de dépenses fiscales toujours incomplets ;

– à la contribution des opérateurs aux objectifs de chaque programme dans le cadre d’une véritable démarche de performance ;

– à l’amélioration de la fiabilité des systèmes de collecte des données nécessaires à la mesure de la performance.

Préconisation n° 2 :

Quel que soit le choix d’architecture budgétaire retenu, mettre en place un véritable dialogue structuré entre les responsables de programmes opérationnels sur le nouveau périmètre santé sports.

Préconisation n° 3 :

Le gestionnaire des dépenses de personnel de la mission doit être responsable de sa gestion devant le Parlement, en qualité de responsable de programme.

Préconisation n° 4 :

Avec la suppression du droit à l’image collective au 30 juin 2010, imputer sur le programme Sport, au plus tard dans le projet de loi de finances 2011, l’apurement définitif des dettes contractées par l’État auprès de l’ACOSS au titre du droit à l’image collective.

   

Préconisation n° 5 :

Dès l’achèvement des travaux prévu en 2010, apporter dans le projet annuel de performances pour 2011, un bilan précis justifiant la conclusion d’un partenariat public privé pour la rénovation et l’exploitation de l’établissement.

Préconisation n° 6 :

Évaluer l’impact des mesures de réorganisation sur le fonctionnement et l’efficacité des fonctions support.

Préconisation n° 7 :

Obtenir des informations sur l’accroissement de la pratique sportive hors clubs.

Préconisation n° 8 :

Fournir une analyse plus précise et développée de l’action Développement du sport de haut niveau, qui représente désormais 71 % (au lieu de 64 %) des crédits du programme (hors rémunération des personnels).

Préconisation n° 9 :

Renforcer les articulations entre choix des indicateurs, résultats, atteinte de l’objectif et définition de la politique publique ; les indicateurs actuels venant trop souvent mesurer autre chose que l’atteinte aux buts fixés.

Préconisation n° 10 :

Ajouter un ou plusieurs indicateurs mesurant l’utilité et l’efficience des dépenses d’intervention.

Préconisation n° 11 :

Isoler et mettre en évidence avec sincérité, par l’intermédiaire de tableaux spécifiques, la contribution tant budgétaire qu’en termes de performance du Centre national de développement du sport.

Préconisation n° 12 :

Rendre public dans le rapport annuel de performances les grandes lignes du contrat de performance passé par le ministère avec l’établissement, ou à tout le moins la partie évaluative.

Préconisation n° 13 :

Veiller à ce que les indicateurs soient soigneusement renseignés afin d’évaluer réellement la performance ainsi que le rôle de prestataire de service auprès des programmes opérationnels.

Préconisation n° 14 :

Stabiliser le dispositif de performances afin d’assurer un suivi pertinent des résultats dans le temps. La refonte du dispositif de performances, esquissée dans le rapport annuel de performances 2009, conduira en effet pour le programme 210 à une rupture des données statistiques, rendant impossible l’analyse de la performance dans le temps.

Préconisation n° 15 :

Conférer à la justification au premier euro le caractère opérationnel d’un outil de pilotage des programmes et d’une base du dialogue de gestion.

Préconisation n° 16 :

Mettre en place d’urgence une comptabilité d’analyse des coûts.

   

Travail et emploi : Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

Rapporteur spécial : M. Christian Eckert

   

Proposition n° 1 :

Déléguer à la DARES la mission de renseigner et de réviser les indicateurs de performance.

Proposition n° 2 :

Détailler systématiquement dans les RAP le calcul du montant des exonérations de cotisations sociales faisant l'objet d'une compensation budgétaire.

Proposition n° 3 :

Charger les responsables de programmes de dresser et de justifier le bilan des dépenses fiscales et sociales rattachées à leurs programmes.

Proposition n° 4 :

Désigner auprès des responsables de programme un correspondant de la direction de la législation fiscale (DLF) du ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi, pouvant accéder aux bases données fiscales utilisées pour l’extraction de ces données.

   

Proposition n° 5 :

Afin de limiter l’instabilité des indicateurs et d’inciter les services à adapter leurs systèmes d’information, tout indicateur nouvellement créé ou modifié devrait être conservé dans le PAP et le RAP pendant une durée minimale de trois ans.

   

Travail et emploi : Politiques du travail et de l’emploi

Rapporteur spécial : Mme Chantal Brunel

   

Proposition n° 1 :

Doter les dépenses fiscales d'indicateurs de performance.

Proposition n° 2 :

À titre expérimental, proposer dans le RAP un volet de consolidation des dépenses sociales.

Proposition n° 3 :

Justifier les mouvements de crédits récapitulés dans le RAP, au moins pour les montants les plus élevés.

Proposition n° 4 :

Justifier obligatoirement de toute absence de données dans les indicateurs du RAP et préciser les mesures proposées pour y remédier.

Proposition n° 5 :

Justifier obligatoirement de tout écart à la cible supérieur de 10 % dans les indicateurs du RAP et, le cas échéant, préciser les mesures proposées pour y remédier.

 

Ville et logement : Ville

Rapporteur spécial : M. François Goulard

   

Recommandation n° 1 :

Maîtriser et évaluer les dépenses fiscales rattachées à la mission Ville et logement.

Recommandation n° 2 :

Justifier précisément les prévisions et les paiements effectifs en matière de compensations d’exonérations de charges sociales en zones franches urbaines.

Recommandation n° 3 :

Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature.

   

Ville et logement : Logement

Rapporteur spécial : M. François Scellier

   

Préconisation n° 1 :

Améliorer la programmation des crédits relatifs à l’hébergement d’urgence.

Préconisation n° 2 :

Améliorer le suivi par l’administration de l’activité des centres d’hébergement.

Préconisation n° 3 :

Anticiper l’impact de la conjoncture économique sur l’évolution des besoins en matière d’aides au logement.

Préconisation n° 4 :

Réorienter progressivement les aides au logement vers le soutien de l’offre de logements.

   
   
   

Préconisation n° 5 :

Poursuivre l’effort d’apurement de la dette de l’État à l’égard des organismes de logement social.

Préconisation n° 6 :

Évaluer l’efficacité des différentes dépenses fiscales rattachées à la mission Ville et logement.

 
 
 

Comptes d'affectation spéciaux : Participations financières de l'État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Rapporteur spécial : M. Camille de Rocca-Serra

   

Proposition :

Ne plus inscrire sur le compte Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics des dépenses relevant du budget général et prenant la forme d’avances conduisant à un constat de perte ou d’avances de long terme.

   

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 26

I.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES 27

A.– LA QUESTION DE LA COHÉRENCE DE LA MISSION 27

1.– Une maquette budgétaire à recomposer 27

2.– Quels sont les responsables des programmes ? 29

3.– De multiples intervenants 29

4.– La mise en œuvre de la réserve de précaution 30

B.– L’IMPUTATION DES DÉPENSES 30

C.– LA CONNAISSANCE DES EFFECTIFS 30

D.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE EST LACUNAIRE 32

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 34

A.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LES EFFECTIFS 34

1.– Les dépassements de masse salariale 35

2.– La diminution des effectifs 35

B.– LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX 36

C.– LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT 40

INTRODUCTION

D’une année à l’autre, l’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Action extérieure de l’État offre l’occasion de réitérer, dans leurs grandes lignes, les remarques déjà formulées les années précédentes, aussi bien pour ce qui concerne les caractères généraux de cette mission, que s’agissant de l’exécution budgétaire.

La structure retenue permet très mal d’appréhender la réalité de la gestion. Les crédits du ministère des Affaires étrangères et européennes sont partagés entre quatre programmes rattachés à deux missions différentes, dont une mission interministérielle. La division entre les programmes interpelle puisque, d’une année à l’autre depuis 2006 et la mise en œuvre de la LOLF, des projets de révision de la nomenclature sont à chaque fois évoqués mais, jusqu’à maintenant, sans aboutissement significatif.

La commission des Finances a disposé cette année, dans un délai raisonnable, de la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, qui met bien en évidence la difficulté de compréhension du budget du Quai d’Orsay. Fondamentalement, la cohérence de la mission, l’imputation des dépenses, la connaissance des effectifs, la mesure de la performance posent problème.

Sur le terrain de l’exécution budgétaire, les mêmes remarques peuvent être reproduites d’une année sur l’autre. L’exécution budgétaire en 2009 montre une nouvelle fois, comme c’est le cas depuis plusieurs années, que les dépenses en exécution sont supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2009, de 113 millions d’euros (4,51 %).

Les crédits de rémunérations sont insuffisants (davantage en 2009 qu’en 2008) et des abondements ont dû intervenir en gestion, les dépenses de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix ont excédé les moyens ouverts par la loi de finances initiale (et davantage qu’en 2008), aucune information fiable ne peut être obtenue sur les dépenses d’investissement immobilier réalisées dans le cadre du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État, la mesure de prise en charge par l’État de la scolarité des élèves français à l’étranger continue d’être coûteuse et de faire peser une pression spécifique sur les moyens du programme Français à l’étranger et affaires consulaires.

On observe une fois encore un décalage entre la présentation encadrée par la loi organique relative aux lois de finances et la gestion réelle du budget, notamment en matière d’effectifs et de dépenses d’investissement.

I.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES

Les observations de méthode portent sur plusieurs points : en premier lieu, la question de la cohérence de la mission reste posée, celle du partage de périmètre avec le programme n° 209 Solidarité des pays en développement de la mission Aide publique au développement. Ensuite, le rapport annuel de performances fait état d’erreurs d’imputation, certaines de grande ampleur. La connaissance des effectifs réellement gérés dans le cadre du budget est imprécise, et la Cour des comptes insiste cette année sur ce point dans sa note d’exécution budgétaire. Enfin, la mesure de la performance apparaît lacunaire, qu’il s’agisse de la mise en œuvre du contrôle de gestion ou des réformes toujours attendues.

A.– LA QUESTION DE LA COHÉRENCE DE LA MISSION

1.– Une maquette budgétaire à recomposer

Depuis l’origine, le partage des crédits du ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) entre plusieurs missions pose problème. La note de présentation du budget (dite « note Achille ») présente d’ailleurs de façon globale les moyens du MAEE, c’est le cas également du rapport annuel de performances, sur plusieurs points fondamentaux, par exemple la justification au premier euro des dépenses de personnel.

Des crédits de même nature sont inscrits au sein de la mission Action extérieure de l’État ou sur le programme n° 209 Solidarité des pays en développement pour des motifs qui relèvent uniquement de questions de périmètre géographique. La création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (MIINDS) a donné lieu par ailleurs au rattachement à ce ministère de 140 agents du Quai d’Orsay dans le cadre d’une convention de délégation de gestion.

Ainsi chaque ambassade reçoit des crédits venant de trois programmes différents n° 105, 151, 185 (pays hors zone de solidarité prioritaire) ou n° 105, 151, 209 (pays de la zone de solidarité prioritaire). La Chine (Hong Kong) et Israël (Jérusalem) reçoivent même des crédits appartenant à quatre programmes. Ce cloisonnement de la gestion locale, portant sur des enjeux financiers limités, est ressenti comme un facteur de complexité et de rigidité excessive par les postes, notamment en matière de personnel.

Chaque année, des projets de modification de la maquette réapparaissent au printemps, mais n’ont pas encore abouti. L’an dernier, il avait été question de créer, au sein de la mission Action extérieure de l’État, un programme support, sous la responsabilité du secrétaire général adjoint, qui aurait regroupé les crédits de fonctionnement et les effectifs du ministère, en administration centrale et dans les réseaux, et dont les actions auraient mis en évidence les différents réseaux (diplomatique, consulaire et culturel). L’objectif de cette modification aurait été d’acquérir une vision globale des moyens consacrés à l’ensemble des réseaux, de faciliter le suivi de la mise en œuvre de leur restructuration décidée dans le cadre de la RGPP ; de remédier au cloisonnement excessif des crédits des ambassades et à la rigidité de gestion qui en résulte, d’optimiser la gestion des postes et d’assurer une gestion transversale des crédits de fonctionnement et des effectifs du ministère. Ce projet avait été abandonné.

Cette année, la commission des Finances a été consultée sur des perspectives de modification de la maquette budgétaire en projet de loi de finances 2011, en particulier en matière de regroupement de crédits de rémunérations, avec le regroupement des crédits de fonctionnement et de personnel du programme n° 209 et du programme n° 185 sur ce dernier ce qui contribuerait à substituer une spécialisation fonctionnelle à une spécialisation géographique de ces deux programmes.

Par ailleurs la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes évoque d’autres modifications éventuelles, comme la perspective de création d’un programme unique de type « Soutien et réseaux » et d’un programme permettant d’isoler les « contributions internationales et opérations de maintien de la paix » du reste du programme n° 105 Action de la France en Europe et dans le monde, sans pour autant augmenter le nombre de programmes. Le MAEE a indiqué récemment au Rapporteur spécial que le projet de scission du programme n° 105 entre un programme regroupant les crédits de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix, et un programme « Action de la France en Europe et dans le monde » regroupant les moyens du réseau et ceux de l’administration centrale a de nouveau été examiné ces derniers mois. En l’état actuel du dossier, il ne devait pas être donné suite à ce projet.

Le Rapporteur spécial regrette que, d’une année sur l’autre, les dotations de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix (CI-OMP) soient insuffisantes en gestion, ce qui fait peser une pression constante sur les autres postes de dépenses et le fonctionnement du réseau diplomatique et consulaire. Il souhaite donc que les crédits prévus en loi de finances initiale pour les CI-OMP soient inscrits dans un programme budgétaire spécialement dédié à cet effet.

Recommandation n° 1 : Il est souhaitable de créer un programme budgétaire particulier pour les dotations aux contributions internationales obligatoires et opérations de maintien de la paix.

Par ailleurs, la révision des périmètres des programmes n° 185 et n° 209, pour renforcer la lisibilité des crédits de l’action culturelle, sans modifier l’affectation des crédits du titre 2 entre les deux programmes est envisagée. Une approche thématique serait substituée à la subdivision géographique actuelle.

Les propositions de réforme mettent en évidence la difficulté de maîtriser la croissance des dépenses de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix, et la nécessité de les cantonner dans un programme distinct.

Recommandation n° 2 : La commission des Finances de l’Assemblée nationale souhaite la mise en cohérence de la maquette budgétaire du MAEE et demande à être associée systématiquement et de façon formelle aux travaux préparatoires à la modification de la maquette budgétaire.

2.– Quels sont les responsables des programmes ?

Par ailleurs, la Cour des comptes observe que la situation des responsables de programme est différente d’un programme à l’autre. Depuis l’été 2009, le directeur général des Affaires politiques et de sécurité (DGP), responsable du programme n° 105, est assisté du directeur politique adjoint à qui est dévolue la mise en œuvre de la LOLF.

La Cour considère que le directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE), en charge du programme n° 151, et dont le secteur consulaire se prête à la mesure des performances, assure à ce titre un véritable pilotage. Cela étant, il convient d’observer que le responsable de programme ne maîtrise vraiment que la gestion des crédits du secteur consulaire de l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger, alors que les moyens dévolus à la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger et aux bourses scolaires constituent une masse dynamique de nature à créer un effet d’éviction sur les autres crédits du programme

Enfin, la Cour relève que directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM), responsable au MAEE, en 2009, des programmes n° 209 et n° 185, dispose d’une équipe étoffée et compétente pour intervenir dans le domaine budgétaire. Les responsables de programme bénéficient, sur le plan technique, de l’appui de la Direction générale de l’administration et de la modernisation (DGA), mais, de fait, la DGM dispose d’une grande autonomie vis-à-vis de la DGA. La Cour considère que cette autonomie apparaît d’ailleurs de plus en plus marquée, sauf en ce qui concerne la gestion des emplois et du titre 2. Comme la Cour l’a déjà relevé, la particularité du pilotage des programmes de la mission AEE est de présenter autant de modes de fonctionnement que de programmes.

3.– De multiples intervenants

La mise en œuvre des crédits est le fait de multiples intervenants, non seulement les postes diplomatiques et consulaires, les établissements à autonomie financière du réseau culturel, et également des opérateurs au sens classique du terme. Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) assure le contrôle financier de 8 établissements qui relèvent du périmètre d’intervention ministériel : l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), France coopération internationale (FCI), le Centre français pour l’accueil et les échanges internationaux (EGIDE), France Volontaires, Cultures France, l’Institut des sciences et des techniques de l’équipement et de l’environnement pour le développement (ISTED), l’Institut kurde, l’Institut du monde arabe.

Il s’ajoute à ces intervenants le réseau des alliances françaises (456 alliances françaises subventionnées selon le rapport annuel de performances) et des associations sur lesquelles on peine à obtenir une information consolidée et exhaustive, compte tenu de l’origine variée des financements, sur des crédits d’administration centrale relevant de programmes différents, sur des crédits déconcentrés du réseau, par des partenaires étrangers.

Recommandation n° 3 : Le projet annuel de performances doit présenter un état précis et exhaustif du financement du réseau des alliances françaises.

4.– La mise en œuvre de la réserve de précaution

Dans le rapport annuel de performances pour 2009, la réserve de précaution est mentionnée à plusieurs reprises, ce qui n’est pas le cas de tous les rapports annuels de performances. Cela étant, aucune présentation synthétique de la présentation de la gestion des crédits mis en réserve n’est réalisée. Il convient d’obtenir une information exhaustive sur la mise en œuvre de la réserve de précaution comme d’ailleurs de tout gel de crédits, quel qu’en soit le motif.

Recommandation n° 4 : Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État.

B.– L’IMPUTATION DES DÉPENSES

On constate toujours des erreurs d’imputation qui peuvent porter sur des montants considérables.

Une nouvelle fois cette année, une fraction (35 millions d’euros) des crédits de bourses scolaires et de prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l’étranger, ouverts à hauteur de 85 millions d’euros sur l’action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE, ont été imputés en consommation sur l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français de l’étranger. L’an dernier, la totalité de ces crédits avait donné lieu à la même erreur d’imputation.

D’autres erreurs d’imputation ont affecté la gestion des crédits des actions 01 Coordination de l’action diplomatique, 05 Coopération militaire et de défense, et 07 Réseau diplomatique du programme n° 105.

C.– LA CONNAISSANCE DES EFFECTIFS

Le Rapporteur spécial indiquait l’an dernier que la connaissance des effectifs réels financés par le budget du MAEE demeure incertaine. Les tableaux de présentation des effectifs distinguent les ETPT de l’État, ceux des opérateurs inclus dans le plafond d’emplois du ministère, et ceux des opérateurs sous plafond et hors plafond d’emplois des opérateurs, or cette classification ne recense pas la totalité des effectifs réels.

Une fraction non négligeable des agents de l’État échappe à ce recensement. La ventilation des ETPT et des ETP entre administration centrale, services à l’étranger, opérateurs, établissements à autonomie financière n’est pas disponible. Le recensement des agents des opérateurs est également flou. Une large fraction des recrutés locaux échappe cette présentation.

La Cour des comptes corrobore ces observations et les complète sur plusieurs points. Concernant le titre 2, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a estimé qu’il n’était pas en mesure d’effectuer, en examinant la programmation budgétaire initiale (PBI) (1), une contre-expertise des différents paramètres déterminant la masse salariale, tels le GVT, les coûts moyens ou les dates moyennes d’entrée et de sortie. Cette situation est à l’origine de difficultés de dialogue avec les services gestionnaires à propos de la masse salariale, qui se sont exprimées notamment par un refus de visa d’une première version de la PBI. La Cour observe également que le projet annuel de performances 2010 ne mentionne plus dans le cadre de la justification au premier euro les coûts moyens des différentes catégories d’emplois par programme, contrairement aux années précédentes, au motif que le MAEE ne dispose pas de données fiables en prévision.

La Cour considère que le système d’information budgétaire et comptable du MAEE demeure déficient ; aucun outil n’est capable d’assurer un suivi correct du titre 2. Les outils interministériels proposés posent des problèmes de décompte des ETPT au MAEE. Le ministère opère donc actuellement le suivi et les prévisions, tant en masse salariale qu’en ETPT, à l’aide d’autres outils qui lui sont propres.

L’arrivée de Chorus au 1er janvier 2011 ne sera pas de nature à améliorer ce suivi, concernant les ETPT. Deux problèmes principaux se posent : le décompte des ETPT et leur ventilation entre catégories d’emplois.

Le décompte des ETPT soumis à la paie sans ordonnancement préalable (PSOP) des catégories G1, G2 et G3 (titulaires et CDI en administration centrale et dans le réseau, CDD et volontaires internationaux), qui représentent 60 % des effectifs sous plafond MAEE, pose une première catégorie de problèmes.

Chorus ne décompte un ETPT qu’à partir du moment où une paie est liquidée. Le comptage des ETPT n’est ainsi qu’un sous-produit de l’opération de paie. Cette méthode introduit un biais dans le calcul des ETPT, lorsqu’un agent est embauché à compter d’une date mais ne reçoit sa première paie qu’un, voire deux mois après : dans ce cas, le plafond d’emploi du MAEE n’est décompté qu’à partir de la première paie, et non à partir de la prise de fonction (les rappels de paie ne décomptant pas rétroactivement d’ETPT). Le MAEE n’utilise actuellement pas cette méthode mais compte les ETPT à partir des prises de fonctions et des ruptures d’établissement, donc de façon précise mais tout à fait autonome des opérations de liquidation de la paie. La Cour des comptes considère que cette difficulté ne saurait pour autant constituer un point de blocage à l’utilisation de Chorus. Une solution technique pourrait consister en un retraitement en fin d’année afin de prendre en compte ce décalage.

Le décompte des ETPT hors-PSOP des catégories G4 et G5 (militaires et agents de droit local), qui représentent 40 % des effectifs sous plafond, pose un problème conceptuellement identique mais dans des proportions nettement plus importantes pour les ETPT hors-PSOP. Chorus déduit en effet ces ETPT hors-PSOP de la paie de façon dite « approximée », c’est-à-dire en divisant la somme des dépenses versées par le coût moyen d’un ETPT défini à l’avance. Par exemple, pour déterminer la consommation d’ETPT de recrutés locaux (catégorie LOLF G5), Chorus invitera le ministère à définir par avance un coût moyen « standard » et se bornera à décompter les ETPT sur cette base. Cette méthode méconnaît la très grande hétérogénéité des rémunérations au sein de ces populations, une telle méthode de calcul « au coût moyen » impliquerait par exemple qu’un recruté local attaché de presse en Australie consomme dix fois plus d’ETPT qu’un chauffeur en Afrique, pour la même quotité de travail. Ce type de décompte annihile, de fait, toute notion d’ETPT et de schéma d’emploi dans le dialogue avec les postes, et revient à une seule gestion de crédits (à l’instar d’avant la LOLF, lorsque les recrutés locaux étaient payés sur crédits de fonctionnement).

Par ailleurs, les catégories d’emplois issues du passage à la LOLF ne correspondent pas, pour le MAEE, à un regroupement de corps. De ce fait, le principe de déversement automatique des corps vers les catégories d’emploi, système utilisé par Chorus, ne fonctionnera donc pas au MAEE. En outre Chorus n’est pas en mesure de rendre compte du suivi des paiements en devises, ni de l’activité des régies.

Recommandation n° 5 : Le projet annuel de performances pour 2011 doit faire le point sur les mesures d’adaptation du système actuel des catégories d’emplois du MAEE et les modalités de décompte des ETPT dans le cadre du passage à Chorus.

D.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE EST LACUNAIRE

La Cour des comptes observe que, par rapport à 2009, des modifications importantes ont été mises en œuvre dans le projet annuel de performances 2010. Les indicateurs qualitatifs évaluant les actions diplomatiques menées dans le cadre du programme n° 105 ont été supprimés et remplacés par des commentaires littéraires regroupés par axes et complétant les quelques indicateurs chiffrés maintenus. Le Rapporteur spécial a déjà souligné plusieurs fois la difficulté de mesurer la performance de l’action diplomatique, qui est largement immatérielle, intellectuelle et relationnelle, et difficilement appréciable quantitativement. Si un accord de gestion des flux migratoires est signé avec le Sénégal mais non avec le Mali, cela permet-il de mesurer l’efficacité respective des chancelleries diplomatiques françaises dans ces deux pays ? Si malgré la présence de la France, la paix n’est pas revenue au Moyen-Orient, peut-on sérieusement incriminer l’activité des services ?

Le programme n° 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, compte tenu de l’objectif unique qu’il poursuit (« assurer un service consulaire de qualité ») est doté de quatre indicateurs de performances (assortis de 16 sous-indicateurs) choisis pour rendre compte de la qualité des services offerts aux publics très divers auxquels s’adressent les postes consulaires. Cela étant, les résultats sont fonction des moyens budgétaires, matériels et humains. Ainsi, avec une demande en légère diminution en 2009, les délais de délivrance des passeports dans le réseau consulaire ont connu une réduction très importante, passant de 17,5 jours en moyenne en 2008 à 11,2 jours en 2009, soit une baisse de 36 % en l’espace d’un an. Cette performance s’explique par la mise en place du système TES (pour « titres électroniques sécurisés »), développé à la faveur du passage au passeport biométrique. Au contraire, le délai de remise aux usagers des quelque 76 033 cartes nationales d’identité sécurisées (CNIS) délivrées par les postes du réseau consulaire en 2009 s’établit à 68,8 jours, contre 64 jours l’année précédente. Cette contre-performance est due à la priorité accordée à la mise en place du système TES pour les passeports.

Plus inquiétante est la situation du contrôle de gestion au sein du MAEE. Sa mise en œuvre s’articule autour des objectifs et indicateurs de performance et des indicateurs de pilotage (ou de contrôle de gestion), en administration centrale et dans le réseau des postes à l’étranger.

En ce qui concerne l’administration centrale, des tableaux de bord d’indicateurs de pilotage sont produits régulièrement au niveau de chaque programme (tableaux de bord stratégiques, fonctionnels…). Un tableau de bord ministériel, à destination de la direction collégiale du MAEE, reprend une sélection d’indicateurs des programmes dont le suivi implique une attention particulière. Enfin, un tableau de bord « Évaluation des politiques publiques », à destination des services du Premier ministre est également renseigné depuis fin 2007. Il permet le suivi des grandes orientations et missions de l’ensemble des programmes du MAEE.

La mise en place du progiciel COGES (application ministérielle de collecte, saisie et restitution des indicateurs du Département) se poursuit et est prévue maintenant pour janvier 2011. Enfin, le projet INGRES est également en cours, il vise à doter le MAEE d’un outil décisionnel de suivi des moyens déployés dans le Réseau. Cette application permettra en outre de produire les tableaux statistiques et les fiches pays.

Le principal élément de perplexité procède du fait que la démarche de contrôle de gestion est progressive et repose sur le volontariat des postes. Ainsi, selon la Cour des comptes, l’extension de la démarche du contrôle de gestion s’est poursuivie en 2009 avec 14 nouveaux postes sur le programme n° 105, deux sur le n° 151 et 18 sur les programmes n° 185 et n° 209. Au total, environ un tiers des entités ayant vocation à faire du contrôle de gestion ont adhéré à la démarche. La mise en place de l’application COGES devrait permettre d’atteindre le seuil de 50 % en 2011.

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Comme en 2007 et 2008, les dépenses sont supérieures en exécution aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2009, les besoins de financement ayant nécessité des ouvertures de crédits d’une part, en matière de rémunérations, par l’arrêté de répartition du 11 décembre 2009 ; d’autre part dans le cadre de la seconde loi de finances rectificative de fin d’année pour les contributions internationales.

La consommation d’autorisations d’engagement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 713,4 millions d’euros à comparer à 2 493,5 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 8,8 %). Celle des crédits de paiement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 625,2 millions d’euros à comparer à 2 511,9 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 4,5 %).

Le programme n° 185 Rayonnement culturel et scientifique a connu une consommation de crédits hors titre 2 en adéquation avec les prévisions de la loi de finances initiale et le programme n° 151 Français à l’étranger et affaires consulaires n’a pas consommé l’intégralité des crédits hors titre 2 ouverts en loi de finances initiale, compte tenu d’annulations en gestion.

A.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LES EFFECTIFS

Les dépenses de personnel de titre 2 sont supérieures de 21,7 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (2,7 % des crédits ouverts) pour l’ensemble de la mission, ce qui a nécessité une ouverture de crédits de 22,5 millions d’euros par l’arrêté de répartition du 11 décembre 2009. Hors contributions au CAS Pensions, l’insuffisance de crédits a atteint plus de 25 millions d’euros soit près de 3,7 % des crédits ouverts. En effet, comme sur l’ensemble du budget de l’État, on a constaté la sous-consommation des contributions employeur destinées au compte d’affectation spéciale Pensions, qui s’est révélé excédentaire en fin de gestion.

1.– Les dépassements de masse salariale

Les indications données au Rapporteur par le MAEE mentionnent les variations de change et de prix pour expliquer cette situation. Le MAEE indique que la loi de finances initiale n’intègre pas de variation de change ou de prix. Or, tous les trimestres, les rémunérations des personnels du MAEE à l’étranger sont réajustées en fonction des évolutions de change et de prix locales. L’exécution du titre 2 est donc nécessairement différente de la loi de finances initiale. Le coût du change-prix s’est élevé, pour l’année 2009, à 19,8 millions d’euros. À ceci s’est ajouté un rebasage à hauteur de 5,75 millions d’euros destiné à compenser le débasage de 7 millions d’euros signalé l’an dernier dans le cadre du budget 2008, qui a fait l’objet d’un arbitrage favorable en février 2009, confirmé par la lettre plafond 2010. Enfin, un rééquilibrage des crédits entre les quatre programmes du ministère s’est avéré possible, en raison de mouvements de personnels entre programmes (déficit sur les programmes n° 105 et n° 151 ; excédents sur les programmes n° 185 et n° 209).

Le rapport du CBCM confirme que le dépassement final du plafond de la masse salariale est lié essentiellement à la variation du change-prix (estimée à 19,9 millions d’euros), qui a été défavorable au MAEE en 2009.

2.– La diminution des effectifs

La diminution des effectifs est supérieure aux plafonds fixés par la loi de finances initiale, en particulier pour ce qui concerne les agents de droit local ; avec 12 878 ETPT réalisés au lieu de 13 077 prévus en loi de finances initiale 2009
(– 199). Le MAEE observe que l
a consommation d’ETPT s’établit à 97,8 % du plafond d’emplois ministériel, contre 99,45 % en 2008. Cette moyenne résulte d’une consommation qui connaît une hausse conjoncturelle au cours de l’été (vacations saisonnières, tuilage entre certains agents), et un point d’arrivée en fin d’année sensiblement inférieur au point d’entrée en début d’année.

L’explication donnée à la diminution des effectifs au-delà du plafond d’emploi triennal, strictement observé dans le cadre des LFI pour 2009 et 2010 est que « la sous-consommation d’ETPT enregistrée en 2009 par rapport au plafond d’emploi résulte d’une avance prise par rapport aux objectifs triennaux. Depuis le passage à la LOLF, le ministère a ainsi toujours pu rester sous plafond tout en constituant une marge de précaution permettant de faire face aux aléas de gestion ». On peut ne pas être convaincu par cette explication, compte tenu des contraintes déjà évoquées, qui pèsent sur la masse salariale, et de l’aggravation de la sous-consommation d’ETPT en gestion 2009.

Pour ce qui concerne les agents de droit local, c’est le rapport du CBCM qui a appris au Rapporteur spécial que le ministère a décidé pour cette catégorie d’anticiper sur les suppressions prévues en 2010 et 2011.

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

B.– LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

Le principal écart entre les dotations en loi de finances initiale et l’exécution des crédits sur le programme n° 105 porte, comme les années précédentes, sur les contributions internationales (contributions internationales obligatoires proprement dites, opérations de maintien de la paix – OMP – et contributions européennes). Il s’élève à 86,6 millions d’euros, le dépassement était de 75,5 millions d’euros en gestion 2008.

CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

(en euros)

 

Gestion 2006

Gestion 2007

Gestion 2008

Gestion 2009

Loi de finances initiale

526 712 075

582 898 446

707 104 448

734 100 000

dont - Dotation CI

390 493 470

397 890 262

407 052 301

394 100 000

- Dotation OMP

136 218 605

185 008 184

300 052 147

340 000 000

Exécution totale

663 820 169

714 625 553

782 686 020

820 706 114

dont - Exécution CI

392 905 641

427 363 869

400 055 589

425 163 390

- Exécution OMP

270 914 528

287 261 684

382 630 431

395 542 724

Écart LFI-Exécution

– 137 108 094

– 131 727 107

– 75 581 572

– 86 606 114

dont - Écart CI

– 2 412 171

– 29 473 607

– 6 996 712

– 31 063 390

- Écart OMP

– 134 695 923

– 102 253 500

– 82 578 284

– 55 542 724

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

Ces éléments divergent très significativement des données transmises au Rapporteur spécial à l’automne 2009. Son rapport sur le projet de loi de finances 2010 faisait état d’une prévision de consommation de 750,6 millions d’euros pour 734,7 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, compte tenu d’un effet report de 2009 sur 2010 évalué alors à 140 millions d’euros. Ces prévisions optimistes étaient justifiées par la conjonction favorable des éléments suivants. En premier lieu, l’ONU n’aurait pas dû appeler la totalité des fonds prévus en 2009 pour une raison technique : le barème de l’ONU étant en cours de renégociation, les taux de contribution de chacun des pays devaient changer au 1er janvier 2010. Par souci de simplification, l’ONU n’aurait dû appeler les contributions que pour la fraction courant jusqu’au 31 décembre 2009, et procéder à un appel complémentaire, en janvier 2010 (sur la base des nouveaux taux), pour les opérations de 2010. Le MAEE invoquait également les effets cumulés de rebasages budgétaires successifs, de 56 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2007 (dont 49 millions d’euros au titre des OMP), puis de 125 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2008 (dont 115 millions d’euros au titre des OMP) et de 40 millions en loi de finances initiale pour 2009.

Depuis le printemps 2009, le MAEE fait donc état d’un effet report qui aurait eu pour effet de minorer les dépenses effectives de contributions internationales-OMP (CI-OMP) en 2009 et de majorer celles de 2010.

Le rapport annuel de performances présente une dépense globale de 820 millions d’euros (financée notamment, au-delà des dotations de loi de finances initiale, par 42 millions d’euros de dégels et 79 millions d’euros ouverts en loi de finances rectificative), dépense englobant 119 millions d’euros d’effet report.

Le MAEE a transmis les tableaux suivants sur la gestion des contributions internationales-OMP en 2009.

CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

(en millions d’euros)

 

LFI 2009 (CP)

Exécuté 2009 (RAP)

Différence

C européennes

42,2

41,5

– 0,7

CI en euros

159,8

150,0

– 9,8

CI en devises

192,1

233,6

+ 41,5

OMP

340,0

395,5

+ 55,5

Total

734,2

820,7

+ 86,5

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

Les 395,5 millions d’euros exécutés dans le cadre des OMP comprennent 119 millions d’euros d’effet report.

Le MAEE explique que les données transmises au Rapporteur spécial à l’automne 2009 étaient basées sur les prévisions de consommation établies en juillet 2009. Ces prévisions, établies au taux de change en vigueur à cette date, ne tenaient pas compte de l’effet report » de 119 millions d’euros dont le paiement était encore incertain et dont le montant restait à préciser, d’où un besoin de financement estimé à l’été 2009 à une quinzaine de millions d’euros hors effet report.

EXÉCUTION 2009 CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET OMP

(en millions d’euros)

LFI (CP)

734,2

Réserve légale sur les CI et OMP (5 %)

– 36,1

Crédits ouverts en PBI

698,1

mouvements de crédits entre UO

– 0,6

mouvements de crédits entre opérations

0,1

dégel réserve légale du programme (2 décembre 2009)

42,7

annulation crédits de fonctionnement (7 décembre 2009)

2,4

LFR (31 décembre 2009)

79,0

Total des crédits obtenus

821,6

Appels engagés ou liquidés

820,7

Appels reçus non payés (MINUAD)

2,7

Total des appels pour l’année 2009

823,4

Montant demandé en reports

0,9

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

Enfin, les OMP et les trois quarts des contributions internationales en devises sont tributaires de l’évolution du taux de change $/€. Ces variations, non maîtrisables, expliquent le besoin de financement en 2009. La budgétisation 2009 a été faite au taux de 1,56 $/€ alors que le taux de change moyen constaté de liquidation a été de 1,36 $/€. Si les CI et OMP avaient été exécutés au taux de la budgétisation, les crédits obtenus en loi de finances initiale auraient été suffisants pour couvrir la dépense.

On peut cependant faire deux remarques sur les dépenses de contributions internationales et opérations de maintien de la paix. D’abord, la sous-budgétisation manifeste des contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix est régulièrement dénoncée par les Rapporteurs compétents de l’Assemblée nationale et du Sénat ; elle n’est même pas contestée par le Gouvernement, qui se retranche derrière certains aléas pesant à la baisse sur lesdites contributions, derrière l’incertitude du coût en euros des contributions libellées en devises ou derrière les effets de calendrier des appels à contribution, tout en soulignant que la France finit toujours par honorer ses engagements. L’exécution 2009 confirme cette situation puisque les 119 millions d’euros de l’effet-report ne s’analysent somme toute que comme l’insuffisance de budgétisation en 2009, hors effet de taux de change.

En deuxième lieu, la Cour des comptes évoque le système d’auto-assurance (il n’en est pas question dans le rapport annuel de performances), décidé sur le programme n° 105 dans le cadre de la lettre plafond pour 2009 et reconduit en 2010, relatif aux OMP et aux sommets internationaux et qui fait peser un risque latent sur la partie « soutien » regroupée dans le même programme que les OMP et les contributions internationales. Ce risque, sans être mineur, est toutefois limité à 5 % des crédits en cause, le reliquat étant à la charge du budget général.

La règle de l’auto-assurance conduit à faire financer dans un premier temps une partie des dépassements par redéploiement sur les crédits de fonctionnement du ministère. Ce mécanisme résulte de la lettre plafond du 17 juillet 2008 qui prévoit la possibilité de faire appel à la mission Provisions une fois la réserve de précaution entièrement consommée en cas d’appel à contribution dépassant 5 % des crédits de la ligne budgétaire correspondante. Il a été appliqué pour la première fois en 2009. En 2010, la ligne OMP est fixée par la loi de finances initiale à 385 millions d’euros. Le montant de l’auto-assurance est donc, cette année, un peu supérieur à 19 millions d’euros, montant à rapprocher d’un budget de fonctionnement global d’environ 250 millions d’euros (hors loyers budgétaires). Cet aléa de 8 % sur le budget de fonctionnement du ministère ne peut effectivement pas être qualifié de mineur. Il est accru quand les dépassements sont liés quasi exclusivement à l’effet change sur lequel le ministère n’a aucune maîtrise.

Malgré un nouveau rebasage du poste CI-OMP en loi de finances initiale 2010, de 50 millions d’euros, on ne peut être que circonspect devant les perspectives d’exécution du budget cette année, pour de multiples raisons : les reports de charges de 2009 sur 2010 (la Cour des comptes indique 4,05 millions de dollars pour la MINUAD) ; il s’y ajoute, et c’est plus inquiétant, les effets de la dépréciation de l’euro (la Cour évoque une dépense supplémentaire de 33,7 millions d’euros), mais avant les variations les plus récentes du taux de change €/$ ; enfin, et surtout, on ne peut mésestimer l’impact de l’échec de la renégociation du barème des quotes-parts au financement du budget régulier de l’ONU et des opérations de maintien de la paix, compte tenu de l’allègement supplémentaire dont bénéficient les pays du G77 et des prévisions de forte hausse des budgets des OMP en 2010.

Le MAEE a indiqué que, pour 2010, l’écart entre la loi de finances initiale 2010 et les prévisions actuelles d’exécution est de l’ordre de 90 millions d’euros. Cet écart est annoncé comme totalement imputable à l’effet change. Les prévisions de dépenses en dollars s’établissent à 826 millions de dollars, dont 577 millions de dollars pour les OMP. Au taux de la budgétisation retenu pour 2008-2010 (1,56 $/€), ce montant correspondrait à une dépense de 529 millions d’euros alors que la prévision s’établit aujourd’hui à 639 millions d’euros (110 millions d’euros de plus). Il est à noter cependant que, selon les indications données au Rapporteur spécial à l’automne dernier, le taux de change retenu pour la détermination des crédits en 2010 n’est pas celui de la programmation triennale mais un taux plus favorable de 1,333 $/€.

C.– LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT

Pour l’essentiel, les crédits et les dépenses d’investissement sont maintenant opérés dans le cadre du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Les éléments d’information obtenus du MAEE ne sont pas en cohérence avec les données transmises l’an dernier. Le tableau des dépenses sur le compte d’affectation spéciale transmis l’an dernier faisait état de 481 millions d’euros de crédits de paiement dépensés à la fin de 2008, dont 380 millions d’euros en 2007, pour 558 millions d’euros de ressources. Cette année, il est fait état de 198 millions d’euros dépensés au total à fin 2009 pour 366 millions d’euros de ressources à fin 2009. L’écart entre les données transmises d’une année à l’autre par le MAEE laisse perplexe. On ne peut accepter non plus que le MAEE renvoie le Rapporteur spécial au service France Domaine lorsqu’il demande un état détaillé des produits de cession.

Il convient donc, dans l’attente d’informations sérieuses en la matière, de se reporter aux analyses de la Cour des comptes et du CBCM. Le CBCM observe, qu’en matière immobilière, le budget connaît une réduction massive, puisque la ressource d’investissement immobilier (titre 5) provient dorénavant du réemploi des produits de cession versés au compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État, sur le programme n° 722 Contribution aux dépenses immobilières, ainsi que, pour l’entretien des bâtiments, du programme n° 309 Entretien des bâtiments de l’État de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Il est à noter qu’en raison de la crise économique mondiale, les cessions se sont révélées plus difficiles et moins rémunératrices que les années précédentes, ce qui a pour effet de restreindre les possibilités d’investissement.

La Cour considère qu’une mention particulière doit être faite des bascules de crédits de programmes ministériels vers le CAS. Le ministère des Affaires étrangères a basculé toutes ses opérations immobilières du programme n° 105 sur le CAS, option qui d’une part a eu pour conséquence l’extension irrégulière des interventions du CAS, d’autre part l’a mis en position difficile quand les ressources disponibles sur le CAS se sont taries.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Marc LE FUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT : DES CRÉDITS FORTEMENT MAÎTRISÉS 45

A.– UNE MOINDRE CONSOMMATION LIÉE AU CALENDRIER ÉLECTORAL 45

B.– UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES ENCORE PERFECTIBLE 46

C.– LA STRUCTURE DE LA MISSION EST DÉSÉQUILIBRÉE 46

D.– UNE ANALYSE INSUFFISANTE DE LA PERFORMANCE 47

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE 47

A.– LES DÉPENSES EN PERSONNEL CONTINUENT D’AUGMENTER 47

B.– LA DÉPENSE DES ACTIONS RESTE SOUS CONTRÔLE 48

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 49

1.– Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile 49

2.– Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance des titres 49

3.– Objectif 3 : Réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics 49

4.– Objectif 4 : Moderniser le contrôle de légalité 50

5.– Objectif 5 : Améliorer la coordination des actions interministérielles 50

6.– Objectif 6 : Réduire les coûts d’affranchissement et de téléphonie 50

III.– L’EXPÉRIMENTATION CHORUS 50

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 51

A.– DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 51

B.– UN PROGRAMME VIDÉ DE SON PERSONNEL 52

C.– DES ACTIONS AUX POIDS TRÈS INÉGAUX 52

D.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 53

1.– Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût 53

2.– Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal Officiel des comptes des partis et groupements politiques 53

3.– Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations 54

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI) 54

A.– UN PROGRAMME DONT LE COÛT EXPLOSE 54

B.– LA CONSOMMATION DES ACTIONS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE 55

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCES PERFECTIBLES 57

1.– Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer 57

2.– Objectif 2 : Améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication 57

3.– Objectif 3 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste 57

4.– Objectif 4 : Améliorer la gestion immobilière du ministère 57

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT :
DES CRÉDITS FORTEMENT MAÎTRISÉS

En 2009, les moyens dont a disposé la mission se sont élevés à 2 713 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 666 millions d’euros de crédits de paiement. Les crédits provenaient de la loi de finances initiale majorée de 111,4 millions d’euros ouvertures de crédits supplémentaires.

Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 565 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 2 562 millions d’euros en crédits de paiement.

