N° 2651

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 juin 2010.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI (N° 2554) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2009,

TOME II

COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

Pages

LES 200 pROPOSITIONS DE LA cOMMISSION 7

Action extÉrieure de l’État 25

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS MANCEL

Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 43

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LE FUR

AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales ; politiques de l’agriculture ; COMPTE D’affectation spÉciale dÉveloppement agricole et rural 59

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS FORISSIER

AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales ; sÉcuritÉ alimentaire 67

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PHILIPPE VIGIER

Aide publique au dÉveloppement ; COMPTE D’affectation spÉciale PrÊts À DES ÉTATS ÉTRANGERS 71

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI EMMANUELLI

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 81

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS LAMOUR

Conseil et contrÔle de l’État 91

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE BOURGUIGNON

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture 101

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RICHARD DELL’AGNOLA

CULTURE : Patrimoines 113

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS PERRUCHOT

DÉFENSE : prÉparation de l’avenir 123

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-MICHEL FOURGOUS

DÉfense : budget opÉrationnel de la dÉfense 133

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LOUIS GISCARD D'ESTAING

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative 147

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE BRARD

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES ; conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de l’amÉnagement durables 161

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JACQUES PÉLISSARD

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE 173

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC GOUA

Écologie dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; BUDGET ANNEXE ContrÔle et exploitation aÉriens 177

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHARLES DE COURSON

Écologie, dÉveloppement et amÉnagement durables : transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; comptes d’affectation spÉciale contrôle et sanction automatisÉs des infractions au code de la route ; avances au fonds d’AIDE à l’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 187

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HERVÉ MARITON

Économie : DÉveloppement DES ENTREPRISES ET DE l’EMPLOI 193

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CHARTIER

Économie : TOURISME  205

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-LOUIS DUMONT

Économie : COMMERCE EXTÉRIEUR  215

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. OLIVIER DASSAULT

Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgie Économique et fiscale ; compte d’affectation spÉciale accords monÉtaires internationaux  221

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE MATHIS

Engagements financiers de l’État 229

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DOMINIQUE BAERT

Enseignement scolaire 241

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES CENSI

GESTION des finances publiques et des ressources humaines : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC local ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 255

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. THIERRY CARCENAC

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : StratÉgie des finances publiques et modernisation de l’ÉTAT ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 293

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : fonction publique ; provisions 305

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC FRANCINA

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ; compte d’affectation spÉciale GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 315

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES DENIAUD

immigration, ASILE ET INTÉGRATION 323

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME BÉATRICE PAVY

Justice 339

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RENÉ COUANAU

MÉdias : gestion et valorisation des ressources tirÉes de l’utilisation du spectre hertzien ; COMPTE D’affectation spÉciale avances À l’audiovisuel public 355

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PATRICE MARTIN-LALANDE

Outre-mer 371

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CLAUDE BARTOLONE

PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE ; compte d’affectation spÉciale PrÊTS et avances À des particuliers ou À des organismes privÉs 385

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME ARLETTE GROSSKOST

Politique des territoires 409

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE FLORY

Pouvoirs publics 423

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN LAUNAY

Recherche et enseignement supÉrieur : POLITIQUES DE LA Recherche 425

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE GORGES

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 443

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CLAEYS

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 459

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LAURENT HÉNART

RÉgimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spÉciale Pensions 469

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. PATRICK LEMASLE ET MICHEL VERGNIER

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; compte d’affectation spÉciale Avances aux collectivitÉs territoriales 479

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LAFFINEUR

Remboursements et dÉgrÈvements 495

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-YVES COUSIN

SantÉ 501

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GÉRARD BAPT

SÉcuritÉ 509

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MICHEL DIEFENBACHER

SÉcuritÉ civile 527

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES GINESTA

SolidaritÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 539

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M.  JEAN-MARIE BINETRUY

Sport, jeunesse et vie associative 549

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI NAYROU

Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi 563

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHRISTIAN ECKERT

TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 579

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME CHANTAL BRUNEL

Ville et logement : Ville 593

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS GOULARD

VILLE ET LOGEMENT : Logement 601

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS SCELLIER

COMPTEs D'AFFECTATION SPÉCIAux : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 613

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CAMILLE DE ROCCA-SERRA

AUDITIONS EN COMMISSION SUR LA LOI DE RÈGLEMENT 2009 623

LES 200 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Action extérieure de l’État Rapporteur spécial : M. Jean-François Mancel
Recommandation n° 1 :	Il est souhaitable de créer un programme budgétaire particulier pour les dotations aux contributions internationales obligatoires et opérations de maintien de la paix.
Recommandation n° 2 :	La commission des Finances de l’Assemblée nationale souhaite la mise en cohérence de la maquette budgétaire du MAEE et demande à être associée systématiquement et de façon formelle aux travaux préparatoires à la modification de la maquette budgétaire.
Recommandation n° 3 :	Le projet annuel de performances doit présenter un état précis et exhaustif du financement du réseau des alliances françaises.
Recommandation n° 4 :	Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État.
Recommandation n° 5 :	Le projet annuel de performances pour 2011 doit faire le point sur les mesures d’adaptation du système actuel des catégories d’emplois du MAEE et les modalités de décompte des ETPT dans le cadre du passage à Chorus.
Administration générale et territoriale de l’État Rapporteur spécial : M. Marc Le Fur
Proposition n° 1 :	Commenter, dans le rapport annuel de performances, tous les écarts significatifs entre dépenses et crédits.
Proposition n° 2 :	Mettre en œuvre, aussitôt que possible, une réforme destinée à rationaliser la distribution de la propagande électorale.
Proposition n° 3 :	Respecter le principe de spécialité des crédits défini à l’article 7 de la LOLF en vertu duquel tous les crédits concourant à une action, y compris les dépenses de personnel, doivent être regroupés au sein de la même action.
Proposition n° 4 :	Indiquer dans le rapport annuel de performances le montant et l’évolution des types de contentieux les plus coûteux.
Proposition n° 5 :	Rétablir un objectif de réduction des dépenses de contentieux, assorti d’un ou plusieurs indicateurs de performances fiables.
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; politiques de l’agriculture ; compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural Rapporteur spécial : M. Nicolas Forissier
Préconisation n° 1 :	Faire apparaître les concours communautaires dans les documents budgétaires, tant en prévision qu’en exécution.
Préconisation n° 2 :	Améliorer le chiffrage et le suivi des dépenses fiscales et mesurer leurs performances, en particulier lorsqu’elles excèdent 100 millions d’euros.
Préconisation n° 3 :	Tenir à jour un tableau de bord des reports de charges dont un extrait soit transmis tous les six mois aux commissions compétentes du Parlement.
Préconisation n° 4 :	Prendre en compte les refus d’apurement communautaire dans la programmation budgétaire et adopter une approche volontaire en matière de respect de la réglementation européenne.
Préconisation n° 5 :	Mieux appréhender les compensations d’exonération de charges sociales dans le domaine agricole : chiffrage, suivi de la performance, appréciation de leur champ d’application.
Préconisation n° 6 :	Mettre à la disposition du responsable de programme les informations nécessaires au suivi et à l’évaluation de l’efficacité des dépenses fiscales
Préconisation n° 7 :	Indiquer de manière plus précise la poursuite du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux au sein des personnels des opérateurs du programme.
Préconisation n° 8 :	Élargir le champ des dépenses financées par le compte d’affectation spéciale.
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales : Sécurité alimentaire Rapporteur spécial : M. Philippe Vigier
Préconisation :	Adapter les valeurs-cibles en matière de contrôle sanitaire à l’évolution de la réglementation de référence.
Aide publique au développement ; compte d’affectation spéciale Prêts à des États étrangers Rapporteur spécial : M. Henri Emmanuelli
Préconisation n° 1 :	Réintégrer l’Agence française de développement dans l’annexe générale jaune Opérateurs de l’État.
Préconisation n° 2 :	Ne pas intégrer la taxation de la France au titre de la non-transposition de la directive OGM dans la déclaration au CAD au titre de l’aide au développement en 2009.
Préconisation n° 3 :	Stabiliser les indicateurs de performance du programme 110 de manière à rendre possibles des comparaisons pluriannuelles.
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation Rapporteur spécial : M. Jean-François Lamour
Recommandation n° 1 :	Le regroupement des crédits de mémoire devra être étudié après la mise en place des réformes initiées dans le cadre de la RGPP.
Recommandation n° 2 :	L’architecture du programme 167 doit être revue afin que s’exerce la fongibilité des crédits telle qu’elle est prévue par la loi organique relative aux lois de finances.
Recommandation n° 3 :	Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales rattachées au programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.
Recommandation n° 4 :	Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le montant des crédits du programme 212 Soutien de la politique de la Défense destinés au financement des mesures d’accompagnement du personnel civil du programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.
Recommandation n° 5 :	Fixer des objectifs de performance pour la période qui suivra la réforme de l’administration des anciens combattants.
Recommandation n° 6 :	Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, fixer une valeur cible des indicateurs susceptibles de mobiliser les personnels.
Recommandation n° 7 :	Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, définir un indicateur permettant de mesurer la qualité du service rendu aux demandeurs des trois procédures d’indemnisation.
Conseil et contrôle de l’État Rapporteur spécial : M. Pierre Bourguignon
Préconisation :	Résorber les vacances d’emploi de la Cour des comptes pour lui permettre d’assumer ses nouvelles missions.
Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture Rapporteur spécial : M. Richard Dell’Agnola
Préconisation n° 1 :	Renseigner dans les meilleurs délais les indicateurs permettant de connaître l’insertion professionnelle des diplômés.
Préconisation n° 2 :	Créer un indicateur relatif à la part des établissements d’enseignement supérieur culture (ESC) ayant un partenariat avec au moins un établissement étranger.
Culture : Patrimoines Rapporteur spécial : M. Nicolas Perruchot
Proposition n° 1 :	Améliorer substantiellement les informations relatives aux opérateurs du programme.
Proposition n° 2 :	Faire figurer dans les documents budgétaires l’ensemble des dépenses fiscales afférentes au programme 175 Patrimoines.
Proposition n° 3 :	Améliorer le chiffrage des dépenses fiscales du programme et étudier systématiquement. la suppression des dépenses fiscales peu ou pas utilisées.
Proposition n° 4 :	Harmoniser et généraliser les indicateurs de satisfaction relatifs aux institutions et sites patrimoniaux.
Défense : Préparation de l’avenir Rapporteur spécial : M. Jean-Michel Fourgous
Proposition n° 1 :	Commenter, dans le rapport annuel de performances, tous les écarts significatifs entre dépenses et crédits, notamment en titre 2.
Proposition n° 2 :	Fixer des objectifs de performance plus ambitieux, qu’il s’agisse de coopération technologique européenne, de paiement d’intérêts moratoires ou d’évolution des devis d’équipement.
Défense : Budget opérationnel de la défense Rapporteur spécial : M. Louis Giscard d'Estaing
Proposition :	Cesser de réduire, année après année, le nombre d’indicateurs de performance. Lorsqu’un indicateur n’est plus pertinent, veiller à son remplacement.
Direction de l’action du gouvernement ; Publications officielles et information administrative Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Brard
Recommandation n° 1 :	Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle).
Recommandation n° 2 :	Le rapport annuel de performances doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion.
Recommandation n° 3 :	Le rapport annuel de performances doit faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble des services du Premier ministre.
Recommandation n° 4 :	Chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).
Recommandation n° 5 :	L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier le Conseil de la création artistique et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.
Écologie, développement et aménagement durables : Protection de l’environnement et prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables Rapporteur spécial : M. Jacques Pélissard
Préconisation n° 1 :	Créer un indicateur indiquant le ratio entre le nombre de sites contrôlés dans l’année et le nombre total des installations classées devant faire l’objet d’un contrôle.
Préconisation n° 2 :	Accélérer le processus de prescription, puis d’approbation des plans de prévention des risques technologiques.
Préconisation n° 3 :	Créer un sous-indicateur permettant de mesurer le taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques professionnels.
Préconisation n° 4 :	Moduler l’indicateur relatif au coût moyen des réhabilitations de décharges selon le type d’impact.
Préconisation n° 5 :	Renforcer les moyens de mise en œuvre des plans de prévention des risques naturels afin d’accélérer la couverture des zones concernées, en particulier des zones inondables ; mesurer l’application effective des mesures contenues dans les plans de prévention des risques naturels.
Préconisation n° 6 :	Améliorer le périmètre du programme en intégrant l’ensemble des fonctions support de la mission et en retirant les crédits qui ne correspondent pas à des dépenses support.
Préconisation n° 7 :	Mettre en place progressivement des indicateurs d’efficience communs à l’ensemble des programmes de gestion et de soutien dans les domaines des ressources humaines, de l’immobilier et de la bureautique afin de favoriser des progrès indispensables dans la rigueur et la comparabilité des méthodes d’analyse de la performance.
Écologie, développement et aménagement durables : Énergie Rapporteur spécial : M. Marc Goua
Préconisation n° 1 :	Mettre les moyens humains de l’ANDRA en adéquation avec les missions qui lui sont dévolues par la loi de programme du 28 juin 2006. Pour cela, permettre en particulier le recrutement de 50 emplois, en dépit du plafond d’emploi des opérateurs, voté globalement et non opérateur par opérateur en loi de finances.
Préconisation n° 2 :	Organiser un véritable débat sur l’efficacité de la dépense fiscale et notamment sur la dépense fiscale énergétique et appelle à éviter la facilité du « coup de rabot général ».
Écologie développement et aménagement durables : Transports aériens et météorologie ; budget annexe Contrôle et exploitation aériens Rapporteur spécial : M. Charles de Courson
Préconisation n° 1 :	Reprendre le dispositif de suivi de l’endettement, en fixant des valeurs cibles réalistes et un nouvel échéancier de performance.
Préconisation n° 2 :	Évaluer la pertinence de l’indicateur n° 3 « Taux de recouvrement des recettes du budget annexe » du programme n° 613 pour le suivi des prochains projets annuels de performances.
Préconisation n° 3 :	Fournir des éléments plus détaillés sur la stratégie de rapprochement des coûts français de navigation aérienne avec les tarifs pratiqués dans les États intégrés à l’avenir dans le même bloc fonctionnel d’espace aérien.
Préconisation n° 4 :	Maintenir les indications relatives à la qualité dans la présentation de la performance du programme n° 614, Transports aériens, surveillance et certification.
Préconisation n° 5 :	Adapter le dispositif de suivi de la performance en fonction du prochain rapprochement entre l’ENAC et le service de l’exploitation et de la formation aéronautique (SEFA).
Préconisation n° 6 :	Revoir les prévisions de recettes commerciales en fonction des résultats enregistrés les quatre dernières années.
Écologie, développement et aménagement durables : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; comptes d’affectation spéciale Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres Rapporteur spécial : M. Hervé Mariton
Préconisation n° 1 :	Prévoir un délai strict pour : – la prise des décrets prévus par la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 ; – la mise en place de l’ARAF.
Préconisation n° 2 :	Retenir pour le « bonus/malus » un support adapté, c'est-à-dire d’un côté une dotation budgétaire et de l’autre un impôt.
Économie : Développement des entreprises et de l’emploi Rapporteur spécial : M. Jérôme Chartier
Préconisation n° 1 :	Il est urgent de stabiliser le périmètre du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi après avoir transféré à d’autres programmes les actions ne correspondant pas à sa finalité (action n° 4 et n° 8).
Préconisation n° 2 :	Améliorer l’anticipation des dépenses budgétaires au regard des évolutions économiques pendant l’exercice de préparation budgétaire
Préconisation n° 3 :	Détailler davantage et évaluer la performance des dépenses fiscales du programme.
Préconisation n° 4 :	Poursuivre les efforts en faveur de l’amélioration du dispositif de performance des actions du programme (réduction du nombre des objectifs et définition d’indicateurs plus pertinents).
Économie : Tourisme  Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Dumont
Préconisation n° 1 :	Mettre en place un document de politique transversale permettant de récapituler l’ensemble des moyens consacrés au tourisme.
Préconisation n° 2 :	Rattacher au programme Tourisme les dépenses fiscales relatives à la baisse de TVA dans la restauration.
Préconisation n° 3 :	Évaluer plus précisément la dépense fiscale correspondant à l’exonération de la contribution patronale au financement des chèques-vacances.
Préconisation n° 4 :	Reformuler ainsi l’objectif 4 et ses indicateurs : Objectif : accroître le nombre de bénéficiaires de chèques vacances et le nombre de personnes aidées par l’ANCV à partir en vacances. Indicateurs : – nombre de nouveaux bénéficiaires de chèques vacances dans les entreprises de plus de 50 salariés, – nombre de bénéficiaires cumulés dans les petites entreprises de moins de 50 salariés, – nombre de personnes aidées par l’ANCV à partir en vacances.
Économie : Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; compte d’affectation spéciale Accords monétaires internationaux  Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Mathis
Proposition n° 1 :	Stabiliser les indicateurs de performance pour faciliter l’analyse et les comparaisons dans le temps.
Proposition n° 2 :	Fixer, pour 2011, des objectifs plus ambitieux en matière de performance.
Proposition n° 3 :	S’interdire de fixer, dans le projet annuel de performances, des objectifs qui ne soient pas conformes aux engagements internationaux de la France.
Proposition n° 4 :	Stabiliser l’architecture de la mission Économie et du programme 305 Stratégie économiques et de l’emploi.
Proposition n° 5 :	Mettre un terme à la sous-budgétisation chronique du programme 305 Stratégie économique et de l’emploi.
Engagements financiers de l’état Rapporteur spécial : M. Dominique Baert
Recommandation n° 1 :	Fournir dans le rapport annuel de performances une estimation révisée de l’exécution de la charge de la dette pour l’année en cours.
Recommandation n° 2 :	Justifier les dépenses budgétaires entraînées par les appels en garantie de l’État et les comparer aux prévisions initiales.
Recommandation n° 3 :	Fournir dans le rapport annuel de performances des informations sur les encours garantis par l’État et sur les principaux risques identifiés à court et moyen terme.
Recommandation n° 4 :	Évaluer la pertinence et l’efficacité des dépenses fiscales rattachées au programme Épargne.
Recommandation n° 5 :	Apurer les dettes de l’État à l’égard du Crédit foncier de France et mettre fin à la sous-budgétisation chronique du programme Épargne.
Enseignement scolaire Rapporteur spécial : M. Yves Censi
Préconisation n° 1 :	Instituer une coordination structurelle entre les deux ministères de la MIES afin d’évoquer de manière régulière les questions de prévision et d’exécution budgétaire ainsi que celles relative à la qualité et à l’efficience de l’enseignement.
Préconisation n° 2 :	Ainsi que le préconise la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution budgétaire pour l’exercice 2009, l’efficacité des mesures de dépense fiscale du ministère de l’Éducation nationale devrait faire l’objet d’une évaluation.
Préconisation n° 3 :	Anticiper l’autorisation des mouvements de fongibilité asymétrique par rapport à la pratique actuelle afin que les gestionnaires puissent utiliser les crédits. Prévoir des objectifs minimaux en matière de pratique de la fongibilité asymétrique, ainsi que le préconise la Cour des comptes.
Préconisation n° 4 :	Procéder en 2010 à l’apurement de la dette subsistant à l’égard des établissements du rythme approprié.
Préconisation n° 5 :	Adapter la règle de la réduction de l’emploi public à l’enseignement technique agricole de manière à éviter la mise en danger d’établissements sous l’effet d’une application automatique du non-remplacement ; établir une prévision des besoins, rechercher les regroupements d’établissements possibles et la mutualisation envisageable de la ressource enseignante. Dans l’attente de cette carte renouvelée, établir un moratoire sur la réduction des postes.
Préconisation n° 6 :	Établir une méthodologie pour comparer les moyens mis à disposition de l’Enseignement technique agricole avec ceux mis à disposition de l’Éducation nationale ; en fonction des résultats, rétablir s’il est nécessaire, une égalité des moyens financiers entre les deux types d’enseignement dont l’un ne doit pas être sacrifié par rapport à l’autre.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines : gestion fiscale et financière de l’état et du secteur public local ; facilitation et sécurisation des échanges Rapporteur spécial : M. Thierry Carcenac
Proposition n° 1 :	Clarifier le discours sur les dépenses informatiques et rendre compte des grands projets informatiques transversaux qui sollicitent différents programmes, quitte à introduire un développement dans la partie réservée à la présentation de la mission et de la programmation pluri-annuelle.
Proposition n° 2 :	Faire de même pour les investissements immobiliers en synthétisant toutes les dépenses y compris celles supportées par d’autres programmes (dont Entretiens des bâtiments de l’État).
Proposition n° 3 :	Introduire un point synthétique sur l’ensemble des loyers budgétaires et l’usage, le cas échéant, des fonds correspondant à cette dépense.
Proposition n° 4 :	Éviter les erreurs d’imputation budgétaire et indiquer leur correcte imputation.
Proposition n° 5 :	Préciser dans le rapport annuel de performances les raisons des reports de crédits.
Proposition n° 6 :	Faire référence à l’exécution de l’exercice antérieur afin de permettre les comparaisons et le suivi.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Stratégie des finances publiques et modernisation de l’état ; Conduite et pilotage des politiques économique et financière Rapporteur spécial : M. Pierre-Alain Muet
Proposition n° 1 :	Améliorer la présentation du tableau de synthèse des données budgétaires concernant le projet Chorus en y indiquant les dépenses de fonctionnement de l’AIFE spécifiques au projet et en alignant les périodes prévisionnelles avec celles de l’étude MAREVA.
Proposition n° 2 :	Comme toutes les administrations de l’État, les directions d’état major du ministère du Budget se doivent de définir une stratégie de performance mesurée par des indicateurs, comme par exemple le respect de la norme de dépenses publiques ou l’état d’avancement de la modernisation de l’État.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Provisions Rapporteur spécial : M. Marc Francina
Proposition n° 1 :	Le programme Fonction publique devrait contenir une action consacrée au pilotage des ressources humaines de l’État, regroupant les crédits d’intervention, de personnel, de fonctionnement et d’investissement de la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP).
Proposition n° 2 :	Utiliser la provision relative aux rémunérations publiques pour des mesures générales en matière de rémunération conformément à son objet et non pour le financement de mesures particulières.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Politique immobilière de l’État ; compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État Rapporteur spécial : M. Yves Deniaud
Proposition n° 1 :	Fiabiliser les indicateurs de performance du programme Entretien des bâtiments de L’État.
Proposition n° 2 :	Améliorer le contrôle de l’éligibilité des opérations financées par le CAS à la demande des ministères, en fonction du périmètre du CAS, au regard du statut juridique des immeubles et de la nature des opérations.
Proposition n °3 :	Compléter le tableau de suivi des prises à bail et des acquisitions de l’État et des opérateurs de l’État, avec les indications de surface de ces immeubles et des effectifs qu’il est prévu d’y affecter.
Immigration, asile et intégration Rapporteur spécial : Mme Béatrice Pavy
Recommandation n° 1 :	Fonder sur des hypothèses réalistes de croissance soutenue les prévisions de crédits relatives à la garantie de l’exercice du droit d’asile.
Recommandation n° 2 :	Définir de manière complète et détaillée les objectifs, les stratégies d’action, les moyens et les instruments de suivi de la performance de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.
Recommandation n° 3 :	Compléter l’indicateur de performance de l’objectif Favoriser l’immigration de travail par des données sur la part des actifs dans la population étrangère admise au séjour dans le cadre du regroupement familial et de l’asile au cours de l’exercice ainsi que dans les cinq dernières années.
Recommandation n° 4 :	Déterminer les coûts globaux des mesures de reconduite à la frontière à chaque exercice budgétaire.
Justice Rapporteur spécial : M. René Couanau
Préconisation n° 1 :	Effectuer une prévision précise des charges qui résulteront des partenariats public-privé à moyen et long terme pour le budget du ministère de la Justice.
Préconisation n° 2 :	Rendre plus transparente la procédure de cession d’immeubles par France Domaine, transmettre au ministère et au Parlement les prévisions annuelles de remises à disposition de crédits en expliquant les conditions présidant à ces remises.
Préconisation n° 3 :	Construire la prochaine programmation pluriannuelle sur des bases réalistes afin d’éviter la sous-dotation des dépenses de personnel de la mission, des dépenses de fonctionnement des établissements pénitentiaires, des frais de justice et de l’aide juridictionnelle.
Préconisation n° 4 :	Dans la construction du projet de budget pour 2011, prendre les dispositions nécessaires à une gestion plus maîtrisée des crédits de personnel du programme Administration pénitentiaire. En gestion 2010, éviter le report de charges sur l’année 2011 si le dégel de la réserve de précaution permet de les éviter.
Préconisation n° 5 :	Introduire un indicateur portant sur l’efficacité de l’administration pénitentiaire en matière de lutte contre la récidive, sur le modèle de l’indicateur sur la part de jeunes n’ayant ni récidivé ni réitéré, qui existe pour la protection judiciaire de la jeunesse.
Préconisation n° 6 :	Créer un indicateur portant sur les délais de nomination ou d’affectation des personnels dans les juridictions.
Médias : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; compte d’affectation spéciale Avances à l’audiovisuel public Rapporteur spécial : M. Patrice Martin-Lalande
Proposition n° 1 :	Intégrer au sein du seul programme 180 Presse l’ensemble des crédits relatifs à l’aide au transport postal.
Proposition n° 2 :	Enrichir le volet performance du programme 841 France Télévisions en créant de nouveaux indicateurs intégrant les conséquences de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.
Proposition n° 3 :	Améliorer les mesures d’audience des différentes composantes de l’Audiovisuel extérieur de la France. Harmoniser la méthodologie.
Outre-mer Rapporteur spécial : M. Claude Bartolone
Proposition n° 1 :	Poursuivre l’amélioration de la présentation du RAP, notamment par une présentation synthétique de la source, de l’emploi et des motifs des principaux mouvements de crédits.
Proposition n° 2 :	Informer davantage le Parlement sur les dépenses fiscales, essentiellement en évaluant l’effet des principaux dispositifs.
Proposition n° 3 :	Accélérer la mise en œuvre de la LODEOM
Proposition n° 4 :	Réformer le mode de gestion des prix des carburants dans les DOM, en s’inspirant des conclusions de la mission d’information de l’Assemblée nationale.
Proposition n° 5 :	Mettre en œuvre la réforme annoncée de la DGDE.
Proposition n° 6 :	Refondre le dispositif de mesure de la performance, notamment pour le programme 123 Conditions de vie outre-mer.
Plan de relance de l’économie ; compte d’affectation spéciale Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés Rapporteur spécial : Mme Arlette Grosskost
Proposition n° 1 :	Justifier obligatoirement de toute absence de données dans les indicateurs du RAP et préciser les mesures proposées pour y remédier.
Proposition n° 2 :	Pérenniser et donner un fondement législatif au dispositif de médiation du crédit, par exemple à l’occasion de la deuxième lecture du projet de loi sur la régulation bancaire et financière.
Proposition n° 3 :	Élargir l’éligibilité au crédit d’impôt recherche afin d’y inclure les dépenses d’innovation des PME.
Propositions n° 4 :	Supprimer le programme 861 et, comme le propose la Cour des comptes, transférer aux caisses d’allocations familiales la gestion des « avances aux agents de l’État pour l’amélioration de l’habitat ».
Propositions n° 5 :	Doter le programme 863 d’indicateurs pertinents pour apprécier l’effet attendu des prêts consentis sur l’emploi.
Proposition n° 6 :	Transformer le fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA) en outil de politique industrielle, destiné à soutenir l’innovation et à favoriser la concentration des entreprises de sous-traitance afin qu’elles atteignent une taille critique suffisante.
Politique des territoires Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Flory
Recommandation n° 1 :	Étoffer la mission Politique des territoires pour conforter son ancrage dans le budget de l’État.
Recommandation n° 2 :	Renforcer la cohérence de la mission en révisant la nature et le volume des dépenses fiscales qui lui sont rattachées.
Recherche et enseignement supérieur : Politiques de la recherche Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Gorges
Préconisation n° 1 :	Mettre en œuvre des mesures incitatives plus efficaces pour favoriser la mobilité des chercheurs vers l’enseignement supérieur et l’entreprise.
Préconisation n°2 :	Pour la justification au premier euro du programme 192, il serait souhaitable que les documents budgétaires soient plus explicites en matière de dépenses de personnel, précisant le coût et l’évolution des effectifs des personnels contractuels.
Préconisation n°3 :	Une évaluation de la performance des dépenses fiscales associées au programme 192 devrait être effectuée.
Préconisation n°4 :	Introduire une mesure portant sur la création d’entreprise dans les pôles et l’emploi créé par des innovations issues des pôles.
Préconisation n°5 :	Compléter les indicateurs du programme 192 par une mesure de l’impact des aides d’OSEO sur la création d’emplois.
Préconisation n°6 :	Suivre avec attention la progression de l’indicateur Pourcentage de montant total des projets dont bénéficient les PME-PMI du programme 191 ; le cas échéant, prendre des mesures positives pour obtenir une amélioration tangible de ce pourcentage.
Recherche et enseignement supérieur : Recherche dans les domaines du développement durable Rapporteur spécial : M. Alain Claeys
Préconisation n° 1 :	Suivant la recommandation de la Cour des comptes, mieux préciser les modalités de prise en compte par les opérateurs des réserves de précaution hors titre 2, en privilégiant une budgétisation par ces derniers de leurs subventions nettes de gel.
Préconisation n° 2 :	Améliorer sensiblement la performance des opérateurs (INERIS, IRSN, AFFSET, ADEME) au regard des objectifs et cibles fixés dans le projet annuel de performances.
Préconisation n° 3 :	Fournir des explications précises sur les mouvements de crédits réalisés en cours d’année.
Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante Rapporteur spécial : M. Laurent Hénart
Préconisation n° 1 :	Améliorer le suivi des plafonds d’emploi et de la masse salariale des opérateurs.
Préconisation n° 2 :	Mettre en évidence dans le RAP l’allocation des moyens aux établissements d’enseignement supérieur en fonction des critères de performance.
Préconisation n° 3 :	Améliorer la mesure de l’insertion professionnelle des diplômés et l’implication des universités dans cette évaluation.
Préconisation n° 4 :	Doter les PRES d’un socle minimal de compétences propres, en leur permettant de prendre des décisions à la majorité qualifiée et non plus à l’unanimité. Ces compétences pourraient concerner la délivrance de diplômes ou les relations contractuelles entretenues avec le ministère, les collectivités territoriales, voire des partenaires privés.
Préconisation n° 5 :	Mettre un terme aux reports de charges d’un exercice sur l’autre sur le programme 231 et en améliorer la programmation budgétaire.
Régimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spéciale Pensions Rapporteurs spéciaux : MM. Patrick Lemasle et Michel Vergnier
Préconisation n° 1 :	Dans le rapport annuel de performances, indiquer pour l’ensemble des caisses financées sur la mission : – les montants des créances sur l’État au titre de l’exercice écoulé et des créances cumulées sur l’État au 31 décembre ; – le niveau de leur trésorerie et leur endettement au 31 décembre ainsi que la variation de ces deux postes du bilan sur l’année.
Préconisation n° 2 :	Élaborer des indicateurs mesurant la qualité des prévisions budgétaires en loi de finances initiale.
Préconisation n° 3 :	Améliorer la modélisation du nombre de départs en retraite.
Relations avec les collectivités territoriales ; compte d’affectation spéciale Avances aux collectivités territoriales Rapporteur spécial : M. Marc Laffineur
Préconisation n° 1 :	Veiller à la couverture des engagements au titre de la dotation de développement urbain (DDU) réalisés en 2009 dès l’exécution du budget 2010
Préconisation n° 2 :	Poursuivre l’effort de recentrage des crédits de la dotation globale d’équipement (DGE) et de la dotation de développement rural (DDR) sur les projets les plus structurants.
Préconisation n° 3 :	Faire apparaître dans les documents budgétaires les coûts de la collecte des impôts locaux et le produit des prélèvements opérés.
Préconisation n° 4 :	Tirer les conséquences dans la comptabilité générale de l’État de la dépréciation de la créance de l’État sur la Nouvelle-Calédonie depuis 1990.
Préconisation n° 5 :	Réduire l’écart entre le montant des émissions sur rôle et celui des avances versées par l’État aux collectivités territoriales.
Remboursements et dégrèvements Rapporteur spécial : M. Jean-Yves Cousin
Proposition n°1 :	Améliorer la sincérité de la prévision de coût de la prime pour l’emploi.
Proposition n°2 :	Améliorer la sincérité des prévisions de coût des mesures nouvelles en matière de fiscalité.
Proposition n°3 :	Prévoir, à la condition qu’ils soient déjà utilisés et renseignés par l’administration, des indicateurs de performance mesurant la fiabilité des opérations de remboursements d’impôts – par exemple, taux de recours contentieux ou gracieux – et l’efficacité de la lutte contre la fraude – notamment en matière de remboursements de crédits de TVA.
Santé Rapporteur spécial : M. Gérard Bapt
Recommandation n° 1 :	Poursuivre le travail de réévaluation des prévisions budgétaires en matière d’aide médicale de l’État.
Recommandation n° 2 :	Intégrer de manière cohérente les deux actions du programme Offre de soins et qualité du système de soins dans le dispositif de suivi de la performance du programme n° 204 Prévention et sécurité sanitaire.
Recommandation n° 3 :	Instituer un indicateur mesurant l’état sanitaire de la population des personnes étrangères en situation irrégulière.
Sécurité Rapporteur spécial : M. Michel Diefenbacher
Recommandation n° 1 :	Le projet annuel de performances doit présenter de façon plus développée les principaux facteurs d’évolution de la masse salariale en mettant en évidence les distorsions pouvant exister entre le plafond d’emplois et les crédits de rémunérations proposés.
Recommandation n° 2 :	Le Parlement doit être informé constamment des mesures catégorielles qui ont pour effet de modifier les paramètres de l’exécution budgétaire.
Recommandation n° 3 :	Le projet annuel de performances de la mission Sécurité annexé au projet de loi de finances pour 2011 doit faire le point sur l’effet GVT des ralentissements de départs à la retraite par rapport aux prévisions depuis l’origine et précise de manière détaillée la détermination du GVT en 2011, compte tenu de ces tendances nouvelles.
Recommandation n° 4 :	Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Sécurité.
Recommandation n° 5 :	Chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation précise transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies). .
Recommandation n° 6 :	Indépendamment de la RGPP, les autres mesures de réorganisation des services de police et de gendarmerie, intervenues depuis 2002, doivent faire l’objet d’une évaluation précise transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).
Recommandation n° 7 :	Le Gouvernement doit transmettre au Parlement un recensement exhaustif des tâches indûment supportées par la mission Sécurité. Ce bilan fait le point des progrès intervenus depuis 2002 dans ce domaine ; il est accompagné d’une évaluation sérieuse, en matière d’efficacité budgétaire (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies). Il comporte la récapitulation des mesures mise en œuvre ou envisagées.
Sécurité civile Rapporteur spécial : M. Georges Ginesta
Proposition	Évaluer l’activité de l’ENSOSP selon un indicateur présentant un enjeu substantiel : coût annuel d’un élève ou niveau de connaissance acquise dans certaines matières clés, opérationnelles ou managériales.
Solidarité, insertion et égalité des chances Rapporteur spécial : M.  Jean-Marie Binetruy
Recommandation n° 1 :	Dans le rapport annuel de performances, indiquer, pour chaque prestation obligatoire, le montant des dettes dues au titre de l’année concernée ainsi que le montant des dettes cumulées.
Recommandation n° 2 :	Veiller à prendre en compte l’élargissement de l’assiette dans les besoins de crédits de l’allocation aux adultes handicapés.
Recommandation n° 3 :	Ajuster le nombre de bénéficiaires potentiels du RSA en vue d’une traduction budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2011.
Sport, jeunesse et vie associative Rapporteur spécial : M. Henri Nayrou
Préconisation n° 1 :	Consacrer une attention plus soutenue dans le rapport annuel de performances : – à la rédaction du bilan stratégique de chaque programme qui n’est que le résumé des développements qui concluent, pour chaque objectif, l’analyse des indicateurs ; – aux tableaux de dépenses fiscales toujours incomplets ; – à la contribution des opérateurs aux objectifs de chaque programme dans le cadre d’une véritable démarche de performance ; – à l’amélioration de la fiabilité des systèmes de collecte des données nécessaires à la mesure de la performance.
Préconisation n° 2 :	Quel que soit le choix d’architecture budgétaire retenu, mettre en place un véritable dialogue structuré entre les responsables de programmes opérationnels sur le nouveau périmètre santé sports.
Préconisation n° 3 :	Le gestionnaire des dépenses de personnel de la mission doit être responsable de sa gestion devant le Parlement, en qualité de responsable de programme.
Préconisation n° 4 :	Avec la suppression du droit à l’image collective au 30 juin 2010, imputer sur le programme Sport, au plus tard dans le projet de loi de finances 2011, l’apurement définitif des dettes contractées par l’État auprès de l’ACOSS au titre du droit à l’image collective.
Préconisation n° 5 :	Dès l’achèvement des travaux prévu en 2010, apporter dans le projet annuel de performances pour 2011, un bilan précis justifiant la conclusion d’un partenariat public privé pour la rénovation et l’exploitation de l’établissement.
Préconisation n° 6 :	Évaluer l’impact des mesures de réorganisation sur le fonctionnement et l’efficacité des fonctions support.
Préconisation n° 7 :	Obtenir des informations sur l’accroissement de la pratique sportive hors clubs.
Préconisation n° 8 :	Fournir une analyse plus précise et développée de l’action Développement du sport de haut niveau, qui représente désormais 71 % (au lieu de 64 %) des crédits du programme (hors rémunération des personnels).
Préconisation n° 9 :	Renforcer les articulations entre choix des indicateurs, résultats, atteinte de l’objectif et définition de la politique publique ; les indicateurs actuels venant trop souvent mesurer autre chose que l’atteinte aux buts fixés.
Préconisation n° 10 :	Ajouter un ou plusieurs indicateurs mesurant l’utilité et l’efficience des dépenses d’intervention.
Préconisation n° 11 :	Isoler et mettre en évidence avec sincérité, par l’intermédiaire de tableaux spécifiques, la contribution tant budgétaire qu’en termes de performance du Centre national de développement du sport.
Préconisation n° 12 :	Rendre public dans le rapport annuel de performances les grandes lignes du contrat de performance passé par le ministère avec l’établissement, ou à tout le moins la partie évaluative.
Préconisation n° 13 :	Veiller à ce que les indicateurs soient soigneusement renseignés afin d’évaluer réellement la performance ainsi que le rôle de prestataire de service auprès des programmes opérationnels.
Préconisation n° 14 :	Stabiliser le dispositif de performances afin d’assurer un suivi pertinent des résultats dans le temps. La refonte du dispositif de performances, esquissée dans le rapport annuel de performances 2009, conduira en effet pour le programme 210 à une rupture des données statistiques, rendant impossible l’analyse de la performance dans le temps.
Préconisation n° 15 :	Conférer à la justification au premier euro le caractère opérationnel d’un outil de pilotage des programmes et d’une base du dialogue de gestion.
Préconisation n° 16 :	Mettre en place d’urgence une comptabilité d’analyse des coûts.
Travail et emploi : Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi Rapporteur spécial : M. Christian Eckert
Proposition n° 1 :	Déléguer à la DARES la mission de renseigner et de réviser les indicateurs de performance.
Proposition n° 2 :	Détailler systématiquement dans les RAP le calcul du montant des exonérations de cotisations sociales faisant l'objet d'une compensation budgétaire.
Proposition n° 3 :	Charger les responsables de programmes de dresser et de justifier le bilan des dépenses fiscales et sociales rattachées à leurs programmes.
Proposition n° 4 :	Désigner auprès des responsables de programme un correspondant de la direction de la législation fiscale (DLF) du ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi, pouvant accéder aux bases données fiscales utilisées pour l’extraction de ces données.
Proposition n° 5 :	Afin de limiter l’instabilité des indicateurs et d’inciter les services à adapter leurs systèmes d’information, tout indicateur nouvellement créé ou modifié devrait être conservé dans le PAP et le RAP pendant une durée minimale de trois ans.
Travail et emploi : Politiques du travail et de l’emploi Rapporteur spécial : Mme Chantal Brunel
Proposition n° 1 :	Doter les dépenses fiscales d'indicateurs de performance.
Proposition n° 2 :	À titre expérimental, proposer dans le RAP un volet de consolidation des dépenses sociales.
Proposition n° 3 :	Justifier les mouvements de crédits récapitulés dans le RAP, au moins pour les montants les plus élevés.
Proposition n° 4 :	Justifier obligatoirement de toute absence de données dans les indicateurs du RAP et préciser les mesures proposées pour y remédier.
Proposition n° 5 :	Justifier obligatoirement de tout écart à la cible supérieur de 10 % dans les indicateurs du RAP et, le cas échéant, préciser les mesures proposées pour y remédier.
Ville et logement : Ville Rapporteur spécial : M. François Goulard
Recommandation n° 1 :	Maîtriser et évaluer les dépenses fiscales rattachées à la mission Ville et logement.
Recommandation n° 2 :	Justifier précisément les prévisions et les paiements effectifs en matière de compensations d’exonérations de charges sociales en zones franches urbaines.
Recommandation n° 3 :	Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature.
Ville et logement : Logement Rapporteur spécial : M. François Scellier
Préconisation n° 1 :	Améliorer la programmation des crédits relatifs à l’hébergement d’urgence.
Préconisation n° 2 :	Améliorer le suivi par l’administration de l’activité des centres d’hébergement.
Préconisation n° 3 :	Anticiper l’impact de la conjoncture économique sur l’évolution des besoins en matière d’aides au logement.
Préconisation n° 4 :	Réorienter progressivement les aides au logement vers le soutien de l’offre de logements.
Préconisation n° 5 :	Poursuivre l’effort d’apurement de la dette de l’État à l’égard des organismes de logement social.
Préconisation n° 6 :	Évaluer l’efficacité des différentes dépenses fiscales rattachées à la mission Ville et logement.
Comptes d'affectation spéciaux : Participations financières de l'État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics Rapporteur spécial : M. Camille de Rocca-Serra
Proposition :	Ne plus inscrire sur le compte Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics des dépenses relevant du budget général et prenant la forme d’avances conduisant à un constat de perte ou d’avances de long terme.

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 26

I.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES 27

A.– LA QUESTION DE LA COHÉRENCE DE LA MISSION 27

1.– Une maquette budgétaire à recomposer 27

2.– Quels sont les responsables des programmes ? 29

3.– De multiples intervenants 29

4.– La mise en œuvre de la réserve de précaution 30

B.– L’IMPUTATION DES DÉPENSES 30

C.– LA CONNAISSANCE DES EFFECTIFS 30

D.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE EST LACUNAIRE 32

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 34

A.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LES EFFECTIFS 34

1.– Les dépassements de masse salariale 35

2.– La diminution des effectifs 35

B.– LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX 36

C.– LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT 40

INTRODUCTION

D’une année à l’autre, l’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Action extérieure de l’État offre l’occasion de réitérer, dans leurs grandes lignes, les remarques déjà formulées les années précédentes, aussi bien pour ce qui concerne les caractères généraux de cette mission, que s’agissant de l’exécution budgétaire.

La structure retenue permet très mal d’appréhender la réalité de la gestion. Les crédits du ministère des Affaires étrangères et européennes sont partagés entre quatre programmes rattachés à deux missions différentes, dont une mission interministérielle. La division entre les programmes interpelle puisque, d’une année à l’autre depuis 2006 et la mise en œuvre de la LOLF, des projets de révision de la nomenclature sont à chaque fois évoqués mais, jusqu’à maintenant, sans aboutissement significatif.

La commission des Finances a disposé cette année, dans un délai raisonnable, de la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, qui met bien en évidence la difficulté de compréhension du budget du Quai d’Orsay. Fondamentalement, la cohérence de la mission, l’imputation des dépenses, la connaissance des effectifs, la mesure de la performance posent problème.

Sur le terrain de l’exécution budgétaire, les mêmes remarques peuvent être reproduites d’une année sur l’autre. L’exécution budgétaire en 2009 montre une nouvelle fois, comme c’est le cas depuis plusieurs années, que les dépenses en exécution sont supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2009, de 113 millions d’euros (4,51 %).

Les crédits de rémunérations sont insuffisants (davantage en 2009 qu’en 2008) et des abondements ont dû intervenir en gestion, les dépenses de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix ont excédé les moyens ouverts par la loi de finances initiale (et davantage qu’en 2008), aucune information fiable ne peut être obtenue sur les dépenses d’investissement immobilier réalisées dans le cadre du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État, la mesure de prise en charge par l’État de la scolarité des élèves français à l’étranger continue d’être coûteuse et de faire peser une pression spécifique sur les moyens du programme Français à l’étranger et affaires consulaires.

On observe une fois encore un décalage entre la présentation encadrée par la loi organique relative aux lois de finances et la gestion réelle du budget, notamment en matière d’effectifs et de dépenses d’investissement.

I.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES

Les observations de méthode portent sur plusieurs points : en premier lieu, la question de la cohérence de la mission reste posée, celle du partage de périmètre avec le programme n° 209 Solidarité des pays en développement de la mission Aide publique au développement. Ensuite, le rapport annuel de performances fait état d’erreurs d’imputation, certaines de grande ampleur. La connaissance des effectifs réellement gérés dans le cadre du budget est imprécise, et la Cour des comptes insiste cette année sur ce point dans sa note d’exécution budgétaire. Enfin, la mesure de la performance apparaît lacunaire, qu’il s’agisse de la mise en œuvre du contrôle de gestion ou des réformes toujours attendues.

A.– LA QUESTION DE LA COHÉRENCE DE LA MISSION

1.– Une maquette budgétaire à recomposer

Depuis l’origine, le partage des crédits du ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) entre plusieurs missions pose problème. La note de présentation du budget (dite « note Achille ») présente d’ailleurs de façon globale les moyens du MAEE, c’est le cas également du rapport annuel de performances, sur plusieurs points fondamentaux, par exemple la justification au premier euro des dépenses de personnel.

Des crédits de même nature sont inscrits au sein de la mission Action extérieure de l’État ou sur le programme n° 209 Solidarité des pays en développement pour des motifs qui relèvent uniquement de questions de périmètre géographique. La création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (MIINDS) a donné lieu par ailleurs au rattachement à ce ministère de 140 agents du Quai d’Orsay dans le cadre d’une convention de délégation de gestion.

Ainsi chaque ambassade reçoit des crédits venant de trois programmes différents n° 105, 151, 185 (pays hors zone de solidarité prioritaire) ou n° 105, 151, 209 (pays de la zone de solidarité prioritaire). La Chine (Hong Kong) et Israël (Jérusalem) reçoivent même des crédits appartenant à quatre programmes. Ce cloisonnement de la gestion locale, portant sur des enjeux financiers limités, est ressenti comme un facteur de complexité et de rigidité excessive par les postes, notamment en matière de personnel.

Chaque année, des projets de modification de la maquette réapparaissent au printemps, mais n’ont pas encore abouti. L’an dernier, il avait été question de créer, au sein de la mission Action extérieure de l’État, un programme support, sous la responsabilité du secrétaire général adjoint, qui aurait regroupé les crédits de fonctionnement et les effectifs du ministère, en administration centrale et dans les réseaux, et dont les actions auraient mis en évidence les différents réseaux (diplomatique, consulaire et culturel). L’objectif de cette modification aurait été d’acquérir une vision globale des moyens consacrés à l’ensemble des réseaux, de faciliter le suivi de la mise en œuvre de leur restructuration décidée dans le cadre de la RGPP ; de remédier au cloisonnement excessif des crédits des ambassades et à la rigidité de gestion qui en résulte, d’optimiser la gestion des postes et d’assurer une gestion transversale des crédits de fonctionnement et des effectifs du ministère. Ce projet avait été abandonné.

Cette année, la commission des Finances a été consultée sur des perspectives de modification de la maquette budgétaire en projet de loi de finances 2011, en particulier en matière de regroupement de crédits de rémunérations, avec le regroupement des crédits de fonctionnement et de personnel du programme n° 209 et du programme n° 185 sur ce dernier ce qui contribuerait à substituer une spécialisation fonctionnelle à une spécialisation géographique de ces deux programmes.

Par ailleurs la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes évoque d’autres modifications éventuelles, comme la perspective de création d’un programme unique de type « Soutien et réseaux » et d’un programme permettant d’isoler les « contributions internationales et opérations de maintien de la paix » du reste du programme n° 105 Action de la France en Europe et dans le monde, sans pour autant augmenter le nombre de programmes. Le MAEE a indiqué récemment au Rapporteur spécial que le projet de scission du programme n° 105 entre un programme regroupant les crédits de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix, et un programme « Action de la France en Europe et dans le monde » regroupant les moyens du réseau et ceux de l’administration centrale a de nouveau été examiné ces derniers mois. En l’état actuel du dossier, il ne devait pas être donné suite à ce projet.

Le Rapporteur spécial regrette que, d’une année sur l’autre, les dotations de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix (CI-OMP) soient insuffisantes en gestion, ce qui fait peser une pression constante sur les autres postes de dépenses et le fonctionnement du réseau diplomatique et consulaire. Il souhaite donc que les crédits prévus en loi de finances initiale pour les CI-OMP soient inscrits dans un programme budgétaire spécialement dédié à cet effet.

Recommandation n° 1 : Il est souhaitable de créer un programme budgétaire particulier pour les dotations aux contributions internationales obligatoires et opérations de maintien de la paix.

Par ailleurs, la révision des périmètres des programmes n° 185 et n° 209, pour renforcer la lisibilité des crédits de l’action culturelle, sans modifier l’affectation des crédits du titre 2 entre les deux programmes est envisagée. Une approche thématique serait substituée à la subdivision géographique actuelle.

Les propositions de réforme mettent en évidence la difficulté de maîtriser la croissance des dépenses de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix, et la nécessité de les cantonner dans un programme distinct.

Recommandation n° 2 : La commission des Finances de l’Assemblée nationale souhaite la mise en cohérence de la maquette budgétaire du MAEE et demande à être associée systématiquement et de façon formelle aux travaux préparatoires à la modification de la maquette budgétaire.

2.– Quels sont les responsables des programmes ?

Par ailleurs, la Cour des comptes observe que la situation des responsables de programme est différente d’un programme à l’autre. Depuis l’été 2009, le directeur général des Affaires politiques et de sécurité (DGP), responsable du programme n° 105, est assisté du directeur politique adjoint à qui est dévolue la mise en œuvre de la LOLF.

La Cour considère que le directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE), en charge du programme n° 151, et dont le secteur consulaire se prête à la mesure des performances, assure à ce titre un véritable pilotage. Cela étant, il convient d’observer que le responsable de programme ne maîtrise vraiment que la gestion des crédits du secteur consulaire de l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger, alors que les moyens dévolus à la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger et aux bourses scolaires constituent une masse dynamique de nature à créer un effet d’éviction sur les autres crédits du programme

Enfin, la Cour relève que directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM), responsable au MAEE, en 2009, des programmes n° 209 et n° 185, dispose d’une équipe étoffée et compétente pour intervenir dans le domaine budgétaire. Les responsables de programme bénéficient, sur le plan technique, de l’appui de la Direction générale de l’administration et de la modernisation (DGA), mais, de fait, la DGM dispose d’une grande autonomie vis-à-vis de la DGA. La Cour considère que cette autonomie apparaît d’ailleurs de plus en plus marquée, sauf en ce qui concerne la gestion des emplois et du titre 2. Comme la Cour l’a déjà relevé, la particularité du pilotage des programmes de la mission AEE est de présenter autant de modes de fonctionnement que de programmes.

3.– De multiples intervenants

La mise en œuvre des crédits est le fait de multiples intervenants, non seulement les postes diplomatiques et consulaires, les établissements à autonomie financière du réseau culturel, et également des opérateurs au sens classique du terme. Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) assure le contrôle financier de 8 établissements qui relèvent du périmètre d’intervention ministériel : l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), France coopération internationale (FCI), le Centre français pour l’accueil et les échanges internationaux (EGIDE), France Volontaires, Cultures France, l’Institut des sciences et des techniques de l’équipement et de l’environnement pour le développement (ISTED), l’Institut kurde, l’Institut du monde arabe.

Il s’ajoute à ces intervenants le réseau des alliances françaises (456 alliances françaises subventionnées selon le rapport annuel de performances) et des associations sur lesquelles on peine à obtenir une information consolidée et exhaustive, compte tenu de l’origine variée des financements, sur des crédits d’administration centrale relevant de programmes différents, sur des crédits déconcentrés du réseau, par des partenaires étrangers.

Recommandation n° 3 : Le projet annuel de performances doit présenter un état précis et exhaustif du financement du réseau des alliances françaises.

4.– La mise en œuvre de la réserve de précaution

Dans le rapport annuel de performances pour 2009, la réserve de précaution est mentionnée à plusieurs reprises, ce qui n’est pas le cas de tous les rapports annuels de performances. Cela étant, aucune présentation synthétique de la présentation de la gestion des crédits mis en réserve n’est réalisée. Il convient d’obtenir une information exhaustive sur la mise en œuvre de la réserve de précaution comme d’ailleurs de tout gel de crédits, quel qu’en soit le motif.

Recommandation n° 4 : Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État.

B.– L’IMPUTATION DES DÉPENSES

On constate toujours des erreurs d’imputation qui peuvent porter sur des montants considérables.

Une nouvelle fois cette année, une fraction (35 millions d’euros) des crédits de bourses scolaires et de prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l’étranger, ouverts à hauteur de 85 millions d’euros sur l’action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE, ont été imputés en consommation sur l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français de l’étranger. L’an dernier, la totalité de ces crédits avait donné lieu à la même erreur d’imputation.

D’autres erreurs d’imputation ont affecté la gestion des crédits des actions 01 Coordination de l’action diplomatique, 05 Coopération militaire et de défense, et 07 Réseau diplomatique du programme n° 105.

C.– LA CONNAISSANCE DES EFFECTIFS

Le Rapporteur spécial indiquait l’an dernier que la connaissance des effectifs réels financés par le budget du MAEE demeure incertaine. Les tableaux de présentation des effectifs distinguent les ETPT de l’État, ceux des opérateurs inclus dans le plafond d’emplois du ministère, et ceux des opérateurs sous plafond et hors plafond d’emplois des opérateurs, or cette classification ne recense pas la totalité des effectifs réels.

Une fraction non négligeable des agents de l’État échappe à ce recensement. La ventilation des ETPT et des ETP entre administration centrale, services à l’étranger, opérateurs, établissements à autonomie financière n’est pas disponible. Le recensement des agents des opérateurs est également flou. Une large fraction des recrutés locaux échappe cette présentation.

La Cour des comptes corrobore ces observations et les complète sur plusieurs points. Concernant le titre 2, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a estimé qu’il n’était pas en mesure d’effectuer, en examinant la programmation budgétaire initiale (PBI) ⁽¹⁾, une contre-expertise des différents paramètres déterminant la masse salariale, tels le GVT, les coûts moyens ou les dates moyennes d’entrée et de sortie. Cette situation est à l’origine de difficultés de dialogue avec les services gestionnaires à propos de la masse salariale, qui se sont exprimées notamment par un refus de visa d’une première version de la PBI. La Cour observe également que le projet annuel de performances 2010 ne mentionne plus dans le cadre de la justification au premier euro les coûts moyens des différentes catégories d’emplois par programme, contrairement aux années précédentes, au motif que le MAEE ne dispose pas de données fiables en prévision.

La Cour considère que le système d’information budgétaire et comptable du MAEE demeure déficient ; aucun outil n’est capable d’assurer un suivi correct du titre 2. Les outils interministériels proposés posent des problèmes de décompte des ETPT au MAEE. Le ministère opère donc actuellement le suivi et les prévisions, tant en masse salariale qu’en ETPT, à l’aide d’autres outils qui lui sont propres.

L’arrivée de Chorus au 1^er janvier 2011 ne sera pas de nature à améliorer ce suivi, concernant les ETPT. Deux problèmes principaux se posent : le décompte des ETPT et leur ventilation entre catégories d’emplois.

Le décompte des ETPT soumis à la paie sans ordonnancement préalable (PSOP) des catégories G1, G2 et G3 (titulaires et CDI en administration centrale et dans le réseau, CDD et volontaires internationaux), qui représentent 60 % des effectifs sous plafond MAEE, pose une première catégorie de problèmes.

Chorus ne décompte un ETPT qu’à partir du moment où une paie est liquidée. Le comptage des ETPT n’est ainsi qu’un sous-produit de l’opération de paie. Cette méthode introduit un biais dans le calcul des ETPT, lorsqu’un agent est embauché à compter d’une date mais ne reçoit sa première paie qu’un, voire deux mois après : dans ce cas, le plafond d’emploi du MAEE n’est décompté qu’à partir de la première paie, et non à partir de la prise de fonction (les rappels de paie ne décomptant pas rétroactivement d’ETPT). Le MAEE n’utilise actuellement pas cette méthode mais compte les ETPT à partir des prises de fonctions et des ruptures d’établissement, donc de façon précise mais tout à fait autonome des opérations de liquidation de la paie. La Cour des comptes considère que cette difficulté ne saurait pour autant constituer un point de blocage à l’utilisation de Chorus. Une solution technique pourrait consister en un retraitement en fin d’année afin de prendre en compte ce décalage.

Le décompte des ETPT hors-PSOP des catégories G4 et G5 (militaires et agents de droit local), qui représentent 40 % des effectifs sous plafond, pose un problème conceptuellement identique mais dans des proportions nettement plus importantes pour les ETPT hors-PSOP. Chorus déduit en effet ces ETPT hors-PSOP de la paie de façon dite « approximée », c’est-à-dire en divisant la somme des dépenses versées par le coût moyen d’un ETPT défini à l’avance. Par exemple, pour déterminer la consommation d’ETPT de recrutés locaux (catégorie LOLF G5), Chorus invitera le ministère à définir par avance un coût moyen « standard » et se bornera à décompter les ETPT sur cette base. Cette méthode méconnaît la très grande hétérogénéité des rémunérations au sein de ces populations, une telle méthode de calcul « au coût moyen » impliquerait par exemple qu’un recruté local attaché de presse en Australie consomme dix fois plus d’ETPT qu’un chauffeur en Afrique, pour la même quotité de travail. Ce type de décompte annihile, de fait, toute notion d’ETPT et de schéma d’emploi dans le dialogue avec les postes, et revient à une seule gestion de crédits (à l’instar d’avant la LOLF, lorsque les recrutés locaux étaient payés sur crédits de fonctionnement).

Par ailleurs, les catégories d’emplois issues du passage à la LOLF ne correspondent pas, pour le MAEE, à un regroupement de corps. De ce fait, le principe de déversement automatique des corps vers les catégories d’emploi, système utilisé par Chorus, ne fonctionnera donc pas au MAEE. En outre Chorus n’est pas en mesure de rendre compte du suivi des paiements en devises, ni de l’activité des régies.

Recommandation n° 5 : Le projet annuel de performances pour 2011 doit faire le point sur les mesures d’adaptation du système actuel des catégories d’emplois du MAEE et les modalités de décompte des ETPT dans le cadre du passage à Chorus.

D.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE EST LACUNAIRE

La Cour des comptes observe que, par rapport à 2009, des modifications importantes ont été mises en œuvre dans le projet annuel de performances 2010. Les indicateurs qualitatifs évaluant les actions diplomatiques menées dans le cadre du programme n° 105 ont été supprimés et remplacés par des commentaires littéraires regroupés par axes et complétant les quelques indicateurs chiffrés maintenus. Le Rapporteur spécial a déjà souligné plusieurs fois la difficulté de mesurer la performance de l’action diplomatique, qui est largement immatérielle, intellectuelle et relationnelle, et difficilement appréciable quantitativement. Si un accord de gestion des flux migratoires est signé avec le Sénégal mais non avec le Mali, cela permet-il de mesurer l’efficacité respective des chancelleries diplomatiques françaises dans ces deux pays ? Si malgré la présence de la France, la paix n’est pas revenue au Moyen-Orient, peut-on sérieusement incriminer l’activité des services ?

Le programme n° 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, compte tenu de l’objectif unique qu’il poursuit (« assurer un service consulaire de qualité ») est doté de quatre indicateurs de performances (assortis de 16 sous-indicateurs) choisis pour rendre compte de la qualité des services offerts aux publics très divers auxquels s’adressent les postes consulaires. Cela étant, les résultats sont fonction des moyens budgétaires, matériels et humains. Ainsi, avec une demande en légère diminution en 2009, les délais de délivrance des passeports dans le réseau consulaire ont connu une réduction très importante, passant de 17,5 jours en moyenne en 2008 à 11,2 jours en 2009, soit une baisse de 36 % en l’espace d’un an. Cette performance s’explique par la mise en place du système TES (pour « titres électroniques sécurisés »), développé à la faveur du passage au passeport biométrique. Au contraire, le délai de remise aux usagers des quelque 76 033 cartes nationales d’identité sécurisées (CNIS) délivrées par les postes du réseau consulaire en 2009 s’établit à 68,8 jours, contre 64 jours l’année précédente. Cette contre-performance est due à la priorité accordée à la mise en place du système TES pour les passeports.

Plus inquiétante est la situation du contrôle de gestion au sein du MAEE. Sa mise en œuvre s’articule autour des objectifs et indicateurs de performance et des indicateurs de pilotage (ou de contrôle de gestion), en administration centrale et dans le réseau des postes à l’étranger.

En ce qui concerne l’administration centrale, des tableaux de bord d’indicateurs de pilotage sont produits régulièrement au niveau de chaque programme (tableaux de bord stratégiques, fonctionnels…). Un tableau de bord ministériel, à destination de la direction collégiale du MAEE, reprend une sélection d’indicateurs des programmes dont le suivi implique une attention particulière. Enfin, un tableau de bord « Évaluation des politiques publiques », à destination des services du Premier ministre est également renseigné depuis fin 2007. Il permet le suivi des grandes orientations et missions de l’ensemble des programmes du MAEE.

La mise en place du progiciel COGES (application ministérielle de collecte, saisie et restitution des indicateurs du Département) se poursuit et est prévue maintenant pour janvier 2011. Enfin, le projet INGRES est également en cours, il vise à doter le MAEE d’un outil décisionnel de suivi des moyens déployés dans le Réseau. Cette application permettra en outre de produire les tableaux statistiques et les fiches pays.

Le principal élément de perplexité procède du fait que la démarche de contrôle de gestion est progressive et repose sur le volontariat des postes. Ainsi, selon la Cour des comptes, l’extension de la démarche du contrôle de gestion s’est poursuivie en 2009 avec 14 nouveaux postes sur le programme n° 105, deux sur le n° 151 et 18 sur les programmes n° 185 et n° 209. Au total, environ un tiers des entités ayant vocation à faire du contrôle de gestion ont adhéré à la démarche. La mise en place de l’application COGES devrait permettre d’atteindre le seuil de 50 % en 2011.

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Comme en 2007 et 2008, les dépenses sont supérieures en exécution aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2009, les besoins de financement ayant nécessité des ouvertures de crédits d’une part, en matière de rémunérations, par l’arrêté de répartition du 11 décembre 2009 ; d’autre part dans le cadre de la seconde loi de finances rectificative de fin d’année pour les contributions internationales.

La consommation d’autorisations d’engagement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 713,4 millions d’euros à comparer à 2 493,5 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 8,8 %). Celle des crédits de paiement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 625,2 millions d’euros à comparer à 2 511,9 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 4,5 %).

Le programme n° 185 Rayonnement culturel et scientifique a connu une consommation de crédits hors titre 2 en adéquation avec les prévisions de la loi de finances initiale et le programme n° 151 Français à l’étranger et affaires consulaires n’a pas consommé l’intégralité des crédits hors titre 2 ouverts en loi de finances initiale, compte tenu d’annulations en gestion.

A.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LES EFFECTIFS

Les dépenses de personnel de titre 2 sont supérieures de 21,7 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (2,7 % des crédits ouverts) pour l’ensemble de la mission, ce qui a nécessité une ouverture de crédits de 22,5 millions d’euros par l’arrêté de répartition du 11 décembre 2009. Hors contributions au CAS Pensions, l’insuffisance de crédits a atteint plus de 25 millions d’euros soit près de 3,7 % des crédits ouverts. En effet, comme sur l’ensemble du budget de l’État, on a constaté la sous-consommation des contributions employeur destinées au compte d’affectation spéciale Pensions, qui s’est révélé excédentaire en fin de gestion.

1.– Les dépassements de masse salariale

Les indications données au Rapporteur par le MAEE mentionnent les variations de change et de prix pour expliquer cette situation. Le MAEE indique que la loi de finances initiale n’intègre pas de variation de change ou de prix. Or, tous les trimestres, les rémunérations des personnels du MAEE à l’étranger sont réajustées en fonction des évolutions de change et de prix locales. L’exécution du titre 2 est donc nécessairement différente de la loi de finances initiale. Le coût du change-prix s’est élevé, pour l’année 2009, à 19,8 millions d’euros. À ceci s’est ajouté un rebasage à hauteur de 5,75 millions d’euros destiné à compenser le débasage de 7 millions d’euros signalé l’an dernier dans le cadre du budget 2008, qui a fait l’objet d’un arbitrage favorable en février 2009, confirmé par la lettre plafond 2010. Enfin, un rééquilibrage des crédits entre les quatre programmes du ministère s’est avéré possible, en raison de mouvements de personnels entre programmes (déficit sur les programmes n° 105 et n° 151 ; excédents sur les programmes n° 185 et n° 209).

Le rapport du CBCM confirme que le dépassement final du plafond de la masse salariale est lié essentiellement à la variation du change-prix (estimée à 19,9 millions d’euros), qui a été défavorable au MAEE en 2009.

2.– La diminution des effectifs

La diminution des effectifs est supérieure aux plafonds fixés par la loi de finances initiale, en particulier pour ce qui concerne les agents de droit local ; avec 12 878 ETPT réalisés au lieu de 13 077 prévus en loi de finances initiale 2009
(– 199). Le MAEE observe que la consommation d’ETPT s’établit à 97,8 % du plafond d’emplois ministériel, contre 99,45 % en 2008. Cette moyenne résulte d’une consommation qui connaît une hausse conjoncturelle au cours de l’été (vacations saisonnières, tuilage entre certains agents), et un point d’arrivée en fin d’année sensiblement inférieur au point d’entrée en début d’année.

L’explication donnée à la diminution des effectifs au-delà du plafond d’emploi triennal, strictement observé dans le cadre des LFI pour 2009 et 2010 est que « la sous-consommation d’ETPT enregistrée en 2009 par rapport au plafond d’emploi résulte d’une avance prise par rapport aux objectifs triennaux. Depuis le passage à la LOLF, le ministère a ainsi toujours pu rester sous plafond tout en constituant une marge de précaution permettant de faire face aux aléas de gestion ». On peut ne pas être convaincu par cette explication, compte tenu des contraintes déjà évoquées, qui pèsent sur la masse salariale, et de l’aggravation de la sous-consommation d’ETPT en gestion 2009.

Pour ce qui concerne les agents de droit local, c’est le rapport du CBCM qui a appris au Rapporteur spécial que le ministère a décidé pour cette catégorie d’anticiper sur les suppressions prévues en 2010 et 2011.

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

B.– LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

Le principal écart entre les dotations en loi de finances initiale et l’exécution des crédits sur le programme n° 105 porte, comme les années précédentes, sur les contributions internationales (contributions internationales obligatoires proprement dites, opérations de maintien de la paix – OMP – et contributions européennes). Il s’élève à 86,6 millions d’euros, le dépassement était de 75,5 millions d’euros en gestion 2008.

CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

(en euros)

	Gestion 2006	Gestion 2007	Gestion 2008	Gestion 2009
Loi de finances initiale	526 712 075	582 898 446	707 104 448	734 100 000
dont - Dotation CI	390 493 470	397 890 262	407 052 301	394 100 000
- Dotation OMP	136 218 605	185 008 184	300 052 147	340 000 000
Exécution totale	663 820 169	714 625 553	782 686 020	820 706 114
dont - Exécution CI	392 905 641	427 363 869	400 055 589	425 163 390
- Exécution OMP	270 914 528	287 261 684	382 630 431	395 542 724
Écart LFI-Exécution	– 137 108 094	– 131 727 107	– 75 581 572	– 86 606 114
dont - Écart CI	– 2 412 171	– 29 473 607	– 6 996 712	– 31 063 390
- Écart OMP	– 134 695 923	– 102 253 500	– 82 578 284	– 55 542 724

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

Ces éléments divergent très significativement des données transmises au Rapporteur spécial à l’automne 2009. Son rapport sur le projet de loi de finances 2010 faisait état d’une prévision de consommation de 750,6 millions d’euros pour 734,7 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, compte tenu d’un effet report de 2009 sur 2010 évalué alors à 140 millions d’euros. Ces prévisions optimistes étaient justifiées par la conjonction favorable des éléments suivants. En premier lieu, l’ONU n’aurait pas dû appeler la totalité des fonds prévus en 2009 pour une raison technique : le barème de l’ONU étant en cours de renégociation, les taux de contribution de chacun des pays devaient changer au 1^er janvier 2010. Par souci de simplification, l’ONU n’aurait dû appeler les contributions que pour la fraction courant jusqu’au 31 décembre 2009, et procéder à un appel complémentaire, en janvier 2010 (sur la base des nouveaux taux), pour les opérations de 2010. Le MAEE invoquait également les effets cumulés de rebasages budgétaires successifs, de 56 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2007 (dont 49 millions d’euros au titre des OMP), puis de 125 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2008 (dont 115 millions d’euros au titre des OMP) et de 40 millions en loi de finances initiale pour 2009.

Depuis le printemps 2009, le MAEE fait donc état d’un effet report qui aurait eu pour effet de minorer les dépenses effectives de contributions internationales-OMP (CI-OMP) en 2009 et de majorer celles de 2010.

Le rapport annuel de performances présente une dépense globale de 820 millions d’euros (financée notamment, au-delà des dotations de loi de finances initiale, par 42 millions d’euros de dégels et 79 millions d’euros ouverts en loi de finances rectificative), dépense englobant 119 millions d’euros d’effet report.

Le MAEE a transmis les tableaux suivants sur la gestion des contributions internationales-OMP en 2009.

CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

(en millions d’euros)

	LFI 2009 (CP)	Exécuté 2009 (RAP)	Différence
C européennes	42,2	41,5	– 0,7
CI en euros	159,8	150,0	– 9,8
CI en devises	192,1	233,6	+ 41,5
OMP	340,0	395,5	+ 55,5
Total	734,2	820,7	+ 86,5

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

Les 395,5 millions d’euros exécutés dans le cadre des OMP comprennent 119 millions d’euros d’effet report.

Le MAEE explique que les données transmises au Rapporteur spécial à l’automne 2009 étaient basées sur les prévisions de consommation établies en juillet 2009. Ces prévisions, établies au taux de change en vigueur à cette date, ne tenaient pas compte de l’effet report » de 119 millions d’euros dont le paiement était encore incertain et dont le montant restait à préciser, d’où un besoin de financement estimé à l’été 2009 à une quinzaine de millions d’euros hors effet report.

EXÉCUTION 2009 CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET OMP

(en millions d’euros)

LFI (CP)	734,2
Réserve légale sur les CI et OMP (5 %)	– 36,1
Crédits ouverts en PBI	698,1
mouvements de crédits entre UO	– 0,6
mouvements de crédits entre opérations	0,1
dégel réserve légale du programme (2 décembre 2009)	42,7
annulation crédits de fonctionnement (7 décembre 2009)	2,4
LFR (31 décembre 2009)	79,0
Total des crédits obtenus	821,6
Appels engagés ou liquidés	820,7
Appels reçus non payés (MINUAD)	2,7
Total des appels pour l’année 2009	823,4
Montant demandé en reports	0,9

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

Enfin, les OMP et les trois quarts des contributions internationales en devises sont tributaires de l’évolution du taux de change $/€. Ces variations, non maîtrisables, expliquent le besoin de financement en 2009. La budgétisation 2009 a été faite au taux de 1,56 $/€ alors que le taux de change moyen constaté de liquidation a été de 1,36 $/€. Si les CI et OMP avaient été exécutés au taux de la budgétisation, les crédits obtenus en loi de finances initiale auraient été suffisants pour couvrir la dépense.

On peut cependant faire deux remarques sur les dépenses de contributions internationales et opérations de maintien de la paix. D’abord, la sous-budgétisation manifeste des contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix est régulièrement dénoncée par les Rapporteurs compétents de l’Assemblée nationale et du Sénat ; elle n’est même pas contestée par le Gouvernement, qui se retranche derrière certains aléas pesant à la baisse sur lesdites contributions, derrière l’incertitude du coût en euros des contributions libellées en devises ou derrière les effets de calendrier des appels à contribution, tout en soulignant que la France finit toujours par honorer ses engagements. L’exécution 2009 confirme cette situation puisque les 119 millions d’euros de l’effet-report ne s’analysent somme toute que comme l’insuffisance de budgétisation en 2009, hors effet de taux de change.

En deuxième lieu, la Cour des comptes évoque le système d’auto-assurance (il n’en est pas question dans le rapport annuel de performances), décidé sur le programme n° 105 dans le cadre de la lettre plafond pour 2009 et reconduit en 2010, relatif aux OMP et aux sommets internationaux et qui fait peser un risque latent sur la partie « soutien » regroupée dans le même programme que les OMP et les contributions internationales. Ce risque, sans être mineur, est toutefois limité à 5 % des crédits en cause, le reliquat étant à la charge du budget général.

La règle de l’auto-assurance conduit à faire financer dans un premier temps une partie des dépassements par redéploiement sur les crédits de fonctionnement du ministère. Ce mécanisme résulte de la lettre plafond du 17 juillet 2008 qui prévoit la possibilité de faire appel à la mission Provisions une fois la réserve de précaution entièrement consommée en cas d’appel à contribution dépassant 5 % des crédits de la ligne budgétaire correspondante. Il a été appliqué pour la première fois en 2009. En 2010, la ligne OMP est fixée par la loi de finances initiale à 385 millions d’euros. Le montant de l’auto-assurance est donc, cette année, un peu supérieur à 19 millions d’euros, montant à rapprocher d’un budget de fonctionnement global d’environ 250 millions d’euros (hors loyers budgétaires). Cet aléa de 8 % sur le budget de fonctionnement du ministère ne peut effectivement pas être qualifié de mineur. Il est accru quand les dépassements sont liés quasi exclusivement à l’effet change sur lequel le ministère n’a aucune maîtrise.

Malgré un nouveau rebasage du poste CI-OMP en loi de finances initiale 2010, de 50 millions d’euros, on ne peut être que circonspect devant les perspectives d’exécution du budget cette année, pour de multiples raisons : les reports de charges de 2009 sur 2010 (la Cour des comptes indique 4,05 millions de dollars pour la MINUAD) ; il s’y ajoute, et c’est plus inquiétant, les effets de la dépréciation de l’euro (la Cour évoque une dépense supplémentaire de 33,7 millions d’euros), mais avant les variations les plus récentes du taux de change €/$ ; enfin, et surtout, on ne peut mésestimer l’impact de l’échec de la renégociation du barème des quotes-parts au financement du budget régulier de l’ONU et des opérations de maintien de la paix, compte tenu de l’allègement supplémentaire dont bénéficient les pays du G77 et des prévisions de forte hausse des budgets des OMP en 2010.

Le MAEE a indiqué que, pour 2010, l’écart entre la loi de finances initiale 2010 et les prévisions actuelles d’exécution est de l’ordre de 90 millions d’euros. Cet écart est annoncé comme totalement imputable à l’effet change. Les prévisions de dépenses en dollars s’établissent à 826 millions de dollars, dont 577 millions de dollars pour les OMP. Au taux de la budgétisation retenu pour 2008-2010 (1,56 $/€), ce montant correspondrait à une dépense de 529 millions d’euros alors que la prévision s’établit aujourd’hui à 639 millions d’euros (110 millions d’euros de plus). Il est à noter cependant que, selon les indications données au Rapporteur spécial à l’automne dernier, le taux de change retenu pour la détermination des crédits en 2010 n’est pas celui de la programmation triennale mais un taux plus favorable de 1,333 $/€.

C.– LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT

Pour l’essentiel, les crédits et les dépenses d’investissement sont maintenant opérés dans le cadre du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Les éléments d’information obtenus du MAEE ne sont pas en cohérence avec les données transmises l’an dernier. Le tableau des dépenses sur le compte d’affectation spéciale transmis l’an dernier faisait état de 481 millions d’euros de crédits de paiement dépensés à la fin de 2008, dont 380 millions d’euros en 2007, pour 558 millions d’euros de ressources. Cette année, il est fait état de 198 millions d’euros dépensés au total à fin 2009 pour 366 millions d’euros de ressources à fin 2009. L’écart entre les données transmises d’une année à l’autre par le MAEE laisse perplexe. On ne peut accepter non plus que le MAEE renvoie le Rapporteur spécial au service France Domaine lorsqu’il demande un état détaillé des produits de cession.

Il convient donc, dans l’attente d’informations sérieuses en la matière, de se reporter aux analyses de la Cour des comptes et du CBCM. Le CBCM observe, qu’en matière immobilière, le budget connaît une réduction massive, puisque la ressource d’investissement immobilier (titre 5) provient dorénavant du réemploi des produits de cession versés au compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État, sur le programme n° 722 Contribution aux dépenses immobilières, ainsi que, pour l’entretien des bâtiments, du programme n° 309 Entretien des bâtiments de l’État de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Il est à noter qu’en raison de la crise économique mondiale, les cessions se sont révélées plus difficiles et moins rémunératrices que les années précédentes, ce qui a pour effet de restreindre les possibilités d’investissement.

La Cour considère qu’une mention particulière doit être faite des bascules de crédits de programmes ministériels vers le CAS. Le ministère des Affaires étrangères a basculé toutes ses opérations immobilières du programme n° 105 sur le CAS, option qui d’une part a eu pour conséquence l’extension irrégulière des interventions du CAS, d’autre part l’a mis en position difficile quand les ressources disponibles sur le CAS se sont taries.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Marc LE FUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT : DES CRÉDITS FORTEMENT MAÎTRISÉS 45

A.– UNE MOINDRE CONSOMMATION LIÉE AU CALENDRIER ÉLECTORAL 45

B.– UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES ENCORE PERFECTIBLE 46

C.– LA STRUCTURE DE LA MISSION EST DÉSÉQUILIBRÉE 46

D.– UNE ANALYSE INSUFFISANTE DE LA PERFORMANCE 47

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE 47

A.– LES DÉPENSES EN PERSONNEL CONTINUENT D’AUGMENTER 47

B.– LA DÉPENSE DES ACTIONS RESTE SOUS CONTRÔLE 48

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 49

1.– Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile 49

2.– Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance des titres 49

3.– Objectif 3 : Réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics 49

4.– Objectif 4 : Moderniser le contrôle de légalité 50

5.– Objectif 5 : Améliorer la coordination des actions interministérielles 50

6.– Objectif 6 : Réduire les coûts d’affranchissement et de téléphonie 50

III.– L’EXPÉRIMENTATION CHORUS 50

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 51

A.– DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 51

B.– UN PROGRAMME VIDÉ DE SON PERSONNEL 52

C.– DES ACTIONS AUX POIDS TRÈS INÉGAUX 52

D.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 53

1.– Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût 53

2.– Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal Officiel des comptes des partis et groupements politiques 53

3.– Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations 54

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI) 54

A.– UN PROGRAMME DONT LE COÛT EXPLOSE 54

B.– LA CONSOMMATION DES ACTIONS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE 55

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCES PERFECTIBLES 57

1.– Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer 57

2.– Objectif 2 : Améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication 57

3.– Objectif 3 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste 57

4.– Objectif 4 : Améliorer la gestion immobilière du ministère 57

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT :
DES CRÉDITS FORTEMENT MAÎTRISÉS

En 2009, les moyens dont a disposé la mission se sont élevés à 2 713 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 666 millions d’euros de crédits de paiement. Les crédits provenaient de la loi de finances initiale majorée de 111,4 millions d’euros ouvertures de crédits supplémentaires.

Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 565 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 2 562 millions d’euros en crédits de paiement.

Grâce à une moindre activité électorale et à une gestion rigoureuse de ses moyens financiers, la mission AGTE a donc consommé 147 millions d’euros de moins que prévu en autorisations d’engagement et 104 millions en crédits de paiement. Cette performance représente un taux de consommation de 94,6 % en autorisations d’engagement et de 96,1 % en crédits de paiement.

Avec 34 523 emplois (ETPT) pourvus (-1,8 %), cette mission poursuit une drastique déflation d’effectifs qui avait pu être masquée, au cours des années antérieures, par des modifications de périmètre. Contrainte par des moyens financiers très serrés, la mission AGTE comptait, au 31 décembre 2009, 415 fonctionnaires de moins que le plafond autorisé.

A.– UNE MOINDRE CONSOMMATION LIÉE AU CALENDRIER ÉLECTORAL

En 2009, la mission AGTE a dépensé 62 millions d’euros de moins qu’en 2008. Ce bon résultat s’explique essentiellement par le calendrier électoral marqué par un seul scrutin, l’élection de nos représentants au Parlement européen, alors que 2008 avait vu l’organisation des élections municipales et cantonales.

Grâce à des efforts de rationalisation, de productivité et d’économie, l’administration territoriale réalise également une dépense légèrement inférieure à celle de 2008. En revanche, le programme soutien de la mission, Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur enregistre une forte hausse de ses dépenses : +88 millions d’euros par rapport à 2008.

Si la conjoncture électorale n’avait pas été aussi favorable, le budget de la mission aurait donc connu une hausse non négligeable, notamment en raison de la forte augmentation, pour la deuxième année consécutive, des frais de contentieux.

B.– UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES ENCORE PERFECTIBLE

Comme les années précédentes, le Rapporteur spécial continue à regretter le manque d’explications relatives à certains écarts enregistrés entre les prévisions et les dépenses réelles. Il se félicite de l’amélioration perceptible du travail d’analyse, mais estime que des efforts restent à consentir : si les résultats fournis par les indicateurs de performances font désormais l’objet de commentaires, ce n’est pas encore le cas de tous les dépassements de dépenses, notamment celles qui concernent le programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur.

Proposition n° 1 : Commenter, dans le rapport annuel de performances, tous les écarts significatifs entre dépenses et crédits.

Enfin, le Rapporteur spécial regrette l’abandon depuis plusieurs années de tout mouvement de fongibilité des crédits autre que technique. Cette possibilité offerte aux administrations apparaît pourtant comme un élément susceptible de stimuler la productivité des agents.

C.– LA STRUCTURE DE LA MISSION EST DÉSÉQUILIBRÉE

En quelques années, le programme Vie politique, cultuelle et associative a perdu la quasi-totalité de ses agents, transférés au programme soutien Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Il ne reste plus que 37 agents dans ce programme dont le coût s’est élevé en 2009 à 205 millions d’euros.

Tour à tour, les personnels liés au contrôle des associations, ceux concourant à l’organisation des élections et au contrôle des partis politiques, puis, maintenant, les ministres du culte ont migré vers le programme soutien du ministère, devenu un programme hétéroclite dont la lisibilité se réduit constamment. Pourtant, confondre les emplois de ministres du culte au sein du programme de soutien ne peut être justifié par la volonté d’étendre l’assiette de gestion des emplois.

Le Rapporteur spécial regrette cette démarche contraire à l’esprit de la LOLF. Il n’est désormais plus possible d’avoir une vision globale du coût de la vie politique, du contrôle des associations ou de savoir combien de ministres du culte sont rémunérés sur la mission AGTE. Avec des budgets respectifs réduits à 1,9 et 0,2 million d’euros, les actions relatives à la vie cultuelle et associative ressemblent fortement à des « coquilles vides ».

La Cour des comptes partage ce point de vue. Si les magistrats admettent le transfert des agents relevant de la vie politique ou associative au motif que ces variations de périmètre concernent « des agents exerçant des fonctions d’état-major relativement peu nombreux », elle s’élève fermement contre la migration des ministres du culte, estimant que, « avec ce transfert, le principe de spécialité des crédits défini à l’article 7 de la LOLF ne paraît plus respecté », ni pour le programme Vie politique, cultuelle et associative, ni pour le programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur.

D.– UNE ANALYSE INSUFFISANTE DE LA PERFORMANCE

Le contentieux du ministère de l’Intérieur, traditionnellement coûteux, enregistre depuis 2008 une augmentation inquiétante de ses dépenses (+32 % en 2009). Or, il s’agit d’une des rares actions de la mission à ne pas être associée à un objectif ni, a fortiori, à un indicateur de performance.

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Le programme n° 108 Administration territoriale, qui recouvre l’ensemble des missions des préfectures et des sous-préfectures de métropole et d’outre-mer, a bénéficié en loi de finances initiale de 1 667 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement. En cours d’exercice, 41,8 millions d’euros ont été ouverts en autorisations d’engagement et 10,8 millions d’euros en crédits de paiement.

On peut s’interroger sur l’utilité de ces ouvertures de crédits puisque la consommation du programme s’est avérée inférieure au budget initial : 1 632 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 636 millions d’euros en crédits de paiement. Le programme Administration territoriale a consommé, en 2009, 14,5 millions d’euros de moins qu’en 2008 en autorisations d’engagement et 6,1 millions de moins en crédits de paiement. L’accroissement de la productivité des agents, qui a rendu possible cette modération de la dépense, mérite d’être souligné.

A.– LES DÉPENSES EN PERSONNEL CONTINUENT D’AUGMENTER

Le programme Administration territoriale représente 64 % du total des crédits de paiement consommés de la mission AGTE.

Ce programme est doté d’un plafond de 27 754 emplois en baisse apparente de seulement 236 ETPT (-0,8 %) par rapport aux effectifs réalisés fin 2008. Mais des variations de périmètre masquent une réduction réelle beaucoup plus importante (-592 ETPT, soit -2,1 %) des effectifs du programme.

À ces effectifs doivent être intégrés ceux des sept préfectures des Pays-de-la-Loire et de Haute-Normandie, qui, avec leurs 1 998 agents ont été « sorties » du programme, comme en 2008, pour être intégrées au programme provisoire 307 Administration territoriale : expérimentation Chorus.

Comme chaque année, ce sont les frais de personnel qui constituent l’essentiel des dépenses du programme (81 % contre 78 % en 2008) avec 1 326 millions d’euros consommés alors que la dotation en prévoyait 1 333. Malgré la baisse continue et sensible des effectifs, les dépenses de personnel poursuivent leur envolée, les économies étant réalisées sur les crédits de fonctionnement et d’investissement qui ne représentent plus, respectivement, que 15 % et 3,7 % des crédits du programme. Le rapporteur spécial ne peut que regretter l’absence d’explications relatives à la hausse des dépenses de Titre 2 et souhaite que, dans les années à venir, les rapports annuels de performances soient plus diserts sur ce sujet.

B.– LA DÉPENSE DES ACTIONS RESTE SOUS CONTRÔLE

En 2009 comme en 2008, les dépenses de l’administration préfectorale ont été particulièrement bien contrôlées, à l’exception de l’action n° 5 relative à la représentation de l’État outre-mer qui a enregistré un dépassement de dépenses de près de 10,5 millions d’euros, attribuée principalement à la délivrance des titres (cartes nationales d’identité notamment) et au surcoût engendré par le report de la nouvelle immatriculation à vie des véhicules (SIV).

L’action n° 2 Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres recouvre les activités régaliennes de délivrance des cartes d’identité, des passeports, des cartes grises et de la police des étrangers. Avec 11 822 agents et un budget de 623 millions d’euros de crédits de paiement, il s’agit de l’action la plus lourdement dotée de la mission AGTE. Si l’exécution de son budget est restée largement inférieure aux prévisions, c’est parce que la subvention pour charges de service public (52,8 millions d’euros) qui devait être versée à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à partir de cette action, ne l’a pas été intégralement : l’État a retenu 19,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 11,7 millions d’euros de crédits de paiement pour poursuivre lui-même transitoirement la délivrance des nouvelles cartes grises, affectée par plusieurs mois de retard.

Si les dépenses de personnel et celles de fonctionnement du programme ont été en retrait par rapport aux crédits alloués, les dépenses d’investissement, en revanche, ont dépassé de 18 millions d’euros les crédits alloués en loi de finances initiale. Ces dépenses couvrent principalement les frais occasionnés par le programme national d’équipement immobilier des préfectures.

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme Administration territoriale poursuit six objectifs assortis d’indicateurs de performance faiblement modifiés depuis l’année dernière. Dans le volet relatif à la performance, les résultats des régions « pilotes » Pays-de-la-Loire et Haute-Normandie ont été agrégés avec ceux des autres régions.

1.– Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile

Les trois indicateurs présentent des évolutions divergentes. Le taux d’approbation des plans de prévention des risques naturels (68 %) s’est avéré proche de l’objectif fixé (71 %), même si la cible prévue pour 2013 (100 %) semble encore lointaine. Le pourcentage d’établissements recevant du public effectivement visité par la commission de sécurité oscille entre 90 % et 91 %, en légère régression par rapport à 2007 et 2008. La proportion des exercices de la sécurité civile réalisés dans les délais, faible en 2007 (64 %), a atteint 78 % en 2009. L’objectif est d’atteindre 100 % en 2013.

2.– Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance des titres

Un premier indicateur montre une stabilisation des demandes frauduleuses de titres décelées, passées de 2 171 en 2007 à 2 142, après un pic à 2 292 en 2008. Cet indicateur, très instructif mais paradoxal dans la mesure où la fixation d’un objectif paraît délicate, sera modifié à compter de 2010. Un deuxième indicateur présente le délai moyen de délivrance des cartes grises. Malgré un objectif fixé à 9 jours, l’ANTS délivre le précieux document en seulement 6 jours, l’objectif à l’horizon 2011 étant de réduire ce délai à 5 jours.

Un troisième indicateur présente le nombre de titres délivrés par agent. Ce nombre s’établit à 534 en 2009 pour un objectif de 500. Deux ans auparavant, ce chiffre s’élevait à 527 titres par agent. Cette statistique est un gage de la bonne productivité des agents du cadre des préfectures. Le dernier indicateur comptabilise le nombre de préfectures ou de sous-préfectures certifiées (ISO 9001 ou Qualipref). Alors qu’elles étaient 22 en 2008 leur nombre n’a augmenté que d’une seule unité en 2009.

3.– Objectif 3 : Réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics

Le premier indicateur lié à cet objectif présente la proportion d’actes prioritaires (ceux relatifs à l’intercommunalité, à la commande publique ainsi qu’à l’urbanisme et à l’environnement) contrôlés. Ce taux, qui s’élevait à 92 % en 2007, atteint désormais 93 %. Les deuxième et troisième indicateurs mettent en évidence une légère hausse du taux d’actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture, dans une phase précontentieuse.

4.– Objectif 4 : Moderniser le contrôle de légalité

Cet objectif est associé à un seul indicateur : le taux d’actes télétransmis par l’application ACTES. Après un démarrage laborieux – 2,36 % en 2007 puis 5,37 % en 2008 – ce taux a atteint 10 % en 2009. L’objectif d’une hausse continue de ce taux manque d’ambition. Le Rapporteur spécial souhaite qu’un objectif chiffré soit affiché.

5.– Objectif 5 : Améliorer la coordination des actions interministérielles

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui fournit l’évolution du délai d’instruction des dossiers d’installations classées pour la protection de l’environnement. Ce délai, qui diminue lentement (329 jours en 2009 contre 339 en 2008), a pour objectif, en 2012, une durée de 300 jours.

6.– Objectif 6 : Réduire les coûts d’affranchissement et de téléphonie

Les deux indicateurs liés à cet objectif mettent en évidence une baisse continue des coûts d’affranchissement par habitant (-18 % en 2009) mais une hausse du coût de téléphonie par agent : 277 euros en 2009 contre 264 en 2008. Cette hausse peut être mise en relation avec la baisse des effectifs pris en compte sur le programme. Des éléments d’explications ne nuiraient pas à une meilleure compréhension du RAP.

III.– L’EXPÉRIMENTATION CHORUS

Le programme Expérimentation Chorus a une structure similaire au programme Administration territoriale. Il regroupe les services déconcentrés de l’administration préfectorale des deux régions Pays-de-la-Loire et Haute-Normandie, choisies pour expérimenter le futur outil de gestion budgétaire et comptable Chorus, destiné à mettre en œuvre toutes les dispositions de la LOLF. En 2009 encore, Chorus a révélé un défaut de fiabilité de ses restitutions budgétaires qui a affecté les comptes des deux régions pilotes.

L’analyse des résultats comptables de la dépense des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ne présente pas un grand intérêt : les montants sont relativement faibles et les résultats proches de ceux portant sur l’ensemble des autres préfectures, analysés dans le programme précédent.

Enfin, ce programme provisoire n’inclut pas de volet relatif à la performance, les objectifs et résultats des sept préfectures expérimentatrices étant inclus dans le volet performance du programme Administration territoriale.

Ce programme d’expérimentation n’apparaît plus dans le cadre du budget 2010, Chorus ayant été étendu à l’ensemble de l’administration.