Grâce à une moindre activité électorale et à une gestion rigoureuse de ses moyens financiers, la mission AGTE a donc consommé 147 millions d’euros de moins que prévu en autorisations d’engagement et 104 millions en crédits de paiement. Cette performance représente un taux de consommation de 94,6 % en autorisations d’engagement et de 96,1 % en crédits de paiement.

Avec 34 523 emplois (ETPT) pourvus (-1,8 %), cette mission poursuit une drastique déflation d’effectifs qui avait pu être masquée, au cours des années antérieures, par des modifications de périmètre. Contrainte par des moyens financiers très serrés, la mission AGTE comptait, au 31 décembre 2009, 415 fonctionnaires de moins que le plafond autorisé.

A.– UNE MOINDRE CONSOMMATION LIÉE AU CALENDRIER ÉLECTORAL

En 2009, la mission AGTE a dépensé 62 millions d’euros de moins qu’en 2008. Ce bon résultat s’explique essentiellement par le calendrier électoral marqué par un seul scrutin, l’élection de nos représentants au Parlement européen, alors que 2008 avait vu l’organisation des élections municipales et cantonales.

Grâce à des efforts de rationalisation, de productivité et d’économie, l’administration territoriale réalise également une dépense légèrement inférieure à celle de 2008. En revanche, le programme soutien de la mission, Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur enregistre une forte hausse de ses dépenses : +88 millions d’euros par rapport à 2008.

Si la conjoncture électorale n’avait pas été aussi favorable, le budget de la mission aurait donc connu une hausse non négligeable, notamment en raison de la forte augmentation, pour la deuxième année consécutive, des frais de contentieux.

B.– UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES ENCORE PERFECTIBLE

Comme les années précédentes, le Rapporteur spécial continue à regretter le manque d’explications relatives à certains écarts enregistrés entre les prévisions et les dépenses réelles. Il se félicite de l’amélioration perceptible du travail d’analyse, mais estime que des efforts restent à consentir : si les résultats fournis par les indicateurs de performances font désormais l’objet de commentaires, ce n’est pas encore le cas de tous les dépassements de dépenses, notamment celles qui concernent le programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur.

Proposition n° 1 : Commenter, dans le rapport annuel de performances, tous les écarts significatifs entre dépenses et crédits.

Enfin, le Rapporteur spécial regrette l’abandon depuis plusieurs années de tout mouvement de fongibilité des crédits autre que technique. Cette possibilité offerte aux administrations apparaît pourtant comme un élément susceptible de stimuler la productivité des agents.

C.– LA STRUCTURE DE LA MISSION EST DÉSÉQUILIBRÉE

En quelques années, le programme Vie politique, cultuelle et associative a perdu la quasi-totalité de ses agents, transférés au programme soutien Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Il ne reste plus que 37 agents dans ce programme dont le coût s’est élevé en 2009 à 205 millions d’euros.

Tour à tour, les personnels liés au contrôle des associations, ceux concourant à l’organisation des élections et au contrôle des partis politiques, puis, maintenant, les ministres du culte ont migré vers le programme soutien du ministère, devenu un programme hétéroclite dont la lisibilité se réduit constamment. Pourtant, confondre les emplois de ministres du culte au sein du programme de soutien ne peut être justifié par la volonté d’étendre l’assiette de gestion des emplois.

Le Rapporteur spécial regrette cette démarche contraire à l’esprit de la LOLF. Il n’est désormais plus possible d’avoir une vision globale du coût de la vie politique, du contrôle des associations ou de savoir combien de ministres du culte sont rémunérés sur la mission AGTE. Avec des budgets respectifs réduits à 1,9 et 0,2 million d’euros, les actions relatives à la vie cultuelle et associative ressemblent fortement à des « coquilles vides ».

La Cour des comptes partage ce point de vue. Si les magistrats admettent le transfert des agents relevant de la vie politique ou associative au motif que ces variations de périmètre concernent « des agents exerçant des fonctions d’état-major relativement peu nombreux », elle s’élève fermement contre la migration des ministres du culte, estimant que, « avec ce transfert, le principe de spécialité des crédits défini à l’article 7 de la LOLF ne paraît plus respecté », ni pour le programme Vie politique, cultuelle et associative, ni pour le programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur.

D.– UNE ANALYSE INSUFFISANTE DE LA PERFORMANCE

Le contentieux du ministère de l’Intérieur, traditionnellement coûteux, enregistre depuis 2008 une augmentation inquiétante de ses dépenses (+32 % en 2009). Or, il s’agit d’une des rares actions de la mission à ne pas être associée à un objectif ni, a fortiori, à un indicateur de performance.

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Le programme n° 108 Administration territoriale, qui recouvre l’ensemble des missions des préfectures et des sous-préfectures de métropole et d’outre-mer, a bénéficié en loi de finances initiale de 1 667 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement. En cours d’exercice, 41,8 millions d’euros ont été ouverts en autorisations d’engagement et 10,8 millions d’euros en crédits de paiement.

On peut s’interroger sur l’utilité de ces ouvertures de crédits puisque la consommation du programme s’est avérée inférieure au budget initial : 1 632 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 636 millions d’euros en crédits de paiement. Le programme Administration territoriale a consommé, en 2009, 14,5 millions d’euros de moins qu’en 2008 en autorisations d’engagement et 6,1 millions de moins en crédits de paiement. L’accroissement de la productivité des agents, qui a rendu possible cette modération de la dépense, mérite d’être souligné.

A.– LES DÉPENSES EN PERSONNEL CONTINUENT D’AUGMENTER

Le programme Administration territoriale représente 64 % du total des crédits de paiement consommés de la mission AGTE.

Ce programme est doté d’un plafond de 27 754 emplois en baisse apparente de seulement 236 ETPT (-0,8 %) par rapport aux effectifs réalisés fin 2008. Mais des variations de périmètre masquent une réduction réelle beaucoup plus importante (-592 ETPT, soit -2,1 %) des effectifs du programme.

À ces effectifs doivent être intégrés ceux des sept préfectures des Pays-de-la-Loire et de Haute-Normandie, qui, avec leurs 1 998 agents ont été « sorties » du programme, comme en 2008, pour être intégrées au programme provisoire 307 Administration territoriale : expérimentation Chorus.

Comme chaque année, ce sont les frais de personnel qui constituent l’essentiel des dépenses du programme (81 % contre 78 % en 2008) avec 1 326 millions d’euros consommés alors que la dotation en prévoyait 1 333. Malgré la baisse continue et sensible des effectifs, les dépenses de personnel poursuivent leur envolée, les économies étant réalisées sur les crédits de fonctionnement et d’investissement qui ne représentent plus, respectivement, que 15 % et 3,7 % des crédits du programme. Le rapporteur spécial ne peut que regretter l’absence d’explications relatives à la hausse des dépenses de Titre 2 et souhaite que, dans les années à venir, les rapports annuels de performances soient plus diserts sur ce sujet.

B.– LA DÉPENSE DES ACTIONS RESTE SOUS CONTRÔLE

En 2009 comme en 2008, les dépenses de l’administration préfectorale ont été particulièrement bien contrôlées, à l’exception de l’action n° 5 relative à la représentation de l’État outre-mer qui a enregistré un dépassement de dépenses de près de 10,5 millions d’euros, attribuée principalement à la délivrance des titres (cartes nationales d’identité notamment) et au surcoût engendré par le report de la nouvelle immatriculation à vie des véhicules (SIV).

L’action n° 2 Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres recouvre les activités régaliennes de délivrance des cartes d’identité, des passeports, des cartes grises et de la police des étrangers. Avec 11 822 agents et un budget de 623 millions d’euros de crédits de paiement, il s’agit de l’action la plus lourdement dotée de la mission AGTE. Si l’exécution de son budget est restée largement inférieure aux prévisions, c’est parce que la subvention pour charges de service public (52,8 millions d’euros) qui devait être versée à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à partir de cette action, ne l’a pas été intégralement : l’État a retenu 19,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 11,7 millions d’euros de crédits de paiement pour poursuivre lui-même transitoirement la délivrance des nouvelles cartes grises, affectée par plusieurs mois de retard.

Si les dépenses de personnel et celles de fonctionnement du programme ont été en retrait par rapport aux crédits alloués, les dépenses d’investissement, en revanche, ont dépassé de 18 millions d’euros les crédits alloués en loi de finances initiale. Ces dépenses couvrent principalement les frais occasionnés par le programme national d’équipement immobilier des préfectures.

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme Administration territoriale poursuit six objectifs assortis d’indicateurs de performance faiblement modifiés depuis l’année dernière. Dans le volet relatif à la performance, les résultats des régions « pilotes » Pays-de-la-Loire et Haute-Normandie ont été agrégés avec ceux des autres régions.

1.– Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile

Les trois indicateurs présentent des évolutions divergentes. Le taux d’approbation des plans de prévention des risques naturels (68 %) s’est avéré proche de l’objectif fixé (71 %), même si la cible prévue pour 2013 (100 %) semble encore lointaine. Le pourcentage d’établissements recevant du public effectivement visité par la commission de sécurité oscille entre 90 % et 91 %, en légère régression par rapport à 2007 et 2008. La proportion des exercices de la sécurité civile réalisés dans les délais, faible en 2007 (64 %), a atteint 78 % en 2009. L’objectif est d’atteindre 100 % en 2013.

2.– Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance des titres

Un premier indicateur montre une stabilisation des demandes frauduleuses de titres décelées, passées de 2 171 en 2007 à 2 142, après un pic à 2 292 en 2008. Cet indicateur, très instructif mais paradoxal dans la mesure où la fixation d’un objectif paraît délicate, sera modifié à compter de 2010. Un deuxième indicateur présente le délai moyen de délivrance des cartes grises. Malgré un objectif fixé à 9 jours, l’ANTS délivre le précieux document en seulement 6 jours, l’objectif à l’horizon 2011 étant de réduire ce délai à 5 jours.

Un troisième indicateur présente le nombre de titres délivrés par agent. Ce nombre s’établit à 534 en 2009 pour un objectif de 500. Deux ans auparavant, ce chiffre s’élevait à 527 titres par agent. Cette statistique est un gage de la bonne productivité des agents du cadre des préfectures. Le dernier indicateur comptabilise le nombre de préfectures ou de sous-préfectures certifiées (ISO 9001 ou Qualipref). Alors qu’elles étaient 22 en 2008 leur nombre n’a augmenté que d’une seule unité en 2009.

3.– Objectif 3 : Réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics

Le premier indicateur lié à cet objectif présente la proportion d’actes prioritaires (ceux relatifs à l’intercommunalité, à la commande publique ainsi qu’à l’urbanisme et à l’environnement) contrôlés. Ce taux, qui s’élevait à 92 % en 2007, atteint désormais 93 %. Les deuxième et troisième indicateurs mettent en évidence une légère hausse du taux d’actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture, dans une phase précontentieuse.

4.– Objectif 4 : Moderniser le contrôle de légalité

Cet objectif est associé à un seul indicateur : le taux d’actes télétransmis par l’application ACTES. Après un démarrage laborieux – 2,36 % en 2007 puis 5,37 % en 2008 – ce taux a atteint 10 % en 2009. L’objectif d’une hausse continue de ce taux manque d’ambition. Le Rapporteur spécial souhaite qu’un objectif chiffré soit affiché.

5.– Objectif 5 : Améliorer la coordination des actions interministérielles

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui fournit l’évolution du délai d’instruction des dossiers d’installations classées pour la protection de l’environnement. Ce délai, qui diminue lentement (329 jours en 2009 contre 339 en 2008), a pour objectif, en 2012, une durée de 300 jours.

6.– Objectif 6 : Réduire les coûts d’affranchissement et de téléphonie

Les deux indicateurs liés à cet objectif mettent en évidence une baisse continue des coûts d’affranchissement par habitant (-18 % en 2009) mais une hausse du coût de téléphonie par agent : 277 euros en 2009 contre 264 en 2008. Cette hausse peut être mise en relation avec la baisse des effectifs pris en compte sur le programme. Des éléments d’explications ne nuiraient pas à une meilleure compréhension du RAP.

III.– L’EXPÉRIMENTATION CHORUS

Le programme Expérimentation Chorus a une structure similaire au programme Administration territoriale. Il regroupe les services déconcentrés de l’administration préfectorale des deux régions Pays-de-la-Loire et Haute-Normandie, choisies pour expérimenter le futur outil de gestion budgétaire et comptable Chorus, destiné à mettre en œuvre toutes les dispositions de la LOLF. En 2009 encore, Chorus a révélé un défaut de fiabilité de ses restitutions budgétaires qui a affecté les comptes des deux régions pilotes.

L’analyse des résultats comptables de la dépense des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ne présente pas un grand intérêt : les montants sont relativement faibles et les résultats proches de ceux portant sur l’ensemble des autres préfectures, analysés dans le programme précédent.

Enfin, ce programme provisoire n’inclut pas de volet relatif à la performance, les objectifs et résultats des sept préfectures expérimentatrices étant inclus dans le volet performance du programme Administration territoriale.

Ce programme d’expérimentation n’apparaît plus dans le cadre du budget 2010, Chorus ayant été étendu à l’ensemble de l’administration.

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

Ce programme a bénéficié en loi de finances initiale de 244,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 237,9 millions d’euros de crédits de paiement. Ces chiffres sont en net recul par rapport à l’année 2008 (respectivement – 31,7 % et – 33,6 %), marquée par les scrutins municipaux et cantonaux. Et 2008 était elle-même en retrait par rapport à 2007, année marquée par les scrutins présidentiel et législatif.

Les crédits de ce programme n’ont pas été entièrement consommés. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 210,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 205,2 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui correspond à des taux de consommation d’environ 86 %.

A.– DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS

Le coût des élections européennes par électeur (2,56 euros) est inférieur aux prévisions (2,98 euros) et la sous-consommation des crédits a été de 17,6 millions d’euros en crédits de fonctionnement et de 12 millions d’euros en crédits de personnels.

Ces bons résultats sont principalement dus aux efforts de gestion réalisés par les préfectures qui ont externalisé la mise sous pli de la propagande électorale, réalisant une économie de 10,5 millions d’euros par rapport au scrutin de 2004.

Pour autant, les élections européennes ont coûté 38 % plus cher qu’il y a cinq ans (112,2 millions d’euros contre 94,9 millions d’euros en 2004) pour deux raisons principales : d’une part, une hausse importante du nombre de listes en présence (57 en 2004, 67 en 2009) ; d’autre part, une explosion des frais postaux pointée du doigt par la Cour des comptes : ceux-ci ont augmenté de 164 % en cinq ans !

Cet élément renforce la conviction du Rapporteur spécial sur l’impérieuse nécessité de réformer la diffusion de la propagande électorale qui pourrait, sur la base du volontariat, être envoyée sous forme électronique. Le scrutin européen était une opportunité pour lancer une réforme qui sera, de toute évidence, plus difficile à mettre en place dans le cadre d’une élection nationale de type présidentielle. Le Rapporteur spécial regrette que cette opportunité n’ait pas été saisie.

Proposition n° 2 : Mettre en œuvre, aussitôt que possible, une réforme destinée à rationaliser la distribution de la propagande électorale.

B.– UN PROGRAMME VIDÉ DE SON PERSONNEL

Ce programme, qui comptait 1 426 agents en 2008, s’est retrouvé, en 2009, avec seulement 37 fonctionnaires du fait du transfert des ministres du culte vers le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, programme support du ministère.

Les 37 derniers fonctionnaires du programme Vie politique, cultuelle et associative sont désormais rattachés à l’action n° 3 Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Les personnels œuvrant au Financement des partis (action n° 1), à l’Organisation des élections (action n° 2), aux Cultes (action n° 4) où à la Vie associative (action n° 5) sont désormais rattachés au programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

Sur le plan fonctionnel, ces 37 derniers agents ne sont inscrits ni en administration centrale, ni dans les services déconcentrés, mais dans la catégorie « autres », sans que le responsable de programme fournisse la moindre explication sur cette classification commode. Pourtant, 33 des ETPT concernent des agents permanents, le solde des emplois étant constitué de vacataires.

C.– DES ACTIONS AUX POIDS TRÈS INÉGAUX

Le montant des fonds versés aux partis et groupements politiques (action n° 1 Financement des partis politiques) est fixé depuis 1995 à 80,264 millions d’euros, versés en deux fractions de 40,132 millions d’euros. Toutefois, comme chaque année, le montant effectivement réparti est nettement inférieur (74,8 millions d’euros) en raison des sanctions appliquées aux formations qui n’ont pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000–493 du 6 juin 2000 qui tend à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. Cette action représente 37 % des dépenses du programme.

En 2009, L’action Organisation des élections a concentré 60 % des crédits du programme, à peine moins qu’en 2008 (61 %). Bien que ne comptant plus un seul fonctionnaire dans ce programme, cette action a consommé 15 millions d’euros de crédits de titre 2. Il s’agit d’indemnités versées dans le cadre de la mise sous pli de la propagande électorale (13,2 millions d’euros) ainsi que d’indemnités pour travaux supplémentaires (1,3 million d’euros). Étrange logique que celle qui veut que les traitements des agents de cette action soient inscrits sur un programme, les indemnités sur un autre… Là encore, l’esprit de la LOLF paraît perdu de vue : les actions, comme les programmes, doivent retracer des « coûts complets ».

Les crédits des trois dernières actions, qui fondent comme neige au soleil à mesure que leurs personnels sont transférés, sont devenus marginaux : ils représentent à peine 3,1 % de l’ensemble du programme. La majeure partie du budget de l’action Vie associative et soutien « correspond aux subventions accordées par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat dans le cadre des crédits de la réserve parlementaire ».

Proposition n° 3 : Respecter le principe de spécialité des crédits défini à l’article 7 de la LOLF en vertu duquel tous les crédits concourant à une action, y compris les dépenses de personnel, doivent être regroupés au sein de la même action.

D.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Depuis deux ans déjà, le programme Vie politique, cultuelle et associative ne poursuit plus que trois objectifs contre quatre en 2007 et cinq en 2006. Ces objectifs sont chacun assortis d’un indicateur de performance.

1.– Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût

Cet objectif est associé à un indicateur qui présente le coût moyen de l’élection par électeur inscrit. Le scrutin européen de 2009 est revenu à 2,56 euros par électeur inscrit, soit un montant très proche de ceux organisés en 2008 : les élections municipales avaient coûté 2,57 euros par électeur et les cantonales 2,74 euros. Dans ces trois cas, ces chiffres se sont avérés inférieurs aux prévisions.

COMPARAISON DU COÛT DE QUELQUES ÉLECTIONS RÉCENTES

 

Coût global de l’élection
(en millions d’euros)

Coût par électeur
(en euros)

Municipales 2001

101,15

2,55

Cantonales 2001

57,60

2,94

Présidentielle 2002

200,40

4,86

Législatives 2002

134,40

3,28

Cantonales 2004

67,37

3,36

Européennes 2004

94,85

 

Présidentielle 2007

207,70

4,60

Législatives 2007

147,00

3,37

Municipales 2008

104,88

2,57

Cantonales 2008

54,64

2,74

Européennes 2009

112,22

2,56

2.– Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal Officiel des comptes des partis et groupements politiques

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui présente, en nombre de mois, le délai séparant la date de remise des comptes (30 juin) et la date de transmission des documents aux Journaux officiels pour leur publication.

Ainsi, les comptes pour l’année 2008 des partis politiques, déposés avant le 30 juin 2009, ont été publiés le 19 décembre, soit à une date sensiblement équivalente à celle des deux exercices précédents. Le progrès enregistré par rapport aux années 2003 à 2005 reste réel et l’objectif de publication des comptes dans un délai de six mois est respecté. Parallèlement, la direction des Journaux officiels a encore amélioré le délai de publication : 28 jours en 2008, 19 en 2009.

3.– Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations

Le taux de demandes traitées en moins de six mois s’élevait à 50 % en 2005, à 57 % en 2006 et à 77 % en 2007. Après avoir atteint un sommet en 2008 avec 94 % de demandes traitées en moins de six mois, l’année 2009 a enregistré une légère régression (93 %) que l’administration impute à l’augmentation du nombre de dossiers instruits : 67 en 2009 contre 52 en 2008.

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI)

Le programme Conduite et pilotage a bénéficié en 2009 de 582,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 580,8 millions d’euros en crédits de paiement. Par ailleurs, 86 millions d’euros ont été ouverts en cours d’exercice en autorisations d’engagement contre 79 millions d’euros en crédits de paiement. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 617,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 614,8 millions d’euros en crédits de paiement.

A.– UN PROGRAMME DONT LE COÛT EXPLOSE

Ce programme, dont les moyens sont en forte augmentation, a représenté en 2009 près du quart (24 %) du total des crédits de paiement consommés par la mission Administration générale et territoriale de l’État contre un cinquième un an plus tôt. Les frais de personnel (301,6 millions d’euros) ont enregistré en 2009 une hausse record de 26 %, après l’augmentation de 7,6 % déjà enregistrée en 2008. Ces frais, qui constituaient 45 % du budget du programme en 2008, en représentent désormais près de la moitié : 49,1 %.

Comme chaque année, l’exercice 2009 a été marqué par de nouvelles et importantes variations de périmètre, rendant périlleuses les comparaisons avec les exercices précédents. La principale modification concerne l’intégration au programme CPPI de l’ensemble des ministres du culte d’Alsace et de Moselle (1 383 personnes) retirés du programme Vie politique, cultuelle et associative.

Cette modification conduit bien entendu à une forte augmentation du nombre d’emplois du programme : 5 051 fin 2009 contre 3 700 fin 2008, ce qui correspond à une hausse de 1 351 emplois. Compte tenu des 1 383 ministres du culte transférés, le programme n’a donc perdu que 32 ETPT. Sur ce total, les emplois localisés en administration centrale ont été réduits de 66 postes (2 905 en 2009 contre 2 971 en 2008) ce qui correspond à une diminution de 2,2 %.

L’état-major du ministère (action n° 1) a gagné 38 postes (359 fin 2009 contre 321 fin 2008). Cette hausse de 11,8 % des effectifs d’état-major a excédé de quatre postes le plafond d’emplois fixé, pour 2009, à 355 ETPT. En ces temps où les responsables de la mission AGTE s’enorgueillissent de ne pas remplacer trois départs à la retraite sur quatre, ces chiffres méritent d’être relevés.

B.– LA CONSOMMATION DES ACTIONS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE

Par rapport à l’exercice précédent, les dépenses de l’action n° 1 État-major ont connu une hausse de 2,6 millions d’euros (+ 7,8 %), liée à la forte hausse de ses effectifs, mais aussi, selon le ministère, à l’organisation des états généraux de l’outre-mer (0,6 million d’euros). Les dépenses ont excédé les prévisions de 1,7 million d’euros.

Ce sont principalement les frais de personnel qui augmentent (+ 3,4 millions d’euros, soit + 17 %), les dépenses de fonctionnement étant réduites d’un million d’euros (– 8 %)

L’action n° 2 Expertise, audit, prévision, études, qui a perdu 5 agents en un an, a largement sous-consommé ses crédits (-2 millions d’euros). Comme chaque année, une large part des moyens de cette action a été consacrée à la subvention versée à l’Institut national des hautes études de sécurité (INHES), qui s’est élevée à 5 millions d’euros.

L’action n° 3 Système d’information et de communication a consommé un peu plus de crédits qu’en 2008 (135,7 millions d’euros contre 132,4) sans que le RAP ne nous éclaire sur la raison de ce décalage. Le Rapporteur spécial regrette l’indigence des explications fournies dans le rapport annuel de performances sur une action dont les moyens financiers sont loin d’être anecdotiques.

Le document nous apprend par une phrase lapidaire que « l’année 2009 a été essentiellement marquée par la forte progression des dépenses d’exploitation des centres informatiques dont les capacités de traitement et les dispositifs de sécurisation ont été sensiblement renforcés ». En revanche, aucune explication n’est fournie sur le nombre excédentaire d’ETPT réalisés (1 344) par rapport à ceux autorisés (1 298), ni sur la surconsommation des dépenses de personnels (78,6 millions d’euros contre 76,6 millions inscrits en loi de finances).

L’action n° 4 Fonction de soutien de gestion des ressources humaines est la mieux dotée du programme. Avec des crédits de paiement consommés à hauteur de 208,4 millions d’euros, elle a enregistré une légère sous-consommation de ses crédits (– 8 millions d’euros). Compte tenu de l’importante hausse intervenue entre 2008 et 2009 (+ 59,4 millions d’euros, soit + 40 %), nous ne pouvons que regretter l’absence d’explication. La probable intégration dans cette action du budget relatif aux ministres des cultes, retiré du programme Vie politique, cultuelle et associative constitue sans doute une des raisons de cette hausse. Il a apparemment été jugé que le pilotage des ressources humaines devait accueillir également celui des âmes…

L’action n° 5 Affaires financières et immobilières, n’a consommé que 94,2 millions d’euros, soit 2 millions d’euros de moins que ce qui était inscrit en loi de finances initiale et 6 millions de moins qu’en 2008. Sur ce total, 41,2 millions d’euros correspondent aux paiements des loyers de l’année 2009 et 18,8 millions d’euros aux « crédits consacrés au pôle renseignement ».

La très forte augmentation des dépenses enregistrée au titre de l’action n° 6 Conseil juridique et traitement du contentieux au cours des derniers exercices confirme la difficulté de la prévision budgétaire dans un domaine où les dépenses fluctuent en fonction du nombre de recours, des délais de jugement et de leur sens.

Les résultats enregistrés en 2009 n’ont pas été bons : les dépenses (124,4 millions d’euros) ont dépassé la dotation initiale de 38 millions d’euros, ce qui représente une surconsommation de 44 % ! Elles enregistrent une hausse de 30,2 millions d’euros (+ 32 %) par rapport à 2008, année qui, pourtant, constituait déjà un record en la matière. Le dépassement budgétaire a été couvert par des « redéploiements internes au sein du programme et de la mission », mais aussi par 35 millions d’euros inscrits en loi de finances rectificative de fin d’année. Au 31 décembre 2009, 17,2 millions d’euros de charges à payer au titre du contentieux restaient inscrits au budget de la mission.

L’administration attribue cette importante hausse à l’accumulation de plusieurs dossiers qui se sont avérés plus coûteux que prévus, notamment en matière d’accident. La prise en charge du contentieux de la Gendarmerie nationale, rattachée au ministère de l’Intérieur depuis le 1er janvier 2009 a également contribué à l’augmentation générale.

Le Rapporteur spécial regrette que le ministère de l’Intérieur ne fournisse pas d’élément relatif à l’évolution les deux contentieux les plus coûteux : le refus de concours de la force publique – poste le plus important en termes d’indemnisations – et le contentieux lié à l’indemnisation des communes au titre de leur participation à la délivrance des titres.

Proposition n° 4 : Indiquer dans le rapport annuel de performance le montant et l’évolution des types de contentieux les plus coûteux.

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCES PERFECTIBLES

Le programme Conduite et pilotage ne poursuit plus que quatre objectifs contre cinq en 2007 et sept en 2006. Ces objectifs sont assortis de sept indicateurs de performance.

1.– Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer

Cet objectif est destiné à répondre à une grave lacune de notre système juridique. Il aurait été concevable de la rattacher à la mission Outre-Mer. Il est assorti d’un indicateur de performance qui mesure le taux de textes d’application des lois publiés dans les délais. Parti d’un niveau de 66 % en 2007, ce taux a atteint 90 % en 2009. La cible à atteindre en 2011 est de 100 %.

2.– Objectif 2 : Améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication

Cet objectif comporte deux indicateurs. Le premier mesure le respect des échéances de livraison des études et applications et fournit un taux en augmentation depuis 2007. Parti de 70 %, il a atteint 79 % en 2009. Le second, qui comptabilise le nombre d’heures d’indisponibilité des systèmes d’information, met en évidence une relative stabilité de la situation en 2009, avec des résultats proches de l’objectif fixé pour 2011.

3.– Objectif 3 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste

L’indicateur associé à cet objectif nous apprend que 78 % des agents affectés à un poste ont été formés à ce titre, résultat comparable à celui de l’année précédente. La cible, fixée à l’origine à 85 % a été prudemment ramenée à 80 %.

4.– Objectif 4 : Améliorer la gestion immobilière du ministère

Le premier des trois indicateurs fournit le taux de livraisons immobilières dans les délais prévus. Relativement faible en 2007 (67 %), ce taux s’est amélioré en 2009 pour atteindre 85 %. Le deuxième indicateur révèle le taux de livraison ne dépassant pas le budget prévu. Ce taux, qui s’échelonnait entre 70 % et 74 % selon les cas s’améliore constamment et atteint désormais 90 à 91 %.

Le troisième indicateur, qui fournit le coût de la construction au m², met en évidence une hausse du coût qui passe de 2 576 euros en 2007 à 2 731 euros en 2009 pour la police nationale et de 1 586 euros à 4 254 euros pour l’administration territoriale. Compte tenu du faible nombre d’opérations immobilières concernées, la pertinence de cet indicateur a été mise en cause. C’est probablement la raison pour laquelle il a été supprimé de la loi de finances pour 2010.

Le Rapporteur spécial regrette que l’objectif d’amélioration de la défense juridique de l’État ait été abandonné, surtout à un moment où les frais de contentieux semblent échapper à tout contrôle. Comme l’an dernier, il demande que cet objectif soit repris, doté d’un ou plusieurs indicateurs de performance fiables.

Il est soutenu dans sa démarche par la Cour des comptes qui considère que « l’absence d’évaluation des performances tranche avec l’importance de ces dépenses (124 millions d’euros en 2009) et son évolution (+ 32 % de 2008 à 2009) ».

Proposition n° 5 : Rétablir un objectif de réduction des dépenses de contentieux, assorti d’un ou plusieurs indicateurs de performances fiables.

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AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Commentaire de M. Nicolas FORISSIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– LES ANGLES MORTS DE LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE 60

1.– Des concours communautaires non apparents 60

2.– Des renseignements seulement succincts sur les dépenses fiscales 61

3.– La résorption sous-jacente des reports de charges 61

B.– DES DÉPENSES PAR PROGRAMME PARFOIS TRÈS DIFFÉRENTES DES CRÉDITS VOTÉS 62

1.– Le programme n° 154 Économie et développement durable 62

a) Les refus d’apurement communautaire 62

b) Les exonérations de charges sociales en zones de revitalisation rurale 64

2.– Le programme n° 149 Forêt 65

3.– Le programme n° 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture 65

4.– Le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural 66

Un cinquième des dépenses de la mission Agriculture exécutées en 2009 n’étaient pas prévues par la loi de finances initiale. Le rapport annuel de performances pour 2009 présente donc un décalage substantiel avec le projet soumis au Parlement à l’automne 2008.

Le Rapporteur spécial a déjà déploré que le Parlement ne dispose que d’une vue incomplète de la mission au moment du vote du budget, puisque les dotations alors demandées par le Gouvernement ne sont pas à la hauteur des besoins. Seul le rapport annuel de performances, examiné au Parlement près de six mois après la clôture de l’exercice budgétaire, en donne enfin une vision réaliste. Encore y manque-t-il les dépenses fiscales et les concours communautaires, ainsi qu’une analyse approfondie des reports de charges, certes en forte diminution cette année. Après avoir examiné ces questions, le Rapporteur spécial se penchera programme par programme sur l’écart entre la programmation et l’exécution.

A.– LES ANGLES MORTS DE LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE

1.– Des concours communautaires non apparents

Les dépenses publiques engagées en France dans le domaine de l’agriculture sont aux quatre-cinquièmes d’origine européenne. Il n’appartient pas aux Parlements nationaux de contrôler l’exécution du budget européen. Mais il n’est pas possible d’apprécier les effets de la politique agricole commune (PAC) en France en n’envisageant que les dépenses financées sur le budget national. À cet égard, le dispositif de suivi de la performance du programme n° 154 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires devrait fournir l’instrument d’évaluation nécessaire, puisqu’il recouvre des mesures de soutien de même nature que les mesures européennes.

Lorsque certains crédits inscrits au programme servent à apurer les refus d’apurement communautaire, un jeu de vases communicants, d’ampleur heureusement limitée, s’institue en outre entre les deux types de dépense, européenne et française. Pour que les documents budgétaires permettent d’apprécier, même de manière seulement approximative, la mise en œuvre de la PAC en France, il faudrait cependant, comme le recommande la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire (recommandation n° 3), que les projets et rapports annuels de performances fassent apparaître les concours communautaires.

Telle est bien, au demeurant, la logique de la LOLF, qui a conduit à faire figurer les fonds de concours et les dépenses fiscales dans les lois de finances, dès le stade des évaluations initiales.

Préconisation n° 1 : Faire apparaître les concours communautaires dans les documents budgétaires, tant en prévision qu’en exécution.

2.– Des renseignements seulement succincts sur les dépenses fiscales

Sur le chapitre des dépenses fiscales, le principal reproche à adresser à la programmation, au vu de l’exécution, est d’avoir sous-estimé de 150 millions d’euros le coût du taux réduit de taxe intérieure de consommation (TIC) applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel. Initialement chiffré à 950 millions d’euros pour 2009, il se sera finalement élevé à 1,1 milliard d’euros. Une mesure d’une telle ampleur mériterait d’être justifiée de manière explicite au regard des besoins.

Le 4 décembre 2009, les dépenses fiscales agricoles ont fait l’objet d’un référé de la Cour des comptes, préparé par sa septième chambre. Le ministre y a apporté une réponse écrite le 11 mars 2010. Selon la Cour des comptes, la réduction de TIC sur le fioul domestique bénéficierait seulement pour moitié aux secteurs relevant du ministère de l’agriculture et de la pêche. En outre, la mesure aurait pour effet de « retarder les adaptations nécessaires des exploitations agricoles et du secteur de la pêche », alors que le Grenelle de l’environnement fixe un objectif de 30 % des exploitations agricoles à faible dépendance énergétique en 2013.

Le ministre a répondu à la Cour des comptes sur la compatibilité avec le droit communautaire, mais non sur les « effets économiques néfastes », le « coût très élevé » ou encore la contrariété de la mesure avec les objectifs du Grenelle de l'environnement. L’audition du ministre du 9 juin 2010 a permis d’apporter à la commission des Finances les premiers éclaircissements sur ces différents points. Il serait opportun que la programmation budgétaire pour 2011 les aborde de manière explicite.

À cet égard, le Rapporteur spécial rejoint pleinement les préoccupations de la Cour des comptes, qui recommande d’ « améliorer le chiffrage et le suivi des dépenses fiscales et mesurer leurs performances » (recommandation n° 2).

Préconisation n° 2 : Améliorer le chiffrage et le suivi des dépenses fiscales et mesurer leurs performances, en particulier lorsqu’elles excèdent 100 millions d’euros.

3.– La résorption sous-jacente des reports de charges

Le contrôle du Parlement ne s’exerce pas dans des conditions optimales sur l’ampleur des reports de charges liés à la mission Agriculture. Les documents budgétaires ne contiennent que des indications éparses, seule la Cour des comptes faisant le point de manière exhaustive sur ce sujet important dans sa note d’exécution budgétaire.

Le report de charges prévisible fin 2009 pour le ministère est de 93 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 150 millions d’euros en crédits de paiement. Depuis 2008, note la Cour des comptes, le total des reports de charges signalés par le ministère a été divisé par deux. Elle y voit trois causes : la mobilisation des crédits en cours de gestion 2009 pour réduire ces reports de charges ; une diminution sur l’équarrissage à la suite d’un transfert des charges aux professionnels ; des réévaluations techniques.

Le Rapporteur spécial se félicite de la résorption progressive des reports de charges, qui ont ainsi cessé de faire peser une épée de Damoclès sur le financement de la mission Agriculture. Il appelle cependant les responsables de programme à ne pas relâcher leur vigilance.

Préconisation n° 3 : Tenir à jour un tableau de bord des reports de charges dont un extrait soit transmis tous les six mois aux commissions compétentes du Parlement.

B.– DES DÉPENSES PAR PROGRAMME PARFOIS TRÈS DIFFÉRENTES DES CRÉDITS VOTÉS

Le programme n° 154 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires représente le volume budgétaire le plus important. C’est aussi pour ce programme que les écarts constatés avec les crédits votés sont les plus grands. Mais les autres programmes ne font pas exception à la règle. Prévue pour les crédits votés, la mesure de la performance se révèle ainsi souvent inadéquate lorsqu’elle doit rendre compte de l’exécution.

1.– Le programme n° 154 Économie et développement durable

Un quart des dépenses exécutées en 2009 ne figuraient pas dans le projet annuel de performances soumis au Parlement à l’automne 2008, soit un écart d’environ un demi-milliard d’euros.

a) Les refus d’apurement communautaire

Les refus d’apurement communautaire devraient pouvoir faire l’objet d’une meilleure information du Parlement au cours du débat budgétaire. Ces attributions fautives de subventions européennes ont coûté en 2009 environ 123 millions d’euros à l’État, qui a dû prendre à sa charge les sommes versées aux exploitants en mauvaise application du droit européen. Le rapport annuel de performances annonce une aggravation de ce poste de dépenses. Il paraît donc urgent de le chiffrer et, en vertu du principe de sincérité budgétaire, de constituer une provision qui apparaisse dans le projet de loi de finances pour 2011, contrairement à la pratique des années précédentes.

Pour 2009, les refus d’apurement communautaire apparaissent du moins dans le projet annuel de performances à travers le suivi de la performance. À l’automne 2008, le Gouvernement proposait ainsi au Parlement de mesurer l’efficacité d’une dépense pour laquelle aucun crédit n’était seulement inscrit. À cet égard, le projet et le rapport annuels de performances pour 2009 reprennent les mêmes formules pour suggérer que le responsable de programme n’a pas vraiment de prise sur l’évolution de l’indicateur, au motif que « le montant des corrections notifiées au titre d’une année donnée est fortement dépendant de l’intensité et de l’objet des contrôles réalisés au titre de cet exercice. »

Le Rapporteur spécial ne peut se satisfaire d’une explication qui sonne comme un aveu d’impuissance, mais suppose aussi que les services du ministère n’intériorisent pas suffisamment la nécessité d’observer strictement les règlements communautaires : s’ils étaient systématiquement respectés, il n’y aurait aucun refus d’apurement, quand bien même tous les versements de subventions français seraient vérifiés. Par-delà le coût induit pour les finances publiques, cette attitude ne peut qu’affaiblir la position de la France dans les négociations européennes où elle reste le héraut de la politique agricole commune. Toute politique européenne intégrée exige en effet un accord sur des règles communes à l’application desquelles la Commission et les États membres veillent –à juste titre– plus attentivement que jamais en période d’austérité budgétaire.

À l’avenir, la programmation budgétaire devra donc prendre en compte les refus d’apurement communautaire, comme le recommande la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire. Mais les documents budgétaires devront également indiquer quelles sont les mesures engagées pour limiter ce chapitre de dépenses qu’il est trop facile de considérer comme un poste incompressible ou échappant à la volonté des pouvoirs publics français. À titre de comparaison, il serait sans doute utile de faire apparaître les montants de refus d'apurement dans les autres États de même taille, comme l’Allemagne, la Pologne ou le Royaume-Uni.

La Cour des comptes souligne la nécessité d’ « inscrire en loi de finances initiale les crédits correspondant aux décisions de refus d’apurement certaines ». Le Rapporteur spécial reprend à son compte cette recommandation, mais souhaite aussi, pour des raisons d’exemplarité, que le responsable aille plus loin dans le respect de la réglementation européenne.

Préconisation n° 4 : Prendre en compte les refus d’apurement communautaire dans la programmation budgétaire et adopter une approche volontaire en matière de respect de la réglementation européenne.

b) Les exonérations de charges sociales en zones de revitalisation rurale

La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux exonère de cotisations patronales de sécurité sociale les salaires versés aux personnes employées dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). L’État rembourse aux organismes sociaux, comme la Mutualité sociale agricole, la perte correspondante. Cette disposition n’était même pas citée dans le projet annuel de performances pour 2009, qui n’évoquait que les exonérations de charges sociales introduites par la loi d’orientation agricole de 2006. Prévues pour coûter 50 millions d’euros, les exonérations sociales dans le domaine agricole en auront pourtant coûté en définitive presque dix fois plus en 2009, soit près d’un demi-milliard d’euros.

Puisqu’elles n’étaient pas envisagées par le rapport annuel de performances, ou qu’elles n’y étaient du moins pas évaluées à leur juste niveau, aucun indicateur ne renseigne sur l’efficacité de ces mesures fort coûteuses. Le dispositif de suivi des performances s’intéresse seulement à la part des exploitations en « zones défavorisées » dans l’ensemble des exploitations (indicateur n° 5.2). Ces zones sont cependant beaucoup moins étendues que les zones de revitalisation rurale. Les zones où les exploitants peuvent prétendre à l’indemnité compensatrice de handicaps naturels (ICHN) renferment en effet un nombre restreint de communes, puisqu’un cinquième seulement des exploitations reçoit cette indemnité. Les zones de revitalisation rurale sont au contraire définies par une énumération de communes qui s’étale sur non moins de quarante-cinq pages au Journal officiel (2).

Principale mesure budgétaire du programme au vu de l’exécution, cette exonération sociale n’était pas inscrite dans le projet annuel de performances, ni appréhendée de manière spécifique par son dispositif de suivi. La solution ne réside pas nécessairement dans la refonte de ce dispositif. Son architecture révèle plutôt que les exonérations sociales de cotisations patronales devraient sans doute être plus ciblées. Au demeurant, l’Union européenne a engagé une réforme des zones agricoles défavorisées qui amènera notre pays à revoir en profondeur le zonage. Pour l’heure, le rapport annuel de performances fait apparaître, en l’état actuel de la réglementation, un fossé profond entre les dépenses engagées et la mesure de la performance.

Préconisation n° 5 : Mieux appréhender les compensations d’exonération de charges sociales dans le domaine agricole : chiffrage, suivi de la performance, appréciation de leur champ d’application.

2.– Le programme n° 149 Forêt

Pour 2009, le programme a fait l’objet pour 2009 d’une note d’analyse séparée par la Cour des comptes. Ses indicateurs couvrent 85 % des dépenses, ce qui en fait le programme le mieux suivi de la mission, du point de vue de la performance.

Les indicateurs ne sont cependant « qu’en partie représentatifs des résultats du programme » selon la Cour des comptes, qui juge que « leurs cibles paraissent soit trop peu ambitieuses, soit inatteignables ». Seul l’indicateur 1.1 « Récolte annuelle de bois commercialisée » trouve grâce à ses yeux, car il « traduit une véritable ambition ». Révisé à la baisse à la mi-2009, pour descendre à 39 millions de mètres cubes, il ne sera définitivement renseigné pour 2009 qu’à la fin juin 2010.

Quant aux crédits budgétaires, un fort écart sépare le projet annuel de performances de l’exécution budgétaire. La tempête Klaus de janvier 2009 a en effet conduit à ouvrir en cours d’année une part importante des crédits - environ 60 % des autorisations d’engagement par rapport à la loi de finances initiale. En rendant l’offre subitement très abondante sur le marché du bois, la tempête a également fait diminuer les recettes commerciales de l’Office national des forêts (ONF). Le transfert du programme vers l’office a dû être relevé de 18 millions d’euros.

Comme pour le programme n° 154, la Cour des comptes déplore le suivi insuffisant des dépenses fiscales. Le Rapporteur spécial souscrit pleinement à cette analyse.

Préconisation n° 6 : Mettre à la disposition du responsable de programme les informations nécessaires au suivi et à l’évaluation de l’efficacité des dépenses fiscales.

3.– Le programme n° 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

Le programme n° 215 retrace pour l’essentiel les dépenses de personnel du ministère de l’Agriculture. La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes souligne le rôle moteur du secrétariat général dans la politique de réduction des effectifs.

Un mouvement d’ampleur est engagé. Une première lettre plafond du Premier ministre avait fixé pour 2009 la réduction à 550 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Une deuxième lettre plafond a relevé cet objectif à 666 équivalents temps plein travaillé. L’objectif révisé n’est pas tenu, puisque seuls 591 ETPT auront finalement été supprimés en 2009. La barre fixée par la lettre plafond paraît cependant particulièrement ambitieuse. Surtout, elle reposait sur l’hypothèse de 360 départs à la retraite en 2009, alors que 313 seulement ont eu lieu. Instituant un système de décotes et surcotes, la réforme des retraites a incité les agents du ministère à travailler plus longtemps. Ainsi, en 2009, l’âge moyen des agents partant à la retraite a augmenté de plus de quatre mois.

Il conviendra de mieux prendre en compte ce phénomène à l’avenir. Le projet annuel de performances pour 2010 tablait encore sur 360 départs. Le prochain devra reposer sur des prévisions actualisées. Vu les efforts consentis et les motifs de retard dans la mise en œuvre, le Rapporteur spécial considère cependant que les services du ministère ont à peu près tenu des objectifs de baisse d’emplois très volontaristes. Il souligne que les économies d’emploi sont à poursuivre en administration centrale et déconcentrée, mais aussi chez les opérateurs du programme.

Préconisation n° 7 : Indiquer de manière plus précise la poursuite du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux au sein des personnels des opérateurs du programme.

4.– Le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale « CAS DAR », qui constitue une mission à soi seul, présente la particularité d’une sous-exécution chronique de ces crédits. Dans un contexte de gestion tendue des ressources disponibles pour le financement des politiques agricoles, la Cour des comptes propose donc un transfert de certaines actions de recherche de la mission générale Agriculture vers le CAS DAR.

Le compte d’affectation spéciale est en effet alimenté par une fraction de 85 % de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles. Compte tenu de la baisse de revenu des agriculteurs en 2009, le montant de la recette devrait être beaucoup plus faible en 2010 qu’en 2009. La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes évoque un montant de 102 millions d’euros, alors que la taxe aura alimenté le compte d’affectation spéciale à hauteur de 113,5 millions d’euros en 2009. Dans ces circonstances, une programmation prudente semble se justifier.

Elle pourrait inclure au demeurant des actions de recherche génétique dans les domaines animal (programme n° 154) et végétal (programme n° 206), ce qui permettrait de réaliser une économie de neuf millions d’euros en 2010 sur le budget général. Les dépenses liées à la formation complémentaire pourraient également faire l’objet d’un transfert. Comme le souligne la Cour des comptes, le libellé de l’article de la loi de finances pour 2006 autorise en effet une gamme très large de dépenses pourvu que leur objet soit de participer directement ou indirectement au développement de la production agricole et à son environnement rural. Les dépenses proposées au transfert entrent donc bien dans le champ de la spécialité du compte d’affectation spéciale.

Préconisation n° 8 : Élargir le champ des dépenses financées par le compte d’affectation spéciale.

AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

Commentaire de M. Philippe Vigier, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– D’IMPORTANTS ÉCARTS ENTRE L’EXÉCUTION ET LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE INITIALE 68

A.– DES MESURES NOUVELLES EN COURS D’ANNÉE 68

B.– UNE GESTION RIGIDE DES CRÉDITS DE PERSONNEL EN RAISON D’UNE PROGRAMMATION TRÈS STRICTE 68

II.– DES PERFORMANCES HONORABLES 69

A.– DES RÉSULTATS À NUANCER EN MATIÈRE DE PHYTOSANITAIRES 69

B.– DES PERFORMANCES SUPÉRIEURES AUX ATTENTES DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LES SALMONELLES 70

Pour la première fois en 2009, le programme n° 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation était rattaché à la mission budgétaire Agriculture. D’importants écarts s’observent en 2009 entre l’exécution et la loi de finances initiale. Le dispositif de suivi de la performance enregistre cependant des résultats tangibles pour l’année écoulée.

I.– D’IMPORTANTS ÉCARTS ENTRE L’EXÉCUTION ET LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE INITIALE

A.– DES MESURES NOUVELLES EN COURS D’ANNÉE

Le programme présente d’importants écarts par rapport à la loi de finances initiale : 112 millions d’euros supplémentaires en crédits d’engagement et 122 millions d’euros supplémentaires en crédits de paiement. Compte tenu des ouvertures de crédit intervenues en cours d’année, les dépenses effectives ont recouvré en définitive des autorisations d’engagement à hauteur de 650 millions d’euros en 2009 et des crédits de paiement à hauteur de 712 millions d’euros. Ce sont donc plus d’un cinquième des crédits qui auront été ouverts après l’entrée en vigueur de la loi de finances initiale.

En cours d’année, des mesures ont en effet été financées qui n’étaient pas prévues par la programmation budgétaire initiale. Il faut retenir deux faits en particulier. Premièrement, la loi de finances rectificative du 20 avril 2009 a ouvert 76 millions d’euros d’autorisations d’engagement pour accompagner la libéralisation du service public de l’équarrissage à compter du 18 juillet 2009. Deuxièmement, la loi de finances rectificative du 30 décembre 2009 a ouvert 60 millions d’euros de crédits pour le financement de la campagne de vaccination 2009-2010 contre la fièvre catarrhale ovine.

Les crédits disponibles auront donc significativement augmenté en raison de ces mesures nouvelles, décidées en cours d’année.

B.– UNE GESTION RIGIDE DES CRÉDITS DE PERSONNEL EN RAISON D’UNE PROGRAMMATION TRÈS STRICTE

Alors que la loi organique relative aux lois de finances laisse toute latitude au responsable de programme pour employer des crédits de personnel à des dépenses d’autre nature, cette fongibilité asymétrique n’aura pas du tout été mise en œuvre en 2009 pour le programme Sécurité et qualité sanitaires des aliments.

De l’avis du contrôle budgétaire et comptable ministériel comme de la Cour des comptes, la programmation budgétaire initiale fixait en effet des objectifs déjà ambitieux en matière de réduction des effectifs. Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel note ainsi :

« La fongibilité asymétrique hors mouvements techniques a totalement disparu en 2009. C’est la conséquence directe d’une absence de marge de redéploiement des crédits en exécution sur le titre 2 en raison d’une budgétisation désormais faite au plus juste et d’une quasi incapacité du ministère de réduire la dépense de personnel au-delà de ce qu’impose déjà la règle de non remplacement d’un départ en retraite sur deux. »

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes rejoint cette analyse, en mettant en relief « une masse salariale calibrée de plus en plus finement à la gestion plus tendue ». Les crédits de personnel ne sont plus une variable d’ajustement pour un responsable de programme privé de cette marge de manœuvre de plus en plus théorique, comme le relève le contrôle budgétaire et comptable ministériel :

« La fongibilité asymétrique présentée lors de son institution comme un instrument d’ajustement précieux et qui a contribué dans les premières années à la réduction de quelques reports de charges présente désormais un caractère quasi illusoire puisqu’elle est réduite à une simple mesure technique. Sa part en proportion des dépenses de personnels est en conséquence en diminution constante. »

L’autonomie des gestionnaires est donc laminée par les contraintes budgétaires globales.

II.– DES PERFORMANCES HONORABLES

A.– DES RÉSULTATS À NUANCER EN MATIÈRE DE PHYTOSANITAIRES

Les résultats en matière de phytosanitaires sont inférieurs aux prévisions. Presque un quart des contrôles ont donné lieu en 2009 à un constat de non-conformité, alors que le projet annuel de performances fixait un objectif à 16,5 %. Mais le rapport annuel de performances souligne que, dans le cadre du plan Ecophyto 2018, de nouvelles substances actives ont été interdites, ce qui a conduit à une augmentation mécanique des non-conformités.

Le Rapporteur spécial ne veut donc pas s’arrêter aux chiffres bruts. Il mise au contraire pour les années à venir sur les efforts de pédagogie déployés par les services de contrôle, associés à une forte prise de conscience par les agriculteurs.

Préconisation : Adapter les valeurs-cibles en matière de contrôle sanitaire à l’évolution de la réglementation de référence.

B.– DES PERFORMANCES SUPÉRIEURES AUX ATTENTES DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LES SALMONELLES

Les salmonelloses constituent la première cause d’intoxication alimentaire en France. On constate en 2009 la poursuite de la baisse du taux d’infection. Sur une période plus longue, le nombre de cas humains détectés dans le réseau sentinelle de laboratoires baisse depuis 2004 (3 897 cas), passant de 2 645 cas en 2006 à 2 187 cas en 2007, et diminuant encore en 2008 à 1 913 cas et à 1 177 cas en 2009. Cette réduction des deux tiers en cinq ans traduit l’impact favorable du programme en matière de santé publique.

Comme le reconnaît cependant le rapport annuel de performances, « il convient de considérer ces chiffres avec prudence compte tenu du fait que tous les cas ne sont pas identifiés par les réseaux de laboratoires. Par ailleurs, compte tenu de la survenue de plusieurs toxi-infections alimentaires à partir d'œufs de poules originaires d'autres pays de l'Union européenne en 2009, les cas relevés ne se rattachent pas tous à la production d'œufs de poule d'origine française, témoignant ainsi des progrès de la qualité de la production nationale. »

Le projet annuel de performances prévoyait que seulement 2,5 % des élevages de poules pondeuses contrôlés soient détectés comme porteurs de salmonella. La réalisation aura été meilleure, s’établissant à 1,9 %. Les bons résultats enregistrés sont d’autant plus louables que la sensibilité des tests bactériologiques a augmenté en 2009 d’environ 10 % du fait de la mise en cohérence de la norme d’analyse utilisée avec la norme européenne. Au demeurant, les contrôles de l’État ont été renforcés par un nombre supérieur de prélèvements réalisés lors de contrôles inopinés.

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* *

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Commentaire de M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 74

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS 74

B.– DES RÉSULTATS PEU LISIBLES 75

II.– LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 76

A.– UNE GESTION MARQUÉE PAR L’INSUFFISANCE DES CRÉDITS DE PAIEMENT 76

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE 78

III.– LE PROGRAMME 301 DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS 79

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS 79

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE 79

La mission Aide publique au développement comporte trois programmes : le programme 110 Aide économique et financière au développement, le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement et le programme 301 Développement solidaire et migrations. Les tableaux suivants présentent l’exécution des crédits par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2009.

EXÉCUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2009

(en millions d’euros)

Programme

LFI

Mouvements en cours d’exercice

Crédits ouverts (a)

Dépenses (b)

Taux de consommation (b/a)

110 Aide économique et financière au développement

1 323

61

1 384

1 337

96,6 %

209 Solidarité à l’égard des pays en développement

2 021

59

2 081

2 068

99,4 %

301 Développement solidaire et migrations

26

0

26

25

96,2 %

Total

3 370

120

3 491

3 430

98,3 %

Source : RAP.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2009

(en millions d’euros)

Programme

LFI

Mouvements en cours d’exercice

Crédits ouverts (a)

Dépenses (b)

Taux de consommation (b/a)

110 Aide économique et financière au développement

1 041

22

1 063

1 025

96,4 %

209 Solidarité à l’égard des pays en développement

2 087

90

2 178

2 170

99,6 %

301 Développement solidaire et migrations

24

0

25

23

92,0 %

Total

3 152

112

3 266

3 218

98,5 %

Source : RAP.

Ces tableaux montrent que des crédits supplémentaires ont été apportés en cours de gestion, via des reports pour le programme 110, ainsi que par l’ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour le programme 209.

Par ailleurs, l’Agence française de développement (AFD) a « autofinancé », avec une partie de ses dividendes, une partie des dépenses prévues dans les programmes 209 et 110 :

– sur le programme 110, des bonifications de prêts à hauteur de 100 millions d’euros, et 28 millions d’euros d’aides budgétaires globales à des pays étrangers ;

– sur le programme 209, 98 millions d’euros de contrats de désendettement et de développement, 50,5 millions d’euros d’aides-projets et une aide budgétaire à la Palestine pour 6 millions d’euros.

Ce sont donc plus de 280 millions d’euros – soit 8 % des dépenses de la mission – qui ont ainsi été soustraits aux dépenses retracées dans le budget de l’État. Ce traitement peu conforme au principe d’universalité budgétaire altère les montants globaux des dépenses de l’État et nuit, de ce fait, à la bonne information du Parlement.

À compter de 2010, conformément aux dispositions de l’article 143 de la loi de finances pour 2009, la totalité du dividende de l’AFD sera rattachée aux recettes non fiscales du budget général de l’État.

La mission Aide publique au développement ne comprend pas l’ensemble de l’effort de l’État en faveur de l’APD, effort qui est chaque année déclaré au comité d’aide au développement de l’OCDE. Le Gouvernement estime le montant d’APD pour 2009, non encore définitif, à 8,9 milliards d’euros, soit 0,46 % du revenu national brut. C’est moins que ce qui avait été annoncé lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2009 : 9,5 milliards d’euros et 0,47 % du RNB – le taux ne devant son niveau meilleur que prévu qu’à la contraction du RNB en 2009, du fait de la crise économique.

Contrairement aux préconisations de la Cour des comptes et du Rapporteur spécial, l’AFD n’a toujours pas été intégrée dans le périmètre des opérateurs LOLF. Une annexe du document de politique transversale Politique française en faveur du développement lui est certes consacrée depuis 2008, apportant des précisions accrues notamment en matière de ressources de l’AFD. Toutefois, la Cour des comptes déplore que la disposition de l’article 142 la loi de finances rectificative pour 2008 qui prévoyait d’inclure l’AFD dans le document budgétaire jaune « opérateurs » aie été supprimée par l’article 107 de la loi de finances pour 2010. Cela réduit l’information mise à la disposition du Parlement et des citoyens.

Préconisation n° 1 : Réintégrer l’Agence française de développement dans l’annexe générale jaune Opérateurs de l’État.

I.– LE PROGRAMME 110
AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS

Le programme a bénéficié de reports de l’exercice 2008 à hauteur de 61 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 22 millions d’euros de crédits de paiement.

Ce programme comporte beaucoup de contributions multilatérales pour lesquelles la France s’est engagée de façon pluriannuelle. Les marges de manœuvre du gestionnaire du programme sont donc limitées. Toutefois, quelques reploiements, grâce au décalage des reconstitutions de fonds nucléaires prévus désormais en 2010 et au montant moins important que prévu des autorisations d’engagement nécessaires au Fonds pour les technologies propres, ainsi que les reports précités, ont permis d’engager des projets non prévus en loi de finances initiale : une dotation en capital de la Banque asiatique de développement de 54 millions d’euros décidée par le G20 de Londres, une dotation de 1,51 million d’euros pour la Banque de développement des États de l’Afrique centrale et le financement de l’Institut des finances dans les Territoires palestiniens pour 2,5 millions d’euros, ainsi que les dépenses supérieures aux estimations initiales de certains fonds environnementaux.

En outre, le programme a dû prendre en charge une partie de la taxation de la France par l’Union européenne pour non-transposition de la directive OGM. Bien que ce montant soit faible par rapport aux crédits du programme (0,73 million d’euros), votre Rapporteur spécial s’interroge sur l’imputation d’une partie de cette pénalité sur ce programme. Il estime que ce montant ne peut être déclaré au comité d’aide au développement de l’ONDE comme aide au développement de la France.

Préconisation n° 2 : Ne pas intégrer la taxation de la France au titre de la non-transposition de la directive OGM dans la déclaration au CAD au titre de l’aide au développement en 2009.

La Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire, souligne que la gestion du programme a souffert de l’important retard dans la décision de levée d’une partie de la réserve qui est intervenue le dernier jour de gestion 2009, pour 44,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 15 millions d’euros en crédits de paiement.

La Cour déplore aussi que la notification à l’AFD de sa lettre-plafond pour 2009 ne soit intervenue que le 18 juillet 2008. Elle souhaite que le contrat d’objectif entre l’État et l’AFD, en cours de rédaction, soit prêt dans un délai raisonnable.

B.– DES RÉSULTATS PEU LISIBLES

Les indicateurs de performance du programme 110, peu corrélés avec l’exécution budgétaire, ne sont toujours pas stabilisés, ce qui empêche les comparaisons d’une année sur l’autre.

Préconisation n° 3 : Stabiliser les indicateurs de performance du programme 110 de manière à rendre possibles des comparaisons pluriannuelles.

L’indicateur 1.1 montre une progression des priorités stratégiques françaises dans les banques et fonds multilatéraux : la part des ressources subventionnées des banques multilatérales de développement et des fonds multilatéraux qui sont affectées aux zones géographiques prioritaires de la France (Afrique subsaharienne, pays les moins avancés et zone de solidarité prioritaire) a augmenté, et atteint ou dépassé les cibles fixées. En particulier, la part consacrée à l’Afrique subsaharienne a beaucoup augmenté en raison de l’entrée en vigueur de la 15ème reconstitution du fonds de l’Association internationale de développement (AID 15) qui doit consacrer la majorité de ses financements à l’Afrique subsaharienne.

La part de l’aide budgétaire accordée aux États qui s’inscrit dans un processus harmonisé entre les bailleurs progresse, ce qui est une bonne chose. Elle atteint 82,4 % contre 80 % comme cible et 72,9 % réalisés en 2008.

Le Rapporteur spécial n’est pas convaincu de la pertinence de l’indicateur 3.1, qui mesure l’effet de levier des prêts de l’AFD, c’est-à-dire le montant des prêts rapporté au montant des subventions de l’État. Le commentaire indique que la cible fixée résulte d’un équilibre à trouver entre efficacité de la dépense publique et nécessaire bonification des prêts pour les pays les plus pauvres. Le Rapporteur spécial n’est pas certain que cet équilibre puisse être défini, sachant que les pays dans lesquels l’AFD intervient sont extrêmement divers. En tout cas, la cible de 3,4 est largement dépassée, avec un effet de levier de 5,2 en 2009, ce qui traduit le fait que l’AFD accorde trop de prêts aux pays émergents par rapport aux prêts aux pays plus pauvres.

II.– LE PROGRAMME 209
SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT

A.– UNE GESTION MARQUÉE PAR L’INSUFFISANCE DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Le programme a été abondé en cours d’exercice de 59 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 90 millions d’euros de crédits de paiement par les mouvements suivants :

– annulation de 3 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement par virement ;

– avance de 21 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement ;

– report de 4 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 12 millions d’euros de crédits de paiement ;

– ouverture en loi de finances rectificative de 42 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 65 millions d’euros de crédits de paiement, et annulation de 4,5 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.

L’exercice a été marqué par la pénurie de crédits de paiement. Une partie du solde de la contribution du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme n’a pas pu être versée faute de la disponibilité de crédits de paiement entraînant un report de charges sur 2010 de 425 000 euros, 25 millions d’euros restant dus par ailleurs au titre d’engagements antérieurs à 2009.

Comme chaque année, et conformément à la mise en garde du Rapporteur spécial, la contribution française au FED en 2009 a été sous-dotée puisque 802 millions d’euros ont été votés en loi de finances initiale alors que les besoins se sont élevés à 837 millions d’euros. Le règlement de cette contribution a pu être réalisé par le dégel de la réserve de précaution et l’ouverture de crédits en loi de finances rectificative.

Mais la principale difficulté relative aux crédits de paiement a concerné les dons-projets relevant du fonds de solidarité prioritaire (FSP) et de l’AFD. Afin de couvrir la totalité des engagements, et à la suite de l’alerte lancée par l’ONG Oxfam et de la polémique qui a suivi, une ouverture de 35,6 millions d’euros de crédits de paiement en loi de finances rectificative a été nécessaire pour éviter la suspension des projets mis en œuvre par l’AFD.

Finalement, 277,65 millions d’euros de crédits de paiement ont été mis à disposition de l’AFD au titre de 2009 : 221,15 millions d’euros de crédits du programme 209 (dont les 35,6 millions d’euros de la loi de finances rectificative) et 56,5 millions d’euros « recyclés » à partir du dividende 2008.

En 2009, les versements de crédits de paiement opérés par l’AFD ont concerné 375 projets, répartis dans 46 pays étrangers. Madagascar est le premier bénéficiaire de ces versements avec un total de 20,8 millions d’euros, le plus petit bénéficiaire étant la Côte d’Ivoire avec 27 500 euros.

BÉNÉFICIAIRES DES CRÉDITS DE PAIEMENT DES DONS-PROJETS DE L’AFD EN 2009

(en euros)

Source : RAP.

Le Rapporteur spécial s’étonne que certains pays à revenus intermédiaires, comme l’Afrique du Sud, la Chine, la Tunisie ou la Jordanie, bénéficient de dons, alors que ce type d’aide est normalement réservé aux pays les plus pauvres.

En ce qui concerne les autorisations d’engagement, 135,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été notifiés à l’AFD (contre 146 millions d’euros prévus en loi de finances initiale), auxquels s’ajoutent 92,5 millions d’euros correspondant à un report d’autorisations gelées en 2008. Au total, l’AFD aura ainsi disposé de 230 millions d’euros pour engager des nouveaux projets en 2009. Toujours est-il qu’avec ce décalage d’un an, une partie des projets aura été définitivement perdue, puisqu’on a lancé en 2009 des projets prévus en 2008.

Au sein du FSP, le montant consacré aux projets mis en œuvre par des ONG s’est élevé à 39,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 15,4 millions d’euros de crédits de paiement.

Des crédits non prévus en loi de finances initiale ont été ouverts à hauteur de 21 millions d’euros dans le cadre des interventions en Afghanistan et au Pakistan (AFPAK). Si le fait d’apporter une aide civile à ces pays n’est pas critiquable en soi, en revanche, le Rapporteur spécial conteste le fait que cela s’impute sur les crédits d’aide au développement sachant qu’on se situe dans le contexte d’opérations militaires.

Enfin, les contributions volontaires aux organismes des Nations Unies ont atteint 71,4 millions d’euros, conformément aux prévisions, mais très en retrait par rapport à 2008 (90 millions d’euros) et contrairement aux engagements de la France. Les contributions principales sont les suivantes : 26 millions d’euros pour le programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), 16 millions d’euros pour le Haut commissariat aux réfugiés (HCR), 10 millions d’euros pour l’UNICEF, 5 millions pour l’UNRWA, 2,3 millions pour l’Organisation mondiale de la santé (OMS), etc. Le Gouvernement avait annoncé la suppression des contributions d’un montant d’un montant inférieur à 1 million d’euros, mais il y a de fait renoncé, puisqu’il indique dans le rapport annuel de performances : « [ces contributions] ont été supprimées, sauf lorsque leur visibilité politique reste importante malgré des montants modestes ».

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Les indicateurs retenus sont d’un intérêt variable. La mesure de la part des engagements de l’AFD concourant directement à atteindre des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) en matière de lutte contre la pauvreté est une bonne chose. Toutefois, la cible de 40 % est bien trop faible. Elle est heureusement dépassée puisque l’on atteint 72 % en 2009.

La mesure de la part des dons de l’AFD utilisés en Afrique sub-saharienne est intéressante, mais le résultat est mauvais : 63,5 % contre une cible de 80 % en 2011.

Par ailleurs, du point de vue de l’intérêt du contribuable, l’indicateur 3.2 montre que les établissements culturels ne progressent pas dans leur capacité à s’autofinancer, passant de 38 % d’autofinancement en 2008 à 36 % en 2009 (avec pour cible 40 % en 2011).

III.– LE PROGRAMME 301
DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS

25 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 23 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés sur ce programme.

À la fin 2009, douze accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire ont été signés avec le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, le Cap-Vert, la République du Congo, le Gabon, la Macédoine, Maurice, le Monténégro, la Serbie, le Sénégal et la Tunisie.

L’objectif du Gouvernement est la signature d’une vingtaine d’accords à l’horizon 2012.

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE

S’agissant de ce programme, ce sont ses objectifs mêmes que le Rapporteur spécial remet en cause. Ainsi, la signature d’accords concertés de gestion des flux migratoires, tels qu’ils sont envisagés par le Gouvernement, c’est-à-dire conditionnant certaines aides à la signature d’accords de réadmission, lui paraît critiquable.

Le développement des projets solidaires eux-mêmes peut être intéressant. L’indicateur 2.1 montre un certain développement de projets individuels qui associent des migrants. En revanche, les projets collectifs se développement moins rapidement.

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ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– PROGRAMME 167 LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE 82

A.– UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DISCUTABLE 82

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 83

C.– LA PERFORMANCE 84

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT 85

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES 85

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 85

C.– LA PERFORMANCE 86

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE 87

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES 87

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 87

C.– LA PERFORMANCE 88

Le Rapporteur spécial rappelle qu’il a déjà plusieurs fois évoqué les problèmes liés à l’architecture budgétaire de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation, en lien aux concessions faîtes à l’organisation administrative existant avant l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances.

À ce propos, la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes portant sur l’exercice 2009 développe certains points que le Rapporteur spécial souhaiterait relever :

– le manque de concertation entre les deux administrations responsables de la mission, le ministère de la Défense et des anciens combattants et les services du Premier ministre, lors de l’élaboration du budget triennal 2009/2001 ;

– une organisation administrative qui fait intervenir de trop nombreux acteurs que ce soit au sein du ministère de la Défense pour les programmes 167 et 169 mais également pour le programme 158 avec une organisation et des chaînes de traitement des dossiers qui ne facilite pas la fluidité de la circulation de l’information ;

– une information budgétaire qui reste perfectible en raison de l’empilement des systèmes d’information qui nécessite des retraitements des données budgétaires. L’absence de système d’information adapté ne permet pas d’assurer une articulation fiable entre la comptabilité générale et la comptabilité budgétaire ;

La consommation des crédits pour la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation s’est élevée à 3 5 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Les prévisions de dépenses en loi de finances initiale ont été anticipées de manière tout à fait satisfaisante.

Les dépenses de personnel (titre 2) se sont élevées à 182,6 millions d’euros.

I.– PROGRAMME 167 LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE

A.– UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DISCUTABLE

Le rapporteur spécial avait déjà mentionné dans ses derniers rapports spéciaux que le choix de la structure budgétaire était tout à fait discutable, notamment à la suite du transfert à compter du 1er janvier 2009 des crédits relatifs aux actions Promotion et valorisation du patrimoine culturelle et Communication sur le programme 212 Soutien à la politique de la Défense, au sein de la mission Défense. Il estime que la promotion et la valorisation du patrimoine ont pour but de sensibiliser le public à la culture de la défense, grâce à l’important patrimoine du ministère de la Défense – monuments, musées, musiques, archives, bibliothèques – et que cette action contribue donc à l’objectif stratégique de la présente mission de promotion de l’esprit de défense.

Par ailleurs, le Rapporteur spécial et son prédécesseur contestent, depuis la loi de finances initiale pour 2006, que les crédits relatifs à la mémoire soient répartis entre l’action n° 2 Politique de la mémoire du programme Liens entre la nation et son armée et l’action n° 3 Entretien des lieux de mémoire du programme Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

Les actions en lien avec la mémoire sont désormais éclatées sur trois programmes – 167, 169, 212 – et deux missions. Cette dispersion des crédits de mémoire, qui s’est encore accentué à compter de l’exercice 2009, crée un vrai problème de lisibilité budgétaire et ne tient pas compte des intitulés des programmes concernés.

Recommandation n° 1 : Le regroupement des crédits de mémoire devra être étudié après la mise en place des réformes initiées dans le cadre de la RGPP.

Ainsi constitué le programme 167 regroupe des crédits de faible montant constitués à près de 70 ° % de dépenses de titre 2. Par ailleurs, son architecture est fortement déséquilibrée par une action dominante puisque 95 % des crédits inscrits sont destinés à la seule JAPD.

La structure actuelle de ce programme ne permet pas que s’exerce la fongibilité des crédits, telle qu’elle est prévue par la loi organique relative aux lois de finances.

Recommandation n° 2 : L’architecture du programme 167 doit être revue afin que s’exerce la fongibilité des crédits telle qu’elle est prévue par la loi organique relative aux lois de finances.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

L’exécution budgétaire est satisfaisante puisqu’environ 94 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement prévus en loi de finances initiale ont été consommés. Le programme 167 a fait l’objet en cours d’exercice d’annulations de crédits s’élevant à 6,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 1,7 million d’euros en crédits de paiement.

La réduction de dépense entre 2008 et 2009, liée au changement de périmètre du programme, s’élève à 94,3 millions d’euros.

À périmètre constant, les autorisations d’engagement augmentent de 10,04 % tandis que les crédits de paiement diminuent de 4,34 %.

Le programme 167 bénéficie d’un soutien évalué à 40,2 millions d’euros en provenance notamment du programme 212 Soutien à la politique de la défense. Le coût complet s’élève ainsi à 201,15 millions d’euros, dont 194,29 millions d’euros pour la seule organisation de la JAPD.

Les crédits consommés pour l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la défense (JAPD) s’élèvent à 164,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 146,50 millions d’euros crédits de paiement. La baisse des dépenses de personnel s’est poursuivie. Elles passent de 125,4 millions d’euros en 2008 à 118,8 millions d’euros en 2009. Elles connaissent une baisse substantielle de 6,6 millions d’euros soit 5,24 %. Elles rémunèrent 2 347 ETPT, soit 240 de moins que prévus en loi de finances initiale.

Les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 45,41 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 27,21 en crédits de paiement. Elles ont augmenté mais restent inférieures aux prévisions du projet annuel de performances en raison de la poursuite des efforts de rationalisation que le rapporteur spécial appréciera dans leur intégralité lors de l’achèvement de la réforme de la chaîne du service national engagée en 2008 et entrée dans sa phase opérationnelle le 1er janvier 2009.

S’agissant de l’action 2 Politique de la mémoire (6,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 7,0 millions d’euros en crédits de paiement), l’année 2009 a été marquée par l’organisation des commémorations du débarquement allié en Normandie. Les dépenses sont légèrement supérieures aux crédits inscrits en loi de finances initiale. La ressource en crédits de paiement a été augmentée notamment par des mouvements internes au programme.

C.– LA PERFORMANCE

L’objectif fixé à ce programme est de sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé. La performance est mesurée par deux indicateurs.

Le taux de satisfaction de l’usager est de 81,5 %, après quatre années de stabilisation autour de 90 %. Cette baisse est expliquée par la mise en place, fin 2008, de l’outil informatique MOPATE (Modernisation du Passage des Tests). Certains aspects du nouveau questionnaire (ordre des questions, longueur des textes, aspect non ludique du support…) ont entraîné un manque d’intérêt des jeunes qui s’est traduit dans les résultats. La reformulation claire du questionnaire et l’amélioration de sa présentation doivent permettre « d’obtenir une vision plus réaliste possible du niveau de satisfaction des jeunes ». Le Rapporteur spécial en prend acte.

Le coût moyen par participant est en baisse notable de 180 à 162 euros. Ce résultat provient des premiers effets de la restructuration de la direction du Service national (DSN) et de la baisse des coûts de fonctionnement.

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION
EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES

Le programme 169 est le plus important de la mission : il regroupe 92 % des crédits, et 96 % de ceux-ci sont des dépenses d’intervention.

Les crédits budgétaires du programme 169 sont complétés par des dépenses fiscales.

Les dépenses fiscales rattachées à ce programme sont au nombre de cinq et leur montant est évalué pour 2009 à 435 millions d’euros (420 millions d’euros en 2008). Seules l’exonération de la retraite du combattant et la demi – part supplémentaire pour les titulaires de la carte du combattant (et leurs veuves) de plus de 75 ans portent sur des montants significatifs (respectivement 200 et 205 millions d’euros en 2009). Ces deux dépenses ne concernent que les personnes qui acquittent l’impôt sur le revenu.

Le Rapporteur spécial souhaiterait le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales figure dans le rapport annuel de performances.

Recommandation n° 3 : Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales rattachées au programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

On constate une très bonne prévision budgétaire puisque 99,7 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale sur ce programme ont été consommés. Cette bonne prévision budgétaire concerne l’ensemble des actions du programme.

Les dépenses sont en baisse de 5 % par rapport à 2008. S’agissant de la dette viagère, il semble que la diminution des dépenses suive la baisse des effectifs pour les pensions militaires d’invalidité. En revanche, le coût unitaire moyen de la retraite du combattant est en augmentation de 6 % ; c’est pourquoi, le montant des crédits finançant la retraite augmente de 2,7 %, tandis que les effectifs baissent de 3,7 %.

Le programme reçoit un soutien consolidé de 31,2 millions d’euros après ventilation externe des coûts des programmes Équipement des forces et Soutien à la politique de la Défense de la mission Défense et du programme 158 de la présente mission. Le coût complet du programme s’élève ainsi à 3 484 millions d’euros.

Au titre de l’action sociale, l’ONAC a reçu une subvention de 18,7 millions d’euros, dont 5 millions d’euros destinés à financer l’allocation différentielle au profit des veuves les plus démunies. En 2009, l’ONAC a ainsi versé 4,17 millions d’euros à 4 054 bénéficiaires du dispositif, pour un coût unitaire moyen de 1 029 euros.

La subvention pour charges de service public en faveur de l’ONAC (40,1 millions d’euros en loi de finances initiale) a été augmentée de 1 million d’euros en cours d’exercice, pris sur les crédits d’investissement de l’Institution nationale des Invalides.

Les dépenses de personnels du programme sont inscrites sur l’action 05 Soutien et s’élèvent à 55,9 millions d’euros pour 1 175 ETPT, soit une baisse de 123 ETPT par rapport à 2009. Cette évolution s’explique par le transfert des missions de la direction des Statuts, des pensions, et de la réinsertion sociale (DSPRS) à d’autres directions du secrétariat général pour l’administration (SGA) ou à l’ONAC.

Les crédits destinés aux mesures d’accompagnement social du personnel civil sont regroupés sur le programme 212 Soutien à la politique de Défense. La consommation des crédits s’élève à 50,2 millions d’euros. Toutefois, on ne connaît pas le montant qui a été directement mobilisé en faveur du personnel du programme 169.

Recommandation n° 4 : Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le montant des crédits du programme 212 Soutien de la politique de la Défense destinés au financement des mesures d’accompagnement du personnel civil du programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

Le montant global des dépenses de fonctionnement a été supérieur de 0,11 million d’euros à la dotation prévue, en raison des travaux et études menés par les directions interdépartementales dans le cadre de la réforme du ministère, afin d’organiser le transfert de leurs activités fin 2011.

C.– LA PERFORMANCE

L’année 2009 est la dernière année durant laquelle l’activité de la DSPRS et de l’ONAC a pu se poursuivre normalement avant la fermeture des premières directions interrégionales de la DSPRS et les transferts d’activité.

Les résultats en termes de performance n’ont pas vocation à perdurer. La période transitoire 2010-2011 va engendrer des difficultés particulières qui auront certainement des conséquences négatives sur la performance. Cependant, celle-ci devrait connaître, à la fin du processus, une sensible amélioration grâce à l’amélioration des procédures et de la qualité du service rendu. On ne connaît cependant pas encore dans quelle proportion.

Recommandation n° 5 : Fixer des objectifs de performance pour la période qui suivra la réforme de l’administration des anciens combattants.

En attendant, les objectifs d’efficience n’ont été que partiellement atteints en 2009, malgré les mesures de rationalisation mises en œuvre. Ce résultat s’explique également par la baisse d’activité, à la fin de la mise en œuvre des mesures de décristallisation. Le niveau des effectifs n’est pas adapté à l’activité réelle des services. Les délais de traitement des dossiers se sont accrus en raison du départ des agents les plus expérimentés, qui anticipent leur reclassement.

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES

Le programme 158 est composé de 98,4 % de crédits d’intervention.

L’avenir de ce programme dépend des décisions qui seront prises en matière d’élargissement du dispositif d’indemnisation fixé par le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 relatif à l’indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.

La quasi-totalité des bénéficiaires potentiels a fait valoir ses droits depuis 2006. Toutefois, les dispositifs d’indemnisation ne disposent pas de clause de forclusion.

La Cour des comptes s’interroge donc sur la soutenabilité du budget pluriannuel construit à partir d’une hypothèse d’extinction progressive du programme dans les prochaines années, alors qu’un financement du même ordre de grandeur qu’en 2009 est attendu pour 2010.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Dans un contexte de baisse tendancielle de la dépense sur les trois dernières années, les crédits inscrits en loi de finances initiale sur le programme (moins 28 % par rapport à 2008), se sont avérés insuffisants. Cette évolution résulte notamment de la modification du dispositif réglementaire qui prévoit désormais la revalorisation de la rente viagère de 2,5 % par an, avec effet rétroactif au 1er janvier 2009.

Le pilotage de l’exécution budgétaire a été marqué par une mauvaise anticipation de l’évolution de la consommation des crédits en 2009 et par des mouvements de crédits contradictoires.

En effet, une annulation de 1 million d’euros en crédits de paiement est intervenue avec la loi de finances rectificative d’avril 2009, puis le programme a été complété par une inscription de 22 millions d’euros supplémentaires en loi de finances rectificative de décembre 2009.

C.– LA PERFORMANCE

Un objectif Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations dès l’émission des recommandations favorables, assorti de deux indicateurs, est présenté depuis 2007 dans le projet annuel de performances, répondant ainsi au souhait formulé par la commission des Finances de l’Assemblée nationale.

Les deux indicateurs de délai – l’un pour les victimes résidant en France et l’autre pour les non-résidents – doivent permettre d’apprécier la réactivité de l’État dans le paiement des dossiers d’indemnisation, après l’émission des recommandations favorables par la CIVS.

Le délai moyen prévu est de 4,5 mois pour les résidents français et 5,5 pour les non-résidents. Il atteint depuis 2008 la cible fixée pour 2011. Cette dernière ne constitue donc pas un objectif mobilisateur pour les services et les personnels concernés.

Recommandation n° 6 : Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, fixer une valeur cible des indicateurs susceptibles de mobiliser les personnels.

Ce délai ne prend pas en compte la phase d’instruction des dossiers qui est la plus longue, mais aussi la plus complexe. Compte tenu de l’hétérogénéité des dossiers étudiés, un délai moyen de traitement ne serait pas significatif.

On peut regretter que la performance de deux des trois dispositifs d’indemnisation ne soit pas évaluée. Il conviendrait, comme le suggère la Cour des comptes, de définir ; « un indicateur agrégeant les trois procédures d’indemnisation et rendant compte totalement de la qualité du service rendu aux demandeurs. ».

Recommandation n° 7 : Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, définir un indicateur permettant de mesurer la qualité du service rendu aux demandeurs des trois procédures d’indemnisation.

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CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Pierre BOURGUIGNON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 93

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 93

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009 93

1.– Une augmentation des dépenses de personnel 94

2.– Une augmentation des dépenses de fonctionnement et une diminution des dépenses d’investissement en trompe l’œil 94

C.– UN MAINTIEN DES BONS RÉSULTATS 95

1.– La réduction des délais de jugements et l’apurement du stock se poursuivent 95

2.– Une exception notable : la Cour nationale du droit d’asile 95

3.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient 96

4.– L’amélioration de la productivité continue 96

5.– Le travail consultatif ne pâtit pas de l’augmentation du contentieux 96

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 96

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 96

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009 96

C.– UN MAINTIEN DES RÉSULTATS 97

1.– L’activité se stabilise 97

2.– La maîtrise des coûts se poursuit 97

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 97

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 97

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009 97

1.– Une augmentation des dépenses de personnel qui traduit l’achèvement de l’autonomie de gestion 98

2.– Une diminution des dépenses de fonctionnement et une augmentation des dépenses d’investissement 98

a) Dépenses de fonctionnement 98

b) Dépenses d’investissement 98

C.– DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 99

1.– Une baisse de la performance pour la Cour des comptes 99

2.– Une stabilité des résultats obtenus à la fois dans le contrôle de régularité et de qualité de la gestion publique pour les chambres régionales des comptes 99

3.– Des résultats satisfaisants pour la productivité 100

4.– Une évolution nécessaire des indicateurs 100

a) Un reflet exhaustif de son activité 100

b) Un reflet de l’évolution de ses missions 100

533,09 millions d’euros de crédits de paiement ont été dépensés en 2009 sur la mission Conseil et contrôle de l’État pour un total de crédits de paiements ouverts de 552,46 millions d’euros, y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Le Rapporteur spécial rappelle que les dépenses de personnel sont prépondérantes dans les trois programmes et représentent environ 80 % des dépenses totales.

Dans les trois programmes, on constate une sous-consommation des crédits ouverts, qui relève de tous les titres.

Néanmoins le Rapporteur spécial remarque qu’une meilleure adéquation entre les crédits ouverts en loi de finances initiale 2009 et les crédits consommés est notable. Ainsi, sur le titre 2 du programme Cour des comptes et autres juridictions financières, le nombre d’ETPT non consommés diminue fortement par rapport à 2007, passant de 80 à 41 ETPT.

Le Rapporteur spécial continuera à suivre avec attention l’évolution de cette sous-consommation.

Le rapport annuel de performances 2009 présente un bilan des réformes, exercice nouveau et réel progrès. Les trois programmes et particulièrement le Conseil Économique, social et environnemental et la Cour des comptes et autres juridictions financières font ou feront l’objet d’évolutions notables de leur organisation administrative et de leurs activités.

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

La présentation du bilan stratégique du programme n° 165 répond parfaitement à l’esprit du rapport annuel de performance (RAP). Le responsable du programme se livre à une présentation objective des résultats, en insistant sur l’avenir qui s’annonce délicat, notamment en raison de l’arrivée de nouveaux contentieux. Néanmoins, comme l’année précédente, le Rapporteur spécial rappelle que le Conseil d’État a omis de mentionner les pistes d’orientation futures.

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009

Sur 304,63 millions d’euros de crédits de paiement ouverts, y compris FDC et ADP, 297,11 millions d’euros ont été consommés. Le niveau global de consommation des crédits du programme en 2009 est de 98 % des crédits inscrits en loi de finances initiale 2009 en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

La fonction juridictionnelle assurée par les tribunaux administratifs concentre presque la moitié des crédits de paiements consommés et 44,6 % des autorisations d’engagement.

1.– Une augmentation des dépenses de personnel

80,5 % des dépenses du programme relèvent du titre 2.

239,04 millions d’euros de crédits de paiement y compris FDC et ADP ont été consommés sur le titre 2 à hauteur de 98 % des dotations inscrites en LFI 2009. Sur les 3 290 ETPT prévus par le projet annuel de performances (PAP) 2009, 3 262 ETPT ont été consommés, soit une différence de 28 ETPT, écart inférieur à 2008 (31 ETPT de différence). L’augmentation sensible des dépenses de personnel et du plafond d’ETPT (+ 335) est liée notamment à l’intégration au programme d’une nouvelle activité, la Cour nationale du droit d’asile et à la création d’un nouveau tribunal administratif à Montreuil.

2.– Une augmentation des dépenses de fonctionnement et une diminution des dépenses d’investissement en trompe l’œil

48,90 millions d’euros de crédits de paiement y compris FDC et ADP ont été consommés sur le titre 3 et sont supérieurs au crédit ouvert, soit 44,95 millions d’euros y compris FDC et ADP.

Par ailleurs, les dépenses d’investissement soit 9,16 millions d’euros de crédits de paiement y compris FDC et ADP, sont très inférieures au crédit ouvert, soit 15,98 millions d’euros y compris FDC et ADP.

Ces chiffres résultent d’une mauvaise imputation, les dépenses liées à l’installation du nouveau tribunal de Montreuil ont été comptabilisées en titre 3 alors qu’elles avaient été inscrites en titre 5 dans le projet annuel de performances 2009.

Par ailleurs, le Rapporteur spécial note avec satisfaction la diminution des frais de justice, dont le coût moyen est désormais de 32,28 euros contre 34,30 euros en 2008. Ce point avait fait l’objet de remarques dans les rapports précédents. Le Rapporteur spécial continuera à suivre avec attention l’évolution de ces dépenses qui devraient continuer à diminuer notamment avec la mise en place des téléprocédures et la pratique du portage entre administrations.

Le Conseil d’État n’a pas eu recours au mécanisme de fongibilité asymétrique.

C.– UN MAINTIEN DES BONS RÉSULTATS

Les deux objectifs principaux du programme Réduire les délais de jugement et Assurer l’efficacité du travail consultatif se maintiennent malgré une progression continue des entrées et le Rapporteur spécial s’en félicite.

1.– La réduction des délais de jugements et l’apurement du stock se poursuivent

Les trois niveaux de juridictions ont réussi à obtenir des résultats supérieurs aux objectifs de l’indicateur Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock. Ces résultats sont particulièrement encourageants car ils s’inscrivent dans une tendance à la diminution progressive des délais de jugements depuis 2007. Ainsi, le délai moyen devant les tribunaux administratifs est passé d’un an 2 mois et 5 jours en 2007 à 11 mois et 25 jours en 2009.

Les résultats du nouvel indicateur Délai moyen constaté pour les affaires ordinaires permettent de relativiser les résultats du premier indicateur mais sont satisfaisants, puisque les résultats sont atteints ou même légèrement supérieurs pour les cours administratives d’appel.

Les résultats de l’indicateur Proportion d’affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans sont satisfaisants. Les trois niveaux de juridictions ont amélioré leurs résultats par rapport à 2007.