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

Ce programme a bénéficié en loi de finances initiale de 244,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 237,9 millions d’euros de crédits de paiement. Ces chiffres sont en net recul par rapport à l’année 2008 (respectivement – 31,7 % et – 33,6 %), marquée par les scrutins municipaux et cantonaux. Et 2008 était elle-même en retrait par rapport à 2007, année marquée par les scrutins présidentiel et législatif.

Les crédits de ce programme n’ont pas été entièrement consommés. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 210,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 205,2 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui correspond à des taux de consommation d’environ 86 %.

A.– DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS

Le coût des élections européennes par électeur (2,56 euros) est inférieur aux prévisions (2,98 euros) et la sous-consommation des crédits a été de 17,6 millions d’euros en crédits de fonctionnement et de 12 millions d’euros en crédits de personnels.

Ces bons résultats sont principalement dus aux efforts de gestion réalisés par les préfectures qui ont externalisé la mise sous pli de la propagande électorale, réalisant une économie de 10,5 millions d’euros par rapport au scrutin de 2004.

Pour autant, les élections européennes ont coûté 38 % plus cher qu’il y a cinq ans (112,2 millions d’euros contre 94,9 millions d’euros en 2004) pour deux raisons principales : d’une part, une hausse importante du nombre de listes en présence (57 en 2004, 67 en 2009) ; d’autre part, une explosion des frais postaux pointée du doigt par la Cour des comptes : ceux-ci ont augmenté de 164 % en cinq ans !

Cet élément renforce la conviction du Rapporteur spécial sur l’impérieuse nécessité de réformer la diffusion de la propagande électorale qui pourrait, sur la base du volontariat, être envoyée sous forme électronique. Le scrutin européen était une opportunité pour lancer une réforme qui sera, de toute évidence, plus difficile à mettre en place dans le cadre d’une élection nationale de type présidentielle. Le Rapporteur spécial regrette que cette opportunité n’ait pas été saisie.

Proposition n° 2 : Mettre en œuvre, aussitôt que possible, une réforme destinée à rationaliser la distribution de la propagande électorale.

B.– UN PROGRAMME VIDÉ DE SON PERSONNEL

Ce programme, qui comptait 1 426 agents en 2008, s’est retrouvé, en 2009, avec seulement 37 fonctionnaires du fait du transfert des ministres du culte vers le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, programme support du ministère.

Les 37 derniers fonctionnaires du programme Vie politique, cultuelle et associative sont désormais rattachés à l’action n° 3 Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Les personnels œuvrant au Financement des partis (action n° 1), à l’Organisation des élections (action n° 2), aux Cultes (action n° 4) où à la Vie associative (action n° 5) sont désormais rattachés au programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

Sur le plan fonctionnel, ces 37 derniers agents ne sont inscrits ni en administration centrale, ni dans les services déconcentrés, mais dans la catégorie « autres », sans que le responsable de programme fournisse la moindre explication sur cette classification commode. Pourtant, 33 des ETPT concernent des agents permanents, le solde des emplois étant constitué de vacataires.

C.– DES ACTIONS AUX POIDS TRÈS INÉGAUX

Le montant des fonds versés aux partis et groupements politiques (action n° 1 Financement des partis politiques) est fixé depuis 1995 à 80,264 millions d’euros, versés en deux fractions de 40,132 millions d’euros. Toutefois, comme chaque année, le montant effectivement réparti est nettement inférieur (74,8 millions d’euros) en raison des sanctions appliquées aux formations qui n’ont pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000–493 du 6 juin 2000 qui tend à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. Cette action représente 37 % des dépenses du programme.

En 2009, L’action Organisation des élections a concentré 60 % des crédits du programme, à peine moins qu’en 2008 (61 %). Bien que ne comptant plus un seul fonctionnaire dans ce programme, cette action a consommé 15 millions d’euros de crédits de titre 2. Il s’agit d’indemnités versées dans le cadre de la mise sous pli de la propagande électorale (13,2 millions d’euros) ainsi que d’indemnités pour travaux supplémentaires (1,3 million d’euros). Étrange logique que celle qui veut que les traitements des agents de cette action soient inscrits sur un programme, les indemnités sur un autre… Là encore, l’esprit de la LOLF paraît perdu de vue : les actions, comme les programmes, doivent retracer des « coûts complets ».

Les crédits des trois dernières actions, qui fondent comme neige au soleil à mesure que leurs personnels sont transférés, sont devenus marginaux : ils représentent à peine 3,1 % de l’ensemble du programme. La majeure partie du budget de l’action Vie associative et soutien « correspond aux subventions accordées par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat dans le cadre des crédits de la réserve parlementaire ».

Proposition n° 3 : Respecter le principe de spécialité des crédits défini à l’article 7 de la LOLF en vertu duquel tous les crédits concourant à une action, y compris les dépenses de personnel, doivent être regroupés au sein de la même action.

D.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Depuis deux ans déjà, le programme Vie politique, cultuelle et associative ne poursuit plus que trois objectifs contre quatre en 2007 et cinq en 2006. Ces objectifs sont chacun assortis d’un indicateur de performance.

1.– Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût

Cet objectif est associé à un indicateur qui présente le coût moyen de l’élection par électeur inscrit. Le scrutin européen de 2009 est revenu à 2,56 euros par électeur inscrit, soit un montant très proche de ceux organisés en 2008 : les élections municipales avaient coûté 2,57 euros par électeur et les cantonales 2,74 euros. Dans ces trois cas, ces chiffres se sont avérés inférieurs aux prévisions.

COMPARAISON DU COÛT DE QUELQUES ÉLECTIONS RÉCENTES

	Coût global de l’élection (en millions d’euros)	Coût par électeur (en euros)
Municipales 2001	101,15	2,55
Cantonales 2001	57,60	2,94
Présidentielle 2002	200,40	4,86
Législatives 2002	134,40	3,28
Cantonales 2004	67,37	3,36
Européennes 2004	94,85
Présidentielle 2007	207,70	4,60
Législatives 2007	147,00	3,37
Municipales 2008	104,88	2,57
Cantonales 2008	54,64	2,74
Européennes 2009	112,22	2,56

2.– Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal Officiel des comptes des partis et groupements politiques

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui présente, en nombre de mois, le délai séparant la date de remise des comptes (30 juin) et la date de transmission des documents aux Journaux officiels pour leur publication.

Ainsi, les comptes pour l’année 2008 des partis politiques, déposés avant le 30 juin 2009, ont été publiés le 19 décembre, soit à une date sensiblement équivalente à celle des deux exercices précédents. Le progrès enregistré par rapport aux années 2003 à 2005 reste réel et l’objectif de publication des comptes dans un délai de six mois est respecté. Parallèlement, la direction des Journaux officiels a encore amélioré le délai de publication : 28 jours en 2008, 19 en 2009.

3.– Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations

Le taux de demandes traitées en moins de six mois s’élevait à 50 % en 2005, à 57 % en 2006 et à 77 % en 2007. Après avoir atteint un sommet en 2008 avec 94 % de demandes traitées en moins de six mois, l’année 2009 a enregistré une légère régression (93 %) que l’administration impute à l’augmentation du nombre de dossiers instruits : 67 en 2009 contre 52 en 2008.

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI)

Le programme Conduite et pilotage a bénéficié en 2009 de 582,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 580,8 millions d’euros en crédits de paiement. Par ailleurs, 86 millions d’euros ont été ouverts en cours d’exercice en autorisations d’engagement contre 79 millions d’euros en crédits de paiement. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 617,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 614,8 millions d’euros en crédits de paiement.

A.– UN PROGRAMME DONT LE COÛT EXPLOSE

Ce programme, dont les moyens sont en forte augmentation, a représenté en 2009 près du quart (24 %) du total des crédits de paiement consommés par la mission Administration générale et territoriale de l’État contre un cinquième un an plus tôt. Les frais de personnel (301,6 millions d’euros) ont enregistré en 2009 une hausse record de 26 %, après l’augmentation de 7,6 % déjà enregistrée en 2008. Ces frais, qui constituaient 45 % du budget du programme en 2008, en représentent désormais près de la moitié : 49,1 %.

Comme chaque année, l’exercice 2009 a été marqué par de nouvelles et importantes variations de périmètre, rendant périlleuses les comparaisons avec les exercices précédents. La principale modification concerne l’intégration au programme CPPI de l’ensemble des ministres du culte d’Alsace et de Moselle (1 383 personnes) retirés du programme Vie politique, cultuelle et associative.

Cette modification conduit bien entendu à une forte augmentation du nombre d’emplois du programme : 5 051 fin 2009 contre 3 700 fin 2008, ce qui correspond à une hausse de 1 351 emplois. Compte tenu des 1 383 ministres du culte transférés, le programme n’a donc perdu que 32 ETPT. Sur ce total, les emplois localisés en administration centrale ont été réduits de 66 postes (2 905 en 2009 contre 2 971 en 2008) ce qui correspond à une diminution de 2,2 %.

L’état-major du ministère (action n° 1) a gagné 38 postes (359 fin 2009 contre 321 fin 2008). Cette hausse de 11,8 % des effectifs d’état-major a excédé de quatre postes le plafond d’emplois fixé, pour 2009, à 355 ETPT. En ces temps où les responsables de la mission AGTE s’enorgueillissent de ne pas remplacer trois départs à la retraite sur quatre, ces chiffres méritent d’être relevés.

B.– LA CONSOMMATION DES ACTIONS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE

Par rapport à l’exercice précédent, les dépenses de l’action n° 1 État-major ont connu une hausse de 2,6 millions d’euros (+ 7,8 %), liée à la forte hausse de ses effectifs, mais aussi, selon le ministère, à l’organisation des états généraux de l’outre-mer (0,6 million d’euros). Les dépenses ont excédé les prévisions de 1,7 million d’euros.

Ce sont principalement les frais de personnel qui augmentent (+ 3,4 millions d’euros, soit + 17 %), les dépenses de fonctionnement étant réduites d’un million d’euros (– 8 %)

L’action n° 2 Expertise, audit, prévision, études, qui a perdu 5 agents en un an, a largement sous-consommé ses crédits (-2 millions d’euros). Comme chaque année, une large part des moyens de cette action a été consacrée à la subvention versée à l’Institut national des hautes études de sécurité (INHES), qui s’est élevée à 5 millions d’euros.

L’action n° 3 Système d’information et de communication a consommé un peu plus de crédits qu’en 2008 (135,7 millions d’euros contre 132,4) sans que le RAP ne nous éclaire sur la raison de ce décalage. Le Rapporteur spécial regrette l’indigence des explications fournies dans le rapport annuel de performances sur une action dont les moyens financiers sont loin d’être anecdotiques.

Le document nous apprend par une phrase lapidaire que « l’année 2009 a été essentiellement marquée par la forte progression des dépenses d’exploitation des centres informatiques dont les capacités de traitement et les dispositifs de sécurisation ont été sensiblement renforcés ». En revanche, aucune explication n’est fournie sur le nombre excédentaire d’ETPT réalisés (1 344) par rapport à ceux autorisés (1 298), ni sur la surconsommation des dépenses de personnels (78,6 millions d’euros contre 76,6 millions inscrits en loi de finances).

L’action n° 4 Fonction de soutien de gestion des ressources humaines est la mieux dotée du programme. Avec des crédits de paiement consommés à hauteur de 208,4 millions d’euros, elle a enregistré une légère sous-consommation de ses crédits (– 8 millions d’euros). Compte tenu de l’importante hausse intervenue entre 2008 et 2009 (+ 59,4 millions d’euros, soit + 40 %), nous ne pouvons que regretter l’absence d’explication. La probable intégration dans cette action du budget relatif aux ministres des cultes, retiré du programme Vie politique, cultuelle et associative constitue sans doute une des raisons de cette hausse. Il a apparemment été jugé que le pilotage des ressources humaines devait accueillir également celui des âmes…

L’action n° 5 Affaires financières et immobilières, n’a consommé que 94,2 millions d’euros, soit 2 millions d’euros de moins que ce qui était inscrit en loi de finances initiale et 6 millions de moins qu’en 2008. Sur ce total, 41,2 millions d’euros correspondent aux paiements des loyers de l’année 2009 et 18,8 millions d’euros aux « crédits consacrés au pôle renseignement ».

La très forte augmentation des dépenses enregistrée au titre de l’action n° 6 Conseil juridique et traitement du contentieux au cours des derniers exercices confirme la difficulté de la prévision budgétaire dans un domaine où les dépenses fluctuent en fonction du nombre de recours, des délais de jugement et de leur sens.

Les résultats enregistrés en 2009 n’ont pas été bons : les dépenses (124,4 millions d’euros) ont dépassé la dotation initiale de 38 millions d’euros, ce qui représente une surconsommation de 44 % ! Elles enregistrent une hausse de 30,2 millions d’euros (+ 32 %) par rapport à 2008, année qui, pourtant, constituait déjà un record en la matière. Le dépassement budgétaire a été couvert par des « redéploiements internes au sein du programme et de la mission », mais aussi par 35 millions d’euros inscrits en loi de finances rectificative de fin d’année. Au 31 décembre 2009, 17,2 millions d’euros de charges à payer au titre du contentieux restaient inscrits au budget de la mission.

L’administration attribue cette importante hausse à l’accumulation de plusieurs dossiers qui se sont avérés plus coûteux que prévus, notamment en matière d’accident. La prise en charge du contentieux de la Gendarmerie nationale, rattachée au ministère de l’Intérieur depuis le 1^er janvier 2009 a également contribué à l’augmentation générale.

Le Rapporteur spécial regrette que le ministère de l’Intérieur ne fournisse pas d’élément relatif à l’évolution les deux contentieux les plus coûteux : le refus de concours de la force publique – poste le plus important en termes d’indemnisations – et le contentieux lié à l’indemnisation des communes au titre de leur participation à la délivrance des titres.

Proposition n° 4 : Indiquer dans le rapport annuel de performance le montant et l’évolution des types de contentieux les plus coûteux.

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCES PERFECTIBLES

Le programme Conduite et pilotage ne poursuit plus que quatre objectifs contre cinq en 2007 et sept en 2006. Ces objectifs sont assortis de sept indicateurs de performance.

1.– Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer

Cet objectif est destiné à répondre à une grave lacune de notre système juridique. Il aurait été concevable de la rattacher à la mission Outre-Mer. Il est assorti d’un indicateur de performance qui mesure le taux de textes d’application des lois publiés dans les délais. Parti d’un niveau de 66 % en 2007, ce taux a atteint 90 % en 2009. La cible à atteindre en 2011 est de 100 %.

2.– Objectif 2 : Améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication

Cet objectif comporte deux indicateurs. Le premier mesure le respect des échéances de livraison des études et applications et fournit un taux en augmentation depuis 2007. Parti de 70 %, il a atteint 79 % en 2009. Le second, qui comptabilise le nombre d’heures d’indisponibilité des systèmes d’information, met en évidence une relative stabilité de la situation en 2009, avec des résultats proches de l’objectif fixé pour 2011.

3.– Objectif 3 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste

L’indicateur associé à cet objectif nous apprend que 78 % des agents affectés à un poste ont été formés à ce titre, résultat comparable à celui de l’année précédente. La cible, fixée à l’origine à 85 % a été prudemment ramenée à 80 %.

4.– Objectif 4 : Améliorer la gestion immobilière du ministère

Le premier des trois indicateurs fournit le taux de livraisons immobilières dans les délais prévus. Relativement faible en 2007 (67 %), ce taux s’est amélioré en 2009 pour atteindre 85 %. Le deuxième indicateur révèle le taux de livraison ne dépassant pas le budget prévu. Ce taux, qui s’échelonnait entre 70 % et 74 % selon les cas s’améliore constamment et atteint désormais 90 à 91 %.

Le troisième indicateur, qui fournit le coût de la construction au m², met en évidence une hausse du coût qui passe de 2 576 euros en 2007 à 2 731 euros en 2009 pour la police nationale et de 1 586 euros à 4 254 euros pour l’administration territoriale. Compte tenu du faible nombre d’opérations immobilières concernées, la pertinence de cet indicateur a été mise en cause. C’est probablement la raison pour laquelle il a été supprimé de la loi de finances pour 2010.

Le Rapporteur spécial regrette que l’objectif d’amélioration de la défense juridique de l’État ait été abandonné, surtout à un moment où les frais de contentieux semblent échapper à tout contrôle. Comme l’an dernier, il demande que cet objectif soit repris, doté d’un ou plusieurs indicateurs de performance fiables.

Il est soutenu dans sa démarche par la Cour des comptes qui considère que « l’absence d’évaluation des performances tranche avec l’importance de ces dépenses (124 millions d’euros en 2009) et son évolution (+ 32 % de 2008 à 2009) ».

Proposition n° 5 : Rétablir un objectif de réduction des dépenses de contentieux, assorti d’un ou plusieurs indicateurs de performances fiables.

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AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Commentaire de M. Nicolas FORISSIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– LES ANGLES MORTS DE LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE 60

1.– Des concours communautaires non apparents 60

2.– Des renseignements seulement succincts sur les dépenses fiscales 61

3.– La résorption sous-jacente des reports de charges 61

B.– DES DÉPENSES PAR PROGRAMME PARFOIS TRÈS DIFFÉRENTES DES CRÉDITS VOTÉS 62

1.– Le programme n° 154 Économie et développement durable 62

a) Les refus d’apurement communautaire 62

b) Les exonérations de charges sociales en zones de revitalisation rurale 64

2.– Le programme n° 149 Forêt 65

3.– Le programme n° 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture 65

4.– Le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural 66

Un cinquième des dépenses de la mission Agriculture exécutées en 2009 n’étaient pas prévues par la loi de finances initiale. Le rapport annuel de performances pour 2009 présente donc un décalage substantiel avec le projet soumis au Parlement à l’automne 2008.

Le Rapporteur spécial a déjà déploré que le Parlement ne dispose que d’une vue incomplète de la mission au moment du vote du budget, puisque les dotations alors demandées par le Gouvernement ne sont pas à la hauteur des besoins. Seul le rapport annuel de performances, examiné au Parlement près de six mois après la clôture de l’exercice budgétaire, en donne enfin une vision réaliste. Encore y manque-t-il les dépenses fiscales et les concours communautaires, ainsi qu’une analyse approfondie des reports de charges, certes en forte diminution cette année. Après avoir examiné ces questions, le Rapporteur spécial se penchera programme par programme sur l’écart entre la programmation et l’exécution.

A.– LES ANGLES MORTS DE LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE

1.– Des concours communautaires non apparents

Les dépenses publiques engagées en France dans le domaine de l’agriculture sont aux quatre-cinquièmes d’origine européenne. Il n’appartient pas aux Parlements nationaux de contrôler l’exécution du budget européen. Mais il n’est pas possible d’apprécier les effets de la politique agricole commune (PAC) en France en n’envisageant que les dépenses financées sur le budget national. À cet égard, le dispositif de suivi de la performance du programme n° 154 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires devrait fournir l’instrument d’évaluation nécessaire, puisqu’il recouvre des mesures de soutien de même nature que les mesures européennes.

Lorsque certains crédits inscrits au programme servent à apurer les refus d’apurement communautaire, un jeu de vases communicants, d’ampleur heureusement limitée, s’institue en outre entre les deux types de dépense, européenne et française. Pour que les documents budgétaires permettent d’apprécier, même de manière seulement approximative, la mise en œuvre de la PAC en France, il faudrait cependant, comme le recommande la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire (recommandation n° 3), que les projets et rapports annuels de performances fassent apparaître les concours communautaires.

Telle est bien, au demeurant, la logique de la LOLF, qui a conduit à faire figurer les fonds de concours et les dépenses fiscales dans les lois de finances, dès le stade des évaluations initiales.

Préconisation n° 1 : Faire apparaître les concours communautaires dans les documents budgétaires, tant en prévision qu’en exécution.

2.– Des renseignements seulement succincts sur les dépenses fiscales

Sur le chapitre des dépenses fiscales, le principal reproche à adresser à la programmation, au vu de l’exécution, est d’avoir sous-estimé de 150 millions d’euros le coût du taux réduit de taxe intérieure de consommation (TIC) applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel. Initialement chiffré à 950 millions d’euros pour 2009, il se sera finalement élevé à 1,1 milliard d’euros. Une mesure d’une telle ampleur mériterait d’être justifiée de manière explicite au regard des besoins.

Le 4 décembre 2009, les dépenses fiscales agricoles ont fait l’objet d’un référé de la Cour des comptes, préparé par sa septième chambre. Le ministre y a apporté une réponse écrite le 11 mars 2010. Selon la Cour des comptes, la réduction de TIC sur le fioul domestique bénéficierait seulement pour moitié aux secteurs relevant du ministère de l’agriculture et de la pêche. En outre, la mesure aurait pour effet de « retarder les adaptations nécessaires des exploitations agricoles et du secteur de la pêche », alors que le Grenelle de l’environnement fixe un objectif de 30 % des exploitations agricoles à faible dépendance énergétique en 2013.

Le ministre a répondu à la Cour des comptes sur la compatibilité avec le droit communautaire, mais non sur les « effets économiques néfastes », le « coût très élevé » ou encore la contrariété de la mesure avec les objectifs du Grenelle de l'environnement. L’audition du ministre du 9 juin 2010 a permis d’apporter à la commission des Finances les premiers éclaircissements sur ces différents points. Il serait opportun que la programmation budgétaire pour 2011 les aborde de manière explicite.

À cet égard, le Rapporteur spécial rejoint pleinement les préoccupations de la Cour des comptes, qui recommande d’ « améliorer le chiffrage et le suivi des dépenses fiscales et mesurer leurs performances » (recommandation n° 2).

Préconisation n° 2 : Améliorer le chiffrage et le suivi des dépenses fiscales et mesurer leurs performances, en particulier lorsqu’elles excèdent 100 millions d’euros.

3.– La résorption sous-jacente des reports de charges

Le contrôle du Parlement ne s’exerce pas dans des conditions optimales sur l’ampleur des reports de charges liés à la mission Agriculture. Les documents budgétaires ne contiennent que des indications éparses, seule la Cour des comptes faisant le point de manière exhaustive sur ce sujet important dans sa note d’exécution budgétaire.

Le report de charges prévisible fin 2009 pour le ministère est de 93 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 150 millions d’euros en crédits de paiement. Depuis 2008, note la Cour des comptes, le total des reports de charges signalés par le ministère a été divisé par deux. Elle y voit trois causes : la mobilisation des crédits en cours de gestion 2009 pour réduire ces reports de charges ; une diminution sur l’équarrissage à la suite d’un transfert des charges aux professionnels ; des réévaluations techniques.

Le Rapporteur spécial se félicite de la résorption progressive des reports de charges, qui ont ainsi cessé de faire peser une épée de Damoclès sur le financement de la mission Agriculture. Il appelle cependant les responsables de programme à ne pas relâcher leur vigilance.

Préconisation n° 3 : Tenir à jour un tableau de bord des reports de charges dont un extrait soit transmis tous les six mois aux commissions compétentes du Parlement.

B.– DES DÉPENSES PAR PROGRAMME PARFOIS TRÈS DIFFÉRENTES DES CRÉDITS VOTÉS

Le programme n° 154 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires représente le volume budgétaire le plus important. C’est aussi pour ce programme que les écarts constatés avec les crédits votés sont les plus grands. Mais les autres programmes ne font pas exception à la règle. Prévue pour les crédits votés, la mesure de la performance se révèle ainsi souvent inadéquate lorsqu’elle doit rendre compte de l’exécution.

1.– Le programme n° 154 Économie et développement durable

Un quart des dépenses exécutées en 2009 ne figuraient pas dans le projet annuel de performances soumis au Parlement à l’automne 2008, soit un écart d’environ un demi-milliard d’euros.

a) Les refus d’apurement communautaire

Les refus d’apurement communautaire devraient pouvoir faire l’objet d’une meilleure information du Parlement au cours du débat budgétaire. Ces attributions fautives de subventions européennes ont coûté en 2009 environ 123 millions d’euros à l’État, qui a dû prendre à sa charge les sommes versées aux exploitants en mauvaise application du droit européen. Le rapport annuel de performances annonce une aggravation de ce poste de dépenses. Il paraît donc urgent de le chiffrer et, en vertu du principe de sincérité budgétaire, de constituer une provision qui apparaisse dans le projet de loi de finances pour 2011, contrairement à la pratique des années précédentes.

Pour 2009, les refus d’apurement communautaire apparaissent du moins dans le projet annuel de performances à travers le suivi de la performance. À l’automne 2008, le Gouvernement proposait ainsi au Parlement de mesurer l’efficacité d’une dépense pour laquelle aucun crédit n’était seulement inscrit. À cet égard, le projet et le rapport annuels de performances pour 2009 reprennent les mêmes formules pour suggérer que le responsable de programme n’a pas vraiment de prise sur l’évolution de l’indicateur, au motif que « le montant des corrections notifiées au titre d’une année donnée est fortement dépendant de l’intensité et de l’objet des contrôles réalisés au titre de cet exercice. »

Le Rapporteur spécial ne peut se satisfaire d’une explication qui sonne comme un aveu d’impuissance, mais suppose aussi que les services du ministère n’intériorisent pas suffisamment la nécessité d’observer strictement les règlements communautaires : s’ils étaient systématiquement respectés, il n’y aurait aucun refus d’apurement, quand bien même tous les versements de subventions français seraient vérifiés. Par-delà le coût induit pour les finances publiques, cette attitude ne peut qu’affaiblir la position de la France dans les négociations européennes où elle reste le héraut de la politique agricole commune. Toute politique européenne intégrée exige en effet un accord sur des règles communes à l’application desquelles la Commission et les États membres veillent –à juste titre– plus attentivement que jamais en période d’austérité budgétaire.

À l’avenir, la programmation budgétaire devra donc prendre en compte les refus d’apurement communautaire, comme le recommande la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire. Mais les documents budgétaires devront également indiquer quelles sont les mesures engagées pour limiter ce chapitre de dépenses qu’il est trop facile de considérer comme un poste incompressible ou échappant à la volonté des pouvoirs publics français. À titre de comparaison, il serait sans doute utile de faire apparaître les montants de refus d'apurement dans les autres États de même taille, comme l’Allemagne, la Pologne ou le Royaume-Uni.

La Cour des comptes souligne la nécessité d’ « inscrire en loi de finances initiale les crédits correspondant aux décisions de refus d’apurement certaines ». Le Rapporteur spécial reprend à son compte cette recommandation, mais souhaite aussi, pour des raisons d’exemplarité, que le responsable aille plus loin dans le respect de la réglementation européenne.

Préconisation n° 4 : Prendre en compte les refus d’apurement communautaire dans la programmation budgétaire et adopter une approche volontaire en matière de respect de la réglementation européenne.

b) Les exonérations de charges sociales en zones de revitalisation rurale

La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux exonère de cotisations patronales de sécurité sociale les salaires versés aux personnes employées dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). L’État rembourse aux organismes sociaux, comme la Mutualité sociale agricole, la perte correspondante. Cette disposition n’était même pas citée dans le projet annuel de performances pour 2009, qui n’évoquait que les exonérations de charges sociales introduites par la loi d’orientation agricole de 2006. Prévues pour coûter 50 millions d’euros, les exonérations sociales dans le domaine agricole en auront pourtant coûté en définitive presque dix fois plus en 2009, soit près d’un demi-milliard d’euros.

Puisqu’elles n’étaient pas envisagées par le rapport annuel de performances, ou qu’elles n’y étaient du moins pas évaluées à leur juste niveau, aucun indicateur ne renseigne sur l’efficacité de ces mesures fort coûteuses. Le dispositif de suivi des performances s’intéresse seulement à la part des exploitations en « zones défavorisées » dans l’ensemble des exploitations (indicateur n° 5.2). Ces zones sont cependant beaucoup moins étendues que les zones de revitalisation rurale. Les zones où les exploitants peuvent prétendre à l’indemnité compensatrice de handicaps naturels (ICHN) renferment en effet un nombre restreint de communes, puisqu’un cinquième seulement des exploitations reçoit cette indemnité. Les zones de revitalisation rurale sont au contraire définies par une énumération de communes qui s’étale sur non moins de quarante-cinq pages au Journal officiel ⁽²⁾.

Principale mesure budgétaire du programme au vu de l’exécution, cette exonération sociale n’était pas inscrite dans le projet annuel de performances, ni appréhendée de manière spécifique par son dispositif de suivi. La solution ne réside pas nécessairement dans la refonte de ce dispositif. Son architecture révèle plutôt que les exonérations sociales de cotisations patronales devraient sans doute être plus ciblées. Au demeurant, l’Union européenne a engagé une réforme des zones agricoles défavorisées qui amènera notre pays à revoir en profondeur le zonage. Pour l’heure, le rapport annuel de performances fait apparaître, en l’état actuel de la réglementation, un fossé profond entre les dépenses engagées et la mesure de la performance.

Préconisation n° 5 : Mieux appréhender les compensations d’exonération de charges sociales dans le domaine agricole : chiffrage, suivi de la performance, appréciation de leur champ d’application.

2.– Le programme n° 149 Forêt

Pour 2009, le programme a fait l’objet pour 2009 d’une note d’analyse séparée par la Cour des comptes. Ses indicateurs couvrent 85 % des dépenses, ce qui en fait le programme le mieux suivi de la mission, du point de vue de la performance.

Les indicateurs ne sont cependant « qu’en partie représentatifs des résultats du programme » selon la Cour des comptes, qui juge que « leurs cibles paraissent soit trop peu ambitieuses, soit inatteignables ». Seul l’indicateur 1.1 « Récolte annuelle de bois commercialisée » trouve grâce à ses yeux, car il « traduit une véritable ambition ». Révisé à la baisse à la mi-2009, pour descendre à 39 millions de mètres cubes, il ne sera définitivement renseigné pour 2009 qu’à la fin juin 2010.

Quant aux crédits budgétaires, un fort écart sépare le projet annuel de performances de l’exécution budgétaire. La tempête Klaus de janvier 2009 a en effet conduit à ouvrir en cours d’année une part importante des crédits - environ 60 % des autorisations d’engagement par rapport à la loi de finances initiale. En rendant l’offre subitement très abondante sur le marché du bois, la tempête a également fait diminuer les recettes commerciales de l’Office national des forêts (ONF). Le transfert du programme vers l’office a dû être relevé de 18 millions d’euros.

Comme pour le programme n° 154, la Cour des comptes déplore le suivi insuffisant des dépenses fiscales. Le Rapporteur spécial souscrit pleinement à cette analyse.

Préconisation n° 6 : Mettre à la disposition du responsable de programme les informations nécessaires au suivi et à l’évaluation de l’efficacité des dépenses fiscales.

3.– Le programme n° 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

Le programme n° 215 retrace pour l’essentiel les dépenses de personnel du ministère de l’Agriculture. La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes souligne le rôle moteur du secrétariat général dans la politique de réduction des effectifs.

Un mouvement d’ampleur est engagé. Une première lettre plafond du Premier ministre avait fixé pour 2009 la réduction à 550 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Une deuxième lettre plafond a relevé cet objectif à 666 équivalents temps plein travaillé. L’objectif révisé n’est pas tenu, puisque seuls 591 ETPT auront finalement été supprimés en 2009. La barre fixée par la lettre plafond paraît cependant particulièrement ambitieuse. Surtout, elle reposait sur l’hypothèse de 360 départs à la retraite en 2009, alors que 313 seulement ont eu lieu. Instituant un système de décotes et surcotes, la réforme des retraites a incité les agents du ministère à travailler plus longtemps. Ainsi, en 2009, l’âge moyen des agents partant à la retraite a augmenté de plus de quatre mois.

Il conviendra de mieux prendre en compte ce phénomène à l’avenir. Le projet annuel de performances pour 2010 tablait encore sur 360 départs. Le prochain devra reposer sur des prévisions actualisées. Vu les efforts consentis et les motifs de retard dans la mise en œuvre, le Rapporteur spécial considère cependant que les services du ministère ont à peu près tenu des objectifs de baisse d’emplois très volontaristes. Il souligne que les économies d’emploi sont à poursuivre en administration centrale et déconcentrée, mais aussi chez les opérateurs du programme.

Préconisation n° 7 : Indiquer de manière plus précise la poursuite du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux au sein des personnels des opérateurs du programme.

4.– Le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale « CAS DAR », qui constitue une mission à soi seul, présente la particularité d’une sous-exécution chronique de ces crédits. Dans un contexte de gestion tendue des ressources disponibles pour le financement des politiques agricoles, la Cour des comptes propose donc un transfert de certaines actions de recherche de la mission générale Agriculture vers le CAS DAR.

Le compte d’affectation spéciale est en effet alimenté par une fraction de 85 % de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles. Compte tenu de la baisse de revenu des agriculteurs en 2009, le montant de la recette devrait être beaucoup plus faible en 2010 qu’en 2009. La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes évoque un montant de 102 millions d’euros, alors que la taxe aura alimenté le compte d’affectation spéciale à hauteur de 113,5 millions d’euros en 2009. Dans ces circonstances, une programmation prudente semble se justifier.

Elle pourrait inclure au demeurant des actions de recherche génétique dans les domaines animal (programme n° 154) et végétal (programme n° 206), ce qui permettrait de réaliser une économie de neuf millions d’euros en 2010 sur le budget général. Les dépenses liées à la formation complémentaire pourraient également faire l’objet d’un transfert. Comme le souligne la Cour des comptes, le libellé de l’article de la loi de finances pour 2006 autorise en effet une gamme très large de dépenses pourvu que leur objet soit de participer directement ou indirectement au développement de la production agricole et à son environnement rural. Les dépenses proposées au transfert entrent donc bien dans le champ de la spécialité du compte d’affectation spéciale.

Préconisation n° 8 : Élargir le champ des dépenses financées par le compte d’affectation spéciale.

AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

Commentaire de M. Philippe Vigier, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– D’IMPORTANTS ÉCARTS ENTRE L’EXÉCUTION ET LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE INITIALE 68

A.– DES MESURES NOUVELLES EN COURS D’ANNÉE 68

B.– UNE GESTION RIGIDE DES CRÉDITS DE PERSONNEL EN RAISON D’UNE PROGRAMMATION TRÈS STRICTE 68

II.– DES PERFORMANCES HONORABLES 69

A.– DES RÉSULTATS À NUANCER EN MATIÈRE DE PHYTOSANITAIRES 69

B.– DES PERFORMANCES SUPÉRIEURES AUX ATTENTES DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LES SALMONELLES 70

Pour la première fois en 2009, le programme n° 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation était rattaché à la mission budgétaire Agriculture. D’importants écarts s’observent en 2009 entre l’exécution et la loi de finances initiale. Le dispositif de suivi de la performance enregistre cependant des résultats tangibles pour l’année écoulée.

I.– D’IMPORTANTS ÉCARTS ENTRE L’EXÉCUTION ET LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE INITIALE

A.– DES MESURES NOUVELLES EN COURS D’ANNÉE

Le programme présente d’importants écarts par rapport à la loi de finances initiale : 112 millions d’euros supplémentaires en crédits d’engagement et 122 millions d’euros supplémentaires en crédits de paiement. Compte tenu des ouvertures de crédit intervenues en cours d’année, les dépenses effectives ont recouvré en définitive des autorisations d’engagement à hauteur de 650 millions d’euros en 2009 et des crédits de paiement à hauteur de 712 millions d’euros. Ce sont donc plus d’un cinquième des crédits qui auront été ouverts après l’entrée en vigueur de la loi de finances initiale.

En cours d’année, des mesures ont en effet été financées qui n’étaient pas prévues par la programmation budgétaire initiale. Il faut retenir deux faits en particulier. Premièrement, la loi de finances rectificative du 20 avril 2009 a ouvert 76 millions d’euros d’autorisations d’engagement pour accompagner la libéralisation du service public de l’équarrissage à compter du 18 juillet 2009. Deuxièmement, la loi de finances rectificative du 30 décembre 2009 a ouvert 60 millions d’euros de crédits pour le financement de la campagne de vaccination 2009-2010 contre la fièvre catarrhale ovine.

Les crédits disponibles auront donc significativement augmenté en raison de ces mesures nouvelles, décidées en cours d’année.

B.– UNE GESTION RIGIDE DES CRÉDITS DE PERSONNEL EN RAISON D’UNE PROGRAMMATION TRÈS STRICTE

Alors que la loi organique relative aux lois de finances laisse toute latitude au responsable de programme pour employer des crédits de personnel à des dépenses d’autre nature, cette fongibilité asymétrique n’aura pas du tout été mise en œuvre en 2009 pour le programme Sécurité et qualité sanitaires des aliments.

De l’avis du contrôle budgétaire et comptable ministériel comme de la Cour des comptes, la programmation budgétaire initiale fixait en effet des objectifs déjà ambitieux en matière de réduction des effectifs. Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel note ainsi :

« La fongibilité asymétrique hors mouvements techniques a totalement disparu en 2009. C’est la conséquence directe d’une absence de marge de redéploiement des crédits en exécution sur le titre 2 en raison d’une budgétisation désormais faite au plus juste et d’une quasi incapacité du ministère de réduire la dépense de personnel au-delà de ce qu’impose déjà la règle de non remplacement d’un départ en retraite sur deux. »

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes rejoint cette analyse, en mettant en relief « une masse salariale calibrée de plus en plus finement à la gestion plus tendue ». Les crédits de personnel ne sont plus une variable d’ajustement pour un responsable de programme privé de cette marge de manœuvre de plus en plus théorique, comme le relève le contrôle budgétaire et comptable ministériel :

« La fongibilité asymétrique présentée lors de son institution comme un instrument d’ajustement précieux et qui a contribué dans les premières années à la réduction de quelques reports de charges présente désormais un caractère quasi illusoire puisqu’elle est réduite à une simple mesure technique. Sa part en proportion des dépenses de personnels est en conséquence en diminution constante. »

L’autonomie des gestionnaires est donc laminée par les contraintes budgétaires globales.

II.– DES PERFORMANCES HONORABLES

A.– DES RÉSULTATS À NUANCER EN MATIÈRE DE PHYTOSANITAIRES

Les résultats en matière de phytosanitaires sont inférieurs aux prévisions. Presque un quart des contrôles ont donné lieu en 2009 à un constat de non-conformité, alors que le projet annuel de performances fixait un objectif à 16,5 %. Mais le rapport annuel de performances souligne que, dans le cadre du plan Ecophyto 2018, de nouvelles substances actives ont été interdites, ce qui a conduit à une augmentation mécanique des non-conformités.

Le Rapporteur spécial ne veut donc pas s’arrêter aux chiffres bruts. Il mise au contraire pour les années à venir sur les efforts de pédagogie déployés par les services de contrôle, associés à une forte prise de conscience par les agriculteurs.

Préconisation : Adapter les valeurs-cibles en matière de contrôle sanitaire à l’évolution de la réglementation de référence.

B.– DES PERFORMANCES SUPÉRIEURES AUX ATTENTES DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LES SALMONELLES

Les salmonelloses constituent la première cause d’intoxication alimentaire en France. On constate en 2009 la poursuite de la baisse du taux d’infection. Sur une période plus longue, le nombre de cas humains détectés dans le réseau sentinelle de laboratoires baisse depuis 2004 (3 897 cas), passant de 2 645 cas en 2006 à 2 187 cas en 2007, et diminuant encore en 2008 à 1 913 cas et à 1 177 cas en 2009. Cette réduction des deux tiers en cinq ans traduit l’impact favorable du programme en matière de santé publique.

Comme le reconnaît cependant le rapport annuel de performances, « il convient de considérer ces chiffres avec prudence compte tenu du fait que tous les cas ne sont pas identifiés par les réseaux de laboratoires. Par ailleurs, compte tenu de la survenue de plusieurs toxi-infections alimentaires à partir d'œufs de poules originaires d'autres pays de l'Union européenne en 2009, les cas relevés ne se rattachent pas tous à la production d'œufs de poule d'origine française, témoignant ainsi des progrès de la qualité de la production nationale. »

Le projet annuel de performances prévoyait que seulement 2,5 % des élevages de poules pondeuses contrôlés soient détectés comme porteurs de salmonella. La réalisation aura été meilleure, s’établissant à 1,9 %. Les bons résultats enregistrés sont d’autant plus louables que la sensibilité des tests bactériologiques a augmenté en 2009 d’environ 10 % du fait de la mise en cohérence de la norme d’analyse utilisée avec la norme européenne. Au demeurant, les contrôles de l’État ont été renforcés par un nombre supérieur de prélèvements réalisés lors de contrôles inopinés.

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AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Commentaire de M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 74

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS 74

B.– DES RÉSULTATS PEU LISIBLES 75

II.– LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 76

A.– UNE GESTION MARQUÉE PAR L’INSUFFISANCE DES CRÉDITS DE PAIEMENT 76

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE 78

III.– LE PROGRAMME 301 DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS 79

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS 79

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE 79

La mission Aide publique au développement comporte trois programmes : le programme 110 Aide économique et financière au développement, le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement et le programme 301 Développement solidaire et migrations. Les tableaux suivants présentent l’exécution des crédits par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2009.

EXÉCUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2009

(en millions d’euros)

Programme	LFI	Mouvements en cours d’exercice	Crédits ouverts (a)	Dépenses (b)	Taux de consommation (b/a)
110 Aide économique et financière au développement	1 323	61	1 384	1 337	96,6 %
209 Solidarité à l’égard des pays en développement	2 021	59	2 081	2 068	99,4 %
301 Développement solidaire et migrations	26	0	26	25	96,2 %
Total	3 370	120	3 491	3 430	98,3 %

Source : RAP.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2009

(en millions d’euros)

Programme	LFI	Mouvements en cours d’exercice	Crédits ouverts (a)	Dépenses (b)	Taux de consommation (b/a)
110 Aide économique et financière au développement	1 041	22	1 063	1 025	96,4 %
209 Solidarité à l’égard des pays en développement	2 087	90	2 178	2 170	99,6 %
301 Développement solidaire et migrations	24	0	25	23	92,0 %
Total	3 152	112	3 266	3 218	98,5 %

Source : RAP.

Ces tableaux montrent que des crédits supplémentaires ont été apportés en cours de gestion, via des reports pour le programme 110, ainsi que par l’ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour le programme 209.

Par ailleurs, l’Agence française de développement (AFD) a « autofinancé », avec une partie de ses dividendes, une partie des dépenses prévues dans les programmes 209 et 110 :

– sur le programme 110, des bonifications de prêts à hauteur de 100 millions d’euros, et 28 millions d’euros d’aides budgétaires globales à des pays étrangers ;

– sur le programme 209, 98 millions d’euros de contrats de désendettement et de développement, 50,5 millions d’euros d’aides-projets et une aide budgétaire à la Palestine pour 6 millions d’euros.

Ce sont donc plus de 280 millions d’euros – soit 8 % des dépenses de la mission – qui ont ainsi été soustraits aux dépenses retracées dans le budget de l’État. Ce traitement peu conforme au principe d’universalité budgétaire altère les montants globaux des dépenses de l’État et nuit, de ce fait, à la bonne information du Parlement.

À compter de 2010, conformément aux dispositions de l’article 143 de la loi de finances pour 2009, la totalité du dividende de l’AFD sera rattachée aux recettes non fiscales du budget général de l’État.

La mission Aide publique au développement ne comprend pas l’ensemble de l’effort de l’État en faveur de l’APD, effort qui est chaque année déclaré au comité d’aide au développement de l’OCDE. Le Gouvernement estime le montant d’APD pour 2009, non encore définitif, à 8,9 milliards d’euros, soit 0,46 % du revenu national brut. C’est moins que ce qui avait été annoncé lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2009 : 9,5 milliards d’euros et 0,47 % du RNB – le taux ne devant son niveau meilleur que prévu qu’à la contraction du RNB en 2009, du fait de la crise économique.

Contrairement aux préconisations de la Cour des comptes et du Rapporteur spécial, l’AFD n’a toujours pas été intégrée dans le périmètre des opérateurs LOLF. Une annexe du document de politique transversale Politique française en faveur du développement lui est certes consacrée depuis 2008, apportant des précisions accrues notamment en matière de ressources de l’AFD. Toutefois, la Cour des comptes déplore que la disposition de l’article 142 la loi de finances rectificative pour 2008 qui prévoyait d’inclure l’AFD dans le document budgétaire jaune « opérateurs » aie été supprimée par l’article 107 de la loi de finances pour 2010. Cela réduit l’information mise à la disposition du Parlement et des citoyens.

Préconisation n° 1 : Réintégrer l’Agence française de développement dans l’annexe générale jaune Opérateurs de l’État.

I.– LE PROGRAMME 110
AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS

Le programme a bénéficié de reports de l’exercice 2008 à hauteur de 61 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 22 millions d’euros de crédits de paiement.

Ce programme comporte beaucoup de contributions multilatérales pour lesquelles la France s’est engagée de façon pluriannuelle. Les marges de manœuvre du gestionnaire du programme sont donc limitées. Toutefois, quelques reploiements, grâce au décalage des reconstitutions de fonds nucléaires prévus désormais en 2010 et au montant moins important que prévu des autorisations d’engagement nécessaires au Fonds pour les technologies propres, ainsi que les reports précités, ont permis d’engager des projets non prévus en loi de finances initiale : une dotation en capital de la Banque asiatique de développement de 54 millions d’euros décidée par le G20 de Londres, une dotation de 1,51 million d’euros pour la Banque de développement des États de l’Afrique centrale et le financement de l’Institut des finances dans les Territoires palestiniens pour 2,5 millions d’euros, ainsi que les dépenses supérieures aux estimations initiales de certains fonds environnementaux.

En outre, le programme a dû prendre en charge une partie de la taxation de la France par l’Union européenne pour non-transposition de la directive OGM. Bien que ce montant soit faible par rapport aux crédits du programme (0,73 million d’euros), votre Rapporteur spécial s’interroge sur l’imputation d’une partie de cette pénalité sur ce programme. Il estime que ce montant ne peut être déclaré au comité d’aide au développement de l’ONDE comme aide au développement de la France.

Préconisation n° 2 : Ne pas intégrer la taxation de la France au titre de la non-transposition de la directive OGM dans la déclaration au CAD au titre de l’aide au développement en 2009.

La Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire, souligne que la gestion du programme a souffert de l’important retard dans la décision de levée d’une partie de la réserve qui est intervenue le dernier jour de gestion 2009, pour 44,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 15 millions d’euros en crédits de paiement.

La Cour déplore aussi que la notification à l’AFD de sa lettre-plafond pour 2009 ne soit intervenue que le 18 juillet 2008. Elle souhaite que le contrat d’objectif entre l’État et l’AFD, en cours de rédaction, soit prêt dans un délai raisonnable.

B.– DES RÉSULTATS PEU LISIBLES

Les indicateurs de performance du programme 110, peu corrélés avec l’exécution budgétaire, ne sont toujours pas stabilisés, ce qui empêche les comparaisons d’une année sur l’autre.

Préconisation n° 3 : Stabiliser les indicateurs de performance du programme 110 de manière à rendre possibles des comparaisons pluriannuelles.

L’indicateur 1.1 montre une progression des priorités stratégiques françaises dans les banques et fonds multilatéraux : la part des ressources subventionnées des banques multilatérales de développement et des fonds multilatéraux qui sont affectées aux zones géographiques prioritaires de la France (Afrique subsaharienne, pays les moins avancés et zone de solidarité prioritaire) a augmenté, et atteint ou dépassé les cibles fixées. En particulier, la part consacrée à l’Afrique subsaharienne a beaucoup augmenté en raison de l’entrée en vigueur de la 15^ème reconstitution du fonds de l’Association internationale de développement (AID 15) qui doit consacrer la majorité de ses financements à l’Afrique subsaharienne.

La part de l’aide budgétaire accordée aux États qui s’inscrit dans un processus harmonisé entre les bailleurs progresse, ce qui est une bonne chose. Elle atteint 82,4 % contre 80 % comme cible et 72,9 % réalisés en 2008.

Le Rapporteur spécial n’est pas convaincu de la pertinence de l’indicateur 3.1, qui mesure l’effet de levier des prêts de l’AFD, c’est-à-dire le montant des prêts rapporté au montant des subventions de l’État. Le commentaire indique que la cible fixée résulte d’un équilibre à trouver entre efficacité de la dépense publique et nécessaire bonification des prêts pour les pays les plus pauvres. Le Rapporteur spécial n’est pas certain que cet équilibre puisse être défini, sachant que les pays dans lesquels l’AFD intervient sont extrêmement divers. En tout cas, la cible de 3,4 est largement dépassée, avec un effet de levier de 5,2 en 2009, ce qui traduit le fait que l’AFD accorde trop de prêts aux pays émergents par rapport aux prêts aux pays plus pauvres.

II.– LE PROGRAMME 209
SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT

A.– UNE GESTION MARQUÉE PAR L’INSUFFISANCE DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Le programme a été abondé en cours d’exercice de 59 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 90 millions d’euros de crédits de paiement par les mouvements suivants :

– annulation de 3 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement par virement ;

– avance de 21 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement ;

– report de 4 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 12 millions d’euros de crédits de paiement ;

– ouverture en loi de finances rectificative de 42 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 65 millions d’euros de crédits de paiement, et annulation de 4,5 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.

L’exercice a été marqué par la pénurie de crédits de paiement. Une partie du solde de la contribution du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme n’a pas pu être versée faute de la disponibilité de crédits de paiement entraînant un report de charges sur 2010 de 425 000 euros, 25 millions d’euros restant dus par ailleurs au titre d’engagements antérieurs à 2009.

Comme chaque année, et conformément à la mise en garde du Rapporteur spécial, la contribution française au FED en 2009 a été sous-dotée puisque 802 millions d’euros ont été votés en loi de finances initiale alors que les besoins se sont élevés à 837 millions d’euros. Le règlement de cette contribution a pu être réalisé par le dégel de la réserve de précaution et l’ouverture de crédits en loi de finances rectificative.

Mais la principale difficulté relative aux crédits de paiement a concerné les dons-projets relevant du fonds de solidarité prioritaire (FSP) et de l’AFD. Afin de couvrir la totalité des engagements, et à la suite de l’alerte lancée par l’ONG Oxfam et de la polémique qui a suivi, une ouverture de 35,6 millions d’euros de crédits de paiement en loi de finances rectificative a été nécessaire pour éviter la suspension des projets mis en œuvre par l’AFD.

Finalement, 277,65 millions d’euros de crédits de paiement ont été mis à disposition de l’AFD au titre de 2009 : 221,15 millions d’euros de crédits du programme 209 (dont les 35,6 millions d’euros de la loi de finances rectificative) et 56,5 millions d’euros « recyclés » à partir du dividende 2008.

En 2009, les versements de crédits de paiement opérés par l’AFD ont concerné 375 projets, répartis dans 46 pays étrangers. Madagascar est le premier bénéficiaire de ces versements avec un total de 20,8 millions d’euros, le plus petit bénéficiaire étant la Côte d’Ivoire avec 27 500 euros.

BÉNÉFICIAIRES DES CRÉDITS DE PAIEMENT DES DONS-PROJETS DE L’AFD EN 2009

(en euros)

Source : RAP.

Le Rapporteur spécial s’étonne que certains pays à revenus intermédiaires, comme l’Afrique du Sud, la Chine, la Tunisie ou la Jordanie, bénéficient de dons, alors que ce type d’aide est normalement réservé aux pays les plus pauvres.

En ce qui concerne les autorisations d’engagement, 135,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été notifiés à l’AFD (contre 146 millions d’euros prévus en loi de finances initiale), auxquels s’ajoutent 92,5 millions d’euros correspondant à un report d’autorisations gelées en 2008. Au total, l’AFD aura ainsi disposé de 230 millions d’euros pour engager des nouveaux projets en 2009. Toujours est-il qu’avec ce décalage d’un an, une partie des projets aura été définitivement perdue, puisqu’on a lancé en 2009 des projets prévus en 2008.

Au sein du FSP, le montant consacré aux projets mis en œuvre par des ONG s’est élevé à 39,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 15,4 millions d’euros de crédits de paiement.

Des crédits non prévus en loi de finances initiale ont été ouverts à hauteur de 21 millions d’euros dans le cadre des interventions en Afghanistan et au Pakistan (AFPAK). Si le fait d’apporter une aide civile à ces pays n’est pas critiquable en soi, en revanche, le Rapporteur spécial conteste le fait que cela s’impute sur les crédits d’aide au développement sachant qu’on se situe dans le contexte d’opérations militaires.

Enfin, les contributions volontaires aux organismes des Nations Unies ont atteint 71,4 millions d’euros, conformément aux prévisions, mais très en retrait par rapport à 2008 (90 millions d’euros) et contrairement aux engagements de la France. Les contributions principales sont les suivantes : 26 millions d’euros pour le programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), 16 millions d’euros pour le Haut commissariat aux réfugiés (HCR), 10 millions d’euros pour l’UNICEF, 5 millions pour l’UNRWA, 2,3 millions pour l’Organisation mondiale de la santé (OMS), etc. Le Gouvernement avait annoncé la suppression des contributions d’un montant d’un montant inférieur à 1 million d’euros, mais il y a de fait renoncé, puisqu’il indique dans le rapport annuel de performances : « [ces contributions] ont été supprimées, sauf lorsque leur visibilité politique reste importante malgré des montants modestes ».

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Les indicateurs retenus sont d’un intérêt variable. La mesure de la part des engagements de l’AFD concourant directement à atteindre des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) en matière de lutte contre la pauvreté est une bonne chose. Toutefois, la cible de 40 % est bien trop faible. Elle est heureusement dépassée puisque l’on atteint 72 % en 2009.

La mesure de la part des dons de l’AFD utilisés en Afrique sub-saharienne est intéressante, mais le résultat est mauvais : 63,5 % contre une cible de 80 % en 2011.

Par ailleurs, du point de vue de l’intérêt du contribuable, l’indicateur 3.2 montre que les établissements culturels ne progressent pas dans leur capacité à s’autofinancer, passant de 38 % d’autofinancement en 2008 à 36 % en 2009 (avec pour cible 40 % en 2011).

III.– LE PROGRAMME 301
DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS

25 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 23 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés sur ce programme.

À la fin 2009, douze accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire ont été signés avec le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, le Cap-Vert, la République du Congo, le Gabon, la Macédoine, Maurice, le Monténégro, la Serbie, le Sénégal et la Tunisie.

L’objectif du Gouvernement est la signature d’une vingtaine d’accords à l’horizon 2012.

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE

S’agissant de ce programme, ce sont ses objectifs mêmes que le Rapporteur spécial remet en cause. Ainsi, la signature d’accords concertés de gestion des flux migratoires, tels qu’ils sont envisagés par le Gouvernement, c’est-à-dire conditionnant certaines aides à la signature d’accords de réadmission, lui paraît critiquable.

Le développement des projets solidaires eux-mêmes peut être intéressant. L’indicateur 2.1 montre un certain développement de projets individuels qui associent des migrants. En revanche, les projets collectifs se développement moins rapidement.

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ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– PROGRAMME 167 LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE 82

A.– UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DISCUTABLE 82

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 83

C.– LA PERFORMANCE 84

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT 85

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES 85

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 85

C.– LA PERFORMANCE 86

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE 87

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES 87

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 87

C.– LA PERFORMANCE 88

Le Rapporteur spécial rappelle qu’il a déjà plusieurs fois évoqué les problèmes liés à l’architecture budgétaire de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation, en lien aux concessions faîtes à l’organisation administrative existant avant l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances.

À ce propos, la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes portant sur l’exercice 2009 développe certains points que le Rapporteur spécial souhaiterait relever :

– le manque de concertation entre les deux administrations responsables de la mission, le ministère de la Défense et des anciens combattants et les services du Premier ministre, lors de l’élaboration du budget triennal 2009/2001 ;

– une organisation administrative qui fait intervenir de trop nombreux acteurs que ce soit au sein du ministère de la Défense pour les programmes 167 et 169 mais également pour le programme 158 avec une organisation et des chaînes de traitement des dossiers qui ne facilite pas la fluidité de la circulation de l’information ;

– une information budgétaire qui reste perfectible en raison de l’empilement des systèmes d’information qui nécessite des retraitements des données budgétaires. L’absence de système d’information adapté ne permet pas d’assurer une articulation fiable entre la comptabilité générale et la comptabilité budgétaire ;

La consommation des crédits pour la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation s’est élevée à 3 5 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Les prévisions de dépenses en loi de finances initiale ont été anticipées de manière tout à fait satisfaisante.

Les dépenses de personnel (titre 2) se sont élevées à 182,6 millions d’euros.

I.– PROGRAMME 167 LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE

A.– UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DISCUTABLE

Le rapporteur spécial avait déjà mentionné dans ses derniers rapports spéciaux que le choix de la structure budgétaire était tout à fait discutable, notamment à la suite du transfert à compter du 1er janvier 2009 des crédits relatifs aux actions Promotion et valorisation du patrimoine culturelle et Communication sur le programme 212 Soutien à la politique de la Défense, au sein de la mission Défense. Il estime que la promotion et la valorisation du patrimoine ont pour but de sensibiliser le public à la culture de la défense, grâce à l’important patrimoine du ministère de la Défense – monuments, musées, musiques, archives, bibliothèques – et que cette action contribue donc à l’objectif stratégique de la présente mission de promotion de l’esprit de défense.

Par ailleurs, le Rapporteur spécial et son prédécesseur contestent, depuis la loi de finances initiale pour 2006, que les crédits relatifs à la mémoire soient répartis entre l’action n° 2 Politique de la mémoire du programme Liens entre la nation et son armée et l’action n° 3 Entretien des lieux de mémoire du programme Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

Les actions en lien avec la mémoire sont désormais éclatées sur trois programmes – 167, 169, 212 – et deux missions. Cette dispersion des crédits de mémoire, qui s’est encore accentué à compter de l’exercice 2009, crée un vrai problème de lisibilité budgétaire et ne tient pas compte des intitulés des programmes concernés.

Recommandation n° 1 : Le regroupement des crédits de mémoire devra être étudié après la mise en place des réformes initiées dans le cadre de la RGPP.

Ainsi constitué le programme 167 regroupe des crédits de faible montant constitués à près de 70 ° % de dépenses de titre 2. Par ailleurs, son architecture est fortement déséquilibrée par une action dominante puisque 95 % des crédits inscrits sont destinés à la seule JAPD.

La structure actuelle de ce programme ne permet pas que s’exerce la fongibilité des crédits, telle qu’elle est prévue par la loi organique relative aux lois de finances.

Recommandation n° 2 : L’architecture du programme 167 doit être revue afin que s’exerce la fongibilité des crédits telle qu’elle est prévue par la loi organique relative aux lois de finances.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

L’exécution budgétaire est satisfaisante puisqu’environ 94 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement prévus en loi de finances initiale ont été consommés. Le programme 167 a fait l’objet en cours d’exercice d’annulations de crédits s’élevant à 6,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 1,7 million d’euros en crédits de paiement.

La réduction de dépense entre 2008 et 2009, liée au changement de périmètre du programme, s’élève à 94,3 millions d’euros.

À périmètre constant, les autorisations d’engagement augmentent de 10,04 % tandis que les crédits de paiement diminuent de 4,34 %.

Le programme 167 bénéficie d’un soutien évalué à 40,2 millions d’euros en provenance notamment du programme 212 Soutien à la politique de la défense. Le coût complet s’élève ainsi à 201,15 millions d’euros, dont 194,29 millions d’euros pour la seule organisation de la JAPD.

Les crédits consommés pour l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la défense (JAPD) s’élèvent à 164,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 146,50 millions d’euros crédits de paiement. La baisse des dépenses de personnel s’est poursuivie. Elles passent de 125,4 millions d’euros en 2008 à 118,8 millions d’euros en 2009. Elles connaissent une baisse substantielle de 6,6 millions d’euros soit 5,24 %. Elles rémunèrent 2 347 ETPT, soit 240 de moins que prévus en loi de finances initiale.

Les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 45,41 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 27,21 en crédits de paiement. Elles ont augmenté mais restent inférieures aux prévisions du projet annuel de performances en raison de la poursuite des efforts de rationalisation que le rapporteur spécial appréciera dans leur intégralité lors de l’achèvement de la réforme de la chaîne du service national engagée en 2008 et entrée dans sa phase opérationnelle le 1^er janvier 2009.

S’agissant de l’action 2 Politique de la mémoire (6,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 7,0 millions d’euros en crédits de paiement), l’année 2009 a été marquée par l’organisation des commémorations du débarquement allié en Normandie. Les dépenses sont légèrement supérieures aux crédits inscrits en loi de finances initiale. La ressource en crédits de paiement a été augmentée notamment par des mouvements internes au programme.

C.– LA PERFORMANCE

L’objectif fixé à ce programme est de sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé. La performance est mesurée par deux indicateurs.

Le taux de satisfaction de l’usager est de 81,5 %, après quatre années de stabilisation autour de 90 %. Cette baisse est expliquée par la mise en place, fin 2008, de l’outil informatique MOPATE (Modernisation du Passage des Tests). Certains aspects du nouveau questionnaire (ordre des questions, longueur des textes, aspect non ludique du support…) ont entraîné un manque d’intérêt des jeunes qui s’est traduit dans les résultats. La reformulation claire du questionnaire et l’amélioration de sa présentation doivent permettre « d’obtenir une vision plus réaliste possible du niveau de satisfaction des jeunes ». Le Rapporteur spécial en prend acte.

Le coût moyen par participant est en baisse notable de 180 à 162 euros. Ce résultat provient des premiers effets de la restructuration de la direction du Service national (DSN) et de la baisse des coûts de fonctionnement.

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION
EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES

Le programme 169 est le plus important de la mission : il regroupe 92 % des crédits, et 96 % de ceux-ci sont des dépenses d’intervention.

Les crédits budgétaires du programme 169 sont complétés par des dépenses fiscales.

Les dépenses fiscales rattachées à ce programme sont au nombre de cinq et leur montant est évalué pour 2009 à 435 millions d’euros (420 millions d’euros en 2008). Seules l’exonération de la retraite du combattant et la demi – part supplémentaire pour les titulaires de la carte du combattant (et leurs veuves) de plus de 75 ans portent sur des montants significatifs (respectivement 200 et 205 millions d’euros en 2009). Ces deux dépenses ne concernent que les personnes qui acquittent l’impôt sur le revenu.

Le Rapporteur spécial souhaiterait le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales figure dans le rapport annuel de performances.

Recommandation n° 3 : Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales rattachées au programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

On constate une très bonne prévision budgétaire puisque 99,7 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale sur ce programme ont été consommés. Cette bonne prévision budgétaire concerne l’ensemble des actions du programme.

Les dépenses sont en baisse de 5 % par rapport à 2008. S’agissant de la dette viagère, il semble que la diminution des dépenses suive la baisse des effectifs pour les pensions militaires d’invalidité. En revanche, le coût unitaire moyen de la retraite du combattant est en augmentation de 6 % ; c’est pourquoi, le montant des crédits finançant la retraite augmente de 2,7 %, tandis que les effectifs baissent de 3,7 %.

Le programme reçoit un soutien consolidé de 31,2 millions d’euros après ventilation externe des coûts des programmes Équipement des forces et Soutien à la politique de la Défense de la mission Défense et du programme 158 de la présente mission. Le coût complet du programme s’élève ainsi à 3 484 millions d’euros.

Au titre de l’action sociale, l’ONAC a reçu une subvention de 18,7 millions d’euros, dont 5 millions d’euros destinés à financer l’allocation différentielle au profit des veuves les plus démunies. En 2009, l’ONAC a ainsi versé 4,17 millions d’euros à 4 054 bénéficiaires du dispositif, pour un coût unitaire moyen de 1 029 euros.

La subvention pour charges de service public en faveur de l’ONAC (40,1 millions d’euros en loi de finances initiale) a été augmentée de 1 million d’euros en cours d’exercice, pris sur les crédits d’investissement de l’Institution nationale des Invalides.

Les dépenses de personnels du programme sont inscrites sur l’action 05 Soutien et s’élèvent à 55,9 millions d’euros pour 1 175 ETPT, soit une baisse de 123 ETPT par rapport à 2009. Cette évolution s’explique par le transfert des missions de la direction des Statuts, des pensions, et de la réinsertion sociale (DSPRS) à d’autres directions du secrétariat général pour l’administration (SGA) ou à l’ONAC.

Les crédits destinés aux mesures d’accompagnement social du personnel civil sont regroupés sur le programme 212 Soutien à la politique de Défense. La consommation des crédits s’élève à 50,2 millions d’euros. Toutefois, on ne connaît pas le montant qui a été directement mobilisé en faveur du personnel du programme 169.

Recommandation n° 4 : Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le montant des crédits du programme 212 Soutien de la politique de la Défense destinés au financement des mesures d’accompagnement du personnel civil du programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

Le montant global des dépenses de fonctionnement a été supérieur de 0,11 million d’euros à la dotation prévue, en raison des travaux et études menés par les directions interdépartementales dans le cadre de la réforme du ministère, afin d’organiser le transfert de leurs activités fin 2011.

C.– LA PERFORMANCE

L’année 2009 est la dernière année durant laquelle l’activité de la DSPRS et de l’ONAC a pu se poursuivre normalement avant la fermeture des premières directions interrégionales de la DSPRS et les transferts d’activité.

Les résultats en termes de performance n’ont pas vocation à perdurer. La période transitoire 2010-2011 va engendrer des difficultés particulières qui auront certainement des conséquences négatives sur la performance. Cependant, celle-ci devrait connaître, à la fin du processus, une sensible amélioration grâce à l’amélioration des procédures et de la qualité du service rendu. On ne connaît cependant pas encore dans quelle proportion.

Recommandation n° 5 : Fixer des objectifs de performance pour la période qui suivra la réforme de l’administration des anciens combattants.

En attendant, les objectifs d’efficience n’ont été que partiellement atteints en 2009, malgré les mesures de rationalisation mises en œuvre. Ce résultat s’explique également par la baisse d’activité, à la fin de la mise en œuvre des mesures de décristallisation. Le niveau des effectifs n’est pas adapté à l’activité réelle des services. Les délais de traitement des dossiers se sont accrus en raison du départ des agents les plus expérimentés, qui anticipent leur reclassement.

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES

Le programme 158 est composé de 98,4 % de crédits d’intervention.

L’avenir de ce programme dépend des décisions qui seront prises en matière d’élargissement du dispositif d’indemnisation fixé par le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 relatif à l’indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.

La quasi-totalité des bénéficiaires potentiels a fait valoir ses droits depuis 2006. Toutefois, les dispositifs d’indemnisation ne disposent pas de clause de forclusion.

La Cour des comptes s’interroge donc sur la soutenabilité du budget pluriannuel construit à partir d’une hypothèse d’extinction progressive du programme dans les prochaines années, alors qu’un financement du même ordre de grandeur qu’en 2009 est attendu pour 2010.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Dans un contexte de baisse tendancielle de la dépense sur les trois dernières années, les crédits inscrits en loi de finances initiale sur le programme (moins 28 % par rapport à 2008), se sont avérés insuffisants. Cette évolution résulte notamment de la modification du dispositif réglementaire qui prévoit désormais la revalorisation de la rente viagère de 2,5 % par an, avec effet rétroactif au 1^er janvier 2009.

Le pilotage de l’exécution budgétaire a été marqué par une mauvaise anticipation de l’évolution de la consommation des crédits en 2009 et par des mouvements de crédits contradictoires.

En effet, une annulation de 1 million d’euros en crédits de paiement est intervenue avec la loi de finances rectificative d’avril 2009, puis le programme a été complété par une inscription de 22 millions d’euros supplémentaires en loi de finances rectificative de décembre 2009.

C.– LA PERFORMANCE

Un objectif Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations dès l’émission des recommandations favorables, assorti de deux indicateurs, est présenté depuis 2007 dans le projet annuel de performances, répondant ainsi au souhait formulé par la commission des Finances de l’Assemblée nationale.

Les deux indicateurs de délai – l’un pour les victimes résidant en France et l’autre pour les non-résidents – doivent permettre d’apprécier la réactivité de l’État dans le paiement des dossiers d’indemnisation, après l’émission des recommandations favorables par la CIVS.

Le délai moyen prévu est de 4,5 mois pour les résidents français et 5,5 pour les non-résidents. Il atteint depuis 2008 la cible fixée pour 2011. Cette dernière ne constitue donc pas un objectif mobilisateur pour les services et les personnels concernés.

Recommandation n° 6 : Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, fixer une valeur cible des indicateurs susceptibles de mobiliser les personnels.

Ce délai ne prend pas en compte la phase d’instruction des dossiers qui est la plus longue, mais aussi la plus complexe. Compte tenu de l’hétérogénéité des dossiers étudiés, un délai moyen de traitement ne serait pas significatif.

On peut regretter que la performance de deux des trois dispositifs d’indemnisation ne soit pas évaluée. Il conviendrait, comme le suggère la Cour des comptes, de définir ; « un indicateur agrégeant les trois procédures d’indemnisation et rendant compte totalement de la qualité du service rendu aux demandeurs. ».

Recommandation n° 7 : Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, définir un indicateur permettant de mesurer la qualité du service rendu aux demandeurs des trois procédures d’indemnisation.

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CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Pierre BOURGUIGNON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 93

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 93

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009 93

1.– Une augmentation des dépenses de personnel 94

2.– Une augmentation des dépenses de fonctionnement et une diminution des dépenses d’investissement en trompe l’œil 94

C.– UN MAINTIEN DES BONS RÉSULTATS 95

1.– La réduction des délais de jugements et l’apurement du stock se poursuivent 95

2.– Une exception notable : la Cour nationale du droit d’asile 95

3.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient 96

4.– L’amélioration de la productivité continue 96

5.– Le travail consultatif ne pâtit pas de l’augmentation du contentieux 96

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 96

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 96

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009 96

C.– UN MAINTIEN DES RÉSULTATS 97

1.– L’activité se stabilise 97

2.– La maîtrise des coûts se poursuit 97

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 97

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 97

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009 97

1.– Une augmentation des dépenses de personnel qui traduit l’achèvement de l’autonomie de gestion 98

2.– Une diminution des dépenses de fonctionnement et une augmentation des dépenses d’investissement 98

a) Dépenses de fonctionnement 98

b) Dépenses d’investissement 98

C.– DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 99

1.– Une baisse de la performance pour la Cour des comptes 99

2.– Une stabilité des résultats obtenus à la fois dans le contrôle de régularité et de qualité de la gestion publique pour les chambres régionales des comptes 99

3.– Des résultats satisfaisants pour la productivité 100

4.– Une évolution nécessaire des indicateurs 100

a) Un reflet exhaustif de son activité 100

b) Un reflet de l’évolution de ses missions 100

533,09 millions d’euros de crédits de paiement ont été dépensés en 2009 sur la mission Conseil et contrôle de l’État pour un total de crédits de paiements ouverts de 552,46 millions d’euros, y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Le Rapporteur spécial rappelle que les dépenses de personnel sont prépondérantes dans les trois programmes et représentent environ 80 % des dépenses totales.

Dans les trois programmes, on constate une sous-consommation des crédits ouverts, qui relève de tous les titres.

Néanmoins le Rapporteur spécial remarque qu’une meilleure adéquation entre les crédits ouverts en loi de finances initiale 2009 et les crédits consommés est notable. Ainsi, sur le titre 2 du programme Cour des comptes et autres juridictions financières, le nombre d’ETPT non consommés diminue fortement par rapport à 2007, passant de 80 à 41 ETPT.

Le Rapporteur spécial continuera à suivre avec attention l’évolution de cette sous-consommation.

Le rapport annuel de performances 2009 présente un bilan des réformes, exercice nouveau et réel progrès. Les trois programmes et particulièrement le Conseil Économique, social et environnemental et la Cour des comptes et autres juridictions financières font ou feront l’objet d’évolutions notables de leur organisation administrative et de leurs activités.

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

La présentation du bilan stratégique du programme n° 165 répond parfaitement à l’esprit du rapport annuel de performance (RAP). Le responsable du programme se livre à une présentation objective des résultats, en insistant sur l’avenir qui s’annonce délicat, notamment en raison de l’arrivée de nouveaux contentieux. Néanmoins, comme l’année précédente, le Rapporteur spécial rappelle que le Conseil d’État a omis de mentionner les pistes d’orientation futures.

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009

Sur 304,63 millions d’euros de crédits de paiement ouverts, y compris FDC et ADP, 297,11 millions d’euros ont été consommés. Le niveau global de consommation des crédits du programme en 2009 est de 98 % des crédits inscrits en loi de finances initiale 2009 en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

La fonction juridictionnelle assurée par les tribunaux administratifs concentre presque la moitié des crédits de paiements consommés et 44,6 % des autorisations d’engagement.

1.– Une augmentation des dépenses de personnel

80,5 % des dépenses du programme relèvent du titre 2.

239,04 millions d’euros de crédits de paiement y compris FDC et ADP ont été consommés sur le titre 2 à hauteur de 98 % des dotations inscrites en LFI 2009. Sur les 3 290 ETPT prévus par le projet annuel de performances (PAP) 2009, 3 262 ETPT ont été consommés, soit une différence de 28 ETPT, écart inférieur à 2008 (31 ETPT de différence). L’augmentation sensible des dépenses de personnel et du plafond d’ETPT (+ 335) est liée notamment à l’intégration au programme d’une nouvelle activité, la Cour nationale du droit d’asile et à la création d’un nouveau tribunal administratif à Montreuil.

2.– Une augmentation des dépenses de fonctionnement et une diminution des dépenses d’investissement en trompe l’œil

48,90 millions d’euros de crédits de paiement y compris FDC et ADP ont été consommés sur le titre 3 et sont supérieurs au crédit ouvert, soit 44,95 millions d’euros y compris FDC et ADP.

Par ailleurs, les dépenses d’investissement soit 9,16 millions d’euros de crédits de paiement y compris FDC et ADP, sont très inférieures au crédit ouvert, soit 15,98 millions d’euros y compris FDC et ADP.

Ces chiffres résultent d’une mauvaise imputation, les dépenses liées à l’installation du nouveau tribunal de Montreuil ont été comptabilisées en titre 3 alors qu’elles avaient été inscrites en titre 5 dans le projet annuel de performances 2009.

Par ailleurs, le Rapporteur spécial note avec satisfaction la diminution des frais de justice, dont le coût moyen est désormais de 32,28 euros contre 34,30 euros en 2008. Ce point avait fait l’objet de remarques dans les rapports précédents. Le Rapporteur spécial continuera à suivre avec attention l’évolution de ces dépenses qui devraient continuer à diminuer notamment avec la mise en place des téléprocédures et la pratique du portage entre administrations.

Le Conseil d’État n’a pas eu recours au mécanisme de fongibilité asymétrique.

C.– UN MAINTIEN DES BONS RÉSULTATS

Les deux objectifs principaux du programme Réduire les délais de jugement et Assurer l’efficacité du travail consultatif se maintiennent malgré une progression continue des entrées et le Rapporteur spécial s’en félicite.

1.– La réduction des délais de jugements et l’apurement du stock se poursuivent

Les trois niveaux de juridictions ont réussi à obtenir des résultats supérieurs aux objectifs de l’indicateur Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock. Ces résultats sont particulièrement encourageants car ils s’inscrivent dans une tendance à la diminution progressive des délais de jugements depuis 2007. Ainsi, le délai moyen devant les tribunaux administratifs est passé d’un an 2 mois et 5 jours en 2007 à 11 mois et 25 jours en 2009.

Les résultats du nouvel indicateur Délai moyen constaté pour les affaires ordinaires permettent de relativiser les résultats du premier indicateur mais sont satisfaisants, puisque les résultats sont atteints ou même légèrement supérieurs pour les cours administratives d’appel.

Les résultats de l’indicateur Proportion d’affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans sont satisfaisants. Les trois niveaux de juridictions ont amélioré leurs résultats par rapport à 2007.

Le Conseil d’État et les cours administratives d’appel ont réussi à obtenir des résultats supérieurs aux objectifs de l’indicateur. Dans ces dernières, le taux d’affaires en stock depuis plus de deux ans est passé de presque 10 % en 2007 à 5 % en 2009.

2.– Une exception notable : la Cour nationale du droit d’asile

Les résultats de la Cour nationale du droit d’asile, soit un délai moyen de jugement de 1 an 3 mois et 9 jours, sont très en deçà des prévisions du projet annuel de performances 2009 qui fixaient un objectif de 8 mois et 15 jours.

Une prévision trop optimiste du nombre d’entrées et l’augmentation du nombre des renvois expliquent ces résultats.

Néanmoins, l’apurement du stock est un signe encourageant ; en effet le nombre d’affaires enregistrées depuis plus d’un an est passé de 34,3 % en 2007 à 21,5 % en 2009, dépassant les objectifs du projet annuel de performances 2009 fixés à 26 %.

3.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient

Les taux d’annulation des décisions rendues par une juridiction de niveau inférieur sont légèrement supérieurs aux objectifs du projet annuel de performances 2009, notamment pour l’annulation par le Conseil d’État des jugements rendus par les tribunaux administratifs. Néanmoins les résultats restent stables depuis 2007.

4.– L’amélioration de la productivité continue

Le Rapporteur spécial tient à saluer les efforts de productivité dont ont fait preuve les magistrats et les agents de greffe. Les objectifs fixés par les cibles sont atteints ou dépassés. Les chiffres illustrent surtout une amélioration continue, ainsi au sein des tribunaux administratifs, le nombre d’affaires réglées par les magistrats est passé de 262 en 2007 à 276 en 2009.

5.– Le travail consultatif ne pâtit pas de l’augmentation du contentieux

92 % des lois et ordonnances et 74 % des décrets sont examinés en moins de deux mois selon l’indicateur Proportion des textes examinés en moins de deux mois par les sections administratives du Conseil d’État. Ce chiffre s’est fortement amélioré pour l’examen des lois et ordonnances par rapport à 2007 dont 77 % étaient examinés en moins de deux mois.

Ces bons résultats résultent de la création au sein du Conseil d’État d’une section de l’administration en 2008.

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

La présentation du bilan stratégique du programme n° 126 répond à l’esprit du rapport annuel de performances. Le programme analyse les difficultés rencontrées pour élaborer des indicateurs pertinents et s’interroge sur les évolutions futures induites par la réforme constitutionnelle et le vote de la loi organique.

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009

En 2008, sur 36,94 millions d’euros en crédits de paiement ouverts, y compris FDC et ADP, 36,73 millions d’euros ont été consommés. 80 % des dépenses relèvent du titre 2, soit 29,77 millions d’euros, et restent des dépenses contraintes.

Le Conseil économique, social et environnemental a eu recours au mécanisme de fongibilité asymétrique. Un transfert de 0,6 million d’euros dont 0,3 million d’euros du titre 2 et 0,3 million d’euros du titre 3 a été effectué sur le titre 5 afin de financer les travaux d’étanchéité des toitures.

C.– UN MAINTIEN DES RÉSULTATS

1.– L’activité se stabilise

Le nombre total d’avis rendus au gouvernement (26) est en légère diminution par rapport à 2008 (29). L’activité est surtout marquée par la prépondérance des avis produits sur auto saisine.

Le nombre d’avis produits sur auto saisine (24) dépasse la cible fixée dans le projet annuel de performances 2009 (16) alors même que le délai d’émission diminue. Le délai moyen d’émission des avis sur auto saisine qui s’établissait à 312 jours en 2007, est de 228 jours en 2009.

Comme l’année précédente, les colloques organisés par le CESE ou en partenariat sont en nette augmentation, passant de 7 en 2007 à 23 en 2009, dépassant même la cible fixée dans le projet annuel de performances 2009, soit 16.

2.– La maîtrise des coûts se poursuit

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement par membre continuent de diminuer depuis 2007, passant de 19 275 euros par membre en 2007 à 18 345 euros en 2009.

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

Le bilan stratégique permet une présentation critique de l’activité au cours de l’année 2009. Les recommandations du Rapporteur spécial dans le projet de loi de finances pour 2010 ont été suivies d’effet. Néanmoins, comme l’année précédente, le Rapporteur spécial rappelle que la Cour des comptes a omis de mentionner les pistes d’orientation futures.

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2009

Sur 211,96 millions d’euros de crédits de paiement ouverts y compris FDC et ADP, 199,24 millions d’euros ont été consommés, soit 94,8 % des crédits de paiement votés en loi de finances initiales. Cet écart relève majoritairement des crédits non consommés sur le titre 2.

L’action contrôle externe et indépendant de la régularité et de l’efficacité de la gestion publique concentre 46,9 % des autorisations d’engagement consommées.

1.– Une augmentation des dépenses de personnel qui traduit l’achèvement de l’autonomie de gestion

Sur 171,43 millions d’euros de crédits de paiement ouverts y compris FDC et ADP, 161,86 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2009. Elles représentent 81,3 % des dépenses totales.

Les dépenses de personnel sont de nouveau en nette progression par rapport à 2008 et continuent de refléter l’achèvement de l’autonomie de gestion voulue par la Cour : recrutement de corps communs spécifiques, processus de requalification des emplois.

Sur les 1 841 ETPT prévus par le projet annuel de performances 2009, 1 800 ETPT ont été consommés, soit une différence de 41 ETPT en raison de vacances d’emploi. Cet écart tend à diminuer depuis 2007. Le rapport annuel de performance 2007 faisait apparaître une différence de 80 ETPT et le rapport annuel de performance 2008 affichait un écart de 54 ETPT.

Néanmoins, le Rapporteur spécial déplore ce constat récurrent d’autant plus que le programme doit faire face à de nouvelles missions, dont l’évaluation des politiques publiques.

Préconisation : Résorber les vacances d’emploi de la Cour des comptes pour lui permettre d’assumer ses nouvelles missions.

2.– Une diminution des dépenses de fonctionnement et une augmentation des dépenses d’investissement

a) Dépenses de fonctionnement

Sur 26,64 millions d’euros de crédits de paiement ouverts y compris FDC et ADP, 26,47 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2009.

Ces dépenses sont en légère diminution par rapport à celles de 2008.

b) Dépenses d’investissement

Sur 12 millions d’euros de crédits de paiement ouverts y compris FDC et ADP, 10,88 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2009.

La poursuite des travaux de rénovation de la Tour des archives et la mise en conformité de plusieurs chambres régionales des comptes justifient l’augmentation des dépenses d’investissement.

La Cour des comptes n’a pas eu recours au mécanisme de fongibilité asymétrique.

Quant à la réserve parlementaire, pour 0,4 million d’euros, elle a permis d’améliorer les conditions d’accès de la Cour et des chambres régionales des comptes aux personnes à mobilité réduite et de conduire des opérations d’aménagement axées sur la sécurité des agents.

C.– DES RÉSULTATS CONTRASTÉS

Si les chambres régionales des comptes maintiennent leurs résultats, la Cour des comptes enregistre une détérioration de ses résultats.

Le nouvel indicateur Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leurs rapports publics affiche un résultat inférieur aux prévisions du projet annuel de performances 2009, ne prenant pas en compte les référés.

1.– Une baisse de la performance pour la Cour des comptes

Les résultats de l’indicateur Proportion de la masse financière jugée ou certifiée sont inférieurs aux objectifs du projet annuel de performances 2009. 12 % de la masse financière a été jugée pour une cible comprise entre 15 et 25 %. Ces chiffres traduisent une dégradation des résultats qui chutent de 19,3 % en 2007 à 12 % en 2009.

Les explications fournies par le responsable du programme mentionnent la mise en œuvre de la réforme des procédures juridictionnelles.

Il en est de même pour l’indicateur Proportion des entités contrôlées dans l’année par rapport à l’ensemble du champ de contrôle des juridictions financières, qui est en baisse depuis 2007. 20 % des entités ont été contrôlées en 2009 contre 24,8 % en 2007. Ce résultat est néanmoins compris dans la fourchette des prévisions du projet annuel de performances 2009.

2.– Une stabilité des résultats obtenus à la fois dans le contrôle de régularité et de qualité de la gestion publique pour les chambres régionales des comptes

L’activité de contrôle de la régularité des comptes publics et de la qualité de la gestion publique se maintient pour les chambres régionales des comptes.

Les résultats de l’indicateur Proportion de la masse financière jugée ou certifiée sont compris dans les objectifs. 18,2 % de la masse financière a été jugée pour les collectivités locales pour une cible comprise entre 15 % et 25 %.

Les résultats obtenus pour les chambres régionales des comptes par l’indicateur Proportion des entités contrôlées dans l’année par rapport à l’ensemble du champ de contrôle des juridictions financières, 15 % respectent la fourchette fixée par le projet annuel de performances 2009 entre 15 % et 25 %.

3.– Des résultats satisfaisants pour la productivité

L’indicateur Poids de la masse salariale de la fonction soutien par rapport à la masse salariale globale des juridictions financières se maintient autour de 13 %.

4.– Une évolution nécessaire des indicateurs

a) Un reflet exhaustif de son activité

L’élaboration d’indicateurs qui traduisent l’activité de manière exhaustive et fiable des missions du programme reste difficile. Ainsi, plusieurs résultats mitigés ne reflètent pas complètement l’activité du programme.

À titre d’exemple, les résultats de l’indicateur Proportion de la masse financière jugée ou certifiée qui sont inférieurs aux prévisions pour l’État n’intègrent pas la certification des comptes de l’État et de la Sécurité sociale, alors même que ces missions occasionnent une charge de travail supplémentaire qui a des conséquences sur les résultats. Il en est de même pour les résultats de l’indicateur Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leurs rapports publics qui n’inclut pas les référés et entraîne une baisse des résultats.

b) Un reflet de l’évolution de ses missions

Aux missions traditionnelles de jugement des comptes et de contrôle organique est venue s’ajouter une nouvelle mission de conseil et d’expertise qui prend de l’ampleur.

Cette activité est accrue par la révision constitutionnelle qui a complété l’article 47-2 de la Constitution et qui précise que toute commission permanente du Parlement peut solliciter l’expertise de la Cour dans le cadre de ses activités de contrôle et d’évaluation des politiques publiques. À ce titre, il serait judicieux de différencier la part relevant de l’État et du Parlement.

Par ailleurs, il serait souhaitable de pouvoir regrouper dans un même indicateur l’activité liée aux saisines parlementaires.

Les rapports réalisés sur saisines parlementaires au titre de l’article 58-2° de la LOLF comptabilisés dans l’objectif n° 2, Contribuer à la performance de la gestion publique ont représenté 6 % de l’activité de la Cour en 2007.

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CULTURE :
CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 

Commentaire de M. Richard Dell’Agnola, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 104

A.– LE PROGRAMME 131 CRÉATION 104

B.– LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 105

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2009 107

A.– LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA CRÉATION 107

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : une progression du taux de renouvellement des bénéficiaires 107

2.– Objectif n° 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : des résultats contrastés 108

3.– Objectif n° 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels : progression pour le spectacle, baisse pour les arts plastiques 109

4.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : une appréciation tronquée des réalisations 109

B.– LES CRÉDITS RELATIFS À LA TRANSMISSION DES SAVOIRS 109

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance impossible à évaluer 109

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : des réalisations au-dessus des prévisions 110

3.– Objectif n° 3 Favoriser un accès équitable à la culture : des résultats en progression 110

4.– Objectif n° 4 Promouvoir le dialogue interculturel et les échanges culturels au sein de l’espace européen et international : un indicateur inadapté ? 111

5.– Objectif n° 5 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les conséquences des non-remplacements d’agents 111

INTRODUCTION

Le budget de la mission Culture pour 2009 s’élevait à 2 844 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 2 783,9 millions d’euros en crédits de paiement. Sur ce total, les crédits de personnel, sur le titre 2, se limitaient à 604,2 millions d’euros.

Les crédits ouverts ont été supérieurs : 2 983 millions d’euros
en autorisations d’engagement et 2 930 millions d’euros en crédits de paiement. Les crédits consommés se sont élevés à 2 806 millions d’euros en autorisations d’engagement (94,1 %) et 2 903 millions d’euros en crédits de paiement (99,1 %).

Le dépassement des crédits prévus en loi de finances initiale s’explique par la contribution du Plan de relance de l’économie : 95 millions d’euros en autorisations d’engagement et 74,8 millions d’euros en crédits de paiement sont venus abonder les crédits du ministère de la Culture et de la communication. Ces crédits ont été consommés à 96 % en autorisations d’engagement et à 98 % en crédits de paiement.

La légère sous-consommation des autorisations d’engagement vient du retard pris par le projet de Philharmonie de Paris : les premiers engagements des 140 millions d’euros prévus n’interviendront qu’en 2010.

Le ministère de la Culture a connu une réorganisation de son administration centrale en 2009, qui a abouti avec le décret du 11 novembre 2009 et la nomination de nouveaux directeurs en janvier 2010. Les dix anciennes directions ont été regroupées dans trois directions générales : des patrimoines, de la création artistique, des médias et des industries culturelles enfin.

Cette évolution a peu modifié la maquette budgétaire en 2009, qui a connu quelques transferts et le regroupement de quelques budgets opérationnels de programme.

L’architecture budgétaire du ministère a connu deux modifications en 2009.

La première est la suppression de la mission relative au compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale. Les charges et produits des anciens programmes 711 Soutien aux industries cinématographiques et 712 Soutien aux industries audiovisuelles ont été inscrits directement sur le budget du centre national de la cinématographie (CNC) – c’est-à-dire débudgétisés. Corrélativement, le compte d’affectation spéciale Cinéma a été supprimé. Ces crédits représentaient 555,3 millions d’euros en 2008, soit l’équivalent des crédits supplémentaires ouverts sur la mission Médias en loi de finances initiale pour 2009 (512 millions d’euros).

Faisant écho aux préconisations du conseil de modernisation des politiques publiques, la loi de finances pour 2009 a procédé aux modifications suivantes :

– le compte a été définitivement clôturé au 31 décembre 2008 ;

– au 1^er janvier 2009, le CNC est devenu affectataire direct des taxes alimentant l’ancien compte de soutien au cinéma et à l’audiovisuel ;

– puis, à compter du 1er janvier 2010, le CNC a recouvré directement la taxe sur les éditeurs et les distributeurs de télévision.

Les crédits relatifs au soutien à l’expression radiophonique locale ont quant à eux fait l’objet, à partir du 1er janvier 2009, d’une inscription au budget général de l’État, et sont désormais retracés au sein d’un programme 312 de même intitulé faisant partie de la mission Médias.

En ce qui concerne l’information budgétaire, le CNC transmet au Parlement un document de performances proche de l’ancien, et le CNC est présenté comme opérateur principal du programme 224 dans le document budgétaire jaune Opérateurs comme dans le fascicule Voies et moyens. L’information du Parlement a donc été à peu près préservée.

Si cette nouvelle organisation permet un fonctionnement plus simple et plus rapide, but recherché par la préconisation de la RGPP, en revanche, ainsi que le souligne la Cour des comptes, ce transfert réduit la cohérence de la vision de l’action de l’État en matière cinématographique. La suppression des programmes 711 et 712 a conduit à rattacher au programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture cinq dépenses fiscales qui leur étaient rattachées. Les moyens qui concourent aux industries du cinéma et de l’audiovisuel sont donc éclatés entre le budget de l’État et le budget de l’opérateur.

Un conseil de la création artistique (CCA) a été créé par le décret n° 2009-113 du 30 janvier 2009 et localisé au sein des services du Premier ministre. Les crédits de cette structure ont été prélevés sur la mission Culture par décret de transfert en octobre 2009. Le positionnement administratif et budgétaire de cette structure, dont les crédits de fonctionnement ont été pris sur le budget du ministère puis réalloués en gestion, n’est pas très compréhensible, ni pour la Cour des comptes ni pour le Parlement.

Ceci est illustré par la solution choisie pour 2010 : les dépenses de fonctionnement du CCA sont rattachées aux services du Premier ministre, tandis que les dépenses d’intervention restent inscrites sur la mission Culture.

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Comme il a déjà été souligné, le niveau des crédits ouverts a été supérieur aux crédits prévus en loi de finances initiale, et la consommation des crédits de paiement a été très élevée.

Le ministère a bénéficié de 20 millions d’euros de crédits extra-budgétaires pour la rénovation des écoles d’architecture comme il était prévu, mais ne s’est pas vu attribuer les 35 millions d’euros provenant de la cession d’immeubles de l’État, prévus lors de l’adoption de la loi de finances, pour la restauration de monuments historiques d’une part, des opérations immobilières dans le secteur du spectacle vivant, d’autre part. Néanmoins, une ouverture de crédits supplémentaires de 25,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 22 millions d’euros en crédits de paiement a pu être obtenue.

A.– LE PROGRAMME 131 CRÉATION

Les priorités du programme en 2009 portaient sur la refonte de la politique dans le secteur du spectacle vivant avec la tenue des Entretiens de Valois, au plan national d’abord, puis de manière déconcentrée ensuite, la dynamisation du marché de l’art, la mise en œuvre du plan Livre et du plan d’avenir de la filière musicale, et, enfin, la réorganisation de l’administration et la rénovation des modalités de pilotage des opérateurs.

Le ministère a entrepris une modernisation importante du secteur du spectacle vivant, qui va se poursuivre en 2010 : en effet, la direction générale procède actuellement à la réécriture des textes cadres des labels, et notamment des cahiers des missions et des charges. Les textes instituant les aides à la création seront réformés, ainsi que les comités d’experts chargés de donner un avis sur les aides octroyées aux équipes indépendantes.