Le Conseil d’État et les cours administratives d’appel ont réussi à obtenir des résultats supérieurs aux objectifs de l’indicateur. Dans ces dernières, le taux d’affaires en stock depuis plus de deux ans est passé de presque 10 % en 2007 à 5 % en 2009.

2.– Une exception notable : la Cour nationale du droit d’asile

Les résultats de la Cour nationale du droit d’asile, soit un délai moyen de jugement de 1 an 3 mois et 9 jours, sont très en deçà des prévisions du projet annuel de performances 2009 qui fixaient un objectif de 8 mois et 15 jours.

Une prévision trop optimiste du nombre d’entrées et l’augmentation du nombre des renvois expliquent ces résultats.

Néanmoins, l’apurement du stock est un signe encourageant ; en effet le nombre d’affaires enregistrées depuis plus d’un an est passé de 34,3 % en 2007 à 21,5 % en 2009, dépassant les objectifs du projet annuel de performances 2009 fixés à 26 %.

3.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient

Les taux d’annulation des décisions rendues par une juridiction de niveau inférieur sont légèrement supérieurs aux objectifs du projet annuel de performances 2009, notamment pour l’annulation par le Conseil d’État des jugements rendus par les tribunaux administratifs. Néanmoins les résultats restent stables depuis 2007.

4.– L’amélioration de la productivité continue

Le Rapporteur spécial tient à saluer les efforts de productivité dont ont fait preuve les magistrats et les agents de greffe. Les objectifs fixés par les cibles sont atteints ou dépassés. Les chiffres illustrent surtout une amélioration continue, ainsi au sein des tribunaux administratifs, le nombre d’affaires réglées par les magistrats est passé de 262 en 2007 à 276 en 2009.

5.– Le travail consultatif ne pâtit pas de l’augmentation du contentieux

92 % des lois et ordonnances et 74 % des décrets sont examinés en moins de deux mois selon l’indicateur Proportion des textes examinés en moins de deux mois par les sections administratives du Conseil d’État. Ce chiffre s’est fortement amélioré pour l’examen des lois et ordonnances par rapport à 2007 dont 77 % étaient examinés en moins de deux mois.

Ces bons résultats résultent de la création au sein du Conseil d’État d’une section de l’administration en 2008.

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

La présentation du bilan stratégique du programme n° 126 répond à l’esprit du rapport annuel de performances. Le programme analyse les difficultés rencontrées pour élaborer des indicateurs pertinents et s’interroge sur les évolutions futures induites par la réforme constitutionnelle et le vote de la loi organique.

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009

En 2008, sur 36,94 millions d’euros en crédits de paiement ouverts, y compris FDC et ADP, 36,73 millions d’euros ont été consommés. 80 % des dépenses relèvent du titre 2, soit 29,77 millions d’euros, et restent des dépenses contraintes.

Le Conseil économique, social et environnemental a eu recours au mécanisme de fongibilité asymétrique. Un transfert de 0,6 million d’euros dont 0,3 million d’euros du titre 2 et 0,3 million d’euros du titre 3 a été effectué sur le titre 5 afin de financer les travaux d’étanchéité des toitures.

C.– UN MAINTIEN DES RÉSULTATS

1.– L’activité se stabilise

Le nombre total d’avis rendus au gouvernement (26) est en légère diminution par rapport à 2008 (29). L’activité est surtout marquée par la prépondérance des avis produits sur auto saisine.

Le nombre d’avis produits sur auto saisine (24) dépasse la cible fixée dans le projet annuel de performances 2009 (16) alors même que le délai d’émission diminue. Le délai moyen d’émission des avis sur auto saisine qui s’établissait à 312 jours en 2007, est de 228 jours en 2009.

Comme l’année précédente, les colloques organisés par le CESE ou en partenariat sont en nette augmentation, passant de 7 en 2007 à 23 en 2009, dépassant même la cible fixée dans le projet annuel de performances 2009, soit 16.

2.– La maîtrise des coûts se poursuit

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement par membre continuent de diminuer depuis 2007, passant de 19 275 euros par membre en 2007 à 18 345 euros en 2009.

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

Le bilan stratégique permet une présentation critique de l’activité au cours de l’année 2009. Les recommandations du Rapporteur spécial dans le projet de loi de finances pour 2010 ont été suivies d’effet. Néanmoins, comme l’année précédente, le Rapporteur spécial rappelle que la Cour des comptes a omis de mentionner les pistes d’orientation futures.

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009

Sur 211,96 millions d’euros de crédits de paiement ouverts y compris FDC et ADP, 199,24 millions d’euros ont été consommés, soit 94,8 % des crédits de paiement votés en loi de finances initiales. Cet écart relève majoritairement des crédits non consommés sur le titre 2.

L’action contrôle externe et indépendant de la régularité et de l’efficacité de la gestion publique concentre 46,9 % des autorisations d’engagement consommées.

1.– Une augmentation des dépenses de personnel qui traduit l’achèvement de l’autonomie de gestion

Sur 171,43 millions d’euros de crédits de paiement ouverts y compris FDC et ADP, 161,86 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2009. Elles représentent 81,3 % des dépenses totales.

Les dépenses de personnel sont de nouveau en nette progression par rapport à 2008 et continuent de refléter l’achèvement de l’autonomie de gestion voulue par la Cour : recrutement de corps communs spécifiques, processus de requalification des emplois.

Sur les 1 841 ETPT prévus par le projet annuel de performances 2009, 1 800 ETPT ont été consommés, soit une différence de 41 ETPT en raison de vacances d’emploi. Cet écart tend à diminuer depuis 2007. Le rapport annuel de performance 2007 faisait apparaître une différence de 80 ETPT et le rapport annuel de performance 2008 affichait un écart de 54 ETPT.

Néanmoins, le Rapporteur spécial déplore ce constat récurrent d’autant plus que le programme doit faire face à de nouvelles missions, dont l’évaluation des politiques publiques.

Préconisation : Résorber les vacances d’emploi de la Cour des comptes pour lui permettre d’assumer ses nouvelles missions.

2.– Une diminution des dépenses de fonctionnement et une augmentation des dépenses d’investissement

a) Dépenses de fonctionnement

Sur 26,64 millions d’euros de crédits de paiement ouverts y compris FDC et ADP, 26,47 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2009.

Ces dépenses sont en légère diminution par rapport à celles de 2008.

b) Dépenses d’investissement

Sur 12 millions d’euros de crédits de paiement ouverts y compris FDC et ADP, 10,88 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2009.

La poursuite des travaux de rénovation de la Tour des archives et la mise en conformité de plusieurs chambres régionales des comptes justifient l’augmentation des dépenses d’investissement.

La Cour des comptes n’a pas eu recours au mécanisme de fongibilité asymétrique.

Quant à la réserve parlementaire, pour 0,4 million d’euros, elle a permis d’améliorer les conditions d’accès de la Cour et des chambres régionales des comptes aux personnes à mobilité réduite et de conduire des opérations d’aménagement axées sur la sécurité des agents.

C.– DES RÉSULTATS CONTRASTÉS

Si les chambres régionales des comptes maintiennent leurs résultats, la Cour des comptes enregistre une détérioration de ses résultats.

Le nouvel indicateur Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leurs rapports publics affiche un résultat inférieur aux prévisions du projet annuel de performances 2009, ne prenant pas en compte les référés.

1.– Une baisse de la performance pour la Cour des comptes

Les résultats de l’indicateur Proportion de la masse financière jugée ou certifiée sont inférieurs aux objectifs du projet annuel de performances 2009. 12 % de la masse financière a été jugée pour une cible comprise entre 15 et 25 %. Ces chiffres traduisent une dégradation des résultats qui chutent de 19,3 % en 2007 à 12 % en 2009.

Les explications fournies par le responsable du programme mentionnent la mise en œuvre de la réforme des procédures juridictionnelles.

Il en est de même pour l’indicateur Proportion des entités contrôlées dans l’année par rapport à l’ensemble du champ de contrôle des juridictions financières, qui est en baisse depuis 2007. 20 % des entités ont été contrôlées en 2009 contre 24,8 % en 2007. Ce résultat est néanmoins compris dans la fourchette des prévisions du projet annuel de performances 2009.

2.– Une stabilité des résultats obtenus à la fois dans le contrôle de régularité et de qualité de la gestion publique pour les chambres régionales des comptes

L’activité de contrôle de la régularité des comptes publics et de la qualité de la gestion publique se maintient pour les chambres régionales des comptes.

Les résultats de l’indicateur Proportion de la masse financière jugée ou certifiée sont compris dans les objectifs. 18,2 % de la masse financière a été jugée pour les collectivités locales pour une cible comprise entre 15 % et 25 %.

Les résultats obtenus pour les chambres régionales des comptes par l’indicateur Proportion des entités contrôlées dans l’année par rapport à l’ensemble du champ de contrôle des juridictions financières, 15 % respectent la fourchette fixée par le projet annuel de performances 2009 entre 15 % et 25 %.

3.– Des résultats satisfaisants pour la productivité

L’indicateur Poids de la masse salariale de la fonction soutien par rapport à la masse salariale globale des juridictions financières se maintient autour de 13 %.

4.– Une évolution nécessaire des indicateurs

a) Un reflet exhaustif de son activité

L’élaboration d’indicateurs qui traduisent l’activité de manière exhaustive et fiable des missions du programme reste difficile. Ainsi, plusieurs résultats mitigés ne reflètent pas complètement l’activité du programme.

À titre d’exemple, les résultats de l’indicateur Proportion de la masse financière jugée ou certifiée qui sont inférieurs aux prévisions pour l’État n’intègrent pas la certification des comptes de l’État et de la Sécurité sociale, alors même que ces missions occasionnent une charge de travail supplémentaire qui a des conséquences sur les résultats. Il en est de même pour les résultats de l’indicateur Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leurs rapports publics qui n’inclut pas les référés et entraîne une baisse des résultats.

b) Un reflet de l’évolution de ses missions

Aux missions traditionnelles de jugement des comptes et de contrôle organique est venue s’ajouter une nouvelle mission de conseil et d’expertise qui prend de l’ampleur.

Cette activité est accrue par la révision constitutionnelle qui a complété l’article 47-2 de la Constitution et qui précise que toute commission permanente du Parlement peut solliciter l’expertise de la Cour dans le cadre de ses activités de contrôle et d’évaluation des politiques publiques. À ce titre, il serait judicieux de différencier la part relevant de l’État et du Parlement.

Par ailleurs, il serait souhaitable de pouvoir regrouper dans un même indicateur l’activité liée aux saisines parlementaires.

Les rapports réalisés sur saisines parlementaires au titre de l’article 58-2° de la LOLF comptabilisés dans l’objectif n° 2, Contribuer à la performance de la gestion publique ont représenté 6 % de l’activité de la Cour en 2007.

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CULTURE :
CRÉATION
 ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
 

Commentaire de M. Richard Dell’Agnola, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 104

A.– LE PROGRAMME 131 CRÉATION 104

B.– LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 105

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2009 107

A.– LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA CRÉATION 107

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : une progression du taux de renouvellement des bénéficiaires 107

2.– Objectif n° 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : des résultats contrastés 108

3.– Objectif n° 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels : progression pour le spectacle, baisse pour les arts plastiques 109

4.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : une appréciation tronquée des réalisations 109

B.– LES CRÉDITS RELATIFS À LA TRANSMISSION DES SAVOIRS 109

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance impossible à évaluer 109

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : des réalisations au-dessus des prévisions 110

3.– Objectif n° 3 Favoriser un accès équitable à la culture : des résultats en progression 110

4.– Objectif n° 4 Promouvoir le dialogue interculturel et les échanges culturels au sein de l’espace européen et international : un indicateur inadapté ? 111

5.– Objectif n° 5 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les conséquences des non-remplacements d’agents 111

INTRODUCTION

Le budget de la mission Culture pour 2009 s’élevait à 2 844 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 2 783,9 millions d’euros en crédits de paiement. Sur ce total, les crédits de personnel, sur le titre 2, se limitaient à 604,2 millions d’euros.

Les crédits ouverts ont été supérieurs : 2 983 millions d’euros
en autorisations d’engagement et 2 930 millions d’euros en crédits de paiement. Les crédits consommés se sont élevés à 2 806 millions d’euros en autorisations d’engagement (94,1 %) et 2 903 millions d’euros en crédits de paiement (99,1 %)
.

Le dépassement des crédits prévus en loi de finances initiale s’explique par la contribution du Plan de relance de l’économie : 95 millions d’euros en autorisations d’engagement et 74,8 millions d’euros en crédits de paiement sont venus abonder les crédits du ministère de la Culture et de la communication. Ces crédits ont été consommés à 96 % en autorisations d’engagement et à 98 % en crédits de paiement.

La légère sous-consommation des autorisations d’engagement vient du retard pris par le projet de Philharmonie de Paris : les premiers engagements des 140 millions d’euros prévus n’interviendront qu’en 2010.

Le ministère de la Culture a connu une réorganisation de son administration centrale en 2009, qui a abouti avec le décret du 11 novembre 2009 et la nomination de nouveaux directeurs en janvier 2010. Les dix anciennes directions ont été regroupées dans trois directions générales : des patrimoines, de la création artistique, des médias et des industries culturelles enfin.

Cette évolution a peu modifié la maquette budgétaire en 2009, qui a connu quelques transferts et le regroupement de quelques budgets opérationnels de programme.

L’architecture budgétaire du ministère a connu deux modifications en 2009.

La première est la suppression de la mission relative au compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale. Les charges et produits des anciens programmes 711 Soutien aux industries cinématographiques et 712 Soutien aux industries audiovisuelles ont été inscrits directement sur le budget du centre national de la cinématographie (CNC) – c’est-à-dire débudgétisés. Corrélativement, le compte d’affectation spéciale Cinéma a été supprimé. Ces crédits représentaient 555,3 millions d’euros en 2008, soit l’équivalent des crédits supplémentaires ouverts sur la mission Médias en loi de finances initiale pour 2009 (512 millions d’euros).

Faisant écho aux préconisations du conseil de modernisation des politiques publiques, la loi de finances pour 2009 a procédé aux modifications suivantes :

– le compte a été définitivement clôturé au 31 décembre 2008 ;

– au 1er janvier 2009, le CNC est devenu affectataire direct des taxes alimentant l’ancien compte de soutien au cinéma et à l’audiovisuel ;

– puis, à compter du 1er janvier 2010, le CNC a recouvré directement la taxe sur les éditeurs et les distributeurs de télévision.

Les crédits relatifs au soutien à l’expression radiophonique locale ont quant à eux fait l’objet, à partir du 1er janvier 2009, d’une inscription au budget général de l’État, et sont désormais retracés au sein d’un programme 312 de même intitulé faisant partie de la mission Médias.

En ce qui concerne l’information budgétaire, le CNC transmet au Parlement un document de performances proche de l’ancien, et le CNC est présenté comme opérateur principal du programme 224 dans le document budgétaire jaune Opérateurs comme dans le fascicule Voies et moyens. L’information du Parlement a donc été à peu près préservée.

Si cette nouvelle organisation permet un fonctionnement plus simple et plus rapide, but recherché par la préconisation de la RGPP, en revanche, ainsi que le souligne la Cour des comptes, ce transfert réduit la cohérence de la vision de l’action de l’État en matière cinématographique. La suppression des programmes 711 et 712 a conduit à rattacher au programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture cinq dépenses fiscales qui leur étaient rattachées. Les moyens qui concourent aux industries du cinéma et de l’audiovisuel sont donc éclatés entre le budget de l’État et le budget de l’opérateur.

Un conseil de la création artistique (CCA) a été créé par le décret n° 2009-113 du 30 janvier 2009 et localisé au sein des services du Premier ministre. Les crédits de cette structure ont été prélevés sur la mission Culture par décret de transfert en octobre 2009. Le positionnement administratif et budgétaire de cette structure, dont les crédits de fonctionnement ont été pris sur le budget du ministère puis réalloués en gestion, n’est pas très compréhensible, ni pour la Cour des comptes ni pour le Parlement.

Ceci est illustré par la solution choisie pour 2010 : les dépenses de fonctionnement du CCA sont rattachées aux services du Premier ministre, tandis que les dépenses d’intervention restent inscrites sur la mission Culture.

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Comme il a déjà été souligné, le niveau des crédits ouverts a été supérieur aux crédits prévus en loi de finances initiale, et la consommation des crédits de paiement a été très élevée.

Le ministère a bénéficié de 20 millions d’euros de crédits extra-budgétaires pour la rénovation des écoles d’architecture comme il était prévu, mais ne s’est pas vu attribuer les 35 millions d’euros provenant de la cession d’immeubles de l’État, prévus lors de l’adoption de la loi de finances, pour la restauration de monuments historiques d’une part, des opérations immobilières dans le secteur du spectacle vivant, d’autre part. Néanmoins, une ouverture de crédits supplémentaires de 25,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 22 millions d’euros en crédits de paiement a pu être obtenue.

A.– LE PROGRAMME 131 CRÉATION

Les priorités du programme en 2009 portaient sur la refonte de la politique dans le secteur du spectacle vivant avec la tenue des Entretiens de Valois, au plan national d’abord, puis de manière déconcentrée ensuite, la dynamisation du marché de l’art, la mise en œuvre du plan Livre et du plan d’avenir de la filière musicale, et, enfin, la réorganisation de l’administration et la rénovation des modalités de pilotage des opérateurs.

Le ministère a entrepris une modernisation importante du secteur du spectacle vivant, qui va se poursuivre en 2010 : en effet, la direction générale procède actuellement à la réécriture des textes cadres des labels, et notamment des cahiers des missions et des charges. Les textes instituant les aides à la création seront réformés, ainsi que les comités d’experts chargés de donner un avis sur les aides octroyées aux équipes indépendantes.

Les relations entre l’État et les acteurs du spectacle vivant seront donc profondément rénovées, et le Rapporteur spécial suivra avec attention ces évolutions.

Le programme Création a bénéficié d’une ouverture de crédits de 820,82 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 821,76 millions d’euros en crédits de paiement.

Le taux de consommation des crédits de ce programme est de 87,9 % en autorisations d’engagement et de 99,7 % en crédits de paiement. Le niveau élevé des dépenses en crédits de paiement, malgré l’apport du plan de relance, témoigne des tensions qui caractérisent le programme depuis de nombreuses années. Une même appréciation peut d’ailleurs être portée quant à l’exécution budgétaire du programme 224.

Le programme a bénéficié du plan de relance : 8,9 millions d’euros en autorisations d’engagement (crédits consommés à 99 %) et 5,5 millions d’euros en crédits de paiement (consommés à 90 %) lui ont été destinés. Ces crédits ont bénéficié à 16 actions dont des travaux de mise en sécurité à réaliser dans dix établissements du spectacle vivant.

Le niveau des reports d’un exercice sur l’autre reste faible et le programme Création bénéficie en outre, depuis trois ans, d’un dégel complet de la réserve de précaution (hors crédits de titre 2), appliquée en début d’année. La levée intégrale de la réserve a limité la contrainte qui pesait sur les crédits d’intervention dans les domaines du spectacle vivant, des arts plastiques, du livre et du cinéma tant en administration centrale que dans les services déconcentrés.

La fongibilité asymétrique est marginale portant sur 160 000 euros.

Le programme Création, à l’image de l’ensemble de la mission Culture, reste très dépendant de ses opérateurs quant à l’exécution des crédits qui lui sont affectés. Ainsi, les subventions pour charges de service public destinées à ses 12 opérateurs nationaux représentent 314 millions d’euros en crédits de paiement. La masse salariale des opérateurs étant largement financée par les subventions pour charges de service public, il est important que le développement des ressources propres soit un objectif clair et un axe majeur du ministère de même qu’il l’est pour les musées du programme Patrimoines ou les écoles du programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

Les dépenses fiscales attachées principalement au programme atteignent 76 millions d’euros ; ce montant est en hausse de 8 millions d’euros par rapport au chiffrage définitif pour 2008. Cependant, on peut s’interroger sur l’écart substantiel entre le chiffrage initial pour 2008 (140 millions d’euros) et le chiffrage définitif à 68 millions d’euros.

Le plafond d’emplois, fixé à 1 036 ETPT en loi de finances initiale, a été dépassé de 18 emplois. Entre 2008 et 2009, les effectifs avaient baissé de 22 ETPT.

B.– LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

Le programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture a été doté de 781,16 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 820,83 millions d’euros en crédits de paiement pour 2009.

En crédits de paiement cette dotation représente 28,3 % des crédits de la mission Culture, contre 31 % en 2006. Alors que les crédits de la mission ont progressé de 10,3 % au cours des quatre derniers exercices, les crédits du programme ont diminué de 0,1 % sur la même période. Destiné à porter les politiques transversales du ministère, le programme manque de ce fait de cohérence et de lisibilité, aussi a-t-il fait l’objet de préconisations de refonte tant de la part de la Cour des comptes que du ministère.

Le taux de consommation du programme 224 est de 94,1 % en autorisations d’engagement, celui des crédits de paiement atteint 99,1 %.

Les crédits d’éducation artistique et culturelle ont connu une consommation supérieure à la prévision, alors que les fonctions de soutien ont pu réaliser des économies.

Au titre du plan de relance, le programme a bénéficié de 7,3 millions d’euros en autorisations d’engagement (consommés à 100 %) et de 5,16 millions d’euros en crédits de paiement (consommés à 83 %). Les actions menées ont concerné les établissements d’enseignement supérieur (travaux de mise aux normes de sécurité), ont permis d’effectuer des travaux à la villa Arson à Nice et des travaux de réhabilitation à l’école nationale de la photographie d’Arles. Ces crédits ont également facilité le lancement d’opérations de rénovation de trois structures de diffusion de la culture (Palais des festivals de Cannes, banque numérique du patrimoine martiniquais, théâtre d’Antibes).

Les crédits initiaux hors dépenses de personnel – soit environ 455 millions d’euros en autorisations d’engagement et 462 millions d’euros en crédits de paiement – ont été diminués du montant de la réserve de précaution, laquelle s’élevait à 16 millions d’euros en autorisations d’engagement et 16,30 millions d’euros en crédits de paiement. Toutefois, la réserve a été levée pour les crédits de titre 5, les projets du Conseil de la création artistique et plusieurs projets en matière d’éducation artistique et culturelle et d’enseignement supérieur. En fin d’année, le gel résiduel s’élevait à 4,19 millions d’euros en autorisations d’engagement et 6,62 millions d’euros en crédits de paiement, dont la totalité des crédits de paiement a été annulée en loi de finances rectificative ; le report du solde des autorisations d’engagement a été demandé pour 2010.

La gestion 2009 montre une hausse des dépenses de titre 3 qui ont dépassé de 13 millions les crédits prévus, du fait de l’augmentation en gestion des subventions pour charge de service public des établissements d’enseignement supérieur. L’organisation du cinquantième anniversaire du ministère de la Culture a nécessité des crédits, obtenus par mouvement de fongibilité depuis les crédits d’intervention et d’investissement.

La fongibilité asymétrique a porté au total sur 2,16 millions d’euros.

Les dépenses fiscales rattachées au programme s’élèvent à 146 millions d’euros, en diminution par rapport au chiffrage définitif pour 2008 soit 151 millions d’euros.

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2009

A.– LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA CRÉATION

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : une progression du taux de renouvellement des bénéficiaires

Les indicateurs associés à cet objectif doivent permettre de mesurer le renouvellement des bénéficiaires des aides à la création (artistes et équipes artistiques) et d’apprécier la diversité de l’offre de création dans le domaine du spectacle vivant, des arts plastiques et de la production éditoriale. Les résultats sont mitigés, la moitié des indicateurs n’atteignant pas les cibles déterminées dans le projet annuel de performances.

Le renouvellement des artistes bénéficiaires de commandes, d’acquisition ou d’aides à la création se poursuit puisque près de la moitié d’entre eux (46 %) a reçu un tel soutien pour la première fois. L’évolution est positive aussi cette année concernant les équipes artistiques aidées, le taux de renouvellement atteignant 34 %, taux supérieur à la prévision du projet annuel de performances comme aux réalisations des années antérieures.

La place de la création dans la programmation des structures de production est encore en recul par rapport aux années précédentes et n’est pas conforme aux prévisions. Toutefois, l’évolution est différenciée selon qu’on analyse la programmation des structures dites « de répertoire » et les autres. Ainsi que le souligne le rapport annuel de performances, « l’offre de création se maintient dans les institutions de répertoire mais elle enregistre une baisse dans les autres institutions et notamment dans les centres dramatiques qui participent pour moitiés à cette mesure ». Cependant un changement de méthode de prise en compte des créations a pu aussi entraîner une baisse de ce taux.

Le soutien à la diversité éditoriale via le concours apporté aux publications dans les secteurs de vente « lente » – sciences humaines, littérature scientifique et technique, poésie etc. – semble porter ses fruits, le nombre de titres publiés (plus de 21 000) dans ces domaines étant supérieur aux prévisions.

2.– Objectif n° 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : des résultats contrastés

● L’équilibre financier des opérateurs (3) est recherché et évalué au travers de trois sous-indicateurs.

Ainsi :

– la recette moyenne par place offerte est inférieure à la cible du projet annuel de performances. En raison de la crise économique, les recettes issues de la location d’espaces et du mécénat ont diminué, et la progression des recettes de billetterie n’a pas permis de compenser la baisse de ressources ;

– le taux d’autofinancement des structures subventionnées atteint la cible du projet annuel de performances (38 %), ce qui représente une baisse d’un point ; il sera difficile d’aller au-delà car les structures connaissent des difficultés à obtenir des recettes de coproductions extérieures du fait de la tension des budgets artistiques des structures de production et de diffusion ;

– en revanche, la part des charges fixes dans les budgets des structures conventionnées se maintient au niveau des années antérieures – 68 %. Des économies par mutualisation des coûts des fonctions communes sont recherchées.

● L’indicateur de garantie de l’emploi artistique présente des résultats en baisse d’un point tant dans le domaine des arts plastiques que en ce qui concerne le spectacle vivant. Par ailleurs, comme le relève la Cour des comptes (4), un tel indicateur ne mesure pas tant une « garantie » de l’emploi artistique qu’un simple « soutien » à celui-ci.

● Le ministère développe sa politique de conventionnement avec les structures bénéficiaires de subventions de fonctionnement. Les résultats font encore état d’une évolution positive, 67 % d’entre elles ayant signé une convention avec l’État alors qu’elles n’étaient que 57 % à l’avoir fait en 2007. Les efforts en ce sens doivent être poursuivis, la lecture « en négatif » des résultats soulignant que lus de 30 % des structures subventionnées demeurent en dehors de la dynamique conventionnelle.

● L’appréciation des résultats relatifs à l’optimisation de la procédure de traitement des demandes de subvention est malaisée, l’ensemble des données nécessaires à l’évaluation n’étant pas disponibles.

3.– Objectif n° 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels : progression pour le spectacle, baisse pour les arts plastiques

La fréquentation payante des institutions du théâtre vivant est en nette progression (+ 4 %) ; le niveau de fréquentation est stable dans les réseaux déconcentrés. La part du public scolaire progresse. Par contre, la fréquentation des centres d’art et des FRAC est en forte baisse (– 14 %) et le nombre des scolaires est en baisse de 40 % dans les FRAC. Il faut nuancer ces données qui doivent faire l’objet d’un travail de fiabilisation. Ces résultats sont donc meilleurs que pour l’année 2008 et ce, malgré le contexte économique qui pourrait peser sur la fréquentation des salles de spectacle.

4.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : une appréciation tronquée des réalisations

Sur les trois indicateurs associés à l’objectif n° 4, un seul fait état des réalisations au titre de 2009, rendant l’analyse de la performance difficile.

Par ailleurs, le périmètre de certains indicateurs comme la détermination de leurs cibles semblent perfectibles. Ainsi, l’efficacité du soutien à l’exportation des industries culturelles ne concerne que les secteurs du livre et du disque alors que les productions cinématographiques et audiovisuelles représentent une part non négligeable des exportations culturelles. En outre, la cible de ce même indicateur relative à l’industrie du disque présente des évolutions étonnantes, l’objectif initial de 500 ayant été ramené à 380, un niveau inférieur aux trois années précédentes. Le rapport annuel de performances mentionne la baisse du chiffre d’affaires du secteur, qui pourrait expliquer ce recalibrage à la baisse, cependant il est aussi fait état de la hausse du chiffre d’affaire à l’export en raison de la progression continue de ventes dématérialisées.

B.– LES CRÉDITS RELATIFS À LA TRANSMISSION DES SAVOIRS

L’ensemble des indicateurs sont quasiment tous renseignés, et 80 % témoignent du maintien voire d’une amélioration par rapport à 2008. Hors fonctions de soutien, 60 % ont un résultat globalement conforme voire supérieur à la prévision.

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance impossible à évaluer

L’indicateur associé à cet objectif se compose de 3 sous-indicateurs censés renseigner le niveau d’insertion professionnelle des diplômés de différentes structures – écoles nationales d’architecture, École du Louvre etc. Cependant, seul un sous-indicateur est renseigné, empêchant toute analyse de la performance. Cette mesure porte sur les écoles d’architecture et traduit un taux d’insertion des étudiants de 81 % trois ans après la sortie.

Préconisation n° 1 : Renseigner dans les meilleurs délais les indicateurs permettant de connaître l’insertion professionnelle des diplômés.

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : des réalisations au-dessus des prévisions

La mise en œuvre du plan de relance de l’éducation artistique et culturelle a permis de toucher un nombre croissant de jeunes, assurant ainsi le dépassement de la cible du projet annuel de performances. Selon le rapport annuel de performances, l’émergence de pratiques et d’actions nouvelles a en outre eu pour effet de compenser la perte de vitesse de certains dispositifs traditionnels, tels les classes à projets artistique et culturel.

Par ailleurs, conformément aux conclusions du rapport de M. Éric Gross (5), inspecteur général de l’Éducation nationale, les actions en ce sens continuent de se développer et se renforcer.

3.– Objectif n° 3 Favoriser un accès équitable à la culture : des résultats en progression

En vertu des dispositions de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 relative à « l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées », le ministère de la Culture et de la communication poursuit ses efforts afin de permettre l’accessibilité des lieux culturels aux personnes en situation de handicap.

Il convient de rappeler la spécificité des établissements culturels et monuments historiques en matière d’aménagement. Nombre d’entre eux étant classés, les travaux d’accessibilité s’avèrent d’autant plus complexes à réaliser. Pour autant, un nombre croissant d’établissements est labellisé : le château et les remparts de Carcassonne, le musée d’Orsay, les Arts décoratifs en 2007, la grotte de Font-de-Gaume ou encore la forteresse de Salse en 2008. D’autres établissements ne sont pas labellisés mais cependant accessibles comme Versailles ou le Musée du Quai Branly.

On soulignera que l’indicateur a été modifié au projet de loi de finances 2010 pour prendre en compte la part d’établissements publics labellisés tourisme handicap, et non la part de fréquentation représentée par les lieux labellisés : en effet, l’accessibilité de musées très fréquentés comme le Louvre contribue à faire progresser les résultats sans entraîner forcément l’accroissement du nombre des établissements accessibles.

Le second axe du développement d’un accès équitable à la culture concerne les efforts menés en direction des territoires dits « prioritaires », notamment via des actions d’éducation artistique et culturelle. La cible du projet annuel de performances est atteinte, le rapport annuel de performances indique que les DRAC ont été mieux en mesure de collecter les informations nécessaires au renseignement de l’indicateur.

4.– Objectif n° 4 Promouvoir le dialogue interculturel et les échanges culturels au sein de l’espace européen et international : un indicateur inadapté ?

La satisfaction d’un tel objectif est censée se mesurer eu regard de la part d’étudiants européens et étrangers accueillis dans des institutions culturelles et autres structures de formations subventionnées par le ministère de la Culture.

Toutefois, ainsi que l’indique le rapport annuel de performances, l’absence de leviers d’action réels à disposition du ministère quant à l’évolution du résultat conduit à envisager la suppression de l’indicateur associé. La création d’un indicateur relatif à la part des établissements d’enseignement supérieur culture (ESC) ayant un partenariat avec au moins un établissement étranger est à l’étude.

Préconisation n° 2 : Créer un indicateur relatif à la part des établissements d’enseignement supérieur culture (ESC) ayant un partenariat avec au moins un établissement étranger.

5.– Objectif n° 5 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les conséquences des non-remplacements d’agents

Le coût des fonctions soutien par ETP est légèrement supérieur à la moyenne des années précédentes et à la cible du projet annuel de performances. Il convient toutefois de noter que la part des fonctions soutien dans le budget total de la mission Culture reste stable, à 3,1 %. Par ailleurs, la dégradation de l’indicateur résulte du non-remplacement des agents partant en retraite, lequel entraîne une réduction du dénominateur et partant, une augmentation mécanique du rapport.

Le ratio d’efficience de la fonction ressources humaines traduit également les effets des non-remplacements. La réorganisation des services du ministère dans le cadre de la RGPP a pour effet une plus grande mutualisation des fonctions soutien qui va se traduire à l’avenir par l’amélioration du ratio.

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CULTURE :

PATRIMOINES

Commentaire de M. Nicolas PERRUCHOT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR LA MISE EN œUVRE DU PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE 114

A.– DES PATRIMOINES PARTIES PRENANTES DE LA RELANCE 114

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR ACTION 115

II.– LA PERSISTANCE DE ZONES GRISES DANS LES INFORMATIONS FOURNIES 117

A.– OPÉRATEURS DU PROGRAMME : LES « PRINCIPAUX »… ET LES AUTRES 117

B.– DÉPENSES FISCALES : DES MESURES DE CLARIFICATION NÉCESSAIRES 117

III.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES RÉSULTATS HÉTÉROGÈNES 119

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : UNE RÉALISATION EN DEMI-TEINTE 119

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : UNE FRÉQUENTATION QUI SE MAINTIENT 120

C.– OBJECTIF N°3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES PERFORMANCES SATISFAISANTES DANS UN CONTEXTE DE CRISE 121

I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR LA MISE EN œUVRE DU PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE

A.– DES PATRIMOINES PARTIES PRENANTES DE LA RELANCE

L’exécution 2009 du programme 175 relatif aux patrimoines s’est vue substantiellement affectée par le Plan de relance de l’économie. En effet, celui-ci a quelque peu bouleversé le montant des crédits mobilisables au titre de la conservation et de l’enrichissement des patrimoines, tant en ce qui concerne les autorisations d’engagement (AE) que les crédits de paiement (CP).

Par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2009, 160 millions d’euros d’AE et 144 millions d’euros de CP supplémentaires auront été versés au programme 175. Cet abondement tient en premier lieu à la mise en œuvre du volet « patrimoine » du Plan de relance de l’économie, lequel s’est traduit par une ouverture de 84,71 millions d’euros en AE et 68,91 millions d’euros en CP (6). Les reports, quant à eux ne représentent que 24,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 20 millions d’euros de crédits de paiement.

De fait, les taux de consommation – supérieurs à 100 % au regard des seuls crédits ouverts en loi de finances initiale (7) – doivent être interprétés avec prudence. En tenant compte des abondements ultérieurs, notamment effectués à l’occasion de la loi de finances rectificative du 4 février 2009, les taux de consommation atteignent respectivement 81,2 % pour les autorisations d’engagement et 99,3 % pour les crédits de paiement. À cet égard, le taux d’exécution des crédits de paiement est d’autant plus remarquable qu’il porte sur un volume de crédits supérieur aux prévisions de la loi de finances initiale, ce qui témoigne d’une grande réactivité de la part du ministère de la Culture et de la communication, tant au niveau central que dans les services déconcentrés.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES

(en euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programme / Action

Prévision LFI
(y.c. FDC et ADP)

Consommation

2008

2009

2008

2009

Programme 175

1 279 253 180

1 194 068 198

1 098 479 421

1 204 476 504

1 154 227 180

1 183 606 551

1 159 792 626

1 260 747 095

Patrimoine monumental et archéologique

384 365 669

351 571 433

287 953 810

380 149 357

349 327 978

385 682 781

348 451 896

439 677 308

Architecture

25 509 371

28 962 689

24 994 477

28 803 264

25 959 371

28 134 471

25 444 477

29 602 185

Patrimoine des musées de France

494 976 896

439 082 372

479 149 759

481 217 755

450 805 896

444 363 702

450 180 557

451 837 444

Patrimoine archivistique et célébrations nationales

121 917 336

118 234 869

53 929 505

66 983 968

72 150 027

70 467 691

80 285 171

88 093 248

Patrimoine écrit et documentaire

207 956 908

212 826 224

207 393 345

203 328 993

209 456 908

214 322 652

208 772 000

204 734 244

Patrimoine cinématographique

21 452 573

24 637 385

20 866 146

20 455 704

23 452 573

21 987 723

22 466 146

22 711 674

Patrimoine linguistique

3 940 514

3 968 250

4 187 632

4 370 050

3 940 514

4 006 430

4 187 632

4 379 330

Acquisition et enrichissement des collections publiques

19 133 913

14 784 976

20 004 747

19 167 413

19 133 913

14 641 101

20 004 747

19 711 662

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attributions de produits

Source : rapport annuel de performances 2009

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR ACTION

Sur les huit actions qui composent le programme Patrimoines, deux concentrent les évolutions les plus notables qui sont à relever entre les prévisions effectuées à l’occasion de la loi de finances initiale et l’exécution des crédits opérée in fine.

À l’image du programme 175 dans son ensemble, la gestion et l’exécution des crédits afférents à ces deux actions ont été largement bouleversées par la mise en œuvre du Plan de relance de l’économie.

● Action n° 1 Patrimoine monumental et archéologique

Les crédits relatifs au patrimoine monumental et archéologique présentent une sur-consommation, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement. Ainsi, par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale (fonds de concours et attributions de produits compris), les autorisations d’engagement sont supérieurs de 32 % aux prévisions et les crédits de paiement de plus de 26 %.

Cet écart est notamment la conséquence du Plan de relance de l’économie. Ainsi, l’action n° 1 a-t-elle bénéficié d’un abondement de 63,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 51,4 millions d’euros en crédits de paiement, crédits quasi exclusivement destinés aux monuments historiques.

Une telle différence entre prévision et exécution s’explique en outre par l’attribution d’une subvention exceptionnelle à l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) d’un montant de 15 millions d’euros et par le versement, par le budget du ministère de la Culture et de la communication, de 20 millions d’euros destinés au Centre des monuments nationaux (8) (CMN), lesquels devaient initialement être financés par le compte d’affectation spécial Gestion de l’immobilier de l’État.

● Action n°4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales

L’action groupant les crédits relatifs au patrimoine archivistique et aux célébrations nationales fait état d’une sur-consommation de 24 % des autorisations d’engagement et de près de 10 % en crédits de paiement (9,7 %).

Cette évolution est largement due à la poursuite du projet de regroupement des Archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine. Rappelons que la décision de l’État de construire un nouveau bâtiment pour les archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine a été prise pour remédier à la saturation et à l’inadaptation des sites de Paris et de Fontainebleau.

L’écart de 8 millions d’euros constaté en autorisations d’engagement avec les prévisions de la loi de finances initiale est notamment dû au fait que les engagements ont été effectués sur des AE affectées en 2008. Par ailleurs, le projet aura bénéficié de quelque 4 millions d’euros de crédits de paiement au titre du Plan de relance de l’économie.

II.– LA PERSISTANCE DE ZONES GRISES DANS LES INFORMATIONS FOURNIES

A.– OPÉRATEURS DU PROGRAMME : LES « PRINCIPAUX »… ET LES AUTRES

Une fois encore, le Rapporteur spécial se voit contraint de relever l’insuffisance des informations relatives aux opérateurs du programme. Si, l’INRAP fait dorénavant l’objet d’une présentation plus détaillée – portant à 5 le nombre d’opérateurs considérés comme « principaux » (9) – le rapport annuel de performances ne fournit pas d’informations précises concernant les 14 opérateurs restants.

Or parmi ceux-ci figurent des établissements d’importance, dont l’activité est essentielle au programme Patrimoines et, plus globalement, à la mise en œuvre de notre politique culturelle. Citons, entre autres, la Réunion des musées nationaux (RMN), l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles, les musées d’Orsay et du Quai Branly. La même remarque vaut également pour le projet annuel de performances présenté dans le cadre de la loi de finances initiale.

Une telle situation est d’autant moins satisfaisante que les crédits alloués au ministère de la Culture et de la communication sont largement redéployés vers ses opérateurs. En 2009, les opérateurs du programme auront ainsi consommé 58 % des crédits afférents, contre 28 % pour les services déconcentrés et 14 % pour les services centraux du ministère.

Proposition n° 1 : Améliorer substantiellement les informations relatives aux opérateurs du programme.

B.– DÉPENSES FISCALES : DES MESURES DE CLARIFICATION NÉCESSAIRES

Le montant actualisé des dépenses fiscales pour 2009 atteint 186 millions d’euros, soit un écart de 5 % par rapport aux prévisions initiales, établies à 177 millions d’euros.

Comme les années précédentes (10), et rejoignant en cela l’analyse de la Cour des comptes , le Rapporteur spécial regrette que les informations relatives aux dépenses fiscales du programme ne soient pas plus étoffées. Ainsi la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts reste absente de la liste présentée dans les documents budgétaires, projets comme rapports annuels de performances.

Il semble toutefois que le ministère de la Culture et de la communication soit prêt à remédier à cette situation (11), le département des études de la prospective et des statistiques ayant mandaté deux chercheurs afin d’évaluer le dispositif de mécénat créé par la loi du 1er août 2003 (12).

Par ailleurs, sur treize dispositifs fiscaux présentés dans les documents budgétaires, seuls sept font l’objet d’un chiffrage clair. Notamment, trois dépenses fiscales sont considérées comme « non chiffrables » (13). Trois autres sont estimées « inférieures à 0,5 million d’euros ». Or il n’est pas exclu que la difficulté à estimer de manière fine le coût de tels dispositifs soit la conséquence de l’intérêt relatif qu’ils représentent pour leurs éventuels bénéficiaires. Ainsi, en 2007 – dernières données disponibles – deux dépenses fiscales ont bénéficié respectivement à 4 ménages (14) et 1 ménage (15). Aussi convient-il sans doute de s’interroger sur leur maintien. Si les sommes en jeu restent modestes, au moins serait-il fait œuvre d’un « toilettage fiscal » qui n’est jamais superflu.

Par conséquent, le Rapporteur spécial ne peut que renouveler sa demande que le champ des dépenses fiscales présentées dans les documents budgétaires soit plus conforme à la réalité et que leur justification soit améliorée.

Proposition n° 2 : Faire figurer dans les documents budgétaires l’ensemble des dépenses fiscales afférentes au programme 175 Patrimoines.

Proposition n° 3 : Améliorer le chiffrage des dépenses fiscales du programme et étudier systématiquement la suppression des dépenses fiscales peu ou pas utilisées.

III.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES RÉSULTATS HÉTÉROGÈNES

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : UNE RÉALISATION EN DEMI-TEINTE

La performance de l’objectif n°1 pour 2009 présente des résultats mitigés. Moins de la moitié des indicateurs présentent une réalisation conforme aux prévisions ou proche de celles-ci.

L’amélioration des procédures de signalement, de protection et de conservation (16) se poursuit mais les résultats restent en deçà des attentes. Si près d’un tiers des musées de France dispose d’un plan de récolement validé, contre moins d’un quart en 2008 (17), cette progression ne permet pas d’atteindre les 45 % prévus au projet annuel de performances.

Il convient néanmoins de souligner que de nombreux musées de France procèdent actuellement au récolement de leurs collections sans l’avoir fait validé au préalable par la collectivité propriétaire de celles-ci. Le responsable de programme assure en outre que « afin de respecter l’engagement d’achever les récolement des musées nationaux pour 2014, le service des musées de France (sous-direction des collections) entend mobiliser la communauté scientifique muséale afin de multiplier les efforts en ce sens ».

L’apparente mauvaise réalisation des objectifs de conservation préventive semble largement due au Plan de relance de l’économie. En effet, les crédits de paiement supplémentaires alloués titre de la restauration de monuments historiques en ont mécaniquement dégradé l’indicateur (18).

Le suivi de la qualité de la maîtrise d’ouvrage laisse apparaître un dépassement du coût des opérations ainsi qu’un allongement de leurs délais. D’après le rapport annuel de performances, l’écart entre les coûts réels et prévisionnels est notamment la conséquence de deux incidents qui ont perturbé le chantier de l’École nationale supérieure d’architecture de Paris-Belleville : un incendie a entraîné la destruction partielle d’une façade tandis que l’entreprise chargée des travaux de bardage et de couverture a été mise en redressement judiciaire. L’indicateur de suivi du respect de la programmation des travaux de restauration est inférieur aux prévisions mais reste proche de la valeur cible (87,65 % contre 90 %). D’après le responsable de programme, ce résultat « est considéré comme satisfaisant ». En effet, la restitution par l’État de la maîtrise d’ouvrage aux propriétaires autres que l’État a pu entraîner l’allongement des délais de mise en œuvre de la programmation des subventions d’investissement destinées à la restauration (19).

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : UNE FRÉQUENTATION QUI SE MAINTIENT

Les efforts en termes d’accessibilité physique des collections au public se mesurent notamment par le taux d’ouverture des salles. Même si celui-ci reste inférieur aux prévisions du projet annuel de performances (94,86 % contre une cible minimum de 95 %), il demeure élevé et en progression (94,45 % en 2008). En revanche, l’indicateur de suivi du coût de la surveillance des salles atteint 291 euros/m² pour une cible à 250 euros/m², soit un écart de plus de 16 %. Selon le rapport annuel de performances, ce résultat non conforme aux prévisions s’expliquerait par la modernisation des équipements de surveillance et l’augmentation des dépenses de maintenance correspondantes.

La fréquentation des collections se maintient et progresse même très légèrement par rapport à 2008 (+ 0,03 %). En 2009, les institutions patrimoniales et architecturales auront ainsi enregistré plus de 37,5 millions de visites (20). Toutefois, la fréquentation demeure concentrée sur quelques établissements : 15 % des musées – soit 5 établissements – réalisent près de 85 % de la fréquentation totale des musées nationaux, tandis que 9 monuments enregistrent 70 % des visites globales de monuments nationaux.

Il convient de souligner que la part du jeune public dans la fréquentation des institutions patrimoniales est en baisse, et ce malgré les initiatives volontaristes menées en direction de cette population, notamment la gratuité d’accès aux musées et monuments nationaux pour les jeunes de moins de 26 ans (21). Il est certes possible d’avancer l’argument selon lequel la diminution relative de la part du jeune public est, du moins en partie, liée à une hausse de la fréquentation globale tous publics confondus. Toutefois le Rapporteur spécial, qui s’était déjà interrogé quant à la pertinence de la gratuité (22), estime qu’on serait en droit d’attendre de cette mesure qu’elle ait un effet suffisamment massif pour permettre, a minima, une stabilisation de la fréquentation des jeunes en dépit de toute variable externe.

Le taux de satisfaction des visiteurs demeure élevé… du moins pour le musée du Louvre. L’indicateur relatif à la Bibliothèque nationale de France n’a en effet pas été renseigné pour 2009, la seule explication candidement fournie par le rapport annuel de performances étant qu’aucune enquête de satisfaction n’a été menée par la BNF cette année ! L’indicateur du CMN quant à lui présente une dégradation de près de 4 points par rapport à 2008, celle-ci étant principalement due, selon le rapport annuel de performances, à des résultats insuffisants de la part de deux établissements : le château d’Azay-le-Rideau et le site des mégalithes de Locmariaquer.

Ainsi qu’il l’avait déjà relevé à l’occasion du rapport d’information de la commission des Finances relatif à la performance dans le budget de l’État (23), le Rapporteur spécial considère qu’un effort d’harmonisation et de généralisation des indicateurs de satisfaction est possible. En effet, l’indicateur 2.3 Taux de satisfaction du public des institutions et des sites patrimoniaux est composé de quatre sous-indicateurs dont l’unité de mesure diffère selon l’opérateur concerné (24). Par ailleurs, il conviendrait de renseigner les mêmes sous-indicateurs de satisfaction pour d’autres établissements publics culturels d’envergure tels les musées d’Orsay, du Quai Branly ou encore le CNAC Georges Pompidou. Un tel constat est à mettre en relation avec la pauvreté des informations relatives aux opérateurs (cf. supra proposition n° 1).

Proposition n° 4 : Harmoniser et généraliser les indicateurs de satisfaction relatifs aux institutions et sites patrimoniaux.

C.– OBJECTIF N°3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES PERFORMANCES SATISFAISANTES DANS UN CONTEXTE DE CRISE

Cet objectif comprend deux volets principaux. D’une part les efforts publics consentis pour encourager les partenaires – privés comme publics – à acquérir des trésors nationaux ou œuvres d’intérêt national, ou à participer à la restauration de monuments historiques n’appartenant pas à l’État. D’autre part le développement des ressources propres des institutions patrimoniales.

Concernant le premier volet, on constate que les effets de levier de la part des fonds publics restent importants et progressent. Ainsi, pour 1 euro engagé par l’État pour la restauration de monuments ne lui appartenant pas, ses partenaires en investissent 2,16 (contre 1,97 en 2008). De même le niveau de l’effet de levier des fonds publics pour l’acquisition de trésors nationaux et œuvres d’intérêt national gagne 5 points par rapport à 2008 (19 % contre 14 %) et se révèle supérieur aux prévisions du projet annuel de performances. Si les apports de fonds publics directs ont presque doublé, les apports des fonds privés ont eux aussi considérablement augmenté (+ 70 %).

Concernant le second volet, il convient de souligner que les situations diffèrent largement d’un établissement à un autre, tous n’ayant pas l’opportunité de développer massivement leurs ressources propres (hors billetterie). Par ailleurs ces possibilités se trouvent encore réduites dans le contexte actuel de crise. Au total, les ressources propres des musées nationaux représentent environ un tiers de leurs budgets (33 %), un résultat en recul de 5 points par rapport à 2008. De fait la crise économique et financière a pu se répercuter sur les recettes issues d’activités domaniales ou de produits financiers. Elle a également eu un impact significatif sur les recettes de billetterie (– 6 %). En outre, la mesure de gratuité a dû s’accompagner d’une compensation financière versée par le ministère de la Culture et de la communication au titre de la perte de recettes de billetterie, entraînant mécaniquement une diminution de la part des ressources propres des établissements concernés. Il semble notamment que les établissements gérés par le CMN aient pâti de l’ensemble de ces facteurs.

En revanche, les activités commerciales (en particulier les boutiques) et éditoriales continuent de se développer (+ 27 %). Le taux de ressources propres issues du mécénat suit également une évolution positive, passant de 6 % à 8 % entre 2008 et 2009. Il convient toutefois de préciser que l’impact du mécénat sur les musées est très hétérogène : si trois établissements – le Louvre, le musée d’Orsay et le musée Rodin – parviennent à développer cette source de financement extérieure, les autres voient leurs recettes correspondantes diminuer, la crise constituant sans doute, en l’espèce, le principal agent perturbateur.

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DÉFENSE :

PRÉPARATION DE LAVENIR

Commentaire de M. Jean-Michel FOURGOUS, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 124

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 124

B.– DES ACTIONS CARACTÉRISÉES PAR UNE GRANDE STABILITÉ 124

C.– DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE QUI ÉVOLUENT 126

1.– Renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune 126

2.– Améliorer le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lié à la défense (DPSD) 126

3.– Développer les capacités scientifiques technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d’équipement futurs 126

4.– Optimiser l’activité étatique de promotion et de contrôle de l’exportation dans le domaine de la défense 127

5.– Conduire et piloter la diplomatie de défense 127

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES 128

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE ATYPIQUE 128

1.– Un niveau d’autorisation d’engagement inégalé 128

2.– Les effectifs ne diminuent pas autant qu’ils le devraient 128

B.– LA DÉPENSE A ÉTÉ BIEN PLUS IMPORTANTE QUE LA DOTATION INITIALE 129

C.– UNE ANALYSE DÉTAILLÉE DE LA PERFORMANCE 131

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées 131

2.– Concourir à la préservation au niveau national, et/ou européen dans le cadre d’une interdépendance librement consentie, des technologies et savoir-faire industriels garants de l’autonomie nationale 132

3.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces 132

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Le plus petit des quatre programmes de la mission Défense était doté en loi de finances initiale de 1,85 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de 1,74 milliard d’euros de crédits de paiement. Ce programme a fait l’objet d’abondements en cours d’exercice : 213,4 millions d’euros ont ainsi été ouverts en autorisation d’engagement, ainsi que 97,6 millions d’euros en crédits de paiement. Au total, 1,89 milliard d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés sur 2,08 milliards d’euros de crédits ouverts, soit 91,2 %, ainsi que 1,83 milliard d’euros de crédits de paiement sur 1,84 milliard d’euros disponibles, soit 99,4 %.

Ce programme est le moins consommateur d’effectifs de la mission Défense. Pour 8 633 postes ouverts en loi de finances (+ 45 par rapport à 2008), 8 437 ont été pourvus en 2009. Les 196 postes vacants représentent 2,2 % des effectifs, ce qui correspond à un volant de gestion incompressible. La DGSE, avec 4 425 emplois, parvient à un taux de réalisation des effectifs de 98,5 %. La structure des emplois se caractérise par une forte proportion d’officiers et de fonctionnaires de catégorie A (45 % des effectifs), ce qui s’explique par la nature des missions confiées à ce programme : analyse stratégique, recherche du renseignement, études et recherche technologiques, diplomatie de défense…

B.– DES ACTIONS CARACTÉRISÉES PAR UNE GRANDE STABILITÉ

L’architecture du programme, stable depuis plusieurs exercices, comporte six actions pratiquement inchangées. La lecture de l’exécution budgétaire 2009 du programme, ainsi que les comparaisons dans le temps en sont facilitées.

L’action n° 1 Analyse stratégique, regroupe les services de la délégation aux Affaires stratégiques (DAS) du ministère de la Défense qui fournissent l’analyse des situations géopolitiques susceptibles d’avoir un impact sur les intérêts de la France. C’est également sur le budget de cette action que sont imputés les crédits relatifs aux 53 études et 58 notes d’analyse commandées à des instituts de recherche indépendants. Pour autant, cette action reste l’une des moins coûteuses puisque, sur 4,1 millions d’euros de crédits de paiement alloués, seuls 3,3 millions ont été consommés en 2009.

L’action n° 2 Prospective des systèmes de force, qui regroupe principalement les services chargés du pilotage des systèmes de force et du centre d’analyse de la Défense, a consommé 43,7 millions d’euros soit 4,8 millions de crédits de paiement plus que sa dotation budgétaire. Le ministère explique cet écart d’une part par une consommation de crédits supplémentaires obtenus dans le cadre du Plan de relance pour 0,7 million d’euros et d’autre part par un effort entrepris pour payer le plus grand nombre possible de marchés à échéance. Le Rapporteur spécial relève que ces explications n’apportent aucun élément sur le dépassement de 3,3 millions d’euros observé sur les crédits de personnel (titre 2).

Proposition n° 1 : Commenter, dans le rapport annuel de performances, tous les écarts significatifs entre dépenses et crédits, notamment en titre 2.

L’action n° 3 Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France qui regroupe les crédits dévolus à la direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE) et de la direction de la Protection et de la sécurité de la défense (DPSD) a consommé 602 millions d’euros de crédits de paiement (+ 14 % par rapport à 2008) pour une dotation de 577 millions disponibles. Ces hausses, (qui bénéficient davantage à la DGSE qu’à la DPSP) traduisent bien la priorité accordée par le pouvoir exécutif à l’acquisition du renseignement, conformément aux préconisations du Livre blanc. Ce sont les postes « Télématique, informatique et bureautique » et « Déplacement et transport » qui augmentent le plus, ce qui s’explique, d’une part, par l’acquisition de nouveaux appareils techniques de recueil et de traitement de l’information et, d’autre part, par une plus grande activité et une augmentation du nombre de missions. La forte hausse des crédits d’infrastructure (+ 7,4 millions d’euros) traduit la nécessité de moderniser et d’adapter des locaux destinés à adapter de nouveaux matériels informatiques.

L’action n° 4 Maîtrise des capacités technologiques et industrielles, qui couvre les besoins financiers en matière de recherche, est la plus richement dotée du programme avec un montant de 1 062 millions d’euros consommés pour 1 008 millions d’euros inscrits. Les crédits débloqués dans le cadre du Plan de relance expliquent ce dépassement. La conduite des études amont est centrée sur la réalisation d’objectifs de long terme autour d’une quarantaine de projets fédérateurs définis dans le plan prospectif à 30 ans. Avec 98,5 millions d’euros consommés hors titre 2 (+ 42,5 % par rapport à 2008) pour 77 millions d’euros inscrits, la recherche sur le nucléaire reste privilégiée par rapport à la recherche spatiale (56,4 millions d’euros pour 66,5 millions d’euros inscrits). L’ensemble des autres secteurs de la recherche a mobilisé 574 millions d’euros hors titre 2 contre 525 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale.

L’action n° 5 Soutien aux exportations a enregistré, elle aussi, une sur consommation de ses crédits : pour 20,3 millions inscrits en loi de finances initiale (+ 19,4 % par rapport à 2008), 22,2 millions ont été consommés. Le rapport annuel de performances ne justifie pas ce dépassement, similaire à celui de l’an passé et qui trouve, cette année encore, son origine dans les dépenses de personnel (14,7 millions d’euros consommés pour 12,7 millions de crédits ouverts). L’augmentation des frais de déplacement à l’étranger du personnel pour promouvoir les matériels d’armement français constituerait l’une des causes de l’écart constaté.

Enfin, les 95,9 millions d’euros attribués par la loi de finances initiale (+ 6 % sur un an) à l’action n° 6 Diplomatie de défense n’ont pas suffi, à 0,8 million d’euros près, à couvrir les besoins des postes implantés dans 96 pays, ce qui constitue l’un des plus importants – et des plus coûteux – réseaux d’attachés de défense du monde. C’est dans cette action qu’est comptabilisée la subvention versée au Gouvernement de Djibouti en compensation de l’implantation des forces françaises sur son territoire, conformément à la convention bilatérale du 3 août 1983. Cette subvention s’est élevée à 21,9 millions d’euros en 2008, en hausse de 0,2 million d’euros par rapport à 2008.

C.– DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE QUI ÉVOLUENT

Sensible aux critiques de la Cour des comptes et du Rapporteur spécial, le directeur des Affaires stratégiques a renouvelé les objectifs du programme dont il est responsable et les a assortis de onze indicateurs au lieu de sept jusqu’à présent.

1.– Renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune

La première action, particulièrement modeste, n’est adossée à aucun objectif. La deuxième, en revanche, est associée à un objectif de promotion de coopération européenne en matière de prospective. L’indicateur met en évidence la faiblesse de cette coopération : selon les domaines, le taux de coopération européenne en la matière fluctue entre 7 % et 17,2 % pour des objectifs s’échelonnant entre 20 % et 22 %.

2.– Améliorer le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lié à la défense (DPSD)

La troisième action, relative à la recherche du renseignement, néglige la DGSE pour ne s’intéresser, avec deux indicateurs, qu’à l’activité de la DSPD. Il ressort de ces indicateurs que le taux d’avis émis par la DPSD dans les délais prescrits est très satisfaisant (97 % pour un objectif fixé à 90 %) alors que le taux de domaines militaires inspectés dans les délais prescrits n’atteint pas sa cible de 72 % (67 %).

3.– Développer les capacités scientifiques technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d’équipement futurs

L’action n° 4 est orientée vers deux objectifs proches : le développement des capacités technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d’équipement futurs, d’une part, et le maintien des capacités industrielles nécessaires à la Défense, d’autre part. Le premier indicateur met en évidence une progression continue et conforme aux objectifs des capacités technologiques de notre pays.

Comme chaque année, le deuxième indicateur, qui mesure la « performance de traitement des dossiers d’investissements étrangers en France », affiche un résultat de 100 %, ce qui « traduit une maîtrise satisfaisante de la préservation du potentiel industriel nécessaire à la réalisation des systèmes d’armes ». Cet objectif, d’un intérêt limité du fait de son invariabilité, disparaît en 2010.

Deux indicateurs nouveaux font leur apparition :

– le premier, destiné à mesurer la performance des grandes écoles placées sous l’autorité de la DGA (Polytechnique, ENSTA, ENSIETA, ISAE(25)) fournit, par école, le taux de placement des élèves six mois après la fin des études. Ce taux, qui varie sans surprise entre 97 % et 100 %, est globalement conforme aux objectifs. L’indicateur nous renseigne également sur le coût de formation d’un élève : de 60 000 euros pour un élève de l’ENSIETA à 130 000 euros pour un polytechnicien ;

– la seconde mesure la part des études amont contractualisées vers les PME/PMI. Ce taux ne s’élève qu’à 5 % pour un objectif modeste de 6,8 %

4.– Optimiser l’activité étatique de promotion et de contrôle de l’exportation dans le domaine de la défense

Les deux derniers objectifs et indicateurs portent sur les exportations d’armement et mettent en évidence d’une part une maîtrise du coût de la direction du développement international dans les contrats à l’exportation et, d’autre part, une réduction du temps de traitement des dossiers d’exportation des matériels de guerre, conforme aux objectifs : 20 jours par dossier.

5.– Conduire et piloter la diplomatie de défense

Malgré la difficulté à mesurer une action aussi abstraite, le rapport annuel de performance propose deux indicateurs, à la satisfaction du Rapporteur spécial. Le premier apprécie la réalisation du plan de rationalisation de la représentation diplomatique de défense. Il affiche un taux de 100 %, identique à son objectif. Le second, qui met en lumière le taux de réalisation des plans de coopération des attachés de défense avec les forces locales, affiche un résultat de 85 % conforme aux prévisions.

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE ATYPIQUE

1.– Un niveau d’autorisation d’engagement inégalé

En 2009, les autorisations d’engagement initiales de ce programme s’élevaient à 20,9 milliards d’euros. Abondée à hauteur de 2,3 milliards d’euros en cours d’exercice, grâce notamment au Plan de relance de l’économie, l’enveloppe disponible atteignait un montant total de 23,3 milliards d’euros, soit plus du double de celle de 2008 (11,2 milliards d’euros). Les dépenses se sont élevées à un palier jamais atteint : 21,1 milliards d’euros (contre 9,9 milliards en 2008). Ce niveau s’explique par l’engagement simultané de plusieurs gros contrats d’équipement dont une commande groupée de 60 Rafales, un sous-marin nucléaire d’attaque de type Barracuda, des Véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI), des frégates multimissions (FREMM)…

Les crédits de paiement ont connu une trajectoire plus classique : les moyens votés en loi de finances initiale (12,2 milliards d’euros) ont été abondés en cours d’exercice de 1,5 milliard d’euros, ce qui a porté la dotation disponible à 13,7 milliards d’euros. Sans atteindre les niveaux des autorisations d’engagement, le montant des crédits de paiement fut, en 2009, supérieur de 2,4 milliards d’euros (+ 21 %) à celui de l’année précédente. Les dépenses se sont élevées à 13,6 milliards d’euros représentant 99 % des crédits ouverts.

2.– Les effectifs ne diminuent pas autant qu’ils le devraient

Le programme comptait, fin 2009, 14 507 emplois réalisés, en baisse de 424 (– 2,8 %) par rapport à fin 2008, pour un nombre d’emplois autorisés de 14 307. Cette diminution des effectifs n’a pas évité une légère sur-réalisation de 200 emplois (+ 1,4 %) que les responsables du programme expliquent par « les aléas de la gestion annuelle ». Ce sureffectif provient essentiellement des personnels civils de catégorie A (+ 485) et des officiers (+ 71) alors que les autres catégories enregistrent des sous-réalisations.

La structure d’emploi du programme Équipement des forces, principalement orientée vers la conception d’armements, reste atypique avec un grand nombre de fonctionnaires de catégorie A (3 160) et d’officiers (2 077), ces deux catégories représentant 36 % des effectifs.

B.– LA DÉPENSE A ÉTÉ BIEN PLUS IMPORTANTE QUE LA DOTATION INITIALE

Avec 2,8 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 3,3 milliards d’euros de crédits de paiement consommés en 2009, l’action Dissuasion reste l’une des plus lourdes du programme. C’est aussi l’une des plus stables par rapport aux années précédentes. Cette stabilité trouve son origine dans la sanctuarisation des équipements liés à la dissuasion nucléaire : le quatrième et dernier SNLE-NG, le Terrible, est en phase d’achèvement et devrait entrer en service fin 2010 (265 millions d’euros en 2009) ; la réalisation du missile M 51, futur vecteur de l’arme nucléaire, se poursuit (801 millions d’euros) ainsi que les travaux d’adaptation des trois autres SNLE à ce missile (205 millions d’euros) ; cette action inclut également le développement des projets de simulation (529 millions d’euros), du missile aéroporté ASMPA (282 millions d’euros) et d’un certain nombre de projets de cohérence liés à la dissuasion pour 608 millions d’euros.

L’action Commandement et maîtrise de l’information, qui regroupe douze sous-actions liées à la communication et à l’information, a enregistré une légère sous-consommation de ses autorisations d’engagement (1,65 milliard d’euros consommés contre 2,1 inscrits). Les crédits de paiement, en revanche, ont enregistré une nette surconsommation : 1,37 milliard contre 883 millions inscrits. Cette action comprend plusieurs grands programmes emblématiques tels que le système de satellites de communications Syracuse III - Athena (145 millions d’euros dépensés en 2009), les satellites de renseignement Hélios II (23 millions d’euros), le système de commandement SCCOA (171 millions d’euros), le système de commandement de l’armée de terre SIC Terre (102 millions d’euros) ; mais il intègre également un grand nombre de programmes de cohérence qui ont coûté 362 millions d’euros de crédits de paiement en 2009.

L’année 2009 est à marquer d’une pierre noire pour l’action Projection – mobilité – soutien. C’est en effet lors de cet exercice qu’a été acté le surcoût faramineux du programme de l’avion transport militaire A 400 M, en retard de quatre ans. Les autorisations d’engagement, fixées en loi de finances initiale à 1,3 milliard d’euros ont été portées en fin d’exercice à 6,6 milliards d’euros (+ 407 %) ! Les crédits de paiement, de leur côté, n’enregistrent qu’un dépassement limité à 8 % : 972 millions d’euros consommés pour 900 millions autorisés. Cette action comprend également le programme d’hélicoptère de transport NH-90 (121 millions d’euros, versions terrestre et navale confondues), celui de rénovation de 24 hélicoptères Cougar (16 millions d’euros) ou encore la commande de 200 petits véhicules protégés (PVP) destinés aux transports de l’armée de terre (7,6 millions d’euros). En 2009 a également été mis en chantier un bâtiment de projection et de commandement (BPC) de type Mistral, dont la construction, prévue à l’origine à une échéance plus tardive, a été avancée dans le cadre du Plan de relance de l’économie. 437,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement, correspondant au prix du navire, ont été ouverts ainsi que 191 millions d’euros de crédits de paiement correspondant à la première échéance.

L’action Engagement et combat, la plus richement dotée du programme, a enregistré une sous-consommation de ses engagements (7,4 milliards d’euros pour 11,9 milliards inscrits en loi de finances initiale) mais une surconsommation de ses crédits de paiement (4,8 milliards pour seulement 4,1 milliards inscrits). Parmi les 17 sous-actions, la plus « budgétivore », avec 5,4 milliards d’euros d’autorisations d’engagement consommées (pour 4,7 inscrits), est celle qui concerne le Rafale dont 60 exemplaires ont fait l’objet d’une commande groupée l’an dernier. Viennent ensuite le programme des frégates multimissions FREMM (2,2 milliards d’euros d’autorisations d’engagement consommés en 2009 en raison de la commande groupée des trois derniers bâtiments, contre 966 millions d’euros de crédits de paiement), le programme des SNA Barracuda (1,3 milliard d’euros d’autorisations d’engagement en raison de la commande de la première unité, contre 398 millions d’euros de crédits de paiement), l’hélicoptère Tigre (226 millions d’euros, 5 exemplaires livrés), le véhicule blindé de combat d’infanterie VBCI (396 millions d’euros, 68 exemplaires livrés), le missile de croisière naval (MDCN) (96 millions d’euros), la rénovation du blindé AMX10 RC (45 millions d’euros, 68 exemplaires rénovés), la torpille MU 90 (19 millions d’euros, 75 exemplaires livrés), la tenue du combattant Félin (100 millions d’euros, 2 749 exemplaires livrés), le canon automoteur Caesar (70 millions d’euros, 38 exemplaires livrés), ainsi qu’un grand nombre de programmes de cohérence moins emblématiques, parfois discrets (« conduite des opérations spéciales », par exemple). Cette sous-action inclut toujours le projet de second porte-avions, dont la réalisation a été repoussée mais dont les études, qui ont été mises en veille, ont coûté en 2009 la somme de 63 684 euros.

Dotée de 868 millions d’euros en loi de finances initiale, l’action Protection et sauvegarde a enregistré une légère sous-consommation de ses moyens (845 millions d’euros ont été dépensés). Ce sont les programmes de missiles de courte ou moyenne portée qui constituent l’essentiel de cette action. Ainsi, le développement de la famille de systèmes sol-air futur (FSAF) a coûté 306 millions d’euros en 2009 contre 70 millions d’euros pour le missile d’interception de combat et d’autodéfense (MICA), 67 millions d’euros pour le développement du système principal de missiles anti-aériens (PAAMS) ou 76 millions d’euros pour la rénovation à mi-vie des missiles Mistral. Le programme de frégates anti-aériennes Horizon, dont le second exemplaire a été livré en 2009, a coûté, pour sa part, 112 millions d’euros au cours de l’exercice.

Les deux dernières actions du programme sont spécifiques : l’action Préparation et conduite des opérations d’armement (2,2 milliards d’euros en 2009) assure principalement le soutien de la Délégation générale pour l’armement (DGA). L’action Parts étrangères et programmes civils (14,6 millions d’euros) regroupe, d’une part les participations étrangères à des opérations menées en coopération avec la DGA, d’autre part les opérations conduites par la DGA au profit d’administrations civiles (sécurité civile, douanes…).

C.– UNE ANALYSE DÉTAILLÉE DE LA PERFORMANCE

Ce programme est maintenant assis de manière stable sur trois objectifs clairs assortis de huit indicateurs de performance lisibles et cohérents. L’analyse des résultats, relativement bien détaillée, facilite la compréhension des résultats. L’analyse de la performance de ce programme, indispensable compte tenu de son poids budgétaire, s’en trouve améliorée.

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées

Les cinq indicateurs de performance qui sont associés à cet objectif analysent le taux de réalisation des équipements de chacun des cinq systèmes de force : dissuasion, commandement et maîtrise de l’information, projection-mobilité-soutien, engagement et combat et protection et sauvegarde.

Chacun de ces indicateurs se décline en cinq sous-indicateurs, pour aboutir à une vision relativement complète de la situation par système de force : progression dans la réalisation des principales opérations, évolution annuelle des délais de réalisation des opérations d’armement en nombre de mois, taux moyen de réalisation des performances techniques, indice de réalisation des besoins en matière de programmes de cohérence ainsi que le taux de réalisation des livraisons valorisées.

La plupart de ces indicateurs fournissent des données rassurantes et conformes aux prévisions, même si certains doivent être considérés avec précaution. Il en est ainsi du taux moyen de réalisation des performances techniques, systématiquement compris – comme en 2007 et 2008 – entre 99,9 % et 100 %. Il est certes plutôt rassurant de constater que le niveau de réalisation des performances techniques des équipements de nos armées est aussi élevé, mais cela doit amener à se poser des questions sur la pertinence et la signification réelle d’un indicateur qui varie aussi peu.

Une autre difficulté provient de la construction de ces indicateurs qui ne prennent en compte que les équipements entièrement livrés. C’est ainsi que le retard moyen enregistré par les différents programmes fluctue entre 1,5 et 2,25 mois car l’avion de transport A400M, qui affiche 4 ans de retard, n’est pas pris en compte. Il faudra attendre la dernière livraison de cet appareil, dans une quinzaine d’années, pour voir le rapport annuel de performance prendre en compte le retard du programme. Il en est de même des hélicoptères NH-90 ou Tigre…

Malgré ces réserves, la lecture de ces indicateurs nous apprend que la plupart des objectifs sont atteints, sauf peut-être pour ce qui concerne la valorisation de matériel d’occasion : avions de transport C 130, hélicoptères Cougar, avions Alphajet et Super Étendard, missile Mistral.

2.– Concourir à la préservation au niveau national, et/ou européen dans le cadre d’une interdépendance librement consentie, des technologies et savoir-faire industriels garants de l’autonomie nationale

L’indicateur unique associé à cet objectif s’intéresse à la coopération européenne qui, avec un résultat de 30 % progresse légèrement par rapport à 2008 (29 %) et dépasse son objectif de 25 %. Si on ne peut que se féliciter d’un niveau de coopération européenne en hausse, on peut toutefois s’interroger sur la fixation de l’objectif à un niveau aussi modeste. Compte tenu du prix des armements et de l’intérêt de coopérer pour bénéficier d’effets d’échelle, le Rapporteur spécial considère que la coopération européenne doit être développée et propose que soit relevé l’objectif trop timide de l’objectif n° 2.

3.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces

Le premier indicateur s’attache au montant des intérêts moratoires versés, à la fois en millions d’euros et en pourcentage du montant des paiements. Les résultats pour 2009 sont bons puisque la somme continue à baisser d’année en année (8,3 millions d’euros après 9,2 millions d’euros en 2008 et 15 millions d’euros en 2007). En pourcentage du montant total des paiements, le résultat est tout aussi encourageant : 0,09 % en 2009 contre 0,12 % en 2008, 0,20 % en 2007. L’objectif, pas assez ambitieux, était fixé à 0,19 % pour 2009.

Le second indicateur présente l’évolution annuelle des devis d’équipement principaux pour les cinq systèmes de forces. Il laisse apparaître une excellente maîtrise globale des devis qui n’ont pas augmenté en 2009, alors que la hausse prévue était de 1 %. Dans le système de forces Commandement et maîtrise de l’information, l’évolution moyenne des devis d’équipement enregistre même une baisse de 3,55 %.

Proposition n° 2 : Fixer des objectifs de performance plus ambitieux, qu’il s’agisse de coopération technologique européenne, de paiement d’intérêts moratoires ou d’évolution des devis d’équipement.

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DÉFENSE :

BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

Commentaire de M. Louis GISCARD D’ESTAING, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ TRÈS DIFFÉRENT DU BUDGET VOTÉ 135

A.– UN BUDGET PERTURBÉ PAR L’ABSENCE DES RECETTES EXCEPTIONNELLES PRÉVUES() 135

1.– La désillusion immobilière 135

2.– Le retard pris par les aliénations d’ondes hertziennes 136

3.– Les palliatifs utilisés 136

B.– LA DÉFENSE A ÉTÉ L’UN DES PRINCIPAUX BÉNÉFICIAIRES DU PLAN DE RELANCE 136

C.– LA DÉFLATION DES EFFECTIFS A RALENTI 137

D.– L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE POURSUIT SON ÉVOLUTION 137

1.– les indicateurs de performance continuent à évoluer 137

2.– des modifications de périmètre mineures 138

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 138

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PROCHE DES PRÉVISIONS 138

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense 138

2.– Des effectifs en régression 139

B.– LES PRINCIPALES ACTIONS 139

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE 141

1.– Assurer la fonction stratégique intervention dans l’hypothèse de la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc 141

2.– Assurer la préparation des forces dans les délais impartis pour permettre la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc 141

3.– Assurer la fonction stratégique de protection (sauvegarde) 142

4.– Assurer la fonction stratégique de prévention 142

5.– Satisfaire aux contrats opérationnels permettant de contribuer à la lutte contre l’instabilité en prévenant et en circonscrivant les crises, en priorité en coalition internationale 142

6.– Maîtriser le coût de la fonction RH 142

7.– Maîtriser le coût du maintien en condition opérationnelle 143

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 143

A.– UNE LÉGÈRE SOUS-CONSOMMATION DE CRÉDITS 143

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS DES ACTIONS 143

C.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS TRÈS MITIGÉS 144

1.– Respecter les échéances juridiques ou légales 144

2.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais 144

3.– Rationaliser le développement des projets informatiques 144

4.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais et au meilleur coût 145

5.– Accroître l’autofinancement des musées 145

6.– Faciliter l’accès aux archives de la Défense 145

7.– Optimiser la diffusion des vecteurs de communication 145

I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ TRÈS DIFFÉRENT DU BUDGET VOTÉ

L’année 2009 fut atypique : perturbée par le retard des recettes exceptionnelles escomptées, elle a bénéficié de la mise en œuvre du plan de relance de l’économie.

A.– UN BUDGET PERTURBÉ PAR L’ABSENCE DES RECETTES EXCEPTIONNELLES PRÉVUES (26)

En 2009, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 52,4 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et à 40,8 milliards d’euros de crédits de paiement. Ces crédits ont bénéficié, en cours d’exercice, d’importants abondements : 4,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 3,5 milliards d’euros en crédits de paiement.

Pour autant, l’exercice 2009 a été fortement perturbé par la non-réalisation de recettes exceptionnelles censées couvrir une « bosse » de besoins concentrée sur les années 2009-2011. Selon la note d’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes, cette lacune « était pourtant prévisible dès la préparation budgétaire ».

1.– La désillusion immobilière

En 2009, la mission Défense devait percevoir 1,637 milliard d’euros de recettes exceptionnelles extrabudgétaires dont 972 millions d’euros issus de cessions immobilières et 600 millions d’euros provenant de l’aliénation d’ondes hertziennes.

La vente de plusieurs emprises parisiennes de grande valeur (îlot Saint-Germain, abbaye de Penthemont, Hôtel de l’Artillerie à Saint-Thomas d’Aquin, casernes Reuilly, Lourcine, Pépinière…) a achoppé pour des raisons financières : le consortium commun à la Caisse des dépôts et consignations qui devait porter ces biens jusqu’à leur vente a proposé un prix (environ 520 millions d’euros) jugé incompatible avec les attentes de l’État (744 millions d’euros).

Les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) immobilier ont donc été réduites à 65 millions d’euros, provenant de diverses ventes régionales ou franciliennes.

2.– Le retard pris par les aliénations d’ondes hertziennes

Parallèlement, les aliénations d’ondes hertziennes, décidées dans le cadre du passage à la télévision numérique et à la réorganisation du spectre hertzien n’ont pas pu être réalisées au cours de l’exercice 2009. En effet, la procédure d’attribution de la quatrième fréquence de téléphonie mobile par l’ARCEP, préalable à l’aliénation des ondes, a pris plusieurs mois de retard. La Cour des comptes souligne que le processus de cession des fréquences hertziennes « ne pouvait manquer d’accuser un à deux ans de retard ».

3.– Les palliatifs utilisés

Pour pallier ces insuffisances, le ministère a été autorisé à consommer 139 millions d’euros de reports de crédits 2008. Il a perçu 221 millions d’euros correspondant à une soulte versée par la Société nationale immobilière (SNI) dans le cadre du renouvellement du contrat pour la gestion du patrimoine domanial de la Défense et il a été contraint de redéployer en interne 136 millions d’euros, principalement ponctionnés sur le programme 146 Équipement des forces, mais également le programme 178 Préparation et emploi des forces.

Le Rapporteur spécial regrette, comme la Cour des comptes, que ces ajustements soient réalisés « une fois de plus, au détriment de crédits initialement votés pour l’équipement des forces ».

Par ailleurs, une baisse des besoins financiers a été constatée en fin d’année, consécutive à une baisse du coût des facteurs (l’inflation n’a été que de 0,1 % contre 2 % prévus). Le ministère du Budget a évalué cette désinflation à 590 millions d’euros, chiffre contesté par le ministère de la Défense.

B.– LA DÉFENSE A ÉTÉ L’UN DES PRINCIPAUX BÉNÉFICIAIRES DU PLAN DE RELANCE

Le Plan de relance de l’économie, qui a ouvert 1,62 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et 985 millions d’euros de crédits de paiements a permis à la mission Défense d’accélérer, en 2009, la consommation de son report de crédit. La mission a été autorisée à consommer, dès le début 2009, 500 millions d’euros de crédits reportés. Puis, hors Plan de relance mais en raison de l’absence des recettes exceptionnelles, le ministère du Budget a autorisé la consommation de 400 millions d’euros supplémentaires de reports de crédits. Ces crédits ont notamment permis de lancer la construction immédiate d’un bâtiment de projection et de commandement supplémentaire de type Mistral pour la marine nationale.

Le Rapporteur spécial constate que si les crédits apportés par le Plan de relance au bénéfice du programme 144 Environnement et prospective de la politique de Défense sont nets, ce n’est pas le cas des crédits versés au programme 178 Préparation et emploi des forces, considérés comme une simple anticipation destinée à être intégralement compensées par des réductions d’enveloppes ouvertes au titre des exercices 2011 à 2020. De la même manière, les crédits ouverts dans le cadre du Plan de relance au profit des programmes 212 Soutien de la politique de la Défense et 146 Équipement des forces, correspondent quasi intégralement à des anticipations de dépenses censées être compensées.

Au total, la Cour des comptes estime à seulement 270 millions d’euros l’apport budgétaire net du Plan de relance de l’économie.

C.– LA DÉFLATION DES EFFECTIFS A RALENTI

La baisse constatée au 31 décembre 2009 du nombre d’agents du ministère de la Défense, bien qu’élevée (–6 200) a été inférieure à l’objectif fixé à 8 250 suppressions d’emplois nécessaire pour respecter la cible de 54 000 suppressions de postes pendant la programmation. Le ministère de la Défense avait toutefois anticipé, en 2008, la déflation programmée des effectifs. La Cour des comptes considère donc que malgré un mauvais résultat enregistré en 2009, la Défense « reste sur la trajectoire fixée par la programmation » mais a consommé la majeure partie de son avance.

Paradoxalement, l’écart entre le nombre d’ETPT autorisés et le nombre d’emplois réalisés n’a jamais été aussi élevé : –5 086 postes, soit 1,8 % pour le seul programme Préparation et emploi des forces.

D.– L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE POURSUIT SON ÉVOLUTION

1.– Les indicateurs de performance continuent à évoluer

L’analyse de la performance a été profondément modifiée en 2009. Plusieurs indicateurs qui présentaient des biais, ou dont l’intérêt était limité, sont abandonnés ou corrigés dans le cadre de l’exercice 2010. Malheureusement, la tendance observée depuis plusieurs exercices et sur la plupart des missions d’une réduction du nombre d’indicateurs se poursuit. Le Rapporteur spécial regrette notamment que le programme 178 Préparation et emploi des forces, qui représente un budget non négligeable de 23 milliards d’euros, perde 7 de ses 18 indicateurs !

Proposition : Cesser de réduire, année après année, le nombre d’indicateurs de performance. Lorsqu’un indicateur n’est plus pertinent, veiller à son remplacement.

La justification des crédits sera désormais structurée autour du référentiel d’activités établi pour le passage à Chorus. Ces changements entraîneront d’inévitables ruptures de séries qui ne facilitent pas les comparaisons.

2.– Des modifications de périmètre mineures

En 2009, le périmètre de la mission Défense a été affecté par le transfert de la gendarmerie de l’armement et de la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires en provenance de la mission Sécurité (+ 346 emplois) et la mise en place des délégués des préfets en charge des quartiers prioritaires de la politique de la ville (– 62 postes).

Le champ de la mission Défense a aussi été modifié par l’intégration au sein du programme 212 Soutien de la politique de la Défense de deux nouvelles actions en provenance de la mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation. Il s’agit des actions Promotion et valorisation du patrimoine culturel, mise en œuvre par la direction de la Mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), et Communication, pilotée par la délégation à l’information et à la communication de Défense (DICOD). Enfin, une action nouvelle, Restructurations, apporte assurément une meilleure lisibilité quant aux ressources spécifiques mises en œuvre dans ce domaine.

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PROCHE DES PRÉVISIONS

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense

Avec ses 22,4 milliards d’euros inscrits en autorisations d’engagement et ses 21,8 milliards inscrits en crédits de paiement, ce programme est de loin le plus volumineux de la mission Défense.

Il a fait l’objet en cours d’exercice d’importants abondements : 626 millions d’euros de fonds de concours et attributions de produits et 881 millions d’euros d’ouvertures pour les autorisations d’engagement, ce qui a porté les crédits disponibles à 23,8 milliards d’euros. Pour les crédits de paiement, les fonds de concours et attributions de produits ont apporté 620 millions d’euros auxquels se sont ajoutés 610 millions d’euros d’ouvertures intervenues en cours d’exercice, portant le total disponible à 23,1 milliards d’euros. Les taux de consommation ont atteint 97,8 % en autorisations d’engagement (22,2 milliards d’euros) et 99,1 % en crédits de paiement (21,2 milliards d’euros). Le montant des crédits attribués et consommés en 2009, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, dépasse de plusieurs centaines de millions d’euros ceux de 2008, année qui constituait déjà un record en la matière.

À ce programme ont été associées, en 2009, des dépenses fiscales d’un montant de 30 millions d’euros : 10 millions résultent de l’exonération de TIPP du ministère de la Défense et 20 millions des exonérations de charges des indemnités destinées à promouvoir la réserve.

2.– Des effectifs en régression

Ce programme rassemble 88 % des effectifs de la mission : 275 908 ETPT réalisés (contre 282 120 en 2008) pour 281 019 autorisés. Le nombre de postes non pourvus (5 086 postes) continue à s’accroître en raison d’un nombre de départs supérieur aux prévisions, notamment en raison de problèmes de fidélisation des militaires du rang rencontrés par les forces terrestres.

Les nombreuses sorties d’ouvriers d’État (– 1 207) traduisent la mise en œuvre des mesures incitatives au départ, liées au plan d’accompagnement des restructurations. Pour les autres personnels civils, les départs sont inférieurs aux prévisions en raison, notamment, de l’augmentation de l’âge de départ en retraite. L’indemnité de départ volontaire, malgré un relatif succès (400 ont été attribuées en 2009), ne parvient pas à inverser la tendance.

Malgré une diminution réelle de plus de 5 000 emplois, équivalente à la perte de 4 ou 5 régiments des forces, les dépenses en rémunérations et charges sociales ont continué à croître, passant de 15,570 milliards d’euros en 2008 à 15,835 milliards d’euros en 2009 (+ 1,7 % après + 1,6 % en 2008) !

B.– LES PRINCIPALES ACTIONS

Avec 9,19 milliards d’euros de crédits de paiements inscrits en loi de finances initiale et 9,23 milliards d’euros effectivement dépensés, l’action Préparation des forces terrestres est la plus richement dotée de la mission.

Les principales dépenses relatives à la préparation des forces terrestres, hors dépenses de personnel, concernent le maintien en condition opérationnelle du matériel. Les principaux contrats ont concerné l’entretien des 254 chars Leclerc (passation d’un contrat de dix ans avec une tranche ferme de quatre ans) et de l’hélicoptère Tigre, déployé à Kaboul.

Des dépenses d’Opex, notamment en matière de munitions et d’entretien programmé du matériel ont été imputées sur cette action à hauteur de 45,4 millions d’euros. L’entretien programmé du personnel a fait l’objet d’une priorité : le poste de dépenses Habillement et équipement du combattant a été doté de 145 millions d’euros qui ont permis à l’armée de terre de procéder à une revue importante du paquetage de combat. L’état-major a pris la décision d’acquérir rapidement des matériels de nouvelle génération, notamment pour les forces engagées en Afghanistan (treillis et sacs de combat, gants et masques de protection oculaire, genouillères, coudières, chemises adaptées au port du gilet pare-balles…). Le Rapporteur spécial, qui avait préconisé (27) une amélioration de l’équipement du combattant en Opex, se réjouit de constater que ses recommandations ont été prises en compte par l’état-major de l’armée de terre.

Avec 4,8 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 4,6 milliards d’euros de crédits de paiement dépensés, la marine a consommé respectivement 159 et 92 millions d’euros de plus que ce qui lui avait été alloué.

Plus encore que pour l’armée de terre, le maintien en condition opérationnelle des matériels a constitué pour la Marine nationale la principale dépense de préparation, hors titre 2, avec notamment des arrêts techniques majeurs (ATM) qui ont concerné le sous-marin d’attaque Perle, le porte-hélicoptères Jeanne d’Arc, le bâtiment de projection et de commandement Tonnerre, les frégates Georges Leygues, Latouche Tréville, Lamotte Piquet, Dupleix et Courbet. Les frégates Jean Bart, Jean de Vienne, Surcouf, de Grasse et Guépratte ont subi un arrêt technique intermédiaire (ATI). La frégate de surveillance Nivôse a fait l’objet d’un arrêt technique majeur mené à Port-Louis, sur l’île Maurice.