Les relations entre l’État et les acteurs du spectacle vivant seront donc profondément rénovées, et le Rapporteur spécial suivra avec attention ces évolutions.

Le programme Création a bénéficié d’une ouverture de crédits de 820,82 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 821,76 millions d’euros en crédits de paiement.

Le taux de consommation des crédits de ce programme est de 87,9 % en autorisations d’engagement et de 99,7 % en crédits de paiement. Le niveau élevé des dépenses en crédits de paiement, malgré l’apport du plan de relance, témoigne des tensions qui caractérisent le programme depuis de nombreuses années. Une même appréciation peut d’ailleurs être portée quant à l’exécution budgétaire du programme 224.

Le programme a bénéficié du plan de relance : 8,9 millions d’euros en autorisations d’engagement (crédits consommés à 99 %) et 5,5 millions d’euros en crédits de paiement (consommés à 90 %) lui ont été destinés. Ces crédits ont bénéficié à 16 actions dont des travaux de mise en sécurité à réaliser dans dix établissements du spectacle vivant.

Le niveau des reports d’un exercice sur l’autre reste faible et le programme Création bénéficie en outre, depuis trois ans, d’un dégel complet de la réserve de précaution (hors crédits de titre 2), appliquée en début d’année. La levée intégrale de la réserve a limité la contrainte qui pesait sur les crédits d’intervention dans les domaines du spectacle vivant, des arts plastiques, du livre et du cinéma tant en administration centrale que dans les services déconcentrés.

La fongibilité asymétrique est marginale portant sur 160 000 euros.

Le programme Création, à l’image de l’ensemble de la mission Culture, reste très dépendant de ses opérateurs quant à l’exécution des crédits qui lui sont affectés. Ainsi, les subventions pour charges de service public destinées à ses 12 opérateurs nationaux représentent 314 millions d’euros en crédits de paiement. La masse salariale des opérateurs étant largement financée par les subventions pour charges de service public, il est important que le développement des ressources propres soit un objectif clair et un axe majeur du ministère de même qu’il l’est pour les musées du programme Patrimoines ou les écoles du programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

Les dépenses fiscales attachées principalement au programme atteignent 76 millions d’euros ; ce montant est en hausse de 8 millions d’euros par rapport au chiffrage définitif pour 2008. Cependant, on peut s’interroger sur l’écart substantiel entre le chiffrage initial pour 2008 (140 millions d’euros) et le chiffrage définitif à 68 millions d’euros.

Le plafond d’emplois, fixé à 1 036 ETPT en loi de finances initiale, a été dépassé de 18 emplois. Entre 2008 et 2009, les effectifs avaient baissé de 22 ETPT.

B.– LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

Le programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture a été doté de 781,16 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 820,83 millions d’euros en crédits de paiement pour 2009.

En crédits de paiement cette dotation représente 28,3 % des crédits de la mission Culture, contre 31 % en 2006. Alors que les crédits de la mission ont progressé de 10,3 % au cours des quatre derniers exercices, les crédits du programme ont diminué de 0,1 % sur la même période. Destiné à porter les politiques transversales du ministère, le programme manque de ce fait de cohérence et de lisibilité, aussi a-t-il fait l’objet de préconisations de refonte tant de la part de la Cour des comptes que du ministère.

Le taux de consommation du programme 224 est de 94,1 % en autorisations d’engagement, celui des crédits de paiement atteint 99,1 %.

Les crédits d’éducation artistique et culturelle ont connu une consommation supérieure à la prévision, alors que les fonctions de soutien ont pu réaliser des économies.

Au titre du plan de relance, le programme a bénéficié de 7,3 millions d’euros en autorisations d’engagement (consommés à 100 %) et de 5,16 millions d’euros en crédits de paiement (consommés à 83 %). Les actions menées ont concerné les établissements d’enseignement supérieur (travaux de mise aux normes de sécurité), ont permis d’effectuer des travaux à la villa Arson à Nice et des travaux de réhabilitation à l’école nationale de la photographie d’Arles. Ces crédits ont également facilité le lancement d’opérations de rénovation de trois structures de diffusion de la culture (Palais des festivals de Cannes, banque numérique du patrimoine martiniquais, théâtre d’Antibes).

Les crédits initiaux hors dépenses de personnel – soit environ 455 millions d’euros en autorisations d’engagement et 462 millions d’euros en crédits de paiement – ont été diminués du montant de la réserve de précaution, laquelle s’élevait à 16 millions d’euros en autorisations d’engagement et 16,30 millions d’euros en crédits de paiement. Toutefois, la réserve a été levée pour les crédits de titre 5, les projets du Conseil de la création artistique et plusieurs projets en matière d’éducation artistique et culturelle et d’enseignement supérieur. En fin d’année, le gel résiduel s’élevait à 4,19 millions d’euros en autorisations d’engagement et 6,62 millions d’euros en crédits de paiement, dont la totalité des crédits de paiement a été annulée en loi de finances rectificative ; le report du solde des autorisations d’engagement a été demandé pour 2010.

La gestion 2009 montre une hausse des dépenses de titre 3 qui ont dépassé de 13 millions les crédits prévus, du fait de l’augmentation en gestion des subventions pour charge de service public des établissements d’enseignement supérieur. L’organisation du cinquantième anniversaire du ministère de la Culture a nécessité des crédits, obtenus par mouvement de fongibilité depuis les crédits d’intervention et d’investissement.

La fongibilité asymétrique a porté au total sur 2,16 millions d’euros.

Les dépenses fiscales rattachées au programme s’élèvent à 146 millions d’euros, en diminution par rapport au chiffrage définitif pour 2008 soit 151 millions d’euros.

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2009

A.– LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA CRÉATION

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : une progression du taux de renouvellement des bénéficiaires

Les indicateurs associés à cet objectif doivent permettre de mesurer le renouvellement des bénéficiaires des aides à la création (artistes et équipes artistiques) et d’apprécier la diversité de l’offre de création dans le domaine du spectacle vivant, des arts plastiques et de la production éditoriale. Les résultats sont mitigés, la moitié des indicateurs n’atteignant pas les cibles déterminées dans le projet annuel de performances.

Le renouvellement des artistes bénéficiaires de commandes, d’acquisition ou d’aides à la création se poursuit puisque près de la moitié d’entre eux (46 %) a reçu un tel soutien pour la première fois. L’évolution est positive aussi cette année concernant les équipes artistiques aidées, le taux de renouvellement atteignant 34 %, taux supérieur à la prévision du projet annuel de performances comme aux réalisations des années antérieures.

La place de la création dans la programmation des structures de production est encore en recul par rapport aux années précédentes et n’est pas conforme aux prévisions. Toutefois, l’évolution est différenciée selon qu’on analyse la programmation des structures dites « de répertoire » et les autres. Ainsi que le souligne le rapport annuel de performances, « l’offre de création se maintient dans les institutions de répertoire mais elle enregistre une baisse dans les autres institutions et notamment dans les centres dramatiques qui participent pour moitiés à cette mesure ». Cependant un changement de méthode de prise en compte des créations a pu aussi entraîner une baisse de ce taux.

Le soutien à la diversité éditoriale via le concours apporté aux publications dans les secteurs de vente « lente » – sciences humaines, littérature scientifique et technique, poésie etc. – semble porter ses fruits, le nombre de titres publiés (plus de 21 000) dans ces domaines étant supérieur aux prévisions.

2.– Objectif n° 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : des résultats contrastés

● L’équilibre financier des opérateurs ⁽³⁾ est recherché et évalué au travers de trois sous-indicateurs.

Ainsi :

– la recette moyenne par place offerte est inférieure à la cible du projet annuel de performances. En raison de la crise économique, les recettes issues de la location d’espaces et du mécénat ont diminué, et la progression des recettes de billetterie n’a pas permis de compenser la baisse de ressources ;

– le taux d’autofinancement des structures subventionnées atteint la cible du projet annuel de performances (38 %), ce qui représente une baisse d’un point ; il sera difficile d’aller au-delà car les structures connaissent des difficultés à obtenir des recettes de coproductions extérieures du fait de la tension des budgets artistiques des structures de production et de diffusion ;

– en revanche, la part des charges fixes dans les budgets des structures conventionnées se maintient au niveau des années antérieures – 68 %. Des économies par mutualisation des coûts des fonctions communes sont recherchées.

● L’indicateur de garantie de l’emploi artistique présente des résultats en baisse d’un point tant dans le domaine des arts plastiques que en ce qui concerne le spectacle vivant. Par ailleurs, comme le relève la Cour des comptes ⁽⁴⁾, un tel indicateur ne mesure pas tant une « garantie » de l’emploi artistique qu’un simple « soutien » à celui-ci.

● Le ministère développe sa politique de conventionnement avec les structures bénéficiaires de subventions de fonctionnement. Les résultats font encore état d’une évolution positive, 67 % d’entre elles ayant signé une convention avec l’État alors qu’elles n’étaient que 57 % à l’avoir fait en 2007. Les efforts en ce sens doivent être poursuivis, la lecture « en négatif » des résultats soulignant que lus de 30 % des structures subventionnées demeurent en dehors de la dynamique conventionnelle.

● L’appréciation des résultats relatifs à l’optimisation de la procédure de traitement des demandes de subvention est malaisée, l’ensemble des données nécessaires à l’évaluation n’étant pas disponibles.

3.– Objectif n° 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels : progression pour le spectacle, baisse pour les arts plastiques

La fréquentation payante des institutions du théâtre vivant est en nette progression (+ 4 %) ; le niveau de fréquentation est stable dans les réseaux déconcentrés. La part du public scolaire progresse. Par contre, la fréquentation des centres d’art et des FRAC est en forte baisse (– 14 %) et le nombre des scolaires est en baisse de 40 % dans les FRAC. Il faut nuancer ces données qui doivent faire l’objet d’un travail de fiabilisation. Ces résultats sont donc meilleurs que pour l’année 2008 et ce, malgré le contexte économique qui pourrait peser sur la fréquentation des salles de spectacle.

4.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : une appréciation tronquée des réalisations

Sur les trois indicateurs associés à l’objectif n° 4, un seul fait état des réalisations au titre de 2009, rendant l’analyse de la performance difficile.

Par ailleurs, le périmètre de certains indicateurs comme la détermination de leurs cibles semblent perfectibles. Ainsi, l’efficacité du soutien à l’exportation des industries culturelles ne concerne que les secteurs du livre et du disque alors que les productions cinématographiques et audiovisuelles représentent une part non négligeable des exportations culturelles. En outre, la cible de ce même indicateur relative à l’industrie du disque présente des évolutions étonnantes, l’objectif initial de 500 ayant été ramené à 380, un niveau inférieur aux trois années précédentes. Le rapport annuel de performances mentionne la baisse du chiffre d’affaires du secteur, qui pourrait expliquer ce recalibrage à la baisse, cependant il est aussi fait état de la hausse du chiffre d’affaire à l’export en raison de la progression continue de ventes dématérialisées.

B.– LES CRÉDITS RELATIFS À LA TRANSMISSION DES SAVOIRS

L’ensemble des indicateurs sont quasiment tous renseignés, et 80 % témoignent du maintien voire d’une amélioration par rapport à 2008. Hors fonctions de soutien, 60 % ont un résultat globalement conforme voire supérieur à la prévision.

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance impossible à évaluer

L’indicateur associé à cet objectif se compose de 3 sous-indicateurs censés renseigner le niveau d’insertion professionnelle des diplômés de différentes structures – écoles nationales d’architecture, École du Louvre etc. Cependant, seul un sous-indicateur est renseigné, empêchant toute analyse de la performance. Cette mesure porte sur les écoles d’architecture et traduit un taux d’insertion des étudiants de 81 % trois ans après la sortie.

Préconisation n° 1 : Renseigner dans les meilleurs délais les indicateurs permettant de connaître l’insertion professionnelle des diplômés.

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : des réalisations au-dessus des prévisions

La mise en œuvre du plan de relance de l’éducation artistique et culturelle a permis de toucher un nombre croissant de jeunes, assurant ainsi le dépassement de la cible du projet annuel de performances. Selon le rapport annuel de performances, l’émergence de pratiques et d’actions nouvelles a en outre eu pour effet de compenser la perte de vitesse de certains dispositifs traditionnels, tels les classes à projets artistique et culturel.

Par ailleurs, conformément aux conclusions du rapport de M. Éric Gross ⁽⁵⁾, inspecteur général de l’Éducation nationale, les actions en ce sens continuent de se développer et se renforcer.

3.– Objectif n° 3 Favoriser un accès équitable à la culture : des résultats en progression

En vertu des dispositions de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 relative à « l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées », le ministère de la Culture et de la communication poursuit ses efforts afin de permettre l’accessibilité des lieux culturels aux personnes en situation de handicap.

Il convient de rappeler la spécificité des établissements culturels et monuments historiques en matière d’aménagement. Nombre d’entre eux étant classés, les travaux d’accessibilité s’avèrent d’autant plus complexes à réaliser. Pour autant, un nombre croissant d’établissements est labellisé : le château et les remparts de Carcassonne, le musée d’Orsay, les Arts décoratifs en 2007, la grotte de Font-de-Gaume ou encore la forteresse de Salse en 2008. D’autres établissements ne sont pas labellisés mais cependant accessibles comme Versailles ou le Musée du Quai Branly.

On soulignera que l’indicateur a été modifié au projet de loi de finances 2010 pour prendre en compte la part d’établissements publics labellisés tourisme handicap, et non la part de fréquentation représentée par les lieux labellisés : en effet, l’accessibilité de musées très fréquentés comme le Louvre contribue à faire progresser les résultats sans entraîner forcément l’accroissement du nombre des établissements accessibles.

Le second axe du développement d’un accès équitable à la culture concerne les efforts menés en direction des territoires dits « prioritaires », notamment via des actions d’éducation artistique et culturelle. La cible du projet annuel de performances est atteinte, le rapport annuel de performances indique que les DRAC ont été mieux en mesure de collecter les informations nécessaires au renseignement de l’indicateur.

4.– Objectif n° 4 Promouvoir le dialogue interculturel et les échanges culturels au sein de l’espace européen et international : un indicateur inadapté ?

La satisfaction d’un tel objectif est censée se mesurer eu regard de la part d’étudiants européens et étrangers accueillis dans des institutions culturelles et autres structures de formations subventionnées par le ministère de la Culture.

Toutefois, ainsi que l’indique le rapport annuel de performances, l’absence de leviers d’action réels à disposition du ministère quant à l’évolution du résultat conduit à envisager la suppression de l’indicateur associé. La création d’un indicateur relatif à la part des établissements d’enseignement supérieur culture (ESC) ayant un partenariat avec au moins un établissement étranger est à l’étude.

Préconisation n° 2 : Créer un indicateur relatif à la part des établissements d’enseignement supérieur culture (ESC) ayant un partenariat avec au moins un établissement étranger.

5.– Objectif n° 5 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les conséquences des non-remplacements d’agents

Le coût des fonctions soutien par ETP est légèrement supérieur à la moyenne des années précédentes et à la cible du projet annuel de performances. Il convient toutefois de noter que la part des fonctions soutien dans le budget total de la mission Culture reste stable, à 3,1 %. Par ailleurs, la dégradation de l’indicateur résulte du non-remplacement des agents partant en retraite, lequel entraîne une réduction du dénominateur et partant, une augmentation mécanique du rapport.

Le ratio d’efficience de la fonction ressources humaines traduit également les effets des non-remplacements. La réorganisation des services du ministère dans le cadre de la RGPP a pour effet une plus grande mutualisation des fonctions soutien qui va se traduire à l’avenir par l’amélioration du ratio.

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CULTURE :

PATRIMOINES

Commentaire de M. Nicolas PERRUCHOT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR LA MISE EN œUVRE DU PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE 114

A.– DES PATRIMOINES PARTIES PRENANTES DE LA RELANCE 114

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR ACTION 115

II.– LA PERSISTANCE DE ZONES GRISES DANS LES INFORMATIONS FOURNIES 117

A.– OPÉRATEURS DU PROGRAMME : LES « PRINCIPAUX »… ET LES AUTRES 117

B.– DÉPENSES FISCALES : DES MESURES DE CLARIFICATION NÉCESSAIRES 117

III.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES RÉSULTATS HÉTÉROGÈNES 119

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : UNE RÉALISATION EN DEMI-TEINTE 119

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : UNE FRÉQUENTATION QUI SE MAINTIENT 120

C.– OBJECTIF N°3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES PERFORMANCES SATISFAISANTES DANS UN CONTEXTE DE CRISE 121

I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR LA MISE EN œUVRE DU PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE

A.– DES PATRIMOINES PARTIES PRENANTES DE LA RELANCE

L’exécution 2009 du programme 175 relatif aux patrimoines s’est vue substantiellement affectée par le Plan de relance de l’économie. En effet, celui-ci a quelque peu bouleversé le montant des crédits mobilisables au titre de la conservation et de l’enrichissement des patrimoines, tant en ce qui concerne les autorisations d’engagement (AE) que les crédits de paiement (CP).

Par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2009, 160 millions d’euros d’AE et 144 millions d’euros de CP supplémentaires auront été versés au programme 175. Cet abondement tient en premier lieu à la mise en œuvre du volet « patrimoine » du Plan de relance de l’économie, lequel s’est traduit par une ouverture de 84,71 millions d’euros en AE et 68,91 millions d’euros en CP ⁽⁶⁾. Les reports, quant à eux ne représentent que 24,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 20 millions d’euros de crédits de paiement.

De fait, les taux de consommation – supérieurs à 100 % au regard des seuls crédits ouverts en loi de finances initiale ⁽⁷⁾ – doivent être interprétés avec prudence. En tenant compte des abondements ultérieurs, notamment effectués à l’occasion de la loi de finances rectificative du 4 février 2009, les taux de consommation atteignent respectivement 81,2 % pour les autorisations d’engagement et 99,3 % pour les crédits de paiement. À cet égard, le taux d’exécution des crédits de paiement est d’autant plus remarquable qu’il porte sur un volume de crédits supérieur aux prévisions de la loi de finances initiale, ce qui témoigne d’une grande réactivité de la part du ministère de la Culture et de la communication, tant au niveau central que dans les services déconcentrés.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES

(en euros)

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Programme / Action Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation	2008	2009	2008	2009
Programme 175	1 279 253 180 1 194 068 198	1 098 479 421 1 204 476 504	1 154 227 180 1 183 606 551	1 159 792 626 1 260 747 095
Patrimoine monumental et archéologique	384 365 669 351 571 433	287 953 810 380 149 357	349 327 978 385 682 781	348 451 896 439 677 308
Architecture	25 509 371 28 962 689	24 994 477 28 803 264	25 959 371 28 134 471	25 444 477 29 602 185
Patrimoine des musées de France	494 976 896 439 082 372	479 149 759 481 217 755	450 805 896 444 363 702	450 180 557 451 837 444
Patrimoine archivistique et célébrations nationales	121 917 336 118 234 869	53 929 505 66 983 968	72 150 027 70 467 691	80 285 171 88 093 248
Patrimoine écrit et documentaire	207 956 908 212 826 224	207 393 345 203 328 993	209 456 908 214 322 652	208 772 000 204 734 244
Patrimoine cinématographique	21 452 573 24 637 385	20 866 146 20 455 704	23 452 573 21 987 723	22 466 146 22 711 674
Patrimoine linguistique	3 940 514 3 968 250	4 187 632 4 370 050	3 940 514 4 006 430	4 187 632 4 379 330
Acquisition et enrichissement des collections publiques	19 133 913 14 784 976	20 004 747 19 167 413	19 133 913 14 641 101	20 004 747 19 711 662

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attributions de produits

Source : rapport annuel de performances 2009

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR ACTION

Sur les huit actions qui composent le programme Patrimoines, deux concentrent les évolutions les plus notables qui sont à relever entre les prévisions effectuées à l’occasion de la loi de finances initiale et l’exécution des crédits opérée in fine.

À l’image du programme 175 dans son ensemble, la gestion et l’exécution des crédits afférents à ces deux actions ont été largement bouleversées par la mise en œuvre du Plan de relance de l’économie.

● Action n° 1 Patrimoine monumental et archéologique

Les crédits relatifs au patrimoine monumental et archéologique présentent une sur-consommation, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement. Ainsi, par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale (fonds de concours et attributions de produits compris), les autorisations d’engagement sont supérieurs de 32 % aux prévisions et les crédits de paiement de plus de 26 %.

Cet écart est notamment la conséquence du Plan de relance de l’économie. Ainsi, l’action n° 1 a-t-elle bénéficié d’un abondement de 63,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 51,4 millions d’euros en crédits de paiement, crédits quasi exclusivement destinés aux monuments historiques.

Une telle différence entre prévision et exécution s’explique en outre par l’attribution d’une subvention exceptionnelle à l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) d’un montant de 15 millions d’euros et par le versement, par le budget du ministère de la Culture et de la communication, de 20 millions d’euros destinés au Centre des monuments nationaux ⁽⁸⁾ (CMN), lesquels devaient initialement être financés par le compte d’affectation spécial Gestion de l’immobilier de l’État.

● Action n°4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales

L’action groupant les crédits relatifs au patrimoine archivistique et aux célébrations nationales fait état d’une sur-consommation de 24 % des autorisations d’engagement et de près de 10 % en crédits de paiement (9,7 %).

Cette évolution est largement due à la poursuite du projet de regroupement des Archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine. Rappelons que la décision de l’État de construire un nouveau bâtiment pour les archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine a été prise pour remédier à la saturation et à l’inadaptation des sites de Paris et de Fontainebleau.

L’écart de 8 millions d’euros constaté en autorisations d’engagement avec les prévisions de la loi de finances initiale est notamment dû au fait que les engagements ont été effectués sur des AE affectées en 2008. Par ailleurs, le projet aura bénéficié de quelque 4 millions d’euros de crédits de paiement au titre du Plan de relance de l’économie.

II.– LA PERSISTANCE DE ZONES GRISES DANS LES INFORMATIONS FOURNIES

A.– OPÉRATEURS DU PROGRAMME : LES « PRINCIPAUX »… ET LES AUTRES

Une fois encore, le Rapporteur spécial se voit contraint de relever l’insuffisance des informations relatives aux opérateurs du programme. Si, l’INRAP fait dorénavant l’objet d’une présentation plus détaillée – portant à 5 le nombre d’opérateurs considérés comme « principaux » ⁽⁹⁾ – le rapport annuel de performances ne fournit pas d’informations précises concernant les 14 opérateurs restants.

Or parmi ceux-ci figurent des établissements d’importance, dont l’activité est essentielle au programme Patrimoines et, plus globalement, à la mise en œuvre de notre politique culturelle. Citons, entre autres, la Réunion des musées nationaux (RMN), l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles, les musées d’Orsay et du Quai Branly. La même remarque vaut également pour le projet annuel de performances présenté dans le cadre de la loi de finances initiale.

Une telle situation est d’autant moins satisfaisante que les crédits alloués au ministère de la Culture et de la communication sont largement redéployés vers ses opérateurs. En 2009, les opérateurs du programme auront ainsi consommé 58 % des crédits afférents, contre 28 % pour les services déconcentrés et 14 % pour les services centraux du ministère.

Proposition n° 1 : Améliorer substantiellement les informations relatives aux opérateurs du programme.

B.– DÉPENSES FISCALES : DES MESURES DE CLARIFICATION NÉCESSAIRES

Le montant actualisé des dépenses fiscales pour 2009 atteint 186 millions d’euros, soit un écart de 5 % par rapport aux prévisions initiales, établies à 177 millions d’euros.

Comme les années précédentes ⁽¹⁰⁾, et rejoignant en cela l’analyse de la Cour des comptes , le Rapporteur spécial regrette que les informations relatives aux dépenses fiscales du programme ne soient pas plus étoffées. Ainsi la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts reste absente de la liste présentée dans les documents budgétaires, projets comme rapports annuels de performances.

Il semble toutefois que le ministère de la Culture et de la communication soit prêt à remédier à cette situation ⁽¹¹⁾, le département des études de la prospective et des statistiques ayant mandaté deux chercheurs afin d’évaluer le dispositif de mécénat créé par la loi du 1^er août 2003 ⁽¹²⁾.

Par ailleurs, sur treize dispositifs fiscaux présentés dans les documents budgétaires, seuls sept font l’objet d’un chiffrage clair. Notamment, trois dépenses fiscales sont considérées comme « non chiffrables » ⁽¹³⁾. Trois autres sont estimées « inférieures à 0,5 million d’euros ». Or il n’est pas exclu que la difficulté à estimer de manière fine le coût de tels dispositifs soit la conséquence de l’intérêt relatif qu’ils représentent pour leurs éventuels bénéficiaires. Ainsi, en 2007 – dernières données disponibles – deux dépenses fiscales ont bénéficié respectivement à 4 ménages ⁽¹⁴⁾ et 1 ménage ⁽¹⁵⁾. Aussi convient-il sans doute de s’interroger sur leur maintien. Si les sommes en jeu restent modestes, au moins serait-il fait œuvre d’un « toilettage fiscal » qui n’est jamais superflu.

Par conséquent, le Rapporteur spécial ne peut que renouveler sa demande que le champ des dépenses fiscales présentées dans les documents budgétaires soit plus conforme à la réalité et que leur justification soit améliorée.

Proposition n° 2 : Faire figurer dans les documents budgétaires l’ensemble des dépenses fiscales afférentes au programme 175 Patrimoines.

Proposition n° 3 : Améliorer le chiffrage des dépenses fiscales du programme et étudier systématiquement la suppression des dépenses fiscales peu ou pas utilisées.

III.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES RÉSULTATS HÉTÉROGÈNES

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : UNE RÉALISATION EN DEMI-TEINTE

La performance de l’objectif n°1 pour 2009 présente des résultats mitigés. Moins de la moitié des indicateurs présentent une réalisation conforme aux prévisions ou proche de celles-ci.

L’amélioration des procédures de signalement, de protection et de conservation ⁽¹⁶⁾ se poursuit mais les résultats restent en deçà des attentes. Si près d’un tiers des musées de France dispose d’un plan de récolement validé, contre moins d’un quart en 2008 ⁽¹⁷⁾, cette progression ne permet pas d’atteindre les 45 % prévus au projet annuel de performances.

Il convient néanmoins de souligner que de nombreux musées de France procèdent actuellement au récolement de leurs collections sans l’avoir fait validé au préalable par la collectivité propriétaire de celles-ci. Le responsable de programme assure en outre que « afin de respecter l’engagement d’achever les récolement des musées nationaux pour 2014, le service des musées de France (sous-direction des collections) entend mobiliser la communauté scientifique muséale afin de multiplier les efforts en ce sens ».

L’apparente mauvaise réalisation des objectifs de conservation préventive semble largement due au Plan de relance de l’économie. En effet, les crédits de paiement supplémentaires alloués titre de la restauration de monuments historiques en ont mécaniquement dégradé l’indicateur ⁽¹⁸⁾.

Le suivi de la qualité de la maîtrise d’ouvrage laisse apparaître un dépassement du coût des opérations ainsi qu’un allongement de leurs délais. D’après le rapport annuel de performances, l’écart entre les coûts réels et prévisionnels est notamment la conséquence de deux incidents qui ont perturbé le chantier de l’École nationale supérieure d’architecture de Paris-Belleville : un incendie a entraîné la destruction partielle d’une façade tandis que l’entreprise chargée des travaux de bardage et de couverture a été mise en redressement judiciaire. L’indicateur de suivi du respect de la programmation des travaux de restauration est inférieur aux prévisions mais reste proche de la valeur cible (87,65 % contre 90 %). D’après le responsable de programme, ce résultat « est considéré comme satisfaisant ». En effet, la restitution par l’État de la maîtrise d’ouvrage aux propriétaires autres que l’État a pu entraîner l’allongement des délais de mise en œuvre de la programmation des subventions d’investissement destinées à la restauration ⁽¹⁹⁾.

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : UNE FRÉQUENTATION QUI SE MAINTIENT

Les efforts en termes d’accessibilité physique des collections au public se mesurent notamment par le taux d’ouverture des salles. Même si celui-ci reste inférieur aux prévisions du projet annuel de performances (94,86 % contre une cible minimum de 95 %), il demeure élevé et en progression (94,45 % en 2008). En revanche, l’indicateur de suivi du coût de la surveillance des salles atteint 291 euros/m² pour une cible à 250 euros/m², soit un écart de plus de 16 %. Selon le rapport annuel de performances, ce résultat non conforme aux prévisions s’expliquerait par la modernisation des équipements de surveillance et l’augmentation des dépenses de maintenance correspondantes.

La fréquentation des collections se maintient et progresse même très légèrement par rapport à 2008 (+ 0,03 %). En 2009, les institutions patrimoniales et architecturales auront ainsi enregistré plus de 37,5 millions de visites ⁽²⁰⁾. Toutefois, la fréquentation demeure concentrée sur quelques établissements : 15 % des musées – soit 5 établissements – réalisent près de 85 % de la fréquentation totale des musées nationaux, tandis que 9 monuments enregistrent 70 % des visites globales de monuments nationaux.

Il convient de souligner que la part du jeune public dans la fréquentation des institutions patrimoniales est en baisse, et ce malgré les initiatives volontaristes menées en direction de cette population, notamment la gratuité d’accès aux musées et monuments nationaux pour les jeunes de moins de 26 ans ⁽²¹⁾. Il est certes possible d’avancer l’argument selon lequel la diminution relative de la part du jeune public est, du moins en partie, liée à une hausse de la fréquentation globale tous publics confondus. Toutefois le Rapporteur spécial, qui s’était déjà interrogé quant à la pertinence de la gratuité ⁽²²⁾, estime qu’on serait en droit d’attendre de cette mesure qu’elle ait un effet suffisamment massif pour permettre, a minima, une stabilisation de la fréquentation des jeunes en dépit de toute variable externe.

Le taux de satisfaction des visiteurs demeure élevé… du moins pour le musée du Louvre. L’indicateur relatif à la Bibliothèque nationale de France n’a en effet pas été renseigné pour 2009, la seule explication candidement fournie par le rapport annuel de performances étant qu’aucune enquête de satisfaction n’a été menée par la BNF cette année ! L’indicateur du CMN quant à lui présente une dégradation de près de 4 points par rapport à 2008, celle-ci étant principalement due, selon le rapport annuel de performances, à des résultats insuffisants de la part de deux établissements : le château d’Azay-le-Rideau et le site des mégalithes de Locmariaquer.

Ainsi qu’il l’avait déjà relevé à l’occasion du rapport d’information de la commission des Finances relatif à la performance dans le budget de l’État ⁽²³⁾, le Rapporteur spécial considère qu’un effort d’harmonisation et de généralisation des indicateurs de satisfaction est possible. En effet, l’indicateur 2.3 Taux de satisfaction du public des institutions et des sites patrimoniaux est composé de quatre sous-indicateurs dont l’unité de mesure diffère selon l’opérateur concerné ⁽²⁴⁾. Par ailleurs, il conviendrait de renseigner les mêmes sous-indicateurs de satisfaction pour d’autres établissements publics culturels d’envergure tels les musées d’Orsay, du Quai Branly ou encore le CNAC Georges Pompidou. Un tel constat est à mettre en relation avec la pauvreté des informations relatives aux opérateurs (cf. supra proposition n° 1).

Proposition n° 4 : Harmoniser et généraliser les indicateurs de satisfaction relatifs aux institutions et sites patrimoniaux.

C.– OBJECTIF N°3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES PERFORMANCES SATISFAISANTES DANS UN CONTEXTE DE CRISE

Cet objectif comprend deux volets principaux. D’une part les efforts publics consentis pour encourager les partenaires – privés comme publics – à acquérir des trésors nationaux ou œuvres d’intérêt national, ou à participer à la restauration de monuments historiques n’appartenant pas à l’État. D’autre part le développement des ressources propres des institutions patrimoniales.

Concernant le premier volet, on constate que les effets de levier de la part des fonds publics restent importants et progressent. Ainsi, pour 1 euro engagé par l’État pour la restauration de monuments ne lui appartenant pas, ses partenaires en investissent 2,16 (contre 1,97 en 2008). De même le niveau de l’effet de levier des fonds publics pour l’acquisition de trésors nationaux et œuvres d’intérêt national gagne 5 points par rapport à 2008 (19 % contre 14 %) et se révèle supérieur aux prévisions du projet annuel de performances. Si les apports de fonds publics directs ont presque doublé, les apports des fonds privés ont eux aussi considérablement augmenté (+ 70 %).

Concernant le second volet, il convient de souligner que les situations diffèrent largement d’un établissement à un autre, tous n’ayant pas l’opportunité de développer massivement leurs ressources propres (hors billetterie). Par ailleurs ces possibilités se trouvent encore réduites dans le contexte actuel de crise. Au total, les ressources propres des musées nationaux représentent environ un tiers de leurs budgets (33 %), un résultat en recul de 5 points par rapport à 2008. De fait la crise économique et financière a pu se répercuter sur les recettes issues d’activités domaniales ou de produits financiers. Elle a également eu un impact significatif sur les recettes de billetterie (– 6 %). En outre, la mesure de gratuité a dû s’accompagner d’une compensation financière versée par le ministère de la Culture et de la communication au titre de la perte de recettes de billetterie, entraînant mécaniquement une diminution de la part des ressources propres des établissements concernés. Il semble notamment que les établissements gérés par le CMN aient pâti de l’ensemble de ces facteurs.

En revanche, les activités commerciales (en particulier les boutiques) et éditoriales continuent de se développer (+ 27 %). Le taux de ressources propres issues du mécénat suit également une évolution positive, passant de 6 % à 8 % entre 2008 et 2009. Il convient toutefois de préciser que l’impact du mécénat sur les musées est très hétérogène : si trois établissements – le Louvre, le musée d’Orsay et le musée Rodin – parviennent à développer cette source de financement extérieure, les autres voient leurs recettes correspondantes diminuer, la crise constituant sans doute, en l’espèce, le principal agent perturbateur.

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DÉFENSE :

PRÉPARATION DE L’AVENIR

Commentaire de M. Jean-Michel FOURGOUS, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 124

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 124

B.– DES ACTIONS CARACTÉRISÉES PAR UNE GRANDE STABILITÉ 124

C.– DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE QUI ÉVOLUENT 126

1.– Renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune 126

2.– Améliorer le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lié à la défense (DPSD) 126

3.– Développer les capacités scientifiques technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d’équipement futurs 126

4.– Optimiser l’activité étatique de promotion et de contrôle de l’exportation dans le domaine de la défense 127

5.– Conduire et piloter la diplomatie de défense 127

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES 128

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE ATYPIQUE 128

1.– Un niveau d’autorisation d’engagement inégalé 128

2.– Les effectifs ne diminuent pas autant qu’ils le devraient 128

B.– LA DÉPENSE A ÉTÉ BIEN PLUS IMPORTANTE QUE LA DOTATION INITIALE 129

C.– UNE ANALYSE DÉTAILLÉE DE LA PERFORMANCE 131

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées 131

2.– Concourir à la préservation au niveau national, et/ou européen dans le cadre d’une interdépendance librement consentie, des technologies et savoir-faire industriels garants de l’autonomie nationale 132

3.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces 132

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Le plus petit des quatre programmes de la mission Défense était doté en loi de finances initiale de 1,85 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de 1,74 milliard d’euros de crédits de paiement. Ce programme a fait l’objet d’abondements en cours d’exercice : 213,4 millions d’euros ont ainsi été ouverts en autorisation d’engagement, ainsi que 97,6 millions d’euros en crédits de paiement. Au total, 1,89 milliard d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés sur 2,08 milliards d’euros de crédits ouverts, soit 91,2 %, ainsi que 1,83 milliard d’euros de crédits de paiement sur 1,84 milliard d’euros disponibles, soit 99,4 %.

Ce programme est le moins consommateur d’effectifs de la mission Défense. Pour 8 633 postes ouverts en loi de finances (+ 45 par rapport à 2008), 8 437 ont été pourvus en 2009. Les 196 postes vacants représentent 2,2 % des effectifs, ce qui correspond à un volant de gestion incompressible. La DGSE, avec 4 425 emplois, parvient à un taux de réalisation des effectifs de 98,5 %. La structure des emplois se caractérise par une forte proportion d’officiers et de fonctionnaires de catégorie A (45 % des effectifs), ce qui s’explique par la nature des missions confiées à ce programme : analyse stratégique, recherche du renseignement, études et recherche technologiques, diplomatie de défense…

B.– DES ACTIONS CARACTÉRISÉES PAR UNE GRANDE STABILITÉ

L’architecture du programme, stable depuis plusieurs exercices, comporte six actions pratiquement inchangées. La lecture de l’exécution budgétaire 2009 du programme, ainsi que les comparaisons dans le temps en sont facilitées.

L’action n° 1 Analyse stratégique, regroupe les services de la délégation aux Affaires stratégiques (DAS) du ministère de la Défense qui fournissent l’analyse des situations géopolitiques susceptibles d’avoir un impact sur les intérêts de la France. C’est également sur le budget de cette action que sont imputés les crédits relatifs aux 53 études et 58 notes d’analyse commandées à des instituts de recherche indépendants. Pour autant, cette action reste l’une des moins coûteuses puisque, sur 4,1 millions d’euros de crédits de paiement alloués, seuls 3,3 millions ont été consommés en 2009.

L’action n° 2 Prospective des systèmes de force, qui regroupe principalement les services chargés du pilotage des systèmes de force et du centre d’analyse de la Défense, a consommé 43,7 millions d’euros soit 4,8 millions de crédits de paiement plus que sa dotation budgétaire. Le ministère explique cet écart d’une part par une consommation de crédits supplémentaires obtenus dans le cadre du Plan de relance pour 0,7 million d’euros et d’autre part par un effort entrepris pour payer le plus grand nombre possible de marchés à échéance. Le Rapporteur spécial relève que ces explications n’apportent aucun élément sur le dépassement de 3,3 millions d’euros observé sur les crédits de personnel (titre 2).

Proposition n° 1 : Commenter, dans le rapport annuel de performances, tous les écarts significatifs entre dépenses et crédits, notamment en titre 2.

L’action n° 3 Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France qui regroupe les crédits dévolus à la direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE) et de la direction de la Protection et de la sécurité de la défense (DPSD) a consommé 602 millions d’euros de crédits de paiement (+ 14 % par rapport à 2008) pour une dotation de 577 millions disponibles. Ces hausses, (qui bénéficient davantage à la DGSE qu’à la DPSP) traduisent bien la priorité accordée par le pouvoir exécutif à l’acquisition du renseignement, conformément aux préconisations du Livre blanc. Ce sont les postes « Télématique, informatique et bureautique » et « Déplacement et transport » qui augmentent le plus, ce qui s’explique, d’une part, par l’acquisition de nouveaux appareils techniques de recueil et de traitement de l’information et, d’autre part, par une plus grande activité et une augmentation du nombre de missions. La forte hausse des crédits d’infrastructure (+ 7,4 millions d’euros) traduit la nécessité de moderniser et d’adapter des locaux destinés à adapter de nouveaux matériels informatiques.

L’action n° 4 Maîtrise des capacités technologiques et industrielles, qui couvre les besoins financiers en matière de recherche, est la plus richement dotée du programme avec un montant de 1 062 millions d’euros consommés pour 1 008 millions d’euros inscrits. Les crédits débloqués dans le cadre du Plan de relance expliquent ce dépassement. La conduite des études amont est centrée sur la réalisation d’objectifs de long terme autour d’une quarantaine de projets fédérateurs définis dans le plan prospectif à 30 ans. Avec 98,5 millions d’euros consommés hors titre 2 (+ 42,5 % par rapport à 2008) pour 77 millions d’euros inscrits, la recherche sur le nucléaire reste privilégiée par rapport à la recherche spatiale (56,4 millions d’euros pour 66,5 millions d’euros inscrits). L’ensemble des autres secteurs de la recherche a mobilisé 574 millions d’euros hors titre 2 contre 525 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale.

L’action n° 5 Soutien aux exportations a enregistré, elle aussi, une sur consommation de ses crédits : pour 20,3 millions inscrits en loi de finances initiale (+ 19,4 % par rapport à 2008), 22,2 millions ont été consommés. Le rapport annuel de performances ne justifie pas ce dépassement, similaire à celui de l’an passé et qui trouve, cette année encore, son origine dans les dépenses de personnel (14,7 millions d’euros consommés pour 12,7 millions de crédits ouverts). L’augmentation des frais de déplacement à l’étranger du personnel pour promouvoir les matériels d’armement français constituerait l’une des causes de l’écart constaté.

Enfin, les 95,9 millions d’euros attribués par la loi de finances initiale (+ 6 % sur un an) à l’action n° 6 Diplomatie de défense n’ont pas suffi, à 0,8 million d’euros près, à couvrir les besoins des postes implantés dans 96 pays, ce qui constitue l’un des plus importants – et des plus coûteux – réseaux d’attachés de défense du monde. C’est dans cette action qu’est comptabilisée la subvention versée au Gouvernement de Djibouti en compensation de l’implantation des forces françaises sur son territoire, conformément à la convention bilatérale du 3 août 1983. Cette subvention s’est élevée à 21,9 millions d’euros en 2008, en hausse de 0,2 million d’euros par rapport à 2008.

C.– DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE QUI ÉVOLUENT

Sensible aux critiques de la Cour des comptes et du Rapporteur spécial, le directeur des Affaires stratégiques a renouvelé les objectifs du programme dont il est responsable et les a assortis de onze indicateurs au lieu de sept jusqu’à présent.

1.– Renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune

La première action, particulièrement modeste, n’est adossée à aucun objectif. La deuxième, en revanche, est associée à un objectif de promotion de coopération européenne en matière de prospective. L’indicateur met en évidence la faiblesse de cette coopération : selon les domaines, le taux de coopération européenne en la matière fluctue entre 7 % et 17,2 % pour des objectifs s’échelonnant entre 20 % et 22 %.

2.– Améliorer le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lié à la défense (DPSD)

La troisième action, relative à la recherche du renseignement, néglige la DGSE pour ne s’intéresser, avec deux indicateurs, qu’à l’activité de la DSPD. Il ressort de ces indicateurs que le taux d’avis émis par la DPSD dans les délais prescrits est très satisfaisant (97 % pour un objectif fixé à 90 %) alors que le taux de domaines militaires inspectés dans les délais prescrits n’atteint pas sa cible de 72 % (67 %).

3.– Développer les capacités scientifiques technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d’équipement futurs

L’action n° 4 est orientée vers deux objectifs proches : le développement des capacités technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d’équipement futurs, d’une part, et le maintien des capacités industrielles nécessaires à la Défense, d’autre part. Le premier indicateur met en évidence une progression continue et conforme aux objectifs des capacités technologiques de notre pays.

Comme chaque année, le deuxième indicateur, qui mesure la « performance de traitement des dossiers d’investissements étrangers en France », affiche un résultat de 100 %, ce qui « traduit une maîtrise satisfaisante de la préservation du potentiel industriel nécessaire à la réalisation des systèmes d’armes ». Cet objectif, d’un intérêt limité du fait de son invariabilité, disparaît en 2010.

Deux indicateurs nouveaux font leur apparition :

– le premier, destiné à mesurer la performance des grandes écoles placées sous l’autorité de la DGA (Polytechnique, ENSTA, ENSIETA, ISAE⁽²⁵⁾) fournit, par école, le taux de placement des élèves six mois après la fin des études. Ce taux, qui varie sans surprise entre 97 % et 100 %, est globalement conforme aux objectifs. L’indicateur nous renseigne également sur le coût de formation d’un élève : de 60 000 euros pour un élève de l’ENSIETA à 130 000 euros pour un polytechnicien ;

– la seconde mesure la part des études amont contractualisées vers les PME/PMI. Ce taux ne s’élève qu’à 5 % pour un objectif modeste de 6,8 %

4.– Optimiser l’activité étatique de promotion et de contrôle de l’exportation dans le domaine de la défense

Les deux derniers objectifs et indicateurs portent sur les exportations d’armement et mettent en évidence d’une part une maîtrise du coût de la direction du développement international dans les contrats à l’exportation et, d’autre part, une réduction du temps de traitement des dossiers d’exportation des matériels de guerre, conforme aux objectifs : 20 jours par dossier.

5.– Conduire et piloter la diplomatie de défense

Malgré la difficulté à mesurer une action aussi abstraite, le rapport annuel de performance propose deux indicateurs, à la satisfaction du Rapporteur spécial. Le premier apprécie la réalisation du plan de rationalisation de la représentation diplomatique de défense. Il affiche un taux de 100 %, identique à son objectif. Le second, qui met en lumière le taux de réalisation des plans de coopération des attachés de défense avec les forces locales, affiche un résultat de 85 % conforme aux prévisions.

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE ATYPIQUE

1.– Un niveau d’autorisation d’engagement inégalé

En 2009, les autorisations d’engagement initiales de ce programme s’élevaient à 20,9 milliards d’euros. Abondée à hauteur de 2,3 milliards d’euros en cours d’exercice, grâce notamment au Plan de relance de l’économie, l’enveloppe disponible atteignait un montant total de 23,3 milliards d’euros, soit plus du double de celle de 2008 (11,2 milliards d’euros). Les dépenses se sont élevées à un palier jamais atteint : 21,1 milliards d’euros (contre 9,9 milliards en 2008). Ce niveau s’explique par l’engagement simultané de plusieurs gros contrats d’équipement dont une commande groupée de 60 Rafales, un sous-marin nucléaire d’attaque de type Barracuda, des Véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI), des frégates multimissions (FREMM)…

Les crédits de paiement ont connu une trajectoire plus classique : les moyens votés en loi de finances initiale (12,2 milliards d’euros) ont été abondés en cours d’exercice de 1,5 milliard d’euros, ce qui a porté la dotation disponible à 13,7 milliards d’euros. Sans atteindre les niveaux des autorisations d’engagement, le montant des crédits de paiement fut, en 2009, supérieur de 2,4 milliards d’euros (+ 21 %) à celui de l’année précédente. Les dépenses se sont élevées à 13,6 milliards d’euros représentant 99 % des crédits ouverts.

2.– Les effectifs ne diminuent pas autant qu’ils le devraient

Le programme comptait, fin 2009, 14 507 emplois réalisés, en baisse de 424 (– 2,8 %) par rapport à fin 2008, pour un nombre d’emplois autorisés de 14 307. Cette diminution des effectifs n’a pas évité une légère sur-réalisation de 200 emplois (+ 1,4 %) que les responsables du programme expliquent par « les aléas de la gestion annuelle ». Ce sureffectif provient essentiellement des personnels civils de catégorie A (+ 485) et des officiers (+ 71) alors que les autres catégories enregistrent des sous-réalisations.

La structure d’emploi du programme Équipement des forces, principalement orientée vers la conception d’armements, reste atypique avec un grand nombre de fonctionnaires de catégorie A (3 160) et d’officiers (2 077), ces deux catégories représentant 36 % des effectifs.

B.– LA DÉPENSE A ÉTÉ BIEN PLUS IMPORTANTE QUE LA DOTATION INITIALE

Avec 2,8 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 3,3 milliards d’euros de crédits de paiement consommés en 2009, l’action Dissuasion reste l’une des plus lourdes du programme. C’est aussi l’une des plus stables par rapport aux années précédentes. Cette stabilité trouve son origine dans la sanctuarisation des équipements liés à la dissuasion nucléaire : le quatrième et dernier SNLE-NG, le Terrible, est en phase d’achèvement et devrait entrer en service fin 2010 (265 millions d’euros en 2009) ; la réalisation du missile M 51, futur vecteur de l’arme nucléaire, se poursuit (801 millions d’euros) ainsi que les travaux d’adaptation des trois autres SNLE à ce missile (205 millions d’euros) ; cette action inclut également le développement des projets de simulation (529 millions d’euros), du missile aéroporté ASMPA (282 millions d’euros) et d’un certain nombre de projets de cohérence liés à la dissuasion pour 608 millions d’euros.

L’action Commandement et maîtrise de l’information, qui regroupe douze sous-actions liées à la communication et à l’information, a enregistré une légère sous-consommation de ses autorisations d’engagement (1,65 milliard d’euros consommés contre 2,1 inscrits). Les crédits de paiement, en revanche, ont enregistré une nette surconsommation : 1,37 milliard contre 883 millions inscrits. Cette action comprend plusieurs grands programmes emblématiques tels que le système de satellites de communications Syracuse III - Athena (145 millions d’euros dépensés en 2009), les satellites de renseignement Hélios II (23 millions d’euros), le système de commandement SCCOA (171 millions d’euros), le système de commandement de l’armée de terre SIC Terre (102 millions d’euros) ; mais il intègre également un grand nombre de programmes de cohérence qui ont coûté 362 millions d’euros de crédits de paiement en 2009.

L’année 2009 est à marquer d’une pierre noire pour l’action Projection – mobilité – soutien. C’est en effet lors de cet exercice qu’a été acté le surcoût faramineux du programme de l’avion transport militaire A 400 M, en retard de quatre ans. Les autorisations d’engagement, fixées en loi de finances initiale à 1,3 milliard d’euros ont été portées en fin d’exercice à 6,6 milliards d’euros (+ 407 %) ! Les crédits de paiement, de leur côté, n’enregistrent qu’un dépassement limité à 8 % : 972 millions d’euros consommés pour 900 millions autorisés. Cette action comprend également le programme d’hélicoptère de transport NH-90 (121 millions d’euros, versions terrestre et navale confondues), celui de rénovation de 24 hélicoptères Cougar (16 millions d’euros) ou encore la commande de 200 petits véhicules protégés (PVP) destinés aux transports de l’armée de terre (7,6 millions d’euros). En 2009 a également été mis en chantier un bâtiment de projection et de commandement (BPC) de type Mistral, dont la construction, prévue à l’origine à une échéance plus tardive, a été avancée dans le cadre du Plan de relance de l’économie. 437,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement, correspondant au prix du navire, ont été ouverts ainsi que 191 millions d’euros de crédits de paiement correspondant à la première échéance.

L’action Engagement et combat, la plus richement dotée du programme, a enregistré une sous-consommation de ses engagements (7,4 milliards d’euros pour 11,9 milliards inscrits en loi de finances initiale) mais une surconsommation de ses crédits de paiement (4,8 milliards pour seulement 4,1 milliards inscrits). Parmi les 17 sous-actions, la plus « budgétivore », avec 5,4 milliards d’euros d’autorisations d’engagement consommées (pour 4,7 inscrits), est celle qui concerne le Rafale dont 60 exemplaires ont fait l’objet d’une commande groupée l’an dernier. Viennent ensuite le programme des frégates multimissions FREMM (2,2 milliards d’euros d’autorisations d’engagement consommés en 2009 en raison de la commande groupée des trois derniers bâtiments, contre 966 millions d’euros de crédits de paiement), le programme des SNA Barracuda (1,3 milliard d’euros d’autorisations d’engagement en raison de la commande de la première unité, contre 398 millions d’euros de crédits de paiement), l’hélicoptère Tigre (226 millions d’euros, 5 exemplaires livrés), le véhicule blindé de combat d’infanterie VBCI (396 millions d’euros, 68 exemplaires livrés), le missile de croisière naval (MDCN) (96 millions d’euros), la rénovation du blindé AMX10 RC (45 millions d’euros, 68 exemplaires rénovés), la torpille MU 90 (19 millions d’euros, 75 exemplaires livrés), la tenue du combattant Félin (100 millions d’euros, 2 749 exemplaires livrés), le canon automoteur Caesar (70 millions d’euros, 38 exemplaires livrés), ainsi qu’un grand nombre de programmes de cohérence moins emblématiques, parfois discrets (« conduite des opérations spéciales », par exemple). Cette sous-action inclut toujours le projet de second porte-avions, dont la réalisation a été repoussée mais dont les études, qui ont été mises en veille, ont coûté en 2009 la somme de 63 684 euros.

Dotée de 868 millions d’euros en loi de finances initiale, l’action Protection et sauvegarde a enregistré une légère sous-consommation de ses moyens (845 millions d’euros ont été dépensés). Ce sont les programmes de missiles de courte ou moyenne portée qui constituent l’essentiel de cette action. Ainsi, le développement de la famille de systèmes sol-air futur (FSAF) a coûté 306 millions d’euros en 2009 contre 70 millions d’euros pour le missile d’interception de combat et d’autodéfense (MICA), 67 millions d’euros pour le développement du système principal de missiles anti-aériens (PAAMS) ou 76 millions d’euros pour la rénovation à mi-vie des missiles Mistral. Le programme de frégates anti-aériennes Horizon, dont le second exemplaire a été livré en 2009, a coûté, pour sa part, 112 millions d’euros au cours de l’exercice.

Les deux dernières actions du programme sont spécifiques : l’action Préparation et conduite des opérations d’armement (2,2 milliards d’euros en 2009) assure principalement le soutien de la Délégation générale pour l’armement (DGA). L’action Parts étrangères et programmes civils (14,6 millions d’euros) regroupe, d’une part les participations étrangères à des opérations menées en coopération avec la DGA, d’autre part les opérations conduites par la DGA au profit d’administrations civiles (sécurité civile, douanes…).

C.– UNE ANALYSE DÉTAILLÉE DE LA PERFORMANCE

Ce programme est maintenant assis de manière stable sur trois objectifs clairs assortis de huit indicateurs de performance lisibles et cohérents. L’analyse des résultats, relativement bien détaillée, facilite la compréhension des résultats. L’analyse de la performance de ce programme, indispensable compte tenu de son poids budgétaire, s’en trouve améliorée.

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées

Les cinq indicateurs de performance qui sont associés à cet objectif analysent le taux de réalisation des équipements de chacun des cinq systèmes de force : dissuasion, commandement et maîtrise de l’information, projection-mobilité-soutien, engagement et combat et protection et sauvegarde.

Chacun de ces indicateurs se décline en cinq sous-indicateurs, pour aboutir à une vision relativement complète de la situation par système de force : progression dans la réalisation des principales opérations, évolution annuelle des délais de réalisation des opérations d’armement en nombre de mois, taux moyen de réalisation des performances techniques, indice de réalisation des besoins en matière de programmes de cohérence ainsi que le taux de réalisation des livraisons valorisées.

La plupart de ces indicateurs fournissent des données rassurantes et conformes aux prévisions, même si certains doivent être considérés avec précaution. Il en est ainsi du taux moyen de réalisation des performances techniques, systématiquement compris – comme en 2007 et 2008 – entre 99,9 % et 100 %. Il est certes plutôt rassurant de constater que le niveau de réalisation des performances techniques des équipements de nos armées est aussi élevé, mais cela doit amener à se poser des questions sur la pertinence et la signification réelle d’un indicateur qui varie aussi peu.

Une autre difficulté provient de la construction de ces indicateurs qui ne prennent en compte que les équipements entièrement livrés. C’est ainsi que le retard moyen enregistré par les différents programmes fluctue entre 1,5 et 2,25 mois car l’avion de transport A400M, qui affiche 4 ans de retard, n’est pas pris en compte. Il faudra attendre la dernière livraison de cet appareil, dans une quinzaine d’années, pour voir le rapport annuel de performance prendre en compte le retard du programme. Il en est de même des hélicoptères NH-90 ou Tigre…

Malgré ces réserves, la lecture de ces indicateurs nous apprend que la plupart des objectifs sont atteints, sauf peut-être pour ce qui concerne la valorisation de matériel d’occasion : avions de transport C 130, hélicoptères Cougar, avions Alphajet et Super Étendard, missile Mistral.

2.– Concourir à la préservation au niveau national, et/ou européen dans le cadre d’une interdépendance librement consentie, des technologies et savoir-faire industriels garants de l’autonomie nationale

L’indicateur unique associé à cet objectif s’intéresse à la coopération européenne qui, avec un résultat de 30 % progresse légèrement par rapport à 2008 (29 %) et dépasse son objectif de 25 %. Si on ne peut que se féliciter d’un niveau de coopération européenne en hausse, on peut toutefois s’interroger sur la fixation de l’objectif à un niveau aussi modeste. Compte tenu du prix des armements et de l’intérêt de coopérer pour bénéficier d’effets d’échelle, le Rapporteur spécial considère que la coopération européenne doit être développée et propose que soit relevé l’objectif trop timide de l’objectif n° 2.

3.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces

Le premier indicateur s’attache au montant des intérêts moratoires versés, à la fois en millions d’euros et en pourcentage du montant des paiements. Les résultats pour 2009 sont bons puisque la somme continue à baisser d’année en année (8,3 millions d’euros après 9,2 millions d’euros en 2008 et 15 millions d’euros en 2007). En pourcentage du montant total des paiements, le résultat est tout aussi encourageant : 0,09 % en 2009 contre 0,12 % en 2008, 0,20 % en 2007. L’objectif, pas assez ambitieux, était fixé à 0,19 % pour 2009.

Le second indicateur présente l’évolution annuelle des devis d’équipement principaux pour les cinq systèmes de forces. Il laisse apparaître une excellente maîtrise globale des devis qui n’ont pas augmenté en 2009, alors que la hausse prévue était de 1 %. Dans le système de forces Commandement et maîtrise de l’information, l’évolution moyenne des devis d’équipement enregistre même une baisse de 3,55 %.

Proposition n° 2 : Fixer des objectifs de performance plus ambitieux, qu’il s’agisse de coopération technologique européenne, de paiement d’intérêts moratoires ou d’évolution des devis d’équipement.

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DÉFENSE :

BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

Commentaire de M. Louis GISCARD D’ESTAING, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ TRÈS DIFFÉRENT DU BUDGET VOTÉ 135

A.– UN BUDGET PERTURBÉ PAR L’ABSENCE DES RECETTES EXCEPTIONNELLES PRÉVUES⁽⁾ 135

1.– La désillusion immobilière 135

2.– Le retard pris par les aliénations d’ondes hertziennes 136

3.– Les palliatifs utilisés 136

B.– LA DÉFENSE A ÉTÉ L’UN DES PRINCIPAUX BÉNÉFICIAIRES DU PLAN DE RELANCE 136

C.– LA DÉFLATION DES EFFECTIFS A RALENTI 137

D.– L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE POURSUIT SON ÉVOLUTION 137

1.– les indicateurs de performance continuent à évoluer 137

2.– des modifications de périmètre mineures 138

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 138

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PROCHE DES PRÉVISIONS 138

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense 138

2.– Des effectifs en régression 139

B.– LES PRINCIPALES ACTIONS 139

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE 141

1.– Assurer la fonction stratégique intervention dans l’hypothèse de la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc 141

2.– Assurer la préparation des forces dans les délais impartis pour permettre la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc 141

3.– Assurer la fonction stratégique de protection (sauvegarde) 142

4.– Assurer la fonction stratégique de prévention 142

5.– Satisfaire aux contrats opérationnels permettant de contribuer à la lutte contre l’instabilité en prévenant et en circonscrivant les crises, en priorité en coalition internationale 142

6.– Maîtriser le coût de la fonction RH 142

7.– Maîtriser le coût du maintien en condition opérationnelle 143

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 143

A.– UNE LÉGÈRE SOUS-CONSOMMATION DE CRÉDITS 143

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS DES ACTIONS 143

C.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS TRÈS MITIGÉS 144

1.– Respecter les échéances juridiques ou légales 144

2.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais 144

3.– Rationaliser le développement des projets informatiques 144

4.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais et au meilleur coût 145

5.– Accroître l’autofinancement des musées 145

6.– Faciliter l’accès aux archives de la Défense 145

7.– Optimiser la diffusion des vecteurs de communication 145

I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ TRÈS DIFFÉRENT DU BUDGET VOTÉ

L’année 2009 fut atypique : perturbée par le retard des recettes exceptionnelles escomptées, elle a bénéficié de la mise en œuvre du plan de relance de l’économie.

A.– UN BUDGET PERTURBÉ PAR L’ABSENCE DES RECETTES EXCEPTIONNELLES PRÉVUES ⁽²⁶⁾

En 2009, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 52,4 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et à 40,8 milliards d’euros de crédits de paiement. Ces crédits ont bénéficié, en cours d’exercice, d’importants abondements : 4,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 3,5 milliards d’euros en crédits de paiement.

Pour autant, l’exercice 2009 a été fortement perturbé par la non-réalisation de recettes exceptionnelles censées couvrir une « bosse » de besoins concentrée sur les années 2009-2011. Selon la note d’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes, cette lacune « était pourtant prévisible dès la préparation budgétaire ».

1.– La désillusion immobilière

En 2009, la mission Défense devait percevoir 1,637 milliard d’euros de recettes exceptionnelles extrabudgétaires dont 972 millions d’euros issus de cessions immobilières et 600 millions d’euros provenant de l’aliénation d’ondes hertziennes.

La vente de plusieurs emprises parisiennes de grande valeur (îlot Saint-Germain, abbaye de Penthemont, Hôtel de l’Artillerie à Saint-Thomas d’Aquin, casernes Reuilly, Lourcine, Pépinière…) a achoppé pour des raisons financières : le consortium commun à la Caisse des dépôts et consignations qui devait porter ces biens jusqu’à leur vente a proposé un prix (environ 520 millions d’euros) jugé incompatible avec les attentes de l’État (744 millions d’euros).

Les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) immobilier ont donc été réduites à 65 millions d’euros, provenant de diverses ventes régionales ou franciliennes.

2.– Le retard pris par les aliénations d’ondes hertziennes

Parallèlement, les aliénations d’ondes hertziennes, décidées dans le cadre du passage à la télévision numérique et à la réorganisation du spectre hertzien n’ont pas pu être réalisées au cours de l’exercice 2009. En effet, la procédure d’attribution de la quatrième fréquence de téléphonie mobile par l’ARCEP, préalable à l’aliénation des ondes, a pris plusieurs mois de retard. La Cour des comptes souligne que le processus de cession des fréquences hertziennes « ne pouvait manquer d’accuser un à deux ans de retard ».

3.– Les palliatifs utilisés

Pour pallier ces insuffisances, le ministère a été autorisé à consommer 139 millions d’euros de reports de crédits 2008. Il a perçu 221 millions d’euros correspondant à une soulte versée par la Société nationale immobilière (SNI) dans le cadre du renouvellement du contrat pour la gestion du patrimoine domanial de la Défense et il a été contraint de redéployer en interne 136 millions d’euros, principalement ponctionnés sur le programme 146 Équipement des forces, mais également le programme 178 Préparation et emploi des forces.

Le Rapporteur spécial regrette, comme la Cour des comptes, que ces ajustements soient réalisés « une fois de plus, au détriment de crédits initialement votés pour l’équipement des forces ».

Par ailleurs, une baisse des besoins financiers a été constatée en fin d’année, consécutive à une baisse du coût des facteurs (l’inflation n’a été que de 0,1 % contre 2 % prévus). Le ministère du Budget a évalué cette désinflation à 590 millions d’euros, chiffre contesté par le ministère de la Défense.

B.– LA DÉFENSE A ÉTÉ L’UN DES PRINCIPAUX BÉNÉFICIAIRES DU PLAN DE RELANCE

Le Plan de relance de l’économie, qui a ouvert 1,62 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et 985 millions d’euros de crédits de paiements a permis à la mission Défense d’accélérer, en 2009, la consommation de son report de crédit. La mission a été autorisée à consommer, dès le début 2009, 500 millions d’euros de crédits reportés. Puis, hors Plan de relance mais en raison de l’absence des recettes exceptionnelles, le ministère du Budget a autorisé la consommation de 400 millions d’euros supplémentaires de reports de crédits. Ces crédits ont notamment permis de lancer la construction immédiate d’un bâtiment de projection et de commandement supplémentaire de type Mistral pour la marine nationale.

Le Rapporteur spécial constate que si les crédits apportés par le Plan de relance au bénéfice du programme 144 Environnement et prospective de la politique de Défense sont nets, ce n’est pas le cas des crédits versés au programme 178 Préparation et emploi des forces, considérés comme une simple anticipation destinée à être intégralement compensées par des réductions d’enveloppes ouvertes au titre des exercices 2011 à 2020. De la même manière, les crédits ouverts dans le cadre du Plan de relance au profit des programmes 212 Soutien de la politique de la Défense et 146 Équipement des forces, correspondent quasi intégralement à des anticipations de dépenses censées être compensées.

Au total, la Cour des comptes estime à seulement 270 millions d’euros l’apport budgétaire net du Plan de relance de l’économie.

C.– LA DÉFLATION DES EFFECTIFS A RALENTI

La baisse constatée au 31 décembre 2009 du nombre d’agents du ministère de la Défense, bien qu’élevée (–6 200) a été inférieure à l’objectif fixé à 8 250 suppressions d’emplois nécessaire pour respecter la cible de 54 000 suppressions de postes pendant la programmation. Le ministère de la Défense avait toutefois anticipé, en 2008, la déflation programmée des effectifs. La Cour des comptes considère donc que malgré un mauvais résultat enregistré en 2009, la Défense « reste sur la trajectoire fixée par la programmation » mais a consommé la majeure partie de son avance.

Paradoxalement, l’écart entre le nombre d’ETPT autorisés et le nombre d’emplois réalisés n’a jamais été aussi élevé : –5 086 postes, soit 1,8 % pour le seul programme Préparation et emploi des forces.

D.– L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE POURSUIT SON ÉVOLUTION

1.– Les indicateurs de performance continuent à évoluer

L’analyse de la performance a été profondément modifiée en 2009. Plusieurs indicateurs qui présentaient des biais, ou dont l’intérêt était limité, sont abandonnés ou corrigés dans le cadre de l’exercice 2010. Malheureusement, la tendance observée depuis plusieurs exercices et sur la plupart des missions d’une réduction du nombre d’indicateurs se poursuit. Le Rapporteur spécial regrette notamment que le programme 178 Préparation et emploi des forces, qui représente un budget non négligeable de 23 milliards d’euros, perde 7 de ses 18 indicateurs !

Proposition : Cesser de réduire, année après année, le nombre d’indicateurs de performance. Lorsqu’un indicateur n’est plus pertinent, veiller à son remplacement.

La justification des crédits sera désormais structurée autour du référentiel d’activités établi pour le passage à Chorus. Ces changements entraîneront d’inévitables ruptures de séries qui ne facilitent pas les comparaisons.

2.– Des modifications de périmètre mineures

En 2009, le périmètre de la mission Défense a été affecté par le transfert de la gendarmerie de l’armement et de la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires en provenance de la mission Sécurité (+ 346 emplois) et la mise en place des délégués des préfets en charge des quartiers prioritaires de la politique de la ville (– 62 postes).

Le champ de la mission Défense a aussi été modifié par l’intégration au sein du programme 212 Soutien de la politique de la Défense de deux nouvelles actions en provenance de la mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation. Il s’agit des actions Promotion et valorisation du patrimoine culturel, mise en œuvre par la direction de la Mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), et Communication, pilotée par la délégation à l’information et à la communication de Défense (DICOD). Enfin, une action nouvelle, Restructurations, apporte assurément une meilleure lisibilité quant aux ressources spécifiques mises en œuvre dans ce domaine.

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PROCHE DES PRÉVISIONS

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense

Avec ses 22,4 milliards d’euros inscrits en autorisations d’engagement et ses 21,8 milliards inscrits en crédits de paiement, ce programme est de loin le plus volumineux de la mission Défense.

Il a fait l’objet en cours d’exercice d’importants abondements : 626 millions d’euros de fonds de concours et attributions de produits et 881 millions d’euros d’ouvertures pour les autorisations d’engagement, ce qui a porté les crédits disponibles à 23,8 milliards d’euros. Pour les crédits de paiement, les fonds de concours et attributions de produits ont apporté 620 millions d’euros auxquels se sont ajoutés 610 millions d’euros d’ouvertures intervenues en cours d’exercice, portant le total disponible à 23,1 milliards d’euros. Les taux de consommation ont atteint 97,8 % en autorisations d’engagement (22,2 milliards d’euros) et 99,1 % en crédits de paiement (21,2 milliards d’euros). Le montant des crédits attribués et consommés en 2009, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, dépasse de plusieurs centaines de millions d’euros ceux de 2008, année qui constituait déjà un record en la matière.

À ce programme ont été associées, en 2009, des dépenses fiscales d’un montant de 30 millions d’euros : 10 millions résultent de l’exonération de TIPP du ministère de la Défense et 20 millions des exonérations de charges des indemnités destinées à promouvoir la réserve.

2.– Des effectifs en régression

Ce programme rassemble 88 % des effectifs de la mission : 275 908 ETPT réalisés (contre 282 120 en 2008) pour 281 019 autorisés. Le nombre de postes non pourvus (5 086 postes) continue à s’accroître en raison d’un nombre de départs supérieur aux prévisions, notamment en raison de problèmes de fidélisation des militaires du rang rencontrés par les forces terrestres.

Les nombreuses sorties d’ouvriers d’État (– 1 207) traduisent la mise en œuvre des mesures incitatives au départ, liées au plan d’accompagnement des restructurations. Pour les autres personnels civils, les départs sont inférieurs aux prévisions en raison, notamment, de l’augmentation de l’âge de départ en retraite. L’indemnité de départ volontaire, malgré un relatif succès (400 ont été attribuées en 2009), ne parvient pas à inverser la tendance.

Malgré une diminution réelle de plus de 5 000 emplois, équivalente à la perte de 4 ou 5 régiments des forces, les dépenses en rémunérations et charges sociales ont continué à croître, passant de 15,570 milliards d’euros en 2008 à 15,835 milliards d’euros en 2009 (+ 1,7 % après + 1,6 % en 2008) !

B.– LES PRINCIPALES ACTIONS

Avec 9,19 milliards d’euros de crédits de paiements inscrits en loi de finances initiale et 9,23 milliards d’euros effectivement dépensés, l’action Préparation des forces terrestres est la plus richement dotée de la mission.

Les principales dépenses relatives à la préparation des forces terrestres, hors dépenses de personnel, concernent le maintien en condition opérationnelle du matériel. Les principaux contrats ont concerné l’entretien des 254 chars Leclerc (passation d’un contrat de dix ans avec une tranche ferme de quatre ans) et de l’hélicoptère Tigre, déployé à Kaboul.

Des dépenses d’Opex, notamment en matière de munitions et d’entretien programmé du matériel ont été imputées sur cette action à hauteur de 45,4 millions d’euros. L’entretien programmé du personnel a fait l’objet d’une priorité : le poste de dépenses Habillement et équipement du combattant a été doté de 145 millions d’euros qui ont permis à l’armée de terre de procéder à une revue importante du paquetage de combat. L’état-major a pris la décision d’acquérir rapidement des matériels de nouvelle génération, notamment pour les forces engagées en Afghanistan (treillis et sacs de combat, gants et masques de protection oculaire, genouillères, coudières, chemises adaptées au port du gilet pare-balles…). Le Rapporteur spécial, qui avait préconisé ⁽²⁷⁾ une amélioration de l’équipement du combattant en Opex, se réjouit de constater que ses recommandations ont été prises en compte par l’état-major de l’armée de terre.

Avec 4,8 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 4,6 milliards d’euros de crédits de paiement dépensés, la marine a consommé respectivement 159 et 92 millions d’euros de plus que ce qui lui avait été alloué.

Plus encore que pour l’armée de terre, le maintien en condition opérationnelle des matériels a constitué pour la Marine nationale la principale dépense de préparation, hors titre 2, avec notamment des arrêts techniques majeurs (ATM) qui ont concerné le sous-marin d’attaque Perle, le porte-hélicoptères Jeanne d’Arc, le bâtiment de projection et de commandement Tonnerre, les frégates Georges Leygues, Latouche Tréville, Lamotte Piquet, Dupleix et Courbet. Les frégates Jean Bart, Jean de Vienne, Surcouf, de Grasse et Guépratte ont subi un arrêt technique intermédiaire (ATI). La frégate de surveillance Nivôse a fait l’objet d’un arrêt technique majeur mené à Port-Louis, sur l’île Maurice.

Le surcoût constaté en crédits de personnel résulte principalement de l’augmentation imprévisible du coût de formation des pilotes embarqués sur porte-avions aux États-Unis (+ 5 millions d’euros), ainsi que des nouvelles règles de défraiement des stages de formation dans les armées (+ 6,2 millions d’euros). Enfin, malgré la baisse continue des effectifs, les crédits d’alimentation de la marine ont fortement augmenté en 2009, dépassant de 5,1 millions d’euros la somme allouée en loi de finances initiale.

Le groupe aérien (avions de guet aérien Hawkeye, Super étendard modernisés, Rafale, Atlantique 2…) a également fait l’objet de contrats d’entretien pour des montants qui ne sont pas détaillés.

Malgré la baisse du prix des produits pétroliers, l’armée de l’air a, comme en 2007 et 2008, enregistré une surconsommation de ses crédits de paiement de 152 millions d’euros. Les économies réalisées sur les carburants (– 3,7 millions d’euros) ont été occultées par le coût élevé de l’entretien programmé du matériel qui enregistre une surconsommation de 84,4 millions d’euros. Sur les 1 285 millions d’euros consacrés au maintien en condition opérationnelle du matériel, 364 millions sont allés aux avions de combat (Mirage 2000, Mirage F1, Rafale et Alphajet), 237 millions aux appareils de transport et de ravitaillement, 71 millions aux hélicoptères et 36 millions aux appareils d’entraînement.

Les dépenses d’entretien et de maintenance des travaux immobiliers ont été supérieures de 31,6 millions d’euros aux prévisions en raison, d’une part, de retards pris dans la réalisation de travaux d’entretien et, d’autre part (pour 8,3 millions d’euros), « de la montée en puissance des dépenses d’externalisation, plus particulièrement celles liées aux nouveaux marchés de filtrage des bases aériennes ».

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE

Les indicateurs de performance continuent de fluctuer dans ce programme auquel étaient fixés en 2009 sept objectifs (-2) – tous remaniés – désormais assortis de 11 indicateurs, contre 18 précédemment.

1.– Assurer la fonction stratégique intervention dans l’hypothèse de la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc

Le premier indicateur mesure le pourcentage de crises dont l’analyse a permis une réaction adaptée de nos forces, ainsi que le taux de « satisfaction du client » en matière de renseignement militaire. Ces deux taux, respectivement de 69 % et 71 % en 2009, bien qu’en hausse par rapport à 2008, restent éloignés des objectifs fixés à 85 % et 90 %.

Le deuxième indicateur, censé mesurer le taux de satisfaction de la posture de dissuasion nucléaire, n’est pas renseigné : « la divulgation de ces informations irait à l’encontre du principe même de dissuasion ».

Le troisième indicateur mesure, par armée et service, les taux de satisfaction de la fonction intervention permettant de faire face à une situation mettant en jeu la sécurité de la France. Ces taux s’échelonnent de 17 % (pour le groupe aéronaval) à 100 % pour l’armée de terre ou la DIRISI (systèmes d’information et de télécommunications).

2.– Assurer la préparation des forces dans les délais impartis pour permettre la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc

Cet objectif est associé à deux indicateurs de performance particulièrement instructifs : le premier, qui mesure la disponibilité des matériels majeurs des armées par rapport au besoin nécessaire pour réaliser les contrats opérationnels (et non par rapport au matériel en parc), varie entre 58 % de disponibilité pour le matériel aéronautique de l’armée de terre et 93,4 % pour l’armée de l’air.

Le second indicateur mesure le niveau de réalisation des activités et de l’entraînement et permet de mesurer la profondeur du déficit, s’agissant des militaires de l’armée de terre (105 jours par ans pour une cible de 150), des pilotes de transport de l’armée de l’air (250 heures de vol par an au lieu de 400) ou du nombre de jours de mer des bâtiments de la marine : 87 en moyenne contre 100 prévus.

3.– Assurer la fonction stratégique de protection (sauvegarde)

L’indicateur associé à cet objectif mesure le taux de satisfaction du contrat opérationnel de protection par armée et service. Malgré les difficultés rencontrées en matière de disponibilité ou d’entraînement, ce taux de satisfaction est égal à 100 % pour plusieurs armées, proche de ce taux pour les autres.

4.– Assurer la fonction stratégique de prévention

Cette fonction, ainsi que son indicateur, s’intéresse à l’efficacité de nos forces basées à l’étranger. Le taux des forces prépositionnées engagées dans les opérations dans un délai inférieur à cinq jours atteint 78 % pour un objectif de 85 %. Le taux de réalisation en matière de formation des forces étrangères atteint 91 % pour un objectif de 90 %.

5.– Satisfaire aux contrats opérationnels permettant de contribuer à la lutte contre l’instabilité en prévenant et en circonscrivant les crises, en priorité en coalition internationale

L’indicateur associé à cet objectif mesure le taux de satisfaction des contrats opérationnels par armée et par service. Il met en évidence un résultat de 100 % pour l’armée de terre, le service de santé, le service des essences et la DIRISI. Ce taux est plus faible pour la marine et l’armée de l’air, et varie selon les composantes. Le Rapporteur spécial ne peut que regretter l’absence d’explication sur la manière dont est mesurée la satisfaction : enquête de satisfaction subjective, données objectives ? Il constate en outre que la batterie de données concernant la marine est exactement la même que celle figurant dans le troisième indicateur de l’action n° 1.

6.– Maîtriser le coût de la fonction RH

Deux indicateurs – du plus grand intérêt – s’attachent à analyser, par armées le coût du recrutement et le coût de la reconversion. Le premier montre une maîtrise certaine de l’armée de terre en matière de coût de recrutement mais pointe les dépassements budgétaires parfois sensibles des autres armées et services. En revanche, le coût de la reconversion des personnels, calculé globalement pour les trois armées en raison de son caractère interarmées, reste largement inférieur aux prévisions : 4 832 euros par personne contre des cibles variant entre 5 400 et 6 500 euros.

7.– Maîtriser le coût du maintien en condition opérationnelle

L’indicateur affiche une augmentation globale du coût du maintien en condition opérationnelle du matériel militaire de 5,16 % en 2009, année au cours de laquelle l’inflation des prix à la consommation a été maîtrisée à 0,1 %. L’objectif annuel est d’obtenir un résultat inférieur à l’indice de la construction navale, aéronautique et ferroviaire. Mais comme ce chiffre n’est pas fourni, il est impossible de savoir si le résultat a été atteint.

Dans le détail, la hausse du coût du MCO a été de 3,8 % pour le matériel terrestre, de 5 % pour le matériel naval et de 7,8 % pour le matériel aéronautique.

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

A.– UNE LÉGÈRE SOUS-CONSOMMATION DE CRÉDITS

Ce programme, qui regroupe les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la Défense, a enregistré une sous-consommation de ses autorisations d’engagement (3,87 milliards d’euros pour une enveloppe globale de 3,11 milliards d’euros). La consommation des crédits de paiement, est plus proche des prévisions : 2,19 milliards d’euros pour 2,24 milliards d’euros de crédits inscrits, compte tenu de 667 millions d’euros ouverts en cours d’exercice.

Les effectifs de ce programme se sont élevés à 10 267 agents (– 88 par rapport à 2008, à périmètre constant) pour un plafond autorisé de 10 711 emplois. Le déficit s’élève donc à 443 postes (4,1 %), mais les comparaisons avec les exercices précédents sont rendues malaisées par le transfert, en provenance de la mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation, des moyens humains et matériels relatifs à la valorisation du patrimoine et à la communication.

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS DES ACTIONS

L’action n° 1, Direction et pilotage, qui regroupe principalement les moyens destinés aux cabinets du ministre de la Défense et du secrétaire d’État aux Anciens combattants, a suivi une gestion plus prudente qu’en 2008. Si la consommation des autorisations d’engagement a dépassé la dotation de 0,7 million d’euros, celle des crédits de paiement est restée en retrait de 0,3 million d’euros. Les dépenses de titre 2, qui avaient connu une forte augmentation en 2008, n’ont excédé les prévisions que de 0,3 million d’euros en 2009.

L’action n° 4 Politique immobilière a été marquée, en 2009, par un fort dépassement de la consommation de ses crédits de paiement : 1,04 milliard d’euros ont été consommés alors que seulement 460 millions avaient été inscrits en loi de finances initiale. Cette action reste caractérisée par le poids d’un certain nombre d’opérations particulièrement lourdes, dont la réalisation est étalée sur plusieurs années comme la rénovation complète de l’hôpital Sainte-Anne à Toulon, des bassins de l’arsenal de Brest ou les infrastructures destinées à recevoir les matériels les plus récents et les plus coûteux comme l’hélicoptère Tigre, le VBCI et l’A 400 M.

L’action n° 6 Accompagnement de la politique des ressources humaines, qui regroupe l’action sociale du ministère de la Défense ainsi que la formation des personnels civils et la reconversion des militaires, a enregistré une surconsommation de ses crédits portant sur 7 millions d’euros. Le ministère justifie cet écart par une forte augmentation de la subvention qu’il verse à l’IGeSA (Institut de gestion sociale des armées) liée au versement « de prestations sociales collectives ou individuelles qui ont fait l’objet d’une forte demande en 2009 de la part des ressortissants du ministère de la défense ». Ces prestations s’inscrivent dans le cadre du soutien à la vie professionnelle ou à la vie personnelle et familiale.

C.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS TRÈS MITIGÉS

Sept objectifs (+ 3) et dix indicateurs (+ 2) ont été associés au programme en 2009.

1.– Respecter les échéances juridiques ou légales

Cet objectif n’a pas été atteint en 2009 : seuls 50 % des décrets nécessaires à l’application de dispositions législatives ont été publiés dans les six mois (pour un objectif de 100 %), 7 % des décrets qui auraient dû être publiés ne l’ont pas été et la durée moyenne entre la publication de la loi et celle des décrets d’application s’est élevée à 15 mois alors que l’objectif est fixé à 6 mois.

2.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais

L’objectif de maîtrise des coûts de réalisation des infrastructures a été atteint en 2009, pas celui de maîtrise des délais. Deux indicateurs relatifs au taux de vacance des logements familiaux et au taux d’intervention du service d’infrastructure mettent en évidence des résultats proches des prévisions.

3.– Rationaliser le développement des projets informatiques

En 2009, l’objectif de mutualisation d’un maximum de projets informatiques a été atteint et fait apparaître une nette progression en la matière par rapport aux années précédentes. En matière de coûts, le résultat 2009 fait apparaître une hausse (+ 7,2 %) qui tranche avec la réalisation de l’année précédente (+ 1,7 %) et ne répond pas à l’objectif d’une inflation inférieure 3 %.

4.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais et au meilleur coût

L’indicateur décrit une amélioration légère de la réactivité de l’action sociale, même si un seul des quatre objectifs a été atteint (délivrer 80 % des secours urgents en moins de quatorze jours).

Le second indicateur, qui séparait les crédits d’action sociale consacrés au fonctionnement du service de ceux consacrés aux prestations – et qui faisait apparaître des résultats peu glorieux – a été supprimé.

5.– Accroître l’autofinancement des musées

L’indicateur associé à cette action fournit le taux de ressources propres des trois musées (armée, marine, air et espace) par rapport à leur coût de fonctionnement. Les résultats, qui varient entre 44 % et 67 % sont inférieurs pour deux d’entre eux (armée et marine) aux objectifs fixés, alors que le musée de l’air et de l’espace dépasse les siens. On ne peut que regretter l’absence d’explication sur la fixation des cibles, différentes pour chaque établissement.

6.– Faciliter l’accès aux archives de la Défense

L’indicateur de performance est établi à partir d’un indice de satisfaction des usagers, établi à 86,5 % en 2009 proche de l’objectif de 90 %.

7.– Optimiser la diffusion des vecteurs de communication

L’indicateur mesure les recettes propres des revues de la Défense par rapport à leur coût de fabrication. En 2009, ce taux s’est élevé à 47 %, pour un objectif fixé à 60 %.

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DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Commentaire de M. Jean-Pierre BRARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 148

1.– De nouveaux rattachements de structures en gestion 2009 148

2.– Les contrôles opérés sur le Conseil de la création artistique et sur le Conseil d’analyse de la société 151

a) Le Conseil de la création artistique 151

b) Le Conseil d’analyse de la société 153

c) La RGPP appliquée aux services du Premier ministre : supprimer ou transférer des entités administratives pour simplifier l’organisation 154

3.– Les bons résultats de la démarche de performance 155

B.– LE PROGRAMME PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L’UNION EUROPÉENNE 156

C.– LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 156

1.– Des profils différenciés d’exécution budgétaire 157

2.– Une performance remarquable 157

D.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 158

1.– Les Journaux officiels 158

2.– La Documentation Française 159

3.– Le nouveau centre de renseignement administratif de Metz 160

L’analyse de l’exécution budgétaire des services du Premier ministre pour l’année 2009 prend en compte le fait que ces services constituent un ensemble administratif diversifié rattaché au chef du Gouvernement pour l’assister dans ses missions.

La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait trois programmes en 2009 : Coordination du travail gouvernemental, Présidence française de l’Union européenne, programme dédié au financement des manifestations relatives à l’exercice par la France de la présidence du Conseil de l’Union européenne au second semestre de 2008, et Protection des droits et libertés. Ce dernier programme, créé à l’initiative de l’Assemblée nationale et du Sénat, regroupe les moyens de onze autorités administratives et instances indépendantes. Les services du Premier ministre intègrent également la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.

Ces missions n’ont pas contribué à la mise en œuvre du plan de relance.

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

1.– De nouveaux rattachements de structures en gestion 2009

D’une manière générale, la consommation des dotations a été plus élevée en 2009 qu’en 2008 et 2007 par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale. Pour les autorisations d’engagement, elle représente 411,8 millions d’euros pour 395,1 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit 104 % des crédits ouverts à comparer à 89 % en 2008 et 85 % en 2007. La consommation des crédits de paiement a représenté 396,5 millions d’euros, soit 102 % des 388,5 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2009 (à comparer à des taux de consommation de 95 % en 2008 et 91 % en 2007). Cette situation s’explique par le rattachement en gestion de structures nouvelles et par des transferts de crédits correspondants.

La consommation des crédits est de ce fait nettement supérieure aux dotations pour l’action 01 Coordination du travail gouvernemental, qui a consommé 82,5 millions d’euros de crédits de paiement au lieu des 76,5 millions d’euros prévus par la loi de finances initiale (+7,9 %) et pour l’action 10 Soutien (79,6 millions consommés pour 69,8 millions ouverts en loi de finances initiale, +14,1 %). Par ailleurs, comme en 2008, la consommation des crédits (d’équipement) de l’action 02 Coordination de la sécurité et de la défense est minorée en raison d’un transfert en direction de la mission Défense.

Sur le premier point, on constate en effet une surconsommation de crédits de titre 2 (132 millions d’euros) par rapport aux dotations prévues par la loi de finances initiale (124,1 millions d’euros), qui porte essentiellement sur l’action 01 Coordination du travail gouvernemental (46,4 millions consommés pour 40,5 millions ouverts en loi de finances initiale, pour le seul titre 2), et sur l’action 10 Soutien (35,2 millions consommés pour 30,1 millions ouverts en loi de finances initiale, pour le seul titre 2).

En effet, deux décrets de transfert ont augmenté les dotations du programme. Le premier, du 20 août 2009, d’un montant de 11 249 000 euros est venu abonder la dotation de l’action 10, au titre de la réforme des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), ce montant étant destiné à la prise en charge des chargés de mission et des plateformes d’appui à la gestion des ressources humaines (150 ETPT). Le décret de transfert du 27 octobre 2009, au montant de 4 022 296 euros a abondé l’action 01 et l’action 10, et correspond, pour 55 ETPT, à la prise en charge de structures créées postérieurement à l’élaboration du projet de loi de finances, l’Union pour la Méditerranée et son Conseil culturel, le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance, le commissariat à la diversité et à l’égalité des chances, le nouveau portefeuille Jeunesse du haut commissaire aux solidarités actives et contre la pauvreté, le conseil de la création artistique.

Dans les faits, le solde déficitaire de près de 6 millions d’euros constaté sur l’action 01 est imputable essentiellement à la sous action Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés compte tenu de l’absence de dotation en loi de finances initiale 2009 des structures précitées, rattachées en gestion. De surcroît, la prise en charge de nouveaux cabinets auprès du Premier ministre, à la suite du remaniement du Gouvernement du 23 juin 2009 (ministre de l’Espace rural et de l’Aménagement du territoire, le secrétaire d’État chargé du développement de la région capitale, transformation du secrétariat d’État chargé des relations avec le Parlement en ministère) s’est réalisée sans dotation supplémentaire.

Le déficit a été couvert en gestion par les crédits restés sans emplois du décret de transfert du 20 août 2009 qui avait ouvert des moyens à hauteur de 7/12^ème des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR) et de leurs chargés de mission. En effet, la direction des Services administratifs et financiers (DSAF) des services du Premier ministre n’a pas été en mesure de prendre en charge l’intégralité des chargés de mission SGAR pour l’année 2009. La DSAF a établi des conventions avec les ministères concernés, prévoyant le remboursement de ces crédits dès lors que les agents ont continué à être rémunérés par leurs ministères jusqu’au 31 décembre 2009, ou n’ont pu être pris en charge par la DSAF qu’à compter du 1er septembre 2009. La mise en œuvre tardive de ces conventions a permis un redéploiement des crédits transférés au titre des SGAR au profit des structures ministérielles ou de mission rattachées en gestion.

Selon les informations transmises au Rapporteur spécial, il n’en résulte pas pour autant de transferts de charges sur l’exercice 2010, la consommation des crédits de rémunérations étant arrêtée à fin 2009.

On peut regretter que la présentation de l’exécution budgétaire ne permette pas d’apprécier finement la consommation des crédits pour chaque cabinet ministériel, alors que cette information faisait déjà défaut lors du débat de l’automne 2009 sur le projet de loi de finances 2010. Il est tout à fait souhaitable et possible d’énumérer la consommation des crédits en exécution pour chaque cabinet ministériel ou chaque structure rattachée. Au demeurant, il avait été annoncé à la fin de l’année 2009 la mise en œuvre de moyens permettant de réaliser une comptabilité fine de ce type de dépenses par la DSAF.

Recommandation n° 1 : Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle).

Recommandation n° 2 : Le rapport annuel de performances doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion.

Le rapport annuel de performances indique, par ailleurs, que 16,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 18,8 millions en crédits de paiement ont été transférés en cours de gestion pour le lancement et la poursuite d’opérations d’investissements interministériels conduites en liaison avec le ministère de la Défense (programme Environnement et prospective de la politique de défense). Des transferts de même nature avaient déjà été opérés en 2007 et 2008.

Il a par ailleurs été constaté en 2009 une consommation plus faible que prévu par la loi de finances initiale des crédits sur l’action 11 Stratégie et prospective qui regroupe les dotations des organismes associés au centre d’analyse stratégique. Un peu moins de 27 millions d’euros ont été consommés en exécution à comparer à 32,5 millions ouverts par la loi de finances initiale (taux de 83 %). Cette situation s’explique par l’absence de recrutement au Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, et par le renouvellement fréquent des chargés de mission rattachés aux organismes associés au CAS. Le transfert d’attribution de l’évaluation des politiques publiques au ministre du Budget (et des crédits associés) et le report d’études sur 2010 expliquent, pour l’essentiel la faiblesse de la consommation des crédits hors titre 2.

En dernier lieu, on doit regretter, de manière générale, que la mise en œuvre de la réserve de précaution (et d’une manière générale, des mises en réserve de crédits) ne donne pas lieu à une présentation spécifique et synthétique. Pour l’ensemble de la mission, il n’est donné que des informations ponctuelles sur l’application de la réserve de précaution au service d’information du Gouvernement, au secrétariat général des Affaires européennes, à la Chancellerie de l’ordre de la Libération, à la grande Chancellerie de la Légion d’honneur, et au Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Recommandation n° 3 : Le rapport annuel de performances doit faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble des services du Premier ministre.

2.– Les contrôles opérés sur le Conseil de la création artistique et sur le Conseil d’analyse de la société

Le Rapporteur spécial a souhaité cette année procéder aux contrôles du Conseil de la création artistique et du Conseil d’analyse de la société, pour plusieurs raisons. Le Conseil de la création artistique, présidé par M. Marin Karmitz, est un organisme récemment créé et rattaché, en 2009, à la mission Direction de l’action du Gouvernement. Son action est contestée au sein des milieux culturels et il convient de s’interroger sur son existence même. C’est également le cas du Conseil d’analyse de la société, créé en 2004 et présidé par M. Luc Ferry. Indépendamment de l’intérêt de cette structure, sur lequel il convient de s’interroger, on avait pu constater depuis plusieurs années des incohérences entre les crédits alloués et leur consommation.

Pour mener ces contrôles, le Rapporteur spécial a souhaité utiliser plus largement qu’à l’habitude les possibilités ouvertes par les textes, en particulier les articles 57 et 59 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et l’article 164 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. Il a notamment procédé à un contrôle sur pièces et sur place inopiné et demandé et obtenu communication de copies de pièces comptables.

a) Le Conseil de la création artistique

Le Conseil de la création artistique, créé le 30 janvier 2009 par décret, est présidé par le Chef de l’État, et composé du Premier ministre et du ministre de la Culture qui en sont membres de droit, d’un délégué général et de 11 personnalités qualifiées. Il s’entend comme une entité de recherche et développement au service de la création artistique. Le Conseil de la création artistique (CCA) est donc une structure légère, en rien comparable au ministère de la Culture.