Le surcoût constaté en crédits de personnel résulte principalement de l’augmentation imprévisible du coût de formation des pilotes embarqués sur porte-avions aux États-Unis (+ 5 millions d’euros), ainsi que des nouvelles règles de défraiement des stages de formation dans les armées (+ 6,2 millions d’euros). Enfin, malgré la baisse continue des effectifs, les crédits d’alimentation de la marine ont fortement augmenté en 2009, dépassant de 5,1 millions d’euros la somme allouée en loi de finances initiale.

Le groupe aérien (avions de guet aérien Hawkeye, Super étendard modernisés, Rafale, Atlantique 2…) a également fait l’objet de contrats d’entretien pour des montants qui ne sont pas détaillés.

Malgré la baisse du prix des produits pétroliers, l’armée de l’air a, comme en 2007 et 2008, enregistré une surconsommation de ses crédits de paiement de 152 millions d’euros. Les économies réalisées sur les carburants (– 3,7 millions d’euros) ont été occultées par le coût élevé de l’entretien programmé du matériel qui enregistre une surconsommation de 84,4 millions d’euros. Sur les 1 285 millions d’euros consacrés au maintien en condition opérationnelle du matériel, 364 millions sont allés aux avions de combat (Mirage 2000, Mirage F1, Rafale et Alphajet), 237 millions aux appareils de transport et de ravitaillement, 71 millions aux hélicoptères et 36 millions aux appareils d’entraînement.

Les dépenses d’entretien et de maintenance des travaux immobiliers ont été supérieures de 31,6 millions d’euros aux prévisions en raison, d’une part, de retards pris dans la réalisation de travaux d’entretien et, d’autre part (pour 8,3 millions d’euros), « de la montée en puissance des dépenses d’externalisation, plus particulièrement celles liées aux nouveaux marchés de filtrage des bases aériennes ».

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE

Les indicateurs de performance continuent de fluctuer dans ce programme auquel étaient fixés en 2009 sept objectifs (-2) – tous remaniés – désormais assortis de 11 indicateurs, contre 18 précédemment.

1.– Assurer la fonction stratégique intervention dans l’hypothèse de la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc

Le premier indicateur mesure le pourcentage de crises dont l’analyse a permis une réaction adaptée de nos forces, ainsi que le taux de « satisfaction du client » en matière de renseignement militaire. Ces deux taux, respectivement de 69 % et 71 % en 2009, bien qu’en hausse par rapport à 2008, restent éloignés des objectifs fixés à 85 % et 90 %.

Le deuxième indicateur, censé mesurer le taux de satisfaction de la posture de dissuasion nucléaire, n’est pas renseigné : « la divulgation de ces informations irait à l’encontre du principe même de dissuasion ».

Le troisième indicateur mesure, par armée et service, les taux de satisfaction de la fonction intervention permettant de faire face à une situation mettant en jeu la sécurité de la France. Ces taux s’échelonnent de 17 % (pour le groupe aéronaval) à 100 % pour l’armée de terre ou la DIRISI (systèmes d’information et de télécommunications).

2.– Assurer la préparation des forces dans les délais impartis pour permettre la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc

Cet objectif est associé à deux indicateurs de performance particulièrement instructifs : le premier, qui mesure la disponibilité des matériels majeurs des armées par rapport au besoin nécessaire pour réaliser les contrats opérationnels (et non par rapport au matériel en parc), varie entre 58 % de disponibilité pour le matériel aéronautique de l’armée de terre et 93,4 % pour l’armée de l’air.

Le second indicateur mesure le niveau de réalisation des activités et de l’entraînement et permet de mesurer la profondeur du déficit, s’agissant des militaires de l’armée de terre (105 jours par ans pour une cible de 150), des pilotes de transport de l’armée de l’air (250 heures de vol par an au lieu de 400) ou du nombre de jours de mer des bâtiments de la marine : 87 en moyenne contre 100 prévus.

3.– Assurer la fonction stratégique de protection (sauvegarde)

L’indicateur associé à cet objectif mesure le taux de satisfaction du contrat opérationnel de protection par armée et service. Malgré les difficultés rencontrées en matière de disponibilité ou d’entraînement, ce taux de satisfaction est égal à 100 % pour plusieurs armées, proche de ce taux pour les autres.

4.– Assurer la fonction stratégique de prévention

Cette fonction, ainsi que son indicateur, s’intéresse à l’efficacité de nos forces basées à l’étranger. Le taux des forces prépositionnées engagées dans les opérations dans un délai inférieur à cinq jours atteint 78 % pour un objectif de 85 %. Le taux de réalisation en matière de formation des forces étrangères atteint 91 % pour un objectif de 90 %.

5.– Satisfaire aux contrats opérationnels permettant de contribuer à la lutte contre l’instabilité en prévenant et en circonscrivant les crises, en priorité en coalition internationale

L’indicateur associé à cet objectif mesure le taux de satisfaction des contrats opérationnels par armée et par service. Il met en évidence un résultat de 100 % pour l’armée de terre, le service de santé, le service des essences et la DIRISI. Ce taux est plus faible pour la marine et l’armée de l’air, et varie selon les composantes. Le Rapporteur spécial ne peut que regretter l’absence d’explication sur la manière dont est mesurée la satisfaction : enquête de satisfaction subjective, données objectives ? Il constate en outre que la batterie de données concernant la marine est exactement la même que celle figurant dans le troisième indicateur de l’action n° 1.

6.– Maîtriser le coût de la fonction RH

Deux indicateurs – du plus grand intérêt – s’attachent à analyser, par armées le coût du recrutement et le coût de la reconversion. Le premier montre une maîtrise certaine de l’armée de terre en matière de coût de recrutement mais pointe les dépassements budgétaires parfois sensibles des autres armées et services. En revanche, le coût de la reconversion des personnels, calculé globalement pour les trois armées en raison de son caractère interarmées, reste largement inférieur aux prévisions : 4 832 euros par personne contre des cibles variant entre 5 400 et 6 500 euros.

7.– Maîtriser le coût du maintien en condition opérationnelle

L’indicateur affiche une augmentation globale du coût du maintien en condition opérationnelle du matériel militaire de 5,16 % en 2009, année au cours de laquelle l’inflation des prix à la consommation a été maîtrisée à 0,1 %. L’objectif annuel est d’obtenir un résultat inférieur à l’indice de la construction navale, aéronautique et ferroviaire. Mais comme ce chiffre n’est pas fourni, il est impossible de savoir si le résultat a été atteint.

Dans le détail, la hausse du coût du MCO a été de 3,8 % pour le matériel terrestre, de 5 % pour le matériel naval et de 7,8 % pour le matériel aéronautique.

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

A.– UNE LÉGÈRE SOUS-CONSOMMATION DE CRÉDITS

Ce programme, qui regroupe les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la Défense, a enregistré une sous-consommation de ses autorisations d’engagement (3,87 milliards d’euros pour une enveloppe globale de 3,11 milliards d’euros). La consommation des crédits de paiement, est plus proche des prévisions : 2,19 milliards d’euros pour 2,24 milliards d’euros de crédits inscrits, compte tenu de 667 millions d’euros ouverts en cours d’exercice.

Les effectifs de ce programme se sont élevés à 10 267 agents (– 88 par rapport à 2008, à périmètre constant) pour un plafond autorisé de 10 711 emplois. Le déficit s’élève donc à 443 postes (4,1 %), mais les comparaisons avec les exercices précédents sont rendues malaisées par le transfert, en provenance de la mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation, des moyens humains et matériels relatifs à la valorisation du patrimoine et à la communication.

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS DES ACTIONS

L’action n° 1, Direction et pilotage, qui regroupe principalement les moyens destinés aux cabinets du ministre de la Défense et du secrétaire d’État aux Anciens combattants, a suivi une gestion plus prudente qu’en 2008. Si la consommation des autorisations d’engagement a dépassé la dotation de 0,7 million d’euros, celle des crédits de paiement est restée en retrait de 0,3 million d’euros. Les dépenses de titre 2, qui avaient connu une forte augmentation en 2008, n’ont excédé les prévisions que de 0,3 million d’euros en 2009.

L’action n° 4 Politique immobilière a été marquée, en 2009, par un fort dépassement de la consommation de ses crédits de paiement : 1,04 milliard d’euros ont été consommés alors que seulement 460 millions avaient été inscrits en loi de finances initiale. Cette action reste caractérisée par le poids d’un certain nombre d’opérations particulièrement lourdes, dont la réalisation est étalée sur plusieurs années comme la rénovation complète de l’hôpital Sainte-Anne à Toulon, des bassins de l’arsenal de Brest ou les infrastructures destinées à recevoir les matériels les plus récents et les plus coûteux comme l’hélicoptère Tigre, le VBCI et l’A 400 M.

L’action n° 6 Accompagnement de la politique des ressources humaines, qui regroupe l’action sociale du ministère de la Défense ainsi que la formation des personnels civils et la reconversion des militaires, a enregistré une surconsommation de ses crédits portant sur 7 millions d’euros. Le ministère justifie cet écart par une forte augmentation de la subvention qu’il verse à l’IGeSA (Institut de gestion sociale des armées) liée au versement « de prestations sociales collectives ou individuelles qui ont fait l’objet d’une forte demande en 2009 de la part des ressortissants du ministère de la défense ». Ces prestations s’inscrivent dans le cadre du soutien à la vie professionnelle ou à la vie personnelle et familiale.

C.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS TRÈS MITIGÉS

Sept objectifs (+ 3) et dix indicateurs (+ 2) ont été associés au programme en 2009.

1.– Respecter les échéances juridiques ou légales

Cet objectif n’a pas été atteint en 2009 : seuls 50 % des décrets nécessaires à l’application de dispositions législatives ont été publiés dans les six mois (pour un objectif de 100 %), 7 % des décrets qui auraient dû être publiés ne l’ont pas été et la durée moyenne entre la publication de la loi et celle des décrets d’application s’est élevée à 15 mois alors que l’objectif est fixé à 6 mois.

2.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais

L’objectif de maîtrise des coûts de réalisation des infrastructures a été atteint en 2009, pas celui de maîtrise des délais. Deux indicateurs relatifs au taux de vacance des logements familiaux et au taux d’intervention du service d’infrastructure mettent en évidence des résultats proches des prévisions.

3.– Rationaliser le développement des projets informatiques

En 2009, l’objectif de mutualisation d’un maximum de projets informatiques a été atteint et fait apparaître une nette progression en la matière par rapport aux années précédentes. En matière de coûts, le résultat 2009 fait apparaître une hausse (+ 7,2 %) qui tranche avec la réalisation de l’année précédente (+ 1,7 %) et ne répond pas à l’objectif d’une inflation inférieure 3 %.

4.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais et au meilleur coût

L’indicateur décrit une amélioration légère de la réactivité de l’action sociale, même si un seul des quatre objectifs a été atteint (délivrer 80 % des secours urgents en moins de quatorze jours).

Le second indicateur, qui séparait les crédits d’action sociale consacrés au fonctionnement du service de ceux consacrés aux prestations – et qui faisait apparaître des résultats peu glorieux – a été supprimé.

5.– Accroître l’autofinancement des musées

L’indicateur associé à cette action fournit le taux de ressources propres des trois musées (armée, marine, air et espace) par rapport à leur coût de fonctionnement. Les résultats, qui varient entre 44 % et 67 % sont inférieurs pour deux d’entre eux (armée et marine) aux objectifs fixés, alors que le musée de l’air et de l’espace dépasse les siens. On ne peut que regretter l’absence d’explication sur la fixation des cibles, différentes pour chaque établissement.

6.– Faciliter l’accès aux archives de la Défense

L’indicateur de performance est établi à partir d’un indice de satisfaction des usagers, établi à 86,5 % en 2009 proche de l’objectif de 90 %.

7.– Optimiser la diffusion des vecteurs de communication

L’indicateur mesure les recettes propres des revues de la Défense par rapport à leur coût de fabrication. En 2009, ce taux s’est élevé à 47 %, pour un objectif fixé à 60 %.

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DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Commentaire de M. Jean-Pierre BRARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 148

1.– De nouveaux rattachements de structures en gestion 2009 148

2.– Les contrôles opérés sur le Conseil de la création artistique et sur le Conseil d’analyse de la société 151

a) Le Conseil de la création artistique 151

b) Le Conseil d’analyse de la société 153

c) La RGPP appliquée aux services du Premier ministre : supprimer ou transférer des entités administratives pour simplifier l’organisation 154

3.– Les bons résultats de la démarche de performance 155

B.– LE PROGRAMME PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L’UNION EUROPÉENNE 156

C.– LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 156

1.– Des profils différenciés d’exécution budgétaire 157

2.– Une performance remarquable 157

D.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 158

1.– Les Journaux officiels 158

2.– La Documentation Française 159

3.– Le nouveau centre de renseignement administratif de Metz 160

L’analyse de l’exécution budgétaire des services du Premier ministre pour l’année 2009 prend en compte le fait que ces services constituent un ensemble administratif diversifié rattaché au chef du Gouvernement pour l’assister dans ses missions.

La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait trois programmes en 2009 : Coordination du travail gouvernemental, Présidence française de l’Union européenne, programme dédié au financement des manifestations relatives à l’exercice par la France de la présidence du Conseil de l’Union européenne au second semestre de 2008, et Protection des droits et libertés. Ce dernier programme, créé à l’initiative de l’Assemblée nationale et du Sénat, regroupe les moyens de onze autorités administratives et instances indépendantes. Les services du Premier ministre intègrent également la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.

Ces missions n’ont pas contribué à la mise en œuvre du plan de relance.

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

1.– De nouveaux rattachements de structures en gestion 2009

D’une manière générale, la consommation des dotations a été plus élevée en 2009 qu’en 2008 et 2007 par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale. Pour les autorisations d’engagement, elle représente 411,8 millions d’euros pour 395,1 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit 104 % des crédits ouverts à comparer à 89 % en 2008 et 85 % en 2007. La consommation des crédits de paiement a représenté 396,5 millions d’euros, soit 102 % des 388,5 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2009 (à comparer à des taux de consommation de 95 % en 2008 et 91 % en 2007). Cette situation s’explique par le rattachement en gestion de structures nouvelles et par des transferts de crédits correspondants.

La consommation des crédits est de ce fait nettement supérieure aux dotations pour l’action 01 Coordination du travail gouvernemental, qui a consommé 82,5 millions d’euros de crédits de paiement au lieu des 76,5 millions d’euros prévus par la loi de finances initiale (+7,9 %) et pour l’action 10 Soutien (79,6 millions consommés pour 69,8 millions ouverts en loi de finances initiale, +14,1 %). Par ailleurs, comme en 2008, la consommation des crédits (d’équipement) de l’action 02 Coordination de la sécurité et de la défense est minorée en raison d’un transfert en direction de la mission Défense.

Sur le premier point, on constate en effet une surconsommation de crédits de titre 2 (132 millions d’euros) par rapport aux dotations prévues par la loi de finances initiale (124,1 millions d’euros), qui porte essentiellement sur l’action 01 Coordination du travail gouvernemental (46,4 millions consommés pour 40,5 millions ouverts en loi de finances initiale, pour le seul titre 2), et sur l’action 10 Soutien (35,2 millions consommés pour 30,1 millions ouverts en loi de finances initiale, pour le seul titre 2).

En effet, deux décrets de transfert ont augmenté les dotations du programme. Le premier, du 20 août 2009, d’un montant de 11 249 000 euros est venu abonder la dotation de l’action 10, au titre de la réforme des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), ce montant étant destiné à la prise en charge des chargés de mission et des plateformes d’appui à la gestion des ressources humaines (150 ETPT). Le décret de transfert du 27 octobre 2009, au montant de 4 022 296 euros a abondé l’action 01 et l’action 10, et correspond, pour 55 ETPT, à la prise en charge de structures créées postérieurement à l’élaboration du projet de loi de finances, l’Union pour la Méditerranée et son Conseil culturel, le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance, le commissariat à la diversité et à l’égalité des chances, le nouveau portefeuille Jeunesse du haut commissaire aux solidarités actives et contre la pauvreté, le conseil de la création artistique.

Dans les faits, le solde déficitaire de près de 6 millions d’euros constaté sur l’action 01 est imputable essentiellement à la sous action Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés compte tenu de l’absence de dotation en loi de finances initiale 2009 des structures précitées, rattachées en gestion. De surcroît, la prise en charge de nouveaux cabinets auprès du Premier ministre, à la suite du remaniement du Gouvernement du 23 juin 2009 (ministre de l’Espace rural et de l’Aménagement du territoire, le secrétaire d’État chargé du développement de la région capitale, transformation du secrétariat d’État chargé des relations avec le Parlement en ministère) s’est réalisée sans dotation supplémentaire.

Le déficit a été couvert en gestion par les crédits restés sans emplois du décret de transfert du 20 août 2009 qui avait ouvert des moyens à hauteur de 7/12ème des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR) et de leurs chargés de mission. En effet, la direction des Services administratifs et financiers (DSAF) des services du Premier ministre n’a pas été en mesure de prendre en charge l’intégralité des chargés de mission SGAR pour l’année 2009. La DSAF a établi des conventions avec les ministères concernés, prévoyant le remboursement de ces crédits dès lors que les agents ont continué à être rémunérés par leurs ministères jusqu’au 31 décembre 2009, ou n’ont pu être pris en charge par la DSAF qu’à compter du 1er septembre 2009. La mise en œuvre tardive de ces conventions a permis un redéploiement des crédits transférés au titre des SGAR au profit des structures ministérielles ou de mission rattachées en gestion.

Selon les informations transmises au Rapporteur spécial, il n’en résulte pas pour autant de transferts de charges sur l’exercice 2010, la consommation des crédits de rémunérations étant arrêtée à fin 2009.

On peut regretter que la présentation de l’exécution budgétaire ne permette pas d’apprécier finement la consommation des crédits pour chaque cabinet ministériel, alors que cette information faisait déjà défaut lors du débat de l’automne 2009 sur le projet de loi de finances 2010. Il est tout à fait souhaitable et possible d’énumérer la consommation des crédits en exécution pour chaque cabinet ministériel ou chaque structure rattachée. Au demeurant, il avait été annoncé à la fin de l’année 2009 la mise en œuvre de moyens permettant de réaliser une comptabilité fine de ce type de dépenses par la DSAF.

Recommandation n° 1 : Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle).

Recommandation n° 2 : Le rapport annuel de performances doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion.

Le rapport annuel de performances indique, par ailleurs, que 16,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 18,8 millions en crédits de paiement ont été transférés en cours de gestion pour le lancement et la poursuite d’opérations d’investissements interministériels conduites en liaison avec le ministère de la Défense (programme Environnement et prospective de la politique de défense). Des transferts de même nature avaient déjà été opérés en 2007 et 2008.

Il a par ailleurs été constaté en 2009 une consommation plus faible que prévu par la loi de finances initiale des crédits sur l’action 11 Stratégie et prospective qui regroupe les dotations des organismes associés au centre d’analyse stratégique. Un peu moins de 27 millions d’euros ont été consommés en exécution à comparer à 32,5 millions ouverts par la loi de finances initiale (taux de 83 %). Cette situation s’explique par l’absence de recrutement au Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, et par le renouvellement fréquent des chargés de mission rattachés aux organismes associés au CAS. Le transfert d’attribution de l’évaluation des politiques publiques au ministre du Budget (et des crédits associés) et le report d’études sur 2010 expliquent, pour l’essentiel la faiblesse de la consommation des crédits hors titre 2.

En dernier lieu, on doit regretter, de manière générale, que la mise en œuvre de la réserve de précaution (et d’une manière générale, des mises en réserve de crédits) ne donne pas lieu à une présentation spécifique et synthétique. Pour l’ensemble de la mission, il n’est donné que des informations ponctuelles sur l’application de la réserve de précaution au service d’information du Gouvernement, au secrétariat général des Affaires européennes, à la Chancellerie de l’ordre de la Libération, à la grande Chancellerie de la Légion d’honneur, et au Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Recommandation n° 3 : Le rapport annuel de performances doit faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble des services du Premier ministre.

2.– Les contrôles opérés sur le Conseil de la création artistique et sur le Conseil d’analyse de la société

Le Rapporteur spécial a souhaité cette année procéder aux contrôles du Conseil de la création artistique et du Conseil d’analyse de la société, pour plusieurs raisons. Le Conseil de la création artistique, présidé par M. Marin Karmitz, est un organisme récemment créé et rattaché, en 2009, à la mission Direction de l’action du Gouvernement. Son action est contestée au sein des milieux culturels et il convient de s’interroger sur son existence même. C’est également le cas du Conseil d’analyse de la société, créé en 2004 et présidé par M. Luc Ferry. Indépendamment de l’intérêt de cette structure, sur lequel il convient de s’interroger, on avait pu constater depuis plusieurs années des incohérences entre les crédits alloués et leur consommation.

Pour mener ces contrôles, le Rapporteur spécial a souhaité utiliser plus largement qu’à l’habitude les possibilités ouvertes par les textes, en particulier les articles 57 et 59 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et l’article 164 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. Il a notamment procédé à un contrôle sur pièces et sur place inopiné et demandé et obtenu communication de copies de pièces comptables.

a) Le Conseil de la création artistique

Le Conseil de la création artistique, créé le 30 janvier 2009 par décret, est présidé par le Chef de l’État, et composé du Premier ministre et du ministre de la Culture qui en sont membres de droit, d’un délégué général et de 11 personnalités qualifiées. Il s’entend comme une entité de recherche et développement au service de la création artistique. Le Conseil de la création artistique (CCA) est donc une structure légère, en rien comparable au ministère de la Culture.

L’effectif global des services du CCA est resté constant (5 emplois), selon les documents transmis au rapporteur spécial.

En 2009, la dotation de crédits de personnel sur le titre 2 était de 296 588 euros pour 4 ETPT. Sur les dotations ouvertes hors titre 2, les crédits de fonctionnement se sont élevés à 196 000 euros. Ces crédits correspondent à 9/12ème de la dotation annuelle 2009, puisque les agents ont été recrutés à compter du mois d’avril 2009. Un décret de transfert en date du 27 octobre 2009 a abondé les crédits du programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental de ces mêmes montants depuis le programme n° 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture de la mission Culture.

Sur le titre 2, la consommation des crédits s’est élevée en 2009 à 241 405 euros pour 3,21 ETPT. Pour les crédits de fonctionnement, la consommation est de 88 986 euros. Les postes de dépenses les plus importants sont celui des études pour 53 837 euros, viennent ensuite les dépenses de logistique pour 10 790 euros et les dépenses informatiques et de télécommunications pour 10 076 euros.

CONSEIL DE LA CRÉATION ARTISTIQUE

(en euros)

Ventilation des dépenses de fonctionnement

Montants

Études

53 837

Frais de représentation

6 510

Frais de déplacements

6 250

Abonnements et documentation

1 523

Autres dépenses de logistique

10 790

Dépenses informatiques et télécommunications

10 076

Total

88 986

Source : Services du Premier ministre

Le contrôle sur pièces et sur place inopiné opéré le 24 février 2010 et les tableaux représentatifs des frais de représentation, des frais de déplacement, et des dépenses de fonctionnement, qui ont été transmis au Rapporteur spécial, ne mettent pas en évidence d’anomalie manifeste.

Cependant, le principe même de l’existence du Conseil de la création artistique est critiquable, sur le fond comme au plan organique. En effet, son budget d’intervention 2009 est constitué par virement de 10 millions d’euros de crédits du ministère de la Culture et de la communication. Cette enveloppe a été financée sur deux programmes différents :

• 5 millions d’euros sur le programme n° 131 Création ;

• 5 millions d’euros sur le programme n° 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

Il est clair que le prélèvement de crédits sur le budget de la Culture a pour effet de diminuer corrélativement ses moyens d’intervention et risque de ne pas permettre de reconduire en totalité les subventions antérieures des institutions culturelles dans le secteur du spectacle vivant, même si, pour 2009, les éléments d’information transmis au Rapporteur spécial font état d’une levée de mise en réserve de crédits.

10 millions d’euros de crédits d’intervention sont également attribués au CCA sur le budget 2010.

Sur le plan organique, la décision de faire gérer des crédits d’un programme donné par une structure de décision extérieure à ce programme constitue une anomalie par rapport aux principes et à la lettre de la LOLF qui prévoit en son article 7 qu’un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation. Le rapport annuel de performances ne présente ni les éléments d’appréciation sur la réalisation d’objectifs, ni l’évaluation de l’action du CCA.

Il n’est pas de bonne politique de démembrer le ministère de la Culture.

b) Le Conseil d’analyse de la société

Les éléments (y compris des copies de liasses comptables) transmis sans réticence et rapidement, il faut le souligner, par les services du Premier ministre mettent en évidence plusieurs éléments significatifs de la gestion du Conseil d’analyse de la société (CAS), présidé par M. Luc Ferry. On observe en particulier que les dépenses réelles sont très supérieures à ce qui avait été indiqué dans les précédentes réponses aux questionnaires budgétaires. Ces éléments indiquent également un montant important de dépenses de rémunérations (67 266 euros en 2009) liées au versement d’indemnités à quatre attributaires. On constate enfin que les frais de mission et de restauration ont représenté plus de 35 % des moyens de fonctionnement en 2009.

Les réponses aux questionnaires budgétaires avaient permis d’indiquer dans le rapport spécial de l’automne dernier que le conseil avait consommé 14 770 euros en 2008 et 15 957 euros en 2007. La charge budgétaire du CAS semblait très inférieure à l’enveloppe prévue par la loi de finances, par exemple 92 000 euros en 2007. Dans les faits, la consommation est très supérieure aux montants indiqués à la commission des Finances. Les crédits ouverts en loi de finances initiale 2009 sont de 149 650 euros pour une consommation de 109 070 euros en autorisations d’engagement et de 99 866 euros en crédits de paiement. La majeure partie des dépenses correspond au versement des indemnités. Cet écart de chiffres s’expliquerait par des changements de périmètres entre budgets opérationnels de programme (BOP). Il n’en reste pas moins que les informations transmises par les services du Gouvernement doivent être exhaustives, quelle que soit la nomenclature budgétaire.

Au titre de l’année 2009, le Conseil d’analyse de la société a consommé à 41 804 euros en autorisations d’engagement et 32 600 euros en crédits de paiement de crédits de moyens de fonctionnement du titre 3.

En 2009, au sein de cet ensemble, le Conseil d’analyse de la société a consommé 3 342 euros de crédits de paiement au titre des frais de mission (5 042 euros en autorisations d’engagement) et 8 256 euros au titre des frais de restauration (9 376 euros en autorisations d’engagement). Les dépenses de frais de mission et de restauration ont représenté respectivement 10,25 % et 25,32 % des crédits de paiement consommés en 2009 sur le titre 3.

Dans un contexte de rigueur budgétaire, on peut s’interroger sur les spécificités d’une gestion, celle du Conseil d’analyse de la société, dans le cadre de laquelle les frais de restaurant (en séance plénière ou en petit comité) constituent le quart du budget de fonctionnement, même si les dépenses unitaires par convive sont relativement peu élevées. Les réunions plénières du Conseil doivent-elles donner lieu systématiquement à un déjeuner ? Il a été indiqué au Rapporteur spécial que ce ratio élevé s’explique par la faiblesse des autres dépenses de fonctionnement que celles de restauration, compte tenu notamment du fait que le président du CAS a obtenu d’éditeurs extérieurs à la Direction de l’information légale et administrative (DILA) la publication gratuite des rapports du Conseil.

c) La RGPP appliquée aux services du Premier ministre : supprimer ou transférer des entités administratives pour simplifier l’organisation

Le troisième rapport d’étape de la révision générale des politiques publiques (RGPP), de février 2010, délivre 11 feux verts aux services du Premier ministre en ce qui concerne les mesures mises en œuvre dans le cadre de la RGPP (100 % de réussite). Quatre mesures concernent des organismes supprimés dans le cadre de la RGPP : le Haut Conseil du secteur public, le Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics dont les missions sont prises en charge par la Cour des comptes, le Conseil national de l’évaluation, et le Haut Conseil de la coopération internationale.

Le Rapporteur spécial considère qu’il n’est pas sérieux de se contenter de feux tricolores pour apprécier l’effectivité comme l’intérêt de la mise en œuvre de la RGPP.

Il souhaite donc formuler deux recommandations : premièrement, la RGPP doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies). En second lieu, cette évaluation doit s’appliquer à l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier le Conseil de la création artistique et le Conseil d’analyse de la société.

Recommandation n° 4 : Chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).

Recommandation n° 5 : L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier le Conseil de la création artistique et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.

3.– Les bons résultats de la démarche de performance

D’une manière générale, le développement de la démarche de performance doit, pour ce qui concerne les services du Premier ministre, intégrer le caractère très hétérogène du programme Coordination du travail gouvernemental. Les prévisions budgétaires sont difficiles à réaliser avec précision sur de petites entités qui ne sont agrégées que dans un souci de présentation budgétaire et non de pilotage centralisé. La coordination réalisée par le secrétaire général du Gouvernement, responsable du programme, doit nécessairement prendre en considération la tradition de forte autonomie de tous les services relevant du Premier ministre, comme de celle des autorités administratives indépendantes.

L’essentiel de la démarche de performance réside dans l’action volontariste du secrétariat général du Gouvernement et des services dont il est responsable, les indicateurs de performance apparaissant d’un intérêt secondaire.

La situation a très nettement évolué, dans un sens positif attestant l’appropriation progressive de la culture de performance au sein des services.

Depuis septembre 2007, les organismes dépendant budgétairement du Premier ministre bénéficient de l’appui méthodologique de la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM) pour l’élaboration et le développement de leur démarche de performance.

Les résultats donnés par les indicateurs de performance dans le rapport annuel de performance 2009 traduisent de nombreux progrès.

Ainsi, le taux d’exécution des lois promulguées depuis le début de la XIIIème législature est, à la fin de 2009, supérieur à 84 % au lieu de 75 % fin 2008. La Cour des comptes préconise la mise en place d’un sous-indicateur par ministère, ce qui apparaît effectivement judicieux.

Le taux de pénétration des sites gouvernementaux au sein de la population internaute française continue de progresser, passant de 36,05 % en 2006 à 53,61 % en 2009 (pour un objectif de 44,83 en loi de finances initiale) ; le taux de renouvellement des marchés à moindre coût est de 100 % en 2008 comme en 2009, contre 66 % en 2007 ; le taux des publications du Centre d’analyse stratégique (CAS) continue de progresser et atteint 82 % en 2009 au lieu de 75 % en 2008, dépassant ainsi les prévisions de résultats ; le nombre de visites des sites Internet du CAS et des organismes associés a atteint 523 679 en 2009 pour une prévision de 300 000 visites selon le projet annuel de performances ; l’amélioration de la sécurité des systèmes d’information de l’État progresse également, avec une note de 2,98 sur 5 en 2009 contre 2,83 en 2008 et 2,45 en 2006.

B.– LE PROGRAMME PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L’UNION EUROPÉENNE

Les dotations du programme Présidence française de l’Union européenne avaient été proposées dans le cadre du PLF pour 2008 avec une grande incertitude pour le financement des crédits nécessaires à l’exercice de la présidence française au second semestre 2008.

Les dépenses ont été engagées en quasi-totalité en 2008 et analysées dans le cadre de la loi de règlement de cet exercice. De surcroît, la Cour des comptes a réalisé à la demande de la commission des Finances du Sénat une enquête extrêmement approfondie sur les crédits de la présidence française de l’Union européenne, qui a été rendue publique en octobre 2009.

En définitive, aucune autorisation d’engagement n’avait été ouverte en loi de finances initiale 2009. En gestion, le report de 2,7 millions d’euros a été plus que compensé par des annulations pour arriver à un solde net d’annulations d’autorisations d’engagement de 6,7 millions d’euros sur l’ensemble du programme.

69,5 millions d’euros de crédits de paiement avaient été ouverts par la loi de finances initiale afin de solder les paiements correspondant aux engagements, en définitive 36 millions d’euros ont été consommés (taux de 52 %).

C.– LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) s’est traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Les onze autorités administratives et instances indépendantes dont les crédits relèvent depuis 2009 du programme n° 308 Protection des droits et libertés, avaient, pour dix d’entre elles, en 2008, leurs dotations inscrites au programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental.

Ces AAI sont le Médiateur de la République, créé en 1973, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), créée en 1978, le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE), créé en 1983, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), créé en 1989, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), reconnue par la loi en 1990, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), créée en 1991, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), créée en 1998, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), créée en 2000, la Haute autorité de lutte contre les discriminations (HALDE) créée en 2004 et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté institué en 2007.

La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), créée en 1978, dont les crédits étaient auparavant rattachés à la mission Justice, au programme n° 213 Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés, a rejoint le programme 308 dans le cadre de la loi de finances pour 2009.

1.– Des profils différenciés d’exécution budgétaire

Chaque organisme ayant une existence fonctionnelle et budgétaire séparée des autres, l’exécution des crédits présente des profils variés. D’une manière générale, la consommation des crédits est élevée.

Le Médiateur de la République a consommé 101 % des crédits alloués et a fonctionné à moyens et à effectifs quasi constants. Le montant initial des crédits a été abondé en cours d’exercice de 0,84 million, dont 0,65 million en accompagnement du transfert de la mission pour le Développement de la médiation, de l’information et du dialogue pour la sécurité des soins (MIDISS).

La CNIL a consommé 96,6 % des crédits ouverts en loi de finances initiale et la HALDE 94 %. La HALDE a consommé partiellement son plafond d’emplois (79 sur 82) et il est à noter que le loyer et les charges associées représentent un montant de 2 046 985 euros sur 5 388 199 euros consommés pour les dépenses de fonctionnement hors personnel (38 %).

Le CGLPL n’a consommé que 76 % des crédits alloués, la faible consommation des crédits de rémunérations s’expliquant par le recrutement tardif de ses collaborateurs.

2.– Une performance remarquable

À effectifs constants, le Médiateur de la République a connu une augmentation de 16 % du nombre d’affaires transmises. Le délai moyen d’instruction des dossiers par le Médiateur de la République a atteint dès 2008 la cible fixée à l’échéance 2010 (150 jours), ce délai étant ramené à 135 jours en 2009.

Comme l’avait annoncé la HALDE à l’automne dernier lors de l’examen du projet de loi de finances 2010, dans le cadre du débat sur les amendements tendant à réduire ses crédits, ses résultats progressent en termes de performance : le nombre de réclamations traitées par agent a été porté en 2009 à 214,9 au lieu de 152,7 en 2008 ; le nombre global de réclamations traitées en 2009 a été de 10 745 au lieu de 6 414 en 2008 alors que les ETPT d’agents traitants n’ont été augmentés que de 42 à 50 de 2008 à 2009.

Le pourcentage de citoyens qui s’estiment suffisamment informés de leurs droits en matière de protection des informations personnelles les concernant a augmenté et atteint, en 2009, 37 % Au lieu de 33 % en 2008 et 26 % en 2007, ce qui conforte la pertinence de l’action de communication de la CNIL.

D.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

La mission comportait en 2009 les deux programmes n° 621 Accès au droit, publications officielles et annonces légales qui retraçait l’activité des Journaux Officiels et n° 622 Édition publique et information administrative qui correspondait à la Documentation française et au renseignement administratif téléphonique. Comme l’expose clairement le rapport annuel de performance, dans le cadre de la préparation de la mise en place de ce qui est devenu en 2010 la Direction de l’Information légale et administrative (DILA), l’année 2009 peut être considérée comme une année charnière. Des mesures de réorganisation sont intervenues : l’harmonisation de la gestion budgétaire et comptable ; la gestion des systèmes d’information a été unifiée, au travers de la création d’un seul service, dont les dépenses ont été rassemblées sur le programme n° 621 ; la réunion des centres interministériels de renseignement administratif en un seul centre d’appels à Metz a été décidée pour être effective en janvier 2010.

D’une manière générale, l’exécution budgétaire est meilleure que prévu, avec un résultat excédentaire de 38,8 millions d’euros au lieu de 459 071 euros prévus par la loi de finances initiale, mais au prix d’un maintien très strict de la masse salariale et de la contrainte sur les investissements. Le paramètre essentiel qui explique ce bon résultat est un meilleur rythme d’encaissement des recettes des JO.

1.– Les Journaux officiels

En 2009, les recettes encaissées pour la direction des Journaux officiels ont atteint 192,6 millions d’euros et sont supérieures de 13,8 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (178,7 millions d’euros), du fait du maintien d’un bon rythme d’encaissement. Pour autant, les inquiétudes exprimées sur la pérennité des recettes de ventes d’annonces ne sont pas dissipées. L’exercice 2009 confirme la baisse des annonces facturées, en quantité et en montants (182 millions d’euros facturés en 2009, à comparer à 185 millions en 2008) ; seul les secteurs du BOAMP (28), qui a connu une augmentation de recettes (92 millions d’euros en 2009 au lieu de 84,5 millions en 2008), et des annonces liées aux associations, tenues de publier les comptes des trois derniers exercices clos en 2009 (facturation supplémentaire de 1 million sur 2009). Les baisses attendues du BALO (29) (5,3 millions d’euros en 2009 contre 8,9 millions en 2008) et du BODACC (30) (77,7 millions d’euros en 2009 contre 87,7 millions en 2008) ont été effectivement constatées.

La consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale, elle s’est élevée à 129,6 millions d’euros de crédits de paiement au lieu de 140,6 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale. On constate une diminution des effectifs supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale (67 ETPT) pour les emplois budgétaires. La masse salariale est contrainte, avec une dépense de 51,03 millions hors CAS Pensions en 2009 (prévision de 52,3 millions en septembre 2009) à comparer à 50,5 millions en 2008.

Une nouvelle économie est constatée sur les dépenses d’équipement avec une consommation de crédits de paiement de 5,6 millions d’euros pour 11,2 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, le rapport annuel de performance expliquant que les opérations d’investissement ont fait l’objet d’un nouveau phasage, pour mieux s’adapter aux nouvelles évolutions, notamment celles touchant à la restructuration des locaux et aux regroupements des services, ainsi qu’à la sécurisation des installations électriques.

Les résultats des indicateurs de performance sont satisfaisants, en particulier en matière de traitement des données. Le taux moyen de saisie à la source, de 95 %, ne progressera plus et le coût moyen de traitement de la page pondérée est en forte baisse. Le site Legifrance tend à se substituer à celui du Journal officiel pour la recherche d’informations juridiques.

2.– La Documentation Française

Les recettes de la Documentation Française augmentent par rapport à 2008 (15,5 millions au lieu de 13,8 millions) mais sont inférieures aux 17,7 millions d’euros prévus en loi de finances initiale.

Les dépenses constatées s’élèvent à 33,4 millions d’euros de crédits de paiement (34,9 millions en 2008), elles sont très inférieures aux 44,2 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale.

La masse salariale est toujours contrainte : la Documentation Française disposait de 330 ETPT au lieu de 385 prévus par la loi de finances initiale, la masse salariale a diminué du fait de changements de périmètre et de diminutions d’effectifs.

La diminution du chiffre d’affaires, perceptible au niveau des recettes, a eu logiquement pour corollaire de moindres dépenses en achats et services extérieurs.

Les résultats des indicateurs de performance sont fonction des différentes activités de la Documentation Française. Le coût par consultation unitaire du portail Internet est inférieur aux prévisions comme le coût unitaire d’un renseignement par téléphone. Par contre, l’attractivité commerciale des publications éditées par la Documentation Française régresse.

3.– Le nouveau centre de renseignement administratif de Metz

Le Rapporteur spécial a effectué le 3 mars 2010 un contrôle sur pièces et sur place du nouveau centre de renseignement administratif de Metz.

En effet, il a été procédé au regroupement à Metz, au début de 2010, des 9 centres interministériels de renseignement administratif (CIRA) en un centre unique d’appels interministériel. Un CIRA était déjà installé à Metz, où l’implantation du nouveau centre d’appel unique s’achève avec l’occupation de locaux (aménagés en bureaux) libérés par le ministère de la Défense. Le début de cette implantation a commencé à l’automne 2009.

Le Rapporteur spécial a constaté que 51 agents étaient en fonction pour 65 emplois théoriques. Cependant, le renouvellement des effectifs a presque été total puisque 1 seul informateur des anciens CIRA a rejoint Metz et seulement 2 secrétaires et 2 informateurs de l’ancien CIRA de Metz sont restés.

Le reclassement des agents des CIRA fermés en 2009 est présenté comme satisfaisant. À fin mars 2010, seuls trois agents, détachés dans les Services du Premier ministre, étaient encore en recherche d’affectation. Les 67 agents mis à disposition (MAD) concernés par la mesure de reclassement, les 8 directeurs de centre en détachement ainsi que les 15 agents des services du premier ministre ont tous été réaffectés, selon leurs vœux, soit dans leur administration d’origine ou une autre administration de leur bassin d’emploi, soit à la DILA.

1,51 million d’appels ont été reçus en 2009 à comparer à 1,38 million en 2008. Le Rapporteur spécial a entrepris de poursuivre son contrôle sur la qualité du service de premier niveau assuré par le prestataire privé B2S.

Le troisième rapport d’étape de la RGPP, de février 2010, décerne deux feux verts aux mesures Réforme de l’information délivrée par téléphone aux usagers et Suppression de huit des neufs centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA). Le Rapporteur spécial rappelle donc sa recommandation précédente : chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

PRÉVENTION DES RISQUES ;

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Commentaire de M. Jacques PÉLISSARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES 162

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 162

B.– ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS ET DES INDICATEURS PERFECTIBLES 163

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 168

A.– UN PÉRIMÈTRE Á AMÉLIORER 168

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS INSUFFISANTS EN LOI DE FINANCES INITIALE, COMPLÉTÉS EN EXÉCUTION 169

C.– LA PERFORMANCE EN 2009 : DES RÉSULTATS SOUVENT INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS 171

Le présent commentaire porte sur l’exécution budgétaire au titre de l’exercice 2009 de deux programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables : n° 181 Prévention des risques et n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES

Il s’inscrit dans le cadre de directives européennes, de plans d’action gouvernementaux et des orientations issues du Grenelle de l’environnement.

Une des spécificités de ce programme réside dans l’accroissement des exigences communautaires et la multiplicité des conventions internationales. Cette spécificité se traduit par la nécessité d’honorer des engagements, tant qualitatifs que quantitatifs, afin d’atteindre un niveau élevé de protection des milieux et des populations.

Pour l’exercice 2009, le programme a été structuré autour de quatre grandes priorités environnementales :

– la prévention des risques technologiques et des pollutions,

– la prévention des risques naturels et hydrauliques,

– la gestion de l’après-mines,

– la sûreté nucléaire et la radioprotection.

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Seuls 172,92 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés en 2009 alors que 300,56 millions d’euros ont été ouverts compte tenu des ouvertures et annulations de crédits intervenus.

Ce taux de consommation assez bas (58 %) est essentiellement dû au retard pris dans la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Les engagements au titre des PPRT devront être honorés dans les prochaines années.

En revanche, les crédits de paiement ont un taux de consommation satisfaisant (93 %). 245,27 millions d’euros ont été dépensés sur 265,30 millions d’euros de crédits ouverts.

L’intégralité des emplois et des crédits de titre 2 inscrits sur ce programme concernent les effectifs de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Ils sont les seuls emplois de la mission à ne pas être rattachés au programme support 217. Cette situation est liée au statut d’autorité administrative indépendante de l’ASN. La consommation d’emplois en 2009 s’établit à 337 ETPT et respecte le plafond autorisé d’emplois de 339 ETPT.

L’écart sur les dépenses de personnel entre les crédits inscrits en loi de finances (36,13 millions d’euros) et les crédits consommés en 2009 (24,96 millions d’euros) correspond à l’intégration des crédits destinés au remboursement de conventions de mises à disposition d’agents auprès de l’ASN. Cette dépense s’imputant en gestion sur le titre 3, ces crédits font l’objet d’un mouvement de fongibilité asymétrique d’un montant de 10,39 millions d’euros.

Les mouvements de crédits intervenus en cours d’exercice ont, par exemple, permis de répondre à la demande de mise en place d’un centre opérationnel régional et national d’alerte aux tsunamis formalisée en mars 2009 au Commissariat à l’énergie atomique. Une convention cadre prévoyait la participation du ministère à hauteur de 7 millions d’euros. Les crédits ouverts en loi de finances n’avaient pas pris en compte cet engagement. Le responsable du programme a cependant pu verser les crédits correspondants en faisant jouer la fongibilité au sein du programme et en utilisant les crédits non consommés destinés au financement des PPRT.

Les crédits de ce programme participent à hauteur de 20 millions d’euros au plan de relance de l’économie d’aide à la dépollution des friches urbaines polluées. Ces crédits sont gérés par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

B.– ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS ET DES INDICATEURS PERFECTIBLES

Objectif n° 1 : limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement

L’indicateur 1.1, qui est un des trois principaux indicateurs de la mission, mesure le nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection. Les priorités en matière d’instruction ont été maintenues, en particulier pour la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques et de la directive européenne IPPC relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution imposant aux États membres de généraliser le recours « aux meilleures techniques possibles » dans les installations les plus polluantes.

La réalisation 2009 fait apparaître un ratio inférieur de 2 points à la prévision 2009. C’est un ratio d’efficience qui ne permet pas de connaître le nombre annuel de contrôles des installations classées et de savoir si les effectifs d’inspection sont suffisants.

Préconisation n° 1 : Créer un indicateur indiquant le ratio entre le nombre de sites contrôlés dans l’année et le nombre total des installations classées devant faire l’objet d’un contrôle.

L’indicateur 1.2 permet de suivre les résultats des actions de réduction des délais d’élaboration des PPRT. Sur les 23 PPRT approuvés au cours de l’année 2009, le délai moyen de 541 jours entre la prescription et l’approbation, est conforme aux prévisions.

L’indicateur 1.3 permet de suivre le taux d’approbation de ces plans. L’objectif prévu de 10 % pour 2009 est loin d’être atteint. Seulement 28 PPRT (7 %) ont été approuvés au total au 31 décembre 2009 alors que 273 ont fait l’objet d’une prescription à la même date et que l’objectif final est d’approuver 420 PPRT. Ce retard s’explique par la longueur de la phase de mise en place de la procédure, en particulier la détermination de mesures préalables de réduction du risque à la source, l’instruction d’études de dangers et la nécessaire concertation avec les riverains et les collectivités. Les travaux ont pris du retard et les crédits correspondants seront plutôt consommés en 2011 et 2012.

Préconisation n° 2 : Accélérer le processus de prescription, puis d’approbation des plans de prévention des risques technologiques.

L’indicateur 1.4 Nombre d’accidents dus aux produits, équipements et installations soumis aux contrôles techniques sur une période donnée indique un nombre d’accidents avec dommages corporels recensés ou mortels en baisse significative par rapport à 2008. Le Rapporteur spécial se félicite de cette baisse, alors que les chiffres des trois dernières années montraient une grande stabilité du nombre annuel d’accidents. Cette évolution s’explique notamment par les actions des directions régionales sous forme d’opérations de contrôle et d’inspections inopinées sur les chantiers.

Objectif n° 2 : réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement

L’indicateur 2.1 relatif à la collecte sélective et au recyclage des déchets est le deuxième indicateur principal de la mission. Il comprend deux sous-indicateurs.

Le premier concerne le taux de recyclage des déchets d’emballage et repose sur des données, fournies par l’ADEME, connues en mai de l’année n+2. Le taux de 57 % pour 2007, à comparer avec le taux de 54,8 % pour 2006, est conforme à la progression de 1,5 point par an relevée depuis la création de l’observatoire en 1997. L’objectif de 55 % en 2008 fixé par la directive sur les emballages sera respecté par la France dans les délais.

Le deuxième sous-indicateur relatif au taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) ménagers fait l’objet de résultats satisfaisants. En 2009, le taux de collecte s’est élevé à 25,7 %, 80 % de la population est couverte par les déchetteries et le chiffre de 5,7 kg/an/habitant de déchets collectés est atteint.

Une filière de collecte et de recyclage des DEEE professionnels vient d’être créée.

Préconisation n° 3 : Créer un sous-indicateur permettant de mesurer le taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques professionnels.

L’indicateur 2.2 expose en euros le coût moyen des réhabilitations de décharges fixées par l’ADEME. Ce coût moyen masque de fortes disparités selon les lieux et la nature des travaux à effectuer. Sa diminution en 2009 s’explique par une action menée avec le Parc naturel de Corse de réhabilitation de 288 petits dépôts. Cet indicateur, sans modulation en fonction des travaux nécessaires, manque de pertinence.

Préconisation n° 4 : Moduler l’indicateur relatif au coût moyen des réhabilitations de décharges selon le type d’impact.

L’indicateur 2.3 est relatif au délai d’instruction des dossiers biocides. Il a pour objectif de mesurer l’efficacité du dispositif national d’évaluation des risques. En 2009, il a fallu 24 mois pour traiter un dossier. L’objectif pour 2011 est de réduire ce délai à 15 mois grâce à la rationalisation du réseau d’expertise.

Objectif n° 3 : réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydrauliques.

L’indicateur 3.1 sur le nombre de communes couvertes par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) se décompose en deux sous-indicateurs :

Le premier sous-indicateur Nombre de communes effectivement couvertes par un PPRN approuvé l’année n rapporté au nombre prévu l’année n a été remanié dans le projet annuel de performances 2010 parce qu’il ne permettait pas de mesurer l’état d’avancement du programme d’élaboration des PPRN (12 500 PPRN sont prévus, dont 800 sur des communes de plus de 10 000 habitants). Le ratio de réalisation 2009 montre que des progrès restent à faire pour atteindre les objectifs visés en matière de réalisation des plans de prévention des risques naturels.

Le deuxième sous-indicateur, coût moyen d’un PPRN, indique un résultat 2009 (25 000 euros) inférieur à l’objectif (35 000 euros), mais doit être interprété avec prudence car il est fonction du niveau de difficulté d’élaboration des plans. Les PPRN menés à leur terme concernent essentiellement des communes rurales ainsi que la prévention du risque lié au retrait-gonflement des argiles, plans dont l’élaboration est relativement simple et pour lesquels des économies d’échelle sont possibles.

Ce sous-indicateur ne traduit que très peu les moyens croissants mis en œuvre pour les PPRN les plus récents.

L’indicateur 3.2 porte sur la prévention des inondations, premier des risques de catastrophes naturelles.

Le pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné n’atteint que 16,1 % alors que l’objectif fixé en début d’année pour 2009 était de 21 %.

Le taux de contrôle des barrages intéressant la sécurité publique s’élève à 60 % au lieu du taux de 80 % initialement prévu. L’effort de contrôle des services chargés de la sécurité des barrages va être concentré sur les ouvrages les plus importants pour la protection des populations.

En ce qui concerne la fiabilité de la carte vigilances crues, le résultat 2009, supérieur aux prévisions, est significatif des investissements réalisés pour l’amélioration des modèles de prévision des crues et le renforcement des dispositifs de surveillance

Le 16 mars 2010, le président de la République a fixé comme objectif la réalisation des plans de prévention des risques les plus importants d’ici trois ans sur l’ensemble du territoire. Cet objectif est contrarié par une inertie qui tend à prolonger indéfiniment les phases consultatives que requiert la procédure d’instruction, ralentissant les procédures d’adoption et de révision.

Préconisation n° 5 :

– Renforcer les moyens de mise en œuvre des plans de prévention des risques naturels afin d’accélérer la couverture des zones concernées, en particulier des zones inondables ;

– Mesurer l’application effective des mesures contenues dans les plans de prévention des risques naturels.

Objectif n° 4 : assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public

Les deux indicateurs correspondent à des objectifs assignés à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) :

L’indicateur 4.1. montre des résultats stables de en ce qui concerne les délais de publication des décisions de l’ASN. L’absence d’amélioration des résultats s’explique par un changement structurel (baisse du nombre d’instructions de demandes dans le nucléaire de proximité, mais plus d’instructions de dossiers d’installations nucléaires de base).

La capacité de l’ASN à transmettre l’information auprès du grand public sur l’ensemble des sujets ayant trait au nucléaire et à la radioprotection marque un bond en avant en 2009 (34 % en 2009 contre 25 % en 2008) (indicateur 4.2).

En matière de sûreté nucléaire, le Rapporteur spécial insiste sur le caractère prioritaire de l’avancement du projet de centre de stockage géologique profond dans la Meuse dont l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) s’est vu confier la responsabilité par la loi de programme du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs.

Ce projet constitue un enjeu majeur pour le traitement des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue.

Or l’Andra, soumise en tant qu’opérateur à la règle du plafond d’emplois, ne peut procéder aux recrutements (100 personnes d’ici 2013) essentiels à la poursuite de ce projet.

Le Rapporteur spécial, sans remettre en cause la discipline sur les opérateurs voulue par le Parlement, insiste pour que l’Andra ait les moyens d’accomplir les missions qui lui ont été confiées par la loi du 28 juin 2006 dans un domaine aussi fondamental que celui de la gestion des déchets radioactifs et que la règle du plafond d’emplois ne constitue pas un prétexte à l’immobilisme ou au blocage des projets.

Objectif n° 5 : mettre en sécurité l’ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation

En cohérence avec la création de la direction générale de l’énergie et du climat, les activités relatives aux matières premières et celles concernant les aspects techniques de l’après-mines ont été transférées du programme 174 au programme 181. Dans un souci de lisibilité, ce dernier reprend à l’identique l’objectif et les indicateurs traitant de la sécurisation de l’après-mines présents au sein du programme 174 en 2008.

Les cibles ont été respectées par les indicateurs (absence de sinistres, nombre de défaillances des installations hydrauliques de sécurité inférieur aux limites fixées, respect des coûts et des délais des chantiers de mise en sécurité).

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Le programme 217 regroupe l’essentiel des fonctions support du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM). C’est un programme de pilotage et de soutien pour l’ensemble de la mission.

Sa vocation est triple :

– être au service des politiques publiques mises en œuvre par le ministère ;

– être le support des principales réformes structurelles (en 2009, création du MEEDDM qui s’est traduite par une nouvelle organisation de l’administration tant au niveau central qu’au niveau déconcentré, regroupement de l’administration centrale sur le seul site de la Défense avec pour objectif de réduire les coûts d’occupation des locaux) ;

– assurer le soutien nécessaire à la réalisation des décisions prises au titre du Grenelle de l’environnement.

A.– UN PÉRIMÈTRE À AMÉLIORER

Par rapport à l’année dernière, le programme reprend le même périmètre auquel s’ajoutent l’action portant les crédits et les emplois de l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) en provenance du programme 225 Transports aériens et l’action portant les emplois des personnels œuvrant pour les politiques du programme 181 Prévention des risques.

Ce programme intègre des fonctions dites stratégiques, notamment les études économiques et les actions internationales.

La mutualisation des fonctions support demeure toutefois incomplète puisque certaines dépenses sont prises en charge au sein d’autres programmes que celui-ci. En particulier les emplois de l’Autorité de sûreté nucléaire (339 ETPT en 2009) sont budgétés dans le programme 181. A contrario, ce programme comporte des crédits qui ne sont pas des dépenses support pour 10 millions d’euros.

De manière générale, la Cour des comptes, dans sa note sur l’exécution du budget 2009 de la mission, considère que la frontière entre les dépenses support du programme 217 et les dépenses support « liées à une activité métier » relevant des autres programmes n’est pas clairement définie.

Préconisation n° 6 : Améliorer le périmètre du programme en intégrant l’ensemble des fonctions support de la mission et en retirant les crédits qui ne correspondent pas à des dépenses support.

Le Rapporteur spécial regrette que l’ensemble des moyens de personnel de la mission, à l’exception des emplois de l’Autorité de sûreté nucléaire et de ceux de la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires, demeure centralisé au sein de ce programme support. Ce choix, s’il permet certes une gestion plus souple du plafond d’emploi ministériel, retire une grande partie de sa portée à la LOLF en limitant la responsabilisation des directeurs de programme et en empêchant la mise en œuvre de la fongibilité asymétrique au sein de chacun des programmes.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS INSUFFISANTS EN LOI DE FINANCES INITIALE, COMPLÉTÉS EN EXÉCUTION

Le programme 217 a été doté de 3 717 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 3 711 millions d’euros de crédits de paiement en loi de finances initiale 2009. Il recouvre 20 actions.

Les autorisations d’engagement comme les crédits de paiement ont été sous-dotés en 2009. Les crédits initiaux ont dû être abondés de plus de 219 millions pour les autorisations d’engagement et de plus 221 millions pour les crédits de paiement à la suite de différents mouvements de crédits pour faire face à des dépenses supérieures à celles escomptées liées à l’opération de regroupement de l’administration centrale à La Défense ainsi que par des actions transversales au ministère nouvellement engagées.

Les autorisations d’engagement consommées se sont finalement élevées à 3 863 millions d’euros et les crédits de paiement à 3 882 millions d’euros pour 2009.

Compte tenu des mouvements opérés en cours d’exercice, les crédits disponibles ont été très proches des dépenses, d’où des taux de consommation des crédits très élevés (98 % des autorisations d’engagement et 99 % des crédits de paiement ouverts).

Les crédits de personnel ont été ouverts pour 3 170 millions d’euros. 3 303 millions d’euros ont été consommés. Les charges de personnel représentent 85 % des dépenses du programme.

Les emplois et crédits de personnel sont répartis en 14 actions « miroir » distinctes afin d’identifier et de répartir les moyens en personnel comme s’ils étaient inscrits dans les programmes correspondant de la mission. Les dotations les plus significatives vont vers le programme Infrastructures et services de transport (789 millions d’euros de crédits de paiement consommés en 2009) et vers le programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversité (716 millions d’euros).

La comparaison de l’exécution 2009 du programme à la prévision fixée en loi de finances initiale fait apparaître une sous-consommation du plafond d’emplois ministériel de 4 069 ETPT au périmètre ministériel de gestion.

Le plafond d’emplois de l’action 22 Personnels transférés aux collectivités territoriales fait l’objet d’une sous-consommation à hauteur de 615 ETPT, compensée financièrement aux collectivités territoriales. Ces ETPT vacants ont été retirés du plafond d’emplois dans la loi de finances initiale 2010. Cette sous-consommation s’explique aussi, au niveau des effectifs de l’État, par un retard pris dans l’intégration des agents de la collectivité de Mayotte dans les services de l’État.

La gestion des emplois en 2009 a été marquée par la poursuite de la réorganisation des services centraux et de la décentralisation, la création des premières directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement et le réajustement du schéma d’emplois du projet annuel de performances 2009 pour tenir compte de la réalisation anticipée en 2008 des suppressions d’emplois fixées pour 2009 dans le cadre de la RGPP.

Sur l’ensemble des deux années, 2008 et 2009, le taux de non-remplacement de 58 % des départs à la retraite est atteint.

Après les dépenses de personnel, le premier poste de dépenses est celui des crédits affectés à l’action 3 du programme Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement.

Des dépenses nouvelles pour un montant de près de 31 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 27 millions en crédits de paiement ont été imputées sur le titre 3 du programme 217. Elles concernent essentiellement les travaux et opérations de déménagement liés au regroupement de l’administration centrale sur le site de la défense (15 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement), mais aussi le financement d’opérations liées à la réorganisation des services déconcentrés, le financement du Grenelle de l’environnement (1,173 en autorisations d’engagement et 0,605 en crédits de paiement), l’organisation du débat public concernant les nanotechnologies, l’organisation d’événements internationaux, la mise en place de l’IRENA et le financement du Grenelle de la mer.

La principale dépense fiscale en 2008 du programme 217, le crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, a été, en 2009, rattachée au programme 174. La Cour des comptes, dans sa note sur l’exécution du budget 2008, avait souligné que les dépenses fiscales rattachées au programme 217 n’avaient pas de lien évident avec les finalités du programme.

C.– LA PERFORMANCE EN 2009 : DES RÉSULTATS SOUVENT INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS

Objectif n° 1 : mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable.

La stratégie nationale de développement durable 2009-2013 prévoit d’amplifier l’effort de mise en place des projets territoriaux de développement durable et des Agendas 21 locaux avec un objectif de 1 000 projets pour 2013. L’indicateur 1.1 fait apparaître, pour 2009, un résultat de 34 projets de développement durable acceptés au regard des critères de reconnaissance des Agendas 21 sur 41 projets déposés, soit un taux de 83 % proche de la prévision. Il serait intéressant que ce ratio soit complété par une indication sur le nombre cumulé de projets de développement durable acceptés.

L’indicateur 1.2 Taux des avis émis par le ministère chargé de l’écologie dans le cadre de l’évaluation environnementale et de l’intégration de l’environnement dans les politiques publiques suivis par leurs destinataires (pouvoirs publics, maîtres d’ouvrage) est devenu sans objet à la suite de modifications intervenues dans les modalités d’émission des avis. Il a été supprimé dans le projet annuel de performances 2010.

L’indicateur 1.3 est relatif au taux de transposition des directives communautaires qui fondent 80 % de la législation environnementale nationale. Cet indicateur est très important car l’amélioration du dispositif de suivi des textes en cours de négociation et des conditions de leur transposition en droit français était un des objectifs de la réorganisation du ministère.

Il fait apparaître, pour 2009, un résultat de 31 directives transposées sur 39 qui auraient dû l’être. L’objectif fixé dans le projet annuel de performances 2009 n’est pas atteint.

Objectif n° 2 : respecter les prévisions du schéma des emplois et des recrutements ministériel (SERM) en affectant la bonne personne, au bon endroit, au bon moment

Les résultats des trois indicateurs sont très éloignés des cibles.

L’indicateur 2.1 mesure l’écart moyen entre les plafonds d’emplois disponibles en gestion et la réalisation des ETPT, par catégorie d’emploi et par programme. En 2009, la sous-consommation est de 5,05 %. La cible de 1 % n’a pas été respectée. Cet indicateur a été supprimé dans le projet annuel de performances 2010

L’indicateur 2.2 Coût de la formation continue par journée-stagiaire indique un coût moyen de 130 euros. La prévision de 83 euros par jour et par stagiaire a été largement dépassée.

Les frais de gestion des ressources humaines (indicateur 2.3) sont également supérieurs aux prévisions.

Objectif n° 3 : contribuer à une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement des fonctions support

L’indicateur 3.1 relatif à la part des paiements globaux réalisés en dessous du plafond cible de 40 jours n’atteint pas tout à fait son objectif : en 2009, 74,69 % des dossiers de liquidation ont été validés avant 40 jours pour une prévision de 80 %, mais 65,50 % l’ont été avant 30 jours.

L’augmentation du ratio « dépenses liées à la fonction immobilière par m2 » (indicateur 3.2) s’explique par la poursuite des opérations de regroupement de la quasi-totalité des services de l’administration centrale du ministère sur le site de la Défense. Malgré la dégradation de l’indicateur, il faut noter que le ratio m2/agent est passé de 16,8 en 2008 à 13,99 en 2009 pour l’administration centrale.

Même si la part de véhicules propres sur l’ensemble du parc de véhicules de liaison (indicateur 3.3) avec un résultat de 44,08 % pour 2009 est loin de correspondre à l’objectif de 85 %, elle est en nette progression par rapport aux années précédentes. Cet indicateur a été supprimé dans le projet annuel de performances 2010.

Préconisation n° 7 : Mettre en place progressivement des indicateurs d’efficience communs à l’ensemble des programmes de gestion et de soutien dans les domaines des ressources humaines, de l’immobilier et de la bureautique afin de favoriser des progrès indispensables dans la rigueur et la comparabilité des méthodes d’analyse de la performance.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE

Commentaire de M. Marc GOUA, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LES DÉPENSES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME 174 SONT MAITRISÉES 174

II.– L’EFFICACITÉ DES DÉPENSES FISCALES ÉNERGÉTIQUE MÉRITERAIT D’ÊTRE ÉVALUÉE AU REGARD DE LEUR IMPORTANCE 175

Le programme 174 s’articule autour de trois finalités :

– assurer à l’ensemble des consommateurs un accès à l’énergie ;

– gérer les conséquences de l’arrêt de l’exploitation minière ;

– lutter contre le réchauffement climatique.

Cependant, la gestion économique et sociale de l’après-mines a représenté, cette année encore, plus de 99 % des crédits consommés. De plus, si les crédits budgétaires consommés en 2009 au titre du programme 174 se sont élevés à 765,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 843,3 millions d’euros en crédits de paiement, les dépenses fiscales sur impôt d’État liées au programme ont atteint 3 047 millions d’euros, soit 3,6 fois plus.

I.– LES DÉPENSES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME 174 SONT MAITRISÉES

Les autorisations d’engagement du programme 174 consommés en 2009 se sont élevées à 765,8 millions d’euros, soit 92,3 % des crédits ouverts en loi de finances initiale. Les crédits de paiement consommés s’élèvent à 838,9 millions d’euros alors que 838,7 millions d’euros ont été ouverts en loi de finances initiale. Sur le plan de l’exécution budgétaire, les résultats sont donc globalement satisfaisants.

Les crédits de l’action n° 1 Politique de l’énergie sont essentiellement des subventions pour charges de service public à hauteur de 25 millions d’euros à l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et de 3,7 millions d’euros à l’agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA).

L’ANDRA est un établissement public créé par la loi du 30 décembre 1991. Ses missions ont été complétées par la loi de programme du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs. Cependant, en tant qu’opérateur de l’État, l’ANDRA est soumise au plafond d’emplois. Ce plafond limite les capacités d’action de l’établissement public pour les activités relevant de son programme de recherches et d’études sur l’entreposage et le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs financé par une taxe additionnelle à la taxe INB qui s’élève à 100 millions d’euros.

Le rapporteur spécial souligne donc l’inadéquation entre les missions dévolues à l’ANDRA par la loi de programme de 2006 et ses moyens notamment humains et demande qu’une solution soit rapidement trouvée.

Préconisation n° 1 : Mettre les moyens humains de l’ANDRA en adéquation avec les missions qui lui sont dévolues par la loi de programme du 28 juin 2006.

Pour cela, permettre en particulier le recrutement de 50 emplois, en dépit du plafond d’emploi des opérateurs, voté globalement et non opérateur par opérateur en loi de finances.

II.– L’EFFICACITÉ DES DÉPENSES FISCALES ÉNERGÉTIQUE MÉRITERAIT D’ÊTRE ÉVALUÉE AU REGARD DE LEUR IMPORTANCE

Les dépenses fiscales du programme 174 s’élèvent à 3 047 millions d’euros pour un chiffrage initial de 1 708 millions d’euros. Ce montant est supérieur de 78,3 % au chiffrage initial. La dépense fiscale énergétique n’est donc nullement maîtrisée.

L’évaluation de l’efficience de la dépense fiscale sur les énergies s’impose donc de manière urgente. Le rapporteur spécial attire donc l’attention du Gouvernement sur la nécessité de l’améliorer et de compléter sur ce point l’information du Parlement notamment dans le cadre du débat sur les niches fiscales.

De plus, à lui seul, le crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable représente 2 800 millions d’euros – soit 91 % des dépenses fiscales énergétiques – et excède le chiffrage initial de 1 300 millions d’euros. L’efficacité de cette dépense considérable ne peut être évaluée car le rapport annuel de performances ne fournit le nombre de bénéficiaires uniquement pour l’année 2007 et non pour 2008 et 2009. Il ne précise ni le profil de revenus des bénéficiaires ni le nombre et la nature des équipements acquis grâce au crédit d’impôt. Les économies d’énergies générées ne sont en outre, pas décrites.

Préconisation n° 2 : organiser un véritable débat sur l’efficacité de la dépense fiscale et notamment sur la dépense fiscale énergétique et appelle à éviter la facilité du « coup de rabot général ».

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ;

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– LE PROGRAMME N° 613, SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L’AVIATION CIVILE 178

1.– Une administration qui réduit le poids de ses fonctions supports 179

2.– Un indicateur d’endettement au rouge 179

3.– Des mécanismes de recouvrement bien huilés 181

B.– LE PROGRAMME N° 612, NAVIGATION AÉRIENNE 181

1.– La France en bonne position dans le classement européen 182

2.– Le rapprochement tarifaire à l’échelle européenne, stratégie à préciser 182

3.– Une meilleure couverture des coûts aériens dans la France d’Outre-mer 183

C.– LE PROGRAMME N° 614, TRANSPORTS AÉRIENS, SURVEILLANCE ET CERTIFICATION 183

1.– Une intégration budgétaire complète en 2009 183

2.– Une activité à envisager sous l’angle de la qualité 183

D.– LE PROGRAMME N° 611, FORMATION AÉRONAUTIQUE 184

1.– Une détérioration endogène de la performance 184

2.– De réelles perspectives d’amélioration 185

E.– LE PROGRAMME N° 170, MÉTÉOROLOGIE 185

1.– Une réelle compétitivité de la météorologie française en Europe 185

2.– Un établissement qui peine à monnayer ses atouts 186

La gestion en 2009 du budget annexe Contrôle et exploitation aériens a fait l’objet d’un suivi particulièrement serré du Gouvernement, du Parlement et de la Cour des comptes.

Depuis le début de l’année, cette dernière a multiplié les prises de position très sévères sur l’activité et le financement de la direction générale de l’aviation civile (D.G.A.C). En février 2010, elle a d’abord consacré un chapitre de son rapport public annuel à la gestion du personnel de la navigation aérienne, en y évoquant « une organisation du travail opaque, des négociations sociales déséquilibrées ». Le 12 mai 2010, elle a ensuite refusé de donner quitus de leur gestion aux comptables successifs du budget annexe, les déclarant redevables de sommes s’échelonnant de 42 millions d’euros à 130 millions d’euros. Au cours du même mois, la Cour des comptes a enfin dénoncé une « situation très dégradée » du budget annexe, dans sa note d’exécution budgétaire préparatoire au rapport sur la loi de règlement pour 2009.

Cette répétition n’est pas fortuite. Elle témoigne d’une grande constance de la Cour des comptes dans l’exercice de ses trois grandes missions : le contrôle budgétaire de propre initiative, la juridiction financière et la certification des comptes de l’État. De l’aveu même du président de la septième chambre, M. Christian Descheemaeker, entendu le 1er juin 2010 par la commission des Finances, ces trois canaux sont pourtant inégalement adaptés au suivi du budget annexe Contrôle et exploitation aériens. Il estime en particulier que la condamnation des comptables à des centaines de millions d’euros d’amende donnera lieu à une remise gracieuse, qui devrait réduire l’affaire à un simple jeu d’écriture. Le compte rendu de cette audition est joint en annexe au présent rapport.

C’est la quatrième année que l’exécution du budget annexe Contrôle et exploitation aériens est retracée dans un rapport annuel de performances. Le Rapporteur spécial dispose désormais du recul indispensable pour apprécier l’évolution des indicateurs associés à la mission. Le réseau aérien français sera bientôt intégré dans un bloc fonctionnel d’espace aérien plus vaste, comme le prévoient les règlements communautaires sur le ciel unique européen. L’examen du projet de loi de finances est par définition plus propice à la réflexion sur les enjeux prospectifs du contrôle et du transport aérien. L’héritage du passé doit cependant fournir les éléments nécessaires à une préparation adéquate de l’avenir.

A.– LE PROGRAMME N° 613, SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L’AVIATION CIVILE

Deux des trois indicateurs du programme rendent compte de manière satisfaisante de l’évolution réelle de l’activité et de son financement. Ils en donnent au demeurant une vision contrastée. Le troisième indicateur paraît d’un intérêt bien moindre. La question se pose de savoir s’il doit être maintenu.

1.– Une administration qui réduit le poids de ses fonctions supports

Le premier indicateur du programme enregistre l’évolution du nombre d’équivalents temps plein travaillé (E.T.P.T.) affectés à la fonction « soutien, ressources humaines » par rapport au nombre d’agents gérés. En d’autres termes, il se concentre sur l’administration occupée d’elle-même, plutôt que de l’exécution de ses missions de transport et de contrôle aériens. Ces fonctions supports en back office sont certes indispensables, mais le responsable de programme a estimé pouvoir réduire progressivement le montant des ressources qui leur sont allouées. Au terme de trois ans d’effort, des résultats sont perceptibles.

Alors que la fonction soutien représentait en 2007 non moins de 3,64 % des effectifs gérés, cette proportion a baissé sans discontinuer jusqu’en 2009, année pour laquelle elle s’établit à 3,03 %. La prévision contenue dans le projet annuel de performances pour 2009, fixée à 3,16 %, est non seulement atteinte, mais dépassée. Cela augure bien de la réalisation de la cible visée pour 2011, à savoir 2,85 %.

Dans sa présentation du rapport annuel de performances, le ministre définit une « trajectoire de modernisation des fonctions support », en annonçant qu’il a engagé « une démarche de recherche globale d’efficacité ». Le dispositif d’évaluation de la performance paraît bien adapté au suivi de cet effort, qui n’a appelé de critiques de la Cour des comptes qu’au point de vue de l’architecture budgétaire. Il semble qu’il faille mettre les bons résultats enregistrés au compte de la « coordination des procédures de ressources humaines » recensée parmi les sept projets-clefs constitutifs de cette stratégie pluriannuelle.

Le Rapporteur spécial salue les résultats obtenus dans ce domaine, qui témoignent des efforts fournis par la direction générale de l’aviation civile pour se concentrer sur son cœur de métier.

2.– Un indicateur d’endettement au rouge

Le responsable du programme s’est assigné pour deuxième objectif de maîtriser l’équilibre recettes/dépenses et l’endettement du budget annexe. Après des réalisations en 2007 et en 2008 honorables et conformes aux prévisions, l’indicateur atteint en 2009 la cote d’alerte. Il fallait ainsi au 31 décembre 2009 plus de douze années de recettes pour rembourser les emprunts souscrits au titre du budget annexe, alors que le responsable de programme s’était engagé à ramener cette grandeur d’effort à … cinq années.

Le Rapporteur spécial a déjà regretté le recours excessif à l’emprunt pour financer le budget annexe. Fait exceptionnel, la commission des Finances du Sénat a rendu en décembre 2009 un avis défavorable à la publication du décret d’avance autorisant la DGAC à emprunter 65 millions d’euros supplémentaires pour faire face à ses besoins pressants de paiement. Les documents budgétaires mettent en avant une baisse imprévue du trafic aérien et la diminution corrélative des recettes, à l’origine de difficultés de trésorerie. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes attire au contraire l’attention sur des déficits comptables récurrents depuis 2006 : 116,8 millions d’euros en 2006, 115,2 millions d’euros en 2007 et 67,6 millions d’euros en 2008. C’est précisément cette tendance lourde qui rend le budget annexe vulnérable aux fluctuations imprévues de l’activité aérienne.

Il ne fait donc guère de doute que le deuxième indicateur du programme ait toute sa pertinence. Les pouvoirs publics devront accorder à son évolution toute l’attention indispensable au cours des prochaines années. Le volume d’endettement du budget annexe, qui a franchi la barre du milliard d’euros en 2009, oblige cependant à réviser ses valeurs cibles. Mieux vaut se fixer des objectifs insatisfaisants, mais les tenir, que constater un divorce total entre la réalisation et des prévisions irréalistes.

Préconisation n° 1 : Reprendre le dispositif de suivi de l’endettement, en fixant des valeurs cibles réalistes et un nouvel échéancier de performance.

Le Rapporteur spécial estime que l’endettement ne doit pas obérer l’avenir de l’aviation civile. De manière évidente, il faut envisager des économies plus sévères sur toutes les dépenses, y compris les dépenses de personnel.

La Cour des comptes est allée jusqu’à dessiner les grandes lignes d’une nouvelle organisation du temps de travail. Sur ce point, l’échange contradictoire entre le Gouvernement et la Cour des comptes dans le rapport public annuel de cette dernière met au jour des données paradoxales. Alors que la Cour déplore une faible productivité, due à une insuffisante mobilisation des personnels, le ministre en charge de la direction générale de l’Aviation civile estime quant à lui que « de façon générale, le coût de l’unité de service de contrôle aérien qui est facturée aux usagers de l’espace aérien et qui constitue la meilleure évaluation de la productivité réelle du contrôle aérien français reste le moins élevé de l’Europe occidentale ».

La Cour des comptes s’est focalisée sur un allègement tacite des obligations de service lorsque le trafic est calme. Elle reprend à son compte le terme en usage dans le contrôle aérien, en désignant cette pratique sous le vocable de « clairance ». La commission générale de terminologie et de néologie ne recommande l’usage de ce mot rare, dérivé d’un anglicisme, que pour l’ « autorisation donnée à un navire ou un aéronef de faire mouvement » (arrêté du 18 juillet 1989), en précisant qu’ « en ce qui concerne la circulation aérienne, cette autorisation est délivrée par les autorités chargées du contrôle ». L’abus semble manifeste dès lors que le terme est appliqué à des personnes. La DGAC semble cependant l’admettre, en soulignant qu’il désigne un éloignement physique du poste de contrôle, mais ne recouvre pas nécessairement une absence du lieu de travail.

En tout état de cause, le secrétaire d’État aux Transports, M. Dominique Bussereau, a pris devant la commission des Finances l’engagement de mettre un terme à cette situation : « Comme tout phénomène occulte, la clairance est difficile à mesurer. Je me suis engagé devant le Parlement et devant la presse à y mettre fin. Une circulaire rappelle au personnel le principe normal de présence et la DGAC met en place un dispositif de vérification effective. Après consultation des comités techniques paritaires, les dispositions entreront en vigueur dès le mois de juin. » (cf. compte rendu du 7 juin 2010 publié en annexe)

Le Rapporteur spécial sera particulièrement attentif au suivi de cet engagement dans son appréciation de la gestion budgétaire de 2010.

3.– Des mécanismes de recouvrement bien huilés

Le troisième indicateur du programme mesure le taux de recouvrement des redevances pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) et de la taxe de l’aviation civile (TAC). Les réalisations sont très proches des prévisions, qui sont très stables d’une année sur l’autre, soit aux alentours de 98 %. Le Rapporteur spécial s’interroge sur l’opportunité de conserver un indicateur dont les valeurs cibles varient si peu, la marge de progression étant en tout état de cause trop faible pour être significative.

Dans son commentaire au rapport annuel de performances pour 2008, le Rapporteur spécial avait déjà constaté le niveau stable et très élevé de cet indicateur. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes critique le manque de pertinence des indicateurs, en soulignant que « certains […] ont même une cible qui reste toujours stable. » En raison même de sa stabilité, cet indicateur n’est peut-être plus pertinent.

Préconisation n° 2 : Évaluer la pertinence de l’indicateur n° 3 « Taux de recouvrement des recettes du budget annexe » du programme n° 613 pour le suivi des prochains projets annuels de performances.

B.– LE PROGRAMME N° 612, NAVIGATION AÉRIENNE

Plusieurs indicateurs du programme Navigation aérienne font ressortir les résultats très honorables du contrôle aérien français, auquel le secrétaire d’État aux Transports s’est plu à rendre hommage à l’occasion de son audition par la commission des Finances le 1er juin 2010. Car le rapport annuel de performances renseigne non seulement sur les résultats obtenus par le contrôle français, mais fournit également des indications sur les performances réalisées dans les pays limitrophes. La comparaison n’est pas toujours à leur avantage.

1.– La France en bonne position dans le classement européen

Qu’il s’agisse du coût du service rendu ou du retard moyen par vol imputable à l’aiguillage aérien, la France n’est pas à la traîne. Un avion survolant l’Europe a ainsi perdu en 2009 deux minutes en moyenne à cause d’un fonctionnement non optimal du contrôle aérien ; en France, le retard moyen imputable à la DGAC n’excédait pas 30 secondes. De même, le taux unitaire de route français est inférieur de 15 % à la moyenne des taux pratiqués dans les six pays limitrophes. En matière de sécurité, le niveau atteint est également très élevé.

Il faut apprécier de manière appropriée l’évolution des indicateurs servant à mesurer la ponctualité et la sécurité. Ils renseignent sur une qualité de service rendu. Il ne serait donc pas raisonnable d’en attendre une progression linéaire comme pour des indicateurs quantitatifs. S’ils présentent des valeurs cibles stables, il serait pourtant dangereux de les supprimer. Il convient de les considérer plutôt comme des indicateurs d’alerte, qui permettent de faire le point à date régulière sur les aspects essentiels du programme.

2.– Le rapprochement tarifaire à l’échelle européenne, stratégie à préciser

Le dispositif de suivi de la performance laisse au demeurant transparaître une situation paradoxale. Alors que les recettes sont trop basses, l’indicateur 4.4 montre que la France peine à rapprocher ses tarifs de ceux qui sont pratiqués dans les six pays limitrophes qui feront partie du bloc fonctionnel d’espace aérien. Or ces tarifs sont plus élevés.

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes critique ce rattrapage trop lent pour lequel « les explications fournies sont parfois insuffisantes. Ainsi, » poursuit-elle, « pour le sous-indicateur 1 de l’indicateur 4.1 du programme 613 sur l’écart du taux unitaire par rapport aux sept États voisins, la DGAC a choisi de procéder à un alignement très progressif du taux de redevance de route français par apport aux taux des autres États du FABEC. Pourtant, un alignement plus rapide pourrait contribuer utilement à accroître les recettes du BAACEA. »

Le Rapporteur spécial tient à mettre en garde contre la solution de facilité qui semble en effet apparaître en filigrane. Les augmentations de redevance ne doivent pas dispenser la direction générale de l’Aviation civile de poursuivre les efforts entrepris pour améliorer la productivité. En outre, le Rapporteur spécial a déjà indiqué que la DGAC devait veiller à ce que cette augmentation n’entrave pas la reprise du trafic en alourdissant à l’excès les charges pesant sur les compagnies aériennes.

Préconisation n° 3 : Fournir des éléments plus détaillés sur la stratégie de rapprochement des coûts français de navigation aérienne avec les tarifs pratiqués dans les États intégrés à l’avenir dans le même bloc fonctionnel d’espace aérien.

3.– Une meilleure couverture des coûts aériens dans la France d’Outre-mer

Relatif au taux de couverture des coûts de la navigation aérienne dans la France d’outre-mer, le dernier indicateur permet d’enregistrer une progression régulière depuis 2007 de cet effort spécifique. Pour la première fois en 2009, les compagnies auront participé pour plus d’un tiers au coût de la navigation aérienne. Le Rapporteur spécial salue ces résultats supérieurs aux prévisions et incite la DGAC à poursuivre le mouvement engagé.

C.– LE PROGRAMME N° 614, TRANSPORTS AÉRIENS, SURVEILLANCE ET CERTIFICATION

Le programme recouvre l’activité de la direction de la Sécurité de l’aviation civile (DSAC). Créé le 1er janvier 2009, ce service à compétence nationale regroupe les fonctions névralgiques de l’État en matière de contrôle aérien, c’est-à-dire la garantie de la sécurité et de la sûreté des voies aériennes.

1.– Une intégration budgétaire complète en 2009

Le regroupement de services au sein de la nouvelle direction de la sécurité est allé de pair avec une évolution de l’architecture budgétaire, qui a conduit à inclure à partir de 2009 dans le budget annexe tous les crédits liés aux transports aériens.

Il peut sembler atypique que soit financée sur un budget annexe une activité liée à l’exercice de la souveraineté sur l’espace aérien. Un budget annexe retrace en effet les dépenses et les recettes d’un service de l’État dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services. C’est pourquoi la Cour des comptes conteste, sur le plan des principes, le financement d’une activité régalienne sur le budget annexe.

Tout en restant très attaché au respect de la loi organique relative aux lois de finances, le Rapporteur spécial constate que le contrôle aérien forme un tout, qu’il n’est pas illogique de financer par une voie unique. Il ne serait pas réaliste de mettre à mal cette unité fonctionnelle. Du point de vue des finances publiques, la solution retenue n’introduit du reste aucune distorsion quant au solde du budget général, puisque le contrôle réglementaire est financé non par les redevances perçues sur les compagnies, mais par une quotité de la taxe de l’aviation civile, spécialement affectée au budget annexe.

2.– Une activité à envisager sous l’angle de la qualité

La nature du programme confère au dispositif de suivi un caractère en partie artificiel. Il est malaisé d’appréhender par la méthode quantitative une activité de production et de contrôle réglementaire. Par ailleurs, comme le relève la Cour des comptes, le « nombre d’écarts majeurs à la réglementation détectés » ne dépend pas seulement de l’activité des services de contrôle. La mesure de la performance se heurte donc tant à des obstacles humains qu’à des limites formelles.

Le rapport annuel de performances met cependant en perspective les résultats obtenus. Parallèlement au suivi budgétaire de la performance, des certifications ISO sont régulièrement effectuées. En 2009, un audit de suivi de certification ISO 9001 a ainsi confirmé la qualité de l’organisation et des méthodologies mises en place au sein de la DSAC. Grâce à ces indications supplémentaires, portant sur des grandeurs qualitatives, le rapport annuel de performances apporte en définitive une vision satisfaisante des réalisations de l’année 2009.

Préconisation n° 4 : Maintenir les indications relatives à la qualité dans la présentation de la performance du programme n° 614, Transports aériens, surveillance et certification.

D.– LE PROGRAMME N° 611, FORMATION AÉRONAUTIQUE

Pour la première fois en 2009, le programme concentre tous les crédits de personnel associés à la formation aéronautique. Ils étaient auparavant rattachés au programme Surveillance et certification et au programme Navigation aérienne. En outre, alors que l’ENAC bénéficiait jusqu’en 2009 d’une dotation de la DGAC pour financer son personnel, les équivalents temps plein travaillé et les crédits de masse salariale correspondants lui sont désormais directement affectés. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes se félicite de cette évolution, au motif qu’elle « rend le financement de l’ENAC plus transparent ».

1.– Une détérioration endogène de la performance

Cette remise en ordre alourdit la charge salariale de l’ENAC. Du fait du transfert de la paye de ses agents, l’école doit en effet s’acquitter depuis le 1er janvier 2009 de la taxe sur les salaires à laquelle elle n’était pas auparavant assujettie. Cela pèse sur les résultats obtenus, tels qu’ils sont enregistrés dans le dispositif de suivi de la performance. In fine, le mécanisme est cependant vertueux pour les finances publiques, ou plutôt pour les finances sociales, puisque 95 % du produit de la taxe est affecté à la Sécurité sociale, et seulement 5 % à l’État.

Les résultats mitigés sont principalement à mettre au compte de cet effort fiscal nouveau. Alors que le projet annuel de performances prévoyait que le coût de la formation des élèves ingénieurs baisse à 78 000 euros en 2009, il s’établit à 80 600 euros. Enchaînant sur l’exécution budgétaire 2010, le rapport annuel de performances met cependant en avant les efforts engagés par l’ENAC dans la maîtrise de ses coûts de fonctionnement, annonciatrice d’une baisse du coût de la formation à compter de 2010.

2.– De réelles perspectives d’amélioration

Quant à la formation pratique d’un pilote de ligne, elle aura coûté 113 000 euros en 2009, soit deux mille euros de moins que la prévision. Il faut saluer non seulement ce bon résultat, mais aussi les taux d’insertion professionnelle très élevés tant des spécialistes de la sécurité aérienne que des pilotes de ligne, qui occupent déjà un emploi pour 83 % d’entre eux malgré une conjoncture économique très défavorable.

Au-delà des fluctuations économiques sur lesquelles le responsable du programme n’a pas de prise, les progrès de la performance sont pour l’avenir à attendre du rapprochement de l’École nationale de l’aviation civile (ENAC) et du service de l’exploitation et de la formation aéronautique (SEFA). La formation initiale et la formation continue devraient tirer un bénéfice mutuel de l’organisation qui se mettra progressivement en place d’ici 2011. À l’instar de la Cour des comptes, le Rapporteur spécial en espère également des économies d’échelle.

Préconisation n° 5 : Adapter le dispositif de suivi de la performance en fonction du prochain rapprochement entre l’ENAC et le service de l’exploitation et de la formation aéronautique (SEFA).

E.– LE PROGRAMME N° 170, MÉTÉOROLOGIE

Le dispositif de suivi de la performance fait apparaître de bons résultats de Météo-France en termes de notoriété, de fiabilité des prévisions et de qualité de la recherche scientifique. Les objectifs financiers ne sont cependant pas tenus, faute d’exploitation économique suffisante de ces résultats.