L’effectif global des services du CCA est resté constant (5 emplois), selon les documents transmis au rapporteur spécial.

En 2009, la dotation de crédits de personnel sur le titre 2 était de 296 588 euros pour 4 ETPT. Sur les dotations ouvertes hors titre 2, les crédits de fonctionnement se sont élevés à 196 000 euros. Ces crédits correspondent à 9/12^ème de la dotation annuelle 2009, puisque les agents ont été recrutés à compter du mois d’avril 2009. Un décret de transfert en date du 27 octobre 2009 a abondé les crédits du programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental de ces mêmes montants depuis le programme n° 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture de la mission Culture.

Sur le titre 2, la consommation des crédits s’est élevée en 2009 à 241 405 euros pour 3,21 ETPT. Pour les crédits de fonctionnement, la consommation est de 88 986 euros. Les postes de dépenses les plus importants sont celui des études pour 53 837 euros, viennent ensuite les dépenses de logistique pour 10 790 euros et les dépenses informatiques et de télécommunications pour 10 076 euros.

CONSEIL DE LA CRÉATION ARTISTIQUE

(en euros)

Ventilation des dépenses de fonctionnement	Montants
Études	53 837
Frais de représentation	6 510
Frais de déplacements	6 250
Abonnements et documentation	1 523
Autres dépenses de logistique	10 790
Dépenses informatiques et télécommunications	10 076
Total	88 986

Source : Services du Premier ministre

Le contrôle sur pièces et sur place inopiné opéré le 24 février 2010 et les tableaux représentatifs des frais de représentation, des frais de déplacement, et des dépenses de fonctionnement, qui ont été transmis au Rapporteur spécial, ne mettent pas en évidence d’anomalie manifeste.

Cependant, le principe même de l’existence du Conseil de la création artistique est critiquable, sur le fond comme au plan organique. En effet, son budget d’intervention 2009 est constitué par virement de 10 millions d’euros de crédits du ministère de la Culture et de la communication. Cette enveloppe a été financée sur deux programmes différents :

• 5 millions d’euros sur le programme n° 131 Création ;

• 5 millions d’euros sur le programme n° 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

Il est clair que le prélèvement de crédits sur le budget de la Culture a pour effet de diminuer corrélativement ses moyens d’intervention et risque de ne pas permettre de reconduire en totalité les subventions antérieures des institutions culturelles dans le secteur du spectacle vivant, même si, pour 2009, les éléments d’information transmis au Rapporteur spécial font état d’une levée de mise en réserve de crédits.

10 millions d’euros de crédits d’intervention sont également attribués au CCA sur le budget 2010.

Sur le plan organique, la décision de faire gérer des crédits d’un programme donné par une structure de décision extérieure à ce programme constitue une anomalie par rapport aux principes et à la lettre de la LOLF qui prévoit en son article 7 qu’un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation. Le rapport annuel de performances ne présente ni les éléments d’appréciation sur la réalisation d’objectifs, ni l’évaluation de l’action du CCA.

Il n’est pas de bonne politique de démembrer le ministère de la Culture.

b) Le Conseil d’analyse de la société

Les éléments (y compris des copies de liasses comptables) transmis sans réticence et rapidement, il faut le souligner, par les services du Premier ministre mettent en évidence plusieurs éléments significatifs de la gestion du Conseil d’analyse de la société (CAS), présidé par M. Luc Ferry. On observe en particulier que les dépenses réelles sont très supérieures à ce qui avait été indiqué dans les précédentes réponses aux questionnaires budgétaires. Ces éléments indiquent également un montant important de dépenses de rémunérations (67 266 euros en 2009) liées au versement d’indemnités à quatre attributaires. On constate enfin que les frais de mission et de restauration ont représenté plus de 35 % des moyens de fonctionnement en 2009.

Les réponses aux questionnaires budgétaires avaient permis d’indiquer dans le rapport spécial de l’automne dernier que le conseil avait consommé 14 770 euros en 2008 et 15 957 euros en 2007. La charge budgétaire du CAS semblait très inférieure à l’enveloppe prévue par la loi de finances, par exemple 92 000 euros en 2007. Dans les faits, la consommation est très supérieure aux montants indiqués à la commission des Finances. Les crédits ouverts en loi de finances initiale 2009 sont de 149 650 euros pour une consommation de 109 070 euros en autorisations d’engagement et de 99 866 euros en crédits de paiement. La majeure partie des dépenses correspond au versement des indemnités. Cet écart de chiffres s’expliquerait par des changements de périmètres entre budgets opérationnels de programme (BOP). Il n’en reste pas moins que les informations transmises par les services du Gouvernement doivent être exhaustives, quelle que soit la nomenclature budgétaire.

Au titre de l’année 2009, le Conseil d’analyse de la société a consommé à 41 804 euros en autorisations d’engagement et 32 600 euros en crédits de paiement de crédits de moyens de fonctionnement du titre 3.

En 2009, au sein de cet ensemble, le Conseil d’analyse de la société a consommé 3 342 euros de crédits de paiement au titre des frais de mission (5 042 euros en autorisations d’engagement) et 8 256 euros au titre des frais de restauration (9 376 euros en autorisations d’engagement). Les dépenses de frais de mission et de restauration ont représenté respectivement 10,25 % et 25,32 % des crédits de paiement consommés en 2009 sur le titre 3.

Dans un contexte de rigueur budgétaire, on peut s’interroger sur les spécificités d’une gestion, celle du Conseil d’analyse de la société, dans le cadre de laquelle les frais de restaurant (en séance plénière ou en petit comité) constituent le quart du budget de fonctionnement, même si les dépenses unitaires par convive sont relativement peu élevées. Les réunions plénières du Conseil doivent-elles donner lieu systématiquement à un déjeuner ? Il a été indiqué au Rapporteur spécial que ce ratio élevé s’explique par la faiblesse des autres dépenses de fonctionnement que celles de restauration, compte tenu notamment du fait que le président du CAS a obtenu d’éditeurs extérieurs à la Direction de l’information légale et administrative (DILA) la publication gratuite des rapports du Conseil.

c) La RGPP appliquée aux services du Premier ministre : supprimer ou transférer des entités administratives pour simplifier l’organisation

Le troisième rapport d’étape de la révision générale des politiques publiques (RGPP), de février 2010, délivre 11 feux verts aux services du Premier ministre en ce qui concerne les mesures mises en œuvre dans le cadre de la RGPP (100 % de réussite). Quatre mesures concernent des organismes supprimés dans le cadre de la RGPP : le Haut Conseil du secteur public, le Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics dont les missions sont prises en charge par la Cour des comptes, le Conseil national de l’évaluation, et le Haut Conseil de la coopération internationale.

Le Rapporteur spécial considère qu’il n’est pas sérieux de se contenter de feux tricolores pour apprécier l’effectivité comme l’intérêt de la mise en œuvre de la RGPP.

Il souhaite donc formuler deux recommandations : premièrement, la RGPP doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies). En second lieu, cette évaluation doit s’appliquer à l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier le Conseil de la création artistique et le Conseil d’analyse de la société.

Recommandation n° 4 : Chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).

Recommandation n° 5 : L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier le Conseil de la création artistique et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.

3.– Les bons résultats de la démarche de performance

D’une manière générale, le développement de la démarche de performance doit, pour ce qui concerne les services du Premier ministre, intégrer le caractère très hétérogène du programme Coordination du travail gouvernemental. Les prévisions budgétaires sont difficiles à réaliser avec précision sur de petites entités qui ne sont agrégées que dans un souci de présentation budgétaire et non de pilotage centralisé. La coordination réalisée par le secrétaire général du Gouvernement, responsable du programme, doit nécessairement prendre en considération la tradition de forte autonomie de tous les services relevant du Premier ministre, comme de celle des autorités administratives indépendantes.

L’essentiel de la démarche de performance réside dans l’action volontariste du secrétariat général du Gouvernement et des services dont il est responsable, les indicateurs de performance apparaissant d’un intérêt secondaire.

La situation a très nettement évolué, dans un sens positif attestant l’appropriation progressive de la culture de performance au sein des services.

Depuis septembre 2007, les organismes dépendant budgétairement du Premier ministre bénéficient de l’appui méthodologique de la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM) pour l’élaboration et le développement de leur démarche de performance.

Les résultats donnés par les indicateurs de performance dans le rapport annuel de performance 2009 traduisent de nombreux progrès.

Ainsi, le taux d’exécution des lois promulguées depuis le début de la XIIIème législature est, à la fin de 2009, supérieur à 84 % au lieu de 75 % fin 2008. La Cour des comptes préconise la mise en place d’un sous-indicateur par ministère, ce qui apparaît effectivement judicieux.

Le taux de pénétration des sites gouvernementaux au sein de la population internaute française continue de progresser, passant de 36,05 % en 2006 à 53,61 % en 2009 (pour un objectif de 44,83 en loi de finances initiale) ; le taux de renouvellement des marchés à moindre coût est de 100 % en 2008 comme en 2009, contre 66 % en 2007 ; le taux des publications du Centre d’analyse stratégique (CAS) continue de progresser et atteint 82 % en 2009 au lieu de 75 % en 2008, dépassant ainsi les prévisions de résultats ; le nombre de visites des sites Internet du CAS et des organismes associés a atteint 523 679 en 2009 pour une prévision de 300 000 visites selon le projet annuel de performances ; l’amélioration de la sécurité des systèmes d’information de l’État progresse également, avec une note de 2,98 sur 5 en 2009 contre 2,83 en 2008 et 2,45 en 2006.

B.– LE PROGRAMME PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L’UNION EUROPÉENNE

Les dotations du programme Présidence française de l’Union européenne avaient été proposées dans le cadre du PLF pour 2008 avec une grande incertitude pour le financement des crédits nécessaires à l’exercice de la présidence française au second semestre 2008.

Les dépenses ont été engagées en quasi-totalité en 2008 et analysées dans le cadre de la loi de règlement de cet exercice. De surcroît, la Cour des comptes a réalisé à la demande de la commission des Finances du Sénat une enquête extrêmement approfondie sur les crédits de la présidence française de l’Union européenne, qui a été rendue publique en octobre 2009.

En définitive, aucune autorisation d’engagement n’avait été ouverte en loi de finances initiale 2009. En gestion, le report de 2,7 millions d’euros a été plus que compensé par des annulations pour arriver à un solde net d’annulations d’autorisations d’engagement de 6,7 millions d’euros sur l’ensemble du programme.

69,5 millions d’euros de crédits de paiement avaient été ouverts par la loi de finances initiale afin de solder les paiements correspondant aux engagements, en définitive 36 millions d’euros ont été consommés (taux de 52 %).

C.– LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) s’est traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Les onze autorités administratives et instances indépendantes dont les crédits relèvent depuis 2009 du programme n° 308 Protection des droits et libertés, avaient, pour dix d’entre elles, en 2008, leurs dotations inscrites au programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental.

Ces AAI sont le Médiateur de la République, créé en 1973, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), créée en 1978, le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE), créé en 1983, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), créé en 1989, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), reconnue par la loi en 1990, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), créée en 1991, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), créée en 1998, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), créée en 2000, la Haute autorité de lutte contre les discriminations (HALDE) créée en 2004 et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté institué en 2007.

La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), créée en 1978, dont les crédits étaient auparavant rattachés à la mission Justice, au programme n° 213 Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés, a rejoint le programme 308 dans le cadre de la loi de finances pour 2009.

1.– Des profils différenciés d’exécution budgétaire

Chaque organisme ayant une existence fonctionnelle et budgétaire séparée des autres, l’exécution des crédits présente des profils variés. D’une manière générale, la consommation des crédits est élevée.

Le Médiateur de la République a consommé 101 % des crédits alloués et a fonctionné à moyens et à effectifs quasi constants. Le montant initial des crédits a été abondé en cours d’exercice de 0,84 million, dont 0,65 million en accompagnement du transfert de la mission pour le Développement de la médiation, de l’information et du dialogue pour la sécurité des soins (MIDISS).

La CNIL a consommé 96,6 % des crédits ouverts en loi de finances initiale et la HALDE 94 %. La HALDE a consommé partiellement son plafond d’emplois (79 sur 82) et il est à noter que le loyer et les charges associées représentent un montant de 2 046 985 euros sur 5 388 199 euros consommés pour les dépenses de fonctionnement hors personnel (38 %).

Le CGLPL n’a consommé que 76 % des crédits alloués, la faible consommation des crédits de rémunérations s’expliquant par le recrutement tardif de ses collaborateurs.

2.– Une performance remarquable

À effectifs constants, le Médiateur de la République a connu une augmentation de 16 % du nombre d’affaires transmises. Le délai moyen d’instruction des dossiers par le Médiateur de la République a atteint dès 2008 la cible fixée à l’échéance 2010 (150 jours), ce délai étant ramené à 135 jours en 2009.

Comme l’avait annoncé la HALDE à l’automne dernier lors de l’examen du projet de loi de finances 2010, dans le cadre du débat sur les amendements tendant à réduire ses crédits, ses résultats progressent en termes de performance : le nombre de réclamations traitées par agent a été porté en 2009 à 214,9 au lieu de 152,7 en 2008 ; le nombre global de réclamations traitées en 2009 a été de 10 745 au lieu de 6 414 en 2008 alors que les ETPT d’agents traitants n’ont été augmentés que de 42 à 50 de 2008 à 2009.

Le pourcentage de citoyens qui s’estiment suffisamment informés de leurs droits en matière de protection des informations personnelles les concernant a augmenté et atteint, en 2009, 37 % Au lieu de 33 % en 2008 et 26 % en 2007, ce qui conforte la pertinence de l’action de communication de la CNIL.

D.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

La mission comportait en 2009 les deux programmes n° 621 Accès au droit, publications officielles et annonces légales qui retraçait l’activité des Journaux Officiels et n° 622 Édition publique et information administrative qui correspondait à la Documentation française et au renseignement administratif téléphonique. Comme l’expose clairement le rapport annuel de performance, dans le cadre de la préparation de la mise en place de ce qui est devenu en 2010 la Direction de l’Information légale et administrative (DILA), l’année 2009 peut être considérée comme une année charnière. Des mesures de réorganisation sont intervenues : l’harmonisation de la gestion budgétaire et comptable ; la gestion des systèmes d’information a été unifiée, au travers de la création d’un seul service, dont les dépenses ont été rassemblées sur le programme n° 621 ; la réunion des centres interministériels de renseignement administratif en un seul centre d’appels à Metz a été décidée pour être effective en janvier 2010.

D’une manière générale, l’exécution budgétaire est meilleure que prévu, avec un résultat excédentaire de 38,8 millions d’euros au lieu de 459 071 euros prévus par la loi de finances initiale, mais au prix d’un maintien très strict de la masse salariale et de la contrainte sur les investissements. Le paramètre essentiel qui explique ce bon résultat est un meilleur rythme d’encaissement des recettes des JO.

1.– Les Journaux officiels

En 2009, les recettes encaissées pour la direction des Journaux officiels ont atteint 192,6 millions d’euros et sont supérieures de 13,8 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (178,7 millions d’euros), du fait du maintien d’un bon rythme d’encaissement. Pour autant, les inquiétudes exprimées sur la pérennité des recettes de ventes d’annonces ne sont pas dissipées. L’exercice 2009 confirme la baisse des annonces facturées, en quantité et en montants (182 millions d’euros facturés en 2009, à comparer à 185 millions en 2008) ; seul les secteurs du BOAMP ⁽²⁸⁾, qui a connu une augmentation de recettes (92 millions d’euros en 2009 au lieu de 84,5 millions en 2008), et des annonces liées aux associations, tenues de publier les comptes des trois derniers exercices clos en 2009 (facturation supplémentaire de 1 million sur 2009). Les baisses attendues du BALO ⁽²⁹⁾ (5,3 millions d’euros en 2009 contre 8,9 millions en 2008) et du BODACC ⁽³⁰⁾ (77,7 millions d’euros en 2009 contre 87,7 millions en 2008) ont été effectivement constatées.

La consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale, elle s’est élevée à 129,6 millions d’euros de crédits de paiement au lieu de 140,6 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale. On constate une diminution des effectifs supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale (67 ETPT) pour les emplois budgétaires. La masse salariale est contrainte, avec une dépense de 51,03 millions hors CAS Pensions en 2009 (prévision de 52,3 millions en septembre 2009) à comparer à 50,5 millions en 2008.

Une nouvelle économie est constatée sur les dépenses d’équipement avec une consommation de crédits de paiement de 5,6 millions d’euros pour 11,2 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, le rapport annuel de performance expliquant que les opérations d’investissement ont fait l’objet d’un nouveau phasage, pour mieux s’adapter aux nouvelles évolutions, notamment celles touchant à la restructuration des locaux et aux regroupements des services, ainsi qu’à la sécurisation des installations électriques.

Les résultats des indicateurs de performance sont satisfaisants, en particulier en matière de traitement des données. Le taux moyen de saisie à la source, de 95 %, ne progressera plus et le coût moyen de traitement de la page pondérée est en forte baisse. Le site Legifrance tend à se substituer à celui du Journal officiel pour la recherche d’informations juridiques.

2.– La Documentation Française

Les recettes de la Documentation Française augmentent par rapport à 2008 (15,5 millions au lieu de 13,8 millions) mais sont inférieures aux 17,7 millions d’euros prévus en loi de finances initiale.

Les dépenses constatées s’élèvent à 33,4 millions d’euros de crédits de paiement (34,9 millions en 2008), elles sont très inférieures aux 44,2 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale.

La masse salariale est toujours contrainte : la Documentation Française disposait de 330 ETPT au lieu de 385 prévus par la loi de finances initiale, la masse salariale a diminué du fait de changements de périmètre et de diminutions d’effectifs.

La diminution du chiffre d’affaires, perceptible au niveau des recettes, a eu logiquement pour corollaire de moindres dépenses en achats et services extérieurs.

Les résultats des indicateurs de performance sont fonction des différentes activités de la Documentation Française. Le coût par consultation unitaire du portail Internet est inférieur aux prévisions comme le coût unitaire d’un renseignement par téléphone. Par contre, l’attractivité commerciale des publications éditées par la Documentation Française régresse.

3.– Le nouveau centre de renseignement administratif de Metz

Le Rapporteur spécial a effectué le 3 mars 2010 un contrôle sur pièces et sur place du nouveau centre de renseignement administratif de Metz.

En effet, il a été procédé au regroupement à Metz, au début de 2010, des 9 centres interministériels de renseignement administratif (CIRA) en un centre unique d’appels interministériel. Un CIRA était déjà installé à Metz, où l’implantation du nouveau centre d’appel unique s’achève avec l’occupation de locaux (aménagés en bureaux) libérés par le ministère de la Défense. Le début de cette implantation a commencé à l’automne 2009.

Le Rapporteur spécial a constaté que 51 agents étaient en fonction pour 65 emplois théoriques. Cependant, le renouvellement des effectifs a presque été total puisque 1 seul informateur des anciens CIRA a rejoint Metz et seulement 2 secrétaires et 2 informateurs de l’ancien CIRA de Metz sont restés.

Le reclassement des agents des CIRA fermés en 2009 est présenté comme satisfaisant. À fin mars 2010, seuls trois agents, détachés dans les Services du Premier ministre, étaient encore en recherche d’affectation. Les 67 agents mis à disposition (MAD) concernés par la mesure de reclassement, les 8 directeurs de centre en détachement ainsi que les 15 agents des services du premier ministre ont tous été réaffectés, selon leurs vœux, soit dans leur administration d’origine ou une autre administration de leur bassin d’emploi, soit à la DILA.

1,51 million d’appels ont été reçus en 2009 à comparer à 1,38 million en 2008. Le Rapporteur spécial a entrepris de poursuivre son contrôle sur la qualité du service de premier niveau assuré par le prestataire privé B2S.

Le troisième rapport d’étape de la RGPP, de février 2010, décerne deux feux verts aux mesures Réforme de l’information délivrée par téléphone aux usagers et Suppression de huit des neufs centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA). Le Rapporteur spécial rappelle donc sa recommandation précédente : chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

PRÉVENTION DES RISQUES ;

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Commentaire de M. Jacques PÉLISSARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES 162

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 162

B.– ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS ET DES INDICATEURS PERFECTIBLES 163

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 168

A.– UN PÉRIMÈTRE Á AMÉLIORER 168

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS INSUFFISANTS EN LOI DE FINANCES INITIALE, COMPLÉTÉS EN EXÉCUTION 169

C.– LA PERFORMANCE EN 2009 : DES RÉSULTATS SOUVENT INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS 171

Le présent commentaire porte sur l’exécution budgétaire au titre de l’exercice 2009 de deux programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables : n° 181 Prévention des risques et n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES

Il s’inscrit dans le cadre de directives européennes, de plans d’action gouvernementaux et des orientations issues du Grenelle de l’environnement.

Une des spécificités de ce programme réside dans l’accroissement des exigences communautaires et la multiplicité des conventions internationales. Cette spécificité se traduit par la nécessité d’honorer des engagements, tant qualitatifs que quantitatifs, afin d’atteindre un niveau élevé de protection des milieux et des populations.

Pour l’exercice 2009, le programme a été structuré autour de quatre grandes priorités environnementales :

– la prévention des risques technologiques et des pollutions,

– la prévention des risques naturels et hydrauliques,

– la gestion de l’après-mines,

– la sûreté nucléaire et la radioprotection.

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Seuls 172,92 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés en 2009 alors que 300,56 millions d’euros ont été ouverts compte tenu des ouvertures et annulations de crédits intervenus.

Ce taux de consommation assez bas (58 %) est essentiellement dû au retard pris dans la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Les engagements au titre des PPRT devront être honorés dans les prochaines années.

En revanche, les crédits de paiement ont un taux de consommation satisfaisant (93 %). 245,27 millions d’euros ont été dépensés sur 265,30 millions d’euros de crédits ouverts.

L’intégralité des emplois et des crédits de titre 2 inscrits sur ce programme concernent les effectifs de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Ils sont les seuls emplois de la mission à ne pas être rattachés au programme support 217. Cette situation est liée au statut d’autorité administrative indépendante de l’ASN. La consommation d’emplois en 2009 s’établit à 337 ETPT et respecte le plafond autorisé d’emplois de 339 ETPT.

L’écart sur les dépenses de personnel entre les crédits inscrits en loi de finances (36,13 millions d’euros) et les crédits consommés en 2009 (24,96 millions d’euros) correspond à l’intégration des crédits destinés au remboursement de conventions de mises à disposition d’agents auprès de l’ASN. Cette dépense s’imputant en gestion sur le titre 3, ces crédits font l’objet d’un mouvement de fongibilité asymétrique d’un montant de 10,39 millions d’euros.

Les mouvements de crédits intervenus en cours d’exercice ont, par exemple, permis de répondre à la demande de mise en place d’un centre opérationnel régional et national d’alerte aux tsunamis formalisée en mars 2009 au Commissariat à l’énergie atomique. Une convention cadre prévoyait la participation du ministère à hauteur de 7 millions d’euros. Les crédits ouverts en loi de finances n’avaient pas pris en compte cet engagement. Le responsable du programme a cependant pu verser les crédits correspondants en faisant jouer la fongibilité au sein du programme et en utilisant les crédits non consommés destinés au financement des PPRT.

Les crédits de ce programme participent à hauteur de 20 millions d’euros au plan de relance de l’économie d’aide à la dépollution des friches urbaines polluées. Ces crédits sont gérés par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

B.– ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS ET DES INDICATEURS PERFECTIBLES

Objectif n° 1 : limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement

L’indicateur 1.1, qui est un des trois principaux indicateurs de la mission, mesure le nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection. Les priorités en matière d’instruction ont été maintenues, en particulier pour la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques et de la directive européenne IPPC relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution imposant aux États membres de généraliser le recours « aux meilleures techniques possibles » dans les installations les plus polluantes.

La réalisation 2009 fait apparaître un ratio inférieur de 2 points à la prévision 2009. C’est un ratio d’efficience qui ne permet pas de connaître le nombre annuel de contrôles des installations classées et de savoir si les effectifs d’inspection sont suffisants.

Préconisation n° 1 : Créer un indicateur indiquant le ratio entre le nombre de sites contrôlés dans l’année et le nombre total des installations classées devant faire l’objet d’un contrôle.

L’indicateur 1.2 permet de suivre les résultats des actions de réduction des délais d’élaboration des PPRT. Sur les 23 PPRT approuvés au cours de l’année 2009, le délai moyen de 541 jours entre la prescription et l’approbation, est conforme aux prévisions.

L’indicateur 1.3 permet de suivre le taux d’approbation de ces plans. L’objectif prévu de 10 % pour 2009 est loin d’être atteint. Seulement 28 PPRT (7 %) ont été approuvés au total au 31 décembre 2009 alors que 273 ont fait l’objet d’une prescription à la même date et que l’objectif final est d’approuver 420 PPRT. Ce retard s’explique par la longueur de la phase de mise en place de la procédure, en particulier la détermination de mesures préalables de réduction du risque à la source, l’instruction d’études de dangers et la nécessaire concertation avec les riverains et les collectivités. Les travaux ont pris du retard et les crédits correspondants seront plutôt consommés en 2011 et 2012.

Préconisation n° 2 : Accélérer le processus de prescription, puis d’approbation des plans de prévention des risques technologiques.

L’indicateur 1.4 Nombre d’accidents dus aux produits, équipements et installations soumis aux contrôles techniques sur une période donnée indique un nombre d’accidents avec dommages corporels recensés ou mortels en baisse significative par rapport à 2008. Le Rapporteur spécial se félicite de cette baisse, alors que les chiffres des trois dernières années montraient une grande stabilité du nombre annuel d’accidents. Cette évolution s’explique notamment par les actions des directions régionales sous forme d’opérations de contrôle et d’inspections inopinées sur les chantiers.

Objectif n° 2 : réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement

L’indicateur 2.1 relatif à la collecte sélective et au recyclage des déchets est le deuxième indicateur principal de la mission. Il comprend deux sous-indicateurs.

Le premier concerne le taux de recyclage des déchets d’emballage et repose sur des données, fournies par l’ADEME, connues en mai de l’année n+2. Le taux de 57 % pour 2007, à comparer avec le taux de 54,8 % pour 2006, est conforme à la progression de 1,5 point par an relevée depuis la création de l’observatoire en 1997. L’objectif de 55 % en 2008 fixé par la directive sur les emballages sera respecté par la France dans les délais.

Le deuxième sous-indicateur relatif au taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) ménagers fait l’objet de résultats satisfaisants. En 2009, le taux de collecte s’est élevé à 25,7 %, 80 % de la population est couverte par les déchetteries et le chiffre de 5,7 kg/an/habitant de déchets collectés est atteint.

Une filière de collecte et de recyclage des DEEE professionnels vient d’être créée.

Préconisation n° 3 : Créer un sous-indicateur permettant de mesurer le taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques professionnels.

L’indicateur 2.2 expose en euros le coût moyen des réhabilitations de décharges fixées par l’ADEME. Ce coût moyen masque de fortes disparités selon les lieux et la nature des travaux à effectuer. Sa diminution en 2009 s’explique par une action menée avec le Parc naturel de Corse de réhabilitation de 288 petits dépôts. Cet indicateur, sans modulation en fonction des travaux nécessaires, manque de pertinence.

Préconisation n° 4 : Moduler l’indicateur relatif au coût moyen des réhabilitations de décharges selon le type d’impact.

L’indicateur 2.3 est relatif au délai d’instruction des dossiers biocides. Il a pour objectif de mesurer l’efficacité du dispositif national d’évaluation des risques. En 2009, il a fallu 24 mois pour traiter un dossier. L’objectif pour 2011 est de réduire ce délai à 15 mois grâce à la rationalisation du réseau d’expertise.

Objectif n° 3 : réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydrauliques.

L’indicateur 3.1 sur le nombre de communes couvertes par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) se décompose en deux sous-indicateurs :

Le premier sous-indicateur Nombre de communes effectivement couvertes par un PPRN approuvé l’année n rapporté au nombre prévu l’année n a été remanié dans le projet annuel de performances 2010 parce qu’il ne permettait pas de mesurer l’état d’avancement du programme d’élaboration des PPRN (12 500 PPRN sont prévus, dont 800 sur des communes de plus de 10 000 habitants). Le ratio de réalisation 2009 montre que des progrès restent à faire pour atteindre les objectifs visés en matière de réalisation des plans de prévention des risques naturels.

Le deuxième sous-indicateur, coût moyen d’un PPRN, indique un résultat 2009 (25 000 euros) inférieur à l’objectif (35 000 euros), mais doit être interprété avec prudence car il est fonction du niveau de difficulté d’élaboration des plans. Les PPRN menés à leur terme concernent essentiellement des communes rurales ainsi que la prévention du risque lié au retrait-gonflement des argiles, plans dont l’élaboration est relativement simple et pour lesquels des économies d’échelle sont possibles.

Ce sous-indicateur ne traduit que très peu les moyens croissants mis en œuvre pour les PPRN les plus récents.

L’indicateur 3.2 porte sur la prévention des inondations, premier des risques de catastrophes naturelles.

Le pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné n’atteint que 16,1 % alors que l’objectif fixé en début d’année pour 2009 était de 21 %.

Le taux de contrôle des barrages intéressant la sécurité publique s’élève à 60 % au lieu du taux de 80 % initialement prévu. L’effort de contrôle des services chargés de la sécurité des barrages va être concentré sur les ouvrages les plus importants pour la protection des populations.

En ce qui concerne la fiabilité de la carte vigilances crues, le résultat 2009, supérieur aux prévisions, est significatif des investissements réalisés pour l’amélioration des modèles de prévision des crues et le renforcement des dispositifs de surveillance

Le 16 mars 2010, le président de la République a fixé comme objectif la réalisation des plans de prévention des risques les plus importants d’ici trois ans sur l’ensemble du territoire. Cet objectif est contrarié par une inertie qui tend à prolonger indéfiniment les phases consultatives que requiert la procédure d’instruction, ralentissant les procédures d’adoption et de révision.

Préconisation n° 5 :

– Renforcer les moyens de mise en œuvre des plans de prévention des risques naturels afin d’accélérer la couverture des zones concernées, en particulier des zones inondables ;

– Mesurer l’application effective des mesures contenues dans les plans de prévention des risques naturels.

Objectif n° 4 : assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public

Les deux indicateurs correspondent à des objectifs assignés à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) :

L’indicateur 4.1. montre des résultats stables de en ce qui concerne les délais de publication des décisions de l’ASN. L’absence d’amélioration des résultats s’explique par un changement structurel (baisse du nombre d’instructions de demandes dans le nucléaire de proximité, mais plus d’instructions de dossiers d’installations nucléaires de base).

La capacité de l’ASN à transmettre l’information auprès du grand public sur l’ensemble des sujets ayant trait au nucléaire et à la radioprotection marque un bond en avant en 2009 (34 % en 2009 contre 25 % en 2008) (indicateur 4.2).

En matière de sûreté nucléaire, le Rapporteur spécial insiste sur le caractère prioritaire de l’avancement du projet de centre de stockage géologique profond dans la Meuse dont l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) s’est vu confier la responsabilité par la loi de programme du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs.

Ce projet constitue un enjeu majeur pour le traitement des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue.

Or l’Andra, soumise en tant qu’opérateur à la règle du plafond d’emplois, ne peut procéder aux recrutements (100 personnes d’ici 2013) essentiels à la poursuite de ce projet.

Le Rapporteur spécial, sans remettre en cause la discipline sur les opérateurs voulue par le Parlement, insiste pour que l’Andra ait les moyens d’accomplir les missions qui lui ont été confiées par la loi du 28 juin 2006 dans un domaine aussi fondamental que celui de la gestion des déchets radioactifs et que la règle du plafond d’emplois ne constitue pas un prétexte à l’immobilisme ou au blocage des projets.

Objectif n° 5 : mettre en sécurité l’ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation

En cohérence avec la création de la direction générale de l’énergie et du climat, les activités relatives aux matières premières et celles concernant les aspects techniques de l’après-mines ont été transférées du programme 174 au programme 181. Dans un souci de lisibilité, ce dernier reprend à l’identique l’objectif et les indicateurs traitant de la sécurisation de l’après-mines présents au sein du programme 174 en 2008.

Les cibles ont été respectées par les indicateurs (absence de sinistres, nombre de défaillances des installations hydrauliques de sécurité inférieur aux limites fixées, respect des coûts et des délais des chantiers de mise en sécurité).

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Le programme 217 regroupe l’essentiel des fonctions support du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM). C’est un programme de pilotage et de soutien pour l’ensemble de la mission.

Sa vocation est triple :

– être au service des politiques publiques mises en œuvre par le ministère ;

– être le support des principales réformes structurelles (en 2009, création du MEEDDM qui s’est traduite par une nouvelle organisation de l’administration tant au niveau central qu’au niveau déconcentré, regroupement de l’administration centrale sur le seul site de la Défense avec pour objectif de réduire les coûts d’occupation des locaux) ;

– assurer le soutien nécessaire à la réalisation des décisions prises au titre du Grenelle de l’environnement.

A.– UN PÉRIMÈTRE À AMÉLIORER

Par rapport à l’année dernière, le programme reprend le même périmètre auquel s’ajoutent l’action portant les crédits et les emplois de l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) en provenance du programme 225 Transports aériens et l’action portant les emplois des personnels œuvrant pour les politiques du programme 181 Prévention des risques.

Ce programme intègre des fonctions dites stratégiques, notamment les études économiques et les actions internationales.

La mutualisation des fonctions support demeure toutefois incomplète puisque certaines dépenses sont prises en charge au sein d’autres programmes que celui-ci. En particulier les emplois de l’Autorité de sûreté nucléaire (339 ETPT en 2009) sont budgétés dans le programme 181. A contrario, ce programme comporte des crédits qui ne sont pas des dépenses support pour 10 millions d’euros.

De manière générale, la Cour des comptes, dans sa note sur l’exécution du budget 2009 de la mission, considère que la frontière entre les dépenses support du programme 217 et les dépenses support « liées à une activité métier » relevant des autres programmes n’est pas clairement définie.

Préconisation n° 6 : Améliorer le périmètre du programme en intégrant l’ensemble des fonctions support de la mission et en retirant les crédits qui ne correspondent pas à des dépenses support.

Le Rapporteur spécial regrette que l’ensemble des moyens de personnel de la mission, à l’exception des emplois de l’Autorité de sûreté nucléaire et de ceux de la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires, demeure centralisé au sein de ce programme support. Ce choix, s’il permet certes une gestion plus souple du plafond d’emploi ministériel, retire une grande partie de sa portée à la LOLF en limitant la responsabilisation des directeurs de programme et en empêchant la mise en œuvre de la fongibilité asymétrique au sein de chacun des programmes.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS INSUFFISANTS EN LOI DE FINANCES INITIALE, COMPLÉTÉS EN EXÉCUTION

Le programme 217 a été doté de 3 717 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 3 711 millions d’euros de crédits de paiement en loi de finances initiale 2009. Il recouvre 20 actions.

Les autorisations d’engagement comme les crédits de paiement ont été sous-dotés en 2009. Les crédits initiaux ont dû être abondés de plus de 219 millions pour les autorisations d’engagement et de plus 221 millions pour les crédits de paiement à la suite de différents mouvements de crédits pour faire face à des dépenses supérieures à celles escomptées liées à l’opération de regroupement de l’administration centrale à La Défense ainsi que par des actions transversales au ministère nouvellement engagées.

Les autorisations d’engagement consommées se sont finalement élevées à 3 863 millions d’euros et les crédits de paiement à 3 882 millions d’euros pour 2009.

Compte tenu des mouvements opérés en cours d’exercice, les crédits disponibles ont été très proches des dépenses, d’où des taux de consommation des crédits très élevés (98 % des autorisations d’engagement et 99 % des crédits de paiement ouverts).

Les crédits de personnel ont été ouverts pour 3 170 millions d’euros. 3 303 millions d’euros ont été consommés. Les charges de personnel représentent 85 % des dépenses du programme.

Les emplois et crédits de personnel sont répartis en 14 actions « miroir » distinctes afin d’identifier et de répartir les moyens en personnel comme s’ils étaient inscrits dans les programmes correspondant de la mission. Les dotations les plus significatives vont vers le programme Infrastructures et services de transport (789 millions d’euros de crédits de paiement consommés en 2009) et vers le programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversité (716 millions d’euros).

La comparaison de l’exécution 2009 du programme à la prévision fixée en loi de finances initiale fait apparaître une sous-consommation du plafond d’emplois ministériel de 4 069 ETPT au périmètre ministériel de gestion.

Le plafond d’emplois de l’action 22 Personnels transférés aux collectivités territoriales fait l’objet d’une sous-consommation à hauteur de 615 ETPT, compensée financièrement aux collectivités territoriales. Ces ETPT vacants ont été retirés du plafond d’emplois dans la loi de finances initiale 2010. Cette sous-consommation s’explique aussi, au niveau des effectifs de l’État, par un retard pris dans l’intégration des agents de la collectivité de Mayotte dans les services de l’État.

La gestion des emplois en 2009 a été marquée par la poursuite de la réorganisation des services centraux et de la décentralisation, la création des premières directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement et le réajustement du schéma d’emplois du projet annuel de performances 2009 pour tenir compte de la réalisation anticipée en 2008 des suppressions d’emplois fixées pour 2009 dans le cadre de la RGPP.

Sur l’ensemble des deux années, 2008 et 2009, le taux de non-remplacement de 58 % des départs à la retraite est atteint.

Après les dépenses de personnel, le premier poste de dépenses est celui des crédits affectés à l’action 3 du programme Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement.

Des dépenses nouvelles pour un montant de près de 31 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 27 millions en crédits de paiement ont été imputées sur le titre 3 du programme 217. Elles concernent essentiellement les travaux et opérations de déménagement liés au regroupement de l’administration centrale sur le site de la défense (15 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement), mais aussi le financement d’opérations liées à la réorganisation des services déconcentrés, le financement du Grenelle de l’environnement (1,173 en autorisations d’engagement et 0,605 en crédits de paiement), l’organisation du débat public concernant les nanotechnologies, l’organisation d’événements internationaux, la mise en place de l’IRENA et le financement du Grenelle de la mer.

La principale dépense fiscale en 2008 du programme 217, le crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, a été, en 2009, rattachée au programme 174. La Cour des comptes, dans sa note sur l’exécution du budget 2008, avait souligné que les dépenses fiscales rattachées au programme 217 n’avaient pas de lien évident avec les finalités du programme.

C.– LA PERFORMANCE EN 2009 : DES RÉSULTATS SOUVENT INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS

Objectif n° 1 : mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable.

La stratégie nationale de développement durable 2009-2013 prévoit d’amplifier l’effort de mise en place des projets territoriaux de développement durable et des Agendas 21 locaux avec un objectif de 1 000 projets pour 2013. L’indicateur 1.1 fait apparaître, pour 2009, un résultat de 34 projets de développement durable acceptés au regard des critères de reconnaissance des Agendas 21 sur 41 projets déposés, soit un taux de 83 % proche de la prévision. Il serait intéressant que ce ratio soit complété par une indication sur le nombre cumulé de projets de développement durable acceptés.

L’indicateur 1.2 Taux des avis émis par le ministère chargé de l’écologie dans le cadre de l’évaluation environnementale et de l’intégration de l’environnement dans les politiques publiques suivis par leurs destinataires (pouvoirs publics, maîtres d’ouvrage) est devenu sans objet à la suite de modifications intervenues dans les modalités d’émission des avis. Il a été supprimé dans le projet annuel de performances 2010.

L’indicateur 1.3 est relatif au taux de transposition des directives communautaires qui fondent 80 % de la législation environnementale nationale. Cet indicateur est très important car l’amélioration du dispositif de suivi des textes en cours de négociation et des conditions de leur transposition en droit français était un des objectifs de la réorganisation du ministère.

Il fait apparaître, pour 2009, un résultat de 31 directives transposées sur 39 qui auraient dû l’être. L’objectif fixé dans le projet annuel de performances 2009 n’est pas atteint.

Objectif n° 2 : respecter les prévisions du schéma des emplois et des recrutements ministériel (SERM) en affectant la bonne personne, au bon endroit, au bon moment

Les résultats des trois indicateurs sont très éloignés des cibles.

L’indicateur 2.1 mesure l’écart moyen entre les plafonds d’emplois disponibles en gestion et la réalisation des ETPT, par catégorie d’emploi et par programme. En 2009, la sous-consommation est de 5,05 %. La cible de 1 % n’a pas été respectée. Cet indicateur a été supprimé dans le projet annuel de performances 2010

L’indicateur 2.2 Coût de la formation continue par journée-stagiaire indique un coût moyen de 130 euros. La prévision de 83 euros par jour et par stagiaire a été largement dépassée.

Les frais de gestion des ressources humaines (indicateur 2.3) sont également supérieurs aux prévisions.

Objectif n° 3 : contribuer à une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement des fonctions support

L’indicateur 3.1 relatif à la part des paiements globaux réalisés en dessous du plafond cible de 40 jours n’atteint pas tout à fait son objectif : en 2009, 74,69 % des dossiers de liquidation ont été validés avant 40 jours pour une prévision de 80 %, mais 65,50 % l’ont été avant 30 jours.

L’augmentation du ratio « dépenses liées à la fonction immobilière par m2 » (indicateur 3.2) s’explique par la poursuite des opérations de regroupement de la quasi-totalité des services de l’administration centrale du ministère sur le site de la Défense. Malgré la dégradation de l’indicateur, il faut noter que le ratio m2/agent est passé de 16,8 en 2008 à 13,99 en 2009 pour l’administration centrale.

Même si la part de véhicules propres sur l’ensemble du parc de véhicules de liaison (indicateur 3.3) avec un résultat de 44,08 % pour 2009 est loin de correspondre à l’objectif de 85 %, elle est en nette progression par rapport aux années précédentes. Cet indicateur a été supprimé dans le projet annuel de performances 2010.

Préconisation n° 7 : Mettre en place progressivement des indicateurs d’efficience communs à l’ensemble des programmes de gestion et de soutien dans les domaines des ressources humaines, de l’immobilier et de la bureautique afin de favoriser des progrès indispensables dans la rigueur et la comparabilité des méthodes d’analyse de la performance.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE

Commentaire de M. Marc GOUA, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LES DÉPENSES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME 174 SONT MAITRISÉES 174

II.– L’EFFICACITÉ DES DÉPENSES FISCALES ÉNERGÉTIQUE MÉRITERAIT D’ÊTRE ÉVALUÉE AU REGARD DE LEUR IMPORTANCE 175

Le programme 174 s’articule autour de trois finalités :

– assurer à l’ensemble des consommateurs un accès à l’énergie ;

– gérer les conséquences de l’arrêt de l’exploitation minière ;

– lutter contre le réchauffement climatique.

Cependant, la gestion économique et sociale de l’après-mines a représenté, cette année encore, plus de 99 % des crédits consommés. De plus, si les crédits budgétaires consommés en 2009 au titre du programme 174 se sont élevés à 765,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 843,3 millions d’euros en crédits de paiement, les dépenses fiscales sur impôt d’État liées au programme ont atteint 3 047 millions d’euros, soit 3,6 fois plus.

I.– LES DÉPENSES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME 174 SONT MAITRISÉES

Les autorisations d’engagement du programme 174 consommés en 2009 se sont élevées à 765,8 millions d’euros, soit 92,3 % des crédits ouverts en loi de finances initiale. Les crédits de paiement consommés s’élèvent à 838,9 millions d’euros alors que 838,7 millions d’euros ont été ouverts en loi de finances initiale. Sur le plan de l’exécution budgétaire, les résultats sont donc globalement satisfaisants.

Les crédits de l’action n° 1 Politique de l’énergie sont essentiellement des subventions pour charges de service public à hauteur de 25 millions d’euros à l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et de 3,7 millions d’euros à l’agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA).

L’ANDRA est un établissement public créé par la loi du 30 décembre 1991. Ses missions ont été complétées par la loi de programme du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs. Cependant, en tant qu’opérateur de l’État, l’ANDRA est soumise au plafond d’emplois. Ce plafond limite les capacités d’action de l’établissement public pour les activités relevant de son programme de recherches et d’études sur l’entreposage et le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs financé par une taxe additionnelle à la taxe INB qui s’élève à 100 millions d’euros.

Le rapporteur spécial souligne donc l’inadéquation entre les missions dévolues à l’ANDRA par la loi de programme de 2006 et ses moyens notamment humains et demande qu’une solution soit rapidement trouvée.

Préconisation n° 1 : Mettre les moyens humains de l’ANDRA en adéquation avec les missions qui lui sont dévolues par la loi de programme du 28 juin 2006.

Pour cela, permettre en particulier le recrutement de 50 emplois, en dépit du plafond d’emploi des opérateurs, voté globalement et non opérateur par opérateur en loi de finances.

II.– L’EFFICACITÉ DES DÉPENSES FISCALES ÉNERGÉTIQUE MÉRITERAIT D’ÊTRE ÉVALUÉE AU REGARD DE LEUR IMPORTANCE

Les dépenses fiscales du programme 174 s’élèvent à 3 047 millions d’euros pour un chiffrage initial de 1 708 millions d’euros. Ce montant est supérieur de 78,3 % au chiffrage initial. La dépense fiscale énergétique n’est donc nullement maîtrisée.

L’évaluation de l’efficience de la dépense fiscale sur les énergies s’impose donc de manière urgente. Le rapporteur spécial attire donc l’attention du Gouvernement sur la nécessité de l’améliorer et de compléter sur ce point l’information du Parlement notamment dans le cadre du débat sur les niches fiscales.

De plus, à lui seul, le crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable représente 2 800 millions d’euros – soit 91 % des dépenses fiscales énergétiques – et excède le chiffrage initial de 1 300 millions d’euros. L’efficacité de cette dépense considérable ne peut être évaluée car le rapport annuel de performances ne fournit le nombre de bénéficiaires uniquement pour l’année 2007 et non pour 2008 et 2009. Il ne précise ni le profil de revenus des bénéficiaires ni le nombre et la nature des équipements acquis grâce au crédit d’impôt. Les économies d’énergies générées ne sont en outre, pas décrites.

Préconisation n° 2 : organiser un véritable débat sur l’efficacité de la dépense fiscale et notamment sur la dépense fiscale énergétique et appelle à éviter la facilité du « coup de rabot général ».

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ;

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– LE PROGRAMME N° 613, SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L’AVIATION CIVILE 178

1.– Une administration qui réduit le poids de ses fonctions supports 179

2.– Un indicateur d’endettement au rouge 179

3.– Des mécanismes de recouvrement bien huilés 181

B.– LE PROGRAMME N° 612, NAVIGATION AÉRIENNE 181

1.– La France en bonne position dans le classement européen 182

2.– Le rapprochement tarifaire à l’échelle européenne, stratégie à préciser 182

3.– Une meilleure couverture des coûts aériens dans la France d’Outre-mer 183

C.– LE PROGRAMME N° 614, TRANSPORTS AÉRIENS, SURVEILLANCE ET CERTIFICATION 183

1.– Une intégration budgétaire complète en 2009 183

2.– Une activité à envisager sous l’angle de la qualité 183

D.– LE PROGRAMME N° 611, FORMATION AÉRONAUTIQUE 184

1.– Une détérioration endogène de la performance 184

2.– De réelles perspectives d’amélioration 185

E.– LE PROGRAMME N° 170, MÉTÉOROLOGIE 185

1.– Une réelle compétitivité de la météorologie française en Europe 185

2.– Un établissement qui peine à monnayer ses atouts 186

La gestion en 2009 du budget annexe Contrôle et exploitation aériens a fait l’objet d’un suivi particulièrement serré du Gouvernement, du Parlement et de la Cour des comptes.

Depuis le début de l’année, cette dernière a multiplié les prises de position très sévères sur l’activité et le financement de la direction générale de l’aviation civile (D.G.A.C). En février 2010, elle a d’abord consacré un chapitre de son rapport public annuel à la gestion du personnel de la navigation aérienne, en y évoquant « une organisation du travail opaque, des négociations sociales déséquilibrées ». Le 12 mai 2010, elle a ensuite refusé de donner quitus de leur gestion aux comptables successifs du budget annexe, les déclarant redevables de sommes s’échelonnant de 42 millions d’euros à 130 millions d’euros. Au cours du même mois, la Cour des comptes a enfin dénoncé une « situation très dégradée » du budget annexe, dans sa note d’exécution budgétaire préparatoire au rapport sur la loi de règlement pour 2009.

Cette répétition n’est pas fortuite. Elle témoigne d’une grande constance de la Cour des comptes dans l’exercice de ses trois grandes missions : le contrôle budgétaire de propre initiative, la juridiction financière et la certification des comptes de l’État. De l’aveu même du président de la septième chambre, M. Christian Descheemaeker, entendu le 1^er juin 2010 par la commission des Finances, ces trois canaux sont pourtant inégalement adaptés au suivi du budget annexe Contrôle et exploitation aériens. Il estime en particulier que la condamnation des comptables à des centaines de millions d’euros d’amende donnera lieu à une remise gracieuse, qui devrait réduire l’affaire à un simple jeu d’écriture. Le compte rendu de cette audition est joint en annexe au présent rapport.

C’est la quatrième année que l’exécution du budget annexe Contrôle et exploitation aériens est retracée dans un rapport annuel de performances. Le Rapporteur spécial dispose désormais du recul indispensable pour apprécier l’évolution des indicateurs associés à la mission. Le réseau aérien français sera bientôt intégré dans un bloc fonctionnel d’espace aérien plus vaste, comme le prévoient les règlements communautaires sur le ciel unique européen. L’examen du projet de loi de finances est par définition plus propice à la réflexion sur les enjeux prospectifs du contrôle et du transport aérien. L’héritage du passé doit cependant fournir les éléments nécessaires à une préparation adéquate de l’avenir.

A.– LE PROGRAMME N° 613, SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L’AVIATION CIVILE

Deux des trois indicateurs du programme rendent compte de manière satisfaisante de l’évolution réelle de l’activité et de son financement. Ils en donnent au demeurant une vision contrastée. Le troisième indicateur paraît d’un intérêt bien moindre. La question se pose de savoir s’il doit être maintenu.

1.– Une administration qui réduit le poids de ses fonctions supports

Le premier indicateur du programme enregistre l’évolution du nombre d’équivalents temps plein travaillé (E.T.P.T.) affectés à la fonction « soutien, ressources humaines » par rapport au nombre d’agents gérés. En d’autres termes, il se concentre sur l’administration occupée d’elle-même, plutôt que de l’exécution de ses missions de transport et de contrôle aériens. Ces fonctions supports en back office sont certes indispensables, mais le responsable de programme a estimé pouvoir réduire progressivement le montant des ressources qui leur sont allouées. Au terme de trois ans d’effort, des résultats sont perceptibles.

Alors que la fonction soutien représentait en 2007 non moins de 3,64 % des effectifs gérés, cette proportion a baissé sans discontinuer jusqu’en 2009, année pour laquelle elle s’établit à 3,03 %. La prévision contenue dans le projet annuel de performances pour 2009, fixée à 3,16 %, est non seulement atteinte, mais dépassée. Cela augure bien de la réalisation de la cible visée pour 2011, à savoir 2,85 %.

Dans sa présentation du rapport annuel de performances, le ministre définit une « trajectoire de modernisation des fonctions support », en annonçant qu’il a engagé « une démarche de recherche globale d’efficacité ». Le dispositif d’évaluation de la performance paraît bien adapté au suivi de cet effort, qui n’a appelé de critiques de la Cour des comptes qu’au point de vue de l’architecture budgétaire. Il semble qu’il faille mettre les bons résultats enregistrés au compte de la « coordination des procédures de ressources humaines » recensée parmi les sept projets-clefs constitutifs de cette stratégie pluriannuelle.

Le Rapporteur spécial salue les résultats obtenus dans ce domaine, qui témoignent des efforts fournis par la direction générale de l’aviation civile pour se concentrer sur son cœur de métier.

2.– Un indicateur d’endettement au rouge

Le responsable du programme s’est assigné pour deuxième objectif de maîtriser l’équilibre recettes/dépenses et l’endettement du budget annexe. Après des réalisations en 2007 et en 2008 honorables et conformes aux prévisions, l’indicateur atteint en 2009 la cote d’alerte. Il fallait ainsi au 31 décembre 2009 plus de douze années de recettes pour rembourser les emprunts souscrits au titre du budget annexe, alors que le responsable de programme s’était engagé à ramener cette grandeur d’effort à … cinq années.

Le Rapporteur spécial a déjà regretté le recours excessif à l’emprunt pour financer le budget annexe. Fait exceptionnel, la commission des Finances du Sénat a rendu en décembre 2009 un avis défavorable à la publication du décret d’avance autorisant la DGAC à emprunter 65 millions d’euros supplémentaires pour faire face à ses besoins pressants de paiement. Les documents budgétaires mettent en avant une baisse imprévue du trafic aérien et la diminution corrélative des recettes, à l’origine de difficultés de trésorerie. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes attire au contraire l’attention sur des déficits comptables récurrents depuis 2006 : 116,8 millions d’euros en 2006, 115,2 millions d’euros en 2007 et 67,6 millions d’euros en 2008. C’est précisément cette tendance lourde qui rend le budget annexe vulnérable aux fluctuations imprévues de l’activité aérienne.

Il ne fait donc guère de doute que le deuxième indicateur du programme ait toute sa pertinence. Les pouvoirs publics devront accorder à son évolution toute l’attention indispensable au cours des prochaines années. Le volume d’endettement du budget annexe, qui a franchi la barre du milliard d’euros en 2009, oblige cependant à réviser ses valeurs cibles. Mieux vaut se fixer des objectifs insatisfaisants, mais les tenir, que constater un divorce total entre la réalisation et des prévisions irréalistes.

Préconisation n° 1 : Reprendre le dispositif de suivi de l’endettement, en fixant des valeurs cibles réalistes et un nouvel échéancier de performance.

Le Rapporteur spécial estime que l’endettement ne doit pas obérer l’avenir de l’aviation civile. De manière évidente, il faut envisager des économies plus sévères sur toutes les dépenses, y compris les dépenses de personnel.

La Cour des comptes est allée jusqu’à dessiner les grandes lignes d’une nouvelle organisation du temps de travail. Sur ce point, l’échange contradictoire entre le Gouvernement et la Cour des comptes dans le rapport public annuel de cette dernière met au jour des données paradoxales. Alors que la Cour déplore une faible productivité, due à une insuffisante mobilisation des personnels, le ministre en charge de la direction générale de l’Aviation civile estime quant à lui que « de façon générale, le coût de l’unité de service de contrôle aérien qui est facturée aux usagers de l’espace aérien et qui constitue la meilleure évaluation de la productivité réelle du contrôle aérien français reste le moins élevé de l’Europe occidentale ».

La Cour des comptes s’est focalisée sur un allègement tacite des obligations de service lorsque le trafic est calme. Elle reprend à son compte le terme en usage dans le contrôle aérien, en désignant cette pratique sous le vocable de « clairance ». La commission générale de terminologie et de néologie ne recommande l’usage de ce mot rare, dérivé d’un anglicisme, que pour l’ « autorisation donnée à un navire ou un aéronef de faire mouvement » (arrêté du 18 juillet 1989), en précisant qu’ « en ce qui concerne la circulation aérienne, cette autorisation est délivrée par les autorités chargées du contrôle ». L’abus semble manifeste dès lors que le terme est appliqué à des personnes. La DGAC semble cependant l’admettre, en soulignant qu’il désigne un éloignement physique du poste de contrôle, mais ne recouvre pas nécessairement une absence du lieu de travail.

En tout état de cause, le secrétaire d’État aux Transports, M. Dominique Bussereau, a pris devant la commission des Finances l’engagement de mettre un terme à cette situation : « Comme tout phénomène occulte, la clairance est difficile à mesurer. Je me suis engagé devant le Parlement et devant la presse à y mettre fin. Une circulaire rappelle au personnel le principe normal de présence et la DGAC met en place un dispositif de vérification effective. Après consultation des comités techniques paritaires, les dispositions entreront en vigueur dès le mois de juin. » (cf. compte rendu du 7 juin 2010 publié en annexe)

Le Rapporteur spécial sera particulièrement attentif au suivi de cet engagement dans son appréciation de la gestion budgétaire de 2010.

3.– Des mécanismes de recouvrement bien huilés

Le troisième indicateur du programme mesure le taux de recouvrement des redevances pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) et de la taxe de l’aviation civile (TAC). Les réalisations sont très proches des prévisions, qui sont très stables d’une année sur l’autre, soit aux alentours de 98 %. Le Rapporteur spécial s’interroge sur l’opportunité de conserver un indicateur dont les valeurs cibles varient si peu, la marge de progression étant en tout état de cause trop faible pour être significative.

Dans son commentaire au rapport annuel de performances pour 2008, le Rapporteur spécial avait déjà constaté le niveau stable et très élevé de cet indicateur. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes critique le manque de pertinence des indicateurs, en soulignant que « certains […] ont même une cible qui reste toujours stable. » En raison même de sa stabilité, cet indicateur n’est peut-être plus pertinent.

Préconisation n° 2 : Évaluer la pertinence de l’indicateur n° 3 « Taux de recouvrement des recettes du budget annexe » du programme n° 613 pour le suivi des prochains projets annuels de performances.

B.– LE PROGRAMME N° 612, NAVIGATION AÉRIENNE

Plusieurs indicateurs du programme Navigation aérienne font ressortir les résultats très honorables du contrôle aérien français, auquel le secrétaire d’État aux Transports s’est plu à rendre hommage à l’occasion de son audition par la commission des Finances le 1^er juin 2010. Car le rapport annuel de performances renseigne non seulement sur les résultats obtenus par le contrôle français, mais fournit également des indications sur les performances réalisées dans les pays limitrophes. La comparaison n’est pas toujours à leur avantage.

1.– La France en bonne position dans le classement européen

Qu’il s’agisse du coût du service rendu ou du retard moyen par vol imputable à l’aiguillage aérien, la France n’est pas à la traîne. Un avion survolant l’Europe a ainsi perdu en 2009 deux minutes en moyenne à cause d’un fonctionnement non optimal du contrôle aérien ; en France, le retard moyen imputable à la DGAC n’excédait pas 30 secondes. De même, le taux unitaire de route français est inférieur de 15 % à la moyenne des taux pratiqués dans les six pays limitrophes. En matière de sécurité, le niveau atteint est également très élevé.

Il faut apprécier de manière appropriée l’évolution des indicateurs servant à mesurer la ponctualité et la sécurité. Ils renseignent sur une qualité de service rendu. Il ne serait donc pas raisonnable d’en attendre une progression linéaire comme pour des indicateurs quantitatifs. S’ils présentent des valeurs cibles stables, il serait pourtant dangereux de les supprimer. Il convient de les considérer plutôt comme des indicateurs d’alerte, qui permettent de faire le point à date régulière sur les aspects essentiels du programme.

2.– Le rapprochement tarifaire à l’échelle européenne, stratégie à préciser

Le dispositif de suivi de la performance laisse au demeurant transparaître une situation paradoxale. Alors que les recettes sont trop basses, l’indicateur 4.4 montre que la France peine à rapprocher ses tarifs de ceux qui sont pratiqués dans les six pays limitrophes qui feront partie du bloc fonctionnel d’espace aérien. Or ces tarifs sont plus élevés.

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes critique ce rattrapage trop lent pour lequel « les explications fournies sont parfois insuffisantes. Ainsi, » poursuit-elle, « pour le sous-indicateur 1 de l’indicateur 4.1 du programme 613 sur l’écart du taux unitaire par rapport aux sept États voisins, la DGAC a choisi de procéder à un alignement très progressif du taux de redevance de route français par apport aux taux des autres États du FABEC. Pourtant, un alignement plus rapide pourrait contribuer utilement à accroître les recettes du BAACEA. »

Le Rapporteur spécial tient à mettre en garde contre la solution de facilité qui semble en effet apparaître en filigrane. Les augmentations de redevance ne doivent pas dispenser la direction générale de l’Aviation civile de poursuivre les efforts entrepris pour améliorer la productivité. En outre, le Rapporteur spécial a déjà indiqué que la DGAC devait veiller à ce que cette augmentation n’entrave pas la reprise du trafic en alourdissant à l’excès les charges pesant sur les compagnies aériennes.

Préconisation n° 3 : Fournir des éléments plus détaillés sur la stratégie de rapprochement des coûts français de navigation aérienne avec les tarifs pratiqués dans les États intégrés à l’avenir dans le même bloc fonctionnel d’espace aérien.

3.– Une meilleure couverture des coûts aériens dans la France d’Outre-mer

Relatif au taux de couverture des coûts de la navigation aérienne dans la France d’outre-mer, le dernier indicateur permet d’enregistrer une progression régulière depuis 2007 de cet effort spécifique. Pour la première fois en 2009, les compagnies auront participé pour plus d’un tiers au coût de la navigation aérienne. Le Rapporteur spécial salue ces résultats supérieurs aux prévisions et incite la DGAC à poursuivre le mouvement engagé.

C.– LE PROGRAMME N° 614, TRANSPORTS AÉRIENS, SURVEILLANCE ET CERTIFICATION

Le programme recouvre l’activité de la direction de la Sécurité de l’aviation civile (DSAC). Créé le 1^er janvier 2009, ce service à compétence nationale regroupe les fonctions névralgiques de l’État en matière de contrôle aérien, c’est-à-dire la garantie de la sécurité et de la sûreté des voies aériennes.

1.– Une intégration budgétaire complète en 2009

Le regroupement de services au sein de la nouvelle direction de la sécurité est allé de pair avec une évolution de l’architecture budgétaire, qui a conduit à inclure à partir de 2009 dans le budget annexe tous les crédits liés aux transports aériens.

Il peut sembler atypique que soit financée sur un budget annexe une activité liée à l’exercice de la souveraineté sur l’espace aérien. Un budget annexe retrace en effet les dépenses et les recettes d’un service de l’État dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services. C’est pourquoi la Cour des comptes conteste, sur le plan des principes, le financement d’une activité régalienne sur le budget annexe.

Tout en restant très attaché au respect de la loi organique relative aux lois de finances, le Rapporteur spécial constate que le contrôle aérien forme un tout, qu’il n’est pas illogique de financer par une voie unique. Il ne serait pas réaliste de mettre à mal cette unité fonctionnelle. Du point de vue des finances publiques, la solution retenue n’introduit du reste aucune distorsion quant au solde du budget général, puisque le contrôle réglementaire est financé non par les redevances perçues sur les compagnies, mais par une quotité de la taxe de l’aviation civile, spécialement affectée au budget annexe.

2.– Une activité à envisager sous l’angle de la qualité

La nature du programme confère au dispositif de suivi un caractère en partie artificiel. Il est malaisé d’appréhender par la méthode quantitative une activité de production et de contrôle réglementaire. Par ailleurs, comme le relève la Cour des comptes, le « nombre d’écarts majeurs à la réglementation détectés » ne dépend pas seulement de l’activité des services de contrôle. La mesure de la performance se heurte donc tant à des obstacles humains qu’à des limites formelles.

Le rapport annuel de performances met cependant en perspective les résultats obtenus. Parallèlement au suivi budgétaire de la performance, des certifications ISO sont régulièrement effectuées. En 2009, un audit de suivi de certification ISO 9001 a ainsi confirmé la qualité de l’organisation et des méthodologies mises en place au sein de la DSAC. Grâce à ces indications supplémentaires, portant sur des grandeurs qualitatives, le rapport annuel de performances apporte en définitive une vision satisfaisante des réalisations de l’année 2009.

Préconisation n° 4 : Maintenir les indications relatives à la qualité dans la présentation de la performance du programme n° 614, Transports aériens, surveillance et certification.

D.– LE PROGRAMME N° 611, FORMATION AÉRONAUTIQUE

Pour la première fois en 2009, le programme concentre tous les crédits de personnel associés à la formation aéronautique. Ils étaient auparavant rattachés au programme Surveillance et certification et au programme Navigation aérienne. En outre, alors que l’ENAC bénéficiait jusqu’en 2009 d’une dotation de la DGAC pour financer son personnel, les équivalents temps plein travaillé et les crédits de masse salariale correspondants lui sont désormais directement affectés. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes se félicite de cette évolution, au motif qu’elle « rend le financement de l’ENAC plus transparent ».

1.– Une détérioration endogène de la performance

Cette remise en ordre alourdit la charge salariale de l’ENAC. Du fait du transfert de la paye de ses agents, l’école doit en effet s’acquitter depuis le 1^er janvier 2009 de la taxe sur les salaires à laquelle elle n’était pas auparavant assujettie. Cela pèse sur les résultats obtenus, tels qu’ils sont enregistrés dans le dispositif de suivi de la performance. In fine, le mécanisme est cependant vertueux pour les finances publiques, ou plutôt pour les finances sociales, puisque 95 % du produit de la taxe est affecté à la Sécurité sociale, et seulement 5 % à l’État.

Les résultats mitigés sont principalement à mettre au compte de cet effort fiscal nouveau. Alors que le projet annuel de performances prévoyait que le coût de la formation des élèves ingénieurs baisse à 78 000 euros en 2009, il s’établit à 80 600 euros. Enchaînant sur l’exécution budgétaire 2010, le rapport annuel de performances met cependant en avant les efforts engagés par l’ENAC dans la maîtrise de ses coûts de fonctionnement, annonciatrice d’une baisse du coût de la formation à compter de 2010.

2.– De réelles perspectives d’amélioration

Quant à la formation pratique d’un pilote de ligne, elle aura coûté 113 000 euros en 2009, soit deux mille euros de moins que la prévision. Il faut saluer non seulement ce bon résultat, mais aussi les taux d’insertion professionnelle très élevés tant des spécialistes de la sécurité aérienne que des pilotes de ligne, qui occupent déjà un emploi pour 83 % d’entre eux malgré une conjoncture économique très défavorable.

Au-delà des fluctuations économiques sur lesquelles le responsable du programme n’a pas de prise, les progrès de la performance sont pour l’avenir à attendre du rapprochement de l’École nationale de l’aviation civile (ENAC) et du service de l’exploitation et de la formation aéronautique (SEFA). La formation initiale et la formation continue devraient tirer un bénéfice mutuel de l’organisation qui se mettra progressivement en place d’ici 2011. À l’instar de la Cour des comptes, le Rapporteur spécial en espère également des économies d’échelle.

Préconisation n° 5 : Adapter le dispositif de suivi de la performance en fonction du prochain rapprochement entre l’ENAC et le service de l’exploitation et de la formation aéronautique (SEFA).

E.– LE PROGRAMME N° 170, MÉTÉOROLOGIE

Le dispositif de suivi de la performance fait apparaître de bons résultats de Météo-France en termes de notoriété, de fiabilité des prévisions et de qualité de la recherche scientifique. Les objectifs financiers ne sont cependant pas tenus, faute d’exploitation économique suffisante de ces résultats.

1.– Une réelle compétitivité de la météorologie française en Europe

Pour mesurer la fiabilité des prévisions météorologiques, les indicateurs budgétaires se fondent expressément sur une comparaison européenne. Ainsi, le programme a pour premier objectif que la France « dispose du meilleur système de prévision météorologique à courte échéance sur l’Europe ». En 2009, le modèle de prévision français Arpège aura enregistré de meilleurs résultats que les modèles des principaux services météorologiques nationaux en Europe, sachant que la valeur atteinte par l’indicateur est d’autant meilleure qu’elle est plus basse. Pour une moyenne européenne située à 18,4, le résultat français s’établit ainsi à 16,5. Le Rapporteur spécial avait déjà souligné l’an dernier la qualité du service rendu.

Dans le domaine de la recherche aussi, le suivi de la performance s’inscrit dans une perspective européenne. Ce sont non moins de 112 publications de niveau international qui auront été signées en 2009 par des chercheurs de Météo-France, contre 90 seulement prévues à la mi-année. Les résultats sont donc nettement supérieurs aux attentes. Du reste, l’indicateur ne renseigne pas seulement sur une grandeur quantitative, puisque les comités de lecture opèrent une sélection sur les projets d’articles qui leur sont soumis. Le nombre de publications représente donc non seulement une production abondante, mais aussi une production de qualité aux yeux de la communauté scientifique internationale.

2.– Un établissement qui peine à monnayer ses atouts

Ces bons résultats en termes de fiabilité des prévisions et de qualité de la recherche peinent cependant à trouver, dans les comptes de Météo-France, une traduction sonnante et trébuchante.

Certes, le taux de confiance et de satisfaction des usagers dans les prestations météorologiques progresse de manière continue depuis quatre ans. Le rapport d’activité de Météo-France pour l’année 2009 indique en outre que « l’audience du site Internet a poursuivi sa progression avec 11,6 millions de visiteurs uniques par moi, 368 millions de visites » et près d’un milliard de pages vues sur l’année. Mais l’utilisation payante du service météorologique a parallèlement reculé, pesant sur l’évolution des recettes propres de l’établissement. Comme le souligne le même rapport, « on observe un tassement d’environ 2,5 % des recettes commerciales en comparaison de l’année 2008 ».

De toute évidence, Météo-France n’a pas encore trouvé le moyen de convertir en recettes commerciales son audience sur Internet, en augmentation si forte et si constante. La tarification apparaît comme le grand défi des années à venir. Le progrès des recettes publicitaires constitue à cet égard un signe positif, puisqu’elles ont augmenté de 21 % en 2009. Si le service météorologique au grand public devient de plus en plus souvent gratuit, la fréquentation attachée à son support en fait un emplacement commercial dont la notoriété peut et doit être exploitée sur le plan financier.

Préconisation n° 6 : Revoir les prévisions de recettes commerciales en fonction des résultats enregistrés les quatre dernières années.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

TRANSPORTS ROUTIERS, FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES

COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ; AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : LE GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT AU SERVICE DU REPORT MODAL 188

II.– L’AFITF : UN BUDGET TOUJOURS DÉPENDANT DES SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES 189

III.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : DES OBJECTIFS D’EFFICIENCE GLOBALEMENT SATISFAISANT 190

IV.– LE PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES ET BIODIVERSITÉ : LA NÉCESSITÉ D’UN CONTRÔLE APPROFONDI 190

V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UN BILAN DE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE CONTRASTÉ 191

VI.– COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE : UN DISPOSITIF COMPLEXE 191

VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS ET DE PRIME À LA CASSE PERSISTANT EN 2009 192

L’architecture budgétaire de la mission a connu de profondes modifications en 2009 avec la création du programme 203 Infrastructures et services de transports qui regroupe plusieurs programmes antérieurs dans une nouvelle approche multimodale et du programme 113 Urbanisme, paysages et biodiversité.

Par ailleurs, la programmation budgétaire est marquée par le choix de concentrer les moyens de personnel et de fonctionnement sur un programme unique. Ce choix, s’il se justifie dans une optique de rationalisation des coûts, ne facilite pas le contrôle parlementaire et contrevient à la logique de la LOLF, qui suppose une présentation en coût complet.

I.– PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : LE GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT AU SERVICE DU REPORT MODAL

L’année 2009 constitue la première année d’exécution du programme 203 dans son architecture actuelle qui regroupe l’ensemble des modes de transport. Les actions réalisées s’inscrivent dans le cadre du Grenelle de l’environnement et visent notamment à renforcer l’approche intermodale des transports et à favoriser les modes de déplacement les moins polluants.

Le domaine ferroviaire a donc été l’objet d’une attention particulière. En application du contrat de performance signé fin 2008 entre l’État et réseau ferré de France (RFF), l’année 2009 a été celle de la mise en œuvre de la refonte du financement du système ferroviaire. En coordination avec la réforme de la tarification, la refonte des concours de l’État substitue des subventions d’exploitation par type de service aux anciens concours. Sur cette base, RFF a non seulement pu continuer son entreprise de régénération du réseau mais aussi maîtriser son endettement ayant terminé l’année avec un solde positif de près de 400 millions d’euros pour la première fois de son histoire.

Par ailleurs et toujours en matière ferroviaire, 7 milliards d’euros d’investissements ont été prévus d’ici à 2020 pour « l’engagement national en faveur du fret ferroviaire » présenté par l’État, RFF et la SNCF. Le Rapporteur spécial suivra attentivement l’effectivité de ces investissements notamment dans le cadre de son rapport budgétaire.

Enfin, l’adoption de la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation de l’activité ferroviaire a créé l’autorité de régulation de l’activité ferroviaire (ARAF) sous la forme d’une autorité administrative indépendante qui veillera à la qualité du service et à l’égal accès au réseau dans le cadre d’un marché qui s’ouvre à la concurrence. Le délai de mise en place de l’ARAF n’est cependant pas acceptable.

Préconisation n° 1 : Prévoir un délai strict pour :

– la prise des décrets prévus par la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 ;

– la mise en place de l’ARAF.

Cependant, les infrastructures routières n’ont pas été négligées. Sur le réseau non concédé, plus de 110 kilomètres de tronçons neufs, de déviations ou d’aménagements ont été mis en service.

Au total, 9 227,8 millions d’euros ont été ouverts en autorisations d’engagement dont 2 748, 2 en fonds de concours ou attribution de produits mais seulement 7 087,9 millions d’euros ont été consommés. En crédits de paiement, ce sont 7 174 millions d’euros qui ont été ouverts dont 2 100,3 millions d’euros en fonds de concours et attribution de produits pour 6 582,4 millions d’euros consommés. Cette différence entre crédits ouverts et crédits consommés
– 2 139,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 591,6 millions en crédits de paiement – s’explique par la lenteur d’exécution des contrats de partenariat et impliquera l’ouverture de crédits importants par arrêté de report en 2010.

II.– L’AFITF : UN BUDGET TOUJOURS DÉPENDANT DES SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES

L’Agence des infrastructures de transport de France (AFITF) a, comme principal opérateur de l’État, apporté 2 470,8 millions d’euros d’investissements en 2009, dont 57 % versés en faveur de modes non routiers. Ont ainsi été poursuivis la mise en œuvre des contrats de projet 2007-2013 et des projets du Grenelle de l’environnement notamment la LGV Rhin-Rhône, la préparation des concessions et des contrats de partenariat des futures grandes infrastructures ainsi que la mise au point du contrat de partenariat GSM-R. Les recettes de l’opérateur se sont élevées à 2 432,7 millions d’euros en 2009.

Toutefois, le budget de l’AFITF reste tributaire de la subvention de 1,2 milliard d’euros versée par l’État. En effet, concernant la taxe poids lourds, l’appel d’offre pour l’installation des équipements camions et des portiques permettant sa mise en œuvre a été lancée le 31 mars dernier. La phase de dialogue compétitif a alors commencé pour un choix définitif à la fin de l’année 2010. La mise en place de cette taxe permettra en outre d’avancer dans la négociation avec les sociétés d’autoroute pour une revalorisation de la taxe domaniale en contrepartie d’un effet d’aubaine.

Dans ces conditions, l’existence de l’AFITF peine à se justifier. Sa valeur ajoutée par rapport à une budgétisation de ses recettes et de ses dépenses ne paraît pas évidente.

III.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : DES OBJECTIFS D’EFFICIENCE GLOBALEMENT SATISFAISANT

Les crédits du programme n° 205 Sécurité et affaires maritimes ont, en 2009, été maîtrisés cependant l’efficience totale est à surveiller.

Les autorisations d’engagement consommées se sont élevées à 111,2 millions d’euros, pour une ouverture de crédits de 137,9 millions d’euros. En crédits de paiement, les crédits consommés ont atteint 112,9 millions d’euros pour une ouverture de 117,3 millions d’euros.

Le programme dans son ensemble, s’il reste en dessous des cibles fixées, a atteint, au cours de l’exercice 2009, continue à progresser en terme s’efficience. Sur le plan de la sécurité maritime et de la protection de l’environnement, l’année 2009 demeure satisfaisante malgré le crash de l’avion de Yéménia Airways qui a eu un impact négatif sur le ratio entre le nombre de personnes sauvées et le nombre de personnes impliquées dans un accident maritime. L’ambition de promouvoir l’emploi maritime par la qualité de la formation et des conditions de travail a été assumée par le programme de manière satisfaisante.

IV.– LE PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES ET BIODIVERSITÉ : LA NÉCESSITÉ D’UN CONTRÔLE APPROFONDI

Créé en 2009, le programme 113 Urbanisme, paysages et biodiversité a été profondément bouleversé par la réorganisation du MEEDDM, résultant de la revue générale des politiques publiques et du Grenelle de l’environnement. Il s’appuie en effet, sur les nouvelles directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).

Peu de mention est faite dans les documents budgétaires, des 16 065 ETPT associés au programme et qui sont inscrits au sein du programme support du ministère. Le suivi des moyens affectés au programme devient dans ce contexte malaisé.

339 millions d’euros seulement sont inscrits en loi de finances initiale pour le programme 113. Cependant, 716 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2009 par l’action 13 Personnels œuvrant pour les politiques du programme 113 en provenance du programme support. En outre, une part importante de l’activité des services déconcentrés dans le domaine de l’eau et de la biodiversité est assurée par des agents du ministère de l’Agriculture. Ces financements croisés ne favorisent pas le contrôle parlementaire.

Enfin, il convient de prendre en compte les redevances ou taxes destinées aux opérateurs du programme que sont les six agences de l’eau et l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA). Le montant des ressources des opérateurs qui s’élève à 2 704 millions d’euros justifie pleinement un contrôle approfondi sous l’angle de la juste dépense, contrôle que le rapporteur spécial a effectué et dont il présentera les conclusions au cours du mois de juillet.

On notera enfin que le programme n° 159 Information géographique et cartographique a atteint ses objectifs en 2009 mais que ces résultats ont nécessité l’ouverture de 4 millions d’euros en loi de finances rectificative.

V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UN BILAN DE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE CONTRASTÉ

En 2009, le bilan de l’insécurité routière s’élève à 68 512 accidents corporels (- 8 % par rapport à 2008), 4 262 personnes tuées (- 0,3 % par rapport à 2008) et 83 911 personnes blessées (-10,5 % par rapport à 2008) dont 30 490 hospitalisées (- 12,8 % par rapport à 2008). Toutefois, une analyse plus fine montre à partir du mois d’avril l’atteinte d’un plateau et même une remontée du nombre de personnes tuées à partir du mois de juin, avant que la baisse recommence, à compter du mois d’octobre.

Les autorisations d’engagement ouvertes pour le programme n° 207 Sécurité routière se sont élevées en 2009 à 66,5 millions d’euros, dont 59,3 ont pu être consommées. Pour les crédits de paiement, la consommation est de 59,5 millions d’euros pour des ouvertures de 60 millions d’euros.

VI.– COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE : UN DISPOSITIF COMPLEXE

2 593 radars fixes et mobiles pour le constat des dépassements de vitesse étaient fonctionnels au 31 décembre 2009 auxquels s’ajoutent 30 radars feux rouges. Le produit des amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorées s’est élevé à 570 millions d’euros en 2009 contre 522 millions d’euros en 2008. Une partie de ce produit a été affectée au compte d’affectation spéciale soit 212 millions d’euros, 130 millions d’euros étant affectés aux collectivités territoriales et 115 millions d’euros à l’AFITF. En 2009, se sont ajoutés 123 millions d’euros de reports. Le produit des amendes majorées, d’un montant de 113 millions d’euros, est versé directement au budget de l’État.

L’organisation administrative et budgétaire est et demeure complexe. L’exécution budgétaire est délicate. Le CAS est utilisé principalement pour l’achat et l’entretien de matériels nécessaires au fonctionnement du dispositif radars. Ces dépenses concernent principalement le programme 751 qui a recours à des marchés pluriannuels. Le choix d’un compte d’affectation spéciale crée un lien obligatoire entre la mise à disposition des recettes et les ouvertures de crédits, obligeant à étaler dans le temps les commandes et les paiements pour ne pas dépasser ces derniers.

La consommation des crédits en 2009 : 180 millions d’euros consommés sur 335 millions d’euros ouverts pour les deux programmes soit moins de 54 %
– 33 % pour le seul programme 752 Fichier national du permis de conduire – reflète la lenteur d’exécution des marchés.

VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS ET DE PRIME À LA CASSE PERSISTANT EN 2009

Depuis la création du compte de concours financier d’avance au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres, l’exécution des dépenses s’est trouvée beaucoup plus élevée que celle prévue initialement, alors que le niveau de recettes a été nettement en retrait par rapport à celui anticipé. Dès lors, le déficit du fonds n’a fait que s’accroître : 214 millions d’euros en 2008 et 522 millions d’euros en 2009. Les raisons de ce déficit sont à trouver dans le succès des mesures incitatives mises en place et l’attrait supplémentaire instauré par les mesures de prime à la casse. Ceci a conduit le Gouvernement à prendre un décret d’avance de 250 millions d’euros en cours de gestion pour alimenter le fonds et honorer les engagements de l’État (décret d’avance du 9 novembre 2009).

Le Rapporteur spécial, dans un rapport d’information évaluant les effets du dispositif ⁽³¹⁾, avait dénoncé le choix de l’utilisation d’un compte de concours financier et estimé que le « bonus/malus » est un choix de politique publique et n’est donc pas forcément destiné à être équilibré.

Préconisation n° 2 : Retenir pour le « bonus/malus » un support adapté, c'est-à-dire d’un côté une dotation budgétaire et de l’autre un impôt.

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ÉCONOMIE : DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI

Commentaire de M.  Jérôme CHARTIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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SYNTHÈSE 194

I.– UNE PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS POUR 2009 DU RAPPORTEUR SPÉCIAL À AMÉLIORER SÉRIEUSEMENT 195

A.– PÉRIMÈTRE DE MISSION : UN PROVISOIRE QUI DURE 195

B.– RECOMMANDATIONS : UNE APPLICATION « INÉGALE » 196

II.– LE PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DES SERVICES 197

A.– COMMENTAIRES SUR LA CONSOMMATION DES CRÉDITS 197

B.– COMMENTAIRES SUR LA RÉDUCTION DES DÉPENSES FISCALES 201

C.– COMMENTAIRES SUR LA MESURE DE LA PERFORMANCE 202

SYNTHÈSE

Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2009 de la mission Économie est un outil d’évaluation de l’efficacité de l’action publique dans ce domaine. Il illustre les acquis et les difficultés rencontrées par la mise en œuvre de la LOLF.

Au titre des difficultés rencontrées, le rapport annuel de performances pour 2009 voit son utilité réduite par les changements successifs de périmètre intervenus dans le cadre du programme n° 134 Développement des entreprises et des services. La Cour des comptes partage ce constat et considère que « ces changements incessants témoignent de l’absence de ligne directrice dans la construction de cette mission ». Sans aller jusqu’à cette remarque lapidaire, le Rapporteur spécial observe que le pilotage de la mission Économie est toujours confié au secrétaire général des ministères économiques et financiers alors qu’il ne dispose pas de l’autorité administrative et opérationnelle nécessaire pour remplir son rôle de responsable de programme, ce qu’il regrette.

En outre, la gestion des dépenses budgétaires du programme n° 134 en loi de finances initiale a été marquée par deux difficultés en 2009 :

– une insuffisance des crédits initiaux se retrouve, comme les années précédentes, en ce qui concerne les moyens alloués au fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC), qui connaît une sous-dotation récurrente de 10 millions d’euros des crédits de paiement, soit 10 % du montant nécessaire, et donc à ce titre dommageable mais pas surprenante ;

– une faiblesse d’anticipation du montant élevé du dispositif d’aide à la cuve en 2009 (190 millions d’euros) alors que l’exercice de préparation budgétaire est censé prendre en considération tant les évolutions économiques que le prix du fuel, dans un contexte mondial il est vrai relativement instable.

Par ailleurs, s’il est compréhensible que les nombreuses réformes de structures concernant les différents acteurs du programme 134 conduisent à des adaptations provisoires dans les mécanismes budgétaires, il conviendrait que telle ou telle adaptation ne soit pas reconduite année après année : c’est le cas par exemple, en matière de dépenses de personnel, de celle, reconduite en 2009, qui a conduit à un transfert de 51,41 millions d’euros du programme 134 vers le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer au titre de la gestion par celui-ci de la paie des agents des DRIRE.

Enfin, comme pour les exercices précédents, les dépenses fiscales constituent un élément important du programme 134. Ces abandons de recettes sur impôts d’État contribuant au programme principal représentent, en mesures chiffrées dans le projet annuel de performances 2009 pour l’exercice 2009, un montant supérieur à 5,6 milliards d’euros. Il serait particulièrement utile, sinon crucial pour un juste contrôle de la dépense publique, à laquelle appartient la dépense fiscale, que les acteurs du programme soient associés à la mesure de l’efficience de ces dépenses ainsi qu’au calcul du coût qui en est la contrepartie.

I.– UNE PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS POUR 2009
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL À AMÉLIORER SÉRIEUSEMENT

Le Rapporteur spécial pour les crédits du programme Développement des entreprises et de l’emploi avait formulé de nombreuses recommandations dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 et 2009. Si certaines d’entre elles ont été prises en compte, d’autres, cruciales, auraient pu l’être utilement tant dans l’intérêt de l’amélioration du service rendu que dans celui de la réduction de la dépense publique.

A.– PÉRIMÈTRE DE MISSION : UN PROVISOIRE QUI DURE

L’évolution incessante du périmètre la mission Économie rend particulièrement difficiles les comparaisons et l’évaluation des performances d’une année sur l’autre, ce qui est regrettable.

La mission Économie s’intitulait Développement et régulation économiques en 2008 et comprenait les programmes 134, 223 et 199 Régulation économique ; ce dernier a été absorbé en 2009 par le programme 134. En 2009, les programmes 220 et 305 ont constitué pour ce seul exercice la mission Pilotage de l’économie française. Rappelons qu’en 2007, la mission comprenait en outre les programmes 134, 127 Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel, 199 Régulation et sécurisation des échanges de biens et services et 174 Passifs financiers miniers.

Le programme 134 est depuis sa création un programme multidirectionnel qui regroupe plusieurs politiques mises en œuvre par différents services de l'État, qui concourent au développement des entreprises et in fine au développement de l'emploi. Ce programme a sans cesse évolué largement dans son périmètre depuis l’instauration de la LOLF. En 2009, la structure et le contenu du programme Développement des entreprises et de l’emploi ont été à nouveau largement modifiés.

Le programme regroupe les structures en charge des entreprises (direction générale de la Compétitivité, de l’industrie et des services, – DGCIS –, Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des télécommunications – CGIET –, UBIFRANCE, Agence française pour les investissements internationaux – AFII –, direction générale de l’emploi et de la formation professionnelle – DGEFP –)
et des structures en charge de la régulation économique (direction générale de
la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes – DGCCRF –, autorité de la concurrence, autorité de régulation des communications électroniques et de la poste – ARCEP –, commission de régulation de
l’énergie – CRE –).

Il regroupe ainsi l’ancien programme 199 et une partie de l’ancien programme 134. Les crédits de titre 2 sont, sans être majoritaires, devenus importants et le lien avec les entreprises est plus ténu. Sa structure qui n’est pas reproduite complètement dans le projet annuel de performances 2009 résulte des décisions issues de la RGPP.

En outre, le programme Développement des entreprises comprend toujours des actions qui ne concourent en rien à sa finalité ou qui mériteraient d’être regroupées.

Ainsi, l’action Télécommunications, postes, société de l’information comporte des crédits qui devraient figurer dans d’autres programmes. L’aide au transport de presse compensant le surcoût pour La Poste du transport de presse en milieu rural, comprise dans cette action, devrait être placée dans le programme Presse de la mission Médias avec l’aide au numéro pour la presse d’opinion. Cette recommandation émise depuis 2007 n’a toujours pas été mise en pratique. Il faut espérer que le projet annuel de performances pour 2010 soit l’occasion de ce transfert.

De même, le CGIET est compétent sur le domaine de l’énergie alors même que le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer qui détermine et conduit cette politique dispose du Conseil général de l’environnement et du développement durable. Or, les travaux de la Cour des comptes sur la certification ont montré les difficultés qui résident dans cette répartition de compétences croisées, d’autant que le comité ministériel d’audit, comme son nom l’indique, n’est pas compétent sur le ministère en charge du secteur de l’énergie.

Préconisation n° 1 : Il est urgent de stabiliser le périmètre du programme 134 après avoir transféré à d’autres programmes les actions ne correspondant pas à sa finalité (action n° 4 et n° 8).

B.– RECOMMANDATIONS : UNE APPLICATION « INÉGALE »

Les Rapporteurs spéciaux successifs, M. Hervé Novelli, M. Jean-Pierre Gorges et M. Jérôme Chartier, ont tous regretté que les projets annuels de performances du programme n° 134 ne chiffrent pas correctement les dépenses fiscales du programme depuis 2006. Mais depuis l’an dernier et du fait - sans doute - autant de la qualité de l’occupant du secrétariat d’État que de l’insistance opiniâtre du Rapporteur spécial, il convient de noter que des progrès sont en cours. En effet, la part des dépenses fiscales faisant l’objet d’une évaluation atteignait 30 % dans le PAP 2007, 55 % dans le PAP 2008 et 78 % dans le PAP 2009. En revanche, le nombre de bénéficiaires des mesures fiscales du programme reste imparfaitement déterminé.

Le Rapporteur spécial appelait à un renforcement du FISAC (fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce) afin de favoriser le développement des très petites entreprises (TPE). Il a à ce titre été entendu par l’amélioration très notable apportée par la loi sur la modernisation de l’économie (LME) en 2009 et la loi de finances initiale pour 2009.

Les crédits alloués au FISAC au titre du budget 2009 se montaient à 70 millions d’euros en autorisations d’engagement et 60 millions d’euros en crédits de paiement, soit une différence de 10 millions d’euros. Cette insuffisance de crédits de paiement a pu être palliée en 2009 par les disponibilités du compte « FISAC » du régime social des indépendants (RSI), organisme chargé de la gestion de ces crédits. Après redéploiements internes, le Rapporteur spécial se félicite que 66,40 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ont été délégués au régime social des indépendants (RSI). La mobilisation de la trésorerie du RSI a permis de financer des opérations nationales et territoriales au FISAC à hauteur de 87,69 millions d’euros en 2009. Ces crédits ont permis de participer au financement de 760 opérations territoriales, à hauteur de 57,93 millions d’euros, dont 141 opérations en milieu urbain et 619 opérations en milieu rural, ainsi qu’au financement de 91 études préalables aux opérations.

Le Rapporteur spécial était également particulièrement favorable à la mise en œuvre de la réforme des Chambres de commerce et d’industrie afin de mutualiser davantage de moyens au niveau régional, notamment les tâches administratives et se félicite de l’action conduite par le ministre pour faire aboutir cette réforme à travers la tutelle qu’il exerce sur la tête de réseau, l’Assemblée des chambres de commerce et d’industrie.

Enfin, le Rapporteur spécial avait particulièrement insisté sur l’importance de l’aide à la création ou à la reprise d’entreprise. Or, le renforcement des crédits et des garanties d’emprunts d’OSÉO, dans le cadre du plan de relance pour l’économie en 2009, constitue une avancée majeure en la matière qu’il convient de saluer tout particulièrement

II.– LE PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES
ET DES SERVICES

A.– COMMENTAIRES SUR LA CONSOMMATION DES CRÉDITS

La loi de finances initiale pour 2009 prévoyait, pour la mise en œuvre du programme n° 134, 1,114 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et 1,103 milliard de crédits de paiement pour 2009.

Or, les dépenses budgétaires du programme s’élèvent, en exécution à 1,302 milliard d’euros pour les autorisations d’engagement et à 1,297 milliard d’euros pour les crédits de paiement.

Les écarts entre la prévision des dépenses en loi de finances initiale et la consommation des crédits en 2009 sont donc particulièrement élevés (+ 16,8 % en autorisations d’engagement et 17,5 % en crédits de paiement) et divergent selon les actions considérées comme le montre le tableau ci-après.

ÉCARTS ENTRE LA PRÉVISION DES DÉPENSES EN LOI DE FINANCES INITIALE
ET LA CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2009

ACTIONS		Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Action n° 21 297 200 623 Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales	LFI	197 651 021	187 351 021
	Consommation 2009	378 502 307	376 419 487
	Écart à la prévision	91,50%	100,92%
Action n° 3 : Actions en faveur des entreprises industrielles	LFI	259 771 233	264 371 233
	Consommation 2009	226 651 465	227 110 413
	Écart à la prévision	-12,75%	-14,09%
Action n° 4 : Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information	LFI	207 069 063	207 069 063
	Consommation 2009	212 556 519	212 287 184
	Écart à la prévision	2,65%	2,52%
Action n° 7 Développement international et compétitivité des territoires	LFI	89 635 000	89 735 000
	Consommation 2009	87 390 781	87 392 716
	Écart à la prévision	-2,50%	-2,61%
Action n° 8 : Expertise, conseil et inspection	LFI	17 932 727	17 932 727
	Consommation 2009	15 571 730	15 571 730
	Écart à la prévision	-13,17%	-13,17%
Action n° 13 : Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)	LFI	22 866 360	22 666 360
	Consommation 2009	22 603 371	22 545 257
	Écart à la prévision	-1,15%	-0,53%
Action n° 14 : Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE)	LFI	20 128 592	20 128 592
	Consommation 2009	19 977 659	20 950 484
	Écart à la prévision	-0,75%	4,08%
Action n° 15 : Mise en œuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence)	LFI	19 424 238	19 424 238
	Consommation 2009	18 177 338	18 057 263
	Écart à la prévision	-6,42%	-7,04%
Action n° 16 : Régulation concurrentielle des marchés	LFI	81 083 851	79 385 851
	Consommation 2009	81 101 059	80 025 986
	Écart à la prévision	0,02%	0,81%
Action n° 17 : Protection économique du consommateur	LFI	136 788 323	134 301 823
	Consommation 2009	177 025 546	175 003 997
	Écart à la prévision	29,42%	30,31%
Action n° 18 : Sécurité du consommateur	LFI	39 912 282	39 096 782
	Consommation 2009	41 484 405	40 745 258
	Écart à la prévision	3,94%	4,22%
Action n° 19 : Moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle	LFI	22 151 804	22 151 804
	Consommation 2009	21 090 848	21 090 848
	Écart à la prévision	-4,79%	-4,79%
TOTAL	LFI	1 114 414 494	1 103 614 494
	Consommation 2009	1 302 133 028	1 297 200 623
	Écart à la prévision	16,84%	17,54%

En particulier, les crédits de paiement de l’action 2 ont plus que doublé par rapport à la prévision compte tenu de la reconduction du dispositif d’aides à la cuve (200 euros par ménage) pour la saison de chauffe 2008/2009. Le coût global de ce dispositif non anticipé est de 190 millions d'euros.

Globalement, les moyens alloués en loi de finances initiale pour le programme n° 134 ont été utilisés conformément à leur destination initiale.

L’exécution 2009 a cependant vu des charges nouvelles affecter les crédits des directions du programme et s’est écartée de la loi de programmation triennale pour les raisons suivantes :

– l’important dispositif d’aide à la cuve à financer en gestion a conduit à des transferts de 190 millions d’euros (115,3 millions d’euros sur le fonds de concours prévu à cet effet, le solde étant couvert par une ouverture de crédits en projet de loi de finances rectificative 2009 à hauteur de 75,47 millions d’euros ainsi que par un report de crédit de 10 millions d’euros).

– le règlement du dossier FAGOR BRANDT a mobilisé la réserve du programme 134 pour faire face à une dépense de 31 millions d’euros (13 millions d’euros sur la réserve et 18 millions d’euros sur les reports 2008 du programme) ;

– une part du plan de relance dans le secteur de l’automobile a également été financée sur la réserve du programme à hauteur de 7 millions d’euros ;

– le Gouvernement a souhaité doter les actions en faveur du commerce et de l’artisanat de 8 millions d’euros, avec un financement sur la réserve du programme ;

– la France a fait l’objet d’une amende forfaitaire d’un montant de 503 681 euros prononcée par la Cour de justice des communautés européennes pour non-transposition de la directive OGM ; celle-ci a été financée sur les dotations du programme alors même qu’il n’a pas été conçu pour cela ;

– l’État a décidé de compenser le manque à gagner des opérations pétrolières et le programme 134 a été abondé d’un montant de 44 millions d’euros par décret de transfert du programme Conditions de vie outre-mer de la mission Outre-mer vers le programme 134 en novembre 2009.

S’il ne convient pas de remettre en cause la justesse évidente de ces engagements, un effort d’anticipation peut néanmoins être conduit.

Préconisation n° 2 : Améliorer l’anticipation des dépenses budgétaires au regard des évolutions économiques pendant l’exercice de préparation budgétaire.

L’exécution de la loi de finances pour 2009 a donc connu des mouvements de crédits importants :

– un arrêté de répartition pour mesures générales du 11 décembre 2009 ouvrant 4,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, prélevés sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunération. En pratique cet arrêté ne peut que majorer les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel ⁽³²⁾.

– des transferts de crédits ⁽³³⁾ portant ouverture de crédits à hauteur de 44 millions d’euros en autorisations d’engagement et 46 millions d’euros en crédits de paiement d’une part, et portant annulation de crédits à hauteur de 56 millions d’euros en autorisations d’engagement et 59,7 millions d’euros en crédits de paiement d’autre part ;

– des reports de crédits à hauteur de 34,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 34,7 millions en crédits de paiement pris par l’arrêté du 27 mars 2009 ;

– des ouvertures de crédits par voie de fonds de concours ⁽³⁴⁾ et d’attribution de produits ⁽³⁵⁾ à hauteur de 108,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

Les restes à payer sont relativement faibles et relatifs aux actions suivantes :

– Action 2 Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales : les restes à payer pour un montant de 2,5 millions d’euros résultent de conventions ou de marchés publics engagés en 2009 qui n’ont pu être soldés compte tenu des dates de fin de gestion.

– Action 3 Actions en faveur des entreprises industrielles : les restes à payer au 31 décembre 2009 s’élèvent à 154 millions d’euros et concernent principalement les actions de politiques industrielles pilotées en centrale et par le réseau déconcentré, les études & expertises, la construction navale et les mutations industrielles. Ces engagements correspondent à des aides attribuées à des projets de politiques industrielles (actions collectives ou autres) dont les délais d’exécution sont d’une durée moyenne de 24 à 36 mois. Le versement de ces aides s’effectue en moyenne sur trois, voire exceptionnellement quatre exercices budgétaires ;

– Action 16, 17 et 18 : les engagements 2009 de la DGCCRF non couverts par des paiements au 31 décembre 2009 correspondent pour 1,9 million d’euros à des autorisations d’engagement relatives aux baux de la DGCCRF sur 3, 6 ou 9 ans selon le bail. Des marchés ont également été engagés en 2009 pour les différents projets informatiques de la direction (SORA, MACADAM...) et seront soldés en 2010 pour un montant de 1 million d’euros. Les restes à payer restant correspondent aux différents engagements pluriannuels pris par les directions régionales pour le fonctionnement de leurs services : marchés de nettoyage, marchés de téléphonie, etc.

En matière d’emplois, la stratégie du programme est déclinée dans chacun des BOP et c'est à ce niveau, dans le cadre global du plafond d'emplois et du titre II dévolu au programme, que chacune des structures prend les décisions nécessaires au pilotage opérationnel, dont un des éléments est d'assurer la cohérence entre les différents types de ressources humaine et financière. Compte tenu des faibles effectifs de ce programme, 5 236 en prévision et 5 060 (compte tenu du transfert des DRIRE) en exécution, les enjeux sont limités.

B.– COMMENTAIRES SUR LA RÉDUCTION DES DÉPENSES FISCALES

La question des dépenses fiscales revêt une double importance, tant pour la commission des Finances qui en fait l’un de ses terrains de chasse favoris que pour le Rapporteur spécial du programme n° 134 Développement des entreprises et de l’emploi qui constate son niveau toujours important au sein de ce programme. Ces dépenses, qui s’élevaient à 13 milliards d’euros en 2008 diminuent considérablement et passent en 2009 à 5,5 milliards d’euros. De la même manière, le nombre de mesures correspondant aux dépenses fiscales doit revenir de 104 en 2008 à 73 en 2009. Serait-ce donc un succès d’ampleur du Rapporteur spécial ?

En réalité, comme cela a déjà été mentionné dans son rapport spécial sur la loi de finances initiale pour 2009, plusieurs anomalies doivent être relevées.

Tout d’abord, deux mesures fiscales ont fait l’objet d’un déclassement en 2009 ⁽³⁶⁾ mais n’ont toutefois pas disparu :

– la mesure 320103 : dépense liée à la taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant de cession de titres de participation et de certaines parts de FCPR et de SCR, ainsi que, sous certaines conditions, de leurs distributions, qui s’élèvent à 4,3 milliards d’euros ;

– la mesure n° 140203 : abattement de 40 % sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères, qui s’élève à 2 milliards d’euros.

Le Rapporteur spécial en déduit que 6,3 milliards d’euros de dépenses fiscales ne sont pas comptabilisées comme telles. Il ne peut que regretter le manque d’explication sur ce déclassement, même si grâce à la LOLF, la présentation des dépenses fiscales permet de reconstituer les évolutions prévues.

À périmètre constant, les dépenses fiscales atteindraient toujours 11,8 milliards d’euros en 2009 qu’il faut comparer au 1,34 milliard d’euros de crédits de paiement consommés.

Le Rapporteur spécial relève en outre que la qualité de l’évaluation de l’incidence des différentes mesures fiscales est très variable et que des efforts restent à faire.

D’une part, 30 mesures sur 73 ne font l’objet d’aucun chiffrage en dépit des demandes réitérées de la commission des Finances et de la Cour des comptes, ce qui ne permet pas d’apprécier leur incidence sur le développement des entreprises.

D’autre part, en 2009, près des trois-quarts de la dépense fiscale du programme résultent de sept mesures tandis que 7 mesures ont un coût inférieur à 500 000 euros.

Enfin, dans le programme 134, le nombre de bénéficiaires des mesures fiscales n’est pas toujours déterminé.

Il est donc particulièrement nécessaire que les performances de ces dépenses fiscales soient mesurées, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Préconisation n° 3 : Détailler davantage et évaluer la performance des dépenses fiscales du programme.

C.– COMMENTAIRES SUR LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Outre le fait que les dépenses fiscales du programme n° 134 ne font l’objet d’aucune mesure de la performance, ce programme présente un pourcentage important de dépenses pour charges de service public à destination des opérateurs ou pour l'aide au transport de presse qui ne relève pas directement de l’un de ses objectifs.

Aussi, le Rapporteur spécial est-il notamment favorable au transfert des aides au transport de presse inscrites à l’action n° 4 Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information, vers le programme 180 Presse au sein de la mission Médias.

Le montant des crédits ouverts n'est pas déterminé en rapport avec la hiérarchie des priorités affichées.

En effet, le programme n° 134 dispose de 15 indicateurs pour évaluer son action et ses performances en 2009.

À ces indicateurs sont associées des valeurs cibles et ils sont renseignés selon une périodicité annuelle liée à l’exercice rétrospectif des rapports annuel de performance et aux cibles fixées dans le projet annuel de performances. Or, il n'y a pas de lien direct ou de relation entre les montants budgétaires et les résultats et ils ne peuvent pas être utilisés tels quels dans une programmation budgétaire.

En tout état de cause, seuls 47 % des objectifs sont atteints ou dépassés, 20 % des objectifs non atteints sont en progression par rapport à 2008 mais 20 % des objectifs restent insuffisants ou ne progressent pas et 13 % des objectifs ne sont toujours pas renseignés.

Néanmoins, ces indicateurs restent utiles dans cette perspective à certaines directions, car ils participent à l’évaluation de leurs demandes budgétaires.

En outre, la préparation du projet de loi de finances 2010 s’est traduite par une vaste remise à plat des indicateurs, en liaison avec la direction du Budget et la mission d’évaluation des politiques publiques instituée auprès du ministre chargé du Budget.

Cette préparation s'est faite dans un contexte de changements structurels nombreux et a pris en compte les constats du dernier rapport de la MILOLF (mission relative à la mise en œuvre de la LOLF, juillet 2008 ⁽³⁷⁾). En effet l’année 2009 a notamment vu :

– la fusion du Conseil général des mines et du Conseil général des technologies de l'information, afin de donner naissance au Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies :

– la création, souhaitée dans le cadre de la RGPP, de la direction générale de la Compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) qui regroupe en une seule direction les anciennes directions du tourisme (en charge de ce programme), la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales et la direction générale des entreprises ;

– les premières préfigurations des DIRECCTE (directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) par rapprochement de sept services extérieurs de l'État.

Préconisation n° 4 : Poursuivre les efforts en faveur de l’amélioration du dispositif de performance des actions du programme (réduction du nombre des objectifs et définition d’indicateurs plus pertinents).

*

* *

ÉCONOMIE : TOURISME

Commentaire de M. Jean-Louis DUMONT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 206

I.– L’EXÉCUTION DU BUDGET 2009 207

A.– DES CRÉDITS QUI NE SONT PAS SIGNIFICATIFS DE L’EFFORT EN FAVEUR DU TOURISME 207

B.– UN ÉCART IMPORTANT ENTRE LA PRÉVISION ET L’EXÉCUTION 2009 208

C.– DES DÉPENSES FISCALES 26 FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS OUVERTS 208

D.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL 209

E.– LES CONTRATS DE PROJETS ÉTAT-RÉGIONS (CPER) 210

II.– UNE PERFORMANCE DIFFICILE Á ÉVALUER EN RAISON D’OBJECTIFS ET D’INDICATEURS MAL DÉFINIS 210

A.– OBJECTIF N° 1 : AUGMENTER LA CAPACITÉ DE L’OPÉRATEUR DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS 211

B.– OBJECTIF N° 2 : ATTIRER ET FIDÉLISER UN NOMBRE CROISSANT DE TOURISTES ÉTRANGERS SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À L’AUGMENTATION DES RECETTES TOURISTIQUES 211

C.– OBJECTIF N° 3 : FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ 211

D.– OBJECTIF N° 4 : ÉVALUER L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES-VACANCES 212

INTRODUCTION

Le programme Tourisme est le plus petit des quatre programmes de la mission Économie. C’est un contexte instable qui a marqué l’exécution de son budget en 2009 :

– la direction du tourisme a été, en janvier 2009, absorbée par la direction générale de la Compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) qui regroupe en une seule direction les anciennes directions du tourisme, du commerce, de l’artisanat, des services et des professions libérales et la direction générale des entreprises ;

– en mai 2009, a été créé ATOUT France, opérateur unique sur le secteur du tourisme, par fusion des anciens opérateurs Maison de la France et Odit France ;

– la loi du 22 juillet 2009 relative au développement et à la modernisation des services touristiques a donné de nouvelles missions à ATOUT France et a confié à l’Agence nationale pour des chèques-vacances (ANCV) la mise en œuvre de la réforme du chèque-vacances dans les petites entreprises de moins de cinquante salariés.

Le programme Tourisme s’articule autour de quatre actions : trois actions qui correspondent aux axes principaux du développement de la politique publique du tourisme et une action de soutien :

● Action 1 : Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire ;

● Action 2 : Économie du tourisme et développement de l’activité du tourisme ;

● Action 3 : Politiques favorisant l’accès aux vacances.

L’action 1 concentre 70,51 % des crédits consommés en 2009 et correspond à la subvention versée à ATOUT France. Les crédits des actions 2 et 3 concernent pour l’essentiel les contributions de l’État au financement des contrats de projets État-régions (CPER) 2007-2013. Ils représentent respectivement 21,19 % et 6,32 % des crédits consommés.

La quatrième action Soutien au programme ne regroupe plus que les crédits de fonctionnement des services déconcentrés du tourisme qui ont progressivement intégré les Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Ils représentent 1,89 % des crédits consommés.

I.– L’EXÉCUTION DU BUDGET 2009

A.– DES CRÉDITS QUI NE SONT PAS SIGNIFICATIFS DE L’EFFORT EN FAVEUR DU TOURISME

Pour l’exercice 2009, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 59,44 millions d’euros en autorisations d’engagement et 64,24 millions d’euros en crédits de paiement.

Les différents mouvements de crédits opérés en cours d’exercice ont porté les autorisations d’engagement à 67,03 millions d’euros et les crédits de paiement à 70,05 millions d’euros.

Les dépenses en 2009 se sont finalement élevées à 65,55 millions d’euros en autorisations d’engagement et 65,70 millions d’euros en crédits de paiement, soit une baisse des dépenses de 25 % par rapport à l’année dernière pour les autorisations d’engagement et de 36 % pour les crédits de paiement.

Cette forte baisse des crédits du tourisme est surtout imputable à des transferts de crédits : elle s’explique par la nouvelle structuration des actions du programme Tourisme différente en 2009 de celle existant en 2008.

En effet, afin de favoriser l’optimisation des moyens de gestion du programme, les ressources nécessaires à sa mise en œuvre ont été mutualisées au sein de trois programmes :

– le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi pour les ressources humaines. L’action Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l’artisanat et des professions libérales regroupe désormais l’ensemble des ETPT des services chargés de la mise en œuvre de la politique publique du tourisme ;

– le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière mutualise la gestion des fonctions support des services centraux du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.

– le programme Entretien des bâtiments de l’État.

Les dépenses complètes après ventilation externe s’élèvent pour 2009 à 97,14 millions d’euros. Elles s’élevaient en 2008 à 102,89 millions d’euros. Leur diminution est d’autant plus significative qu’elles incluent une dépense exceptionnelle de 7 millions d’euros pour la construction du pavillon français de l’exposition universelle de Shanghai.

Toutefois, de nombreuses autres politiques publiques contribuent au financement du secteur du tourisme (culture, agriculture et pêche, aménagement du territoire…) qui ne font l’objet d’aucun chiffrage.

Les crédits portés par ce programme ne représentent donc qu’une part minime de l’effort budgétaire en faveur du tourisme.

Préconisation n° 1 : mettre en place un document de politique transversale permettant de récapituler l’ensemble des moyens consacrés au tourisme.

B.– UN ÉCART IMPORTANT ENTRE LA PRÉVISION ET L’EXÉCUTION 2009

Les mouvements de crédits au cours de l’année 2009 ont permis d’augmenter les autorisations d’engagement de 7,59 millions d’euros et les crédits de paiement de 5,81 millions d’euros, ce qui représente une augmentation respective de 13 % et 9 % des budgets initiaux.

Les dépenses nouvelles concernent essentiellement l’abondement de la subvention versée à la COFRES pour la construction du pavillon français de l’exposition universelle de Shanghai suite à l’ouverture de crédits d’un montant de 7 millions d’euros, effectuée par le décret d’avance du 13 juillet 2009. La raison principale en est la faiblesse du mécénat privé dans un contexte de crise économique.

Ces mouvements de crédits correspondent aussi à plusieurs subventions spécifiques intervenues à la suite, d’une part, de la création de la nouvelle agence ATOUT France et, d’autre part, des impulsions données en matière de tourisme social lors des Rencontres nationales du tourisme en 2009. Les conventions, établies en cours d’exercice, ont porté sur la promotion du tourisme des adolescents, sur l’exploitation des actions mises en œuvre par les comités d’entreprises dans le domaine du tourisme, sur la préparation à la mise aux normes des établissements touristiques et sur la participation à la promotion de projets « Qualité Tourisme ».

C.– DES DÉPENSES FISCALES 26 FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS OUVERTS

Quatre dépenses fiscales principales contribuent au programme Tourisme pour un montant évalué à 1 825 millions d’euros dont 1 540 millions correspondent au taux de TVA à 5,5 % sur les prestations hôtelières et 200 millions au taux de TVA à 5,5 % sur les prestations logement dans les terrains de camping.

La dépense fiscale correspondant à la baisse à 5,5 % du taux de TVA dans la restauration inscrite dans la loi de modernisation et de développement des services touristiques n’a pas été rattachée au programme Tourisme mais au programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi. Ce choix paraît peu cohérent avec la volonté de garder dans le programme Tourisme la dépense fiscale correspondant à la baisse du taux de TVA sur les prestations hôtelières. En effet ces deux dépenses fiscales, qui relèvent l’une comme l’autre d’une politique d’aide aux entreprises et à l’emploi comme d’une politique active en matière de tourisme, devraient faire l’objet d’un rattachement au même programme.

Le Rapporteur spécial estime que la baisse à 5,5 % du taux de TVA dans la restauration, adoptée dans le cadre de la loi de développement et de modernisation des services touristiques, doit être rattachée au programme Tourisme afin de permettre l’évaluation de son impact en matière de développement touristique.

Préconisation n° 2 : rattacher au programme Tourisme les dépenses fiscales relatives à la baisse de TVA dans la restauration.

Actuellement, les chèques-vacances sont mis en place essentiellement par les comités d’entreprises dont la contribution, comme c’est le cas pour toutes leurs aides sociales et culturelles, bénéficie d’une exonération de charges sociales.

En ce qui concerne cette exonération de la contribution patronale au financement des chèques-vacances, on peut s’étonner d’un passage de 20 millions d’euros à 40 millions d’euros entre le chiffre initial et le chiffre actualisé pour 2009. Il semblerait que cette évaluation soit approximative. Le calcul en est très complexe, la contribution patronale au financement des chèques-vacances faisant l’objet à la fois d’une exonération sociale (taxe sur les salaires) et d’une exonération fiscale (impôt sur le revenu).

Préconisation n° 3 : évaluer plus précisément la dépense fiscale correspondant à l’exonération de la contribution patronale au financement des chèques-vacances.

D.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL

ATOUT France, agence de développement touristique de la France, est née de la fusion d’Odit France, groupement d’intérêt public spécialiste d’ingénierie touristique qui œuvrait pour la structuration de l’offre touristique auprès des collectivités locales et des opérateurs privés, et de Maison de la France, l’agence de promotion touristique de la France à l’étranger.

S’agissant des ETP, l’exercice en réalisation 2009 a consisté à rétropoler sur le périmètre du nouvel opérateur les ETP des deux entités précédentes, avec l’intégration des notions de plafond d’emplois de l’opérateur.

On peut noter un écart entre la prévision et l’exécution 2009, la prévision étant de 329 ETP sous plafond et la réalisation faisant apparaître 362 ETP (305 sous plafond et 57 hors plafond).

L’augmentation des ETP hors plafond traduit la prise en compte des contrats temporaires et des stagiaires dans le décompte des ETP pour refléter l’effectif exhaustif de l’opérateur. Il inclut également des recrutements exceptionnels intervenus en 2009 pour répondre aux nouvelles missions de l’Agence :

– l’immatriculation des agents de voyages,

– le pilotage de la réforme du classement des hébergements touristiques,

– le classement des offices de tourisme.

E.– LES CONTRATS DE PROJETS ÉTAT-RÉGIONS (CPER)

Il s’agit essentiellement de projets transversaux aux actions 2 et 3.

– CPER 2000-2006

Les restes à payer au cours de l’exercice 2009 s’élevaient à 4 millions d’euros pour couvrir les derniers engagements effectués dans le cadre de la génération des CPER 2000-2006. De nombreuses opérations annulées en plus des efforts consentis ont permis de réduire à 1,9 million d’euros le total des restes à payer.

– CPER 2007-2013

En 2009, la dotation initiale des contrats de projets 2007-2013 s’élevait à 7,04 millions d’euros en autorisations d’engagements et 8,34 millions d’euros en crédits de paiement avec deux volets : d’une part le volet « Qualité, développement durable et accessibilité » pour 6,24 millions d’euros en autorisations d’engagements et 7,54 millions d’euros en crédits de paiement, d’autre part le volet « Observation régionale du tourisme » pour 0,8 million d’euros. En exécution, il est constaté une montée en puissance sur les dispositifs de développement durable, au détriment des dispositifs d’accessibilité.

II.– UNE PERFORMANCE DIFFICILE À ÉVALUER
EN RAISON D’OBJECTIFS ET D’INDICATEURS MAL DÉFINIS

La performance du programme Tourisme en 2009 est appréciée au travers des quatre mêmes objectifs qu’en 2008. Les performances sont difficiles à évaluer dans un contexte de changements importants qui ne sont pas reflétés par les objectifs et les indicateurs du programme.

A.– OBJECTIF N° 1 : AUGMENTER LA CAPACITÉ DE L’OPÉRATEUR DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS

Les indicateurs 1.1 et 1.2 ont été impactés par la création en mai 2009 de l’agence ATOUT France, née de la fusion d’Odit France et de Maison de la France.

L’indicateur 1.1 correspond aux résultats d’ATOUT France, l’indicateur 1.2, qui correspondait aux résultats d’Odit France, est devenu sans objet.

La part du partenariat dans le financement d’ATOUT France est de 59,2 % (3,2 % de plus qu’en 2008 pour Maison de la France). Elle s’avère conforme aux prévisions.

B.– OBJECTIF N° 2 : ATTIRER ET FIDÉLISER UN NOMBRE CROISSANT DE TOURISTES ÉTRANGERS SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À L’AUGMENTATION DES RECETTES TOURISTIQUES

L’indicateur 2.1 est relatif à la mesure de la performance du site de vente en ligne « franceguide.com ».

La société Franceguide.com ayant été placée en liquidation judiciaire et le site de réservation en ligne, dont l’activité avait été décevante, fermé, cet indicateur est devenu sans objet et a été supprimé dans le projet annuel de performances 2010.

L’indicateur 2.2 vise à montrer l’évolution des dépenses par séjour des touristes non-résidents.

Les trois sous-indicateurs montrent un tassement de la fréquentation de la destination France (les résultats 2009 sont inférieurs aux résultats 2008), à l’instar de ce qui se passe pour d’autres pays européens.

Cet indicateur a été supprimé dans le projet annuel de performances 2010.

C.– OBJECTIF N° 3 : FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ

L’indicateur 3.1 a pour objectif de montrer la corrélation entre l’action sur l’offre et la satisfaction de la clientèle. Il s’agit de conforter et d’amplifier le niveau de reconnaissance des prestataires détenteurs de la marque « Qualité Tourisme ».

Les données relatives à l’exercice 2009 n’étant pas connues, on peut juste noter que les objectifs prévisionnels fixés dans le projet annuel de performances 2009 étaient inférieurs au taux de réalisation 2008.

Par ailleurs, les nouvelles dispositions de la loi du 22 juillet 2009, prévoyant une refonte de la classification hôtelière, devraient conduire à une nouvelle formulation de cet indicateur.

D.– OBJECTIF N° 4 : ÉVALUER L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES-VACANCES

Le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), qui a procédé à un audit de performance de ce programme, souligne « l’incohérence de cet objectif au regard d’une stratégie qui hésite entre une finalité clairement économique et une action 3 qui met l’accent sur l’impact en termes de taux de départ en vacances ».

Il considère que l’indicateur 4.1 Effet multiplicateur des mesures fiscales en faveur des chèques-vacances sur les recettes fiscales induites ne correspond pas à ce que vise l’objectif.

Il tente en effet de mesurer l’efficience de la dépense fiscale. Outre qu’il n’est pas directement en adéquation avec l’objectif, cet indicateur souffre d’imprécision dans ses modalités de calcul et ne mesure que très imparfaitement la performance du programme. Le rapport annuel de performances 2009 indique d’ailleurs que les résultats ne sont pas encore disponibles.

Le rapporteur spécial, prenant en compte l’avis du CIAP et les observations du directeur général de l’ANCV lors de son audition, préconise une nouvelle définition de cet objectif et de son indicateur.

En effet, autant la proposition du CIAP relative à un objectif d’accroissement du nombre de bénéficiaires de chèques vacances paraît pertinente pour l’ANCV, autant la deuxième proposition du CIAP de définition d’un objectif d’accroissement du montant des chèques dépensés dans les établissements de tourisme social ne l’est pas parce qu’elle est contraire au principe de liberté d’utilisation des chèques vacances.

En revanche, le Rapporteur spécial regrette que le rôle social fondamental que joue l’ANCV en permettant, grâce à ses excédents de gestion, à des publics défavorisés de partir en vacances, ne soit actuellement pris en compte dans aucun objectif.

Préconisation n° 4 : reformuler ainsi l’objectif 4 et ses indicateurs :

Objectif : accroître le nombre de bénéficiaires de chèques vacances et le nombre de personnes aidées par l’ANCV à partir en vacances.

Indicateurs :

– nombre de nouveaux bénéficiaires de chèques vacances dans les entreprises de plus de 50 salariés,

– nombre de bénéficiaires cumulés dans les petites entreprises de moins de 50 salariés,

– nombre de personnes aidées par l’ANCV à partir en vacances.

***

Sur les six indicateurs du programme Tourisme, un est devenu sans objet, deux ont été supprimés dans le projet annuel de performances 2010 et les résultats de deux d’entre eux ne sont pas encore connus.

Le Rapporteur spécial ne peut donc que souscrire aux recommandations émises par le Comité interministériel d’audit des programmes et insister sur la nécessité de redéfinir, dans le cadre du projet annuel de performances 2011, les actions, les objectifs et les indicateurs du programme Tourisme pour évaluer ses résultats au regard des nouveaux enjeux de la politique publique du tourisme et de la mise en œuvre des réformes contenues dans la loi du 22 juillet 2009.

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ÉCONOMIE : COMMERCE EXTÉRIEUR

Commentaire de M. Olivier DASSAULT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA RÉORGANISATION DU DISPOSITIF D’INTERNATIONALISATION DES ENTREPRISES ENGAGÉE EN 2008 216

A.– UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS CONFORME À LA PRÉVISION 216

B.– LES PREMIERS RÉSULTATS DE LA MOBILISATION DE « L’ÉQUIPE DE FRANCE DE L’EXPORT » 217

II.– LA VALORISATION DE L’ATTRACTIVITÉ 219

A.– DE BONS RÉSULTATS MALGRÉ LA CRISE 219

B.– LA PERFORMANCE DE L’AFII 220

En 2009, année de récession et de contraction sans précédent des échanges internationaux (– 13 %), la France a réussi à maintenir son rang de sixième exportateur mondial. Si le solde entre les exportations et les importations reste négatif de 43 milliards d’euros (le record ayant été atteint en 2008 avec un déficit de 55,1 milliards d’euros), il a fini de se dégrader et enregistre enfin une amélioration pour la première fois depuis 2002.

Les mauvais résultats obtenus par la France en termes de balance commerciale ne trouvent pas leur explication uniquement dans des facteurs conjoncturels (accroissement de la facture énergétique, variation de l’euro,...) mais également dans des causes structurelles, liées en partie au nombre insuffisant d’entreprises de taille intermédiaire, au taux d’échec élevé des entreprises primo exportatrices et à la concentration du volume d’exportations sur un nombre trop limité d’entreprises. Le résultat en est la perte de parts de marché à l’international : ainsi, entre 2000 et 2008, la part des exportations françaises de marchandises dans le total des exportations de la zone euro est passée de 16,8 % à 13,2 %.

Face à ce constat, une réflexion approfondie a été conduite par le Gouvernement en 2007 sur les causes principales de cet affaiblissement des positions françaises à l’international. Elle s’est traduite par le lancement, dès 2008, d’une importante réforme du dispositif de soutien public à l’exportation, entièrement réorganisé autour de l’Agence française pour le développement international des entreprises – Ubifrance, dont les moyens humains et financiers ont été considérablement renforcés. Cette politique constitue, au plan budgétaire, le premier volet de l’action n° 7 Développement international et compétitivité des territoires du programme n° 134 Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie.

Par ailleurs, si les pouvoirs publics s’efforcent, d’une manière générale, de renforcer l’attractivité du territoire national, des actions spécifiques sont aussi conduites auprès des investisseurs internationaux pour créer ou développer leurs implantations en France. Confiées à l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII), leur financement est inscrit dans le second volet de l’action n° 7.

I.– LA RÉORGANISATION DU DISPOSITIF D’INTERNATIONALISATION DES ENTREPRISES ENGAGÉE EN 2008

A.– UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS CONFORME À LA PRÉVISION

La réforme du réseau international du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi a principalement été orientée sur la réorganisation de l’action d’Ubifrance, pour en faire le pivot du soutien aux entreprises dans leurs démarches à l’exportation.

La mesure phare de cette réforme consiste dans la dévolution à l’agence des équipes commerciales des 63 missions économiques et de leurs moyens de fonctionnement, à l’horizon 2010.

Les deux premières vagues de transfert, les plus importantes, ont eu lieu en janvier et septembre 2009, dans les conditions initialement prévues. Elles ont fait passer le nombre d’emplois à temps plein (ETP) de l’agence de 554 à 1067. En 2010 reste à réaliser le transfert de 24 bureaux situés dans 16 pays. Ainsi, d’ici le 1^er septembre 2010, près de 900 agents de l’État seront transférés à l’agence et cette intégration aura pour effet de tripler ses effectifs.

En 2009, le total des dotations de l’État (subventions pour charges de service public et transferts) à Ubifrance s’est élevé à 72,1 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), un niveau en très forte progression par rapport à 2008 (+ 73 %), conforme à la prévision (après mise en réserve) incluant les besoins nouveaux induits par la réforme. Les ressources totales de l’agence (incluant des ressources propres, en progression par rapport au budget prévisionnel) s’élèvent à 133 millions d’euros, utilisés dans des proportions semblables entre dépenses d’intervention et dépenses de personnel (41,7 %).

B.– LES PREMIERS RÉSULTATS DE LA MOBILISATION DE « L’ÉQUIPE DE FRANCE DE L’EXPORT »

Le renforcement de la mobilisation des institutions et des acteurs de l’accompagnement des entreprises à l’international sur l’égide de « l’Équipe de France de l’export » (Ubifrance et les missions économiques, les réseaux consulaires, les CCEF⁽³⁸⁾, Oséo, la Coface, ...), amplifié par l’augmentation et la simplification des aides à l’export depuis 2007, montrent en 2009 des premiers résultats plutôt encourageants.

Au moindre déficit réalisé s’ajoutent, en effet, l’accroissement significatif du nombre d’entreprises accompagnées, la forte augmentation du nombre de contrats d’assurance prospection délivrés par la Coface (+ 50 % sur les onze premiers mois de l’année) et le réel succès des opérations de portage proposées par l’association Pacte PME International ⁽³⁹⁾ (26 grands groupes ont ainsi porté 100 PME).

Le volet performance de l’action n° 7 permet d’apprécier partiellement cette situation.

Depuis leur mise en place, les indicateurs relatifs à l’action d’Ubifrance ont fait l’objet de plusieurs ajustements. Initialement basés sur des valeurs administratives d’activité qui mesuraient l’évolution du nombre d’entreprises clientes du réseau et leur niveau de satisfaction, ils affichaient des résultats certes satisfaisants, mais ne faisant que traduire la bonne qualité du travail et l’excellence des relations de l’agence avec ses entreprises clientes (97 % de taux de satisfaction). Or, parallèlement, la situation du commerce extérieur n’a cessé de se dégrader et ces indicateurs ne rendaient pas compte de l’action des pouvoirs publics orientée vers le soutien aux activités d’exportation des entreprises.

En 2009, le projet annuel de performances (PAP) intègre donc deux nouveaux indicateurs. Le premier concerne le nombre d’entreprises accompagnées sur les marchés extérieurs dans le cadre d’opérations spécifiques ou collectives. Le second porte sur le nombre de volontaires internationaux en entreprises (VIE). Ils sont inscrits dans la convention signée entre Ubifrance et l’État pour la période 2009-2011, avec les valeurs cibles suivantes : le nombre d’entreprises accompagnées doit passer de 11 600 en 2008 à 20 000 en 2011 (+ 72 %), et le nombre de VIE de 6 400 à 10 000 (+ 36 %) entre les mêmes dates.

– Le résultat du premier indicateur est excellent : le nombre d’entreprises accompagnées atteint 19 494, alors que la cible était fixée 14 400, et il se rapproche ainsi de la valeur cible fixée pour 2011 (20 000).

Cette progression est le reflet du rôle actif de soutien qu’a joué l’agence durant l’année et démontre la pertinence et l’efficacité de la réforme mise en œuvre.

– Le résultat du second indicateur est en revanche un peu décevant : la progression par rapport à 2008 est faible (+ 32 VIE) et la réalisation (6 357) en dessous de la prévision (7 600).

Cependant, d’après Ubifrance, 500 nouvelles sociétés ont utilisé le dispositif et deux tiers des 6 300 entreprises utilisatrices sont des PME.

Cette contre-performance n’est sans doute que conjoncturelle, liée à la contraction des politiques de recrutement des entreprises survenue dans un contexte économique fragilisé par la crise. L’impact de l’ensemble des mesures prises en 2009 ⁽⁴⁰⁾ pour simplifier et réduire les coûts du VIE est à attendre pour 2010, l’objectif étant de parvenir à 10 000 VIE fin 2011.

II.– LA VALORISATION DE L’ATTRACTIVITÉ

A.– DE BONS RÉSULTATS MALGRÉ LA CRISE

Le contexte économique rendu difficile par la crise débutée à l’automne 2008 faisait peser des incertitudes quant au volume et à l’orientation des flux d’investissements internationaux en direction de la France.

Contre toute attente, l’année 2009 a confirmé le bon positionnement de notre pays dans la dynamique de l’investissement international : il reste le 3^ème pays d’accueil des investissements directs étrangers dans le monde et le 2^ème pays d’accueil en Europe, après le Royaume-Uni. Au total, 639 décisions d’investissement étranger créateur d’emplois ont été enregistrées en 2009, soit presque autant qu’en 2008 (641) et plus qu’en 2007 (624). Des investissements qui permettront de maintenir ou de créer 29 889 emplois, un nombre proche de la moyenne annuelle observée depuis 2000.

La promotion du territoire national auprès des investisseurs et la prospection des entreprises internationales souhaitant développer leurs implantations étrangères sont deux missions confiées à l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII).

Créée en 2001, celle-ci est placée sous la double tutelle du ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi et du ministre de l’Espace rural et de l’aménagement du territoire, avec lesquels un contrat d’objectifs et de moyens a été signé pour la période 2009-2011. L’objectif principal est clair : faire de la France le premier pays d’accueil des investissements internationaux en Europe.

Du fait de cette double tutelle, l’AFII perçoit une subvention pour charges de service public au titre du programme n° 134 Développement des entreprises et des services (15,1 millions d’euros) et du programme n° 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire (7,5 millions d’euros).

Au total, le montant des subventions de l’État ainsi versé en 2009 s’est élevé à 22,7 millions d’euros, après mise en réserve et régulation budgétaire, soit quasiment le montant prévu en loi de finances initiale (23,5 millions d’euros).

L’AFII consacre 80 % de ces ressources à ses missions principales : 58 % à la prospection et l’accompagnement des investisseurs étrangers et 22 % à la valorisation de l’image de la France.

L’ensemble des dépenses s’élève à 23,2 millions d’euros, en légère progression par rapport à 2008 (21,2 millions d’euros). Cette augmentation provient principalement de l’intégration budgétaire de 24 agents de la direction générale du Trésor, mis à la disposition de l’agence, conformément à une demande de clarification émise par la Cour des comptes en 2008.

Grâce au complément apporté par les ressources propres de l’établissement (1,6 million d’euros), l’exercice 2009 est bénéficiaire à hauteur de 344 000 euros.

B.– LA PERFORMANCE DE L’AFII

Si les ministres de tutelle ont orienté l’action de l’AFII principalement vers la prospection et l’accompagnement des investisseurs étrangers, de nouvelles exigences ont été inscrites dans la convention d’objectifs et de moyens signée en 2008. Celles-ci consistent dans le soutien actif que doit apporter désormais l’agence à des cibles privilégiées (elle doit ainsi contribuer au rayonnement et à l’attractivité internationale des pôles de compétitivité) et la concentration de ses moyens sur des segments d’activité définis comme prioritaires (parmi ces derniers, les projets liés à l’environnement et au développement durable tiennent une place prépondérante).

L’activité de prospection de l’AFII se mesure en nombre d’entretiens approfondis (EAA) menés auprès des investisseurs étrangers : il faut noter qu’en 2009, en dépit du contexte économique peu favorable, l’agence est restée mobilisée et a rempli les objectifs fixés, avec plus de 7 700 entretiens (7 300 en 2008) et 1 160 projets nouveaux identifiés (1 054 en 2008).

L’activité d’accompagnement des investisseurs étrangers n’est pas mesurée dans le présent rapport annuel de performances mais un indicateur existe dans le dispositif de performance du programme n° 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire.

Cet indicateur est ainsi libellé : Nombre de projets d’investissement internationaux aboutis par une contribution significative de l’AFII rapporté aux ETP de l’AFII.

L’analyse de ses résultats est présentée dans le commentaire de la mission Politique des territoires (dont l’AFII est également opérateur) du présent rapport.

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ÉCONOMIE : STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES ; STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE ;
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 

Commentaire de M. Jean-Claude MATHIS, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES 222

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 222

1.– Une exécution apparemment vertueuse… 222

2.– …qui cache les contraintes fortes pesant sur le programme. 222

3.– Un personnel en nette diminution 223

B.– UNE ANALYSE DE LA PERFORMANCE PERFECTIBLE 223

1.– Les indicateurs de performances, trop instables, manquent d’ambition 223

2.– Le respect des engagements européens de la France 224

3.– Vers une meilleure connaissance de la population par commune 224

4.– L’amélioration des services rendus aux entreprises 225

5.– La mesure de l’efficience et de la maîtrise des coûts 225

II.– LE PROGRAMME STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET DE L’EMPLOI 225

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DÉLICATE COMPTE TENU DE LA SOUS-ESTIMATION DES BESOINS 226

1.– Une exécution maîtrisée en apparence 226

2.– Une sous-dotation chronique 226

B.– OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 227

1.– Assurer la qualité de l’analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes fiscales 227

2.– Contribuer à l’accessibilité et à la clarté de la norme fiscale et accélérer la production des textes d’application de la législation fiscale 228

3.– Assurer la transposition des directives européennes dans les délais 228

I.– LE PROGRAMME STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES

D’abord inclus en 2007 dans la mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques, le programme 220, qui recouvre les activités de l’Institut national de la statistique et des études économiques, a été intégré en 2008 à la mission Pilotage de l’économie française. En 2009, cette mission a été rebaptisée Économie.

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.– Une exécution apparemment vertueuse…

En autorisations d’engagement, les crédits votés en loi de finances initiale pour 2009 se sont élevés à 422 millions d’euros. L’ouverture de 28 millions d’euros en cours d’exercice a porté le montant total des crédits disponibles à 450 millions d’euros dont 434 ont été consommés (96,4 %).

En crédits de paiement, les moyens votés en loi de finances initiale pour 2009 se sont élevés à 418,7 millions d’euros (– 7 % par rapport à 2008). Ces crédits ont été abondés de 17,5 millions d’euros, portant le total des moyens disponibles à 437,2 millions d’euros dont 435,1 millions d’euros ont été consommés (99,5 %). La dépense des crédits de paiement de l’INSEE a été réduite de 5,2 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent (– 1,1 %).

2.– …qui cache les contraintes fortes pesant sur le programme.

La Cour des comptes rappelle toutefois que le programme Statistiques et études économiques a subi, en cours d’exercice 2009, une limitation de ses crédits de paiement hors titre 2. Les crédits votés étaient de 55 millions d’euros auxquels s’ajoutait une provision de 15 millions d’euros de rattachement de fonds de concours, soit au total 70 millions à comparer aux 81 millions d’euros de l’exercice précédent, à périmètre identique. En outre, les reports de l’exercice 2008 ont été limités à 10,8 millions d’euros, soit un niveau deux fois plus faible que lors des exercices précédents. Le programme a donc commencé l’année avec des crédits hors titre 2 inférieurs de 25 % à ceux de l’exercice précédent.

Malgré ces moyens déjà très diminués, 1,8 million d’euros hors titre 2 a été annulé en cours d’exercice, accroissant ainsi l’insuffisance des crédits de paiement. Au 31 décembre 2009, les restes à payer du programme s’élevaient à 10 millions d’euros dont 4,5 millions d’euros correspondent, selon la Cour des comptes, à « l’effet normal de l’arrêt des mises en paiement au 10 décembre et 5,5 millions d’euros sont la conséquence directe des paiements retardés faute de crédits ».

3.– Un personnel en nette diminution

Le nombre d’emplois (ETPT) autorisés en loi de finances initiale était fixé à 5 690. Les réalisations se sont élevées à 5 468 emplois (96,1 %), ce qui représente une diminution de 219 postes par rapport à l’année 2008, mais de seulement 167, si l’on exclut les variations de périmètre (– 3 %).

Malgré cette forte réduction d’effectifs, les crédits de Titre 2 ont continué à croître par rapport à 2008 (355,1 millions d’euros contre 354 millions d’euros soit une hausse de 0,3 %).

L’écart entre les emplois autorisés et ceux réellement pourvus s’explique principalement par un nombre de départ constaté supérieur aux prévisions : il s’agit de départs liés à des mobilités d’agents A+ et A vers d’autres organismes ainsi que de départs d’agents de catégorie C causés par la réussite à des concours administratifs. En revanche, les départs en retraites sont inférieurs aux prévisions.

B.– UNE ANALYSE DE LA PERFORMANCE PERFECTIBLE

1.– Les indicateurs de performances, trop instables, manquent d’ambition

Les six objectifs inscrits dans le projet annuel de performances sont directement tirés du contrat pluriannuel de performances et portent sur les quatre points représentatifs des activités de l’INSEE. Ils sont associés à six indicateurs de performance dont certains ont été revus et rendus plus compréhensibles, conformément aux préconisations du comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) et du Rapporteur spécial. Malheureusement, certains de ces indicateurs sont encore modifiés dans le projet annuel de performances 2010.

Comme le Rapporteur spécial, la Cour des comptes regrette la trop grande instabilité des indicateurs de ce programme, modifiés chaque année depuis la mise en œuvre de la LOLF. L’un de ces indicateurs disparaît du projet annuel de performances 2010 et un second est reclassé comme sous-indicateur d’un autre objectif. Le projet annuel de performances 2010 contient donc quatre indicateurs parmi lesquels deux changent de définition, l’un pour la deuxième fois consécutive.

Proposition n° 1 : Stabiliser les indicateurs de performance pour faciliter l’analyse et les comparaisons dans le temps.

Comme la Cour des comptes, le Rapporteur spécial regrette par ailleurs que les indicateurs retenus mesurent plus le bon fonctionnement de l’INSEE que le progrès des performances. Constatant que les indicateurs atteignent tous leur cible depuis 2006, le Rapporteur spécial observe que ces résultats satisfaisants sont parfois acquis grâce à la prudence avec lesquelles les objectifs sont fixés.

Proposition n° 2 : Fixer, pour 2011, des objectifs plus ambitieux en matière de performance.

2.– Le respect des engagements européens de la France

Les engagements européens de notre pays font l’objet de deux objectifs, le premier s’intéressant aux délais de diffusion des résultats économiques, le second au délai de diffusion des indices économiques conjoncturels.

Ces objectifs sont assortis de deux indicateurs : le premier, qui était peu lisible sous sa forme précédente, a été modifié et indique désormais clairement le nombre de jours de retard entre les dates de diffusion réelles des comptes nationaux et les dates prévues par les engagements européens. Le projet annuel de performances tablait sur un objectif d’un seul jour de retard mais l’année 2009 s’est révélée meilleure que prévue puisqu’aucun retard n’a finalement été enregistré.

Le second indicateur présente, dans la même logique, le nombre de jours de retard avec lequel l’INSEE publie ses indices économiques par rapport aux dates prévues par les engagements européens. Nous y apprenons que l’objectif de publication avec un retard de 5 jours par rapport à nos engagements européens a été respecté !

Le Rapporteur spécial s’étonne qu’un indicateur de performance puisse afficher un objectif officiel en contradiction, même faiblement, avec les engagements européens auxquels est soumis notre pays. D’autant, que l’année 2009 a prouvé que le respect des dates fixées par l’Union européenne était possible, notamment pour ce qui concerne les comptes nationaux. Le Rapporteur spécial préconise donc qu’aucun objectif ne soit fixé en contradiction avec les engagements internationaux de la France.

Proposition n° 3 : S’interdire de fixer, dans le projet annuel de performances, des objectifs qui ne soient pas conformes aux engagements internationaux de la France.

3.– Vers une meilleure connaissance de la population par commune

Depuis que les recensements généraux ont été remplacés par des enquêtes périodiques, l’INSEE effectue chaque année des sondages dans les communes de plus de 10 000 habitants et mène des enquêtes exhaustives dans les communes de moins de 10 000 habitants, à raison de 20 % par an pendant cinq ans. En 2009, l’Institut a traité et publié dans les délais prescrits la population légale de toutes les communes concernées.

4.– L’amélioration des services rendus aux entreprises

Cet objectif est mesuré à travers deux indicateurs liés, d’une part, à la rapidité d’immatriculation des entreprises au répertoire Sirene et, d’autre part, à l’allègement de la charge de réponse qui repose sur les entreprises.

Le premier indicateur mesure le temps qui serait nécessaire à l’INSEE pour traiter le stock des dossiers d’inscriptions au répertoire des entreprises restant à la fin de chaque journée. Le résultat apparaît favorable puisque ce délai s’est avéré égal à 0,04 jour de retard (quelques minutes) pour un objectif fixé à 0,11 jour (moins d’une heure).

Le second indicateur nous apprend que l’objectif de diminuer la charge de réponse des entreprises aux enquêtes de l’INSEE a été pleinement atteint en 2009. Pour un objectif de 50 %, l’Institut a réussi à réduire les charges de 53 %.

5.– La mesure de l’efficience et de la maîtrise des coûts

L’INSEE évalue son efficacité par un indicateur qui « établit le ratio entre le volume et les coûts en prenant au numérateur la durée totale d’interview des questionnaires individuels réussis et au dénominateur la somme des coûts directs générés par l’enquête ». Le résultat obtenu en 2009 s’élève à 0,47, ce qui témoigne d’une quasi-stabilité par rapport à l’année précédente.

II.– LE PROGRAMME STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET DE L’EMPLOI

Ayant pour objet de mettre en synergie les interventions des différents acteurs qui concourent à l’action du Gouvernement en matière de compétitivité des entreprises et de politique fiscale, le programme 305 comprend trois actions, dont deux sont mises en œuvre par la direction générale du Trésor, la première relevant de l’administration centrale et la seconde du réseau des missions économiques à l’étranger ; la troisième relève de la direction de la Législation fiscale.

Connu en 2008 sous le titre Politique économique et de l’emploi, le programme 305 a subi en 2009 plusieurs transformations : l’activité de la délégation générale à l’Emploi et à la formation professionnelle, qui en constituait la quatrième action en 2008, est sortie du programme pour rejoindre le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi, ce qui, selon la Cour des comptes, « améliore la cohérence du programme 305 ». D’autre part, en 2009 a commencé le transfert de missions économiques à vocation commerciales à l’opérateur Ubifrance rattaché au programme 134.

Lassée à juste titre des modifications architecturales répétées de la mission en général et de ce programme en particulier, la Cour des comptes considère qu’« au-delà des réformes de l’administration, ces changements incessants témoignent de l’absence de ligne directrice dans la construction de cette mission ».

Proposition n° 4 : Stabiliser l’architecture de la mission Économie et du programme 305 Stratégie économiques et de l’emploi.

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DÉLICATE COMPTE TENU DE LA SOUS-ESTIMATION DES BESOINS

1.– Une exécution maîtrisée en apparence

En autorisations d’engagement, les crédits votés en loi de finances initiale pour 2009 se sont élevés à 350,3 millions d’euros. 23,8 millions d’euros supplémentaires ont été ouverts en cours d’exercice, portant la ressource totale à 374 millions d’euros dont 355,2 millions d’euros ont été réellement consommés (94,9 %).

En crédits de paiement, les 350,3 millions d’euros votés en loi de finances initiale ont été abondés par 22,4 millions d’euros d’ouvertures en cours d’exercice, portant le montant total des fonds disponibles à 372,7 millions d’euros. Sur ce montant, 365,6 millions ont effectivement été consommés (98,1 %). À périmètre constant, la mission a consommé, en 2009, 19,4 millions d’euros de crédits de paiement de moins qu’en 2008 (– 5 %).

Ce programme comptait en 2009 un plafond d’emplois de 2 639 ETPT, pour un effectif réalisé de 2 533 agents. Toujours à périmètre constant, ce chiffre enregistre une baisse de 364 agents par rapport à 2008. Ce résultat traduit, selon le responsable du programme, « une gestion volontairement stricte des emplois (…) destinée à préparer les vagues à venir de transferts dans le cadre de la dévolution à l’opérateur Ubifrance ainsi que la mise en place progressive de la nouvelle cartographie du réseau régalien de la direction générale du Trésor à l’horizon 2011 ». Le Rapporteur spécial constate que les dépenses de personnel ont été fortement réduites en 2009, passant de 186 millions d’euros en 2009 à 169 millions d’euros en 2009 (– 9,1 %).

2.– Une sous-dotation chronique

Une fois de plus, le Rapporteur spécial ainsi que la Cour des comptes attirent l’attention sur la sous-budgétisation récurrente du programme 305. L’État confie à la banque de France ainsi qu’à l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) qui lui est rattaché, des missions d’intérêt général (tenue du compte du Trésor public, gestion des procédures de surendettement, mise en circulation de la monnaie…) qu’elle doit compenser financièrement.

Le montant demandé en 2009 à l’État par la Banque de France en remboursement de ces missions s’est élevé à 160 millions d’euros, montant comparable à celui des exercices précédents. Comme les années précédentes, la loi de finances initiale n’a prévu que 130 millions d’euros à cette fin. Pour combler le manque, le responsable du programme a redéployé des crédits, dont 5 millions d’euros grâce à la fongibilité asymétrique. Le solde, soit 23,8 millions d’euros a été alloué en fin d’année en loi de finances rectificative.

Cette sous-dotation chronique et stable (de l’ordre de 30 millions d’euros par an), contrevient aux principes de la LOLF – et au principe de sincérité du budget. La Cour ajoute qu’ « elle est de nouveau avérée pour l’exercice 2010 ».

Le Rapporteur spécial rappelle, qu’en 2008, le chef du département du contrôle budgétaire du ministère a émis sur ce point un « avis avec observation », ce qui correspond à la plus forte réserve dans la situation.

Proposition n° 5 : Mettre un terme à la sous-budgétisation chronique du programme 305 Stratégie économique et de l’emploi.

B.– OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme poursuit trois objectifs assortis, en 2009, de quatre indicateurs de performance contre cinq en 2008.

1.– Assurer la qualité de l’analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes fiscales

Le premier indicateur, met en évidence les écarts entre les prévisions économiques (croissance et inflation), réalisées aussi bien par l’INSEE que par les instituts de conjonctures, et la réalité. Il met en évidence des résultats certes très éloignés du réel, mais aussi erronés pour les prévisions gouvernementales que pour celles issues d’instituts privés. Le second indicateur, qui mesure l’écart en matière de rentrées fiscales entre la prévision et la réalité, met en évidence la difficulté qu’il y a à prévoir en période de mauvais contexte économique.

La Cour des comptes observe que ces indicateurs présentent la particularité de ne pas proposer de cibles pour les années à venir et considère que, « quelle que soit la qualité de la prévision, un écart mesuré a posteriori ne qualifie pas un dysfonctionnement ». Sans contredire l’analyse de la Cour, le Rapporteur spécial souligne néanmoins l’intérêt de ces indicateurs qui font l’objet d’une réflexion sur la manière dont ils pourraient être améliorés.

2.– Contribuer à l’accessibilité et à la clarté de la norme fiscale et accélérer la production des textes d’application de la législation fiscale

L’indicateur de performance indique un délai d’achèvement du code applicable au 1^er janvier relativement stable : ce document est généralement prêt dans les derniers jours de mars ou les premiers d’avril : le 7 avril en 2009. Par ailleurs, la proportion de textes d’application publiés dans le délai de six mois après l’entrée en vigueur d’un texte a légèrement diminué, passant de 76 % en 2008 à 71 % en 2009.

3.– Assurer la transposition des directives européennes dans les délais

Le nombre de directives nécessitant des mesures de transposition de nature législative ou réglementaire et dont la date limite de transposition est intervenue au cours de l’année de référence était de cinq en 2009 : quatre d’entre elle ont été transposées, soit 80 % pour un objectif logiquement fixé à 100 %.

La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes transmise à la commission des Finances en mai 2010 fait allusion à un quatrième objectif relatif à l’efficience du réseau international de la direction générale du Trésor mais qui, ayant probablement été abandonné, n’est pas repris dans le rapport annuel de performance distribué début juin.

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ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Dominique BAERT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UN PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT  MARQUÉ PAR UNE SOUS-EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EXCEPTIONNELLE 230

II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT : UNE INFORMATION DU PARLEMENT TOUJOURS AUSSI PAUVRE 235

III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE : UN TIMIDE DÉBUT DE RÉDUCTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT VIS-À-VIS DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE 236

IV.– LA LENTE DÉCRUE DES DÉPENSES DU PROGRAMME MAJORATION DE RENTES 240

À 39,2 milliards d’euros de dépenses en 2009 ⁽⁴¹⁾, la mission Engagements financiers de l’État demeure, en volume budgétaire, la troisième mission du budget général après les Remboursements et dégrèvements et l’Enseignement scolaire. Elle réunit quatre programmes : deux sont dotés de crédits évaluatifs (Charge de la dette et trésorerie de l’État et Appels en garantie de l’État), deux sont dotés de crédits limitatifs (Épargne et Majoration de rentes).

I.– UN PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT  MARQUÉ PAR UNE SOUS-EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EXCEPTIONNELLE

La charge de la dette de l’État – qui représente plus de 96 % de l’ensemble des dépenses de la mission – a atteint 37,6 milliards d’euros en 2009 ⁽⁴²⁾, soit 5,4 milliards d’euros de moins que les crédits ouverts par la loi de finances initiale. C’est, du point de vue budgétaire, l’un des événements majeurs de l’exercice 2009, cette très forte sous-exécution ayant permis de respecter le plafond global de dépenses du budget général voté par le Parlement en loi de finances initiale. Rappelons à l’inverse que l’année 2008 avait été marquée par un dépassement des crédits initiaux de 3,3 milliards d’euros, principalement dû au niveau exceptionnel de l’inflation. Par rapport à l’exécution 2008, la charge de la dette a, à l’inverse, diminué en 2009 de 6,8 milliards d’euros !

LE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN 2009

(en milliards d’euros)

	LFI  2009	Exécution 2009	Écart
I.– Besoin de financement
Impact en trésorerie du solde de la gestion 2009	67,0	134,7	67,7
Amortissement de la dette à long terme (OAT)	63,6	62,8	– 0,8
Amortissement de la dette à moyen terme (BTAN)	47,4	47,4	–
Amortissement des dettes reprises par l’État	1,6	1,6	–
Variation des dépôts de garantie	–	– 0,3	– 0,3
Total Besoin de financement	179,6	246,2	+ 66,6
II.– Ressources de financement
Produit des émissions d’OAT et de BTAN (nettes des rachats)…......	135,0	164,9	+ 29,9
Annulation de titres par la Caisse de la dette publique	2,5	–	– 2,5
Variation nette des BTF...	+ 20,9	+ 75,8	+ 54,9
Variation des dépôts des correspondants	–	+ 0,8	+ 0,8
Variation du compte courant du Trésor	+ 19,0	– 0,5	– 19,5
Autres ressources de trésorerie	+ 2,2	+ 5,3	+ 3,1
Total Ressources de financement	179,6	246,2	+ 66,6

OAT : obligations assimilables du Trésor ; BTAN : bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuels ; BTF : bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés.

Les économies constatées en gestion 2009 sont d’autant plus remarquables que l’encours de la dette a, quant à lui, spectaculairement augmenté ⁽⁴³⁾. La dette négociable de l’État atteint 1 133 milliards d’euros en valeur nominale à la fin 2009, soit une augmentation d’une année sur l’autre de 133 milliards d’euros, conséquence du niveau record du déficit budgétaire. Le tableau ci-avant permet également de constater le fort accroissement en gestion du besoin de financement de l’État en 2009 et, corrélativement, l’augmentation du programme de financement mis en œuvre par l’Agence France Trésor (AFT).

En dépit de cette explosion de la dette de l’État, deux facteurs essentiels
– remarquablement développés dans la justification au premier euro figurant dans le RAP – expliquent la faiblesse de la charge de la dette en 2009.

D’une part, le niveau historiquement bas des taux d’intérêt dans le contexte de crise, associé au traditionnel phénomène de « fuite vers la qualité » profitant aux titres d’État, a permis de réaliser plus de 3 milliards d’euros d’économies. Celles-ci ont été principalement concentrées sur les titres à court terme (BTF) ⁽⁴⁴⁾, dont l’encours en fin d’année a pourtant atteint 214 milliards d’euros, au lieu de 159 milliards d’euros prévus initialement. Le tableau ci-après rend compte des implications contradictoires des effets « taux » et des effets « volume » liés aux émissions de BTF en 2009.

CHARGES D’INTÉRÊT DES BTF : DE LA PRÉVISION À L’EXÉCUTION

(en milliards d’euros)

	Taux	Volume	Charges d'intérêt
LFI 2009	2,8 %	159,0	4,5
Exécution 2009	0,7 %	214,1	1,5
		Écart	– 3,0
		dont effet taux	– 3,3
		dont effet volume	+ 0,4

Source : Calculs du Rapporteur spécial.

D’autre part, l’évolution des prix ayant été nulle, sinon négative, au premier semestre 2009, la charge d’indexation du capital des OAT et BTAN indexés sur l’inflation française ou européenne a été quasiment réduite à zéro : elle s’est établie à 84 millions d’euros, au lieu de 2,2 milliards d’euros dans la loi de finances initiale pour 2009 ⁽⁴⁵⁾.

Outre ces deux principaux éléments, le tableau ci-après récapitule les différents facteurs expliquant la sous-exécution budgétaire du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État.

CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT : DE LA PRÉVISION À L’EXÉCUTION

(en milliards d’euros)

LFI 2009	43,0
Économie intérêts BTF	– 3,0
Économie provision d’indexation	– 2,1
Économie intérêts BTAN et OAT ^(a)	– 0,3
Autres facteurs ^(b)	+ 0,1
Total	– 5,4
Exécution 2009	37,6

(a) Économie de 283 millions d’euros (intérêts nets des recettes de coupons courus) liée aux traditionnels effets calendaires liés à la technique de l’assimilation.

(b) Notamment un surcoût de rémunération de la trésorerie de 148 millions d’euros.

Sur un plan plus général, le Rapporteur spécial souligne la qualité du bilan stratégique du responsable de programme, qui présente clairement les grands axes de la gestion 2009 – quoique les questions budgétaires précédemment évoquées en soient malencontreusement absentes. Quatre grands faits marquants peuvent être signalés :

– la nécessité d’adapter la gestion du compte du Trésor « aux conditions très spécifiques de 2009 ». En pratique, cette dernière expression vise non seulement les conditions de marché propres à la crise, mais aussi les exigences des pouvoirs publics : l’encours du compte du Trésor en fin d’année 2009 a dû être maintenu à un niveau élevé, proche de celui de la fin 2008 ⁽⁴⁶⁾, du fait de la nécessité de préfinancer une partie du mal nommé « grand emprunt », dont les modalités ont, depuis, été déterminées par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010. Ce préfinancement, destiné à réduire d’autant les émissions de 2010, a contraint à conserver sur le compte du Trésor à la fin 2009 un montant de 13,5 milliards d’euros correspondant au remboursement anticipé par les banques des fonds prêtés par l’État pour faire face à la crise financière ;

– le maintien par l’AFT d’une stratégie d’émission transparente et régulière, encore marquée par la flexibilité accrue expérimentée depuis le début de la crise financière (et justifiant par exemple la réouverture d’anciennes lignes obligataires ou l’augmentation du nombre de lignes à chaque adjudication) ;

– le renforcement du dispositif de contrôle des risques, qui passera prochainement par la mise en œuvre d’un plan d’audit interne ;

– la poursuite du déploiement du système d’information SIFT.

Les résultats des 13 indicateurs associés aux 8 objectifs du programme, sont reproduits dans le tableau présenté ci-après.

PERFORMANCE DU PROGRAMME
CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT EN 2009

Objectif	Indicateur	Prévision 2009	Résultat 2009
1. Couvrir le programme d’émission en toute sécurité	Adjudications non couvertes	0	0
	Taux de couverture moyen des adjudications	BTF : 200 %	BTF : 248 %
		OAT et BTAN : 150 %	OAT et BTAN : 209 %
2. Améliorer la pertinence des choix de mise en œuvre de la gestion de la dette obligataire	Indicateur « temps »	+ 10 à – 10	+ 2,9
	Indicateur « allocation »	+ 10 à – 10	+ 2,4
3. Piloter la durée de vie moyenne de la dette après swaps	Durée de vie moyenne de la dette après swaps	6,6 ans	Sans objet ^(a)
4. Limiter le solde de l’État à la Banque de France en fin de journée	Solde du compte de l’État à la Banque de France en fin de journée	100 millions d’euros	Non significatif
5. Placer les excédents ponctuels de trésorerie de l’État au meilleur prix	Rémunération des opérations de dépôts réalisées avec les SVT	EONIA ^(b)	EONIA – 0,025 %
	Rémunération des opérations de pensions livrées réalisées avec les SVT	swap EONIA – 0,02 %	swap EONIA – 0,063 %
6. Améliorer l’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor	Taux d’annonce par les collectivités locales de leurs opérations financières supérieures à 1 million d’euros et affectant le compte du Trésor	95 %	93 %
	Taux d’annonce par les établissements publics nationaux de leurs opérations financières supérieures à 1 million d’euros et affectant le compte du Trésor	95 %	92 %
7. Optimiser la gestion de la trésorerie au regard de l’endettement public	Mise en œuvre de la feuille de route visant à une optimisation de la gestion de la trésorerie	(composite)	(composite)
8. Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d’incidents	Qualité du système de contrôle : incidents ou infractions au cahier interne de procédures	0	0
	Qualité du système de contrôle : notation externe du contrôle interne	(composite)	(composite)
	Nombre d’incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie	Dégradant le niveau du compte BdF : 0	Dégradant le niveau du compte BdF : 11
		Ne dégradant pas ou améliorant le niveau du compte BdF : 0	Ne dégradant pas ou améliorant le niveau du compte BdF : 34
		Autres incidents : 0	Autres incidents : 3

(a) La réalisation de cet objectif est conditionnée à la reprise du programme de swaps, interrompu depuis 2002. Pour mémoire, la durée de vie moyenne effective de la dette à la fin 2009 était de 6,6 ans.

(b) European overnight interbank average. Ce taux représente le taux moyen, pondéré par les volumes, des prêts à un jour réalisés sur le marché interbancaire par un panel d’établissements bancaires de la zone euro.

On relèvera en particulier que :

– les résultats de la gestion de la dette obligataire, mesurés grâce aux indicateurs « temps » et « allocation », quoique situés dans la cible visée, sont moins favorables que les deux programmes de référence auxquels l’AFT compare sa gestion. Pour permettre d’apprécier plus concrètement la performance mesurée par ces indicateurs, l’analyse des résultats présentée dans le RAP devrait chiffrer le surcoût pour la charge de la dette que représentent ces écarts aux stratégies de référence ;

– l’année 2009 a été marquée par un trop grand nombre de journées dites à « faible taux » pour que soit significatif le résultat de l’indicateur relatif à la limitation du solde du compte de l’État à la Banque de France en fin de journée ⁽⁴⁷⁾. Cet indicateur a d’ailleurs, pour cette raison, été modifié dans le projet annuel de performances pour 2010 ;

– dans un contexte marqué par l’abondance de liquidités sur le marché interbancaire, les conditions dans lesquelles ont été rémunérés les prises en pension et les placements « en blanc » réalisés par l’AFT se sont révélées moins avantageuses que prévu de, respectivement, 6,3 et 2,5 points de base. D’une manière plus générale, en raison de la diminution des taux d’intérêt, les recettes de trésorerie de 2009 ont enregistré une forte baisse par rapport à 2008 (335,8 millions d’euros, après 736,5 millions d’euros) et ont été inférieures de 204,5 millions d’euros aux charges liées à la rémunération des dépôts des correspondants du Trésor ⁽⁴⁸⁾ ;

– le taux d’annonce par les établissements publics nationaux de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros affectant le compte du Trésor a progressé, passant de 87 % en 2008 à 92 % en 2009 ;

– onze incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie ont dégradé le compte du Trésor à la Banque de France, soit un résultat quasiment identique à celui de 2008, alors même que le nombre d’opérations traitées par l’AFT a presque doublé.

En conclusion, quoiqu’il ne s’agisse pas d’une obligation figurant dans la LOLF, le Rapporteur spécial réitère son souhait de voir les RAP fournir une estimation actualisée de l’exécution budgétaire de l’année en cours. Une telle information serait d’autant plus utile qu’une part non négligeable de la charge de la dette de l’année en cours (comme certains indicateurs techniques au demeurant) dépend des émissions de titres réalisées l’année précédente. À titre d’exemple, l’exécution 2010 devrait être marquée par des économies budgétaires découlant du niveau, plus faible qu’initialement anticipé, des taux à l’émission constatés en 2009. Il serait souhaitable que le Parlement en soit informé au moment de la discussion du projet de loi de règlement, sans devoir attendre le collectif budgétaire de fin d’année.

Recommandation n° 1 : Fournir dans le rapport annuel de performances une estimation révisée de l’exécution de la charge de la dette pour l’année en cours.

II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT :
UNE INFORMATION DU PARLEMENT TOUJOURS AUSSI PAUVRE

Du point de vue strictement budgétaire, les appels en garantie de l’État lui ont coûté 189,8 millions d’euros en 2009, soit un montant inférieur aux prévisions de la loi de finance initiale (voir le tableau ci-après). Ce décalage, qui s’explique notamment par l’absence d’indemnisations de Natixis au titre d’annulations de dettes de pays traités en Club de Paris, ne reçoit pas un mot d’explication dans le RAP. Les dépenses liées aux appels en garantie de l’Agence française de développement (AFD), de loin les plus importantes (83,1 millions d’euros), ne sont – comme de coutume – pas davantage expliquées, au mépris de la notion même de « justification au premier euro ».

Recommandation n° 2 : Justifier les dépenses budgétaires entraînées par les appels en garantie de l’État et les comparer aux prévisions initiales.

DÉPENSES DU PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT EN 2009

(en millions d’euros)

Actions	Agriculture et environnement	Soutien au domaine social, logement, santé	Financement des entreprises et industrie	Développement international de l’économie française	Autres garanties	Total
Crédits initiaux	1,1	25,2	–	68,0	184,5	278,8
Dépenses	–	23,0	15,9 ^(a)	67,8	83,1	189,8

(a) Dépense initialement prévue en 2008 mais finalement reportée à 2009 (mise en liquidation judiciaire d’une entreprise bénéficiant de la garantie de l’État).

Les dépenses budgétaires ne constituent toutefois que le « stade terminal » de la vie des garanties octroyées par l’État. Le Rapporteur spécial ne peut donc qu’une nouvelle fois appeler à ce que les PAP et RAP de ce programme soient enrichis d’informations relatives aux encours garantis et aux principaux risques identifiés à court et moyen terme. Seule l’action Développement international de l’économie française bénéficie actuellement de quelques développements en ce sens, intégrés au bilan stratégique du responsable de programme.

Recommandation n° 3 : Fournir dans le rapport annuel de performances des informations sur les encours garantis par l’État et sur les principaux risques identifiés à court et moyen terme.

Le dispositif de mesure de la performance, qui ne couvre (d’ailleurs incomplètement) que l’action Développement international de l’économie française, permet de constater que :

– l’effet de levier de l’assurance-prospection a progressé en 2009, atteignant la cible de 20 % (soit 20 euros exportés par euro indemnisé). En revanche, le taux de retour en fin de période de garantie est sensiblement inférieur à la prévision (18,5 % au lieu de 25 %) ;

– le nombre d’entreprises ayant bénéficié d’une garantie de change demeure inférieur aux prévisions, qu’il s’agisse de l’ensemble des entreprises ou des seules PME ;

– les risques pays de l’assurance-crédit apparaissent maîtrisés, si l’on en juge par l’amélioration de l’indicateur en 2009.

Les documents budgétaires auraient par ailleurs gagné à faire le point sur les récentes modifications et adaptations des procédures de garantie gérées par la Coface et visant à soutenir les entreprises exportatrices en cette période de crise (dispositifs CAP et CAP+). De telles informations auraient été d’autant plus appréciables que le dispositif de garantie exportateur ne comporte ni objectif ni indicateur de performance.

III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE :
UN TIMIDE DÉBUT DE RÉDUCTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT VIS-À-VIS DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE

Le programme Épargne se caractérise par de nombreuses dépenses fiscales consacrées à l’épargne des particuliers : 31 mesures sont recensées, pour un coût total de 6 milliards d’euros en 2009. Toutefois, ce dernier montant est probablement très éloigné de la réalité, huit dépenses fiscales n’étant pas évaluées dans le RAP. Le tableau ci-après reproduit les six dépenses fiscales les plus importantes, qui, à elles seules, représentent près de 5 milliards d’euros de moindres recettes en 2009.

PRINCIPALES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME ÉPARGNE EN 2009

(en millions d’euros)

	Estimation initiale	Estimation actualisée
Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance-vie	2 800	2 800
Exonération des sommes versées au titre de la participation, de l’intéressement et de l’abondement aux plans d’épargne salariale	1 300	1 100
Exonération des produits des plans d’épargne populaire	400	400
Déduction des cotisations versées au titre de l’épargne individuelle et facultative : PERP et produits assimilés	400	410
Exonération des revenus provenant de l’épargne salariale (participation et plan d’épargne salariale)	300	300
Exonération des intérêts des livrets A	300	300
Total	5 500	5 310

Recommandation n° 4 : Évaluer la pertinence et l’efficacité des dépenses fiscales rattachées au programme Épargne.

En termes de dépenses budgétaires, le programme Épargne assure essentiellement le financement des primes d’épargne logement payées par l’État aux détenteurs de comptes épargne logement (CEL) et de plans épargne logement (PEL). Les divers autres instruments de soutien au financement du logement sont pour la plupart mis en extinction et les dépenses associées décroissent progressivement.

DÉPENSES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME ÉPARGNE EN 2009

(en millions d’euros)

	Crédits initiaux	Dépenses
Épargne logement	1 157,2	1 156,4
Instruments de financement du logement	5,3	6,1
Total	1 162,5	1 162,5

Le tableau ci-avant permet d’observer tout à la fois que les dépenses totales du programme en 2009 sont en ligne avec les prévisions de la loi de finances initiale et que la fongibilité des crédits a servi à couvrir un surcoût de 0,8 million d’euros apparu sur l’action Instruments de financement du logement (du fait de prêts octroyés pour le financement d’immeubles à loyer moyen dans les départements d’outre-mer) ⁽⁴⁹⁾.

Surtout, il convient de souligner que, pour la première fois depuis 2006, les crédits de l’action Épargne logement votés en loi de finances initiale étaient théoriquement suffisants pour couvrir les besoins de l’année. Le nombre de clôtures de PEL a en effet sensiblement diminué en 2009, en raison notamment de leurs taux plus attractifs que les autres produits d’épargne réglementée. Les effets de la réforme de 2003, qui conditionne désormais la prime d’État à la réalisation effective du prêt ⁽⁵⁰⁾, participent également à la modération de la dépense budgétaire.

En pratique, toutefois, le montant atteint à la fin de l’année 2008 par le découvert de l’État auprès du Crédit foncier de France (CFF) ⁽⁵¹⁾, soit 963 millions d’euros, a conduit à ce que l’essentiel des crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2009 soient utilisés, non pour couvrir les besoins de la gestion 2009, mais pour apurer les charges reportées d’une année sur l’autre depuis 2006. Ainsi, dès janvier 2009, l’État a versé au CFF un montant de 963 millions d’euros, représentant 83 % des crédits initiaux. Dans ces conditions, les crédits demeurant disponibles pour assurer le financement des primes versées durant le seul exercice 2009 sont tombés, dès le mois de février, à 194 millions d’euros. Sitôt apurée, la dette de l’État vis-à-vis du CFF s’est donc rapidement reconstituée, atteignant 719 millions d’euros à la fin 2009, un niveau certes inférieur à l’année précédente, mais encore très élevé.

Le même phénomène est en passe de se reproduire cette année, dès lors que l’intégralité des crédits votés dans la loi de finances initiale pour 2010 (1 250 millions d’euros) sera vraisemblablement consommée dès le premier semestre. À la mi-juin 2010, les dépenses du programme Épargne s’établissaient ainsi à 979 millions d’euros, soit 78 % des crédits initiaux.

De surcroît, à plus long terme, le besoin en crédits budgétaires devrait de nouveau se creuser à partir de 2011, du fait de l’arrivée à des maturités de dix ou douze ans d’importantes générations de PEL, soumises à des prélèvements fiscaux et sociaux susceptibles d’inciter à leur fermeture ⁽⁵²⁾.

La réduction de 244 millions d’euros du découvert de l’État auprès du CFF entre 2008 et 2009 pourrait donc bien n’être que transitoire – sauf à ce que le Gouvernement finisse par procéder à l’ « opération vérité » qui consisterait à ouvrir des crédits permettant d’apurer les reports de charges tout en couvrant les besoins de l’année en cours ⁽⁵³⁾.

Recommandation n° 5 : Apurer les dettes de l’État à l’égard du Crédit foncier de France et mettre fin à la sous-budgétisation chronique du programme Épargne.

En dehors de ces considérations budgétaires, l’analyse des performances du programme montre que :

– le pourcentage des ressources des fonds d’épargne employé au financement du logement social s’est redressé en 2009 (56,4 %, après 53,2 % en 2008), mais demeure inférieur à la prévision initiale ainsi qu’à la cible à moyen terme (au moins 60 %) ;

– les marges moyennes des établissements de crédit sur les prêts locatifs sociaux (11 points de base en 2009) et sur les prêts sociaux de location-accession (15 points de base en 2009) excèdent notablement les objectifs, ce qui correspond pour les organismes de logement social à un coût de la ressource moins attractif qu’escompté ;

– après s’être redressé en 2008, le taux de transformation des dépôts d’épargne logement en prêts a de nouveau diminué en 2009 pour s’établir à 5,6 %, à comparer à une cible de 11 % en 2011 (voir le graphique ci-après). L’évolution de ce taux permet de vérifier que les PEL sont utilisés conformément à leur vocation initiale – à savoir financer l’acquisition d’un logement principal – plutôt que comme de simples outils d’épargne. Comme le suggère le RAP, le contexte économique de 2009 a conduit les épargnants à éviter de retirer leurs liquidités des PEL, dont les taux sont restés plus attractifs que ceux d’autres produits d’épargne tels que le livret A. En outre, les taux réglementés des prêts associés aux PEL auxquels les générations antérieures à 2002 peuvent prétendre sont apparus moins intéressants par rapport au taux moyen d’un prêt libre en 2009 (soit 4,43 %).

TAUX DE TRANSFORMATION DES DÉPÔTS D’ÉPARGNE LOGEMENT EN PRÊTS DEPUIS 1990

N.B. : Encours total des prêts associés à des PEL et CEL rapporté à l’encours total des dépôts sur des PEL et CEL.

IV.– LA LENTE DÉCRUE DES DÉPENSES DU PROGRAMME MAJORATION DE RENTES

Ce programme, doté d’une action unique, comporte les crédits par lesquels l’État participe aux majorations de rentes viagères, dispositifs en voie d’extinction. Compte tenu du caractère « fermé » des procédures concernées et de l’absence d’intervention directe de l’État dans leur gestion, ce programme est dépourvu de dispositif de mesure de la performance.

Les crédits votés en 2009 s’établissaient à 216,3 millions d’euros. Une partie d’entre eux (1,2 million d’euros) a servi de gage à des ouvertures de crédits par le décret d’avance n° 2009-1368 du 9 novembre 2009. La loi de finances rectificative de fin d’année ayant annulé 5,5 millions d’euros supplémentaires, les crédits finalement disponibles sur le programme ont atteint 209,6 millions d’euros.

La dépense budgétaire effective s’est établie à 209 millions d’euros ⁽⁵⁴⁾, après 221,8 millions d’euros en 2008.

Selon la justification au premier euro présentée dans le RAP, les demandes de remboursement ont émané de 32 compagnies d’assurance et de 12 mutuelles et ont concerné environ 451 753 crédirentiers.

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ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Commentaire de M Yves CENSI, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UN SUIVI DES CRÉDITS DE PERSONNEL À AMÉLIORER ET UNE FONGIBILITÉ INOPÉRANTE 242

A.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ 245

B.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ 246

C.– LE PROGRAMME VIE DE L’ÉLÈVE 246

D.– LE PROGRAMME SOUTIEN 247

E.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE 247

II.– PERFORMANCE DES CRÉDITS : DES PROGRÈS ET ENCORE BEAUCOUP D’AMÉLIORATIONS À RÉALISER 248

A.– L’ENSEIGNEMENT DU PREMIER DEGRÉ : ACCENTUER L’EFFORT EN MATIÈRE DE REMPLACEMENT 249

B.– L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE DU SECOND DEGRÉ : BEAUCOUP D’AVANCÉES SONT ATTENDUES 250

C.– L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ : DE BONNES PERFORMANCES, DES DONNÉES ENCORE INCOMPLÈTES 251

D.– LA VIE DE L’ÉLÈVE : L’ACTION EN MATIÈRE D’ABSENTÉISME ET DE SANTÉ À AMÉLIORER, LA SITUATION DES ÉLÈVES HANDICAPÉS EN PROGRÈS 252

E.– LE PROGRAMME SOUTIEN : LA MOBILISATION DES SURNOMBRES DISCIPLINAIRES A PROGRESSÉ 253

F.– L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE : D’EXCELLENTS RÉSULTATS EN TERME D’INSERTION PROFESSIONNELLE 253

La mission interministérielle Enseignement scolaire (MIES) engage la responsabilité de deux ministres : le ministre de l’Éducation nationale et celui de l’Alimentation, de l’agriculture et de la pêche. Elle comprend six programmes, confiés à quatre responsables. La mission représente un montant de 59,9 milliards d’euros, soit 21,5 % des crédits de paiement du budget général.

Le Rapporteur spécial considère que la coordination est insuffisante entre les deux ministères responsables de la mission tant sur le plan de la prévision budgétaire que de la gestion par la performance. Ce manque de coordination ne doit pas conduire à mettre fin au caractère interministériel de la mission Enseignement scolaire en intégrant le programme 143 à la mission Agriculture, où la prise en considération des impératifs éducatifs serait moindre, mais en confiant à un chef de mission le soin de structurer un dialogue régulier entre les deux ministères.

Préconisation n° 1 : Instituer une coordination structurelle entre les deux ministères de la MIES afin d’évoquer de manière régulière les questions de prévision et d’exécution budgétaire ainsi que celles relative à la qualité et à l’efficience de l’enseignement.

L’année 2009 a connu quelques évolutions de périmètre, dont trois principales. La poursuite du transfert des agents techniques, ouvriers et de service (TOS) aux collectivités locales dans le cadre de la décentralisation a porté sur un montant de crédits de 243,17 millions d’euros. La poursuite des transferts entre missions a concerné 70 ETPT pour un montant de 20,70 millions d’euros. Enfin, le Plan de relance a renforcé les moyens de la mission par un apport de 50 millions d’euros en crédits de paiement.

I.– EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UN SUIVI DES CRÉDITS DE PERSONNEL À AMÉLIORER ET UNE FONGIBILITÉ INOPÉRANTE

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2009 sur les six programmes de la mission s’élevaient à 59,92 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 59,91 milliards d’euros en crédits de paiement. La dépense de personnel représente 93 % de ces crédits.

L’exécution budgétaire pour 2009 se caractérise par la consommation globale de 59,96 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 59,92 milliards d’euros en crédits de paiement, ce qui représente presque l’intégralité de la dotation : 99,89 % des autorisations d’engagement ont été engagées et 99,66 % des crédits de paiement ont été consommés.

L’exécution du budget 2009 s’est faite dans le respect du plafond de dépenses 2009 établi par la programmation pluriannuelle ; on observera que la révision de l’évolution du taux de cotisation des pensions civiles a facilité ce respect.

Une fois prises en compte les mesures de périmètre, l’évolution entre la loi de finances initiale 2008 et la loi de finances initiale 2009 a été de 1,87 % à périmètre constant. Les dépenses ont quant à elles progressé de 1,78 %, toujours à périmètre constant.

Pour 2010, la progression des crédits ouverts en loi de finances initiale a été limitée à 1,5 %.

Le plafond d’emplois a évolué à la baisse en 2009, descendant sous la barre du million d’emplois, avec 993 491 ETPT inscrits, soit une réduction de 2,85 % par rapport à 2008. Pour les cinq programmes du ministère de l’Éducation nationale, le projet de loi de finances avait prévu un plafond d’emplois de 977 863 ETPT, soit une baisse de 2,78 % par rapport à 2008, et une diminution de 22 878 ETPT à périmètre constant.

Concernant la gestion très tendue des crédits de titre 2 : les mises en réserve du ministère de l’Éducation nationale ont toutes été dégelées pour permettre la couverture de la paye de décembre.

Trois programmes ont connu un déficit de crédits de personnel : le programme Enseignement privé (un abondement de 31,2 millions d’euros a été nécessaire), le programme Enseignement primaire (18,7 millions d’euros manquants) et le programme Enseignement secondaire public (8,3 millions d’euros manquants).

En 2008, les crédits de titre 2 inscrits en loi de finances initiale au ministère de l’Éducation nationale s’étaient révélés insuffisants pour couvrir la masse salariale, en raison essentiellement de la non-budgétisation de différentes mesures de revalorisation des salaires et des carrières.

Pour 2009, le suivi du plafond d’emplois a fait apparaître, outre ce déficit de crédits, une divergence de données portant sur 2 575 emplois entre le ministère de l’Éducation nationale et le contrôleur budgétaire et comptable. L’exécution du plafond d’emplois fait apparaître selon le ministère, une sous-consommation de 1 021 ETPT (sur les programmes 140 et 214), alors que, selon le CBCM, on constate une surconsommation de 1 554 emplois.

Il convient de remédier à la situation qui conduit à cette divergence d’analyse : la Cour des comptes souligne que le contrôleur budgétaire n’accède pas aux outils du ministère et préconise de travailler sur des outils informatiques communs.

Il est certain qu’une telle divergence conduit à s’interroger, dans la mesure où la gestion des emplois est toujours tendue au sein de cette mission où la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite y est appliquée depuis plusieurs années, ce qui entraîne un besoin d’adaptation permanent des établissements comme de l’administration déconcentrée. Poursuivre la mise en œuvre de cette règle en 2011 et éventuellement au-delà imposera une gestion particulièrement précise des emplois du ministère. La performance budgétaire devant impérativement se traduire par l’accroissement de la qualité et de l’efficience de l’enseignement.

Les dépenses fiscales de la mission sont assez élevées : 260 millions d’euros de dépenses contribuant de manière principale au programme et 1 640 millions d’euros de dépenses contribuant au programme de manière subsidiaire, dont 200 millions sont induits par l’application de la loi TEPA.

Préconisation n° 2 : Ainsi que le préconise la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution budgétaire pour l’exercice 2009, l’efficacité des mesures de dépense fiscale du ministère de l’Éducation nationale devrait faire l’objet d’une évaluation.

Les charges restant à payer à la fin 2009 ont pu être réduites par rapport à la fin d’année précédente : il s’agit de 45 millions d’euros sur le programme 214 (Soutien) et 219 millions d’euros sur le programme 139 (Enseignement privé). Ces données sont partielles, des données plus complètes et plus fiables étant attendues avec la généralisation de l’application Chorus.

Le Rapporteur spécial se félicite de la résorption totale du report de charges qui affectait, au sein du programme Enseignement technique agricole, le dispositif du temps plein : 4,67 millions d’euros de crédits de paiement ont été versés grâce à la loi de finances rectificative du 30 décembre 2009. Il reste toutefois encore un report de charges sur le dispositif du rythme approprié.

Un dispositif de fongibilité « technique » a été mis en œuvre dans le cadre de la compensation financière versée à chaque commune ayant mis en place un service d’accueil au profit des élèves.

La mise en œuvre de la fongibilité asymétrique a progressé quelque peu en 2009 mais reste très peu utilisée.

Elle a porté sur un montant total de 37,58 millions d’euros en 2009, alors qu’elle avait concerné 34,43 millions d’euros en 2008. Cependant le ministre de l’Éducation nationale y fait très peu appel : la fongibilité a porté sur 21,47 millions d’euros seulement pour ce ministère, soit moins que l’année dernière. C’est en fait le programme Enseignement technique agricole qui réalise 42,8 % de la fongibilité de l’ensemble de la mission.

On rappellera que la Cour des comptes avait relevé l’année dernière le scepticisme des rectorats quant à la possibilité de mettre en œuvre cette fongibilité, s’étant heurtés à beaucoup de difficultés en 2008. En effet, 22 académies sur 30 ayant dégagé des disponibilités sur le titre 2 n’avaient pu procéder à ce mouvement car le calendrier de fin de gestion ne permettait pas d’utiliser ces crédits. Aussi les crédits avaient-ils été reportés sur l’année suivante, puis gelés et enfin annulés.

Cette année, les remarques formulées par la Cour des comptes conduisent à se demander si, déjà peu utilisée, la fongibilité est utilisée à bon escient : les programmes 141, 214 et 230 y ont recouru alors que les prévisions d’exécution faisaient état d’un déficit pour la paye de décembre, la principale mesure de fongibilité du programme 143 (enseignement technique agricole) a été technique, conduisant à rémunérer des personnels sur du hors titre 2.

Il est souhaitable d’autoriser les mouvements de fongibilité asymétrique suffisamment tôt pour que les gestionnaires puissent réellement disposer des crédits. À défaut, les gestionnaires de budget opérationnel de programme ne pourront qu’être découragés d’améliorer leur gestion de la masse salariale, et l’État se privera d’une source non négligeable d’économies.

Préconisation n° 3 : Anticiper l’autorisation des mouvements de fongibilité asymétrique par rapport à la pratique actuelle afin que les gestionnaires puissent utiliser les crédits.

Prévoir des objectifs minimaux en matière de pratique de la fongibilité asymétrique, ainsi que le préconise la Cour des comptes.

Au-delà de ces remarques générales portant sur la mission, le Rapporteur spécial n’évoquera dans la présente contribution que les programmes dont l’exécution appelle des observations particulières.

A.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ

Le taux de consommation des crédits du programme est proche de 100 % en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), atteignant 99,97 %. La sous-consommation se limite à 2,7 millions d’euros en AE et à 3,2 millions d’euros en CP, sur un total de 17,17 milliards d’euros.

Le montant de la réserve de précaution a été restreint à 2,5 millions d’euros.

Des transferts ont eu lieu du titre 2 vers le « hors titre 2 » au bénéfice des académies, pour un montant total de 13,5 millions d’euros, pour financer le remboursement aux communes des mesures mises en œuvre dans le cadre du droit d’accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire, en application de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008. Cette compensation s’est élevée à 111,21 euros par jour et par groupe de 15 élèves accueillis. Ce remboursement a été assuré à partir des retenues sur salaire pour service non fait et a donc nécessité des mouvements de fongibilité asymétrique au niveau déconcentré.

Un fort niveau de vacances de postes a été constaté sur les huit premiers mois de l’année, les académies ayant limité leurs recrutements sur listes complémentaires afin d’anticiper les 3 000 suppressions de postes prévues à la rentrée 2009. À la rentrée, un surnombre est apparu du fait des moindres départs en retraite.

B.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ

La consommation des crédits du programme est quasi-totale : 99,9 % en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement. Ce programme a connu un déficit de crédits de personnel à hauteur de 8 millions d’euros.

L’exécution des dépenses de personnel a été supérieure à la prévision (+ 226 ETPT) mais plus ajustée qu’en 2008 où elle avait concerné 688 ETPT. Cette situation s’explique cette année par un surnombre de stagiaires (+ 251 ETPT) du fait du maintien des concours 2009 au même niveau qu’en 2008. Le calibrage des concours a en tout cas été amélioré, en 2007 et 2008, en fonction des besoins par discipline, ce dont le Rapporteur spécial se félicite.

Tant le Parlement que la Cour des comptes avaient soulevé la question de l’inadaptation du calibrage des concours, conduisant à un surnombre des enseignants.

L’on peut se demander si corrélativement les promotions des filières universitaires dont l’enseignement est en pratique presque le seul débouché ont été restreintes.

C.– LE PROGRAMME VIE DE L’ÉLÈVE

Le taux de consommation du programme est proche de 100 %, atteignant 99,9 % en autorisations d’engagement et 99,7 en crédits de paiement.

L’exécution des emplois montre une sous-exécution portant sur un montant de 22,4 millions d’euros, qui s’explique d’une part, par la sous-consommation des heures supplémentaires prévues dans le dispositif d’accompagnement éducatif et, d’autre part, par la sur budgétisation de 18,8 millions d’euros au titre des prestations sociales et du CAS Pensions. Hors titre 2, la sur budgétisation de 18,9 millions d’euros vient du retard de la migration du programme vers CHORUS.

Le recrutement de 300 infirmières a été effectué à la rentrée 2009, cependant les difficultés de recrutements rencontrées par les académies ont conduit à une sous-consommation de 673 ETPT.

Les crédits (155,5 millions d’euros) ont permis de financer 40 467 contrats aidés et non 42 500 comme prévu au projet de loi de finances. En effet, le coût moyen constaté a été plus élevé : 3 660 euros au lieu de 3 160 euros.

La dépense consacrée à l’accompagnement des élèves handicapés s’est élevée à 268 millions d'euros en crédits de paiement, dont 197 millions d’euros de crédits de personnel.

D.– LE PROGRAMME SOUTIEN

Le taux de consommation du programme est proche de 100 %, atteignant 99,95 % en autorisations d’engagement et 99,72 % en crédits de paiement.

Le schéma d’emplois prévoyait 500 suppressions d’emplois en 2009. L’exécution des dépenses de personnel montre une sous-exécution, portant sur 735 emplois, comparable à celle de 2008. Elle traduit la gestion stricte des emplois par les académies dans leur processus de rationalisation des fonctions et de modernisation des services de l’État.