1.– Une réelle compétitivité de la météorologie française en Europe

Pour mesurer la fiabilité des prévisions météorologiques, les indicateurs budgétaires se fondent expressément sur une comparaison européenne. Ainsi, le programme a pour premier objectif que la France « dispose du meilleur système de prévision météorologique à courte échéance sur l’Europe ». En 2009, le modèle de prévision français Arpège aura enregistré de meilleurs résultats que les modèles des principaux services météorologiques nationaux en Europe, sachant que la valeur atteinte par l’indicateur est d’autant meilleure qu’elle est plus basse. Pour une moyenne européenne située à 18,4, le résultat français s’établit ainsi à 16,5. Le Rapporteur spécial avait déjà souligné l’an dernier la qualité du service rendu.

Dans le domaine de la recherche aussi, le suivi de la performance s’inscrit dans une perspective européenne. Ce sont non moins de 112 publications de niveau international qui auront été signées en 2009 par des chercheurs de Météo-France, contre 90 seulement prévues à la mi-année. Les résultats sont donc nettement supérieurs aux attentes. Du reste, l’indicateur ne renseigne pas seulement sur une grandeur quantitative, puisque les comités de lecture opèrent une sélection sur les projets d’articles qui leur sont soumis. Le nombre de publications représente donc non seulement une production abondante, mais aussi une production de qualité aux yeux de la communauté scientifique internationale.

2.– Un établissement qui peine à monnayer ses atouts

Ces bons résultats en termes de fiabilité des prévisions et de qualité de la recherche peinent cependant à trouver, dans les comptes de Météo-France, une traduction sonnante et trébuchante.

Certes, le taux de confiance et de satisfaction des usagers dans les prestations météorologiques progresse de manière continue depuis quatre ans. Le rapport d’activité de Météo-France pour l’année 2009 indique en outre que « l’audience du site Internet a poursuivi sa progression avec 11,6 millions de visiteurs uniques par moi, 368 millions de visites » et près d’un milliard de pages vues sur l’année. Mais l’utilisation payante du service météorologique a parallèlement reculé, pesant sur l’évolution des recettes propres de l’établissement. Comme le souligne le même rapport, « on observe un tassement d’environ 2,5 % des recettes commerciales en comparaison de l’année 2008 ».

De toute évidence, Météo-France n’a pas encore trouvé le moyen de convertir en recettes commerciales son audience sur Internet, en augmentation si forte et si constante. La tarification apparaît comme le grand défi des années à venir. Le progrès des recettes publicitaires constitue à cet égard un signe positif, puisqu’elles ont augmenté de 21 % en 2009. Si le service météorologique au grand public devient de plus en plus souvent gratuit, la fréquentation attachée à son support en fait un emplacement commercial dont la notoriété peut et doit être exploitée sur le plan financier.

Préconisation n° 6 : Revoir les prévisions de recettes commerciales en fonction des résultats enregistrés les quatre dernières années.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

TRANSPORTS ROUTIERS, FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES

COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ; AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : LE GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT AU SERVICE DU REPORT MODAL 188

II.– L’AFITF : UN BUDGET TOUJOURS DÉPENDANT DES SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES 189

III.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : DES OBJECTIFS D’EFFICIENCE GLOBALEMENT SATISFAISANT 190

IV.– LE PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES ET BIODIVERSITÉ : LA NÉCESSITÉ D’UN CONTRÔLE APPROFONDI 190

V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UN BILAN DE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE CONTRASTÉ 191

VI.– COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE : UN DISPOSITIF COMPLEXE 191

VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS ET DE PRIME À LA CASSE PERSISTANT EN 2009 192

L’architecture budgétaire de la mission a connu de profondes modifications en 2009 avec la création du programme 203 Infrastructures et services de transports qui regroupe plusieurs programmes antérieurs dans une nouvelle approche multimodale et du programme 113 Urbanisme, paysages et biodiversité.

Par ailleurs, la programmation budgétaire est marquée par le choix de concentrer les moyens de personnel et de fonctionnement sur un programme unique. Ce choix, s’il se justifie dans une optique de rationalisation des coûts, ne facilite pas le contrôle parlementaire et contrevient à la logique de la LOLF, qui suppose une présentation en coût complet.

I.– PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : LE GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT AU SERVICE DU REPORT MODAL

L’année 2009 constitue la première année d’exécution du programme 203 dans son architecture actuelle qui regroupe l’ensemble des modes de transport. Les actions réalisées s’inscrivent dans le cadre du Grenelle de l’environnement et visent notamment à renforcer l’approche intermodale des transports et à favoriser les modes de déplacement les moins polluants.

Le domaine ferroviaire a donc été l’objet d’une attention particulière. En application du contrat de performance signé fin 2008 entre l’État et réseau ferré de France (RFF), l’année 2009 a été celle de la mise en œuvre de la refonte du financement du système ferroviaire. En coordination avec la réforme de la tarification, la refonte des concours de l’État substitue des subventions d’exploitation par type de service aux anciens concours. Sur cette base, RFF a non seulement pu continuer son entreprise de régénération du réseau mais aussi maîtriser son endettement ayant terminé l’année avec un solde positif de près de 400 millions d’euros pour la première fois de son histoire.

Par ailleurs et toujours en matière ferroviaire, 7 milliards d’euros d’investissements ont été prévus d’ici à 2020 pour « l’engagement national en faveur du fret ferroviaire » présenté par l’État, RFF et la SNCF. Le Rapporteur spécial suivra attentivement l’effectivité de ces investissements notamment dans le cadre de son rapport budgétaire.

Enfin, l’adoption de la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation de l’activité ferroviaire a créé l’autorité de régulation de l’activité ferroviaire (ARAF) sous la forme d’une autorité administrative indépendante qui veillera à la qualité du service et à l’égal accès au réseau dans le cadre d’un marché qui s’ouvre à la concurrence. Le délai de mise en place de l’ARAF n’est cependant pas acceptable.

Préconisation n° 1 : Prévoir un délai strict pour :

– la prise des décrets prévus par la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 ;

– la mise en place de l’ARAF.

Cependant, les infrastructures routières n’ont pas été négligées. Sur le réseau non concédé, plus de 110 kilomètres de tronçons neufs, de déviations ou d’aménagements ont été mis en service.

Au total, 9 227,8 millions d’euros ont été ouverts en autorisations d’engagement dont 2 748, 2 en fonds de concours ou attribution de produits mais seulement 7 087,9 millions d’euros ont été consommés. En crédits de paiement, ce sont 7 174 millions d’euros qui ont été ouverts dont 2 100,3 millions d’euros en fonds de concours et attribution de produits pour 6 582,4 millions d’euros consommés. Cette différence entre crédits ouverts et crédits consommés
– 2 139,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 591,6 millions en crédits de paiement – s’explique par la lenteur d’exécution des contrats de partenariat et impliquera l’ouverture de crédits importants par arrêté de report en 2010.

II.– L’AFITF : UN BUDGET TOUJOURS DÉPENDANT DES SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES

L’Agence des infrastructures de transport de France (AFITF) a, comme principal opérateur de l’État, apporté 2 470,8 millions d’euros d’investissements en 2009, dont 57 % versés en faveur de modes non routiers. Ont ainsi été poursuivis la mise en œuvre des contrats de projet 2007-2013 et des projets du Grenelle de l’environnement notamment la LGV Rhin-Rhône, la préparation des concessions et des contrats de partenariat des futures grandes infrastructures ainsi que la mise au point du contrat de partenariat GSM-R. Les recettes de l’opérateur se sont élevées à 2 432,7 millions d’euros en 2009.

Toutefois, le budget de l’AFITF reste tributaire de la subvention de 1,2 milliard d’euros versée par l’État. En effet, concernant la taxe poids lourds, l’appel d’offre pour l’installation des équipements camions et des portiques permettant sa mise en œuvre a été lancée le 31 mars dernier. La phase de dialogue compétitif a alors commencé pour un choix définitif à la fin de l’année 2010. La mise en place de cette taxe permettra en outre d’avancer dans la négociation avec les sociétés d’autoroute pour une revalorisation de la taxe domaniale en contrepartie d’un effet d’aubaine.

Dans ces conditions, l’existence de l’AFITF peine à se justifier. Sa valeur ajoutée par rapport à une budgétisation de ses recettes et de ses dépenses ne paraît pas évidente.

III.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : DES OBJECTIFS D’EFFICIENCE GLOBALEMENT SATISFAISANT

Les crédits du programme n° 205 Sécurité et affaires maritimes ont, en 2009, été maîtrisés cependant l’efficience totale est à surveiller.

Les autorisations d’engagement consommées se sont élevées à 111,2 millions d’euros, pour une ouverture de crédits de 137,9 millions d’euros. En crédits de paiement, les crédits consommés ont atteint 112,9 millions d’euros pour une ouverture de 117,3 millions d’euros.

Le programme dans son ensemble, s’il reste en dessous des cibles fixées, a atteint, au cours de l’exercice 2009, continue à progresser en terme s’efficience. Sur le plan de la sécurité maritime et de la protection de l’environnement, l’année 2009 demeure satisfaisante malgré le crash de l’avion de Yéménia Airways qui a eu un impact négatif sur le ratio entre le nombre de personnes sauvées et le nombre de personnes impliquées dans un accident maritime. L’ambition de promouvoir l’emploi maritime par la qualité de la formation et des conditions de travail a été assumée par le programme de manière satisfaisante.

IV.– LE PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES ET BIODIVERSITÉ : LA NÉCESSITÉ D’UN CONTRÔLE APPROFONDI

Créé en 2009, le programme 113 Urbanisme, paysages et biodiversité a été profondément bouleversé par la réorganisation du MEEDDM, résultant de la revue générale des politiques publiques et du Grenelle de l’environnement. Il s’appuie en effet, sur les nouvelles directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).

Peu de mention est faite dans les documents budgétaires, des 16 065 ETPT associés au programme et qui sont inscrits au sein du programme support du ministère. Le suivi des moyens affectés au programme devient dans ce contexte malaisé.

339 millions d’euros seulement sont inscrits en loi de finances initiale pour le programme 113. Cependant, 716 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2009 par l’action 13 Personnels œuvrant pour les politiques du programme 113 en provenance du programme support. En outre, une part importante de l’activité des services déconcentrés dans le domaine de l’eau et de la biodiversité est assurée par des agents du ministère de l’Agriculture. Ces financements croisés ne favorisent pas le contrôle parlementaire.

Enfin, il convient de prendre en compte les redevances ou taxes destinées aux opérateurs du programme que sont les six agences de l’eau et l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA). Le montant des ressources des opérateurs qui s’élève à 2 704 millions d’euros justifie pleinement un contrôle approfondi sous l’angle de la juste dépense, contrôle que le rapporteur spécial a effectué et dont il présentera les conclusions au cours du mois de juillet.

On notera enfin que le programme n° 159 Information géographique et cartographique a atteint ses objectifs en 2009 mais que ces résultats ont nécessité l’ouverture de 4 millions d’euros en loi de finances rectificative.

V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UN BILAN DE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE CONTRASTÉ

En 2009, le bilan de l’insécurité routière s’élève à 68 512 accidents corporels (- 8 % par rapport à 2008), 4 262 personnes tuées (- 0,3 % par rapport à 2008) et 83 911 personnes blessées (-10,5 % par rapport à 2008) dont 30 490 hospitalisées (- 12,8 % par rapport à 2008). Toutefois, une analyse plus fine montre à partir du mois d’avril l’atteinte d’un plateau et même une remontée du nombre de personnes tuées à partir du mois de juin, avant que la baisse recommence, à compter du mois d’octobre.

Les autorisations d’engagement ouvertes pour le programme n° 207 Sécurité routière se sont élevées en 2009 à 66,5 millions d’euros, dont 59,3 ont pu être consommées. Pour les crédits de paiement, la consommation est de 59,5 millions d’euros pour des ouvertures de 60 millions d’euros.

VI.– COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE : UN DISPOSITIF COMPLEXE

2 593 radars fixes et mobiles pour le constat des dépassements de vitesse étaient fonctionnels au 31 décembre 2009 auxquels s’ajoutent 30 radars feux rouges. Le produit des amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorées s’est élevé à 570 millions d’euros en 2009 contre 522 millions d’euros en 2008. Une partie de ce produit a été affectée au compte d’affectation spéciale soit 212 millions d’euros, 130 millions d’euros étant affectés aux collectivités territoriales et 115 millions d’euros à l’AFITF. En 2009, se sont ajoutés 123 millions d’euros de reports. Le produit des amendes majorées, d’un montant de 113 millions d’euros, est versé directement au budget de l’État.

L’organisation administrative et budgétaire est et demeure complexe. L’exécution budgétaire est délicate. Le CAS est utilisé principalement pour l’achat et l’entretien de matériels nécessaires au fonctionnement du dispositif radars. Ces dépenses concernent principalement le programme 751 qui a recours à des marchés pluriannuels. Le choix d’un compte d’affectation spéciale crée un lien obligatoire entre la mise à disposition des recettes et les ouvertures de crédits, obligeant à étaler dans le temps les commandes et les paiements pour ne pas dépasser ces derniers.

La consommation des crédits en 2009 : 180 millions d’euros consommés sur 335 millions d’euros ouverts pour les deux programmes soit moins de 54 %
– 33 % pour le seul programme 752 Fichier national du permis de conduire – reflète la lenteur d’exécution des marchés.

VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS ET DE PRIME À LA CASSE PERSISTANT EN 2009

Depuis la création du compte de concours financier d’avance au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres, l’exécution des dépenses s’est trouvée beaucoup plus élevée que celle prévue initialement, alors que le niveau de recettes a été nettement en retrait par rapport à celui anticipé. Dès lors, le déficit du fonds n’a fait que s’accroître : 214 millions d’euros en 2008 et 522 millions d’euros en 2009. Les raisons de ce déficit sont à trouver dans le succès des mesures incitatives mises en place et l’attrait supplémentaire instauré par les mesures de prime à la casse. Ceci a conduit le Gouvernement à prendre un décret d’avance de 250 millions d’euros en cours de gestion pour alimenter le fonds et honorer les engagements de l’État (décret d’avance du 9 novembre 2009).

Le Rapporteur spécial, dans un rapport d’information évaluant les effets du dispositif (31), avait dénoncé le choix de l’utilisation d’un compte de concours financier et estimé que le « bonus/malus » est un choix de politique publique et n’est donc pas forcément destiné à être équilibré.

Préconisation n° 2 : Retenir pour le « bonus/malus » un support adapté, c'est-à-dire d’un côté une dotation budgétaire et de l’autre un impôt.

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ÉCONOMIE : DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI

Commentaire de M.  Jérôme CHARTIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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SYNTHÈSE 194

I.– UNE PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS POUR 2009 DU RAPPORTEUR SPÉCIAL À AMÉLIORER SÉRIEUSEMENT 195

A.– PÉRIMÈTRE DE MISSION : UN PROVISOIRE QUI DURE 195

B.– RECOMMANDATIONS : UNE APPLICATION « INÉGALE » 196

II.– LE PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DES SERVICES 197

A.– COMMENTAIRES SUR LA CONSOMMATION DES CRÉDITS 197

B.– COMMENTAIRES SUR LA RÉDUCTION DES DÉPENSES FISCALES 201

C.– COMMENTAIRES SUR LA MESURE DE LA PERFORMANCE 202

SYNTHÈSE

Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2009 de la mission Économie est un outil d’évaluation de l’efficacité de l’action publique dans ce domaine. Il illustre les acquis et les difficultés rencontrées par la mise en œuvre de la LOLF.

Au titre des difficultés rencontrées, le rapport annuel de performances pour 2009 voit son utilité réduite par les changements successifs de périmètre intervenus dans le cadre du programme n° 134 Développement des entreprises et des services. La Cour des comptes partage ce constat et considère que « ces changements incessants témoignent de l’absence de ligne directrice dans la construction de cette mission ». Sans aller jusqu’à cette remarque lapidaire, le Rapporteur spécial observe que le pilotage de la mission Économie est toujours confié au secrétaire général des ministères économiques et financiers alors qu’il ne dispose pas de l’autorité administrative et opérationnelle nécessaire pour remplir son rôle de responsable de programme, ce qu’il regrette.

En outre, la gestion des dépenses budgétaires du programme n° 134 en loi de finances initiale a été marquée par deux difficultés en 2009 :

– une insuffisance des crédits initiaux se retrouve, comme les années précédentes, en ce qui concerne les moyens alloués au fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC), qui connaît une sous-dotation récurrente de 10 millions d’euros des crédits de paiement, soit 10 % du montant nécessaire, et donc à ce titre dommageable mais pas surprenante ;

– une faiblesse d’anticipation du montant élevé du dispositif d’aide à la cuve en 2009 (190 millions d’euros) alors que l’exercice de préparation budgétaire est censé prendre en considération tant les évolutions économiques que le prix du fuel, dans un contexte mondial il est vrai relativement instable.

Par ailleurs, s’il est compréhensible que les nombreuses réformes de structures concernant les différents acteurs du programme 134 conduisent à des adaptations provisoires dans les mécanismes budgétaires, il conviendrait que telle ou telle adaptation ne soit pas reconduite année après année : c’est le cas par exemple, en matière de dépenses de personnel, de celle, reconduite en 2009, qui a conduit à un transfert de 51,41 millions d’euros du programme 134 vers le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer au titre de la gestion par celui-ci de la paie des agents des DRIRE.

Enfin, comme pour les exercices précédents, les dépenses fiscales constituent un élément important du programme 134. Ces abandons de recettes sur impôts d’État contribuant au programme principal représentent, en mesures chiffrées dans le projet annuel de performances 2009 pour l’exercice 2009, un montant supérieur à 5,6 milliards d’euros. Il serait particulièrement utile, sinon crucial pour un juste contrôle de la dépense publique, à laquelle appartient la dépense fiscale, que les acteurs du programme soient associés à la mesure de l’efficience de ces dépenses ainsi qu’au calcul du coût qui en est la contrepartie.

I.– UNE PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS POUR 2009
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL À AMÉLIORER SÉRIEUSEMENT

Le Rapporteur spécial pour les crédits du programme Développement des entreprises et de l’emploi avait formulé de nombreuses recommandations dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 et 2009. Si certaines d’entre elles ont été prises en compte, d’autres, cruciales, auraient pu l’être utilement tant dans l’intérêt de l’amélioration du service rendu que dans celui de la réduction de la dépense publique.

A.– PÉRIMÈTRE DE MISSION : UN PROVISOIRE QUI DURE

L’évolution incessante du périmètre la mission Économie rend particulièrement difficiles les comparaisons et l’évaluation des performances d’une année sur l’autre, ce qui est regrettable.

La mission Économie s’intitulait Développement et régulation économiques en 2008 et comprenait les programmes 134, 223 et 199 Régulation économique ; ce dernier a été absorbé en 2009 par le programme 134. En 2009, les programmes 220 et 305 ont constitué pour ce seul exercice la mission Pilotage de l’économie française. Rappelons qu’en 2007, la mission comprenait en outre les programmes 134, 127 Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel, 199 Régulation et sécurisation des échanges de biens et services et 174 Passifs financiers miniers.

Le programme 134 est depuis sa création un programme multidirectionnel qui regroupe plusieurs politiques mises en œuvre par différents services de l'État, qui concourent au développement des entreprises et in fine au développement de l'emploi. Ce programme a sans cesse évolué largement dans son périmètre depuis l’instauration de la LOLF. En 2009, la structure et le contenu du programme Développement des entreprises et de l’emploi ont été à nouveau largement modifiés.

Le programme regroupe les structures en charge des entreprises (direction générale de la Compétitivité, de l’industrie et des services, – DGCIS –, Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des télécommunications – CGIET –, UBIFRANCE, Agence française pour les investissements internationaux – AFII –, direction générale de l’emploi et de la formation professionnelle – DGEFP –)
et des structures en charge de la régulation économique (direction générale de
la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes – DGCCRF –, autorité de la concurrence, autorité de régulation des communications électroniques et de la poste – ARCEP –, commission de régulation de
l’énergie – CRE –).

Il regroupe ainsi l’ancien programme 199 et une partie de l’ancien programme 134. Les crédits de titre 2 sont, sans être majoritaires, devenus importants et le lien avec les entreprises est plus ténu. Sa structure qui n’est pas reproduite complètement dans le projet annuel de performances 2009 résulte des décisions issues de la RGPP.

En outre, le programme Développement des entreprises comprend toujours des actions qui ne concourent en rien à sa finalité ou qui mériteraient d’être regroupées.

Ainsi, l’action Télécommunications, postes, société de l’information comporte des crédits qui devraient figurer dans d’autres programmes. L’aide au transport de presse compensant le surcoût pour La Poste du transport de presse en milieu rural, comprise dans cette action, devrait être placée dans le programme Presse de la mission Médias avec l’aide au numéro pour la presse d’opinion. Cette recommandation émise depuis 2007 n’a toujours pas été mise en pratique. Il faut espérer que le projet annuel de performances pour 2010 soit l’occasion de ce transfert.

De même, le CGIET est compétent sur le domaine de l’énergie alors même que le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer qui détermine et conduit cette politique dispose du Conseil général de l’environnement et du développement durable. Or, les travaux de la Cour des comptes sur la certification ont montré les difficultés qui résident dans cette répartition de compétences croisées, d’autant que le comité ministériel d’audit, comme son nom l’indique, n’est pas compétent sur le ministère en charge du secteur de l’énergie.

Préconisation n° 1 : Il est urgent de stabiliser le périmètre du programme 134 après avoir transféré à d’autres programmes les actions ne correspondant pas à sa finalité (action n° 4 et n° 8).

B.– RECOMMANDATIONS : UNE APPLICATION « INÉGALE »

Les Rapporteurs spéciaux successifs, M. Hervé Novelli, M. Jean-Pierre Gorges et M. Jérôme Chartier, ont tous regretté que les projets annuels de performances du programme n° 134 ne chiffrent pas correctement les dépenses fiscales du programme depuis 2006. Mais depuis l’an dernier et du fait - sans doute - autant de la qualité de l’occupant du secrétariat d’État que de l’insistance opiniâtre du Rapporteur spécial, il convient de noter que des progrès sont en cours. En effet, la part des dépenses fiscales faisant l’objet d’une évaluation atteignait 30 % dans le PAP 2007, 55 % dans le PAP 2008 et 78 % dans le PAP 2009. En revanche, le nombre de bénéficiaires des mesures fiscales du programme reste imparfaitement déterminé.

Le Rapporteur spécial appelait à un renforcement du FISAC (fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce) afin de favoriser le développement des très petites entreprises (TPE). Il a à ce titre été entendu par l’amélioration très notable apportée par la loi sur la modernisation de l’économie (LME) en 2009 et la loi de finances initiale pour 2009.

Les crédits alloués au FISAC au titre du budget 2009 se montaient à 70 millions d’euros en autorisations d’engagement et 60 millions d’euros en crédits de paiement, soit une différence de 10 millions d’euros. Cette insuffisance de crédits de paiement a pu être palliée en 2009 par les disponibilités du compte « FISAC » du régime social des indépendants (RSI), organisme chargé de la gestion de ces crédits. Après redéploiements internes, le Rapporteur spécial se félicite que 66,40 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ont été délégués au régime social des indépendants (RSI). La mobilisation de la trésorerie du RSI a permis de financer des opérations nationales et territoriales au FISAC à hauteur de 87,69 millions d’euros en 2009. Ces crédits ont permis de participer au financement de 760 opérations territoriales, à hauteur de 57,93 millions d’euros, dont 141 opérations en milieu urbain et 619 opérations en milieu rural, ainsi qu’au financement de 91 études préalables aux opérations.

Le Rapporteur spécial était également particulièrement favorable à la mise en œuvre de la réforme des Chambres de commerce et d’industrie afin de mutualiser davantage de moyens au niveau régional, notamment les tâches administratives et se félicite de l’action conduite par le ministre pour faire aboutir cette réforme à travers la tutelle qu’il exerce sur la tête de réseau, l’Assemblée des chambres de commerce et d’industrie.

Enfin, le Rapporteur spécial avait particulièrement insisté sur l’importance de l’aide à la création ou à la reprise d’entreprise. Or, le renforcement des crédits et des garanties d’emprunts d’OSÉO, dans le cadre du plan de relance pour l’économie en 2009, constitue une avancée majeure en la matière qu’il convient de saluer tout particulièrement

II.– LE PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES
ET DES SERVICES

A.– COMMENTAIRES SUR LA CONSOMMATION DES CRÉDITS

La loi de finances initiale pour 2009 prévoyait, pour la mise en œuvre du programme n° 134, 1,114 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et 1,103 milliard de crédits de paiement pour 2009.

Or, les dépenses budgétaires du programme s’élèvent, en exécution à 1,302 milliard d’euros pour les autorisations d’engagement et à 1,297 milliard d’euros pour les crédits de paiement.

Les écarts entre la prévision des dépenses en loi de finances initiale et la consommation des crédits en 2009 sont donc particulièrement élevés (+ 16,8 % en autorisations d’engagement et 17,5 % en crédits de paiement) et divergent selon les actions considérées comme le montre le tableau ci-après.

ÉCARTS ENTRE LA PRÉVISION DES DÉPENSES EN LOI DE FINANCES INITIALE
ET LA CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2009

ACTIONS

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Action n° 21 297 200 623 Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales

LFI

197 651 021

187 351 021

Consommation 2009

378 502 307

376 419 487

Écart à la prévision

91,50%

100,92%

Action n° 3 : Actions en faveur des entreprises industrielles

LFI

259 771 233

264 371 233

Consommation 2009

226 651 465

227 110 413

Écart à la prévision

-12,75%

-14,09%

Action n° 4 : Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information

LFI

207 069 063

207 069 063

Consommation 2009

212 556 519

212 287 184

Écart à la prévision

2,65%

2,52%

Action n° 7 Développement international et compétitivité des territoires

LFI

89 635 000

89 735 000

Consommation 2009

87 390 781

87 392 716

Écart à la prévision

-2,50%

-2,61%

Action n° 8 : Expertise, conseil et inspection

LFI

17 932 727

17 932 727

Consommation 2009

15 571 730

15 571 730

Écart à la prévision

-13,17%

-13,17%

Action n° 13 : Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)

LFI

22 866 360

22 666 360

Consommation 2009

22 603 371

22 545 257

Écart à la prévision

-1,15%

-0,53%

Action n° 14 : Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE)

LFI

20 128 592

20 128 592

Consommation 2009

19 977 659

20 950 484

Écart à la prévision

-0,75%

4,08%

Action n° 15 : Mise en œuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence)

LFI

19 424 238

19 424 238

Consommation 2009

18 177 338

18 057 263

Écart à la prévision

-6,42%

-7,04%

Action n° 16 : Régulation concurrentielle des marchés

LFI

81 083 851

79 385 851

Consommation 2009

81 101 059

80 025 986

Écart à la prévision

0,02%

0,81%

Action n° 17 : Protection économique du consommateur

LFI

136 788 323

134 301 823

Consommation 2009

177 025 546

175 003 997

Écart à la prévision

29,42%

30,31%

Action n° 18 : Sécurité du consommateur

LFI

39 912 282

39 096 782

Consommation 2009

41 484 405

40 745 258

Écart à la prévision

3,94%

4,22%

Action n° 19 : Moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle

LFI

22 151 804

22 151 804

Consommation 2009

21 090 848

21 090 848

Écart à la prévision

-4,79%

-4,79%

TOTAL

LFI

1 114 414 494

1 103 614 494

Consommation 2009

1 302 133 028

1 297 200 623

Écart à la prévision

16,84%

17,54%

En particulier, les crédits de paiement de l’action 2 ont plus que doublé par rapport à la prévision compte tenu de la reconduction du dispositif d’aides à la cuve (200 euros par ménage) pour la saison de chauffe 2008/2009. Le coût global de ce dispositif non anticipé est de 190 millions d'euros.

Globalement, les moyens alloués en loi de finances initiale pour le programme n° 134 ont été utilisés conformément à leur destination initiale.

L’exécution 2009 a cependant vu des charges nouvelles affecter les crédits des directions du programme et s’est écartée de la loi de programmation triennale pour les raisons suivantes :

– l’important dispositif d’aide à la cuve à financer en gestion a conduit à des transferts de 190 millions d’euros (115,3 millions d’euros sur le fonds de concours prévu à cet effet, le solde étant couvert par une ouverture de crédits en projet de loi de finances rectificative 2009 à hauteur de 75,47 millions d’euros ainsi que par un report de crédit de 10 millions d’euros).

– le règlement du dossier FAGOR BRANDT a mobilisé la réserve du programme 134 pour faire face à une dépense de 31 millions d’euros (13 millions d’euros sur la réserve et 18 millions d’euros sur les reports 2008 du programme) ;

– une part du plan de relance dans le secteur de l’automobile a également été financée sur la réserve du programme à hauteur de 7 millions d’euros ;

– le Gouvernement a souhaité doter les actions en faveur du commerce et de l’artisanat de 8 millions d’euros, avec un financement sur la réserve du programme ;

– la France a fait l’objet d’une amende forfaitaire d’un montant de 503 681 euros prononcée par la Cour de justice des communautés européennes pour non-transposition de la directive OGM ; celle-ci a été financée sur les dotations du programme alors même qu’il n’a pas été conçu pour cela ;

– l’État a décidé de compenser le manque à gagner des opérations pétrolières et le programme 134 a été abondé d’un montant de 44 millions d’euros par décret de transfert du programme Conditions de vie outre-mer de la mission Outre-mer vers le programme 134 en novembre 2009.

S’il ne convient pas de remettre en cause la justesse évidente de ces engagements, un effort d’anticipation peut néanmoins être conduit.

Préconisation n° 2 : Améliorer l’anticipation des dépenses budgétaires au regard des évolutions économiques pendant l’exercice de préparation budgétaire.

L’exécution de la loi de finances pour 2009 a donc connu des mouvements de crédits importants :

– un arrêté de répartition pour mesures générales du 11 décembre 2009 ouvrant 4,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, prélevés sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunération. En pratique cet arrêté ne peut que majorer les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel (32).

– des transferts de crédits (33) portant ouverture de crédits à hauteur de 44 millions d’euros en autorisations d’engagement et 46 millions d’euros en crédits de paiement d’une part, et portant annulation de crédits à hauteur de 56 millions d’euros en autorisations d’engagement et 59,7 millions d’euros en crédits de paiement d’autre part ;

– des reports de crédits à hauteur de 34,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 34,7 millions en crédits de paiement pris par l’arrêté du 27 mars 2009 ;

– des ouvertures de crédits par voie de fonds de concours (34) et d’attribution de produits (35) à hauteur de 108,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

Les restes à payer sont relativement faibles et relatifs aux actions suivantes :

– Action 2 Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales : les restes à payer pour un montant de 2,5 millions d’euros résultent de conventions ou de marchés publics engagés en 2009 qui n’ont pu être soldés compte tenu des dates de fin de gestion.

– Action 3 Actions en faveur des entreprises industrielles : les restes à payer au 31 décembre 2009 s’élèvent à 154 millions d’euros et concernent principalement les actions de politiques industrielles pilotées en centrale et par le réseau déconcentré, les études & expertises, la construction navale et les mutations industrielles. Ces engagements correspondent à des aides attribuées à des projets de politiques industrielles (actions collectives ou autres) dont les délais d’exécution sont d’une durée moyenne de 24 à 36 mois. Le versement de ces aides s’effectue en moyenne sur trois, voire exceptionnellement quatre exercices budgétaires ;

– Action 16, 17 et 18 : les engagements 2009 de la DGCCRF non couverts par des paiements au 31 décembre 2009 correspondent pour 1,9 million d’euros à des autorisations d’engagement relatives aux baux de la DGCCRF sur 3, 6 ou 9 ans selon le bail. Des marchés ont également été engagés en 2009 pour les différents projets informatiques de la direction (SORA, MACADAM...) et seront soldés en 2010 pour un montant de 1 million d’euros. Les restes à payer restant correspondent aux différents engagements pluriannuels pris par les directions régionales pour le fonctionnement de leurs services : marchés de nettoyage, marchés de téléphonie, etc.

En matière d’emplois, la stratégie du programme est déclinée dans chacun des BOP et c'est à ce niveau, dans le cadre global du plafond d'emplois et du titre II dévolu au programme, que chacune des structures prend les décisions nécessaires au pilotage opérationnel, dont un des éléments est d'assurer la cohérence entre les différents types de ressources humaine et financière. Compte tenu des faibles effectifs de ce programme, 5 236 en prévision et 5 060 (compte tenu du transfert des DRIRE) en exécution, les enjeux sont limités.

B.– COMMENTAIRES SUR LA RÉDUCTION DES DÉPENSES FISCALES

La question des dépenses fiscales revêt une double importance, tant pour la commission des Finances qui en fait l’un de ses terrains de chasse favoris que pour le Rapporteur spécial du programme n° 134 Développement des entreprises et de l’emploi qui constate son niveau toujours important au sein de ce programme. Ces dépenses, qui s’élevaient à 13 milliards d’euros en 2008 diminuent considérablement et passent en 2009 à 5,5 milliards d’euros. De la même manière, le nombre de mesures correspondant aux dépenses fiscales doit revenir de 104 en 2008 à 73 en 2009. Serait-ce donc un succès d’ampleur du Rapporteur spécial ?

En réalité, comme cela a déjà été mentionné dans son rapport spécial sur la loi de finances initiale pour 2009, plusieurs anomalies doivent être relevées.

Tout d’abord, deux mesures fiscales ont fait l’objet d’un déclassement en 2009 (36) mais n’ont toutefois pas disparu :

– la mesure 320103 : dépense liée à la taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant de cession de titres de participation et de certaines parts de FCPR et de SCR, ainsi que, sous certaines conditions, de leurs distributions, qui s’élèvent à 4,3 milliards d’euros ;

– la mesure n° 140203 : abattement de 40 % sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères, qui s’élève à 2 milliards d’euros.

Le Rapporteur spécial en déduit que 6,3 milliards d’euros de dépenses fiscales ne sont pas comptabilisées comme telles. Il ne peut que regretter le manque d’explication sur ce déclassement, même si grâce à la LOLF, la présentation des dépenses fiscales permet de reconstituer les évolutions prévues.

À périmètre constant, les dépenses fiscales atteindraient toujours 11,8 milliards d’euros en 2009 qu’il faut comparer au 1,34 milliard d’euros de crédits de paiement consommés.

Le Rapporteur spécial relève en outre que la qualité de l’évaluation de l’incidence des différentes mesures fiscales est très variable et que des efforts restent à faire.

D’une part, 30 mesures sur 73 ne font l’objet d’aucun chiffrage en dépit des demandes réitérées de la commission des Finances et de la Cour des comptes, ce qui ne permet pas d’apprécier leur incidence sur le développement des entreprises.

D’autre part, en 2009, près des trois-quarts de la dépense fiscale du programme résultent de sept mesures tandis que 7 mesures ont un coût inférieur à 500 000 euros.

Enfin, dans le programme 134, le nombre de bénéficiaires des mesures fiscales n’est pas toujours déterminé.

Il est donc particulièrement nécessaire que les performances de ces dépenses fiscales soient mesurées, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Préconisation n° 3 : Détailler davantage et évaluer la performance des dépenses fiscales du programme.

C.– COMMENTAIRES SUR LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Outre le fait que les dépenses fiscales du programme n° 134 ne font l’objet d’aucune mesure de la performance, ce programme présente un pourcentage important de dépenses pour charges de service public à destination des opérateurs ou pour l'aide au transport de presse qui ne relève pas directement de l’un de ses objectifs.

Aussi, le Rapporteur spécial est-il notamment favorable au transfert des aides au transport de presse inscrites à l’action n° 4 Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information, vers le programme 180 Presse au sein de la mission Médias.

Le montant des crédits ouverts n'est pas déterminé en rapport avec la hiérarchie des priorités affichées.

En effet, le programme n° 134 dispose de 15 indicateurs pour évaluer son action et ses performances en 2009.

À ces indicateurs sont associées des valeurs cibles et ils sont renseignés selon une périodicité annuelle liée à l’exercice rétrospectif des rapports annuel de performance et aux cibles fixées dans le projet annuel de performances. Or, il n'y a pas de lien direct ou de relation entre les montants budgétaires et les résultats et ils ne peuvent pas être utilisés tels quels dans une programmation budgétaire.

En tout état de cause, seuls 47 % des objectifs sont atteints ou dépassés, 20 % des objectifs non atteints sont en progression par rapport à 2008 mais 20 % des objectifs restent insuffisants ou ne progressent pas et 13 % des objectifs ne sont toujours pas renseignés.

Néanmoins, ces indicateurs restent utiles dans cette perspective à certaines directions, car ils participent à l’évaluation de leurs demandes budgétaires.

En outre, la préparation du projet de loi de finances 2010 s’est traduite par une vaste remise à plat des indicateurs, en liaison avec la direction du Budget et la mission d’évaluation des politiques publiques instituée auprès du ministre chargé du Budget.

Cette préparation s'est faite dans un contexte de changements structurels nombreux et a pris en compte les constats du dernier rapport de la MILOLF (mission relative à la mise en œuvre de la LOLF, juillet 2008 (37)). En effet l’année 2009 a notamment vu :

– la fusion du Conseil général des mines et du Conseil général des technologies de l'information, afin de donner naissance au Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies :

– la création, souhaitée dans le cadre de la RGPP, de la direction générale de la Compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) qui regroupe en une seule direction les anciennes directions du tourisme (en charge de ce programme), la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales et la direction générale des entreprises ;

– les premières préfigurations des DIRECCTE (directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) par rapprochement de sept services extérieurs de l'État.

Préconisation n° 4 : Poursuivre les efforts en faveur de l’amélioration du dispositif de performance des actions du programme (réduction du nombre des objectifs et définition d’indicateurs plus pertinents).

*

* *

ÉCONOMIE : TOURISME

Commentaire de M. Jean-Louis DUMONT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 206

I.– L’EXÉCUTION DU BUDGET 2009 207

A.– DES CRÉDITS QUI NE SONT PAS SIGNIFICATIFS DE L’EFFORT EN FAVEUR DU TOURISME 207

B.– UN ÉCART IMPORTANT ENTRE LA PRÉVISION ET L’EXÉCUTION 2009 208

C.– DES DÉPENSES FISCALES 26 FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS OUVERTS 208

D.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL 209

E.– LES CONTRATS DE PROJETS ÉTAT-RÉGIONS (CPER) 210

II.– UNE PERFORMANCE DIFFICILE Á ÉVALUER EN RAISON D’OBJECTIFS ET D’INDICATEURS MAL DÉFINIS 210

A.– OBJECTIF N° 1 : AUGMENTER LA CAPACITÉ DE L’OPÉRATEUR DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS 211

B.– OBJECTIF N° 2 : ATTIRER ET FIDÉLISER UN NOMBRE CROISSANT DE TOURISTES ÉTRANGERS SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À L’AUGMENTATION DES RECETTES TOURISTIQUES 211

C.– OBJECTIF N° 3 : FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ 211

D.– OBJECTIF N° 4 : ÉVALUER L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES-VACANCES 212

INTRODUCTION

Le programme Tourisme est le plus petit des quatre programmes de la mission Économie. C’est un contexte instable qui a marqué l’exécution de son budget en 2009 :

– la direction du tourisme a été, en janvier 2009, absorbée par la direction générale de la Compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) qui regroupe en une seule direction les anciennes directions du tourisme, du commerce, de l’artisanat, des services et des professions libérales et la direction générale des entreprises ;

– en mai 2009, a été créé ATOUT France, opérateur unique sur le secteur du tourisme, par fusion des anciens opérateurs Maison de la France et Odit France ;

– la loi du 22 juillet 2009 relative au développement et à la modernisation des services touristiques a donné de nouvelles missions à ATOUT France et a confié à l’Agence nationale pour des chèques-vacances (ANCV) la mise en œuvre de la réforme du chèque-vacances dans les petites entreprises de moins de cinquante salariés.

Le programme Tourisme s’articule autour de quatre actions : trois actions qui correspondent aux axes principaux du développement de la politique publique du tourisme et une action de soutien :

● Action 1 : Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire ;

● Action 2 : Économie du tourisme et développement de l’activité du tourisme ;

● Action 3 : Politiques favorisant l’accès aux vacances.

L’action 1 concentre 70,51 % des crédits consommés en 2009 et correspond à la subvention versée à ATOUT France. Les crédits des actions 2 et 3 concernent pour l’essentiel les contributions de l’État au financement des contrats de projets État-régions (CPER) 2007-2013. Ils représentent respectivement 21,19 % et 6,32 % des crédits consommés.

La quatrième action Soutien au programme ne regroupe plus que les crédits de fonctionnement des services déconcentrés du tourisme qui ont progressivement intégré les Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Ils représentent 1,89 % des crédits consommés.

I.– L’EXÉCUTION DU BUDGET 2009

A.– DES CRÉDITS QUI NE SONT PAS SIGNIFICATIFS DE L’EFFORT EN FAVEUR DU TOURISME

Pour l’exercice 2009, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 59,44 millions d’euros en autorisations d’engagement et 64,24 millions d’euros en crédits de paiement.

Les différents mouvements de crédits opérés en cours d’exercice ont porté les autorisations d’engagement à 67,03 millions d’euros et les crédits de paiement à 70,05 millions d’euros.

Les dépenses en 2009 se sont finalement élevées à 65,55 millions d’euros en autorisations d’engagement et 65,70 millions d’euros en crédits de paiement, soit une baisse des dépenses de 25 % par rapport à l’année dernière pour les autorisations d’engagement et de 36 % pour les crédits de paiement.

Cette forte baisse des crédits du tourisme est surtout imputable à des transferts de crédits : elle s’explique par la nouvelle structuration des actions du programme Tourisme différente en 2009 de celle existant en 2008.

En effet, afin de favoriser l’optimisation des moyens de gestion du programme, les ressources nécessaires à sa mise en œuvre ont été mutualisées au sein de trois programmes :

– le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi pour les ressources humaines. L’action Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l’artisanat et des professions libérales regroupe désormais l’ensemble des ETPT des services chargés de la mise en œuvre de la politique publique du tourisme ;

– le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière mutualise la gestion des fonctions support des services centraux du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.

– le programme Entretien des bâtiments de l’État.

Les dépenses complètes après ventilation externe s’élèvent pour 2009 à 97,14 millions d’euros. Elles s’élevaient en 2008 à 102,89 millions d’euros. Leur diminution est d’autant plus significative qu’elles incluent une dépense exceptionnelle de 7 millions d’euros pour la construction du pavillon français de l’exposition universelle de Shanghai.

Toutefois, de nombreuses autres politiques publiques contribuent au financement du secteur du tourisme (culture, agriculture et pêche, aménagement du territoire…) qui ne font l’objet d’aucun chiffrage.

Les crédits portés par ce programme ne représentent donc qu’une part minime de l’effort budgétaire en faveur du tourisme.

Préconisation n° 1 : mettre en place un document de politique transversale permettant de récapituler l’ensemble des moyens consacrés au tourisme.

B.– UN ÉCART IMPORTANT ENTRE LA PRÉVISION ET L’EXÉCUTION 2009

Les mouvements de crédits au cours de l’année 2009 ont permis d’augmenter les autorisations d’engagement de 7,59 millions d’euros et les crédits de paiement de 5,81 millions d’euros, ce qui représente une augmentation respective de 13 % et 9 % des budgets initiaux.

Les dépenses nouvelles concernent essentiellement l’abondement de la subvention versée à la COFRES pour la construction du pavillon français de l’exposition universelle de Shanghai suite à l’ouverture de crédits d’un montant de 7 millions d’euros, effectuée par le décret d’avance du 13 juillet 2009. La raison principale en est la faiblesse du mécénat privé dans un contexte de crise économique.

Ces mouvements de crédits correspondent aussi à plusieurs subventions spécifiques intervenues à la suite, d’une part, de la création de la nouvelle agence ATOUT France et, d’autre part, des impulsions données en matière de tourisme social lors des Rencontres nationales du tourisme en 2009. Les conventions, établies en cours d’exercice, ont porté sur la promotion du tourisme des adolescents, sur l’exploitation des actions mises en œuvre par les comités d’entreprises dans le domaine du tourisme, sur la préparation à la mise aux normes des établissements touristiques et sur la participation à la promotion de projets « Qualité Tourisme ».

C.– DES DÉPENSES FISCALES 26 FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS OUVERTS

Quatre dépenses fiscales principales contribuent au programme Tourisme pour un montant évalué à 1 825 millions d’euros dont 1 540 millions correspondent au taux de TVA à 5,5 % sur les prestations hôtelières et 200 millions au taux de TVA à 5,5 % sur les prestations logement dans les terrains de camping.