La sous-consommation des emplois a eu lieu principalement sur l’action 08 concernant notamment les systèmes d’information et l’immobilier. En revanche les tâches de pilotage et de mise en œuvre des politiques éducatives ont conduit à une consommation de 650 ETPT supplémentaires.

Les restes à payer s’élèvent à 42 millions d'euros, toujours en progression. Il s’agit essentiellement du poste de dépense « frais de changement de résidence, congés bonifiés et congés administratifs ».

Ce programme a bénéficié de 67 millions d’euros en autorisations d’engagement et 50 millions d’euros en crédits de paiement au titre du Plan de relance de l’économie. Ces crédits ont permis de réaliser 6 505 projets d’équipement des écoles de petites collectivités en ordinateurs, tableaux interactifs et autres ressources numériques. Ces crédits ont été intégralement consommés en autorisations d’engagement et à hauteur de 48 millions d’euros en crédits de paiement.

E.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

La consommation des crédits du programme est haute : 95,26 % en autorisations d’engagement et 98,82 % en crédits de paiement.

Des mouvements de fongibilité asymétrique ont été autorisés pour un montant de 16 millions d'euros, montant destiné à la subvention versée aux établissements pour leur permettre de recruter en contrat à durée déterminée de droit privé une partie des personnels enseignants contractualisés avec l’État, dans la limite de 15 % de la dotation totale.

Un amendement parlementaire à la loi de finances initiale a permis d’avancer le rattrapage des subventions dues aux établissements du temps plein, en y affectant 9 millions d’euros. Une ouverture de crédits de 7,39 millions d’euros a ensuite été faite par la loi de finances rectificative du 31 décembre 2009 pour l’apurement du report de charges existant sur le dispositif, ce dont le Rapporteur spécial se félicite. Toutefois, une dette de l’État subsiste pour les établissements du rythme approprié, que le ministre de l’Alimentation, de l’agriculture et de la pêche s’est engagé à apurer en 2010.

Préconisation n° 4 : Procéder en 2010 à l’apurement de la dette subsistant à l’égard des établissements du rythme approprié.

Pour les dépenses hors personnel, le taux d’exécution a été de 101 % en autorisation d’engagement et de 103 % en crédits de paiement.

Le Rapporteur spécial s’inquiète des conséquences de l’application de la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite : cette règle s’applique en effet sur l’ensemble de la mission de manière uniforme, or l’enseignement agricole présente des caractéristiques d’organisation bien différentes de l’enseignement général, et la population des enseignants y est beaucoup moins importante, se prêtant mal à cette réduction automatique qui ne peut qu’amener des fermetures de classe voire d’établissements.

Préconisation n° 5 : Adapter la règle de la réduction de l’emploi public à l’enseignement technique agricole de manière à éviter la mise en danger d’établissements sous l’effet d’une application automatique du non-remplacement ; établir une prévision des besoins, rechercher les regroupements d’établissements possibles et la mutualisation envisageable de la ressource enseignante. Dans l’attente de cette carte renouvelée, établir un moratoire sur la réduction des postes.

II.– PERFORMANCE DES CRÉDITS : DES PROGRÈS ET ENCORE BEAUCOUP D’AMÉLIORATIONS À RÉALISER

La mission a progressivement diminué le nombre de ses objectifs et de ses indicateurs, qui sont encore très nombreux : 26 objectifs et 105 indicateurs en 2009. Le Rapporteur spécial reconnaît que le système de mesure de la performance de la mission est complexe et nécessite un recueil d’informations nombreuses pour être alimenté ; toutefois il considère qu’il convient d’être prudent lorsqu’on cherche à simplifier ce dispositif, car il arrive fréquemment qu’un ou deux indicateurs mesurent l’efficacité d’une politique : ils constituent à cet égard des leviers d’action pour la réforme de notre système d’enseignement. Le ministère a mis en œuvre plusieurs réformes et engagé de nombreuses évolutions dans le système éducatif : il est essentiel de pouvoir en constater la portée et l’efficacité.

Les programmes 140 et 141 doivent prendre en compte 11 objectifs, le programme 139, 5 seulement.

Certains indicateurs sont encore non renseignés, ou de manière incomplète, mais ils sont aujourd’hui peu nombreux, et le Rapporteur spécial a pu constater les efforts fournis par l’administration pour rendre opérationnel le système de mesure de la performance dans un contexte de réformes et d’adaptations, tout en instaurant un nouveau système plus complet d’évaluation du niveau atteint par les élèves.

Le taux de renseignement des indicateurs atteint 96,80 % en 2009. Certains indicateurs sont renseignés de manière incomplète sans décliner l’information par niveau : certains indicateurs ont été établis alors que les remontées d’information issues de la « base élèves » ne peuvent fournir les valeurs demandées : l’un des exemples en est l’indicateur relatif à l’évolution de la scolarité et de la réussite scolaire des élèves handicapés dans le premier degré.

Il sera important évidemment de faire évoluer ce système afin de ne pas laisser figurer des indicateurs que les remontées d’information ne permettent pas de remplir.

A.– L’ENSEIGNEMENT DU PREMIER DEGRÉ : ACCENTUER L’EFFORT EN MATIÈRE DE REMPLACEMENT

Les données mesurant l’acquisition du socle commun par les élèves sont à présent disponibles. Dans l’attente, un dispositif d’évaluation des connaissances des élèves en français et en mathématiques avait été mis en place au niveau du CE1 et du CM2.

Les résultats concernant la maîtrise, en fin de CM2, de la langue française, sont inférieurs à la prévision (83 % au lieu de 88 %). En réalité, la mesure actuelle produit un résultat moins optimiste que l’évaluation précédente : en effet, la proportion d’élèves maîtrisant, en fin d’école primaire, les compétences de base en français et en mathématiques est affichée à 88 et 90 %. Cette dernière mesure montre une tendance à l’amélioration par rapport à 2008.

La proportion d’élèves entrant en sixième avec au moins un an de retard diminue toujours, et est actuellement de 14,5 %. Le taux de redoublement, que l’on ne peut comparer avec le passé, n’a pas poursuivi sa décrue et est supérieur aux prévisions définies pour 2008. L’on peut se demander si l’objectif de voir limiter les redoublements aux cas strictement indispensables n’atteint pas ses limites.

Différentes mesures de performance montrent de bons résultats : la proportion des enseignants inspectés, la prise en charge par les maîtres du primaire de l’enseignement des langues vivantes (80 % au lieu de 54 % en 2006), la part du potentiel enseignant en responsabilité d’une classe (83 %), notamment.

Cependant, d’autres mesures révèlent une performance insuffisante : le taux de remplacement des enseignants (congés maladie ou maternité) est encore trop bas : 90 % au lieu de 93 % escomptés, surtout que la mesure traduit un moindre niveau de remplacement par rapport à 2006. De même, le taux de rendement du remplacement est encore insuffisant, et ne traduit pas de progrès.

B.– L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE DU SECOND DEGRÉ : BEAUCOUP D’AVANCÉES SONT ATTENDUES

Le taux d’accès au baccalauréat a poursuivi une évolution favorable, sauf en ce qui concerne le bac technologique. La proportion des 20 à 24 ans possédant au moins un diplôme de fin de second cycle de l’enseignement secondaire s’est aussi un peu améliorée, comme en 2008.

On notera toutefois que la proportion d’élèves maîtrisant les compétences de base, en fin de collège, en français et en mathématiques, est encore en dessous de l’objectif ; des progrès importants sont attendus pour atteindre la cible prévue pour 2011.

L’indicateur portant sur la réussite des élèves issus de classes sociales défavorisées montre une stagnation et un taux d’accès au baccalauréat très bas (18,9 %). Cette lacune du système national d’éducation est décrite par le rapport de la Cour des comptes public thématique présenté en mai 2010 « l’Éducation nationale face à l’objectif de la réussite de tous les élèves ». Il est essentiel que l’administration tienne compte de ces constats pour réformer le fonctionnement des établissements confrontés aux plus grandes difficultés scolaires et de manière générale pour rétablir une égalité des chances entre les élèves.

Le Rapporteur spécial regrette, pour ce programme comme pour le précédent, qu’aucun indicateur ne prenne en compte de manière directe l’effort que représente la mise en place de nouveaux dispositifs pédagogiques et d’organisation comme le soutien scolaire, l’accompagnement éducatif, les PPRE, la pédagogie différenciée. Insérer une mesure portant sur la mise en œuvre des nouveaux dispositifs pédagogiques éclairerait à terme sur l’engagement des académies et des établissements et permettrait l’évaluation de ces dispositifs.

L’apport de l’éducation prioritaire demeure complexe à évaluer. On peut constater qu’en ce qui concerne les taux de réussite au brevet, l’écart du taux de réussite entre les élèves relevant de l’éducation prioritaire et les autres tend à se réduire. Par contre, l’écart ne se resserre pas pour la maîtrise des compétences de base en français et en mathématiques.

Le taux de redoublement diminue légèrement.

La proportion d’élèves apprenant l’allemand se maintient (15,5 % globalement), mais la cible de 19 % en 2011 semble difficile à atteindre. Le Rapporteur spécial est dubitatif quant à la pertinence de cet indicateur, alors que l’aspect de l’efficacité de l’apprentissage des langues vivantes, première comme seconde, est largement négligé par le système de mesure de la performance. Il a bien noté que l’indicateur 1.6 Proportion d’élèves maîtrisant en fin de troisième le socle commun incluait une compétence « pratique d’une langue vivante étrangère » ; toutefois le haut niveau de réalisation (95,9 %) de la compétence requise est sujet à caution, connaissant le niveau global assez limité des élèves.

Il conviendrait de fixer des objectifs ambitieux et conformes aux exigences internationales afin que le système éducatif ne fasse pas l’économie de changements de méthodes d’enseignement de langues si cela s’avérait nécessaire en comparaison avec les performances des systèmes étrangers.

Le taux de remplacement de longue durée est très satisfaisant et atteint la cible (96 %), mais le taux de rendement du remplacement a diminué à 84 %.

La proportion des personnels enseignant au collège dans une autre discipline que celle du recrutement au concours a gagné deux points, atteignant la cible de 11 %, qui est encore très faible. Le Rapporteur spécial considère que la question de la bivalence, très importante pour l’organisation des établissements à l’avenir, doit être réexaminée de manière favorable, toujours sur la base du volontariat.

C.– L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ : DE BONNES PERFORMANCES, DES DONNÉES ENCORE INCOMPLÈTES

Les indicateurs de performance sont aujourd’hui renseignés à 75 %. Plus de la moitié des indices affichent une progression favorable.

Les indicateurs portant sur la maîtrise par les élèves du primaire des compétences du socle commun, tous disponibles pour la première année, sont proches de la prévision : 83 % des élèves maîtrisent les compétences de base en français et de 84 % en mathématiques. Le taux de redoublement n’est pas renseigné, l’état de déploiement de la base élèves ne le permettant pas encore.

Pour le secondaire, les indicateurs portant sur la maîtrise par les élèves des compétences du socle commun sont tous disponibles pour la première année. La méthode de calcul pour cinq des compétences est basée sur une évaluation standardisée sur un échantillon représentatif d’élèves dans classes de troisième de collèges publics et privés. Le résultat est donc uniforme et ne permet pas de comparer les résultats du système public et de privé.

Pour deux compétences (la langue vivante étrangère et le B2i collège), la mesure est faite sur les résultats des élèves des collèges privés et « colle » donc à une réalité : le premier résultat fait apparaître une avance de 7 points pour le secteur privé, et le second une avance de 3 points.

La proportion d’élèves apprenant l’allemand diminue en primaire (5,7 %), et se maintient dans le secondaire, au même niveau dans l’enseignement privé que dans le public (15 %).

On notera que le taux de remplacement des congés de longue durée atteint 99 %, le cible étant fixée à 100 %.

L’intégration d’élèves handicapés progresse de 2,6 % dans le primaire (116 300 élèves) et de 5,5 % dans le secondaire (63 500 élèves).

D.– LA VIE DE L’ÉLÈVE : L’ACTION EN MATIÈRE D’ABSENTÉISME ET DE SANTÉ À AMÉLIORER, LA SITUATION DES ÉLÈVES HANDICAPÉS EN PROGRÈS

Ce programme concentre les deux tiers des dépenses d’intervention du ministère. Son volume de crédits a été en décroissance régulière du fait du transfert des TOS aux collectivités territoriales. Il réunit de nombreuses actions correspondant à des politiques publiques très diverses : accompagnement des élèves handicapés, recrutement d’infirmières, accompagnement éducatif, internats d’excellence, prévention de la violence scolaire…

Le Comité interministériel d’audit des programmes a préconisé l’intégration de ce programme dans le programme 141 Enseignement secondaire, dont il complète en fait l’action. Le ministère constate que le découplage actuel entre ces deux programmes induit une rigidité du plafond d’emplois rendant difficile la mise en place de certaines actions.

Le système de mesure de la performance est limité à 4 objectifs et 7 indicateurs. Certains indicateurs sont encore renseignés de manière partielle du fait de l’impossibilité technique de réunir certaines données ; la fiabilité d’autres données n’est pas assurée.

L’indicateur portant sur le Taux d’absentéisme des élèves n’a pu être renseigné cette année, car un changement de définition a été apporté, élargi à la prise en compte des absences pour motifs non légitimes.

Son taux d’évolution était préoccupant selon les mesures précédentes : demeure stable au collège à environ 3 %, ce qui est déjà trop élevé dans le cadre de la scolarité obligatoire, c’est en lycée et, notamment, en lycée professionnel que les taux étaient à la fois élevés, respectivement 5,8 % et 15,2 %, et en forte croissance, +31 % et +41 %.

Par la circulaire interministérielle du 18 décembre 2008, les ministres chargés de l’éducation nationale et de la ville ont demandé de « réduire le nombre de d’élèves « décrocheurs » des 215 quartiers prioritaires de 10 % et, à l'inverse, d'augmenter dans les mêmes proportions le volume de ceux qui auront reçu une solution d'orientation positive, pour chaque année du plan triennal du ministère de l'Éducation nationale, adopté par le C.I.V. du 20 juin 2008 ». Cette préconisation est étendue à tout le territoire dans une circulaire du 22 avril 2009.

Le recrutement de 5 000 médiateurs de réussite scolaire a eu lieu en 2009 : le résultat de cette nouvelle mesure n’est pas encore communiqué.

L’objectif Promouvoir la santé des élèves voit ses résultats en baisse : les résultats 2009 sont inférieurs à la prévision et même à ceux de 2008. Les difficultés demeurent les mêmes, en particulier celle du recrutement de médecins scolaires.

La scolarisation des élèves handicapés en milieu dit « ordinaire » progresse : la proportion d’élèves scolarisés est en hausse tant dans le premier degré que le second. Le taux d’accompagnement collectif progresse avec l’augmentation du nombre d’unités pédagogiques d’intégration (UPI) et la proportion d’élèves bénéficiant d’un accompagnateur de vie scolaire progresse avec le recrutement croissant de personnels. Les prévisions et cibles fixées ont été dépassées.

E.– LE PROGRAMME SOUTIEN : LA MOBILISATION DES SURNOMBRES DISCIPLINAIRES A PROGRESSÉ

Des résultats en amélioration sont constatés : le nombre de postes non pourvus à la rentrée scolaire est en baisse : 66 dans le premier degré et 2 007 dans le second degré. Néanmoins, cette bonne couverture des postes vacants est rendue possible par l’affectation à l’année de titulaires sur zone de remplacement et par le recours à des enseignants contractuels. Cette méthode conduit à des difficultés pour les remplacements de longue durée, les TZR étant mobilisés sur des postes fixes.

Le nombre des sureffectifs disciplinaires s’est accru de 3,7 % (1 856 ETPT), bien au-dessus de la cible. Le calibrage des concours est encore imparfait en lettres, philosophie et en espagnol. Le taux de mobilisation des surnombres s’est amélioré de 4 points et atteint 96 %. Le champ d’intervention des TZR a été élargi.

F.– L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE : D’EXCELLENTS RÉSULTATS EN TERME D’INSERTION PROFESSIONNELLE

L’enseignement technique agricole doit aujourd’hui faire face à des restrictions budgétaires drastiques alors que ses performances en termes d’insertion sont plutôt favorables. Il serait utile, dans le contexte actuel de réduction des dépenses de l’État, d’établir une comparaison des moyens mis à sa disposition et de ceux alloués à l’enseignement général.

Préconisation n° 6 : Établir une méthodologie pour comparer les moyens mis à disposition de l’Enseignement technique agricole avec ceux mis à disposition de l’Éducation nationale ; en fonction des résultats, rétablir s’il est nécessaire, une égalité des moyens financiers entre les deux types d’enseignement dont l’un ne doit pas être sacrifié par rapport à l’autre.

On soulignera une bonne progression du taux de réussite aux examens, sauf pour le Bac S et le Bac techno. Le taux d’insertion professionnelle 45 mois après l’obtention d’un diplôme en formation initiale est très élevé pour les BTSA, pour les BEPA et les Bac Pro (à un niveau de 79 à 86 %). Il a été moins bon pour les CAPA (71 %). Ces niveaux sont très bons eu égard au contexte économique, et ne se sont pas détériorés. Le taux de satisfaction des usagers et des stagiaires est toujours très bon.

La mesure très instructive de la dépense moyenne par élève dans les lycées publics est conforme à la prévision et l’a même dépassée : le coût moyen s’élève à 7 650 euros. Le nombre de structures comportant 10 élèves ou moins baisse progressivement, reflétant l’effort de réorganisation et la recherche d’une optimisation du coût unitaire de formation.

Deux indicateurs ont été supprimés, portant sur la réduction du nombre des petits lycées et la réduction du taux d’heures d’enseignement délivrées devant moins de 11 élèves. Le Rapporteur spécial s’était interrogé sur la pertinence de ces indicateurs, préférant les considérer comme des mesures purement statistiques. L’objectif n’est pas de réduire le nombre des petits établissements, mais de veiller à ce que la formation assurée dans les établissements soit de qualité et que la formation en réseau se développe entre les établissements.

Le Rapporteur spécial rappelle que les établissements d’enseignement agricole jouent un rôle essentiel également dans la formation professionnelle des adultes, et qu’ils remplissent une mission d’animation des territoires, surtout dans les régions à faible densité scolaire.

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GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES :
GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTATET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL ;
FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Commentaire de M. Thierry CARCENAC, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

PREMIÈRE PARTIE : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 257

I.– INTRODUCTION : INQUIÉTUDES ET CRISE 257

II.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2009 DU PROGRAMME 156 : DES COMPTES SAUVÉS IN EXTREMIS 259

A.– LES CRÉDITS 2009 259

1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2009 259

2.– Comportement budgétaire du programme 156 en 2009 : le dégel d’une partie de la réserve de précaution et l’adoption discrète d’une mesure ad hoc sauvent la situation. 259

3.– Des dépenses fiscales limitées et stables 261

4.– Des dépenses complètes et des coûts complets : un timide et premier reflet des efforts ? 261

B.– UNE RÉDUCTION DES ETPT SUPÉRIEURE AUX PRÉVISIONS MAIS QUI RÉUSSIT À DÉRAPER FINANCIÈREMENT 262

1.– Une nouvelle amplification des réductions de postes qui ne permet pas de sauver la situation financière et oblige à recourir à un subterfuge 262

2.– Du nouveau dans la répartition des effectifs ETPT au sein des actions du programme 156 264

3.– Des prévisions d’évolution des emplois à revoir sérieusement 265

C.– LES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES 266

1.– Le système d’information Copernic : élément d’une réserve substantielle de la Cour des comptes. 266

2.– De brèves informations sur SIRHIUS 267

3.– Hélios trop vite tombé dans l’oubli ? 268

II.– DES OBJECTIFS SATISFAITS 268

A.– LA PROMOTION DU CIVISME FISCAL ET LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE 268

B.– RENDRE LES SERVICES AU MEILLEUR COÛT ET ASSURER LA TRANSPARENCE DES COMPTES PUBLICS 269

C.– L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DES SERVICES RENDUS AUX BÉNÉFICIAIRES ET AUX PARTENAIRES DE L’ACTION DES SERVICES 269

D.– LA POURSUITE DE LA MISE EN PLACE DE LA DGFIP 270

III.– UNE JUSTIFICATION DES ACTIONS AU PREMIER EURO QUELQUE PEU EMBROUILLÉE 270

IV.– EXPÉRIMENTATIONS CHORUS : DES COMMENTAIRES TROP LISSÉS 275

DEUXIÈME PARTIE : FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 276

I.– INTRODUCTION : UN BILAN TOUJOURS SATISFAISANT ET SOBREMENT PRESENTÉ 276

II.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2009 DU PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 277

A.– LES CRÉDITS 2009 277

1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2009 277

2.– Des dépenses complètes et des coûts complets 279

B.– L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS 279

1.– Le programme accélère la réduction de ses effectifs 279

2.– Répartition des effectifs par action et la refonte du réseau des douanes 280

3.– Les mesures salariales 281

C.– LA PRÉSENTATION DU PROJET TRANSERSAL DEMEURE TROP DISCRÈTE 281

III.– UN NIVEAU DE PERFORMANCE RÉGULIER 282

A.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE LIÉS À LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES 282

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE LIÉS À LA FLUIDITÉ DES ÉCHANGES 283

IV.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES ACTIONS DU PROGRAMME 302 : A APPRÉCIER HORS TRAITEMENT INDIA LOLF 283

A.– UNE VISION D’ENSEMBLE ÉQUILIBRÉE GRÂCE À DES REDÉPLOIEMENTS DE CRÉDITS. 283

B.– LE PÔLE SÉCURISATION DES ÉCHANGES ET PROTECTION DE L’ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN 284

1.– Action 01 : Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises 284

2.– Action 02 : Lutte contre la grande fraude douanière 285

3.– Action 03 : Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen 286

C.– LE PÔLE FLUIDITÉ DES ÉCHANGES 287

1.– Action 04 : Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement 287

2.– Action 05 : Encadrement des filières soumises à régulation fiscale 288

D.– UN SOUTIEN RAISONNABLE DES SERVICES OPÉRATIONNELS 289

ANNEXE 291

PREMIÈRE PARTIE : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

I.– INTRODUCTION : INQUIÉTUDES ET CRISE

La performance 2009 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local reste très satisfaisante au vu des indicateurs retenus pour l’illustrer, malgré la poursuite de la mise en place des services déconcentrés de la DGFiP et le contexte économique et financier difficile. Par ailleurs, l’investissement des agents de la DGFiP dans le plan de relance et le soutien à l’activité économique et aux collectivités territoriales est rappelé par le responsable du programme.

Ces considérations n’atténuent pas les interrogations et les inquiétudes du Rapporteur spécial à l’égard de l’exécution budgétaire retracée dans ce rapport annuel de performances. Elles concernent d’une part, les données présentées et d’autre part, les résultats de l’exécution 2009 eux-mêmes.

Les résultats budgétaires synthétiques du RAP 2009, extraits des saisies de l’infocentre INDIA Lolf normalement arrivé à maturité en janvier 2009, ne semblent pas exempts d’imperfections.

Si les erreurs d’imputation ont semblé moins nombreuses que celles constatées dans le RAP 2008, l’analyse des dépenses suppose souvent de s’écarter des données affichées dans les premières pages du RAP relatives à la présentation par action et par titre des crédits, pour tenir compte de « retraitement ex post » ou de « ventilation ex post » selon les termes mêmes du document. Il s’avère que les tableaux de présentation ne sont pas les bons. La justification au premier euro devient signifiante après quelques détours d’explications, ce qui ne permet pas une comparaison avec les prévisions sur les crédits hors dépenses de personnel.

Il ne semble pas que ces écarts proviennent d’une fusion des processus et des équipes budgétaires de l’ex DGI et de l’ex DGCP ⁽⁵⁵⁾ car le RAP 2009 du programme Facilitation et sécurisation des échanges souffre du même mal. Il serait donc beaucoup plus inquiétant que les données budgétaires soient affectées par des difficultés informatiques rencontrées au moment de leur saisie. On ne peut s’empêcher de s’inquiéter d’éventuels liens avec le progiciel comptable et budgétaire CHORUS.

Par contre et effectivement suite aux demandes répétées du Parlement (dont le Rapporteur spécial) et de la Cour des comptes, la DGFiP a procédé à une ventilation plus fine des ETPT sur les actions, ce qui permet d’éviter de transformer l’action Soutien en un capharnaüm. Cette opération rend plus difficile les comparaisons par catégorie d’agents par rapport aux prévisions et au réalisé de l’année précédente ainsi que celles par métier.

Elle affecte donc aussi l’analyse des charges constatées de personnel par action.

Mais si ces changements souhaités troublent un peu la lecture des données par action, la surprise, voire la stupéfaction, du Rapporteur spécial provient des totaux. Budgétairement, l’année 2009 pour le programme 156 s’est révélée si tendue qu’une astuce comptable a dû être imaginée et mise en place en décembre 2009 pour contenir les dépenses de personnel.

Certes, un moindre nombre de départs à la retraite a perturbé les anticipations des services, mais la réduction des effectifs ETPT a été supérieure aux prévisions. La situation de crise dans laquelle s’est trouvé le budget de la DGFiP est également imputable aux conséquences financières des alignements de rémunérations statutaires et indemnitaires pour les cadres supérieurs liés à la fusion et à des prévisions insuffisantes. Il n’était pas raisonnable de prévoir seulement, par exemple, 1,48 million d’euro pour financer la mesure sociale de garantie du pouvoir d’achat (GIFA) alors que son réalisé en 2008 atteignait déjà 7,3 millions d’euros. Ce sauvetage ne s’inscrit pas dans la philosophie de régularité, sincérité et fidélité des comptes de l’État.

Le Rapporteur spécial espère vivement que le budget 2010 en cours ne rencontre pas les mêmes difficultés. Il espère que la préparation de la loi de finances pour 2011 tient compte des tendances réelles constatées sur le premier semestre 2010, que les prévisions de départs à la retraite ont été remises en question. Il s’étonne de ne pas voir les effets des progrès de la gestion prévisionnelle des ressources humaines, des emplois et des compétences dont se préoccupent depuis quelques années le directeur de la DGFiP et le secrétaire général des ministères de l’économie et du budget.

Enfin, le Rapporteur spécial constate que :

– les développements sur les projets informatiques transversaux sont toujours insuffisants, ils manquent de précisions technique et financière. L’information reste floue, impalpable.

– une information sur les effectifs des services de contrôle fiscal (disséminés au sein de trois actions) ; une action dédiée au contrôle fiscal n’existant pas malgré les vœux de nombre de parlementaires.

Pour les prochains documents budgétaires, le Rapporteur spécial continue de préconiser de :

Proposition n° 1 : clarifier le discours sur les dépenses informatiques, de rendre compte des grands projets informatiques transversaux qui sollicitent différents programmes, quitte à introduire un développement dans la partie réservée à la présentation de la mission et de la programmation pluri-annuelle ;

Proposition n° 2 : faire de même pour les investissements immobiliers en synthétisant toutes les dépenses y compris celles supportées par d’autres programmes (dont Entretiens des bâtiments de l’État) ;

Proposition n° 3 : introduire un point synthétique sur l’ensemble des loyers budgétaires et l’usage, le cas échéant, des fonds correspondant à cette dépense ;

Proposition n° 4 : éviter les erreurs d’imputation budgétaire et indiquer leur correcte imputation ;

Proposition n° 5 : préciser les raisons des reports de crédits ;

Proposition n° 6 : faire référence à l’exécution de l’exercice antérieur afin de permettre les comparaisons et le suivi.

II.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2009 DU PROGRAMME 156 : DES COMPTES SAUVÉS IN EXTREMIS

A.– LES CRÉDITS 2009

1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2009

Le montant total des autorisations d’engagement du programme ouvertes en 2009 s’est élevé à 8 439 millions d’euros (dont 136,4 millions par décrets et arrêtés et 9,5 millions de fonds de concours et attributions de produits).

Le montant total des crédits de paiement ouverts en 2009 s’est élevé à 8 388 millions d’euros (dont 71,12 millions par décrets et arrêtés et 9,5 millions de fonds de concours et attributions de produits).

97,5 % des autorisations d’engagements ouvertes et presque 99 % des crédits de paiement ont été consommés au cours de l’exercice.

Le taux de consommation 2009 des autorisations d’engagement et des crédits de paiement du programme 156 est supérieur à celui de 2008.

Le volume des engagements non couverts par des paiements à fin 2009 est en baisse d’environ 11 % par rapport à l’exercice précédent. Ils représentent, environ 5,8 % des AE ouvertes en 2009 (490 millions d’euros) et sont en baisse par rapport aux exercices antérieurs.

2.– Comportement budgétaire du programme 156 en 2009 : le dégel d’une partie de la réserve de précaution et l’adoption discrète d’une mesure ad hoc sauvent la situation.

● Les crédits de titre 2

La loi de finances initiale pour 2009 prévoyait une mise en réserve de 0,5 % des crédits de personnel, soit 34,37 millions d’euros pour le programme 156. Mais l’impact de deux décrets de transfert pris en milieu d’exercice et totalisant un montant d’annulation de 1,6 million d’euros conjugué à des départs à la retraite moins nombreux que prévus ont tendu la consommation des crédits de titre 2 du programme 156. La solution imaginée par des gestionnaires, sans nul doute en difficulté, a été de réduire le taux de cotisation employeur au CAS Pensions en le réduisant de 20 points (à 40,20 %) sur le mois de décembre 2009. L’économie « nette » ainsi réalisée est estimée à plus de 35 millions d’euros ⁽⁵⁶⁾. Sans cette mesure, les dépenses de titre 2 auraient été supérieures aux crédits ouverts. Le solde des crédits consommés sur les crédits ouverts n’est que de 24,5 millions d’euros.

Les crédits de titre 2 consommés en 2009 s’étant élevés à 6 848 millions d’euros, les dépenses de personnel du programme 156 ont augmenté en 2009 de +1,66 %. L’augmentation aurait dépassé les 2 % sans la baisse temporaire du taux de cotisation retraites employeur.

Cette hausse est supérieure de 0,33 point à celle estimée lors de l’examen de la loi de finances pour 2009 (1,57 %) ⁽⁵⁷⁾

● Les crédits hors titre 2

La loi de finances initiale pour 2009 prévoyait une mise en réserve de 5 % (contre 6 % en 2008) des crédits hors titre 2, soit 70,95 millions d’euros en AE et 71,6 millions en CP.

Outre 9,59 millions d’euros de fonds de concours et autres attributions de produits, les AE hors titre 2 de ce programme ont bénéficié d’une ouverture globale supplémentaire ⁽⁵⁸⁾ de crédits de 147,57 millions.

Le montant des AE hors titre 2 ouverts s’est élevé à 1 566,75 millions d’euros et ont été consommés à hauteur de 1 380 millions d’euros. Le solde d’environ 186 millions d’euros a été pratiquement totalement reporté sur l’exercice 2010 (171,9 millions d’euros) ⁽⁵⁹⁾.

La consommation des AE hors titre 2 en 2009 a baissé de presque 7 % par rapport à celle de 2008.

Outre 7,59 millions d’euros de fonds de concours et autres attributions de produits, les CP hors titre 2 de ce programme ont bénéficié d’une ouverture globale supplémentaire de crédits de 82 millions. Dans le cadre de l’action 06 relative à la gestion des pensions il a été procédé à un dégel de la réserve de précaution pour un montant de 4 millions en AE et 1,5 million en CP.

Le montant des CP hors titre 2 ouverts s’est élevé à 1 515,6 millions d’euros qui ont été consommés à hauteur de 1 444 millions d’euros. Le solde des crédits de paiement hors titre 2 s’établit à 71,6 millions d’euros et a été largement reporté sur 2010 (61,6 millions d’euros).

La consommation des CP hors titre 2 en 2009 a baissé d’environ 5 % par rapport à celle de 2008.

● L’ensemble des crédits consommés (8 293,4 millions d’euros) du programme 156 augmente de 0,6 % par rapport à l’exercice 2008. Les dépenses de personnel qui représentent 82,6 % du budget 2009 ont par contre accusé une augmentation de 1,7 %, malgré la poursuite de la réduction des effectifs. Leur augmentation a été compensée par une diminution importante des autres dépenses.

3.– Des dépenses fiscales limitées et stables

Au nombre de trois, les dépenses fiscales du programme 156 se sont élevées en 2009, comme en 2008, à 60 millions d’euros. La restriction de la réduction d’impôt pour télé-déclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique au primo déclarant sur Internet, depuis 2008, n’a pas découragé les contribuables tout en permettant d’éviter une dépense importante (110 millions en 2007). La principale dépense redevient la réduction d’impôt, créée en 1982, pour frais de comptabilité et d’adhésion à un centre de gestion ou une association agréés.

4.– Des dépenses complètes et des coûts complets : un timide et premier reflet des efforts ?

Le rapport annuel de performances du programme 156 apporte quelques éléments d’information de comptabilité analytique. Les dépenses complètes reventilées (comptabilité budgétaire) du programme sont évaluées à 8 628 millions d’euros, alors que les coûts complets reventilés sont estimés à 8 800,8 millions d’euros.

La détermination de ces coûts complets a permis l’élaboration d’un indicateur, encore provisoire, « des coûts complets des impôts rapportés aux recettes fiscales » ⁽⁶⁰⁾. Il serait pour 2009 de 1,09 %, et pourrait être apprécié comme le signe d’une bonne performance, compte tenu de la baisse importante en 2009 des recettes fiscales (en diminution de 50,9 milliards d’euros par rapport à 2008).

B.– UNE RÉDUCTION DES ETPT SUPÉRIEURE AUX PRÉVISIONS MAIS QUI RÉUSSIT À DÉRAPER FINANCIÈREMENT

1.– Une nouvelle amplification des réductions de postes qui ne permet pas de sauver la situation financière et oblige à recourir à un subterfuge

Les dépenses de personnel du programme se sont élevées à 6 815 millions d’euros pour 2009, en hausse de 1,2 % par rapport à 2008, les effectifs ETPT enregistrant une diminution de 1,6 % pour une prévision de 0,77 %.

Elles affichent un solde positif limité à 24,5 millions d’euros trompeur car les dépenses de titre 2 du programme 156 ont « réalisé » grâce au décret n° 2009-1599 du 18 décembre 2009 une économie substantielle estimée par la DGFiP (et par le Rapporteur spécial sur les seules bases 2008) à 35,8 millions d’euros. Sans cette décision, la réserve de précaution n’aurait pu couvrir les dépenses réelles.

Les dépenses de personnel ont financé le traitement « moyen » de 123 303 ETPT, soit 952 ETPT ⁽⁶¹⁾ de moins que ne le permettait le plafond d’emplois 2009 (124 255 ETPT). On rappellera que le nombre d’ETPT à fin 2006 s’élevait à 130 505 unités. La réduction des effectifs 2009 de la DGFIP s’amplifie ; 2008 n’avait enregistré la disparition que « de » 1 419 ETPT.

Dans son commentaire sur l’exercice 2008, le Rapporteur spécial avait déjà observé que la réduction anticipée des effectifs avait permis de financer les dépenses de personnel et en particulier, les mesures liées à la mise en place de la direction générale des finances publiques.

RÉPARTITION DES ETPT ET DES DÉPENSES DE PERSONNEL PAR CATÉGORIE

Catégorie d’emploi	ETPT réalisés en 2008	Pour 124 255 ETPT prévus en 2009 en euros	ETPT prévus en LFI par catégorie	Pour 123 303 ETPT réalisés en 2009 en euros	ETPT « réalisés » 2009	Écart à la prévision LFI 2009 en ETPT
A+	2 619	338 312 406	2 616	345 412 501	2 720	+ 86
A	27 677	2 114 147 924	28 324	2 036 293 896	27 716	– 608
B	42 524	2 252 317 840	42 623	2 307 364 266	42 864	+ 241
C	52 450	2 149 148 788	50 692	2 126 809 581	50 021	– 671
	125 270	6 853 926 958	124 255	6 815 880 244	123 303	– 952

Source : RAP 2009 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local - page 57

La baisse des effectifs ETPT est deux fois supérieure aux prévisions par rapport au réalisé 2008.

La DGFiP a ainsi dû parer, malgré la réduction des effectifs, à une augmentation des rémunérations d’activité par rapport aux prévisions de 33,3 millions d’euros. Elle est parvenue à en limiter l’impact en modifiant le taux de cotisation retraite employeur sur le mois de décembre 2010.

On constate également que les coûts d’entrée d’ETPT, charges sociales comprises mais hors cotisations au CAS Pensions, en particulier pour la catégorie A+ se sont révélés bien supérieurs aux estimations :

ÉVOLUTION DE COÛT D’ENTRÉE DES ETPT

Catégorie d’emploi	Prévision 2009 du coût d’entrée	Coût d’entrée 2009 réalisés	Pour 123 303 ETPT réalisés en 2009 en euros
A+	85 941	100 831	+ 17,3 %
A	34 222	37 181	+ 8,6 %
B	26 231	31 045	+ 18,35 %
C	24 601	28 536	+ 15,99 %

Source : RAP 2009 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Par contre, les coûts de sortie selon les catégories correspondent, ou sont plus faibles que les prévisions.

Il semble donc que l’argument présenté par la DGFiP selon lequel la situation se justifie par des moindres départs à la retraite ne soit pas la seule.

De toute évidence, dans ces conditions, la fongibilité asymétrique continue d’être impraticable et impensable.

● L’évolution des ETPT par catégorie

Depuis 2006, le programme 156, bien que demeuré à structure constante a enregistré une diminution de ses effectifs de 7 202 ETPT, très inégalement répartie. Si la catégorie B voit ses membres augmenter, en partie par le jeu de promotion interne, cette augmentation est sans commune avec les réductions de la catégorie C. Il en est de même pour la catégorie A+ dont l’augmentation est largement supérieure à la catégorie A.

L’essentiel des efforts de réduction des effectifs est portée par la catégorie économiquement la moins coûteuse au profit de la catégorie A+ dont la rémunération statutaire et indiciaire fait l’objet de mesures de revalorisation.

Le taux de consommation d’emplois du programme en 2009 se situe à 99,23 % à structure constante.

SUIVI DES EMPLOIS EXPRIMÉS EN ETPT DU PROGRAMME 156 DEPUIS L’EXERCICE 2006

Catégorie des agents	Réalisé en ETPT 2006	Réalisé en ETPT 2007	Réalisé en ETPT 2008	Réalisé en ETPT 2009	Évolution des effectifs 2008 et 2009	Évolution des effectifs 2006 et 2009
A+	1 921	2 512	2 619	2 702	+ 101	+ 781
A	28 331	27 772	27 677	27 716	+ 40	– 615
B	42 494	42 488	42 524	42 864	+ 339	+ 370
C	57 759	55 202	52 450	50 021	– 2 429	– 7 738
Total	130 505	127 974	125 270	123 303	– 1 949	– 7 202

● Les causes possibles du dérapage budgétaire

Au cours de l’exercice 2009, deux phénomènes se concurrencent :

– d’une part, les sorties 2009 ETP sont supérieures aux prévisions (+ 1 582 ETP) mais les départs à la retraite sont moins nombreux que prévus (3 797 ETP pour une prévision de 4 335 ETP).

– d’autre part, les entrées sont supérieures aux prévisions (+ 2 323 ETP), pour les recrutements externes mais surtout pour les « autres entrées ».

Le solde entrées/sorties est de – 1 650 ETP alors qu’il était estimé à
–2 391 ETP.

Comme pour le RAP 2008, un développement détaillé sur les promotions inter catégorielles statutaires et exceptionnelles, qui interviennent sur les entrées comme sur les sorties, aurait été intéressant.

SUIVI DES DÉPENSES DE PERSONNEL (TITRE 2) DE 2006 À 2009

Catégorie des agents	Crédits consommés en 2006	Crédits consommés en 2007	Crédits consommés en 2008	Crédits consommés en 2009	Variation 09/08 en %
A+	220 003 861	319 744 934	329 498 481	345 412 501	+ 4,8 %
A	1 956 127 599	1 945 847 539	2 018 864 283	2 036 293 896	+ 0,9 %
B	2 066 225 775	2 122 315 322	2 193 925 082	2 307 364 266	+ 5,2 %
C	2 248 668 183	2 189 309 630	2 157 740 417	2 126 809 581	– 1,5 %
Total	6 491 025 418	6 577 217 425	6 700 028 263	6 815 880 244	+ 1,8 %

Le suivi des dépenses de personnel par catégorie se fait sur un total de 6 815 millions d’euros et non 6 848 millions d’euros car sont exclues les prestations sociales et les allocations diverses. Il ne faut toutefois pas oublier la réduction du taux de cotisation au CAS Pensions sur le mois de décembre 2009.

2.– Du nouveau dans la répartition des effectifs ETPT au sein des actions du programme 156

Un effort particulier a été réalisé par la DGFiP dans la répartition des ETPT par action. L’action Soutien sur le plan des effectifs ne fait plus office de vide poche. Par contre, toutes les actions voyant leur effectif à la hausse, (à l’exception de deux petites actions), la comparaison avec l’exercice précédent n’est pas utile.

VENTILATION PAR ACTION 2009 DES EFFECTIFS DU PROGRAMME 156

	Intitulé de l’action	Réalisation en ETPT 2007	Réalisation en ETPT 2008	Réalisation en ETPT 2009
01	Fiscalité des grandes entreprises	799	776	927
02	Fiscalité des PME	29 779	28 974	33 194
03	Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale	35 136	33 317	35 304
04	Fiscalité des marchandises et des moyens de transport	772	729	663
05	Gestion financière de l’État hors fiscalité	9 383	9 113	9 064
06	Gestion des pensions	1 101	1 080	1 103
07	Gestion financière du secteur public local hors fiscalité	26 014	25 891	25 802
08	Gestion des fonds déposés	1 432	1 402	1 378
09	Soutien	23 558	23 988	15 867
09-01	Soutien Copernic	360	354	280
09-02	Soutien autre que Copernic	23 198	23 634	15 587
	Total	127 974	125 270	123 303

3.– Des prévisions d’évolution des emplois à revoir sérieusement

Les rémunérations dites d’activité se sont élevées en 2009 à 4 419 748 023 euros. Elles sont supérieures à celles des deux exercices précédents malgré une diminution cumulée 2007 et 2008 de 4 653 ETPT.

Les mesures générales se sont élevées à 42,4 millions d’euros contre 34,5 millions d’euros en 2008. La garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIFA) a été versée à un nombre plus important d’agents, (11 959 personnes + 15 %) pour un montant de 9 millions d’euros. Ce montant diverge des prévisions qui avaient été arrêtées à, seulement, 1,47 million d’euros.

Les mesures catégorielles ressortent à 52,72 millions d’euros pour une prévision de 50,72 millions d’euros dont 33,6 millions d’euros au titre de l’alignement des rémunérations des agents suite à la création de la DGFiP. L’impact du glissement – vieillesse – technicité (GVT) est positif (+ 18,6 millions d’euros) est lui aussi supérieur aux prévisions.

Dans le présent RAP, une nouvelle fois l’articulation entre le schéma d’emploi du programme, apprécié en ETP et la détermination du plafond d’emploi annuel du programme en ETPT, reste difficile à appréhender. Le solde des entrées et sorties est certes inférieure aux prévisions (+ 741 ETP) mais la diminution réelle des ETPT a été multipliée par deux. La source de la difficulté de prévisions se trouve peut-être dans cette dichotomie.

Les prévisions du PAP 2008 de réduction des ETPT étaient fondées sur le plafond d’emploi autorisé 2008 et le demandé pour 2009 qui était de
– 2 434 ETPT. Or, la réalisation 2008 fut inférieure aux prévisions ce qui a diminué l’écart 2008/2009 entre ETPT. Sans doute faudrait-il que la DGFiP, pour ses prévisions, tiennent compte de la tendance de l’évolution des emplois de l’année en cours et révise les perspectives de départ à la retraite.

C.– LES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES

Le RAP achève la partie réservée aux éléments transversaux en indiquant le ratio synthétique transversal d’efficience bureautique 2009 de la DGFiP. Ce ratio, signe d’une amorce de comptabilité analytique, enregistre une hausse de 31 % du coût unitaire des postes de travail qui ne serait pas uniquement dû à la baisse de leur nombre. Mais il n’est pas raisonnable d’en tirer des conclusions.

Et les grands projets informatiques ne représentent qu’une faible par des dépenses informatiques de cette administration qui avait l’ambition de devenir une @dministration.

1.– Le système d’information Copernic : élément d’une réserve substantielle de la Cour des comptes.

Axe stratégique de la modernisation et de la réforme de l’administration fiscale, le système d’information Copernic a connu en 2009 un temps d’arrêt lié à la création de la DGFiP, la fusion de la DGI et de la DGCP impliquant quelques nouveaux choix stratégiques. C’est également au cours de l’année 2009 que la décision de limiter la refonte des systèmes de paiement (RSP) au recouvrement contentieux a été prise. Ces circonstances entraînent de nouveaux retards dans la livraison d’un programme informatique moins ambitieux qualifié de révolution inachevée ⁽⁶²⁾.

Malgré les chiffres avancés par la Cour des comptes, la DGFiP continue de raisonner dans le cadre d’un budget de 911,5 millions d’euros. Les AE ont fait l’objet d’une rétrocession de 3,1 millions d’euros à la suite de la restriction du projet RSP. Le cumul des AE engagés atteint en 2009 donc 853 millions d’euros alors que les paiements cumulés s’élèvent à fin 2009 à 832 millions d’euros.

Les travaux sur les référentiels ont achevé le stade des tests et en 2009 la connexion progressive, très sécurisée, à différentes applications a été lancée.

La rénovation des télé-procédures du secteur professionnel avait été expérimentée en 2008 et ces applications ont été déployées au cours de l’année 2009. Toutefois, il semble au moment de la rédaction de ce rapport que le basculement prévu au 1^er juin 2010 pour la télé-déclaration de la TVA connaisse des difficultés importantes.

A été achevée la livraison d’une télé-procédure pour les tiers déclarants en fonction depuis janvier 2001 qui permet la dématérialisation des déclarations annuelles des traitements et des salaires.

La conception d’un module de données foncières à destination des collectivités territoriales, PATRIM Colloc., a démarré.

La DGFiP a également vu se concrétiser la mise en place du guichet fiscal unifié avec l’ouverture du guichet électronique GAIA.

S’il est déjà avéré que la DGFiP devra faire supporter par d’autres budgets la rénovation d’anciennes applications maintenues, la question de la rénovation des systèmes de paiement devrait être rapidement posée afin qu’un nouveau projet soit conçu et un nouveau financement soit arrêté.

Les retards et les incertitudes sur le volet RSP de Copernic font partie des éléments (n° 75 et 76) de la réserve substantielle de la Cour des comptes relative aux systèmes d’information financière et comptable de l’État.

2.– De brèves informations sur SIRHIUS

La DGFiP assure la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre déléguée du système d’information des ressources humaines ministériel SIRHIUS, vers lequel l’ensemble des SIRH des différentes directions des ministères du Budget et de l’Économie doit converger. L’opération se fait en lien avec les travaux conduits par l’Opérateur national de paye (ONP) et est pilotée par le secrétaire général des deux ministères.

La DGFiP aurait engagé en 2009 3 millions d’euros dans le cadre de l’action Soutien hors Copernic. Mais aucune information ne présente une vision d’ensemble de ce projet, son calendrier prévisionnel, le montant de son enveloppe budgétaire et son état d’avancement sous l’angle des règlements. Le Rapporteur spécial a constaté cependant que le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière a réservé en 2009 4,9 millions d’euros en AE et 4,6 millions d’euros en CP au développement du projet SIRHIUS. Un tableau de synthèse pourrait être introduit dans la présentation de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.

3.– Hélios trop vite tombé dans l’oubli ?

Bien que le RAP 2009 n’évoque plus du tout le projet informatique Hélios qui rassemble les applications dédiées au secteur local, le Rapporteur spécial se souvient que l’exercice 2009 devait permettre l’équipement de la quasi-totalité des trésoreries à l’exception de quelques unes très spécifiques ⁽⁶³⁾.

Les coûts récurrents d’Hélios concernent désormais la partie externalisée de la maintenance et le renouvellement de ses équipements informatiques. Malheureusement, la justification au premier euro ne permet pas de déterminer les coûts liés au fonctionnement d’Hélios.

Pour améliorer, indirectement, le gain de productivité et l’efficacité du programme Hélios, le plan de dématérialisation (qui repose sur le logiciel XéMélios) doit lui aussi se déployer. Reposant sur un système partenarial, il a des incidences budgétaires limitées, mais il serait utile que la dématérialisation des échanges d’informations et de données se généralise plus rapidement.

II.– DES OBJECTIFS SATISFAITS

Dire que la DGFiP s’est installée dans un niveau de performance tel que les gains ne peuvent plus être obtenus que sur les marges et que la Cour des comptes ne s’y arrête même plus, serait masquer la conscience professionnelle et les efforts des agents qui font face à des situations (réformes législatives, adaptation des systèmes informatiques, contexte économique et financier, réduction des effectifs, fusion) en évolution.

A.– LA PROMOTION DU CIVISME FISCAL ET LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE

Les indicateurs de l’objectif Favoriser l’accomplissement volontaire de leurs démarches et obligations fiscales par les usagers gagnent encore en 2009 sur l’étroite marge de progression, et ce malgré le contexte économique. Le transfert d’information entre l’administration fiscale et les caisses d’allocations familiales a amélioré les résultats du civisme fiscal des particuliers.

La simplification technique pour les particuliers et l’attrait des professionnels pour les procédures dématérialisées a permis une amélioration sensible des résultats du deuxième objectif, Faciliter l’impôt.

La DGFiP est très satisfaite des résultats 2009 des indicateurs qui illustrent l’objectif de lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et amendes, et en particulier du taux brut de recouvrement des contrôles fiscaux externes. En dépit de ceux-ci, le Rapporteur spécial souhaite un renforcement des moyens des équipes de contrôle fiscal pour accentuer la lutte contre la fraude.

B.– RENDRE LES SERVICES AU MEILLEUR COÛT ET ASSURER LA TRANSPARENCE DES COMPTES PUBLICS

En ce qui concerne l’objectif Maîtrise des coûts des administrations financières, si le taux d’intervention sur les recettes de l’État (et non des produits locaux) se dégrade, les coûts de gestion des recettes diminuent. Les résultats provisoires des sous-indicateurs relatifs aux dépenses se maintiennent à l’exclusion du taux d’intervention sur les dépenses de l’État.

La productivité globale de la DGFiP augmente mais beaucoup moins qu’attendu.

La DGFiP se trouve toujours dans l’obligation d’Améliorer la qualité comptable, la Cour des comptes certifiant les comptes de l’État. Les résultats 2009 progressent. La Cour des comptes formule encore 9 réserves sur les comptes de l’État 2009, dont 8 substantielles, en rappelant que « la trajectoire de fiabilisation des comptes demeure exigeante ⁽⁶⁴⁾».

C.– L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DES SERVICES RENDUS AUX BÉNÉFICIAIRES ET AUX PARTENAIRES DE L’ACTION DES SERVICES

L’objectif d’Optimisation, par accélération des délais de traitement, de la qualité du service rendu aux agents publics en matière de gestion » est propre à l’action 06 Pensions. Mais, limités à la durée de traitement d’un dossier ou d’un courrier, ces indicateurs n’illustrent pas les enjeux de cette action alors que la gestion des pensions de l’État nécessite de longue date une rénovation en profondeur. Un ou deux indicateurs illustrant les efforts accomplis seraient bienvenus.

La réduction des délais de paiement des dépenses publiques est un objectif illustré par un indicateur qui distingue les dépenses de l’État et celles du secteur local. Les résultats 2009 se maintiennent malgré des périmètres légèrement modifiés (populations et traitement informatique). Le Rapporteur spécial rappelle que la réduction des délais de paiement ne doit pas se faire au détriment du contrôle de la dépense quelles qu’en soient ses modalités.

L’objectif visant au Renforcement de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local est renseigné par deux indicateurs dont les cibles sont atteintes. Mais ces bons résultats masquent l’ampleur des chantiers encore à mener.

On rappellera que la création de la DGFiP fait partie des mesures prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) mais qu’elle se déroule en dehors du champ de la nouvelle organisation de l’administration.

D.– LA POURSUITE DE LA MISE EN PLACE DE LA DGFIP

La DGFiP a accéléré le processus de fusion dans les services déconcentrés mettant en place 360 services des impôts des particuliers (sur 702) et 51 directions locales unifiées (sur 90). La mise en place des structures de la DGFiP devrait ainsi être quasi achevée en 2010, ce qui évitera de prolonger inutilement une situation transitoire sans doute inconfortable pour les agents.

L’objectif Réussir la fusion vise également à améliorer les services aux collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne la communication des projections de leurs recettes à venir.

III.– UNE JUSTIFICATION DES ACTIONS AU PREMIER EURO QUELQUE
PEU EMBROUILLÉE

Une amélioration de la ventilation des effectifs entre les différentes actions a corrigé le gonflement artificiel en personnel de l’action Soutien. Par contre, cette nouvelle comptabilisation a mécaniquement augmenté les dépenses de titre 2 par action.

a) Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises

927 ETPT ont assuré en 2009 les missions de la direction des Grandes entreprises (DGE) et de la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI). Les dépenses de personnel ont été arrêtées à la somme de 56,64 millions d’euros.

Les dépenses de fonctionnement sont globalement conformes aux prévisions. L’exercice 2009 enregistre quelques engagements pour des d’investissement corporels. Après correction des erreurs d’imputation sur les AE, la consommation des crédits hors titre 2 de cette action s’élève à 11,13 millions d’euros en AE et 10,7 millions d’euros en CP.

b) Action 02 : Fiscalité des PME : des dépenses de maintenance informatique nouvelles

● Les dépenses de personnel

33 194 ETPT sont désormais affectés à cette action, qui, en appliquant une méthode de calcul similaire, aurait ainsi mobilisé 1 214 ETPT de moins qu’en 2008. Cette action, qui mobilise 26,9 % des emplois, a enregistré des dépenses de personnel pour 1 719 millions d’euros. En 2009, selon les données de la nouvelle ventilation, les effectifs du contrôle fiscal seraient de 6 141 ETPT. Or, le PAP 2009 prévoyait 7 880 ETPT sur cette fonction. La promesse ministérielle de sanctuarisation des agents du contrôle fiscal (DNEF, DSIP, DIRCOFI) a-t-elle été tenue ?

● Les autres dépenses

Les dépenses de fonctionnement (informatiques en particulier) devant faire l’objet d’une « ventilation ex post » pour raison d’imputation inappropriée lors de la saisie des engagements et d’un « retraitement ex post » de l’action Soutien, s’établissent finalement à 44,58 millions d’euros en AE et 63,73 millions en CP. Les dépenses de fonctionnement informatiques financent des travaux non prévus ou des évolutions de projets liés à des nouveautés législatives (plan de relance et accélération du remboursement TVA, modification de codification INSEE, réforme de la taxe professionnelle…). Ces changements portent sans doute sur les applications TVA et l’application MEDOC ⁽⁶⁵⁾ .

c) Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale : la réduction drastique des effectifs ne suffit pas à financer l’ensemble des dépenses de cette action.

● Des effectifs en baisse et des dépenses de personnel à la hausse

L’action 03 aurait été réalisée en 2009 par 35 305 agents ETPT dont 83 % appartenant aux catégories C et B. Dans la nouvelle approche des effectifs elle enregistre une perte limitée d’ETPT (- 628 unités) par rapport aux années précédentes. Les effectifs du contrôle fiscal des particuliers (DNVSF, BCR) s’élèveraient à 6 486 ETPT dont, comme pour l’action Fiscalité des PME, le Rapporteur spécial aurait aimé pouvoir en suivre l’évolution.

Les dépenses de personnel 2009 de cette action ont été arrêtées à 1 844,4 millions d’euros.

● Les autres dépenses sont dominées par les dépenses informatiques.

Après « retraitement ex post » les dépenses de fonctionnement de cette action s’élèvent à 93,78 millions d’euros en AE et 100,44 millions d’euros en CP. 70 millions d’euros correspondent à des dépenses d’affranchissement qui ont toujours semblé très élevées au Rapporteur spécial et mal argumentées ⁽⁶⁶⁾. La déclaration électronique sans certificat a permis une baisse des dépenses de fonctionnement informatiques (21,2 millions d’euros en CP).

Les dépenses d’investissement ne semblent pas retraitées (des engagements négatifs) mais elles n’atteindraient pas en AE comme en CP le million d’euros.

d) Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport.

Elle enregistre une réduction de ses effectifs supérieure aux prévisions car la baisse par rapport à l’exercice 2008 est de - 66 ETPT. En dépit de cet effort, la plus petite des actions du programme 156, composée d’agents de la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI) ne serait pas parvenue pas à se satisfaire des crédits de personnel qui lui ont été initialement attribués sans la réduction ponctuelle du taux de cotisation au CAS Pensions.

e) Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité : de moindres dépenses constatées

● Les effectifs et les dépenses de personnel

La nouvelle ventilation porte les effectifs de cette action pour 2009 à 9 064 ETPT et enregistrerait même 7 ETPT supplémentaires. Les charges de personnel se sont élevées à 509,9 millions d’euros en 2009. Cette action regroupe cinq métiers différents dont la tenue comptable et la gestion domaniale.

● Les autres dépenses

Après retraitement ex post les dépenses de fonctionnement de cette action s’établissent à 19,6 millions d’euros en AE et 21,4 millions d’euros en CP. Elles sont très inférieures aux prévisions, notamment en raison d’un retard sur le marché de tierce maintenance applicative INDIA LOLF ⁽⁶⁷⁾.

Les dépenses d’investissement inscrites sur cette action sont des erreurs d’imputation.

Les niveaux d’activité des différents métiers de cette action au cours de l’année 2009 ont été stables, voire légèrement en baisse.

Le coût du contrôle et du paiement des dépenses de l’État après ordonnancement est à la hausse (3,90 euros) en partie pour des raisons conjoncturelles.

f) Action 06 : Gestion des pensions : un dégel partiel de la réserve de précaution pour lancer la réforme de la gestion des retraites

● Les effectifs et les dépenses de personnel

La nouvelle ventilation des effectifs n’affecte pas cette action qui bénéficie encore des effets de l’indépendance de l’ex service des Pensions, devenu service des retraites en 2009, qui disposait de ses propres BOP.

Conformément aux prévisions, 1 103 ETPT ont assuré en 2009 le suivi des dossiers de pensions, permettant la récupération de la trentaine d’ETPT faisant défaut en 2008. Les dépenses de personnel sont conformes aux prévisions en s’établissant à 60,6 millions d’euros.

● Les autres dépenses

Les dépenses de fonctionnement ne correspondent pas cependant aux prévisions. Par ailleurs, la volonté de réformer la gestion des retraites, concrétisée par la création d’un service des retraites intégré à la DGFiP, est à l’origine d’un dégel de la réserve de précaution des crédits à hauteur de 4 millions d’euros en AE et 1,5 million d’euros en CP également affectés à des projets d’investissement.

Le collecteur inter-régimes de données de carrière GIP « Info retraite » a reçu une subvention de 0,4 million d’euros.

g) Action 07 : Gestion financière du secteur public local hors fiscalité : plus onéreuse que prévue.

● Les effectifs et les dépenses de personnel

La nouvelle ventilation des effectifs de cette action porte le nombre de ses ETPT 2009 à 25 802 unités. 135 ETPT renforceraient l’offre de services aux collectivités territoriales et les pôles de fiscalité directe locale. Toutefois, les dépenses de personnel ont été couvertes par les prévisions (1 361,7 millions d’euros pour 1 381,7 millions d’euros).

● Les autres dépenses

Après retraitement ex post les dépenses de fonctionnement de cette action s’établissent à 33,65 millions d’euros en AE et 35,64 millions d’euros en CP. Elles sont inférieures aux prévisions de prés de 15 millions d’euros en AE comme en CP, les dépenses de fonctionnement informatiques avaient été surestimées dans le PAP 2009.

h) Action 08 : Gestion des fonds déposés : équilibrée mais moins encadrée

Les dépenses de personnel de cette « micro-action » de 1 378 ETPT n’ont pas consommé l’enveloppe prévue (69,3 millions d’euros réalisés pour 72,9 millions prévus). Le Rapporteur spécial ignore si les 1 378 ETPT dont elle est dotée pour 2009 ont fait l’objet d’une reventilation.

Les dépenses de fonctionnement se limitent aux dépenses d’affranchissement informatique (1,3 million d’euros) et sont conformes aux prévisions.

Ses agents gèrent une activité stable depuis 2006.

i) Sous-action 09-01 : Soutien Copernic : des dépenses malaisées à appréhender.

Cette sous-action est entièrement dédiée au projet informatique Copernic du programme 156 dont les travaux de maîtrise d’œuvre se réduisent. Elle compte désormais 280 ETPT, une partie du personnel étant progressivement réaffectée dans les services informatiques de la DGFiP. Ses charges de personnel se sont établies à 22,6 millions d’euros.

Hors titre 2, les dépenses de cette sous-action se sont élevées à 10,64 millions d’euros en AE et à 38 millions d’euros en CP, bien différentes des prévisions de 8,4 millions d’euros en AE et à 18 millions en CP.

Les dépenses de fonctionnement représentent 7,95 millions d’euros en AE et à 17,8 millions en CP.

Les dépenses d’investissement s’établissent à 2,69 millions d’euros en AE et à 20,7 millions d’euros en CP. Ces montants ne correspondant pas aux informations portées dans la présentation du projet Copernic. Il faut en effet réintroduire quelques dépenses dont 10,5 millions d’euros imputés sur la sous-action 09-02 Soutien autre que Copernic.

j) Sous-action 09-02 : Soutien autre que Copernic

● Les effectifs et les dépenses de personnel

La nouvelle ventilation des effectifs de cette action porte le nombre de ses ETPT 2009 à 15 587 unités, soit 31 % de moins que les prévisions. Cette opération limite l’excès de poids en ETPT du Soutien (fonctions support élargies). Elle ne rassemble désormais plus que 12,6 % des effectifs contre plus de 18 %. En conséquence, les charges de personnel se sont « limitées » à 951 millions d’euros.

● Les dépenses de fonctionnement de la sous-action Soutien autre que Copernic 09-02

Elles s’établissent à 1 037,4 millions d’euros en AE et 1 055,9 millions en CP. Elles se répartissent en :

– 116 millions d’euros de loyers budgétaires hors directions spécialisées ;

– 365,7 millions d’euros pour les frais de structure (loyers, frais d’entretien, frais de nettoyage, fluides, téléphonie, frais de transports et déménagements, etc) ;

– 442,4 millions d’euros pour l’accomplissement des missions dont 223,6 millions d’euros pour des dépenses de fonctionnement informatique ;

– 96,4 millions d’euros pour les moyens de fonctionnement (déplacement des agents et fournitures, etc.) ;

– 35,4 millions d’euros pour les divers qui incluent la contribution au fonds en faveur des personnes handicapées, toujours élevée, de 5,9 millions d’euros.

● Les dépenses d’investissement de la sous-action Soutien autre que Copernic

Les dépenses d’investissement de cette sous-action en 2009 s’élèvent à 146,1 millions d’euros en AE et 146,6 millions d’euros en CP.

Elles comprennent 48,96 millions d’euros de CP relatifs à des dépenses informatiques (dont sans doute plus de 10 millions relevant du projet Copernic) et 82,3 millions d’euros pour des opérations de rénovation et d’aménagement immobiliers ainsi que de mise en sécurité.

On relèvera la présence de dépenses d’intervention mineures liées à des créations de relais de service public et aux contributions de la DGFiP à des instances fiscales internationales (OCDE, CIAT, IOTA).

IV.– EXPÉRIMENTATIONS CHORUS : DES COMMENTAIRES TROP LISSÉS

Ce programme technique et en miroir au schéma budgétaire du programme 156 permet, pour la deuxième année, une expérimentation dans les services fiscaux de la DGFiP en Loire Atlantique ⁽⁶⁸⁾ du progiciel de gestion intégré comptable et budgétaire Chorus. Cette expérimentation porte uniquement sur les crédits hors titre 2 et hors frais de déplacement et crédits immobiliers.

Elle vise à préparer le déploiement de Chorus en janvier 2011 et en particulier à préparer une adaptation des services concernés.

En 2009, un budget réalisé de 15,9 millions d’euros d’AE et 16,8 millions d’euros de CP a été géré. L’essentiel des dépenses saisies a été affecté sur l’action Soutien, mais l’exécution semble cohérente avec les prévisions. Le contraste avec les commentaires formulés par la Cour des comptes laisse à penser que les observations faites par les services expérimentateurs sont passées sous silence.

*

* *

DEUXIÈME PARTIE : FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

I.– INTRODUCTION : UN BILAN TOUJOURS SATISFAISANT ET SOBREMENT PRESENTÉ

L’exécution budgétaire 2009 du programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, appréhendée au travers du rapport annuel de performance (RAP) de la mission Gestion des finances publiques et des Ressources humaines, paraît satisfaisante.

Comme lors de l’examen des résultats de l’exercice précédent, et par comparaison avec le RAP du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local (n° 156) la sensation de clarté et d’efficacité de la présentation du RAP du programme 302 persiste.

La situation comptable et budgétaire est nette et contrôlée. Les prévisions couvrent les dépenses de manière suffisante pour ne pas rencontrer de difficultés lors de l’exécution tant dans la gestion de la masse salariale que dans la gestion du fonctionnement et des projets d’investissement. Le Rapporteur spécial pense que les gestionnaires de la direction générale des douanes et des droits indirects auraient pu pratiquer la fongibilité asymétrique, c’est-à-dire utiliser des crédits de titre 2 pour d’autres dépenses. Il semble qu’ils n’en aient pas eu besoin, leurs autres dépenses étant couvertes. 6 millions d’euros de crédits de titre 2 du programme 302 ont même fait l’objet d’un virement au profit du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière 218 ⁽⁶⁹⁾ en difficulté sur ses charges de personnel.

Tout en se félicitant de cette rigueur dans l’exécution budgétaire comme dans la présentation de celle-ci, le Rapporteur spécial regrette une trop grande sobriété dans les justifications. Peu est dit sur les différents programmes informatiques, d’équipements navals ou aériens et immobiliers, même si une timide information a été introduite dans le RAP 2009.

Le programme Facilitation et sécurisation des échanges a fait l’objet d’une note d’analyse de programme (NAP) de la Cour des comptes pour sa gestion 2009, voire 2010. Le Rapporteur spécial n’y trouve pas de remarque particulière.

Il partage la recommandation visant à intégrer les ETPT de l’action 04 du programme 156 ⁽⁷⁰⁾ (Fiscalité des marchandises et des moyens de transport) chargés du recouvrement de recettes fiscales gérées par la douane, dans une action de la DGDDI par souci d’efficacité de gestion ⁽⁷¹⁾ ; les dépenses constatées pouvant sans difficulté être reversées dans le programme 156.

La Cour des comptes incite le programme 302 à mieux renseigner les dépenses (personnel et moyens) de la Masse des douanes, effectivement présentées pour la première fois dans ce RAP.

Elle constate que le dispositif de performance du programme est maîtrisé. Le Rapporteur spécial considère qu’il n’est pas très développé mais n’ignore pas l’existence d’une batterie d’indicateurs suivis dans le contrat de performance pluri-annuel 2009-2011 de la DGDDI.

La Cour des comptes signale également que le périmètre du programme intègre désormais la contribution de la DGDDI à l’Organisation mondiale des douanes.

Elle recommande d’améliorer le déversement de certains postes de dépenses sur d’autres programmes, notamment les dépenses d’intervention en faveur des buralistes qui pèse environ 300 millions d’euros, soit 58 % des dépenses hors charges de personnel.

Par ailleurs, le rapport 2009 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) pour les finances ne consacre que quelques lignes « de forme » au programme 302.

Le programme Facilitation et sécurisation des échanges bénéficie d’une assise administrative cohérente. Il est piloté par un responsable de programme, le directeur général de la DGDDI, autonome, et est articulé efficacement en 2 BOP centraux et 21 BOP locaux.

Aussi, le bilan stratégique dressé par le responsable du programme 302 « convient » de l’efficacité de la DGDDI, mais manque de relief ⁽⁷²⁾. La lecture du RAP doit chaque année être complétée par le rapport d’activité de la DGDDI ⁽⁷³⁾ qui reflète le dynamisme de ses agents.

II.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2009 DU PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

A.– LES CRÉDITS 2009

1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2009

La loi de finances initiale pour 2009 a accordé au programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges des autorisations d’engagement (AE) d’un montant de 1 535 millions d’euros et 1 533 millions d’euros de crédits de paiement (CP). Ces sommes étaient légèrement supérieures aux crédits accordés par la loi de finances initiale 2008.

Les mouvements d’annulations et d’ouvertures de crédits tant pour les AE que les CP se sont succédé tout au long de l’année.

MOUVEMENTS 2009 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 302

(en milliers d’euros)

	AE	CP
Total annulations et ouvertures	+ 26 675	- 6 870
FC et ADP	+ 12 495	+ 12 495
Total des mouvements de crédits	+ 39 170	+ 5 625

12,5 millions d’euros de fonds de concours et attributions de produits ⁽⁷⁴⁾ (FDC et ADP) et 26,67 millions d’euros d’ouvertures de crédits hors FDC et ADP ont permis de porter les AE ouverts à 1 574 millions d’euros.

L’amplitude de l’augmentation est moindre sur les crédits CP qui enregistrent des annulations de crédits de plus de 6,87 millions d’euros, limitant, malgré des fonds de concours et attributions de produits, le montant des CP ouverts à 1 539 millions d’euros.

En effet, les AE ont bénéficié sur les comptes hors titre 2 d’importants reports de crédit de l’exercice 2008 à 2009 : 51,77 millions d’euros, alors qu’en CP ces reports se sont limités à 12,9 millions d’euros.

Toutefois, les CP ont bénéficié d’un abondement de crédits de 3,36 millions d’euros dans le cadre du plan de relance de l’économie au titre du financement de la majoration temporaire des avances sur les marchés publics.

Deux lois de finances rectificatives pour 2009 ont également annulé 9,93 millions d’euros en AE et 10,57 millions d’euros en CP placés dans la réserve de précaution et sans impact sur la gestion.

L’exercice 2009 s’achève pour le programme 302 sur une consommation de :

– 1 531 millions d’euros en AE pour 1 574 millions d’euros de crédits ouverts, qui présente donc un solde de +42,47 millions d’euros et de +3,3 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale.

La consommation d’AE 2009 augmente toutefois de 1,26 % par rapport au budget 2008 alors que la consommation de CP 2009 augmente à peine.

Le volume des engagements non couverts par des paiements à fin 2009 est en baisse par rapport à l’exercice précédent. Ils atteignent 41,7 millions d’euros soit environ 7, % des AE hors titre 2 consommés en 2009. Il faut cependant ajouter une somme de 10,13 millions d’euros pour une opération déléguée au ministère de la Défense ⁽⁷⁵⁾.

Les crédits de paiement affichent une consommation 2009 de 1 532,9 millions d’euros pour un montant total de crédits ouverts de 1 539,1 millions d’euros, d’où un solde de 6,18 millions d’euros. Par rapport à la loi de finances initiale 2009, le solde atteint même 10,52 millions d’euros.

RÉPARTITION DES DÉPENSES 2009 DU PROGRAMME 156 PAR NATURE

(en milliers d’euros)

	Titre 2	Titre 3	Titre 5	Titre 6	Total hors titre 2	Total
AE	1 015 877	157 213	36 513	322 144	515 870	1 531 747
CP	1 015 877	163 471	31 871	321 676	517 018	1 532 895

66 % des dépenses du programme 302 sont des dépenses de personnel. Parmi les autres dépenses, les dépenses d’intervention (soutien à des secteurs économiques) pèsent 56 %. La part des investissements CP est limitée à 6 % des autres dépenses.

2.– Des dépenses complètes et des coûts complets

Les dépenses complètes (comptabilité budgétaire) du programme sont évaluées 1 532,9 millions d’euros, à la baisse par rapport à 2009. Les coûts complets, encore provisoires, sont progressivement mieux maîtrisés et sont estimés à la hausse par rapport à 2008 à 1 573,9 millions d’euros.

B.– L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS

1.– Le programme accélère la réduction de ses effectifs

Les dépenses de personnel du programme se sont élevées à 1 015,9 millions d’euros pour 2009 soit, après plusieurs annulations de crédits, 99,73 %des crédits ouverts. Sans celles-ci, la fongibilité asymétrique aurait sans doute pu être mise en pratique. Les dépenses de personnel affichent un solde positif identique à celui de 2008 (2,7 millions d’euros).

Ces dépenses de titre 2 ont financé le traitement « moyen » de 17 269 ETPT, soit 236 ETPT de moins que ne le permettait le PAP 2009. Le nombre d’ETPT à fin 2007 (date de création du programme) s’élevant à 18 064 unités, le nombre total d’ETPT supprimés en trois ans est de -795, soit 4,4 % des effectifs.

● Ventilation des ETPT

Si les agents de catégorie B et C constituent 79 % des agents du programme, la catégorie B est la seule à progresser sur les trois derniers exercices à la suite des mesures de requalification et de repyramidages des emplois.

85 % des agents de douane travaillent dans les services régionaux.

SUIVI DES EMPLOIS EXPRIMÉS EN ETPT DU PROGRAMME 302 POUR L’EXERCICE 2009

Catégorie des agents	Réalisé en ETPT 2007 (après reconfiguration du programme 199)	Réalisé en ETPT 2008	Prévision PAP 2009	Réalisé 2009	Variation par rapport aux prévisions RAP 2009	Écart 2009-2008
A+	299	269	254	270 (271)	+ 17	- 29
A	3 454	3 364	3 802	3 322	- 480	- 132
B	6 628	6 771	7 107	6 899	- 208	+ 271
C	7 683	7 229	6 343	6 778	+ 435	- 905
Total	18 064	17 633	17 506	17269	- 236	-795

Avec une réduction des ETPT supérieure aux prévisions, et contrairement à ce qui a été constaté pour le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, tous les postes de dépenses de personnel ont été largement couverts, et la contribution employeur au CAS Pensions aurait pu l’être également en fin d’année.

Pourtant, les prévisions de départ à la retraite et celles relatives à l’ensemble des départs n’ont pas été concrétisées, à environ 10 % près. Par contre, les entrées qui ont été inférieures aux prévisions y compris pour les recrutements externes. Le solde entrée/sortie, de – 417 ETP, est finalement plus important qu’il n’avait été prévu (-360 ETP).

2.– Répartition des effectifs par action et la refonte du réseau des douanes

VENTILATION PAR ACTION DES EFFECTIFS DU PROGRAMME 302 DEPUIS 2008

	Intitulé de l’action	Réalisation en ETPT 2008	Réalisation en ETPT 2009	Variation	Répartition 2009 en %
01	Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises	5 026	5 001	- 25	28,9 %
02	Lutte contre la grande fraude douanière	1 938	1 958	+ 20	11,3 %
03	Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen	2 133	2 015	- 118	11,7 %
04	Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	3 762	3 651	- 111	21,2 %
05	Encadrement des filières économiques soumises à régulation fiscale	1 448	1 406	- 42	8 %
06	Soutien des services opérationnels	3 326	3 238	- 88	18,7 %
	Total	17 633	17 269	- 364	100

Les actions 01, 02 et 03 qui concentrent les activités du pôle sécurisation des échanges mobilisent l’essentiel des ETPT du programme. Elles perdent des effectifs mais proportionnellement moins que le pôle fluidité des échanges. On rappellera que le réseau des douanes, pour les activités chargées du dédouanement, de la fiscalité comme des contributions indirectes est engagé dans une vaste refonte de ses bureaux qui ne s’élèveraient plus à fin 2009 qu’à 215 unités pour tomber à 181 d’ici fin 2011.

3.– Les mesures salariales

Les coûts d’entrée de toutes les catégories d’agents sont à la hausse alors que les coûts de sorties sont inférieurs aux prévisions. Ces écarts seraient dus à un changement de méthode de calcul.

Les rémunérations dites d’activité se sont élevées en 2009 à 673,8 millions d’euros. Elles sont inférieures aux prévisions, comme au réalisé 2008. Les cotisations et contributions sociales ont plus légèrement baissé, modérées de fait par la baisse de la cotisation retraites emplois des personnes civils en décembre 2009.

Pour l’exercice 2009, les mesures générales sont estimées à 4,7 millions d’euros ⁽⁷⁶⁾. Les mesures catégorielles ressortent à 9,2 millions d’euros, en baisse par rapport à 2008. Elles comprennent outre des revalorisations de l’allocation complémentaire de fonction (ACF), la revalorisation de l’indemnité de risque à taux indexé (IRTI) des agents de la surveillance douanière et la poursuite de la réforme du régime indemnitaire des agents du secteur des opérations commerciales.

Le solde du glissement – vieillesse – technicité (GVT) est en 2009 limité ; l’écart entre GVT positif et GVT négatif se réduisant.

C.– LA PRÉSENTATION DU PROJET TRANSVERSAL DEMEURE TROP DISCRÈTE

Le grand projet informatique de la douane est l’application de dédouanement en ligne par traitement automatisé, Delt@, qui traite les opérations des entreprises et des opérateurs du secteur logistique, le fret express et les particuliers étant gérés sur des modules spécifiques.

Si après un démarrage délicat, Delt@ semble stabilisé et satisfaire les utilisateurs, il doit encore évoluer pour s’adapter au programme communautaire @Customs qui concrétisera, en 2013, la mise en place du code des douanes communautaire modernisé.

Le coût global du projet Delt@ serait de 21 millions d’euros, permettrait à terme de réaliser une économie annuelle de 20 millions d’euros par an et de 500 ETPT.

III.– UN NIVEAU DE PERFORMANCE RÉGULIER

Les indicateurs du programme n’illustrent que deux des engagements du CPP 2009-2011 de la DGDDI : l’administration d’action et de protection qui offre des services. La dimension de la modernisation fiscale et de la gestion attentive des personnels l’est indirectement.

A.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE LIÉS À LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES

a) L’indicateur 1.1 : Contentieux à enjeu et saisies de stupéfiants et de tabacs ou de cigarettes de contrebande et de marchandises de contrefaçon

Retenu pour apprécier l’efficacité de la lutte contre les fraudes douanières, la contrebande et les contrefaçons, il présente des résultats à la hausse à l’exception d’une légère baisse sur les saisies de stupéfiants (en valeur – 11 millions d’euros).

b) Les indicateurs de suivi de la présence des agents et des unités en action

Ces deux indicateurs mesurent la disponibilité opérationnelle des unités de surveillance et l’activité de contrôles des navires pour 24 heures en mer. L’un comme l’autre s’améliorent encore par rapport à 2008 et frôlent sans doute leur maximum.

c) Les indicateurs relatifs aux résultats des enquêtes.

Deux indicateurs (4.1 et 4.2) permettent de mesurer l’efficacité du dispositif des enquêtes, tant au niveau national qu’au niveau régional, ainsi que de la filière de renseignement. Le montant moyen des droits redressés par enquête se maintient à un niveau très élevé, proche de celui de 2008 alors considéré comme exceptionnel. L’indicateur de ciblage des déclarations de douane enregistre également une progression supérieure à la cible.

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE LIÉS À LA FLUIDITÉ DES ÉCHANGES

Deux indicateurs illustrent la performance de la DGDDI en matière de qualité de service de dédouanement.

Le délai moyen d’immobilisation des marchandises dédouanées dans la journée (et déclarées dans l’application Delt@) est tombé à 7mm et 9s en 2009. Parallèlement ou presque, le taux de satisfaction des usagers sur leur accueil dans les services de la DGDDI est encore en progression. Cet indicateur a disparu du PAP 2010.

IV.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES ACTIONS DU PROGRAMME 302 : A APPRÉCIER HORS TRAITEMENT INDIA LOLF

La direction générale des douanes et des droits indirects ne s’embarrasse pas de détours. Pour justifier l’engagement et la consommation de crédits à sa disposition, elle met de côté les tableaux budgétaires sous mode India Lolf du RAP et fait appel à son propre outil de répartition.

Ainsi « indépendamment de l’imputation comptable par action donnée lors de l’exécution de la dépense (la plus grande partie des dépenses hors titre 2 est imputée en exécution comptable sur l’action 06 « Soutien des services opérationnels ») ; elle apprécie elle-même le coût de chacune des actions de son programme tout en corrigeant les erreurs d’imputation.

Si cette démarche convient au Rapporteur spécial, celui-ci ne peut que s’interroger sur la validité des tableaux présentés dans les premières pages du RAP et sur le pourquoi d’une saisie qui paraît très imprécise voire négligée ⁽⁷⁷⁾.

A.– UNE VISION D’ENSEMBLE ÉQUILIBRÉE GRÂCE À DES REDÉPLOIEMENTS DE CRÉDITS.

PRÉSENTATION RETRAITÉE DES CRÉDITS OUVERTS ET CONSOMMÉS EN 2009

(en milliers d’euros)

	Intitulé des actions	AE ouvertes	AE consommés	CP ouverts	CP consommés
01	Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises	279 991	289 801	279 990	291 800
02	Lutte contre la grande fraude douanière	147 422	152 531	146 434	150 779
03	Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen	143 852	164 259	145 583	155 558
04	Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	258 077	239 127	258 716	243 317
05	Encadrement des filières économiques soumises à régulation fiscale	434 713	409 023	434 700	409 708
06	Soutien des services opérationnels	280 965	277 005	277 998	281 735
	Total	1 545 023	1 531 749	1 543 423	1 532 899

Ce tableau récapitule pour chaque action les crédits ouverts par la loi de finances pour 2010 (y compris FDC et ADP) pour le programme 302 et leur consommation effective selon la répartition calculée par les services de la DGDDI.

B.– LE PÔLE SÉCURISATION DES ÉCHANGES ET PROTECTION DE L’ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN

La sécurisation des échanges et la protection de l’espace national et européen sont assurées par les équipes des trois actions suivantes. L’action 01 des services de surveillance est coordonnée au quotidien avec celle des services de renseignement et de la lutte contre la grande fraude (action 02) et avec celle des services orientés vers la défense de la sécurité en liaison avec le franchissement des frontières (action 03).

1.– Action 01 : Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises

● Les effectifs et les dépenses de personnel

5 001 ETPT sont dédiés à cette action dont la structure ne change pas. Les effectifs de surveillance ont été un peu plus importants que prévus (+ 136 ETPT). Comme en 2008, l’encadrement est assuré par 134 ETPT de catégorie A, aucun A+ n’animant cette action.

De même, les dépenses de personnel pour cette action ont été légèrement supérieures aux prévisions : 261,2 millions d’euros.

● Les autres dépenses

La consommation (retraitée) des AE et des CP est légèrement supérieure aux prévisions concernant les dépenses de fonctionnement : de 2,51 millions d’euros en AE comme en CP. La moitié d’entre elles financent les dépenses liées aux missions opérationnelles (uniformes, équipements de contrôle et de détection, frais de déplacement, parc automobile, etc.).

Les dépenses d’investissement engagées dans le cadre de cette action se sont élevées à 4,2 millions d’euros en AE et 6,2 millions en CP. Comme cela était prévu elles sont inférieures d’un tiers aux dépenses 2008. Pourtant, il a été procédé à un transfert important de crédit par décret destiné à la création d’un poste de contrôle financier en Guyane vers le programme Police nationale (2,49 millions d’euros en AE et 0,54 million en CP).

Ces dépenses sont principalement des immobilisations corporelles immobilières, mais elles incluent le renouvellement du parc automobile, quelques équipements de détection et de maintenance de matériels (les scanners mobiles).

Comme en 2008, les dépenses d’intervention inscrites sur cette action correspondent à la prise en charge progressive par l’État de dépenses de la collectivité départementale de Mayotte. Elles se sont élevées après retraitement en AE comme en CP à 0,6 million d’euros.

Le coût moyen de l’heure de contrôle d’initiative en 2009 remonte un peu à 51 euros contre à 49,50 euros. La DGDDI considère que le taux de disponibilité opérationnelle est en train de se stabiliser.

2.– Action 02 : Lutte contre la grande fraude douanière

● Les effectifs et les dépenses de personnel

1 958 ETPT ont participé à la lutte contre la grande fraude douanière ⁽⁷⁸⁾ en 2009, soit avec 68 unités de moins. Cependant, contrairement aux apparences, son effectif est plus important que celui dont elle disposait en 2008 (1 938 ETPT).

Les dépenses de personnel se sont élevées à 132,58 millions d’euros et ont été légèrement supérieures aux montants prévus (131,5 millions d’euros).

● Les autres dépenses

Les dépenses de fonctionnement retraitées de cette action ont été plus élevées que les prévisions. L’écart est de 2,14 millions d’euros en AE comme en CP. Elles s’établissent cependant à un montant similaire à celui de 2008 (un peu plus de 16 millions d’euros en AE comme en CP).

Comme pour l’action précédente, le poste le plus onéreux concerne les dépenses liées aux missions opérationnelles. Il est toutefois en légère baisse par rapport à 2008 (7,21 millions en AE et en CP).

Les dépenses d’investissement réalisées au sein de cette action se sont élevées à 3,86 millions d’euros en AE et 2,11 millions d’euros en CP. Elles financent notamment le lancement de l’opération de relogement du service national judiciaire de Marseille.

Le coût moyen d’une journée d’enquête en 2009 s’élève à 421 euros contre 385 euros. Cette hausse est imputable à une augmentation du personnel non associé aux enquêtes.

3.– Action 03 : Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen

● Les effectifs et les dépenses de personnel

Les ETPT de l’action 03 sont inférieurs de 80 unités par rapport aux prévisions pour se fixer à 2 015 ETPT. La catégorie A perd la moitié des effectifs prévus. Il n’est pas précisé si cela est dû à des retards dans les recrutements. De ce fait, les dépenses de personnel sont inférieures aux prévisions (118,18 millions d’euros).

Les agents de cette action travaillent au sein de dispositifs de coopération, en particulier avec la police aux frontières (PAF) et dans le cadre de l’action de l’État en mer (AEM).

● Les autres dépenses

À nouveau comme en 2008, les dépenses de fonctionnement 2009 retraitées atteignent des montants bien supérieurs aux prévisions (28,8 millions d’euros en AE et en CP).

Ces écarts proviendraient d’une sous-estimation (récurrente) des coûts de maintenance d’équipements vieillissants (avions et vedettes).

Les dépenses d’investissement ont été vivifiées en AE (17,26 millions d’euros) et ont financé le lancement d’opérations concernant le parc aérien. Les CP (8,56 millions d’euros) ont essentiellement financé la poursuite du renouvellement du parc naval.

Un petit échéancier sur trois ans déroule le financement du renouvellement du parc aérien. Le Rapporteur spécial apprécie cette initiative.

Les heures opérationnelles de contrôles exercés pour le compte d’autres administrations et dans le cadre de missions dites contraintes sont en baisse (679 000 heures pour 801 820 heures). Leur coût complet est par conséquent en hausse. L’entrée de la Suisse dans l’espace Schengen et la réduction du trafic passagers en provenance de Grande Bretagne limiteraient les interventions.

C.– LE PÔLE FLUIDITÉ DES ÉCHANGES

1.– Action 04 : Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement

● Les effectifs et dépenses de personnel

Cette action a sollicité 3 651 ETPT en 2009 pour une prévision de 3 682 ETPT. Elle prévoyait pourtant une augmentation de ses effectifs 2008, mais seule la catégorie C a pu y parvenir.

Cette action est bénéficiaire des gains de productivité liés au programme informatique Delt@ qui permet la dématérialisation des opérations de dédouanement et modifie les méthodes de contrôle de la régularité des transactions.

Les dépenses de personnel de cette action se sont élevées à 215,56 millions d’euros, elles sont inférieures à celles de 2008.

● Les autres dépenses

Comme en 2008, les dépenses AE de fonctionnement sont très proches des prévisions (20,06 millions d’euros), alors que les CP consommés sont légèrement supérieurs aux prévisions (22,06 millions pour 21,23 millions d’euros). Les deux postes les plus importants sont liés au plateau technique de base (loyers, fluides, nettoyage : 11,32 millions d’euros) et aux missions opérationnelles (un peu moins de 8 millions d’euros en AE comme en CP). On notera des dépenses de fonctionnement informatique de 2,38 millions d’euros en CP.

Les dépenses d’investissement réalisées différent sensiblement des prévisions. Elles s’établissent à 3 millions en AE et 5,2 millions en CP. Le développement du programme informatique Delt@ se poursuit et les règlements se sont élevés à 3,6 millions comme prévu. Il en est de même pour des travaux de maintenance informatiques.

Ce sont les chantiers immobiliers qui ont été retardés. L’opération de rénovation d’un bâtiment de la direction de Roissy est reportée, à la demande du responsable de programme, pour réexamen.

Comme sur l’action 01, les dépenses d’intervention inscrites sur cette action correspondent à la prise en charge progressive par l’État de dépenses de la collectivité départementale de Mayotte. Elles se sont élevées à 0,48 million ⁽⁷⁹⁾.

Enfin le coût moyen d’une déclaration de douane 2009 est de 14,80 euros, une hausse imputable à la contraction du commerce international.

2.– Action 05 : Encadrement des filières soumises à régulation fiscale

Les prévisions de cette action ont d’une manière générale besoin d’être affinées.

● Les effectifs et les dépenses de personnel de nouveau très en deçà des prévisions

Cette action a enregistré une réduction de plus d’une centaine d’ETPT
(– 161), limitant les effectifs 2009 à 1 406 ETPT. Une remontée des effectifs à 1 569 ETPT était pourtant prévue. Cette réduction affecte toutes les catégories de personnel à l’exception de la catégorie A+. Ses dépenses de personnel diminuent donc pour se clôturer à 78,94 millions d’euros réalisant ainsi une économie de 11,3 millions d’euros. Aucune précision sur cet écart sur les effectifs n’est donnée.

Ses équipes travaillent en collaboration avec les ministères de l’agriculture et de l’écologie afin de garantir l’application des réglementations fiscales et économiques. Cette mission est assurée par les centres de viticulture et au sein des bureaux de douane, dont le réseau connaît une profonde réorganisation.

● Les autres dépenses

Les dépenses de fonctionnement de l’action 05 s’élèvent en AE comme en CP à 9,83 millions d’euros, pour une prévision de 7,48 millions d’euros en AE comme en CP. La consommation de titre 3 a donc été supérieure aux prévisions. Elle reste toutefois conforme aux montants 2008. La prévision des dépenses de fonctionnement sur cette action devrait donc être revue à la hausse dans les PAP.

Les projets informatiques mobilisent l’essentiel des crédits d’investissement avec le déploiement de l’application GAMMA-EMCS ⁽⁸⁰⁾ et de l’application PABLO ⁽⁸¹⁾. Les dépenses d’investissement s’établissent à 1,67 million d’euro en CP et 0,5 million d’euro en AE. Aucune prévision n’a été faite

Les dépenses d’intervention sont inférieures aux prévisions (319,73 millions pour une estimation de 337 millions). La baisse de leur chiffre d’affaires étant moins importante que prévue, les aides prévues dans le cadre du contrat d’avenir des buralistes se sont limitées à 143,3 millions d’euros pour une prévision de 161,8 millions. Mais les autres aides aux buralistes se maintiennent.

D.– UN SOUTIEN RAISONNABLE DES SERVICES OPÉRATIONNELS

Le Rapporteur spécial observe que l’action Soutien ne « consomme » que 18 % des AE et CP du programme 302, signe d’une répartition des dépenses mieux maîtrisée que celles de l’action Soutien du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

● Les effectifs et les dépenses de personnel

3 238 ETPT ont assuré en 2009 des fonctions transversales d’état-major et de pilotage, de gestion des ressources humaines et de gestion des moyens matériels et de logistique qui participent indirectement à la mise en œuvre de l’ensemble des actions. Cette action fait mieux que les prévisions et enregistre une diminution de presque une centaine d’ETPT par rapport à 2008. Par contre, comme en 2008, les dépenses de personnel sont supérieures aux prévisions de 4,42 millions d’euros. Elles s’établissent à 208,09 millions d’euros et sont quasi identiques à celles de 2008 !

● Les dépenses de fonctionnement de l’action Soutien s’établissent à 58,6 millions d’euros en AE et 62,89 en CP, soit respectivement un différentiel de + 2,3 millions et de + 6,6 millions d’euros.

Si elles sont stables par rapport à 2008 pour ce qui relève du « plateau technique » elles enregistrent une augmentation sensible pour les « dépenses relatives à l’agent » par rapport à 2008 (+ 2,9 millions d’euros en AE et + 1,6 million d’euros en CP) mais conformément aux prévisions du PAP.

33,9 millions en AE et 38,16 millions d’euros en CP ont été consommés pour les dépenses relatives aux missions opérationnelles qui semblent avoir été sous-estimées d’une dizaine de millions d’euros.

La DGDDI signale que cette action supporte 92 % des loyers budgétaires du programme et indique, pour la première fois, le versement de subventions à des œuvres sociales et en particulier à la Masse des douanes.

Enfin, les dépenses de fonctionnement de l’action 04 du programme 156 sont enregistrées dans cette action.

● Les dépenses d’investissement présentent des écarts entre les prévisions et l’exécution.

Les AE estimés à 12,8 millions d’euros n’ont été consommées qu’à hauteur de 7,6 millions. Les CP estimés à 9,9 millions d’euros ont été consommées à hauteur de 8,1 millions.

Les écarts sont à imputer aux reports de travaux immobiliers sur les ascenseurs (lié au marché) et de désamiantage (reprise de l’étude).

Les investissements informatiques (5,57 millions en AE et 5,12 millions en CP) concernent un projet ministériel non précisé, des applications internes de gestion, la sécurisation des installations et la téléphonie.

La dépense d’intervention s’élève à 1,3 million d’euros et correspond à la contribution annuelle de la DGDDI à l’Organisation mondiale des douanes.

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* *

ANNEXE

Chiffres clés de l’activité de la DGDDI 2009
(extraits des Résultats 2009 de la douane : le choix de la performance)

Données DGDDI 2009 :

18 626 agents (36 % de femmes) –données 2008

183 bureaux de douane à fin 2009

270 unités de surveillance, terrestres et aéronavales – données 2008

Contrebande de stupéfiants :		Par rapport à 2008
Cannabis	37,6 t	-33,7 %	Trafic routier
Cocaïne	5,1 t	+ 14,8 %	Vecteur maritime
Héroïne	0,43 t	-20 %	Trafic routier
Khat	2,56 kg	-21,7 %	Trafic routier
Ecstasy	nc	– 87,2 %	Trafic routier
Amphétamines	348,4 kg	+312 %	Trafic routier
Produits précurseurs (pour fabrication d’ecstasy et de méthamphétamine)	> 500 kg		Trafic routier, transbordement aérien et maritime

Contrebande de cigarettes et tabac
14 034 infractions	264 tonnes (soit + 5,7 %)	Valeur estimée : 61 millions d’euros

Lutte contre les pollutions
168 pollutions maritimes	87 % des observations nationales
194 infractions	Trafics de déchets

Protection des espèces menacées
501 constatations (- 27 %)	Contrôle des voyageurs aux aéroports	Saisies de 6 005 spécimens espèces protégées
758 animaux vivants	Dont tortues, caméléons, iguanes, serpents, mygales…
229 animaux naturalisés	+19,3 %
470 pièces d’ivoire brut ou travaillé
1 260 coquillages et coraux		Dont une partie par envois postaux
3 288 articles et produits divers	Dont Orchidées, peaux, Bois protégés, caviar etc.

Protection du patrimoine culturel
59 affaires (+ 9,3 %)	804 articles (livres et manuscrits, lettres, gravures, dessins, tableaux, éléments architecturaux,…)	Estimation 9,8 millions d’euros

Contrefaçon (hors cigarettes et tabac)
7 millions d’articles	(+ 7,7%)	18 520 infractions	Estimation : nc pour 2009
Origine connue (50 %)	75 %	Asie dont 85 % Chine
	7 %	Continent africain (en baisse)
	18 %	Union européenne (en hausse)
Tendances		Produits textiles	34 % des contrefaçons
		Jeux et jouets	20 % des contrefaçons
		Bijouterie	16 % des contrefaçons
		Multimédia	6 % des contrefaçons – en hausse
		Médicaments	5 % des contrefaçons – en hausse
1 117 demandes d’intervention de sociétés (en hausse)		Procédure de retenue

Respect des normes de sécurité
2 000 contrôles	38 % de constatations de non conformité ;
326 prélèvements testés en laboratoire	65 % de références non conformes dont 50 % dangereuses	Jouets, poussettes, lunettes, radiateurs électriques, etc.
	32 % de produits conformes

Fraudes des procédures fiscales et douanières (fraudes commerciales)
22 800 constatations		215 M€	– 30%
Produits industriels et agricoles dont :
Produits industriels :	18 000 infractions	192 M€
Produits agricoles :	3 690 infractions	13,79 M€
Constatations activités polluantes :	TGAP	44,5 M€
Constatations produits pétroliers :	TIPP	M €

Transfert de capitaux
1 363 manquements à l’obligation déclarative de sommes titres ou valeurs (transfert moyen en hausse)	188,4 M€	+ 90,7 % par rapport à 2008 en valeur (44,9 % des sommes à l’importation)

Cyberdouane (Cyberdélinquance)	1 281 794 articles de contrefaçon (+105,7 %)	Vecteur postal et fret express
Service national de la douane judiciaire (SNDJ) 2009	Activités non renseignées pour 2009	Démantèlement d’un réseau d’escroquerie à la TVA sur le marché carbone

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* *

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES : STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT ;
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE
ET FINANCIÈRE

Commentaire de M. Pierre-Alain MUET, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT 294

A.– UNE HAUSSE DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS LIÉE À L’AVANCEMENT DES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES 294

B.− UNE PERFORMANCE CONSTRASTÉE QUI SOULIGNE LES DIFFICULTÉS DE CHORUS 297

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 298

A.– LES ACTIONS SECTORIELLES DU PROGRAMME 299

B.− UNE PERFORMANCE EN RETRAIT 301

I.– LE PROGRAMME STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT

A.– UNE HAUSSE DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS LIÉE À L’AVANCEMENT DES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES

Le rapport annuel de performances (RAP) de l’année 2009 présente une consommation des crédits de paiement (CP) pour le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État de 331,3 millions d’euros, pour une prévision en loi de finances initiale de 289,9 millions d’euros. Cette consommation s’élevait à 255,4 millions d’euros dans le RAP pour 2008. En autorisations d’engagement (AE), la consommation s’élève à 400,9 millions d’euros en 2009, contre une prévision de 224 millions d’euros. Cette consommation s’élevait à 255,4 millions d’euros en 2008.

Cette augmentation d’une année sur l’autre s’explique principalement par les aléas de la gestion pluriannuelle des deux grands projets transversaux Chorus (système d’information financière) et SI Paye (système d’information sur la paye).

La nouvelle action du programme Régulation des jeux en ligne explique également pour une petite partie cette augmentation.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS DU PROGRAMME
STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT

(en euros)

	Autorisations d’engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)
a. Totaux des crédits initiaux	223 975 264	289 954 112
b. Ouvertures/annulations (dont FDC et ADP)^(1)	+ 304 327 549	+ 94 644 037
c. Totaux des crédits ouverts	528 302 813	384 598 149
d. Totaux des crédits consommés	400 932 663	331 266 000
Taux de consommation des crédits ouverts (d/c en %)	75,9 %	86,1 %

(1) Fonds de concours et attributions de produits

L’action Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques avec 35,8 millions d'euros, représente 8,93 % des autorisations d'engagements consommées sur le programme pour 2009. Les crédits de paiements ont vu leur consommation portée à 35,6 millions d'euros sur cette action.

L’essentiel des crédits consommés sur cette action (34,8 millions d'euros en AE et CP) correspond aux dépenses de personnel (titre 2). Cette action supporte 395 ETPT affectés à la direction du budget.

La présentation des crédits consommés de l’action Modernisation de l’État, qui regroupe les activités de la direction générale de la Modernisation de l’État (DGME), a nécessité une révision du fait d’une erreur d’imputation (dont le commentaire figurant dans le RAP propose une explication) et d’un problème technique lors du basculement dans le système d’information financier Accord. Cette action représente 18,82 % des autorisations d’engagement consommées sur le programme en 2009 (75,5 millions d'euros en AE et 58,5 millions d'euros en CP).

Les dépenses de fonctionnement de cette action représentent 38,7 millions d'euros en AE et 40 millions d'euros en CP consommés au total. Elles ont permis à la DGME de mener des activités d’innovation et de conseil, de poursuivre la réalisation et la mise en œuvre de projets interministériels améliorant notamment la qualité du service rendu aux usagers et de conduire des actions transversales de soutien, de communication et de relation internationales.

Parmi ces dépenses, les plus importantes sont les crédits de fonctionnement relatifs à la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui se sont élevés à 6,6 millions d’euros en AE et 5,4 millions d’euros en CP, ainsi que les crédits relatifs à l’aide prodiguée aux ministères pour leur transformation qui ont représenté 11,6 millions d’euros en AE et 13 millions d’euros en CP.

L’action Systèmes d’information financière de l’État représente à elle seule 43,35 % des autorisations d’engagement consommées sur le programme (173,8 millions d'euros en AE et 181,7 millions d'euros en CP pour une prévision en loi de finances initiale de 51,6 millions d'euros en AE et 150 millions d'euros en CP).

Cette action supporte 14,8 millions d'euros de dépenses de personnel qui correspondent aux 198 ETPT affectés à l’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE).

L’action recouvre les dépenses engagées par l’AIFE pour la construction du progiciel Chorus, destiné à tenir la comptabilité de l’État. Comme pour l’exercice 2008, la reclassification (consommation « restituée » et consommation « révisée ») des dépenses ex post entre les classes 2 et 6 du plan comptable de l’État rend les restitutions du RAP très difficiles à interpréter. On constate des différences de plusieurs dizaines de millions d’euros, à la hausse ou à la baisse, entre les prévisions et les consommations. Le RAP explique qu’il est impossible de connaître la nature exacte de la dépense avant la liquidation. Il ajoute que ces écarts sont également dus à la gestion pluriannuelle de gros marchés de prestation de service, dont l’engagement et la mise en paiement peuvent être reportés d’un exercice budgétaire sur un autre en fonction de l’avancement des projets.

Le RAP fournit néanmoins un tableau qui synthétise les données budgétaires du projet Chorus pour la période 2006-2013 :

SYNTHÈSE DES DONNÉES BUDGÉTAIRES DU PROJET CHORUS
(RÉALISÉ 2006-2009 ET PRÉVISIONS 2010-2013)

(en millions d’euros)

Consommations du projet CHORUS (Justification au premier euro, hors titre 2)	2006 à 2008 (réalisé)	2009 (réalisé)	2010	2011	2012	2013	Total prévisionnel
AE (Prévision actualisée à mi-exercice)	242,04	136,62					378,66
AE (Réalisé 2006 à 2009, prévisions 2010 à 2013)	242,04	141,31	111,14	122,66	57,69	56,55	731,39
CP (Prévision actualisée à mi-exercice)	132,1	126,75					258,85
CP (Réalisé 2006 à 2009, prévisions 2010 à 2013)	132,57	133,77	141,46	148,34	83,17	72,24	711,55

Source : rapport annuel de performances 2009

Le RAP précise que ce tableau intègre les dépenses d’investissement (499,6 millions d'euros en AE) et de maintenance (231,4 millions d'euros en AE). Le Rapporteur spécial regrette que les dépenses de fonctionnement de l’AIFE pour Chorus ne soient pas précisées dans le RAP.

Par ailleurs, l’analyse multicritère MAREVA présentée dans le RAP fournit une estimation actualisée du coût total du projet Chorus pour la période 2006-2015. Ce coût total, à hauteur de 1 009 millions d'euros est en diminution par rapport à celui estimé initialement, qui le fixait à 1 111,4 millions d'euros. La raison en est la réduction du nombre de licences qu’il est nécessaire d’acquérir du fait de la diminution du nombre d’utilisateurs de l’application. Le gain annuel récurrent passe de 465 millions d'euros dans le scénario initial à 432 millions d'euros dans la version actualisée de l’évaluation de la rentabilité. La valeur actuelle nette est actualisée à 757 millions d'euros. Elle figurait initialement à hauteur de 866 millions d’euros.

Le Rapporteur spécial regrette que les périodes du tableau de synthèse des données budgétaires (2006-2013) et celle de l’étude MAREVA (2006-2015) soient différentes, ce qui en complique ainsi la comparaison.

Proposition n° 1 : Améliorer la présentation du tableau de synthèse des données budgétaires concernant le projet Chorus en y indiquant les dépenses de fonctionnement de l’AIFE spécifiques au projet et en alignant les périodes prévisionnelles avec celles de l’étude MAREVA.

L’action Systèmes d’information et production de la paye contient les dépenses de l’Opérateur national de paye (ONP) pour la construction du SI Paye et le noyau commun de des systèmes d’information sur les ressources humaines (SIRH). Elle représente 25,14 % des autorisations d’engagement consommées du programme, soit 100,8 millions d'euros en AE et 44,1 millions d'euros en CP pour une prévision en loi de finances initiale de 47,8 millions d'euros en AE et 24,7 millions d'euros.

Les autorisations d’engagement consommées concernent, pour l’essentiel, le marché SI Paye. En 2009, 88,3 millions d'euros correspondant à l’ensemble des crédits relatifs à la tranche ferme forfaitaire du marché ont été engagés.

Cette action supporte les 74 ETPT affectés à l’ONP.

Les crédits portés par l’action Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines correspondent aux dépenses de personnel des 136 ETPT affectés à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Ces crédits, 10,2 millions d'euros en AE et CP, sont transférés en gestion vers le programme 148 Fonction publique de la mission.

La sous-consommation constatée sur l’action Régulation des jeux en ligne, 4,9 millions d'euros d’AE et 1,1 millions d'euros de CP consommés pour des prévisions en LFI de 13,9 millions d'euros en AE et 9,2 millions d'euros en CP est directement imputable au retard pris par rapport au calendrier initial de la mise en place de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

B.− UNE PERFORMANCE CONSTRASTÉE QUI SOULIGNE LES DIFFICULTÉS DE CHORUS

Le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État bénéficie de cinq objectifs pour autant d’indicateurs de performance.

L’objectif Fournir aux administrations un appui efficace dans la mise en oeuvre de la modernisation de l’État s’appuie sur l’indicateur Pourcentage des personnels d’encadrement de l’État estimant que la DGME apporte un appui efficace à la modernisation de l’État à travers ses actions. En 2009, ce taux a atteint 81,32 %, en baisse par rapport à 2008 (85 %) et en dessous de la cible fixée à 83 %. La mise en œuvre de la RGPP, notamment son rythme et son ampleur, serait à l’origine de la baisse de cet indicateur, selon l’analyse des résultats du RAP.

L’indicateur État d’avancement du programme de mesure et de réduction des charges administratives (nombre de mesures étudiées en vue de la réduction des charges) de l’objectif Rendre visible au citoyen la modernisation de l’État a été abandonné et sera remplacé en 2010 par un indicateur mesurant le Taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale. Concernant la RGPP, il convient de signaler que, conformément à l’article 122 de la loi de finances pour 2010, une annexe ayant pour objet de présenter, au titre de l’année 2009, un bilan des mesures décidées en Conseil de modernisation des politiques et publiques depuis 2007 et arrivées à leur terme, est jointe au rapport annuel de performances. Pour 2009 le résultat obtenu par le Taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale est de 95 %.

Les indicateurs mesurant la Qualité des objectifs, des indicateurs et de la JPE des programmes du budget de l’État de l’objectif Améliorer la qualité du volet performance du budget de l’État obtiennent des résultats globalement conformes ou supérieurs aux prévisions. Ainsi, le taux de satisfaction du Parlement, mesurée par un institut d’études spécialisées est de 81,5 % en 2009, pour une cible de 60 %.

L’objectif Améliorer la qualité de service aux administrations dans le domaine des systèmes d’information financière de l’Etat s’appuie sur l’indicateur Indice de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l’AIFE. Cet indice est de 64 % pour une prévision de 70 % dans le projet annuel de performances 2009. Il est en forte diminution par rapport à 2008, où il atteignait 74 %. Ce résultat traduit assez significativement les difficultés rencontrées par les utilisateurs de Chorus, compte tenu de l’extension de son déploiement, notamment dans les services déconcentrés de l’État.

Enfin, l’indicateur Taux d’avancement de la réalisation du pilote du SI paye de l’objectif Améliorer et fiabiliser le processus de paye des agents de l’État montre un retard par rapport à l’objectif indiqué dans le projet annuel de performances 2009. La réalisation du pilote SI paye est ainsi avancée à 37,5 % au lieu des 43,8 %. Ce retard est dû au prolongement de la phase de conception générale du projet.

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Le programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière ne porte pas de politique publique particulière mais vient en appui de l’ensemble des politiques publiques mises en œuvre par les différents programmes des deux ministères du Budget et de l’Économie : il impulse et oriente ces politiques publiques et les pilote ; il accompagne les responsables de conseil et d’audit ; il regroupe les fonctions de soutien et d’appui des services centraux ou ministériels (action sociale et formation) des deux ministères.

Le RAP de l’année 2009 présente une consommation des autorisations de d’engagement (AE) pour le programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière de 921,7 millions d’euros en 2009, contre une prévision de 983,6 millions d’euros. Cette consommation s’élevait à 940,9 millions d’euros en 2008.

En crédits de paiement (CP) la consommation s’élève à 885,1 millions d’euros, pour une prévision en loi de finances initiale de 869,5 millions d’euros. Cette consommation s’élevait à 863 millions d’euros dans le RAP pour 2008.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS DU PROGRAMME
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

(en euros)

	Autorisations d’engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)
a. Totaux des crédits prévus en LFI	983 609 324	869 539 324
b. Ouvertures/annulations (dont FDC et ADP)^(1)	+ 96 717 525	+ 19 281 318
c. Totaux des crédits ouverts	1 080 326 849	888 820 642
d. Totaux des crédits consommés	921 727 871	885 115 204
Taux de consommation des crédits ouverts (d/c en %)	85,3 %	99,6 %

(1) Fonds de concours et attributions de produits

L’effectif global du programme s’établit à 5 321 ETPT pour un plafond fixé à 5 370.

A.– LES ACTIONS SECTORIELLES DU PROGRAMME

L’action État-major, médiation et politiques transversales correspond à 34,23 % des autorisations d’engagement consommées sur le programme (315,5 millions d'euros en AE et 327,2 millions d'euros en CP consommés). Elle regroupe des dépenses de nature très diverse comme les actions innovantes (divers crédits informatiques pour 2,92 millions d'euros en AE et 2,59 millions d'euros en CP) ou les crédits relatifs à l’action sociale, santé et sécurité au travail (157,8 millions d'euros en AE et 159,8 millions d'euros en CP).

L’action Expertise, audit, évaluation et contrôle représente 6,35 % des autorisations d’engagement consommées du programme (58,5 millions d'euros en AE et CP consommés). Elle comporte les crédits de personnel des corps de contrôle des ministères du Budget et de l’Économie. Une subvention de 15 000 euros a été versée à l’Institut Paul Delouvrier et 0,87 million d'euros a été utilisé pour rembourser des agents mis à disposition par des organismes extérieurs à l’administration.

L’action Promotion des politiques économique, financière et de l’emploi contient les crédits du service de communication (SIRCOM) représente 3,22 % des autorisations d’engagement consommées sur le programme (29,7 millions d'euros des AE et 30,3 millions d'euros en CP consommés). Les principales campagnes de communication ont été des actions de promotion de l’emploi (6,42 millions d'euros en AE et 6,5 millions d'euros en CP), des campagnes de publicité (3,44 millions d'euros en AE et 4,01 millions d'euros en CP) avec notamment une campagne de lutte contre les fraudes fiscales et sociales, une campagne relative à la baisse de la TVA dans la restauration et la poursuite de diverses actions d’accompagnement des principales mesures de la loi de modernisation de l’économie (LME).

L’action Contribution au respect du droit et à la sécurité juridique correspond à moins de 2 % des autorisations d’engagement consommées du programme (18 millions d'euros en AE et 19,5 millions d'euros en CP consommés). Elle comporte les crédits de la direction des Affaires juridiques.

L’action Prestations d’appui et support représente 54 % des autorisations d’engagement consommées du programme en 2009 (499,9 millions d'euros en AE et 449,6 millions d'euros en CP consommés). Elle regroupe les crédits informatiques, immobiliers, logistiques et divers. La consommation des autorisations d’engagement est inférieure à la prévision (553,2 millions d'euros en LFI 2009) mais supérieure à la prévision pour les crédits de paiement (439,6 millions d'euros en LFI 2009).

Cette action supporte 2 313 ETPT. Les dépenses de personnel ont représenté 157,5 millions d'euros en AE et CP.

Les dépenses de fonctionnement courant inscrites sur l’action s’élèvent à hauteur de 313,3 millions d'euros en AE et 270 millions d'euros en CP. Elles sont inférieures de quelque 57 millions d'euros en AE et supérieure de 3,7 millions d'euros en CP aux prévisions établies en loi de finances initiale 2009.

Ces écarts se justifient principalement par les délais de négociation de baux qui ont repoussé sur 2010 la mobilisation de 40 millions d'euros en AE.

Le RAP propose en page 199 un tableau indiquant les indicateurs immobiliers des surfaces gérées par l’administration centrale des ministères économiques et financier, telles que retenue dans les schémas prévisionnels de stratégie immobilière 2008-2013. Il ressort de ce tableau que la surface utile nette (SUN) par agent est de 15,3 m² pour une surface hors œuvre nette (SHON) du parc dévolu aux ministères de 546 900 m². Rappelons que la nouvelle politique immobilière de l’État propose une cible de 12 m² en SUN par agent.

De plus une erreur technique intervenue en fin de gestion 2008 a entraîné une erreur d’imputation de 19 millions d'euros en AE sur cette action.

En 2009 les principales dépenses se répartissent comme suit :

TABLEAU SYNTHÉTIQUE DES DÉPENSES DE L’ACTION PAR NATURE ET PAR POSTES

(en millions d’euros)

	Dépenses de fonctionnement		Dépenses d’investissement		Dépenses d’intervention
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Informatique, téléphonie et audiovisuel	28,61	28,7	2,92	4,88
Dépenses de fonctionnement liées à l’immobilier des services centraux	222,1	166,4	1,35	1,35
Dépenses de logistique	57,2	59,8	1,87	1,87
Dépenses de formation	4	3,8	0,04	0,04
Service commun des laboratoires	6	6	1,16	1,16
Service à compétence nationale TRACFIN	0,33	0,33
Haut fonctionnaire de défense et de sécurité	0,12	0,11			20,5	10,12
Dépenses diverses	4,9	4,9			2,59	2,59

Source :rapport annuel de performances 2009

B.− UNE PERFORMANCE EN RETRAIT

La performance du programme, telle que mesurée par ses indicateurs, recouvre des résultats différenciés. L’appréciation des résultats, de nature souvent ministérielle, puisqu’un certain nombre d’indicateurs est le résultat de la synthèse des deux ministères, doit tenir compte de l’environnement général de réorganisation des services ministériels et de l’importance respective des enjeux. Le RAP précise que la mesure de sa performance est rendue difficile du fait que les bénéficiaires des activités de ce programme sont très divers, et parfois extérieurs au programme. Dans l’ensemble la performance est en léger retrait par rapport à 2008.

L’objectif Améliorer l’information des publics et faciliter les relations de l’usager avec l’administration et les indicateurs associés connaissent des évolutions notables. L’indicateur Taux de notoriété des actions ministérielles auprès du grand public avec un taux de 62,7 % dépasse la prévision établie à 54,5 % et la réalisation 2008 qui était de 56,16 %.

Le résultat du deuxième indicateur Taux de connaissance déclaré par les agents des évolutions ministérielles a connu une hausse spectaculaire entre 2008 et 2009, passant de 44 % à 58,5 %, sans atteindre toutefois la cible de 64 % fixée dans le PAP 2009. Un changement dans le libellé de la question posée lors du sondage (mention ou non du terme « RGPP ») expliquerait cette différence. Ce résultat illustre l’appréciation toute relative que l’on peut porter sur ce type de mesure de la performance.

Le Rapporteur spécial réitère la proposition qu’il avait formulée dans son commentaire sur la loi de règlement en 2008 :

Proposition n° 2 : comme toutes les administrations de l’État, les directions d’état major du ministère du Budget se doivent de définir une stratégie de performance mesurée par des indicateurs, comme par exemple le respect de la norme de dépenses publiques ou l’état d’avancement de la modernisation de l’État.

L’objectif de qualité de service Améliorer la qualité des prestations de conseil et d’audit est stabilisé à un haut niveau. Les trois indicateurs obtiennent des résultats supérieurs aux prévisions.

L’objectif Mettre en oeuvre une gestion personnalisée des ressources humaines s’appuie sur deux indicateurs. L’indicateur Nombre d’entretien d’évaluation-notation réalisés au premier trimestre rapporté à l’effectif total enregistre une nouvelle baisse entre 2008 et 2009, pour atteindre 54,7 %, la cible était de 75 % en 2009 et vise 80 % en 2001. Le responsable de programme indique comme principale cause le décalage dans le calendrier de la campagne d’évaluation au sein de la direction générale des finances publiques (DGFIP). L’indicateur sur la Formation (part des agents de catégorie C ayant suivi au moins une formation dans l’année) connaît également une baisse pour atteindre 68 ,4 % en 2009 contre 69,4 % en 2008. L’objectif est de 73 % en 2011. Le responsable de programme explique cette nouvelle baisse par les réorganisations en cours au sein de la DGFIP et de la Direction générale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

L’objectif Améliorer les conditions d’emploi, de travail et de vie des agents et de leur famille par la mise en œuvre de prestations d’action sociale adaptées s’appuie sur l’indicateur Part des agents bénéficiant de prestations d’action sociale adaptées dans les secteurs de la restauration, de l’aide au logement et des séjours vacances pour enfants et adolescents. Cet indicateur a été enrichi conformément aux recommandations du Rapporteur spécial. En effet depuis 2009, à l’indicateur initial sur la restauration collective ont été ajoutés deux sous-indicateurs couvrant d’autres prestations d’action sociale, l’aide au logement et les séjours vacances pour enfants et adolescent. Les deux premiers sous-indicateurs montrent des résultats supérieurs aux prévisions, seul le secteur d’aide aux vacances affiche un résultat en retrait, la part des familles bénéficiaires de ces prestations ayant un revenu familial fiscal inférieur à 1 000 euros atteint 50 %, et se situe en deçà de la prévision dans le PAP 2009 (57 %).

Enfin l’objectif Maîtriser le coût des fonctions support bénéficie de trois indicateurs. L’indicateur Gains réalisés par la globalisation et la standardisation des achats montre un résultat supérieur à la prévision avec 43 millions d'euros économisés pour 40 millions d'euros prévus. L’arrivée à échéance des premiers marchés conclus en 2005 par les ministères financiers devrait amoindrir les gains résultant de la globalisation des achats dans les années à venir. L’indicateur Effectifs affectés à la gestion des ressources humaines rapportés aux effectifs gérés obtient un résultat conforme à la prévision et s’établit à 2,2 %. L’indicateur Ratio d’efficience bureautique indique un Coût direct annuel moyen du poste de travail bureautique de 721,01 euros en 2009. Ce coût s’élevait à 708,74 euros en 2008. Selon le RAP, cette augmentation de 1,7 % résulte du différentiel entre la diminution de 2,6 % du nombre d’agents et la baisse des dépenses bureautiques constatée dans le même temps qui n’a été que de 1 %.

*

* *

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES :FONCTION PUBLIQUE ;
PROVISIONS

Commentaire de M. Marc FRANCINA, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

PREMIÈRE PARTIE : FONCTION PUBLIQUE 306

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : LE POIDS DU DÉPASSEMENT DES CHARGES DE PENSION 306

A.– LA FORMATION DES FONCTIONNAIRES 307

B.– L’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE 308

II.– LA BONNE PERFORMANCE GLOBALE DU PROGRAMME 308

DEUXIÈME PARTIE : PROVISIONS 311

I.– PROGRAMME PROVISION RELATIVE AUX RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES 311

II.– PROGRAMME DÉPENSES ACCIDENTELLES ET IMPRÉVISIBLES 312

PREMIÈRE PARTIE : FONCTION PUBLIQUE

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : LE POIDS DU DÉPASSEMENT DES CHARGES DE PENSION

Le rapport annuel de performance (RAP) de l’année 2009 présente, pour le programme Fonction publique, une consommation en autorisations d’engagement (AE) de 249,8 millions d'euros, contre une prévision de 454,1 millions d’euros en loi de finances initiale. Cette consommation s’élevait à 206,8 millions d’euros en 2008. Par le jeu des ouvertures et annulations de crédits, le total des autorisations d’engagement ouvertes s’est élevé à 266,8 millions d'euros. En effet le rapport annuel de performances précise que 200 millions d'euros d’autorisations d’engagement ouvertes en 2009 au titre de marchés pluriannuels, mais devenues sans objet à la suite d’un changement de la forme juridique des marchés passés, ont fait l’objet d’une annulation dans la loi de finances rectificative du 30 décembre 2009.

En crédits de paiement (CP) la consommation est de 205,4 millions d’euros, pour une prévision en loi de finances initiale de 220,1 millions d’euros. Cette consommation s’élevait à 213,7 millions d’euros dans le RAP pour 2008. Le total des crédits de paiement ouverts a atteint 215,8 millions d'euros en 2009.

Les effectifs de la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP) sont imputés à compter de 2009 sur le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Ils figuraient jusqu’en 2008 sur la mission Direction de l’action du Gouvernement. Le changement de leur imputation qui était critiquée par le précédent Rapporteur spécial, ne s’est accompagné d’aucune mise en cohérence, ni d’aucune clarification. La comptabilité d’analyse des coûts (CAC) indique que les dépenses de personnel et de fonctionnement de la DGAFP ont représenté près de 15,6 millions d'euros en 2009, sans préciser le nombre d’ETPT concernés. Cette dispersion persistante des crédits de la DGAFP ne facilite pas la lisibilité des documents budgétaires.

Proposition n° 1 : le programme Fonction publique devrait contenir une action consacrée au pilotage des ressources humaines de l’État, regroupant les crédits d’intervention, de personnel, de fonctionnement et d’investissement de la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP)

A.– LA FORMATION DES FONCTIONNAIRES

Les crédits de l’action Formation des fonctionnaires ont été consommés à hauteur de 87,2 millions d'euros en autorisations d’engagement pour une prévision de 82,4 millions d'euros en loi de finances initiale et se sont élevés à 87,1 millions d'euros en crédits de paiement pour une prévision de 82,4 millions d'euros (la consommation était de 79,1 millions d'euros en CP en 2008). Cette surconsommation porte notamment sur les subventions à l’ENA et aux IRA qui ont été plus importantes que prévu en loi de finances initiale. Elle est liée à l’augmentation des charges de pensions des fonctionnaires.

Les subventions à l’ENA (36,65 millions d'euros pour une prévision de 35,28 millions d'euros en loi de finances initiale) et aux IRA (42,49 millions d'euros alors que 40,8 millions d'euros étaient inscrits en loi de finances initiale) ont dû être abondées pour notamment tenir compte des charges au titre du CAS Pensions qui se sont révélées plus importantes que prévu initialement. Ces abondements ont été réalisés en partie par redéploiement des crédits du programme. Les IRA ont bénéficié par ailleurs de 0,49 million d'euros en provenance de divers ministères.

Les effectifs rémunérés par l’ENA (556 ETP) et les IRA (876 ETP) n’ont pourtant pas saturé les plafonds d’emplois.

L’indicateur relatif au coût par élève de l’ENA n’est toujours pas construit en coût complet, ce qui fausse la significativité des résultats (stabilité de l’indicateur hors cotisations au compte d’affectation spéciale Pensions).

En comparaison, les IRA ont procédé à un calcul de coût complet par élève. Ils sont couverts par une convention pluriannuelle d’objectifs et de gestion formalisée depuis 2004 et le projet de contrat d’objectif et de performance pour la période 2009-2012 a été renouvelé le 6 juillet 2009.

Le Rapporteur spécial note avec satisfaction que le premier contrat d'objectifs et de performance de l'ENA a enfin été signé le 1^er mars 2010. Le RAP précise les quatre priorités inscrites dans ce document-cadre : Recruter, en modernisant les concours d'entrée et les modalités d'affectation des élèves, et en donnant toute sa place à la diversité des parcours dans l'accès aux concours ; Former, en mettant en place une scolarité rénovée pour la formation initiale, et en mettant l'accent sur la formation permanente des hauts fonctionnaires et des cadres supérieurs ; Rayonner, en s'ouvrant plus largement à l'Europe et au reste du monde, et en développant les activités de recherche scientifique de haut niveau dans le domaine du management public, ainsi que l'accueil de nombreux chercheurs ; Gérer en mettant en place une organisation et un pilotage performants, ainsi qu'une optimisation des ressources de l'École, dans le cadre des budgets triennaux définis par les autorités de tutelle et d'une démarche de performance, qui se traduit par l'élaboration d'une grille d'indicateurs permettant de mesurer les résultats obtenus.

B.– L’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE

Les crédits de l’action Action sociale interministérielle ont été consommés à hauteur de 118,2 millions d'euros en CP, en retrait par rapport à la prévision de 138,9 millions d'euros en CP. Ils ont fortement baissé en 2009 (- 16,4 millions d'euros) par rapport à 2008 (134,6 millions d'euros en CP).

Comme l’indique en détail le RAP, la consommation des crédits d’action sociale interministérielle en 2009 résulte de la dynamique propre de chaque prestation (chèque vacances, chèque emploi service universel – CESU – pour garde d’enfants, réservation de place de crèches, aide ménagère à domicile, aide à l’installation des personnels de l’État, prêt mobilité, réservations de logement, restaurants inter-administration). Ces crédits se répartissent comme suit :

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR NATURE DE DÉPENSES ET TYPE DE PRESTATION

(en millions d’euros)

Nature de dépenses	Prestations	LFI	Consommation	Écart
Fonctionnement	Chèques vacances	41,71	29,09	12,62
	Chèque emploi service universel pour garde d’enfants	35,62	42,64	– 7,02
	réservation de places en crèches	9,40	5,30	4,10
	Aide ménagère à domicile	15,54	12,59	2,95
	Aide à l’installation des personnels de l’État	7,30	6,02	1,28
	Prêt mobilité	2,13	0,02	2,11
	Réservations de logements sociaux	5,82	6,07	– 0,25
	Restaurants inter-administration	0,00	0,28	– 0,28
	Sections régionales interministérielles d’action sociale (SRIAS)	1,80	2,90	– 1,10
Investissement	Rénovation des restaurants inter-administration	16,46	11,17	5,29
Intervention	Participation de l’État au financement de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA)	1,99	1,97	0,02

Source : Rapport annuel de performances 2009.

II.– LA BONNE PERFORMANCE GLOBALE DU PROGRAMME

La gestion des ressources humaines (GRH) de l’État et les instruments du suivi de la performance ont connu des progrès importants ces dernières années, même s’il reste encore beaucoup à accomplir.

S’agissant de Promouvoir une nouvelle GRH dans la fonction publique d’État, l’indicateur mesurant le Degré de mise en œuvre par l’ensemble des DRH ministérielles d’une stratégie de gestion prévisionnelle (GPRH) a atteint le taux de 88 %, dépassant la cible de 85 % prévue dans le projet annuel de performances pour 2009. Ce taux devrait être de 100 % en 2011. L’indicateur mesurant la Part de l’encadrement concernée par le dispositif de rémunération à la performance indique que 100 % de l’encadrement est concerné par le dispositif. La généralisation de la rémunération à la performance a donc été réalisée plus rapidement que prévue pour ce qui concerne la population ciblée. Le PAP précise que la rémunération à la performance devrait être étendue aux attachés en 2010.

Les indicateurs mesurant le Coût complet annuel d’un élève de l’ENA ou des IRA sont en augmentation et dépassent les prévisions. Pour les IRA (+3,37%), la principale raison invoquée est la sous-évaluation des cotisations employeurs au CAS Pensions, le taux définitif du CAS pour 2009 n’étant pas connu au moment de la fixation de la cible. Pour l’ENA (+7,1%), la cause principale serait la diminution sensible du nombre d’élèves (-21 élèves) non prévue lors de la définition de la cible, qui augmente mécaniquement le coût unitaire, tout en assurant des économies de gestion.

Il est précisé que l’indicateur des IRA mesure le coût complet annuel alors que celui de l’ENA ne prend en compte que les coûts de fonctionnement (cf. supra). Les deux indicateurs ne sont donc pas comparables. Les indicateurs de coût par élève augmenteront mécaniquement dans les années à venir en fonction de l’augmentation des cotisations du CAS Pensions et par les augmentations de point d’indice. Des efforts de gestion importants devront donc être entrepris dans les écoles pour respecter les cibles de coûts.

L’indicateur Mise en œuvre de la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (part des ministères ayant mis en place une modalité de RAEP dans un concours externe et/ou un examen professionnel) montre que la cible (mise en place d’une modalité de RAEP dans au moins un concours ou examen professionnel par 70 % des ministères) a été dépassée en 2009 pour atteindre 75 %. Cet indicateur a été remplacé dans le projet annuel de performances 2010 par un nouvel indicateur État d’avancement de la politique de rénovation des concours au périmètre plus élargi.

La qualité insuffisante des restaurants administratifs reste un sujet de préoccupation des personnels et la marque d’un environnement de travail peu motivant. En 2009, la démarche de performance a souffert d’un environnement dégradé : appels d’offres infructueux, services préfectoraux mobilisés par la mise en œuvre du Plan de relance, difficultés financières au niveau local. L’indicateur d’efficience Pourcentage des restaurants inter-administratifs (RIA) dont l’environnement sanitaire est considéré conforme aux normes d’hygiène et de sécurité en vigueur en matière de restaurant collective a atteint 59 %, pour une prévision 2009 de 63 %, la cible 2011 étant de 81 %. Il mesure le travail à accomplir en matière de rénovation des RIA. Compte tenu des difficultés rencontrées en 2009 et du retard pris dans sa réalisation, la totalité du programme, prévue à l’origine pour 2012, devrait être réalisée en 2013 ou 2014.

L’indicateur Coût de gestion des prestations extérieures chargées de la gestion de certaines prestations sociales mesure le coût des prestataires de service (Mutualité fonction publique – Services…) auxquels fait appel la DGAFP pour gérer les prestations sociales. En 2009, le terme de la convention liant l’État à MFP Services pour la gestion de certaines prestations sociales a permis un réexamen du coût de gestion des prestations interministérielles d’action sociale. Les gains induits par la mise en œuvre d’une procédure de mise en concurrence ont permis d’optimiser l’utilisation des crédits consacrés à l’action sociale interministérielle pour atteindre un taux de 3,79 % du coût total des prestations inférieur aux 5,49 % prévus dans le PAP 2009. L’objectif est donc atteint.

L’indicateur Taux de pénétration des prestations CESU-garde d’enfant 0/3 ans et 3/6 ans a fait l’objet d’une prévision de 60,5 % dans le PAP 2009 avec une cible de 70,7 % en 2011. En 2009, ce taux a atteint 91,5 %. Ce très bon résultat démontre la bonne adéquation de ce dispositif aux besoins des agents.

DEUXIÈME PARTIE : PROVISIONS

I.– PROGRAMME PROVISION RELATIVE AUX RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES

150 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement ont été inscrits pour 2009 sur la dotation 551 Provisions relatives aux rémunérations publiques. La majeure partie des crédits, 86 millions d’euros (57 % de la dotation) a permis de financer des besoins de ministères en crédits de titre 2 constatés en fin de gestion. Les 64 millions d’euros résiduels (43 % de la dotation) ont servi à financer les exonérations de cotisations sociales sur les heures des fonctionnaires de l’État prévues à l’article 1^er de la loi n° 2007–1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat et par le décret n° 2007–1430 du 4 octobre 2007.

Le Rapporteur spécial déplore que le rapport annuel de performances ne donne aucune explication sur les raisons de l’insuffisance des crédits de titre 2 inscrits sur ces missions.

Au demeurant, la Cour des comptes recommande, dans sa note sur l’exécution du budget communiqué au Parlement, « de ne plus employer à l’avenir la dotation pour mesures générales en matière de rémunération qu’en stricte conformité avec la LOLF, et non pour financer des mesures particulières pouvant être prévues en loi de finances. » En l’absence d’explication figurant au rapport annuel de performances, le Rapporteur spécial ne peut qu’approuver cette recommandation.

Proposition n° 2 : utiliser la provision relative aux rémunérations publiques pour des mesures générales en matière de rémunération conformément à son objet et non pour le financement de mesures particulières.

Selon la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, ces dépassements de crédits s’expliquent notamment par des mesures particulières, initialement mal évaluées ou prises en cours d’année et non pas, comme le prescrit l’article 7 de la LOLF, dans le cadre de mesures générales en matière de rémunération dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. À titre d’exemple, les 59,4 millions d'euros versés au profit de la mission Défense ont compensé une insuffisance apparue « notamment du fait d’une croissance plus forte que prévu de dépenses correspondant à divers dispositifs d’indemnisation qui faisaient l’objet d’une évaluation prévisionnelle en loi de finances initiale pour 2009 : chômage de droit commun applicable aux contractuels, mais aussi mesures particulières relatives à la cessation anticipée d’activité liée à l’amiante et à une indemnité de départ volontaire » .

L’arrêté du 18 décembre 2009 portant répartition de crédits a annulé la somme de 150 millions d'euros inscrite sur la dotation 551 Provisions relatives aux rémunérations publiques, soit la totalité des crédits inscrits en loi de finances initiale et les a répartis comme suit.

CRÉDITS CONSOMMÉS EN 2009 SUR LA DOTATION PROVISIONS RELATIVES AUX RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES

(en euros)

Mission bénéficiaire	Programme bénéficiaire	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Action extérieure de l’État	Action de la France en Europe et dans le monde	21 100 000	21 100 000
	Français à l’étranger et affaires consulaires	500 000	500 000
	Rayonnement culturel et scientifique	919 698	919 698
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale	50 000	50 000
	Liens entre la Nation et son armée	2 996	2 996
	Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	32 030	32 030
Culture	Patrimoines	91 315	91 315
Défense	Environnement et prospective de la politique de défense	8 000 000	8 000 000
	Préparation et emploi des forces	23 900 000	23 900 000
	Soutien de la politique de la défense	27 500 000	27 500 000
Économie	Développement des entreprises et de l’emploi	4 501 451	4 501 451
Enseignement scolaire	Enseignement privé du premier et du second degré	31 320 000	31 320 000
	Enseignement scolaire public du premier degré	18 764 326	18 764 326
	Enseignement scolaire public du second degré	8 300 000	8 300 000
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Conduite et pilotage des politiques économique et financière	4 750 000	4 750 000
Immigration, asile et intégration	Immigration et asile	268 184	268 184
TOTAUX		150 000 000	150 000 000

II.– PROGRAMME DÉPENSES ACCIDENTELLES ET IMPRÉVISIBLES

En loi de finances initiale, les crédits inscrits sur la dotation 552 ont été fixés à 57 millions d'euros. En 2009, six mouvements réglementaires ont été effectués sur cette dotation pour un montant total de 40,19 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement.

Ils ont notamment permis de financer à hauteur de 26,4 millions d'euros la campagne de vaccination contre le virus de la grippe A (H1N1) en fin d’année 2009 :

– un versement de 15 millions d'euros a été effectué le 21 octobre 2009 sur le programme Coordination des moyens de secours de la mission Sécurité civile afin de financer l’organisation de cette campagne de vaccination sur l’ensemble du territoire en fin d’année 2009 ;

– un versement de 1,4 million d’euro a été opéré le 9 décembre 2009 sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État au titre de la vaccination des Français de l’étranger ;

– un versement de 10 millions d'euros a été effectué le 11 décembre 2009 a ouvert sur les programmes Administration territoriale et Administration territoriale : expérimentation Chorus de la mission Administration générale et territoriale de l’État afin de prendre en charge les besoins en crédits de rémunération liés à l’augmentation du nombre de jours d’ouverture et à l’allongement des plages horaires des centres de vaccination ;

– par ailleurs, 2,385 millions d'euros ont été ouverts par décret le 28 octobre 2009 sur le programme Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement afin de financer le dispositif de consultation des habitants de l’Île-de-France sur le projet du Grand Paris à compter de novembre 2009 ;

– un versement de 0,205 million d’euros au profit du programme Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement afin d’apporter une aide au Vietnam frappé par deux typhons à l’automne 2009 a été opéré par le 9 décembre 2009 ;

– enfin 11,20 millions d'euros ont été ouverts au profit de l’action Coordination de la sécurité et de la défense du programme Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du gouvernement par décrets des 3 février, 19 novembre et 24 décembre 2009.

Des crédits ont été annulés à hauteur de 2,911 millions d'euros par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2009. S’agissant d’une dotation pour provision, l’utilité de cette annulation de pure forme paraît mince.

*

* *

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ;
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Yves DENIAUD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L’ÉTAT 316

A.– UN PROGRAMME LARGEMENT ABONDÉ PAR LES CRÉDITS DU PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE 316

B.– UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE EN CONSTRUCTION 317

II.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 318

A.– UN MONTANT DE CESSIONS LARGEMENT SURESTIMÉ 318

B.– UNE DIMINUTION NETTE DE LA CONTRIBUTION AU DÉSENDETTEMENT 320

C.– DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES EN HAUSSE ET EXCÉDANT LES RECETTES 320

D.– UN SUIVI DE LA PERFORMANCE IMMOBILIÈRE EN PROGRÈS 322

Le basculement des outils de suivi du parc immobilier de l’État dans le système d’information financière « Chorus » a été effectué en 2009. Ce nouvel outil informatique aurait dû permettre une meilleure gestion et faciliter le contrôle des instruments d’évaluation du patrimoine immobilier de l’État.

Or, la Cour des comptes a maintenu dans sa certification des comptes de l’État pour l’exercice 2009 la réserve substantielle sur le patrimoine immobilier de l’État, compte tenu notamment de l’incertitude pesant sur sa valorisation dans « Chorus », ainsi que la réserve substantielle relative aux opérateurs, en particulier à cause du défaut de précision de l’évaluation de leur patrimoine.

Au 31 décembre 2009, la valeur nette comptable du patrimoine immobilier de l’État est évaluée à 67,8 milliards d’euros.

Le rapport annuel de performances indique que 651 opérateurs ont dressé l’inventaire physique de leur patrimoine immobilier et que pour 543 d’entre eux situés en métropole, celui-ci est valorisé à hauteur de 42,2 milliards d’euros.

I.– LE PROGRAMME ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L’ÉTAT

A.– UN PROGRAMME LARGEMENT ABONDÉ PAR LES CRÉDITS DU PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE

Le nouveau programme Entretien des bâtiments de l'État, créé en 2009, a pour objet de regrouper sur un programme unique les crédits d'entretien des bâtiments de l'État qui sont de la responsabilité du propriétaire. Pour autant, le programme ne conduit lui-même aucun de ces travaux. Son périmètre d'action est l'ensemble des programmes de l'État qui payent des loyers budgétaires. Le volume du programme devrait plus que doubler en 2010, avec l'extension des loyers budgétaires à l’ensemble des immeubles de bureaux de l’État d'une part, ainsi qu’avec avec la hausse programmée du pourcentage de ces loyers qui lui est alloué d'autre part (12 % en 2009, 16 % en 2010 et 20 % en 2011).

Les loyers budgétaires sont un des outils mis en œuvre dans le cadre de la nouvelle politique immobilière de l’État. Ils visent à mettre en exergue les coûts implicites liés à l’occupation des locaux et à responsabiliser les ministères occupants. Dans son rapport annuel Résultats et gestion budgétaire de l’État Exercice 2009, la Cour des comptes estime que cette pratique est non conforme à l’article 28 de la LOLF dans la mesure où elle altère la présentation des comptes de l’État en majorant artificiellement le montant de ses recettes et de ses dépenses. Le Rapporteur spécial ne peut que souhaiter la mise en œuvre rapide d’une comptabilité analytique de l’État, qui en retraçant les dépenses immobilières de chacun des ministères occupants, permettrait de répondre à l’exigence de responsabilité de leurs services.

En comptabilité d'analyse des coûts, la création de ce programme est neutralisée par un déversement total vers les programmes bénéficiaires des travaux.

En 2009, le programme était doté de 77 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Ces montants correspondent à 12 % des loyers budgétaires prévus en loi de finances initiale.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS DU PROGRAMME
ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L’ÉTAT

(en euros)

	Autorisations d’engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)
a. Totaux des crédits prévus en LFI	76 985 437	76 985 437
b. Ouvertures/annulations (dont FDC et ADP)^(1)	[phone]	[phone]
c. Totaux des crédits ouverts	322 444 754	193 685 437
d. Totaux des crédits consommés	233 719 434	109 252 300
Taux de consommation des crédits ouverts (d/c en %)	72,5 %	56,4 %

(1) Fonds de concours et attributions de produits

Le plan de relance de l’économie est largement venu abonder le programme pour des crédits bien supérieurs à ceux prévus en loi de finances initiale, ce qui explique les taux de consommation relativement faible des crédits. Le programme a en effet reçu par transferts 216,7 millions d'euros en autorisations d’engagement et 116,70 millions d'euros en crédits de paiement en provenance du plan de relance de l’économie.

Cependant seule une partie de ces crédits a été dépensée en 2009 : 180,51 millions d'euros en autorisations d’engagement, et 77,5 millions d'euros en crédits de paiement. Ces dépenses ont concerné en priorité les services déconcentrés de l’État, à près de 90 %. Ces crédits du plan de relance ont permis d'anticiper des audits et des travaux d'économie d'énergie.

B.– UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE EN CONSTRUCTION

Le programme poursuit trois objectifs : Optimiser le coût de l'entretien relevant du propriétaire par la mise en place d'une maintenance préventive ; Sécuriser le parc immobilier par la réalisation des contrôles réglementaires ; Conduire la rénovation thermique des bâtiments de l'État.

Chacun de ces objectifs est suivi par des indicateurs dont le rapport annuel de performances révèle les limites.

L’indicateur Pourcentage des dépenses affectées à des opérations préventives du premier objectif a dû être retraité pour exclure les crédits du plan de relance de l’économie qui en aurait dégradé la mesure.

En ce qui concerne l’indicateur Pourcentage de réalisation des contrôles réglementaires du deuxième objectif, le rapport annuel de performances indique qu’il présente encore des limites significatives et que des actions sont à l’étude afin de remédier aux limites constatées à la fiabilité de ses résultats.

Enfin le Pourcentage des bâtiments de bureaux de l’Etat ayant fait l’objet d’un audit énergétique qui est l’indicateur associé au troisième objectif, le rapport annuel de performances précise qu’il est évalué à 47 %, pour un échantillon que l’on doit cependant considérer comme très limité.

Proposition n° 1 : Fiabiliser les indicateurs de performance du programme Entretien des bâtiments de L’État

II.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT

Les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État sont essentiellement assurées, depuis sa création par la loi de finances initiale pour 2006, par les produits de cessions des biens immobiliers de l’État. La loi de finances initiale pour 2010 a permis d’alimenter le CAS du produit de la cession de droits immobiliers.

Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2009 propose un état d’avancement des derniers développements de la politique immobilière de l’État : mise en place des conventions d’utilisation supprimant le régime de l’affectation des immeubles de l’État aux ministères (décret du 1er décembre 2008), généralisation des loyers budgétaires, mise en place dans chaque ministère d’un comité de politique immobilière, extension à l’ensemble des départements de la mise en œuvre des schémas pluriannuels de stratégie immobilière notamment dans le cadre de la réforme de l’administration territoriale de l’État, amélioration de la connaissance du patrimoine des opérateurs de l’État, poursuite du développement dans CHORUS des fonctionnalités liées à la gestion immobilière.

A.– UN MONTANT DE CESSIONS LARGEMENT SURESTIMÉ

Les cessions immobilières sur le compte d’affectation spéciale (CAS) sont par nature dépendantes des conditions du marché immobilier. En 2009, l’État a renoncé à vendre un certain nombre de biens, soit en raison d’un nombre insuffisant d’offres, soit parce que les offres proposées par les candidats étaient en dessous de l’estimation effectuée par France Domaine. Prévu à 1 400 millions d’euros dans la loi de finances initiale, le produit des cessions immobilière s’établit finalement à 475 millions d’euros.

La différence s’explique principalement par le report des cessions des bâtiments parisiens affectés au ministère de la Défense, qui avaient été valorisées à hauteur de 800 millions d'euros. Le scénario de portage par une société filiale commune de la Caisse des dépôts et consignations et de la SOVAFIM n’a en effet pas abouti.

Selon le rapport annuel de performances, la principale opération de cessions immobilières, à hauteur de 221 millions d'euros, a concerné le parc des logements occupés par le personnel militaire du ministère de la Défense. Cette somme correspond à l’addition de la soulte (215 millions d’euros) prévue par le contrat de bail conclu pour dix ans avec la Société nationale immobilière (SNI), et du remboursement d’une avance sur travaux payée par le ministère de la Défense (6,3 millions d’euros). La Cour des comptes estime dans sa note sur l’exécution du budget 2009 que « l’assimilation de cette somme à un produit de cession et la régularité de son imputation sont douteuses », la charte de gestion du CAS ayant été modifiée postérieurement à l’autorisation par les ministres du Budget et de la Défense de l’imputation de cette ressource sur le CAS. En tout état de cause, la loi de finances initiale pour 2010 a étendu formellement le champ des ressources affectables au CAS aux produits de cession de droits immobiliers.

En 2009 les deux opérations de cessions d’immeuble les plus importantes ont concerné la vente du Fort d’Issy-les-Moulineaux pour 60 millions d'euros dont 15 millions d'euros encaissés en 2009 et la vente du Laboratoire central des Ponts et Chaussées pour 37 millions d'euros dont 7,5 millions d'euros encaissés en 2009.

Comme les années passées, une part prépondérante des ventes a été réalisée en Île-de-France et correspond à 63 % des encaissements en 2009. Les ventes à l’étranger représentent 5 % du total et plus de 6 % des ventes sont faites dans le grand Sud-est (régions PACA et Rhône-Alpes).

Les recettes du compte d’affectation spéciale ont été complétées par des versements en provenance du budget général pour un montant de 140 millions d'euros, dont le ministère de la Défense a été le principal bénéficiaire.

En effet, en dehors des produits de cession, des versements du budget général peuvent venir abonder les recettes du CAS. Il s’agit là d’une possibilité prévue à l’article 21-I de la LOLF : « Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte ». En 2009, cette possibilité a été utilisée à plein, les crédits étant prévus à hauteur de 1,4 milliard d’euros en loi de finances initiale. La Cour des comptes indique dans sa note sur l’exécution du budget 2009 que « la surestimation de ces produits a eu pour conséquence de facto (même en l’absence d’intention) d’élever le plafond sous lequel pouvaient être effectués ces versements et donc de majorer les ressources du CAS ». Le Rapporteur spécial s’interroge sur la possibilité de mettre davantage en adéquation le montant des versements en provenance du budget général avec la réalité des cessions.

S’agissant des ministères, c’est le ministère de la Défense qui a le plus vendu (62 % des produits de cessions), suivi du ministère de l’Écologie (12 %) et du ministère des Affaires étrangères (5 %).

B.– UNE DIMINUTION NETTE DE LA CONTRIBUTION AU DÉSENDETTEMENT

Le rapport annuel de performances indique que la contribution au désendettement de l’État s’établit au titre de l’année 2009 à 22,8 millions d'euros, soit 4,81 % des cessions.

Les versements effectués en 2009 correspondent à la somme du reliquat de la contribution au désendettement due au titre de l’année 2008 (19,6 millions d'euros) et de trois versements correspondant à la contribution au désendettement des ventes immobilières encaissées entre le 1^er janvier et le 30 septembre 2009 (soit 12,6 millions d'euros). Le total de ces versements est donc de 32,2 millions d'euros.

La contribution du CAS au désendettement a connu une nette baisse, en raison d’une part de la diminution du volume de cessions en 2009, et d’autre part en raison de la mise en place du régime dérogatoire accordés aux ministères de la Défense et des Affaires étrangères, dont le taux de retour sur cession est passé de 85 % à 100 % dans la loi de finances pour 2009.

Le tableau suivant rappelle le montant des produits de cession et la contribution au désendettement depuis 2006 :

TABLEAU DE DÉSENDETTEMENT

(en euros)

Gestion	Montant des produits de cession	Montant de la contribution versée dans l'année	Montant de la contribution se rapportant aux produits de cession de l'année	Taux
2006	798 895 270	68 376 856	120 817 074	15,12 %
2007	820 882 901	123 976 637	131 737 890	16,05 %
2008	395 258 460	42 181 644	61 774 245	15,62 %
2009	475 003 322	12 635 174	22 830 178	4,81 %

Source : rapport annuel de performances 2009

C.– DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES EN HAUSSE ET EXCÉDANT LES RECETTES

Le taux de « retour sur cessions » avait été fixé à 85 % dans la loi de finances initiale 2008. Un remploi prioritaire a été instauré en 2009, à destination des ministères occupant le bâtiment cédé, à hauteur de 65 % du produit de la cession. Une réserve de crédits mutualisés de 20 % est ainsi constituée, et permet à l’État propriétaire de soutenir, grâce au programme Contribution aux dépenses immobilières, des projets que les ministères n’ont pas les moyens de financer, du moment que ces projets soient en cohérence avec la stratégie de modernisation de la gestion patrimoniale de l’État et avec les critères de performance immobilière.

Les dépenses immobilières des ministères se sont élevées en 2009 à 495,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et 868,3 millions d’euros en crédits de paiement. Elles étaient respectivement de 285,4 millions d'euros en autorisations d’engagement et de 305,7 millions d'euros en crédits de paiement en 2008. Ces crédits proviennent à la fois du « retour » du produit des cessions mais aussi des reports de crédits de 2008 sur 2009. Il s’agit là d’une situation nouvelle : de 2006 à 2008, le CAS avait enregistré plus de recettes que de dépenses. Ce renversement conduit le Rapporteur spécial à porter une appréciation toute relative sur les résultats antérieurs du CAS.

La principale opération financée en 2009 est la restructuration du pôle ministériel du ministère de l’Écologie, de l’énergie du développement durable et de la mer (MEEDDEM) situé au 244-246 boulevard Saint-Germain à Paris dont le coût global est estimé à plus de 30 millions d'euros.

Dans sa note sur l’exécution du budget (NEB) pour 2009, la Cour des comptes a soulevé la question de l’éligibilité des dépenses effectuées sur le CAS au regard du statut juridique des immeubles sur lesquels des travaux peuvent être financés par le CAS et de la nature des opérations susceptibles d’être financées par lui.

Ainsi, en 2009, 2,4 millions d'euros de dépenses ont été financés par le CAS sur des immeubles pris à bail à l’étranger, dont l’État n’est pas propriétaire et dont il n’a pas le contrôle, ce que la charte de gestion du CAS excluait alors.

Par ailleurs, la NEB indique également que des dépenses de frais d’entretien de biens situés à l’étranger occupés par le ministère des Affaires étrangères ont été transférées du programme Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État sur le CAS à hauteur de 88,2 millions d'euros. Or seules sont en principe éligibles les dépenses liées à des opérations modifiant le périmètre du patrimoine de l’État visant à améliorer la performance de l’utilisation ou de la gestion du parc, ce qui exclut les dépenses d’entretien courant.

Le Rapporteur spécial reprend à son compte la recommandation de la Cour des comptes quant au contrôle de l’éligibilité des opérations financées sur le CAS.

Proposition n° 2 : Améliorer le contrôle de l’éligibilité des opérations financées par le CAS à la demande des ministères, en fonction du périmètre du CAS, au regard du statut juridique des immeubles et de la nature des opérations.

D.– UN SUIVI DE LA PERFORMANCE IMMOBILIÈRE EN PROGRÈS

Comme pour l’exercice précédent, un tableau présente les principales opérations immobilières financées sur le CAS en 2009, avec le calcul d’indicateurs de performance immobilière (réduction des surfaces, réduction des coûts d’exploitation, ratio de surface par agent). Sur l’ensemble des principales opérations financées en 2009, le ratio moyen de surface par agent est de 12,5 m². Ce ratio est très proche de la cible des 12 m², ce dont le Rapporteur spécial se félicite.

Conformément à l’article 144 de la loi de finances pour 2010, le rapport annuel de performances a été complété cette année d’une annexe proposant le suivi des prises à bail et des acquisitions de l’État et des opérateurs de l’État au cours de l’année 2009. Il en résulte que 44 biens d’une valeur supérieure à 0,5 million d'euros ont été acquis par l’État pour montant total de 199 millions d’euros et que 26 immeubles ont été pris à bail auprès de bailleurs privés. Les opérateurs de l'État ont acquis 28 biens, d’une valeur totale de 144 millions d’euros et contracté 3 baux privés.

Il serait utile de compléter ce tableau par des indications de surface et de nombre d’agents destinés à occuper ces locaux, pour en apprécier la performance, au regard de la nouvelle politique immobilière de l’État, notamment du ratio de m² par agent.

Proposition n °3 : Compléter le tableau de suivi des prises à bail et des acquisitions de l’État et des opérateurs de l’État, avec les indications de surface de ces immeubles et des effectifs qu’il est prévu d’y affecter.

Il résulte du tableau présenté en page 43 du rapport annuel de performances que 447,5 millions d'euros d’autorisations d’engagement et 547 millions d’euros de crédits de paiement ont été reportés de 2009 en 2010 (cessions effectuées en 2009 ou avant et donnant lieu à dépenses immobilières les années suivantes).

La situation de trésorerie du CAS s’établit à 945 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 644 millions d'euros de crédits de paiement au 31 décembre 2009.

Le Rapporteur spécial rappelle enfin que le ministre du Budget a présenté le 9 juin 2010, un programme pluriannuel 2010-2013 prévisionnel de cessions de l’État, concernant 1 700 biens immobiliers dans toute la France. Ce programme a pour ambition de fournir à l’ensemble des acteurs concernés (services de l'État ou acquéreurs) une information préalable sur ces cessions, ainsi qu’une une meilleure visibilité. La programmation des cessions devrait permettre de mieux les valoriser.

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

Commentaire de Mme Béatrice PAVY, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UN BUDGET EN PHASE D’AJUSTEMENT, MAIS SOUS-ÉVALUANT ENCORE LA PRESSION DE LA DEMANDE D’ASILE 324

A.– LE PROGRAMME N° 303 IMMIGRATION ET ASILE : UN BUDGET QUI FLAMBE SOUS LA PRESSION DE LA DEMANDE D’ASILE 325

1.– L’action n° 1 Circulation des étrangers et politique des visas : une consommation difficile à évaluer 328

2.– L’action n° 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile : des besoins largement sous-estimés 328

3.– L’action n° 3 Lutte contre l’immigration irrégulière : une consommation en diminution 329

4.– L’action n° 4 Soutien : une stabilisation encore fragile des dépenses de fonctionnement du ministère 330

B.– LE PROGRAMME N° 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : DES DÉPENSES PROFONDÉMENT RESTRUCTURÉES 330

1.– L’action n° 11 Accueil, intégration des étrangers primo-arrivants et apprentissage de la langue française : la réorganisation de ces actions a permis de dégager de nouvelles marges budgétaires ; mais la lisibilité financière des interventions du nouvel opérateur gagnerait à être améliorée. 332

2.– L’action n° 12 Autres actions d’intégration des étrangers en situation régulière : des dépenses très diversifiées mais stables 333

3.– L’action n° 13 Aide au retour et à la réinsertion : un dispositif suspendu 334

4.– L’action n° 14 Naturalisation et accès à la nationalité : une maîtrise des dépenses qui reflète les gains de productivité 334

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS : DES INSTRUMENTS DE SUIVI À AMÉLIORER 334

A.– LE PROGRAMME IMMIGRATION ET ASILE : UNE PERFORMANCE ENCORE TRÈS PERTURBÉE PAR L’AUGMENTATION CONTINUE DE LA DEMANDE D’ASILE 334

B.– LE PROGRAMME N° 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE TROP SOMMAIRE 337

I.– UN BUDGET EN PHASE D’AJUSTEMENT, MAIS SOUS-ÉVALUANT ENCORE LA PRESSION DE LA DEMANDE D’ASILE

Le ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS) a été créé et doté d’un budget propre le 1^er janvier 2008. 2009 représente son deuxième exercice, marqué par des ajustements au sein de la Mission Immigration, asile et intégration, avec notamment la création d’un nouvel opérateur, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), et la clarification du partage des crédits d’intégration par le transfert en loi de finance initiale (LFI) de 40 millions d’euros du programme n° 104 Intégration et accès à la nationalité française au programme n° 147 Politique de la ville au titre de la lutte contre les discriminations.

2009 voit aussi une certaine stabilisation de ses dépenses en personnel (Titre 2) dont la consommation déborde peu les crédits votés en loi de finances initiale.

En revanche, les crédits d’intervention, versés aux opérateurs et à diverses associations pour la prise en charge des demandeurs d’asile et l’intégration des étrangers et réfugiés, qui représentent près de 72 % des dépenses de la mission, ont connu une progression de 25,08 % par rapport à la dotation initiale, pour répondre à la croissance continue de la demande d’asile.

Les crédits consommés par la mission ont donc été largement supérieurs à ceux inscrits en loi de finances initiale : de 15,9 % (+ 80,79 millions d’euros) en autorisations d’engagement et 15,2 % (+ 77,83 millions) en crédits de paiement, pour rejoindre un niveau proche de l’exercice 2008, et ce, en dépit de la fixation des crédits du programme n° 104 à un niveau très inférieur – même après abondement – aux dépenses constatées l’année précédente. En 2009, les crédits ouverts et consommés pour l’ensemble de la mission s’établissent ainsi à, respectivement, – 2,09 % et – 1,74 % des montants de 2008 en termes d’autorisations d’engagement et – 0,37 % et + 0,8 % en termes de crédits de paiement.

Toutefois, il est vraisemblable que ce niveau d’exécution ne puisse non plus servir de référence. Cet apparent « lissage » cache une répartition entre programmes et entre actions différente de 2008. En outre, il s’est opéré en partie grâce aux retards pris dans l’exécution des dépenses que devaient financer des fonds de concours européens dont le rattachement fut lui-même tardif. Des reports sur 2010 (de 10,9 millions d’euros en crédits de paiement et 9 millions d’euros en autorisations d’engagement) ont déjà été sollicités.

Quant aux variations de la demande d’asile qui pèsent fortement sur les dépenses de la mission, si elles constituent un élément exogène dont l’ampleur exacte est par nature imprévisible, il convient de constater que sa tendance actuelle est à la croissance, créant une pression sur le budget du MIIINDS que les efforts de productivité recherchés dans différents domaines ne semblent pas encore en mesure de maîtriser.

A.– LE PROGRAMME N° 303 IMMIGRATION ET ASILE : UN BUDGET QUI FLAMBE SOUS LA PRESSION DE LA DEMANDE D’ASILE

520,15 millions d’euros de crédits en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ont été ouverts au titre du programme n° 303 Immigration et asile qui concentre ainsi plus des cinq-sixièmes des moyens de la mission (en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement) – alors qu’il n’en représentait encore que les trois-quarts en 2008.

Cet alourdissement du poids relatif du programme s’explique par la forte réduction, dès la loi de finances initiale, des crédits affectés au programme n° 104, conjuguée à l’importante augmentation des crédits ouverts pour le programme n° 303 opérée en cours d’exercice.

Le taux de consommation des autorisations d’engagement – soit le total des autorisations d’engagement consommées reporté au total des autorisations d’engagement ouvertes – atteint le taux très satisfaisant de 98,4 %. On note cependant un écart significatif de 17,8 % entre les autorisations d’engagement prévues en loi de finances initiale hors fonds de concours et attribution de produits (434,69 millions d’euros) et le total des autorisations d’engagement consommées (512,05 millions d’euros).

De même, si le taux de consommation des crédits de paiement est élevé (98,5 %), les crédits de paiement consommés (512,65 millions d’euros) sont supérieurs de 17,2 % aux crédits de paiement prévus en loi de finances initiale (437,49 millions d’euros).

DES CRÉDITS AUX DÉPENSES DU PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE EN 2008 ET 2009

(en euros)

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Programme / Action : Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation	2008	2009	2008	2009
Total du programme	435 103 960 472 722 258	443 424 353 512 048 681	426 403 960 457 492 409	446 224 353 512 654 925
Circulation des étrangers et politique des visas	148 500 778	2 600 000 725 320	148 500 478	2 600 000 666 671
Garantie de l’exercice du droit d’asile	303 404 624 340 333 005	289 100 000 376 048 297	303 404 624 340 090 783	289 100 000 376 368 109
Lutte contre l’immigration irrégulière	80 340 521 75 737 828	86 766 000 73 659 996	79 040 521 73 573 535	86 766 000 75 054 712
Soutien	51 210 315 56 650 647	64 958 353 61 615 068	43 810 315 43 827 613	67 758 353 60 565 433

Source : rapport annuel de performances 2009

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attribution de produits

L’écart entre les prévisions initiales et la réalité des dépenses a doublé l’écart constaté en 2008. De fait, les crédits consommés par le programme n° 303 dépassent de 39,33 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 55,16 millions d’euros en crédits de paiement ceux de 2008.

Cette différence est intégralement due à l’accroissement exponentiel des dépenses engagées pour la prise en charge des demandeurs d’asile (+ 30,1 % d’autorisations d’engagement et 30,2 % de crédits de paiement par rapport aux dotations inscrites en loi de finances initiale), progression que la moindre consommation des crédits affectés aux autres actions du programme n’a que très partiellement compensée.

Certes, l’ampleur des demandes d’asile et des dépenses induites échappe aux prévisions. Force est de noter toutefois que les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2009 sur l’action n° 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile, qui représente dès cette étape 64 % des dotations du programme et 57 % de la mission, ont été établis à un niveau nettement inférieur (289 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement) aux crédits votés en loi de finances initiale 2008 (303 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement), en se fondant sur des hypothèses très volontaristes de stabilisation de la demande d’asile et de forts gains de productivité dans le traitement des dossiers. Or, la demande d’asile n’a cessé d’augmenter depuis 2008, progressant encore de 11,9 % en 2009, de même que les dépenses de l’action n° 2 (+ 10,5 % d’autorisations d’engagement et + 10,7 % de crédits de paiement par rapport à l’exercice précédent).

Il est à craindre que ce niveau ne perdure avant que les mesures prises à compter de 2009 pour accélérer le traitement des demandes d’asile et des recours ne produisent leurs effets, d’autant que les nouveaux flux concernaient essentiellement des premières demandes (+ 22,8 %) qui requièrent des délais d’instruction plus importants.

Même si la loi de finances initiale pour 2010 a revu ces prévisions à la hausse, celles-ci pourraient s’avérer encore insuffisantes.

Le Rapporteur spécial abonde dans le sens des analyses de la Cour des comptes ⁽⁸²⁾ et recommande de fonder les prochaines dotations budgétaires du programme n° 303 sur des hypothèses plus réalistes.

Recommandation n° 1 : Fonder sur des hypothèses réalistes de croissance soutenue les prévisions de crédits relatives à la garantie de l’exercice du droit d’asile.

Cela dit, l’écart de 55 millions d’euros par rapport aux dépenses exécutées en 2008 reflète également la montée en charge des dépenses liées aux investissements informatiques dont ont bénéficié les politiques de visa et de lutte contre l’immigration irrégulière (comptablement regroupées dans l’action n° 4).

Pour pallier l’insuffisance des dotations initiales, des ouvertures de crédit d’un montant total de 85,45 millions d’euros en autorisations d’engagement et 82,92 millions d’euros en crédits de paiement ont été opérées, pour l’essentiel par décret d’avance (70,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 60,4 en crédits de paiement) et loi de finances rectificative de fin d’année (8 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement). Ces ouvertures de crédits n’ont été que très partiellement gagées par des annulations sur le programme n° 104 de 3,65 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

Le programme n° 303 a également bénéficié de reports de crédits de l’exercice 2008 (6,57 millions d’euros en autorisations d’engagement et 12,49 millions d’euros en crédits de paiement) ainsi que du rattachement des dotations (8,94 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) de la contribution de la Commission européenne au fonctionnement du réseau européen des migrations et de quatre fonds de concours européens (fonds retour, fonds frontières extérieures, fonds d’intégration et fonds pour les réfugiés).

Ces ouvertures de crédits ont notamment permis d’abonder le dispositif de l’allocation temporaire d’attente (ATA) à hauteur de 44,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement, l’hébergement d’urgence à hauteur de 23 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement, ainsi que les dispositifs exceptionnels mis en place à la suite du démantèlement d’une zone voisine du port de Calais où se regroupaient des migrants en situation irrégulière (0,75 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement).

1.– L’action n° 1 Circulation des étrangers et politique des visas : une consommation difficile à évaluer

La loi de finances initiale pour 2009 avait inscrit 2,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, en exécution de la décision du conseil de modernisation des politiques publiques de transférer du programme n° 151 Français à l’étranger et étrangers en France au programme n° 303 les crédits de fonctionnement et d’investissement destinés à la sous-direction des visas et consacrés au réseau mondial visa (RMV2) et à l’informatique des consulats.

Toutefois, l’essentiel de ces crédits a été rendu fongibles avec ceux de l’action n° 4 Soutien. Aussi le taux de consommation affiché s’établit-il à seulement 27,9 %. Quant aux autres dépenses, globalisées avec divers postes de l’action n° 4, il est difficile d’en identifier le niveau effectif.

2.– L’action n° 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile : des besoins largement sous-estimés

Les 376 millions d’euros consommés en autorisations d’engagement et en crédits de paiement par cette action ont représenté 73,4 % des dépenses du programme et 66,5 % de celles de la mission.

Basées sur des hypothèses volontaristes (stabilité de la demande d’asile et baisse des délais d’examen des demandes et des recours devant l’OFPRA et la CNDA ⁽⁸³⁾), les prévisions budgétaires ont été largement débordées par les dépenses suscitées par une progression maintenue de la demande d’asile. Les crédits consommés sont globalement supérieurs de 30 % aux prévisions de la loi de finances initiale (289 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement).

Deux postes ont particulièrement augmenté :

– l’hébergement des demandeurs d’asile : les 20 410 places en centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) et les 1 500 places du dispositif d’hébergement d’urgence à destination des demandeurs de la région parisienne géré par la société d’économie mixte Adoma ont dû être complétées par des hébergements d’urgence en hôtel ou en structures collectives. Notamment près de 9 500 places supplémentaires ont été financées par les services déconcentrés de l’État. Ce sont ainsi 268,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement qui ont été dépensés, pour des dotations initiales de 225,6 millions d’euros – soit une croissance de près de 19 %. Les frais relatifs à l’hébergement d’urgence, en particulier, ont plus que doublé (+ 143 %), atteignant un montant d’environ 73 millions d’euros au lieu des 30 millions d’euros inscrits en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

– de même, les dépenses consacrées à l’allocation temporaire d’attente (ATA), dont une moyenne de 18 233 personnes ont bénéficié en 2009, se sont élevées à 128 % des montants inscrits en loi de finances initiale (68,4 millions d’euros au lieu de 30 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement).

Or, malgré l’amélioration de sa productivité, l’OFPRA n’a pas réussi à contenir la dérive des délais d’instruction (cf. infra) dont l’allongement aggrave mécaniquement le nombre de demandeurs d’asile pris en charge et la durée de leur hébergement ou de leur allocation.

Ces évolutions, sans doute difficilement réversibles à moyen terme, confirment l’utilité de la création de nouvelles places en centres d’accueil des demandeurs d’asile, comme la nécessité de fixer les crédits pour l’hébergement d’urgence et l’allocation temporaire d’attente à un niveau sensiblement supérieur - telles que prévues par la loi de finances initiale pour 2010. La création de 1 000 places supplémentaires est ainsi programmée ; elle représenterait un investissement de 4,7 millions d’euros. Par ailleurs, l’ATA a été créditée de 53 millions sur 2010, soit une hausse de 77 % par rapport aux prévisions pour 2009. Il est cependant à craindre, au regard du niveau actuel des besoins, que ces dotations soient encore insuffisantes.

3.– L’action n° 3 Lutte contre l’immigration irrégulière : une consommation en diminution

Cette action représente le deuxième ensemble le plus lourd du programme n° 303, et de la mission dans son ensemble. En raison de quelques mesures exceptionnelles ⁽⁸⁴⁾, le taux de consommation des 80,8 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale s’établit au niveau élevé de 91,16 %.

La rationalisation des frais d’éloignement des migrants en situation irrégulière, l’augmentation de la part des retours volontaires dans le total des reconduites à la frontière ainsi que la relative diminution de celles-ci (29 288 mesures de reconduite au lieu de 29 796 en 2008) ont néanmoins permis une moindre consommation nette des crédits de ce poste (35 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement au lieu de 42 millions d’euros).

Quant aux dépenses dédiées au fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative (CRA), à l’assistance sanitaire et à l’accompagnement social assurés dans ces centres, elles n’ont que modérément débordé les dotations initiales.

4.– L’action n° 4 Soutien : une stabilisation encore fragile des dépenses de fonctionnement du ministère

Le regroupement des fonctions support du ministère dans l’action Soutien du seul programme n° 303 semble avoir amélioré le pilotage de leur gestion par le ministère – sans interdire de suivre la ventilation de ces coûts entre les différents programmes de la mission.

La consommation de ces crédits reste dans les limites des prévisions (61,62 millions d’euros en autorisations d’engagement et 60,57 millions d’euros en crédits de paiement pour 62,19 millions d’euros en autorisations d’engagement et 64,99 millions d’euros en crédits de paiement de dotations initiales). Il est à relever cependant que la Cour des comptes souligne encore un suivi insuffisant de la mise en œuvre des conventions de gestion conclues avec les quatre ministères dont relèvent les personnels et moyens d’action du MIIINDS. 2010 devrait cependant marquer un progrès dans la connaissance et la maîtrise de ses coûts de fonctionnement avec la reprise en gestion directe du patrimoine immobilier des CRA.

B.– LE PROGRAMME N° 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : DES DÉPENSES PROFONDÉMENT RESTRUCTURÉES

La dotation de ce programme, même après abondement en cours d’exercice, avait été établie à un niveau (82,26 millions d’euros de crédits ouverts en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) très inférieur aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2008 (179,32 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement). Cette réduction prenait acte des évolutions constatées en 2008 (notamment la réduction de la subvention versée à l’opérateur en charge de l’accueil des étrangers primo-arrivants) mais aussi de la décision de transférer au programme n° 147 Politique de la ville les 40 millions d’euros de crédits consacrés à la lutte contre les discriminations (auparavant rattachés à l’action n° 12).

Pour autant, au cours de l’année 2009, de nouvelles économies ont pu être dégagées en faveur du programme n° 303, en réduisant davantage la subvention prévue en loi de finances initiale pour l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), qui disposait d’un important fonds de roulement provenant de l’opérateur qu’il a remplacé (action n° 11), ainsi que grâce au retard pris dans l’exécution du dispositif d’aide à la réinsertion des anciens migrants dans leur pays d’origine (action n° 13).

Ces opérations ont été facilitées par le report et le rattachement de crédits issus de fonds de concours européens (fonds européen d’intégration et fonds pour les réfugiés) à hauteur de, respectivement, 2,57 millions d’euros et 10,24 millions en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

Au final, si les crédits consommés (76,54 millions d’euros en autorisations d’engagement et 75,78 millions d’euros en crédits de paiement) sont légèrement supérieurs à ceux votés en loi de finances initiale (+ 4,7 % des autorisations d’engagement et + 3,7 % des crédits de paiement), ils sont encore inférieurs aux crédits ouverts en 2009 de 6,9 % en autorisations d’engagement et 7,9 % en crédits de paiement.

Toutefois, cette marge de manœuvre apparente doit être appréciée avec prudence car elle correspond pour l’essentiel aux crédits des fonds européens qui ont été rattachés tardivement au programme et n’ont pu être totalement utilisés avant la fin de gestion. Leur report sur l’exercice 2010 a été demandé.

DES CRÉDITS AUX DÉPENSES DU PROGRAMME 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ POUR 2008 ET 2009

(en euros)

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Programme / Action : Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation	2008	2009	2008	2009
Total du programme	186 789 369 126 305 169	83 945 592 76 545 933	186 789 369 126 281 257	83 945 592 75 778 314
Accueil, intégration des étrangers primo arrivants et apprentissage de la langue française	49 028 800 9 358	15 673 592 8 489 979	49 028 800 9 358	15 673 592 8 318 787
Autres actions d’intégration des étrangers en situation régulière	133 287 569 124 350 659	64 972 000 66 142 754	133 287 569 124 326 757	64 972 000 65 564 979
Aide au retour et à la réinsertion	3 000 000 80 000	1 500 000 13 200	3 000 000 80 000	1 500 000 13 200
Naturalisation et accès à la nationalité	1 473 000 1 865 152	1 800 000 1 900 000	1 473 000 1 865 142	1 800 000 1 881 348

Source : rapport annuel de performances 2009

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attribution de produits

1.– L’action n° 11 Accueil, intégration des étrangers primo-arrivants et apprentissage de la langue française : la réorganisation de ces actions a permis de dégager de nouvelles marges budgétaires ; mais la lisibilité financière des interventions du nouvel opérateur gagnerait à être améliorée.

Un nouvel opérateur, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), a été créé le 1er janvier 2009 par la fusion de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) et d’une partie des services de l’Agence nationale de la cohésion sociale et de l’égalité des chances (Acsé). L’intégralité des crédits de l’action n° 11 lui est dédiée.

Une subvention pour charges de service public de 10,3 millions d’euros avait été inscrite en loi de finances initiale pour 2009. Elle a été ramenée à 4,7 millions d’euros en cours d’exercice, au regard des ressources propres, en progression depuis leur réforme décidée en loi de finances pour 2009, et de l’important fonds de roulement que l’OFII a récupéré de l’ANAEM.

2,57 millions d’euros versés par le Fonds européen d’intégration au bénéfice de l’OFII ont par ailleurs été reportés sur l’exercice 2009. Un montant double a été également rattaché au titre de la gestion 2009 ; mais trop tardivement pour être utilisé, son report sur 2010 a été sollicité.

L’ensemble de ces ressources semble avoir suffi à l’OFII pour couvrir la reprise des missions de l’ANAEM (contrats d’accueil et d’intégration (CAI), bilans de compétence, organisation de tests et formations pour les migrants familiaux dans leurs pays d’origine…), des formations linguistiques hors CAI auparavant organisées par l’Ascé ⁽⁸⁵⁾ et la prise en charge du nouveau diplôme initial de langue française (DILF).

L’OFII a su notamment maîtriser ses dépenses de fonctionnement, de personnel en particulier en supprimant des emplois pour intégrer les personnels transférés de l’Acsé. Pour autant, la Cour des comptes déplore l’insuffisante visibilité de la situation financière et comptable de l’OFII et recommande une contractualisation stratégique entre le ministère et l’opérateur, à l’instar du contrat d’objectifs et de moyens conclu avec l’OFPRA.

En tout état de cause, le Rapporteur spécial souhaiterait que la performance de cet opérateur, et plus généralement de l’ensemble des actions et moyens mis en œuvre pour favoriser l’intégration des étrangers soit étudiée de manière plus poussée que ce qui est actuellement prévu (cf. infra).

Recommandation n° 2 : Définir de manière complète et détaillée les objectifs, les stratégies d’action, les moyens et les instruments de suivi de la performance de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

2.– L’action n° 12 Autres actions d’intégration des étrangers en situation régulière : des dépenses très diversifiées mais stables

Ce poste regroupe diverses actions ne relevant pas de l’OFII. Les 66,14 millions d’euros de crédits consommés en 2009 se traduisent pour l’essentiel par des dépenses d’intervention. Leur bilan est contrasté :

– la subvention versée à la Cité nationale de l’histoire de l’immigration est restée dans les limites de la prévision initiale ;

– les transferts aux ménages (rémunération de stagiaires en formation professionnelle, allocations forfaitaires régulières ou secours occasionnels) ont été moindres que prévu ; de même que les transferts aux collectivités territoriales ;

– en revanche, les dépenses consacrées au soutien des résidents des foyers de travailleurs migrants (FTM) ont connu une très forte augmentation, liée en partie à la mise en œuvre d’un plan de traitement des FTM. Visant à faire évoluer cette catégorie de logements-foyers vers un statut de droit commun, il prévoit d’importants travaux et un accompagnement financier et social des résidents.

– cependant, l’essentiel des interventions (54,59 millions d’euros en autorisations d’engagement et 55,13 en crédits de paiement) mises en œuvre par des associations, et transitoirement par l’Acsé (qui ne sera désormais plus opérateur du programme n° 104) sont restées proches des prévisions. L’Acsé a ainsi suivi les marchés de formations linguistiques hors CAI, l’aide transitoire au logement et le dispositif « Ouvrir l’école aux parents » ; l’ensemble a représenté une consommation de 11,22 millions d’euros de crédits de paiement. Le deuxième poste important pour l’action n° 12 est le financement des 28 centres provisoires d’hébergement pour les réfugiés (CPH) dont l’exécution s’est élevée à un peu plus de 12 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Les autres dépenses, consacrées à la promotion sociale et professionnelle des réfugiés et des étrangers en situation régulière, sont réparties sur un réseau dense d’intervenants principalement associatifs.

Au final, malgré l’alourdissement des dépenses en direction des FTM, la consommation n’a dépassé que de 1,8 % en autorisations d’engagement et 0,9 % en crédits de paiement les crédits ouverts (après abondement par des fonds européens).

3.– L’action n° 13 Aide au retour et à la réinsertion : un dispositif suspendu

Ce dispositif, censé être géré par l’OFII, a été temporairement gelé en raison des difficultés juridiques qu’il soulevait. La subvention correspondante n’a en conséquence pas été versée.

4.– L’action n° 14 Naturalisation et accès à la nationalité : une maîtrise des dépenses qui reflète les gains de productivité

La consommation des crédits correspondants, proche des prévisions, n’appelle pas de commentaire particulier.

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS : DES INSTRUMENTS DE SUIVI À AMÉLIORER

Plusieurs exercices sont nécessaires pour apprécier la pertinence des indicateurs retenus sur une mission aussi récente – comme, a fortiori, l’efficacité des politiques mises en œuvre au regard des objectifs affichés. Certains indicateurs ont néanmoins été réformés, voire supprimés dès la loi de finances initiale pour 2010. S’ils ont tout de même été renseignés dans ce rapport annuel de performances, leurs insuffisances confirment l’utilité des modifications. Nonobstant ces améliorations, l’évaluation de la performance de la mission Immigration, asile et intégration doit être poussée encore plus loin. Certaines informations essentielles manquent encore à tout le moins.

A.– LE PROGRAMME IMMIGRATION ET ASILE : UNE PERFORMANCE ENCORE TRÈS PERTURBÉE PAR L’AUGMENTATION CONTINUE DE LA DEMANDE D’ASILE

● Concernant le premier objectif Favoriser l’immigration de travail, les résultats attendus à l’indicateur 1.1 ⁽⁸⁶⁾ se sont plus dégradés que prévu en raison de l’augmentation sensible du nombre de dossiers traités, que l’amélioration de la productivité des agents n’a pas suffi à contenir.

Au demeurant, cet indicateur, peu pertinent au regard de l’objectif associé, a été supprimé en 2010, ainsi que le Rapporteur spécial l’avait suggéré.

Quant à l’indicatif 1.2 ⁽⁸⁷⁾, son résultat est resté en deçà de la valeur cible pour 2009 (19 % au lieu de 25 %). Il n’est cependant que partiellement significatif puisqu’il ne permet pas de connaître la part des actifs dans le reste de la population étrangère admis au séjour dans le cadre d’un regroupement familial ou de l’asile.

Recommandation n° 3 : Compléter l’indicateur de performance de l’objectif Favoriser l’immigration de travail par des données sur la part des actifs dans la population étrangère admise au séjour dans le cadre du regroupement familial et de l’asile au cours de l’exercice ainsi que dans les cinq dernières années.

● Le deuxième objectif vise l’amélioration de la prise en charge sociale des demandeurs d’asile.

De fait, sous la pression croissante des demandes d’asile et les difficultés plus générales de logement, la saturation des CADA a contraint les services à développer largement les dispositifs alternatifs (hébergement d’urgence et ATA). Les résultats au premier indicateur 2.1 ⁽⁸⁸⁾ se sont logiquement dégradés par rapport au niveau atteint en 2008, creusant les écarts avec les prévisions inscrites dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2009.

Toutefois, s’il n’arrive pas à progresser, le taux de places en CADA occupées par des demandeurs d’asile (indicateur n° 2.2) se maintient à son niveau de 2008.

● Le troisième objectif vise à garantir l’examen des demandes d’asile conformément aux textes en vigueur. L’indicateur 3.1 s’attache à évaluer le nombre, délai et coût de traitement d’une demande d’asile par l’OFPRA.

Grâce au redéploiement de ses moyens internes, l’opérateur a réussi à augmenter le nombre de dossiers traités dans l’année et à maintenir ainsi la productivité de ses agents. Néanmoins, en période de forte hausse de la demande, ces progrès n’ont pas permis de préserver le délai de traitement des dossiers atteint en 2008. Celui-ci a augmenté de 110 à 118 jours.

Cela étant, s’il n’atteint pas sa valeur cible, le coût moyen de traitement d’un dossier a diminué.

● L’objectif n° 4 Renforcer la mobilisation des services de police et des unités de gendarmerie dans la lutte contre l’immigration irrégulière présente des résultats proches des niveaux de 2008, mais en deçà des cibles initiales, qu’il s’agisse du coût moyen d’une reconduite à la frontière (indicateur 4.1), du nombre de reconduites effectives (indicateur 4.2) ou du nombre d’interpellations d’« aidants » (indicateur 4.3).

Critiqué parce qu’il ne comptabilisait pas la participation des fonctionnaires à la rétention et à la reconduite aux frontières, le premier indicateur est supprimé en 2010. Une mission a été confiée à l’Inspection générale de l’administration pour évaluer le coût analytique global de l’éloignement d’un étranger. Son rapport publié fin 2009 a fait apparaître que le coût global ⁽⁸⁹⁾de cette politique s’élevait à 232 millions d’euros. Rapporté à 18 300 personnes reconduites en 2008 ⁽⁹⁰⁾, le coût unitaire moyen d’une reconduite s’établissait à 12 645 euros. Cependant, si l’on considère le nombre de personnes concernées à chaque étape du processus (interpellation, garde à vue et procédure administrative, placement en CRA puis reconduite), le coût moyen total est ramené à 6 300 euros.

En tout état de cause, il est très supérieur aux frais exposés dans l’indicateur 4.1 ou à celui retenu en justification au premier euro dans la loi de finances initiale pour 2010 (1 390 euros). Si l’on additionne, par approximation minimale, les dépenses données pour le fonctionnement hôtelier des CRA et les frais d’éloignement des migrants en situation irrégulière (cf. supra), même rapporté au nombre total de mesures de reconduite ⁽⁹¹⁾, le coût unitaire moyen s’élèverait aux environs de 2 200 euros en 2009 comme en 2008.

Il serait donc utile de suivre annuellement l’évolution de ces coûts totaux pour apprécier l’efficience des moyens mobilisés dans le cadre de la politique de reconduite à la frontière.

Recommandation n° 4 : Déterminer les coûts globaux des mesures de reconduite à la frontière à chaque exercice budgétaire.

S’agissant du temps de rétention administrative, la durée moyenne n’a que peu diminué (de 10,36 à 10,22 jours). Cela étant, le Rapporteur spécial note ce progrès qui le maintient très en deçà du seuil réglementaire de 32 jours maximum ⁽⁹²⁾.

Le nombre d’interpellations de trafiquants et « facilitateurs » est inférieur à la cible fixée pour 2009 (4 663 interpellations au lieu de 5 000) ; mais elle progresse tout de même de 8 % par rapport à 2008.

Quant aux personnes mises en cause pour infraction à la législation relative à l’entrée et au séjour, le bilan est contrasté entre une diminution des résultats (comme des infractions constatées) en métropole (de 111 692 à 96 109 personnes) et une augmentation dans les DOM et à Mayotte (de 30 225 à 35 088 personnes).

La proportion d’étrangers mis en cause pour l’emploi d’étrangers sans titre se maintient sur tout le territoire (53,96 % en métropole en 2009), tandis que celle des étrangers en infraction pour travail dissimulé baisse (de 31,3 à 27,6 %).

B.– LE PROGRAMME N° 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE TROP SOMMAIRE

● L’objectif n° 1 Améliorer les conditions d’accueil et d’intégration des étrangers est censé être traduit par l’indicateur 1.1 Taux d’étrangers (non francophones) bénéficiaires d’une formation linguistique dans le cadre du contrat d’accueil et d’intégration qui obtiennent le DILF.

Si la proportion a progressé par rapport à 2008 (de 50 % à 55 %), elle est fort éloignée de l’objectif de 73 % de réussite fixé en 2009. Le responsable du programme se contente de rappeler la jeunesse du dispositif du diplôme initial de langue française.

Cette proportion est bien plus faible encore dans les DOM (23,2 %) ; cependant ce résultat s’explique en grande partie par le fait que les sessions du DILF n’y ont été organisées qu’au troisième trimestre. Les taux de réussite s’établissent ensuite à un taux plus satisfaisant (47 % au quatrième trimestre).

Quoi qu’il en soit, le Rapporteur spécial considère que ces données sont très insuffisantes pour apprécier la performance des moyens mobilisés pour favoriser l’intégration des étrangers, que ce soit par l’OFII, qui dispose de ressources d’origine « publique » (européennes, budgétaires et fiscales) importantes, ou à travers les multiples interventions financées par le programme.

● Concernant l’objectif n° 2 Améliorer l’efficacité du traitement des dossiers de naturalisation et l’indicateur 2.1 Nombre de dossiers de demande de naturalisation ayant fait l’objet d’une décision par ETP d’agent instructeur :

Le nombre de dossiers traités par agent a fortement augmenté par rapport à 2008, dépassant même nettement l’objectif fixé en loi de finances initiale pour 2009. De même, le temps de traitement a-t-il été sérieusement réduit (de 545 à 400 jours) approchant la valeur cible de 395 jours.

Ces progrès très appréciables ont pu être obtenus selon le responsable de programme grâce à une meilleure appropriation et un meilleur fonctionnement de l’application PRENAT ⁽⁹³⁾, à la rationalisation accrue des modalités d’instruction, et à la mobilisation de tous les agents de la sous-direction de l’accès à la nationalité. Non seulement la productivité individuelle s’est accrue très sensiblement (+ 30 % par rapport à 2008) mais le stock des demandes en attente a pu être fortement résorbé.

Pour fluidifier encore ce dispositif, certaines procédures de naturalisation vont être déconcentrées à partir de 2010.

JUSTICE

Commentaire de M. René COUANAU, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE, TENDUE MALGRÉ LA CROISSANCE DES MOYENS, SUSCITE DES INQUIÉTUDES POUR L’AVENIR 340

A.– LE PROGRAMME JUSTICE JUDICIAIRE 342

B.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE 343

C.– LE PROGRAMME PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE 345

D.– LE PROGRAMME ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE 345

E.– LES DEUX PROGRAMMES CONDUITE ET PILOTAGE 346

II.– LA PERFORMANCE : UNE TENDANCE GÉNÉRALE À L’AMÉLIORATION, DES PROBLÈMES ET DES LACUNES DU SYSTÈME DE MESURE 348

A.– LA JUSTICE JUDICIAIRE : UNE PERFORMANCE CONTRASTÉE 348

B.– L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE : DES PROGRÈS TOUJOURS FRAGILISÉS PAR LA CROISSANCE DU NOMBRE DES PERSONNES PRISES EN CHARGE 349

C.– LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE : PROGRÈS VISIBLES POUR L’ACTIVITÉ ET LE COÛT DES STRUCTURES 350

D.– L’ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE : UNE ACCÉLÉRATION DU TRAITEMENT DES DEMANDES 352

E.– LES DEUX PROGRAMMES CONDUITE ET PILOTAGE : UNE PERFORMANCE À AMÉLIORER ET UN SYSTÈME À COMPLÉTER 352

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE, TENDUE MALGRÉ LA CROISSANCE DES MOYENS, SUSCITE DES INQUIÉTUDES POUR L’AVENIR

La mission Justice a été dotée en loi de finances initiale pour 2009 de crédits s’élevant à 8,30 milliards d’euros en autorisations d’engagement (ce qui représentait une progression de 14 % par rapport à 2008) et 6,63 milliards d’euros en crédits de paiement (soit une progression de 4,5 %).

Les crédits consommés ont été de 8,62 milliards d’euros en autorisations d’engagements (AE) et 6,70 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

L’exécution du budget a donc quasiment respecté le plafond fixé par la loi de finances initiale. Le dépassement constaté, outre l’impact du Plan de relance, montre que l’exécution a été tendue sur plusieurs postes – dépenses de personnel comme dépenses de fonctionnement. La gestion demeure difficile pour les responsables de programme, dont les marges de manœuvre réelles sont très faibles. Cette situation est d’autant plus inquiétante que le budget de la Justice a bénéficié d’une hausse de crédits constante depuis l’adoption de la loi de programmation et d’orientation en 2002.

Le ministère a eu recours à la fongibilité afin de dégager quelques marges de manœuvre : des mouvements sont intervenus en gestion au sein du programme Administration pénitentiaire pour un montant de 27 millions d’euros, et au sein des programmes Protection judiciaire de la jeunesse et Conduite et pilotage. Ainsi, on soulignera que sur le programme Justice judiciaire, un transfert important de 19 millions d’euros a eu lieu des crédits de personnel vers la couverture des dépenses de frais de justice.

Le Plan de relance a permis de desserrer la contrainte qui pesait sur les programmes Justice judiciaire (166) et Administration pénitentiaire (107). Les crédits au titre du Plan se sont élevés à 80 millions d’euros en autorisations d’engagement (consommés à 87 %) et 47,95 millions d’euros en crédits de paiement (consommés à 72 %).

Trois mesures principales ont été mises en œuvre : un programme exceptionnel d’investissement public au profit de l’immobilier judiciaire et de l’immobilier pénitentiaire, le financement du passage à 20 % (au lieu de 5 %) des avances versées par le ministère à ses fournisseurs dans le cadre des marchés publics, et le financement d’un audit énergétique et de travaux d’accessibilité et de désamiantage des bâtiments de la PJJ.

Ainsi que l’analyse la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution du budget en 2009, le budget du ministère est caractérisé par une rigidité croissante, qui rend théorique la notion de globalisation des crédits.

En effet, de très nombreux crédits sont « fléchés » : les crédits d’aide juridictionnelle, les frais de justice, et la quasi-totalité des crédits gérés par l’administration pénitentiaire, soit les dépenses de gestion déléguée, les dépenses de santé, les placements sous surveillance électronique, les crédits immobiliers, les partenariats public-privé, notamment. Ces crédits « fléchés » en viennent à constituer près de la moitié des crédits du programme (les frais de justice représentent 45 % des crédits hors titre 2 du programme 166) ou la plus grande part, comme l’aide juridictionnelle qui représente 94 % des crédits de paiement consommés.

Au vu de ces caractéristiques, la Cour des comptes a appelé dès l’année dernière à la réflexion sur l’importance et le rythme des engagements contractés par l’État sous la forme de conventions de partenariat public privé, quel qu’en soit le support juridique. Le Rapporteur spécial est également attentif à l’ampleur prise par les engagements financiers dans le cadre des PPP et souhaite une étude approfondie du ministère avec une projection des charges qui en résulteront à moyen et long terme.

Préconisation n° 1 : Effectuer une prévision précise des charges qui résulteront des partenariats public-privé à moyen et long terme pour le budget du ministère de la Justice

La Cour a souligné en effet que le rétablissement des équilibres engagé ces dernières années pourrait être compromis si les efforts de la chancellerie venaient à se relâcher pour les postes correspondant aux anciens crédits évaluatifs (frais de justice, aide juridictionnelle) ou si la couverture des engagements pluriannuels à moyen ou à très long terme prenait une part hors de proportion avec les possibilités du ministère.

Le plafond d’emplois du ministère a été établi à 72 749 ETPT. La consommation des emplois a été de 99 % d’après la restitution India ODE.

Les dépenses de personnel ont connu une hausse de 4,07 % en 2009, légèrement inférieure à celle constatée en 2008 (5,22 %). Elles progressent plus vite que l’ensemble des crédits de la mission. Malgré cela, trois programmes (107, 166 et 182) se sont heurtés à des difficultés en fin de gestion.

Les crédits de fonctionnement ont diminué (sauf pour l’administration pénitentiaire), mais les besoins ont été sous estimés pour deux programmes au moins, la Justice judiciaire et l’Administration pénitentiaire.

Les crédits d’investissement ont été en baisse en 2009 (– 52 % en autorisations d’engagement et – 13 % en crédits de paiement). Sur trois programmes, les crédits de titre 5 ont été redéployés vers d’autres dépenses : frais de justice, santé des détenus, entretien des établissements pénitentiaires en gestion publique.

Il a été prévu de financer la réforme de la carte judiciaire par des crédits inscrits sur le programme, pour un montant de 100 millions d’euros en autorisations d’engagement et 35 millions d’euros en crédits de paiement, et de mobiliser 55 millions d’euros sur le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État. Un montant de 93,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 42,8 millions d’euros en crédits de paiement a en effet été consommé sur le programme 166. Ces dépenses ont concerné les opérations immobilières (77 millions d’euros en autorisations d’engagement et 29 millions en crédits de paiement), l’accompagnement des personnels (10 millions d’euros en crédits de paiement). La deuxième fraction de l’indemnisation des avocats n’a pas été versée cette année.

On soulignera que les crédits attendus en 2009 du CAS immobilier n’ont pas été versés. Le ministère a recouru à la place aux crédits du Plan de relance. Cela suscite néanmoins l’inquiétude pour 2010 et 2011 car la réalisation du volet immobilier de la réforme repose pour une part importante sur la mobilisation des crédits du CAS.

Par ailleurs, la Cour des comptes constate un manque d’information sur les cessions confiées à France Domaine, qui rend difficile d’apprécier les crédits pouvant être remis à la disposition du ministère de la Justice (en principe 65 % des produits de cession).

Préconisation n° 2 : Rendre plus transparente la procédure de cession d’immeubles par France Domaine, transmettre au ministère et au Parlement les prévisions annuelles de remises à disposition de crédits en expliquant les conditions présidant à ces remises.

Le coût total de la réforme de la carte judiciaire est estimé par le ministère à 427 millions d’euros, hors loyers, pour la période 2009 à 2011.

A.– LE PROGRAMME JUSTICE JUDICIAIRE

Les crédits ouverts pour ce programme se sont élevés à 3,21 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,89 milliards d’euros en crédits de paiement. Le taux de consommation des crédits est de 88,9 % en autorisations d’engagement, et 98,9 %, en crédits de paiement.

Le plafond d’emplois a été dépassé de 169 ETPT, notamment à cause de la surestimation des départs en retraite.

La réserve de précaution constatée en fin d’année a été de 18 millions d’euros sur le titre 2, pour les autres titres, elle a été levée en totalité pour financer les dépenses de frais de justice. Les mouvements de fongibilité entre les BOP du programme ont porté sur 19 millions d’euros. Ils ont bénéficié aux frais de justice pour leur plus grande partie, ainsi qu’au fonctionnement courant des juridictions.

L’excédent de crédits de personnel en fin de gestion a été de 38 millions d’euros soit 1,97 % du total. Après fongibilité, ces crédits sans emplois ont été limités à 1 % du total. Les crédits hors titre 2 ont été consommés à hauteur de 75, % en autorisations d’engagement et à 101 % en crédits de paiement.

L’exécution du programme a souffert de la sous-budgétisation des frais de justice en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. La progression des crédits de paiement inscrits n’a pas réussi à couvrir la dépense, aussi les charges à reporter sur 2010 se sont élevées à 118 millions d’euros, revenant au niveau de 2007.

Après trois années de maîtrise de la croissance des frais de justice (notamment 2,4 % et 3,3 % de croissance en 2007 et 2008) grâce à la baisse négociée des tarifs de certaines prestations, l’on peut craindre aujourd’hui que les progrès accomplis soient remis en question. En effet, cette dépense a augmenté de 7,67 % en 2009, avec une consommation de crédits de paiement de 432,5 millions d’euros.

Cette progression s’explique par plusieurs facteurs : les revalorisations intervenues en 2009, l’accélération du traitement des mémoires de frais grâce à un nouveau circuit de paiement (ce que le Rapporteur spécial avait appelé de ses vœux), le recensement des charges à payer permettant de « déstocker » massivement des mémoires en attente, la réforme des procédures collectives relevant des tribunaux de commerce et leur augmentation sous l’effet de la crise économique.

Ainsi que le souligne la Cour des comptes, cette accélération de la dépense pose la question de sa soutenabilité à moyen et long terme. En effet, les crédits ouverts pour 2010 sur ce programme pour le hors titre 2 sont en baisse, et la prévision inscrite pour les frais de justice est de 395 millions d’euros. Les charges à payer s’élèvent à 120 millions d’euros en fin d’exercice 2009 contre 92,3 à la fin 2008. Les efforts devront être renouvelés pour rester dans l’enveloppe prévue en 2010.

B.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

Le programme a été doté de crédits ouverts à hauteur de 4,77 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 2,51 milliards d’euros en crédits de paiement. Le taux de consommation du programme a atteint 91,8 % en autorisations d’engagement, celui des crédits de paiement étant proche de 100 %, à 99,5 %.

Le programme Administration pénitentiaire a bénéficié du Plan de relance : ces crédits lui ont permis de financer des opérations attendues que les contraintes de gestion du programme avaient jusqu’à présent conduit à différer.

Comme il a été déjà souligné, ce programme connaît une augmentation des crédits réservés à la gestion déléguée : ils se sont élevés à 217 millions d’euros de crédits de paiement, soit 65 millions d’euros de plus qu’en 2008. Un engagement de 1,5 milliard d’euros d’autorisations d’engagement est intervenu, correspondant à la notification de nouveaux marchés de gestion déléguée et au renouvellement de ceux arrivés à échéance au 31 décembre 2009.

La montée en puissance des loyers versés dans le cadre des partenariats publics privés s’accroît toujours : 31,1 millions d’euros ont été versés en 2009. La part prise par les loyers au sein des crédits de fonctionnement est passée de moins de 30 % en 2008 à 36,5 % en 2009. Les marges disponibles se réduisent d’autant pour financer l’entretien des établissements pénitentiaires gérés en régie et les autres dépenses telles la santé des détenus.

Les projections effectuées par le ministère l’ont conduit à solliciter un abondement de 10 millions d’euros du plafond de la mission Justice dans la programmation triennale 2009-2011 afin de financer le fonctionnement des établissements pénitentiaires en gestion publique d’une part, les dépenses de personnel d’autre part. La direction de l’Administration pénitentiaire estime l’insuffisance de crédits à près de 50 millions d’euros en 2010, du fait de différents facteurs, parmi lesquels un report de charges à payer de 10 millions d’euros.

Préconisation n° 3 : Construire la prochaine programmation pluriannuelle sur des bases réalistes afin d’éviter la sous-dotation des dépenses de personnel de la mission, des dépenses de fonctionnement des établissements pénitentiaires, des frais de justice et de l’aide juridictionnelle.

Corrélativement à ce qui vient d’être décrit, les crédits de fonctionnement ont été insuffisants. Les crédits prévus pour la santé des détenus (90 millions d’euros) connaissent une insuffisance structurelle : les reports de charges ont été stabilisés à 17 millions d’euros grâce à un abondement de 20 millions d’euros en gestion. Les crédits de fonctionnement disponibles pour les établissements en gestion publique ont stagné en 2009, ce qui a eu pour conséquence un report de charges à payer de 25 millions d’euros, au même niveau qu’en 2008.

Comme bien d’autres programmes fortement dotés en charge de personnel, le programme a connu des difficultés de gestion des crédits de titre 2 pour deux raisons. La première tient aux départs à la retraite moins nombreux que prévu (surcoût de 5,6 millions d’euros). La seconde est propre à l’administration pénitentiaire. Il s’agit du « dérapage » des heures supplémentaires calculées sur la base d’un protocole d’accord signé le 11 mai 2009 à la suite du conflit social du début mai (surcoût de 5,3 millions d’euros) et les choix indemnitaires de la direction, qui ont conduit à un dépassement de 21 millions d’euros. Le dégel partiel de la réserve de précaution et l’abondement en provenance du programme Justice judiciaire n’ont pas permis de combler le dépassement, aussi un reste à payer de 10 millions d’euros est-il reporté sur 2010.

Préconisation n° 4 : Dans la construction du projet de budget pour 2011, prendre les dispositions nécessaires à une gestion plus maîtrisée des crédits de personnel du programme Administration pénitentiaire. En gestion 2010, éviter le report de charges sur l’année 2011 si le dégel de la réserve de précaution permet de les éviter.

C.– LE PROGRAMME PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE

Les crédits du programme ont diminué pour la première fois en 2009, marquant une baisse de 9,68 % pour les autorisations d’engagement et de 2,51 % pour les crédits de paiement. Cette baisse résulte de la mise en œuvre des préconisations de la RGPP et de la réorganisation des 15 directions régionales en 9 ensembles interrégionaux. Cette diminution a porté principalement sur les crédits autres que ceux de personnel.

Le programme a bénéficié de crédits ouverts à hauteur de 795,7 millions d’euros en autorisations d’engagement, consommés à 95,3 %, et de 774,5 millions d’euros en crédits de paiement, consommés à 98,8 %.

Sur un plafond d’emplois autorisé de 8 951 ETPT, les emplois consommés se sont élevés à 8 603. Les effectifs ont diminué de 362 ETPT. Les crédits de personnel consommés se sont élevés à 407 millions d’euros. La non-consommation est de 1 % (4,62 millions d’euros) par rapport aux crédits ouverts.

D.– LE PROGRAMME ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE

Ce programme a bénéficié de crédits ouverts à hauteur de 414,5 millions d’euros en autorisations d’engagement, consommés à 96 %, et de 347 millions d’euros en crédits de paiement, consommés à hauteur de 91,8 %. Par rapport à la loi de finances initiale, la consommation est respectivement de 103 % et de 100,3 %.

La dotation en faveur de l’aide juridictionnelle montre une soutenabilité fragile, comme le souligne la Cour des comptes. Le ministère a pu faire face à cette dépense grâce à l’ouverture de crédits en loi de finances rectificative (16,3 millions d’euros ont été ouverts en autorisations d’engagement) et de redéploiements (6,4 millions d’euros), permettant de rétablir le volant de trésorerie des CARPA, trésorerie qui a cependant été ramenée à deux mois de fonctionnement. La réforme du système actuellement en préparation montre donc sa pertinence, surtout face à une augmentation possible des besoins dans le contexte économique difficile.

Les reports de crédits sur 2009 se sont élevés à 12 millions d’euros en autorisations d’engagement et 0,63 million d’euros en crédits de paiement. La réserve de précaution a été levée en totalité. La loi de finances rectificative du 30 décembre 2009 a abondé le programme de 16 millions d’euros afin de couvrir les engagements antérieurs à 2009. Ouverts tardivement, ces crédits devraient être reportés.

E.– LES DEUX PROGRAMMES DE CONDUITE ET PILOTAGE

Le programme Conduite et pilotage a d’abord fait l’objet d’une réorganisation en 2008, avec le regroupement au sein du secrétariat général du ministère des compétences réparties entre plusieurs directions et services du ministère. Puis, afin de préparer le passage du ministère au nouveau système d’information financière de l’État (Chorus), ce programme a été scindé en deux : le programme 310 portant les dépenses traitées par le système Chorus, qui regroupent à présent l’essentiel des crédits d’administration centrale et le programme 213 qui conserve les dépenses déconcentrées et les dépenses en faveur des agents de l’INSEE.

Les crédits ouverts en 2009 pour le programme 310 ont été de 239,84 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 241,65 millions d’euros en crédits de paiement. Les crédits consommés ont été de 213,30 millions d’euros en autorisations d’engagement et 241,16 millions d’euros en crédits de paiement.

Le programme a nettement amélioré en 2008 son niveau de consommation des crédits de paiement. En effet, son taux de consommation atteint 87,66 % en autorisations d’engagement, celui des crédits de paiement étant de 98,2 %. En 2007, 15 millions d’euros étaient restés non consommés en fin de gestion, niveau aujourd’hui limité à 4,6 millions d’euros.

Pour le programme 213, les crédits ouverts ont été de 13,91 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 11,14 millions d’euros en crédits de paiement. Le total des autorisations d’engagement consommées a été de 9,29 millions d’euros et les crédits de paiement consommés de 8,98 millions d’euros.

Ces programmes ont connu en 2009 un tassement de leurs moyens. À périmètre courant, ils ont diminué par l’effet de la sortie de la mission Justice de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) du programme, ainsi que la sortie du Haut commissariat aux comptes. À périmètre constant, la loi de finances initiale a diminué les autorisations d’engagement de ces programmes de 4,3 % et a très légèrement augmenté leurs crédits de paiement de 0,3 %.

L’évolution suivante des dépenses a été constatée : une baisse des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement courant, la baisse des crédits d’étude et d’évaluation, la progression des crédits consacrés à l’action sociale et le recentrage sur les projets informatiques déjà lancés plutôt que sur le lancement de nouveaux investissements.

En effet, plusieurs investissements prévus dans le domaine informatique ont été abandonnés en 2009, devant la difficulté d’obtenir la couverture en crédits de paiement des opérations programmées.

L’action 09 consacrée à l’informatique du ministère a été dotée de 83 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit 11 millions de plus qu’en 2008. La consommation des autorisations d’engagement s’est élevée à 52 millions d’euros. Les crédits de paiement alloués se sont élevés à 83,5 millions d’euros, niveau proche de 2008, et la consommation a été plus élevée, à 85 millions d’euros.

Le système d’information opérationnel pénal dit Chaîne Cassiopée a été déployé au 1^er janvier 2009, dans 71 TGI ; sa généralisation doit se poursuivre afin qu’il soit installé à terme dans 171 TGI.

Les dépenses de loyer de l’administration centrale sont toujours très élevées : 32 millions d’euros en autorisations d’engagement et 30,49 en crédits de paiement. Ces montants se décomposent en loyers (20,94 millions d’euros), loyers budgétaires (6,12 millions d’euros) et charges (3,42 millions d’euros).

Le regroupement des services de l’administration centrale sur un site unique est évoqué : ce regroupement permettrait à terme de réaliser des économies par rapport aux coûts actuels des baux.

Le plafond d’emplois du programme a été établi en loi de finances initiale à 1 454 ETPT. La moyenne des ETPT consommés en 2009 a été de 1 609 emplois soit un écart de 159 ETPT.

Cet écart provient des méthodes de calcul de l’outil India-outil de décompte des emplois (ODE) concernant les personnels non titulaires non indicés rémunérés par les ministères : ces personnels ne sont pas décomptés en fonction de leur temps de travail mais en fonction du coût moyen des personnels du ministère. Le programme Conduite et pilotage compte de nombreux contractuels spécialisés de haut niveau, rémunérés au-dessus de la moyenne de rémunération des fonctionnaires, aussi l’outil les comptabilise-t-il plusieurs fois en pratique.

Il conviendrait de trouver une solution pour mettre fin à ce dysfonctionnement.

II.– LA PERFORMANCE : UNE TENDANCE GÉNÉRALE À L’AMÉLIORATION, DES PROBLÈMES ET DES LACUNES DU SYSTÈME DE MESURE

A.– LA JUSTICE JUDICIAIRE : UNE PERFORMANCE CONTRASTÉE

Les résultats de la performance de ce programme se rapprochent souvent des cibles fixées, ce dont le Rapporteur spécial se félicite. Cependant, les résultats sont très variables d’année en année, il est pour certaines actions difficile de percevoir une tendance positive sur le long terme.

L’ensemble des juridictions a réussi à maîtriser ses délais en matière civile, composante majeure de l’évaluation de la performance. La Cour de cassation a dépassé les objectifs fixés, les cours d’appel ont poursuivi en 2009 la diminution de la durée de traitement des affaires civiles pour atteindre 11,9 mois, ne parvenant pas à la réduire à moins de dix mois selon la cible. Le délai moyen de traitement des procédures par les tribunaux de grande instance se maintient à 7,7 mois. La performance des tribunaux d’instance n’est pas documentée, les données n’étant disponibles qu’en mai, ce qui est dommage.

De même, l’âge moyen des affaires civiles en stock est conforme à la cible pour la Cour de cassation et les cours d’appel, il est stable, mais supérieur à la cible pour les TGI (13,4 mois) et les conseils de prud’hommes (11,5 mois). Les juridictions affichent un traitement élevé des affaires, tant quant au traitement du flux que du stock.

Les indicateurs de qualité Délai moyen de délivrance de la copie revêtue de la formule exécutoire, Taux de requêtes en interprétation, en rectification d’erreurs matérielles et en omission de statuer et Taux de cassation des affaires civiles, ne sont pas tous documentés ; ceux qui le sont progressent favorablement. Il en est de même des indicateurs mesurant la charge de travail des magistrats et fonctionnaires, qui s’améliorent presque tous, sauf le nombre d’affaires traitées par magistrat de Cour d’appel, qui se détériore car un nombre plus grand de magistrats ont été affectés au civil afin de résorber les stocks d’affaires. On peut regretter que l’indicateur ne soit toujours pas renseigné pour les tribunaux d’instance.

Pour les affaires pénales, le délai moyen de traitement n’est connu que pour la Cour de cassation ; il augmente par rapport à 2008. Le nombre d’affaires poursuivables traitées par magistrat du parquet a diminué : il faut prendre cette évolution avec prudence car l’entrée en fonction de la chaîne Cassiopée, chaîne informatique destinée à remplacer les applications informatiques pénales actuelles, a exigé des apprentissages et des adaptations, elle conduit par ailleurs à un autre mode de comptage. Pour les magistrats du siège, les éléments statistiques sont encore incomplets. Le déploiement de Cassiopée devrait permettre au ministère de disposer d’éléments statistiques de meilleure qualité, avec un périmètre plus large.

Une progression de 2 % du taux de réponse pénale est constatée, que cela soit pour les majeurs et les mineurs ou pour les mineurs seuls : ce taux dépasse la cible de 85 %, confortant l’objectif d’une réponse systématique et adaptée à tous actes délictuels constatés. Toutefois, on ne sait si ce taux élevé est dû aux mesures de rappel à la loi ou aux autres mesures dites « de troisième voie ». Le taux de mise à exécution des décisions pénales diminue en 2009 pour tous les types de décisions, le plus fortement pour l’emprisonnement ferme. Il progresse seulement pour le recouvrement des amendes.

La progression constante des frais de justice, constatée dans un passé récent, doit demeurer un objectif majeur du ministère de la Justice. La dépense en frais de justice au titre de l’action pénale a augmenté de 9 %, mais ce sont les dépenses de frais de justice commerciale qui enregistrent la plus forte progression, soit 20 %. Il conviendra de rester vigilant sur la maîtrise de cette dépense qui est la première en ce qui concerne le fonctionnement.

B.– L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE : DES PROGRÈS TOUJOURS FRAGILISÉS PAR LA CROISSANCE DU NOMBRE DES PERSONNES PRISES EN CHARGE

Le nombre des personnes prises en charge par cette administration est en hausse de 4 % au 1^er janvier 2009, après une hausse de 6,3 % en 2008. Au 1^er janvier 2010, 234 760 personnes étaient sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire. Les publics pris en charge s’élèvent à 60 979 personnes écrouées et 5 111 personnes non hébergées, les secondes étant en progression par rapport au total. Le nombre de condamnés bénéficiant d’un aménagement de peine a progressé de 22 % pour atteindre près de 7 300 personnes. La hausse de ces publics pris en charge s’accompagne d’une hausse des incidents en détention et également des suicides : avec 115 suicides en 2009, le taux de suicide est monté à 18 pour 10 000 personnes.

Le ministère a apporté dans le projet annuel de performances 2009 puis 2010 des changements au système de mesure de la performance, les uns positifs les autres moins.

Ainsi par exemple l’indicateur Nombre de condamnés à des peines de plus d’un an écroués en établissement pour peine a été supprimé pour 2010, alors qu’il permettait de mesurer les progrès de l’encellulement individuel et qu’au demeurant, il avait progressé en 2009. Cet indicateur a été remplacé d’une part, par le suivi des nouvelles places créées pour mesurer la marge de manœuvre dont dispose l’administration pénitentiaire par rapport au taux d’occupation et, d’autre part, par le taux de performance de la production immobilière qui mesure le coût de la place des constructions nouvelles et leur délai construction. Cependant, les informations sur les coûts continuent d’être produites dans la justification au premier euro (JPE).

L’indicateur du taux d’incidents pour 10 000 détenus est redescendu de 25 à 18 pour 10 000 détenus, après une année très haute en 2008. Le taux d’occupation des places spécialisées est très élevé (93 % pour les semi liberté, 84 % pour les centres pour peines aménagées).

L’indicateur Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine montre une progression de 2 points et atteint 13 %, encore loin de la cible de 18 %. La progression de cet indicateur est toutefois rapide.

Dans le domaine de l’insertion professionnelle des détenus, la progression des personnes prises en charge rend difficile d’atteindre les cibles initialement fixées pour 2009 : la part des détenus stagiaires de la formation professionnelle se maintient à 8 %, celle des personnes scolarisées à 23 %., atteignant presque la cible. L’activité rémunérée des détenus stagne autour de 35 %, sous la cible, mais cette position est déjà appréciable dans un contexte de crise économique.

Si le milieu fermé peut mesurer son activité grâce à de nombreux indicateurs pertinents, à l’inverse, les indicateurs de suivi du milieu ouvert sont encore en nombre limité et ne reflètent pas suffisamment l’activité des services de l’administration pénitentiaire.

Ainsi que le préconise la Cour des comptes, il serait utile d’introduire un indicateur portant sur l’efficacité de l’administration pénitentiaire en matière de lutte contre la récidive, de même qu’un tel indicateur existe pour la protection judiciaire de la jeunesse. Il mettrait en relief le rôle des services pénitentiaires d’insertion et de probation grâce à des mesures de l’activité (nombre de personnes suivies en milieu fermé et ouvert, délais de prise en charge des mesures alternatives à l’incarcération, par exemple).

Préconisation n° 5 : Introduire un indicateur portant sur l’efficacité de l’administration pénitentiaire en matière de lutte contre la récidive, sur le modèle de l’indicateur sur la part de jeunes n’ayant ni récidivé ni réitéré, qui existe pour la protection judiciaire de la jeunesse.

C.– LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE : PROGRÈS VISIBLES POUR L’ACTIVITÉ ET LE COÛT DES STRUCTURES

Conformément aux préconisations de la RGPP, l’activité de la PJJ s’est recentrée sur les jeunes confiés au pénal : l’augmentation de l’activité pénale a représenté une progression de plus de 8 % en 2009. L’action des services a été réorientée selon les modalités prescrites par la circulaire du 25 février 2009 relative à l’action éducative structurée par les activités de jour. Les services se sont donc adaptés à de nouvelles exigences et pratiques éducatives.

En outre, un vaste audit des structures habilitées est en cours, qui a porté sur 26 structures. Ce travail est accompli de concert avec les conseils généraux responsables au premier plan des mesures d’assistance éducative.

La très grande majorité des indicateurs démontre un progrès régulier dans la réalisation des objectifs entre 2006 et 2009. Certains ne sont pas renseignés du fait de difficultés méthodologiques. Il est dommage notamment que l’indicateur portant sur le pourcentage de récidive ou de réitération ne soit pas renseigné, car il dépend de l’extraction de données en provenance des juridictions.

La cible a parfois été volontairement fixée de manière ambitieuse par rapport à l’existant de manière à mobiliser les acteurs pour sa réalisation. C’est le cas des délais de prise en charge (hors placement) pour lesquels les résultats sont encore en deçà de l’objectif ou des taux d’occupation des structures. L’objectif fixé par la loi d’orientation pour la justice de 2002 est la mise en œuvre des décisions de justice « sans délai ». Si la cible n’est pas encore atteinte, le Rapporteur spécial observe toutefois que l’administration parvient à ne pas dégrader le résultat malgré la croissance de l’activité. Le résultat s’améliore notablement pour les mesures de milieu ouvert civil.

Les résultats en ce qui concerne le taux d’occupation des établissements sont inférieurs à la cible pour les établissements de placement éducatif et les centres éducatifs fermés, et atteint la cible pour les centres éducatifs renforcés. La prévision est de toute évidence difficile sur le taux d’occupation des structures de la PJJ, qui doivent toujours pouvoir accueillir un placement en urgence. On peut seulement souligner que le taux d’occupation des centres éducatifs fermés pourrait être un peu plus élevé, étant actuellement de 73 %, alors que l’objectif est d’atteindre les 80 %.

En revanche, les taux d’activité par catégorie de personnel pour chaque type de mesure a progressé et atteint la cible voire la dépasse. Un éducateur suit 25 jeunes en milieu ouvert, ce qui est conforme à la prévision. Le nombre de mesures d’investigation et d’orientation éducative terminées dans l’année par psychologue a rejoint l’objectif revu à la baisse (31,9) et le nombre de mesures d’enquêtes sociales terminées dans l’année par assistant de service social dépasse la cible (17 mesures). Le Rapporteur spécial se félicite de cette amélioration de la performance des services.

L’administration fait observer que l’indicateur ne permet pas toujours de mesurer les efforts accomplis pour une meilleure efficacité des crédits, en raison du caractère exogène des facteurs qui influent sur l’évolution de l’indicateur, comme par exemple pour le coût complet des mesures judiciaires. Cependant la progression du coût complet a été jugulée en 2009, et le coût journalier de certains modes de placement a même diminué, montrant que les efforts importants entrepris pour réduire le coût de fonctionnement des structures n’ont pas été vains. Le coût dépend évidemment de l’évolution du taux des pensions, des effectifs fixés par structure quel que soit le taux d’occupation et de la progression des rémunérations, qui représentent près de 60 % des coûts, évolution qui peut masquer les progrès réalisés.

Le pourcentage de jeunes pris en charge au pénal ayant accompli une démarche de réparation envers la victime ou la société progresse régulièrement, atteignant aujourd’hui 75 %.

D.– L’ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE : UNE ACCÉLÉRATION DU TRAITEMENT DES DEMANDES

Les crédits de ce programme sont pour 93 % d’entre eux dévolus à l’aide juridictionnelle. Trois indicateurs sur six portent sur cette action.

La question peut être posée de la pertinence de ce programme, doté de crédits assez réduits, correspondant essentiellement à des dépenses à caractère automatique. Ces dépenses sont effectuées par des opérateurs sur lesquelles la chancellerie exerce un pilotage dans la mise à disposition des crédits mais ne peut contrôler les dépenses, ni faire jouer la fongibilité. Les actions de ce programme pourraient donc rejoindre le programme Justice judiciaire, ainsi que la Cour des comptes le fait observer.

Le pourcentage de bureaux d’aide juridictionnelle dont le délai moyen de traitement des demandes est supérieur à deux mois s’est réduit, étant actuellement de 18 %. Des progrès sont encore attendus pour atteindre la cible de 10 %. Les enquêtes de satisfaction portant sur le service rendu par les Maisons de la justice et du droit sont positives et au-dessus de la prévision (97 % de personnes satisfaites). Le jugement porté par les victimes sur l’aide qui leur a été apportée n’a pas été documenté cette année à cause d’un changement de méthodologie.

E.– LES DEUX PROGRAMMES DE CONDUITE ET PILOTAGE : UNE PERFORMANCE À AMÉLIORER ET UN SYSTÈME À COMPLÉTER

La réalisation des objectifs est ici aléatoire et très difficile. On citera par exemple l’indicateur relatif au respect des délais de livraison des opérations immobilières pour les opérations livrées dans l’année : les durées prévues sont supérieures à l’objectif tant dans l’immobilier judiciaire que pénitentiaire. Le coût du m2 judiciaire rénové a aussi été largement dépassé (1 691 euros au m2 au lieu de 1 100) alors même que cette cible a été rehaussée. Par contre, il n’y a pas eu de dépassement des coûts pour l’immobilier pénitentiaire.

On soulignera seulement que l’important objectif Optimiser la gestion des projets immobiliers n’inclut pas dans son périmètre les projets réalisés en partenariat public privé (PPP), ce qui prive le Parlement d’une comparaison éclairante avec les opérations réalisées en maîtrise d’ouvrage classique. L’opérateur AMOTMJ (devenue depuis APIJ), dont la subvention est supérieure à 8 millions d’euros, n’était pas intégré dans la démarche de performance du ministère ; il l’est dans le projet annuel de performances 2010. Une formalisation des relations entre l’État et l’agence, qui devrait aboutir à un contrat d’objectif, a été entreprise.

Les résultats de l’indicateur Taux de déploiement de l’application Cassiopée dans les juridictions mettent en évidence le grand retard accumulé par ce déploiement. Alors que ce taux devait être de 80 % en 2009, il n’est que de 37 %. La cible de 100 % en 2010 paraît inatteignable.

Le programme prévoit un objectif de gestion efficiente des personnels. Il est basé sur un seul indicateur qui mesure la Dépense moyenne, pour le bureau du personnel, de la gestion d’un agent de l’administration centrale. Cette dépense est de loin supérieure à la prévision (425 euros au lieu de 394) et loin de la cible 2010, qui est de 344 euros. La différence est expliquée par l’affectation de personnel supplémentaire, conséquence de la réorganisation du secrétariat général.

Le Rapporteur spécial regrette qu’aucun indicateur ne mesure un élément essentiel de la bonne gestion des ressources humaines qui est la rapidité d’affectation aux postes vacants. Tout en prenant en considération les besoins liés à la garantie du bon déroulement des nominations aux postes et de la transparence des affectations, le rapporteur estime indispensable que l’administration se fixe des objectifs de progrès en ce domaine.

En effet, en particulier pour la justice judiciaire, la nomination des magistrats et surtout l’affectation des greffiers et des postes administratifs dans les juridictions demande couramment plusieurs mois voire un an, ce qui désorganise le travail des juridictions.

Préconisation n° 6 : Créer un indicateur portant sur les délais de nomination ou d’affectation des personnels dans les juridictions.

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MÉDIAS : GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN ; COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

Commentaire de M. Patrice MARTIN-LALANDE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX MÉDIAS 356

A.– LA MISSION MÉDIAS : UNE ANNÉE 2009 MARQUÉE PAR DE NOUVEAUX ENGAGEMENTS FINANCIERS DE LA PART DES POUVOIRS PUBLICS 356

1.– Le programme 180 Presse : l’impact budgétaire massif des États généraux de la presse 357

2.– Le programme 312 Soutien à l’expression radiophonique locale 360

3.– Le programme 313 Contribution au financement de l’audiovisuel public : une exécution marquée par la surperformance publicitaire de France Télévisions 361

4.– Le programme 115 Action audiovisuelle extérieure : une exécution qui reflète une situation de transition 362

B.– LA MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL 363

1.– De la redevance audiovisuelle à la contribution à l’audiovisuel public 363

2.– La distribution du produit de la contribution à l’audiovisuel public entre ses bénéficiaires 364

C.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN : L’ABSENCE D’EXÉCUTION EN 2009 364

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX MÉDIAS EN 2009 365

A.– LA MISSION MÉDIAS 365

1.– Le programme Presse : dans l’attente du plein effet des mesures nouvelles 365

2.– Le soutien à l’expression radiophonique locale 366

3.– L’action audiovisuelle extérieure : améliorer les mesures d’audience 367

B.– LA MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL 368

1.– France Télévisions 368

2.–  ARTE-France 369

3.– Radio France 369

4.– L’institut national de l’audiovisuel 369

5.– Le GIP France Télé numérique 370

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX MÉDIAS

A.– LA MISSION MÉDIAS : UNE ANNÉE 2009 MARQUÉE PAR DE NOUVEAUX ENGAGEMENTS FINANCIERS DE LA PART DES POUVOIRS PUBLICS

L’année 2009 aura été atypique pour la mission Médias. Son exécution a été largement bouleversée par la mise en œuvre des mesures décidées suite aux États généraux de la presse écrite (EGPE). En effet, celle-ci s’est traduite par des ouvertures substantielles de crédits à la faveur de la loi de finances rectificative du 20 avril 2009 ⁽⁹⁴⁾. Annoncés en mai 2008 par le Président de la République, rappelons que les EPGE ont été ouverts en octobre de cette même année et se sont organisés autour de quatre pôles de travail ⁽⁹⁵⁾ dont les conclusions devaient permettre de construire une presse moderne adaptée aux défis et enjeux du XXI^ème siècle.

Par ailleurs, si les EGPE ont profondément affecté la mission en cours de gestion, de nouveaux engagements financiers de l’État auront été pris dès la loi de finances initiale pour 2009. Au total, entre 2008 et 2009, les crédits consacrés aux médias auront plus que doublé, principalement du fait :

– de l’inscription, à hauteur de 450 millions d’euros en loi de finances initiale ⁽⁹⁶⁾, d’une dotation budgétaire devant bénéficier au groupe France Télévisions au titre de la compensation des pertes de recettes publicitaires consécutives à la loi du 5 mars 2009 ⁽⁹⁷⁾ ;

– de la traduction, en loi de finances rectificative d’avril 2009, des mesures décidées dans le cadre des EGPE et qui ont pris la forme d’abondements massifs de crédits (+ 65,6 % en AE et + 61,8 % en CP par rapport à la loi de finances initiale).

En loi de finances initiale (LFI) pour 2009, la mission Médias s’était vue dotée de 1,015 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1,010 milliard d’euros en crédits de paiement (CP). Le taux de consommation en exécution est supérieur de 15,6 % aux prévisions en AE comme en CP, les montants d’AE et CP atteignant respectivement 1,173 milliard d’euros et 1,168 milliard d’euros.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DE LA MISSION MÉDIAS

(en euros)

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Programme / Action Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation	2008	2009	2008	2009
Presse	284 561 337 266 316 554	282 691 351 441 197 886	279 561 337 274 054 942	277 691 351 435 716 548
Abonnements de l’État à l’AFP	109 412 916 109 412 883	111 382 348 111 382 348	109 412 916 109 412 883	111 382 348 111 382 319
Aides à la presse	175 148 421 156 903 671	171 309 003 329 815 538	170 148 421 164 642 059	166 309 003 324 334 229
Chaîne française d’information internationale (a)	0 92 480 936	–	0 92 480 936	–
Soutien à l’expression radiophonique locale	25 000 000 26 186 790	26 524 800 27 575 111	25 000 000 26 186 790	26 524 800 27 575 111
Soutien à l’expression radiophonique locale	24 900 000 26 170 528	26 418 800 27 561 443	24 900 000 26 170 528	26 418 800 27 561 443
Fonction support	100 000 16 262	106 000 13 668	100 000 16 262	106 000 13 668
Contribution au financement de l’audiovisuel public	–	473 000 000 458 000 000	–	473 000 000 458 000 000
Action audiovisuelle extérieure	210 819 851 155 711 318	233 070 000 246 970 000	210 819 851 155 711 318	233 070 000 246 970 000
TOTAL	520 381 188 540 695 598	1 015 286 151 1 173 742 997	515 381 188 548 433 986	1 010 286 151 1 168 261 659

(a) : La suppression du programme 116 Chaîne française d’information internationale est due au regroupement des crédits relatifs à l’audiovisuel extérieur au sein du programme 115 Action audiovisuelle extérieure.

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attributions de produits

Source : rapport annuel de performances 2009

1.– Le programme 180 Presse : l’impact budgétaire massif des États généraux de la presse

Les crédits du programme 180 Presse ont connu une augmentation de 65,7 % en AE et 61,8 % en CP par rapport à la loi de finances initiale. Logiquement, c’est l’action n° 2 Aides à la presse qui aura bénéficié de tels abondements, avec une croissance des AE de 108 % et une revalorisation des CP de 103 %.

Dans ces circonstances, le taux de consommation des crédits du programme – 94,2 % des AE et 97 % des CP – est d’autant plus remarquable qu’il porte sur des sommes très supérieures aux prévisions initiales. Ceci témoigne à la fois de la nécessité des mesures décidées – les crédits débloqués ayant effectivement été utilisés – et de la réactivité des services chargés de mettre en œuvre ces dispositions nouvelles. Pour autant, ainsi que le relève la Cour des comptes ⁽⁹⁸⁾ « la mise en œuvre des deux aides entièrement nouvelles [l’aide au développement des services en ligne et entreprises de presse et l’aide exceptionnelle aux diffuseurs] a excédé la capacité propre des services chargés des aides à la presse ». Dans le cas du second dispositif, le recours à un prestataire privé s’est même révélé nécessaire pour l’instruction des dossiers et le versement des sommes.

L’analyse de l’action n° 2 montre que les abondements opérés suite au vote de la loi de finances initiale se sont principalement concentrés sur cinq dispositifs.

● Aide au portage de la presse

Les EPGE ont conduit à un renforcement considérable du dispositif d’aide au portage. Les crédits disponibles à ce titre ont ainsi connu une croissance de 748 %, passant de 8,25 millions d’euros en loi de finances initiale à 70 millions d’euros à la faveur de la loi de finances rectificative d’avril 2009.

Initialement réservée aux quotidiens, l’aide est désormais accessible à tous les titres de presse d’information politique et générale (IPG) ainsi qu’aux publications apportant régulièrement des informations et des commentaires sur l’actualité de l’ensemble des disciplines sportives.

Par ailleurs, des crédits supplémentaires ⁽⁹⁹⁾ auront permis la mise en place d’un dispositif social incitatif en faveur des vendeurs-colporteurs et porteurs de presse (VCP) ⁽¹⁰⁰⁾ visant à exonérer leurs rémunérations de charges patronales. À ce titre, 8 millions d’euros auront été versés à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

● Aide aux quotidiens nationaux d’IPG à faibles ressources publicitaires

L’aide aux quotidiens nationaux d’IPG à faibles ressources publicitaires, fixée à 7,05 millions d’euros en LFI, s’est vue attribuer 5,95 millions d’euros supplémentaires par redéploiement de crédits en gestion (soit une augmentation de 84 %). Comme l’année précédente, 8 publications en ont bénéficié mais trois d’entre elles concentrent l’essentiel des sommes versées (81,5 %).

● Aide à la modernisation de la diffusion

Deux dispositifs ont particulièrement été concernés par les conclusions des EGPE.

L’aide à la modernisation des diffuseurs de presse doit permettre à ces diffuseurs d’améliorer leurs performances commerciales ⁽¹⁰¹⁾. Initialement dotée de 1,73 million d’euros, l’aide a reçu un abondement de quelque 11,3 millions d’euros suite aux EGPE (+ 653 %).

Par ailleurs, pour l’année 2009, une aide exceptionnelle au bénéfice des diffuseurs de presse spécialistes et indépendants a été instituée ⁽¹⁰²⁾. Elle correspond à une exonération partielle de charges et prend la forme d’un versement forfaitaire de 4 000 euros ⁽¹⁰³⁾ par diffuseur. Les crédits afférents ont été débloqués en trois fois : 27,6 millions d’euros puis 4,6 millions d’euros en lois de finances rectificatives et 25 millions d’euros d’AE par décret d’avance ⁽¹⁰⁴⁾. Initialement estimé à 14 450, le nombre de bénéficiaires pour 2009 et 2010 devrait en réalité atteindre 12 650, ce qui correspondrait à une dépense de 51 millions d’euros, frais de gestion compris.

● Aide au développement des services en ligne des entreprises de presse

Alors que l’aide au développement des services de presse en ligne faisait jusqu’ici figure de parent pauvre avec une dotation de 0,5 million d’euros qui la plaçait en queue de liste, le dispositif a fait l’objet d’une revalorisation d’importance avec l’ouverture de 19,7 millions d’euros en loi de finances rectificative ⁽¹⁰⁵⁾.

Fin novembre 2009, plus de 70 dossiers de demande d’aide avaient été déposés. 58 projets, représentant un montant de 15,4 millions d’euros, ont finalement été retenus.

Le Rapporteur spécial, convaincu que l’avenir de la presse se jouera dans l’univers numérique, tient à saluer une telle réorientation des crédits publics – poursuivie en 2010 ⁽¹⁰⁶⁾ – témoin d’une première évolution nécessaire mais sans doute pas suffisante, pour faire émerger la presse de demain. Ainsi qu’il le rappelait dans son rapport spécial au projet de loi de finances pour 2009 « [Il serait] pertinent de revaloriser les crédits de ce fonds, afin d’accompagner plus efficacement la diversification des entreprises de presse vers les supports numériques qui seront à n’en pas douter l’un des piliers de la presse de demain ».

● Aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d’IPG

Le fonds dédié à cette aide a pour objet d’accompagner les titres concernés dans leur effort de modernisation. Doté de 25 millions d’euros d’AE et de 20 millions d’euros de CP en loi de finances initiale, il a bénéficié d’une ouverture complémentaire de 5 millions d’euros à la faveur de la loi de finances rectificative d’avril 2009. Toutefois l’utilisation de ces crédits supplémentaires n’avait qu’un lointain rapport avec les actions de modernisation menées par les quotidiens. En réalité, cette ouverture de crédits a permis de financer la mesure annoncée par le Président de la République visant à faire bénéficier tout jeune de 18 à 24 ans d’un abonnement gratuit à un quotidien de son choix pendant un an.

Concernant la maquette budgétaire, le Rapporteur spécial tient à répéter une remarque maintes fois formulée et jusqu’ici ignorée. En effet, malgré les observations concordantes du Rapporteur spécial, de M. Jérôme Chartier, Rapporteur spécial du programme Développement des entreprises et de l’emploi, de la Cour des comptes ⁽¹⁰⁷⁾, de la DGMIC ⁽¹⁰⁸⁾ et du CIAP ⁽¹⁰⁹⁾, qui tous, recommandent un regroupement de l’aide au transport postal au sein du programme Presse, le Gouvernement persiste à éclater les crédits correspondants entre deux programmes issus de deux missions différentes : le programme Presse de la mission Médias et le programme Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie. Or, ainsi que le rappelait le Rapporteur spécial dans le cadre de ses rapports aux projets de loi de finances pour 2009 et 2010, outre le fait que la pertinence d’une telle distinction entre les deux aides est contestable – les deux dispositifs visant à la bonne distribution de la presse et non à un quelconque « développement des entreprises et de l’emploi » comme le laisse à penser l’intitulé du programme de la mission Économie – un tel éclatement des crédits ne favorise ni la lisibilité budgétaire ni le suivi de la performance.

Proposition n° 1 : Intégrer au sein du seul programme 180 Presse l’ensemble des crédits relatifs à l’aide au transport postal.

2.– Le programme 312 Soutien à l’expression radiophonique locale

Le programme 312 Soutien à l’expression radiophonique locale, créé à l’occasion de la loi de finances initiale pour 2009 après budgétisation de crédits auparavant retracés au sein du compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique, comprend les crédits ayant vocation à soutenir les radios associatives locales à faibles ressources publicitaires accomplissant une mission de communication sociale de proximité.

La différence (+ 4 %) entre les crédits inscrits en loi de finances initiale et les crédits finalement consommés (26,52 millions d’euros contre 27,57 millions d’euros AE = CP) correspond, selon le rapport annuel de performances, à un « décalage de trésorerie hérité du fonctionnement du compte d’affectation spécial qui abritait le FSER ⁽¹¹⁰⁾ jusqu’au 31 décembre 2008 ».

3.– Le programme 313 Contribution au financement de l’audiovisuel public : une exécution marquée par la surperformance publicitaire de France Télévisions

Créé lors de la loi de finances initiale pour 2009, le programme 313 retrace les crédits nécessaires au financement complémentaire de France Télévisions du fait des pertes de ressources publicitaires pour le groupe suite à l’adoption de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Rappelons que les crédits inscrits au programme 313 étaient également destinés, à l’origine, au groupe Radio France. Toutefois, le régime publicitaire en vigueur sur les antennes du groupe radiophonique n’ayant in fine pas été modifié par la loi précitée, celui-ci n’a pas reçu de dotation à ce titre. Néanmoins, eu égard au contexte financier difficile et pour lui permettre d’assurer ses missions de service public, Radio France aura tout de même bénéficié d’un financement exceptionnel via ce programme (cf. infra).

Enfin, une partie des crédits du programme auront également contribué au financement du passage à la télévision numérique et notamment à la participation de l’État au groupement d’intérêt public (GIP) France télé numérique ⁽¹¹¹⁾ réunissant l’État et les chaînes nationales dites « historiques » diffusées par voie hertzienne en mode analogique ⁽¹¹²⁾.

Doté de 473 millions d’euros dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2009, le programme 313 devait répartir ces crédits comme suit :

– 450 millions d’euros à destination de France Télévisions ;

– 23 millions d’euros au bénéfice de Radio France.

À l’occasion de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2009, 15 millions d’euros ont été annulés sur ce programme pour être redéployés sur les programmes 115 et 312 de la mission Médias. Aussi les crédits disponibles pour 2009 au titre du programme 313 se sont-ils in fine élevés à 458 millions d’euros, leur ventilation s’avérant différente de celle initialement prévue :

– le groupe France Télévisions aura bénéficié de 415 millions d’euros, soit 35 millions d’euros de moins que le montant prévu en LFI. En effet, les performances du groupe en termes de recettes publicitaires et de parrainage, supérieures de 105 millions d’euros aux estimations, ont conduit à une réduction de sa dotation budgétaire, le surplus net de recettes – soit 70 millions d’euros –devant permettre d’améliorer la trajectoire de retour à l’équilibre de France Télévisions. Les 35 millions d’euros non versés au groupe ont été redéployés au bénéfice du GIP (cf. infra) ;

– son régime publicitaire n’ayant pas subi de modification, le groupe Radio France n’a pas reçu la dotation de 23 millions d’euros initialement prévue. Toutefois, la tension sur ses ressources comme sur ses charges a conduit à un versement complémentaire de 8 millions d’euros effectué via le programme 313 ;

– conformément au souhait des parlementaires de voir le GIP financé par le budget, général, celui-ci aura reçu 35 millions d’euros au titre du programme 313.

Il convient toutefois de souligner que ces deux derniers versements, pour utiles qu’ils soient, sont sans rapport avec la vocation du programme qui est d’accompagner la réforme de la télévision publique.

4.– Le programme 115 Action audiovisuelle extérieure : une exécution qui reflète une situation de transition

Les crédits finalement ouverts et consommés sont supérieurs de 5,9 % aux crédits prévus en loi de finances initiale soit 246,97 millions d’euros contre 233,07 millions d’euros (AE = CP).

Le différentiel de 13,9 millions d’euros correspond en grande partie à une dotation budgétaire allouée à RFI pour le financement du plan global de modernisation ⁽¹¹³⁾ mené par l’antenne.

B.– LA MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL

1.– De la redevance audiovisuelle à la contribution à l’audiovisuel public

Les recettes retracées au sein du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel ont subi des modifications substantielles au cours des deux dernières années.

À l’occasion de la loi de finances rectificative pour 2008 n° 2008-1443 du 30 décembre 2008, par un amendement déposé par le Rapporteur spécial, le législateur a prévu, à compter du 1^er janvier 2009, l’indexation du montant de la redevance audiovisuelle sur l’indice des prix à la consommation hors tabac tel qu’il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l’année considérée ⁽¹¹⁴⁾.

Le montant est arrondi à l’euro le plus proche ; la fraction d’euro égale à 0,50 étant comptée pour 1. L’indexation a ainsi porté le montant de la redevance audiovisuelle pour 2009 à 118 euros en métropole (contre 116 euros en 2008) et à 75 euros dans les départements d’outre mer (contre 74 euros en 2008).

Par ailleurs, à la faveur de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision :

– la dénomination de la redevance audiovisuelle a été modifiée en « contribution à l’audiovisuel public » (article 29) ;

– l’article 31, tout en maintenant l’indexation de la contribution à l’audiovisuel public prévue à l’article 97 de la loi n° 2008-1443, consacre le rehaussement de 2 euros du montant de la contribution à partir duquel la règle d’indexation sera appliquée pour l’année 2010.

BILAN DES ENCAISSEMENTS DE CONTRIBUTION À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

(en millions d’euros)

	Exécution 2008	Exécution 2009
Encaissements bruts	2 419,1	2 488,7
Frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie	49,3	29,8
Encaissements nets	2 369,8	2 458,9
Dégrèvements pour motifs sociaux pris en charge par le budget général	520,9	538,8
Total des recettes du compte de concours financiers	2 890,7	2 997,7

Source : rapport annuel de performances 2009

Pour l’année 2009, les encaissements nets de contribution à l’audiovisuel public ont atteint 2 458,9 millions d’euros, en augmentation d’environ 3,8 % par rapport à l’année précédente.

Les dégrèvements de contribution à l’audiovisuel public pour motifs sociaux pris en charge par le budget général de l’État se sont élevés à 538,8 millions d’euros (+ 3,4 % par rapport à 2008).

Au total, les recettes du compte de concours financiers s’élèvent à 2 997,7 millions d’euros, en augmentation de 3,7 % par rapport à 2008.

Les frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie diminuent de manière substantielle, ce qu’il convient de saluer en dépit de toute explication fournie par le RAP sur ce point.

2.– La distribution du produit de la contribution à l’audiovisuel public entre ses bénéficiaires

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DE LA MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL

(en euros)

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Programme	Exécution 2008	Exécution 2009	Exécution 2008	Exécution 2009
France Télévisions	1 985 845 000	2 039 141 200	1 985 845 000	2 039 141 200
ARTE France	223 333 540	232 348 970	223 333 540	232 348 970
Radio France	539 455 560	559 694 843	539 455 560	559 694 843
Contribution au financement de l’action audiovisuelle extérieure	58 717 000	65 288 200	58 717 000	65 288 200
Institut national de l’audiovisuel	83 313 600	86 172 400	83 313 600	86 172 400
Passage à la télévision tout numérique (a)	–	15 000 000	–	15 000 000

Sources : RAP 2009

(a) : Comme rappelé précédemment, le GIP France télé numérique, initialement financé par une partie de la contribution à l’audiovisuel public a été exclu du champ des bénéficiaires de celle-ci par la loi n° 2009-431 de finances rectificative pour l’année 2009.

C.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN : L’ABSENCE D’EXÉCUTION EN 2009

Le compte d’affectation spéciale (CAS) retrace, en recettes, le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l’utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires (en l’espèce le ministère de la Défense), ainsi que d’éventuels versements du budget général. La libération des fréquences rendue possible du fait d’une rationalisation et d’une modernisation de leur usage par les armées doit permettre une extension de services existants, audiovisuels ou de télécommunications mobiles ou fixes à haut débit et le développement de services innovants.

Initialement, l’objectif du Gouvernement était de démarrer la procédure d’attribution des bandes 800 MHz et 2,6 GHz courant 2009 pour une délivrance des autorisations d’utilisation de ces fréquences avant la fin de l’année 2009. Le montant des prévisions de recettes du CAS en 2009 correspondant au produit de cession de ces fréquences s’élevait à 600 millions d’euros.

Or, le retard de plusieurs mois pris dans le calendrier d’attribution de la 4^ème licence UMTS a conduit à décaler l’attribution effective des bandes 0,8 et 2,6 GHz et la perception des recettes attendues en 2009.

De fait le CAS n'aura pas fonctionné en 2009 du fait d’un glissement d'un an dans l'enregistrement des recettes. En conséquence, aucun commentaire n’est à faire sur l’exécution pour cette même année.

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX MÉDIAS EN 2009

A.– LA MISSION MÉDIAS

Soulignons à titre liminaire que la performance du programme 313 renvoie en réalité à celle du programme 841 France Télévisions, le groupe étant théoriquement le seul bénéficiaire des crédits correspondants. S’il paraît malaisé voire impossible de différencier l’utilisation des crédits budgétaires de celle des sommes versées au titre de la contribution à l’audiovisuel public et, partant, de créer des indicateurs correspondant à l’usage des premiers, le Rapporteur spécial estime que les indicateurs du programme 841 mériteraient d’être étoffés afin de prendre en compte la nouvelle ambition du service public de la télévision et l’importance de la contribution versée par le budget général de l’État.

Proposition n° 2 : Enrichir le volet performance du programme 841 France Télévisions en créant de nouveaux indicateurs intégrant les conséquences de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

1.– Le programme Presse : dans l’attente du plein effet des mesures nouvelles

● L’Agence France Presse

L’AFP confirme de bonnes performances commerciales. Si son chiffre d’affaires (CA) hors abonnements de l’État présente une légère baisse par rapport à 2008 (– 0,4 %) ⁽¹¹⁵⁾, le CA provenant des marchés à fort potentiel de croissance est en augmentation de 7,9 % tandis que le CA relatif à l’offre multimédia progresse de 10,6 %.

Les principales données financières de l’Agence sont en apparence positives. Ainsi, si le résultat net 2009 est largement supérieur à celui de l’année 2008, cette augmentation est largement optique. Le résultat 2008 – 1 million d’euros – intégrait une provision exceptionnelle de 5 millions d’euros pour un plan de sauvegarde de l’emploi qui in fine n’a pas été mis en œuvre. Cette provision est reprise dans le résultat 2009. L’excédent brut d’exploitation, quant à lui, progresse de 1,9 % par rapport à 2008, atteignant 21,8 millions d’euros.

● Les aides à la presse

Les performances attachées aux aides à la presse témoignent de la situation de transition dans laquelle se trouve le secteur, les mesures issues des EGPE n’ayant pu produire tous leurs effets en année pleine ⁽¹¹⁶⁾.

De fait, l’évolution de la diffusion des titres les plus aidés est négative - 3,2 %). Il est vrai qu’il s’agit des titres les plus fragiles, qui subissent en premier lieu les aléas de la conjoncture économique.

Même s’il ne dépend pas directement de l’action du responsable de programme, le nombre de titres d’IPG se maintient et progresse même légèrement par rapport à 2008 (399 contre 397 soit + 0,5 %). En revanche, au sein de cette catégorie de publications, on note une diminution du nombre de quotidiens d’IPG (– 5,2 %), essentiellement due à des fusions de titres.

L’effet de levier des aides directes à la presse n’est pas conforme à la cible du projet annuel de performances (3 contre 4,3). Comme indiqué précédemment, l’aide financière massive faisant suite aux EGPE est soumise à un « effet calendrier » et le secteur a souffert de la crise économique et financière. De fait, on peut considérer que cette mauvaise réalisation est moins due à l’absence d’efficacité des dispositifs qu’à un excès d’optimisme quant au choix de la cible initiale. En tout état de cause, l’effet de levier des crédits publics reste important puisque 1 euro d’argent public permet de financer des projets d’un coût 3 fois supérieur.

2.– Le soutien à l’expression radiophonique locale

La part des radios bénéficiant d’une aide sélective augmente, conséquence logique de l’augmentation de nombre de bénéficiaires du fonds de soutien à l’expression radiophonique locale (FSER) suite à la modification des critères d’attribution de la subvention sélective.

3.– L’action audiovisuelle extérieure : améliorer les mesures d’audience

D’après le rapport annuel de performances, les différents canaux de l’Audiovisuel extérieur de la France (AEF) ont accru leur distribution : France 24 est reçue par 115 millions de foyers (+ 26 % par rapport à 2008), TV5 Monde en atteint 207 millions et RFI a ouvert trois nouveaux relais FM ⁽¹¹⁷⁾.

Pour autant, l’appréciation de l’audience des entités de l’AEF paraît malaisée. En effet, plusieurs instituts ⁽¹¹⁸⁾, aux méthodologies différentes, sont chargés de la mesure de résultats qui, au demeurant, ne concernent pas la totalité des zones de diffusion. Il est par ailleurs troublant que l’ensemble des mesures d’audience (à une exception près) soit strictement identique aux prévisions effectuées mi-2009. Il semble par conséquent nécessaire d’améliorer, d’harmoniser et d’étoffer les mesures d’audience des entités de l’AEF.

Proposition n° 3 : Améliorer les mesures d’audience des différentes composantes de l’Audiovisuel extérieur de la France. Harmoniser la méthodologie.

Les indicateurs de gestion présentent des réalisations contrastées. Ainsi, si TV5 Monde parvient à augmenter la part de ses ressources propres, celle de RFI est en baisse tandis que celle de France 24, certes en hausse par rapport à 2008, reste inférieure à la cible du PAP. Il est vrai que la conjoncture économique n’était notamment pas propice à un accroissement des dépenses des annonceurs.

L’évolution de la part de la masse salariale dans les charges d’exploitation des différentes chaînes reflète la phase de transition que connaît l’AEF. Pour France 24, cette part augmente par rapport à 2008 (33,7 % contre 32,3 %) : ceci peut s’expliquer par les développements réalisés par la chaîne, notamment l’augmentation de la diffusion en langue arabe ⁽¹¹⁹⁾. Concernant RFI, la même évolution s’analyse pour partie comme une conséquence du retard pris dans la mise en œuvre plan global de modernisation et du plan de sauvegarde de l’emploi qui l’accompagnait (cf. supra). TV5 Monde se singularise, avec une diminution de la masse salariale rapportée aux dépenses totales.

France 24 comme RFI améliorent leur ratio frais généraux / dépenses totales ⁽¹²⁰⁾, ce qu’il convient de saluer, tandis que celui de TV5 Monde augmente légèrement, notamment en raison d’une croissance des loyers et des taxes foncières. Si l’évolution globale est satisfaisante, on peut néanmoins s’interroger sur le différentiel d’une dizaine de points qui sépare RFI (21,5 %) de France 24 et TV5 Monde (respectivement 12,6 % et 11,5 %). Le développement des synergies et la réorganisation de la station devraient permettre d’améliorer encore ce résultat.

B.– LA MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL

La performance du programme 844 Contribution au financement de l’action audiovisuelle extérieure renvoie à celle du programme 115 Action audiovisuelle extérieure (traitée supra).

1.– France Télévisions

Le groupe confirme une politique dynamique de soutien à la création audiovisuelle, les investissements réalisés à ce titre étant supérieurs à la cible inscrite dans le projet annuel de performances. Ainsi, en 2009, France Télévisions aura investi près de 383 millions d’euros dans la création, un montant supérieur à l’objectif de 375 millions d’euros fixé dans le contrat d’objectifs et de moyens (COM).

Par ailleurs, si l’audience cumulée hebdomadaire des chaînes est en recul d’un point par rapport à 2008, à 77,8 % ⁽¹²¹⁾, celle-ci est conforme aux objectifs du PAP et reste satisfaisante dans un contexte de concurrence accrue (notamment de la part des chaînes de la TNT). Toutefois les résultats sont contrastés selon les chaînes du groupe et selon l’univers de référence retenu :

– dans son univers de référence (soit les chaînes « historiques » TF1, France 2, France 3 et M6) France 2 progresse légèrement, à 25,5 %, et atteint même son plus haut niveau depuis 2006 ;

– dans le même univers de référence, France 3 décline de 19,3 % à 18 % ;

– le poids de France 4 dans l’univers « nouvelles chaînes en clair de la TNT » diminue ; la chaîne progresse, mais moins vite que ses concurrentes :

– dans l’univers de référence « chaînes en clair de la TNT », France 5 consolide son audience et progresse même à 3,7 %.

Concernant les indicateurs de gestion, la chute brutale de la part des ressources propres du groupe de 24,1 % à 14,7 % ne saurait surprendre dans le contexte de la suppression de la publicité entre 20 heures et 6 heures sur les écrans du groupe.

2.–  ARTE-France

L’audience continue de se dégrader, avec une réalisation inférieure de 4 points à la cible du PAP. Toutefois, si ARTE subit la concurrence des nouvelles chaînes, il convient de relever que son poids dans l’audience des chaînes en clair de la TNT reste stable à 2 %.

Par ailleurs, des efforts réels ont été entrepris afin de reconquérir les 25-49 ans, proportionnellement peu représentés dans les audiences de la chaîne. Ainsi, une réforme de la grille a été entreprise qui fait place à des émissions et soirées de grande qualité ciblant plus spécifiquement cette population telles que One Shot Note Pop Culture ou Tracks pour ne citer qu’elles.

Enfin il convient de saluer le succès de la politique volontariste menée par la chaîne sur l’internet, les sites ARTE+7 et ARTE Live Web attirant de nombreux internautes et permettant à la chaîne de toucher de nouveaux publics, notamment les plus jeunes.

L’indicateur de maîtrise de la masse salariale est positif et conforme à la cible du PAP.

3.– Radio France

L’audience cumulée du groupe présente une légère augmentation par rapport à 2008, atteignant 25,8 %, ce qui témoigne de la vitalité et la qualité des antennes de Radio France dans un contexte de baisse de l’audience du média radio ⁽¹²²⁾. Rappelons qu’en un an, le groupe aura gagné quelque 180 000 auditeurs.

La gestion est maîtrisée, la part des charges de personnel dans les charges d’exploitation étant en phase avec la cible du PAP. Si la part des ressources propres dans les ressources totales du groupe diminue, ceci s’explique notamment par la baisse des recettes publicitaires dans un contexte morose (– 12 % par rapport à 2008) et par l’augmentation des ressources publiques, renforcées par le versement de 8 millions d’euros via le programme 313 (cf. supra).

4.– L’institut national de l’audiovisuel

L’INA s’acquitte de sa double mission de conservation et de mise à disposition du patrimoine audiovisuel au public avec efficacité. Ainsi la part des fonds menacés de dégradation physico-chimique sauvegardés en numérique est-elle supérieure de 8 points à la réalisation 2008, atteignant 62 %, tandis que le nombre d’heures accessibles en ligne pour le grand public dépasse l’objectif de 25 000 (25 478).

Les indicateurs de gestion sont positifs. Seule la part des ressources propres dans les ressources totales présente une dégradation, à mettre notamment en relation avec la diminution du chiffre d’affaires résultant de la cession de droits, elle-même s’expliquant par la morosité de la conjoncture économique.

5.– Le GIP France Télé numérique

Les indicateurs de performance relatifs au passage à la télévision tout numérique sont d’un intérêt nul, les réalisations ne permettant aucune comparaison faute de prévision ex ante au moment de la loi de finances initiale, ou n’étant tout simplement pas renseignées.

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OUTRE-MER

Commentaire de M. Claude BARTOLONE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA PRÉSENTATION ET LE CONTENU DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉS 372

A.− LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DEMEURE IMPARFAITE 372

B.– L’ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES RÉGRESSE 373

II.– LE PROGRAMME EMPLOI OUTRE-MER 373

A.– L’EXÉCUTION 2009 SE CARACTÉRISE AVANT TOUT PAR UN ABONDEMENT MASSIF DES CRÉDITS EN COURS D’EXERCICE 373

1.– Aperçu général 373

2.– Faits saillants de l’exécution par action 374

a) L’exécution de l’action 1 Soutien aux entreprises est marquée par le désendettement de l’État auprès des organismes de sécurité sociale 374

b) La justification au premier euro de l’action 2 Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle pourrait être plus claire 376

B.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME EST CONTRASTÉE 376

III.– LE PROGRAMME CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER 377

A.– L’EXÉCUTION 2009 A ÉTÉ MARQUÉE PAR LES EFFETS DU PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE 377

1.– Aperçu général 377

2.– Faits saillants de l’exécution par action 378

B.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE EST PARTICULIÈREMENT DÉFAILLANT 382

L’actualité de l’année 2009 a été particulièrement dense pour l’outre-mer. Née notamment en raison du niveau des prix des carburants, la crise sociale qui a frappé les départements d’outre-mer – et singulièrement la Guadeloupe – à l’hiver 2009 a précipité l’adoption par le Parlement de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). Anticipée dès le projet de loi de finances pour 2009, la LODEOM a eu des effets budgétaires avant même son adoption.

La mission Outre-mer a vu ses crédits fortement augmenter, notamment sous l’effet du Plan de relance de l’économie. La programmation triennale, innovation de la loi de finances pour 2009, s’en est donc trouvée bouleversée. Cette forte augmentation des crédits a pu permettre de réduire voire de résorber les dettes de l’État, symptomatiques de la mission Outre-mer.

Très imparfait, le dispositif de mesure de la performance doit enfin être adapté aux exigences de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF).

I.– LA PRÉSENTATION ET LE CONTENU DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉS

A.− LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DEMEURE IMPARFAITE

Globalement, la documentation budgétaire tend à s’améliorer. Il faut en particulier souligner la relative amélioration du suivi des engagements non couverts par des paiements. Mais de nombreuses améliorations restent possibles :

– la justification au premier euro (JPE) du programme 123 Conditions de vie outre-mer comporte encore trop d’anomalies, que le rapport annuel de performances (RAP) prend toutefois soin d’indiquer ;

– les mouvements de crédits, particulièrement importants sur l’exercice 2009, ne sont pas toujours facilement retraçables. Il conviendrait de prévoir une présentation synthétique de la source, de l’emploi et des motifs de ces mouvements ;

– des développements spécifiques sur la réserve de précaution et les mesures de fongibilité seraient bienvenus.

Proposition n° 1 : poursuivre l’amélioration de la présentation du RAP, notamment par une présentation synthétique de la source, de l’emploi et des motifs des principaux mouvements de crédits

B.– L’ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES RÉGRESSE

La mission Outre-mer se caractérise par un montant de dépenses fiscales très supérieur à celui des crédits budgétaires : 3,1 milliards d’euros contre 2,57 milliards d’euros en 2009. La LODEOM a encore créé de nouveaux dispositifs.

Or, les dépenses fiscales ne font l’objet d’aucune espèce d’évaluation. Un léger progrès avait eu lieu pour l’exercice 2008, le RAP procédant à l’évaluation de dépenses fiscales à fort enjeu, en l’espèce le régime dérogatoire de taxe sur la valeur ajoutée applicable en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion. Lacunaire et limitée, cette évaluation avait cependant le mérite d’exister. Sa suppression dans le RAP 2009 est donc regrettable.

Par ailleurs, ainsi que le relève la Cour des comptes dans la note d’exécution budgétaire (NEB) de la mission Outre-mer en 2009, « la justification de la répartition des dépenses fiscales entre les deux programmes n’est pas toujours très claire ». Ainsi, la défiscalisation des investissements productifs est rattachée au programme 123 Conditions de vie outre-mer, et non au programme 138 Emploi outre-mer, alors qu’elle relève davantage de l’objectif poursuivi par ce dernier.

Proposition n° 2 : informer davantage le Parlement sur les dépenses fiscales, essentiellement en évaluant l’effet des principaux dispositifs

II.– LE PROGRAMME EMPLOI OUTRE-MER

A.– L’EXÉCUTION 2009 SE CARACTÉRISE AVANT TOUT PAR UN ABONDEMENT MASSIF DES CRÉDITS EN COURS D’EXERCICE

1.– Aperçu général

Doté en loi de finances initiale (LFI) de 1 191,5 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), le programme 138 a finalement reçu 1 724,5 millions d’euros en AE et 1 721,9 millions d’euros en CP, soit une augmentation de plus de 44,5 %. Ces crédits ont été quasi intégralement consommés.

L’augmentation massive des crédits votés en LFI 2009 résulte principalement de la loi de finances rectificative (LFR) du 30 décembre 2009, qui a ouvert 519 millions d’euros en AE et 517 millions d’euros en CP. Ce mouvement a permis à l’État d’annuler sa dette auprès des organismes sociaux, née au titre de la compensation des exonérations de cotisations patronales de sociétés sociales spécifiques à l’outre-mer (cf infra).

2.– Faits saillants de l’exécution par action

a) L’exécution de l’action 1 Soutien aux entreprises est marquée par le désendettement de l’État auprès des organismes de sécurité sociale

● L’action 1 Soutien aux entreprises s’est substituée, en 2009, à l’ancienne action Abaissement du coût du travail, qui finançait exclusivement la compensation des exonérations de charges. Depuis 2009, l’action 1 doit également financer une aide au fret.

● La compensation des exonérations représente, avec 1 553,2 millions d’euros la quasi-totalité des crédits de l’action (1 557,3 millions d’euros). En application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l’État est tenu de compenser aux organismes de sécurité sociale les sommes dont ils n’ont pu être crédités du fait de la mise en place d’une politique d’exonérations. Depuis 1994, l’outre-mer (essentiellement les quatre départements) bénéficie d’un régime spécifique, plusieurs fois modifié, destiné à lutter contre un chômage endémique. Depuis 2005, le montant des CP ouverts au titre de la compensation des exonérations ne suffisait pas à couvrir les engagements, aboutissant ainsi à la constitution d’une dette évaluée à 486 millions d’euros fin 2008. Dénoncée par la Cour des comptes et par le Rapporteur spécial, cette situation s’est normalisée au cours de l’exercice 2009, au moyen :

– d’un meilleur calibrage de la dotation en loi de finances initiale (1 032,3 millions d’euros contre moins de 857 millions d’euros en LFI 2008) ;

– d’un abondement massif en loi de finances rectificative (517 millions d’euros en CP) ;

– de l’affectation à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, par la même loi, d’une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (36,2 millions d’euros pour l’outre-mer) ;

– du dégel des crédits placés en réserve de précaution (51,5 millions d’euros) ;

– de mesures de fongibilité (23,7 millions d’euros).

Outre la nécessité de réduire l’endettement structurel de l’État auprès des organismes sociaux, ces divers mouvements ont permis de tenir compte des modifications apportées au dispositif d’exonération par la LODEOM. Critiqué pour sa relative inefficience ⁽¹²³⁾, le dispositif d’exonérations a été réformé par LFI 2009. Il s’agissait pour l’essentiel de faire du montant de l’exonération une fonction dégressive du salaire, afin de concentrer l’aide sur les plus bas revenus. Cette réforme aurait dû générer, en année pleine, une économie de 138 millions d’euros pour le budget de l’État. Or, la LODEOM – qui était initialement le véhicule législatif portant la réforme des exonérations – est partiellement revenue sur les modifications apportées par la loi de finances, votée quelques mois auparavant. Dans le train de mesures destinées à répondre à la crise sociale qui a frappé les Antilles à l’hiver 2009, le Gouvernement a souhaité adoucir la dégressivité des exonérations, réduisant ainsi l’économie budgétaire de 138 à 63 millions d’euros ⁽¹²⁴⁾.

● L’action 1 aurait dû financer, en 2009, l’aide au fret prévue par la LODEOM, à hauteur de 25,7 millions d’euros.

Il faut tout d’abord remarquer que la LFI  2009 a ainsi prévu le paiement d’une dépense dont le fondement juridique n’était pas constitué, puisque prévu par un texte promulgué six mois après la loi de finances.

Il faut surtout relever que la promulgation tardive de la LODEOM n’a pas permis la mise en œuvre de l’aide au fret, destinée à réduire le coût des intrants et des extrants, afin de favoriser la transformation des produits sur place et leur exportation. Les crédits ouverts pour 2009 ont donc été redéployés en gestion :

– 20,6 millions d’euros ont été affectés au désendettement auprès des organismes de sécurité sociale ;

– 4 millions d’euros ont permis la mise en place d’un prêt à taux zéro pour les entreprises mises en difficulté par la crise sociale dans les départements d’outre-mer (DOM) ;

– 1 million d’euros a servi au financement d’un fonds d’expérimentation pour la jeunesse par l’action 2 Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle.

Le montant destiné au financement de l’aide au fret a de nouveau été inscrit au programme 138 en LFI 2010. Or, à ce jour, le décret d’application de l’article 24 de la LODEOM n’a toujours pas été pris. Il est donc à craindre une reproduction du schéma constaté en 2009, alors que la LODEOM a été promulguée il y a plus d’un an.

Proposition n° 3 : accélérer la mise en œuvre de la LODEOM

b) La justification au premier euro de l’action 2 Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle pourrait être plus claire

● Cette action finance, pour l’essentiel, le service militaire adapté (SMA), dispositif d’insertion volontaire des jeunes ultramarins. Le SMA concentre l’ensemble des crédits de personnel de la mission Outre-mer, avec 3 655 équivalents temps plein travaillé (ETPT) exécutés en 2009. 3 715 ETPT étaient inscrits en LFI 2009, mais le RAP n’indique pas clairement les motifs de sous-exécution.

● L’action 2 finance également divers dispositifs d’insertion et de qualification. Les modalités de fonctionnement de certains de ces dispositifs mériteraient d’ailleurs éclaircissement. Ainsi, après la crise sociale, le ministère chargé de l’Outre-mer a créé une aide à la qualification professionnelle et à l’adaptation à l’emploi (2,2 millions d’euros en AE et 0,9 million d’euros en CP), dont il a confié la mise en œuvre à une association. Il ne paraît pas souhaitable de faire ainsi exercer par des structures privées des actions décidées en urgence par l’État, et de surcroît financées par lui.

● Certains des dispositifs de l’action 2 sont mis en œuvre par l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer (ANT) ⁽¹²⁵⁾, seul opérateur du programme 138. À ce titre, une subvention pour charges de service public est versée depuis l’action 2. Le RAP indique que cette subvention de fonctionnement a été abondée en cours d’exercice, en application de la convention d’objectifs et de moyens du 30 avril 2009, qui prévoit un plan d’accompagnement aux départs négociés dans le cadre de la réorganisation territoriale de l’agence. Or le document budgétaire ne permet pas de retracer clairement cet abondement, et ce d’autant que la sous-consommation des CP de l’action 2 (156,3 millions d’euros exécutés contre 164 prévus en LFI) n’est pas expliquée.

B.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME EST CONTRASTÉE

Le dispositif, présenté dans le tableau ci-dessous, est stable depuis le RAP 2008.

objectifs et indicateurs de performance

Objectif n° 1 : Encourager la création et la sauvegarde d’emplois durables dans le secteur marchand

Indicateur 1.1 : Écart entre le taux de croissance de l’emploi salarié dans les entreprises d’outre-mer exonérées de cotisations sociales au titre d’une année et le taux de croissance de l’emploi salarié outre-mer au titre de la même année

Indicateur 1.2 : Écart entre le taux de croissance de l’emploi salarié dans les entreprises d’outre-mer exonérées de cotisations sociales au titre d’une année et le taux de croissance de l’emploi salarié dans les entreprises analogues de métropole

Objectif n° 2 : Assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du SMA

Indicateur 2.1 : Taux d’insertion des volontaires en fin de contrat

● Les indicateurs rattachés à l’objectif 1 ne prennent pas en compte, ainsi que le précise le RAP, l’impact de la réforme du dispositif des exonérations de charges par la LODEOM. Compte tenu de l’entrée en vigueur tardive de cette réforme, cette question méthodologique n’empêche pas une lecture utile des résultats obtenus. Or ceux-ci sont assez mauvais. L’indicateur 1.1 montre que le taux de croissance dans les entreprises ultramarines exonérées est inférieur de 2,12 points à celui des entreprises non exonérées. L’indicateur 1.2 est tout aussi défavorable (-2,03 points). Le RAP attribue ces mauvais résultats à la crise économique et à la crise sociale, précisant que « ce sont très logiquement les secteurs d’activité ciblés par les exonérations dans les DOM, les plus soumis à la concurrence, qui ont été les plus lourdement affectés par cette crise ». Ce constat sonne clairement comme un aveu de l’incapacité du dispositif d’exonérations à servir d’amortisseur à la crise et, a fortiori, de moteur de croissance.

● L’indicateur 2.1 en ligne avec la prévision, mais inférieur à la réalisation 2008, montre l’efficacité du SMA.

III.– LE PROGRAMME CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER

A.– L’EXÉCUTION 2009 A ÉTÉ MARQUÉE PAR LES EFFETS DU PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE

1.– Aperçu général

Doté en loi de finances initiale de 770,3 millions d’euros en AE et de 680 millions d’euros en CP, le programme 123 a finalement reçu 985,1 millions d’euros en AE et 848,3 millions d’euros en CP, soit une augmentation de respectivement 27,9 % et 24,8 %. Les AE ont été consommées à 95,9 %, les CP à 96,4 %.

L’important accroissement des crédits de la loi de finances initiale résulte essentiellement de :

– la mise en œuvre du Plan de relance de l’économie, en application duquel 145 millions d’euros en AE et 92,3 millions d’euros en CP ont été transférés par décret de la mission Plan de relance de l’économie vers le programme 123. Il aurait été souhaitable, à ce sujet, de mieux ventiler, par action, les crédits du Plan de relance ;

– de l’ouverture, par la LFR du 30 décembre 2009, de 45,5 millions d’euros en AE et de 50 millions d’euros en CP, destinés à compenser, par des méthodes pour le moins critiquables, le manque à gagner résultant pour les compagnies pétrolières de la politique gouvernementale de gel des prix des carburants dans les DOM (cf. infra).

2.– Faits saillants de l’exécution par action

● L’action 1 Logement a vu ses AE initiales (255,1 millions d’euros) accrues par le Plan de relance et par l’effet de redéploiements internes au programme. La dotation initiale étant déjà en augmentation par rapport à 2008, ce qui a permis de réduire la dette de l’État auprès des opérateurs du logement social. Il faut en effet rappeler qu’en raison d’un montant insuffisant de CP, cette dette s’élevait à 38 millions d’euros fin 2006. Entreprise en 2007, la réduction de la dette s’est poursuivie en 2009 : 17 millions d’euros fin 2007 et fin 2008, contre 8,6 millions d’euros fin 2009.

Malgré l’augmentation des crédits, les résultats sont peu satisfaisants, alors que le besoin de logement est grand. En matière d’accession à la propriété, seuls 832 logements évolutifs sociaux ont été construits en 2009 dans les DOM et à Mayotte, pour une prévision de 1 350. Le bilan n’est guère meilleur s’agissant du logement locatif social (LLS) : 3 863 constructions pour 4 500 prévues.

La LODEOM a créé un dispositif de défiscalisation des investissements réalisés dans le secteur du logement social outre-mer. Le Rapporteur spécial, par ailleurs co-rapporteur de l’application de cette loi, s’interroge fortement sur les chances de succès de ce nouveau dispositif, qui paraît très complexe, mal adapté au secteur du logement social, plus coûteux pour le budget de l’État que la formule classique de subvention, et potentiellement de nature à réduire le montant moyen, par opération, de ladite subvention ⁽¹²⁶⁾.

● L’action 2 Aménagement du territoire finance pour l’essentiel les opérations lancées en application des dispositifs contractuels liant l’État aux collectivités ultramarines : contrats de projets État-régions dans les DOM, contrats de développement dans les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie.

Le RAP indique que 60 millions d’euros du Plan de relance ont été fléchés vers le financement de ces dispositifs contractuels. Cela a permis de réduire le montant de la dette de l’État auprès des collectivités, résultant d’une insuffisance de CP. Déjà réduite de 82 à 63 millions d’euros entre fin 2007 et fin 2008, la dette a été ramenée, selon la Cour des comptes, à 14 millions d’euros fin 2009. S’il faut se féliciter de cet assainissement de la situation, il est permis de s’interroger, avec la Cour, sur la conformité de telles pratiques avec l’esprit du Plan de relance, qui prévoit que les crédits ouverts ont un caractère additionnel, et n’ont donc pas vocation à se substituer à des dépenses déjà prévues.

C’est sur l’action 2 qu’ont été inscrits les crédits ouverts par la LFR du 30 décembre 2009, afin de compenser aux compagnies pétrolières les conséquences du gel des prix du carburant (45,5 millions d’euros en AE et 50 millions d’euros en CP). La JPE du RAP consacre en tout et pour tout une phrase à cette ligne de crédit. La comparaison avec la JPE de la ligne suivante
– Recherche, études et évaluation , 0,6 million d’euros en AE et 0,5 million d’euros en CP –, sur une pleine page, a de quoi laisser songeur.

Par dérogation au droit commun de la concurrence, permise par la situation particulière des DOM, les prix des carburants y sont administrés par les préfets. Afin de réagir à la crise sociale naissante dans les DOM, le Gouvernement a décidé une baisse des prix, celle-ci ouvrant droit, pour les compagnies pétrolières, à une indemnisation du manque à gagner. Afin de procéder à cette indemnisation, le décret d’avance du 13 juillet 2009 a ouvert 44 millions d’euros sur la mission Outre-mer. Il faut, à ce stade, s’étonner que ces crédits aient été ouverts avant de négocier avec les compagnies le montant de l’indemnité ; ainsi que le relevait le Rapporteur spécial lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2010 « le Gouvernement a, d’une certaine manière, abattu ses cartes avant le début de la partie » ⁽¹²⁷⁾. Initialement confiées à la ministre chargée de l’Outre-mer, les négociations ont ensuite été attribuées, pour des motifs non précisés, au ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi. En conséquence, les 44 millions d’euros afférents ont été transférés vers un programme relevant de ce ministère, par un décret du 1^er décembre 2009.

Cette somme a vocation à indemniser les pertes subies entre décembre 2008 et avril 2009. Pour l’indemnisation de la période mai-octobre 2009, le projet de loi de finances rectificative de fin d’année prévoyait 50 millions d’euros en CP sur le programme 123, alors que l’intention du Gouvernement était de les insérer sur le programme 134, en ligne avec le mouvement opéré par décret quelques jours plus tôt. Deux amendements ont donc été présentés à cette fin par le Gouvernement lors de l’examen du texte en séance publique à l’Assemblée nationale, l’un ouvrant 50 millions d’euros sur le programme 134, l’autre annulant le même montant sur le programme 123. À l’occasion de l’examen de ces amendements, certains de nos collègues se sont émus de la nécessité d’ouvrir des crédits publics pour indemniser les compagnies pétrolières. Sensible à cet argument, l’Assemblée nationale s’est opposée au mouvement entre programmes proposé par le Gouvernement. Il eût été logique que la Représentation nationale en tire toutes les conséquences, en supprimant du projet les 50 millions d’euros inscrits au programme 123. Notre collègue Henri Emmanuelli a déposé un amendement en ce sens, qui n’a pas été adopté.

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes remarque enfin que « les crédits en question ont été, sur instruction écrite du Premier ministre, versés à l’Agence de services et de paiement, sous la forme d’une " dotation " mise à la disposition de ladite agence, dont les " conditions et modalités […] seront précisées ultérieurement ". L’article 15 de la LOLF prévoit la possibilité de reporter, de manière transparente, les crédits qui ne sont pas consommés ; elle ne prévoit aucune autre forme de transport de l’autorisation parlementaire d’un exercice au suivant ».

Tous les événements de cette gestion, que la Cour qualifie avec à-propos d’« erratique », plaident en faveur d’une réforme rapide de l’administration des prix des carburants, qui pourrait utilement s’appuyer sur les conclusions de la mission conduite à ce sujet par la commission des Finances et la commission des Affaires économiques ⁽¹²⁸⁾.

Proposition n° 4 : réformer le mode de gestion des prix des carburants dans les DOM, en s’inspirant des conclusions de la mission d’information de l’Assemblée nationale

● L’exécution de l’action 3 Continuité territoriale ne s’est pas déroulée dans les conditions initialement prévues. En effet, la réforme du dispositif prévu par la LODEOM n’est toujours pas entrée en vigueur, en raison du vote tardif de la loi et de l’absence, à ce jour, d’actes d’application. Il conviendrait donc d’accélérer le processus de publication des actes d’application de la LODEOM, afin d’éviter une répétition du schéma de l’exécution 2009.

La LODEOM a notamment créé un fonds unique de continuité territoriale, rassemblant le passeport mobilité (bénéficiant aux étudiants ou aux personnes en formation) et la dotation de continuité territoriale (facilitant les déplacements des résidents ultramarins vers la métropole). Cette dotation devait, à l’origine, être abondée par les collectivités. Mais d’importantes difficultés sont survenues – la Guyane n’ayant, par exemple, jamais mis en place le dispositif –, à tel point que la dotation d’État est structurellement sous-consommée. 2009 ne déroge pas à cette règle : sur 34 millions d’euros prévus, seuls 14,8 millions d’euros en AE et 13,2 millions d’euros en CP ont été consommés ⁽¹²⁹⁾.

● Au-delà de sa structure composite qui fait douter de sa cohérence, l’action 4 Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports n’appelle pas, s’agissant de son exécution 2009, de commentaires particuliers.

● L’action 6 Collectivités territoriales finance, pour la majeure partie de ses crédits, la dotation globale de développement économique (DGDE) de la Polynésie française. Mise en place afin de compenser les effets économiques résultant de la cessation des essais nucléaires, la DGDE se caractérise par un manque de visibilité sur les modalités de son fonctionnement et des opérations qu’elle finance. La convention entre l’État et la Polynésie française du 4 octobre 2002 prévoit le versement annuel de 150,9 millions d’euros. Se fondant sur le caractère ambigu de la convention quant à l’automaticité du versement, et sans doute soucieux d’exercer un certain contrôle sur les opérations financées in fine, le Gouvernement a pu procéder à des versements par tranche, faisant ainsi naître un reliquat, estimé à 55,5 millions d’euros fin 2009, malgré un abondement en gestion de 25,5 millions d’euros.

Censée financer à 80 % des opérations d’investissement, la DGDE est en fait largement utilisée pour des dépenses de fonctionnement. Cette dérive a été actée par deux avenants à la convention de 2002 signés en cours d’exercice et prévoyant une modification pour 2009 et 2010 de la clé de répartition entre investissements (60 %) et fonctionnement (40 %). Cette évolution milite en faveur d’une réforme de la DGDE, annoncée pour 2010 mais repoussée à 2011.

Selon la Cour des comptes, la future DGDE serait composée de trois fractions :

– une dotation de fonctionnement à la Polynésie française, indexée sur la dotation globale de fonctionnement (60 %) ;

– une dotation d’investissement aux communes, indexée sur la dotation globale d’équipement (6 %) ;

– une dotation aux investissements qui, à la différence des deux précédentes, n’aurait pas de caractère automatique, mais reposerait sur une convention pluriannuelle conditionnant le décaissement des CP à la justification du service fait (34 %).

Proposition n° 5 : mettre en œuvre la réforme annoncée de la DGDE

● L’action 7 Insertion économique et coopérations régionales est marquée par une assez faible consommation des CP (63 %), que le RAP ne permet pas d’expliquer clairement.

● L’action 8 Fonds exceptionnel d’investissement (FEI) a été créée en LFI 2009, anticipant la création dudit fonds par la LODEOM. Initialement doté de 39,6 millions d’euros en AE et de 15,8 millions d’euros en CP, le FEI a été massivement abondé au titre du Plan de relance – donc avant même sa création officielle. Ce sont, au final, 158 millions d’euros en AE et 46 millions d’euros en CP qui ont été consommés, afin de financer des équipements publics structurants.

Il faut remarquer que, s’agissant de ce type d’investissements, la lecture du RAP traduit un enchevêtrement certain des supports de financement : FEI, dispositifs contractuels, dotations d’investissement aux collectivités territoriales, effets diffus du Plan de relance.

B.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE EST PARTICULIÈREMENT DÉFAILLANT

objectifs et indicateurs de performance

Objectif n° 1 : Mieux répondre au besoin de logement social

Indicateur 1.1 : Pourcentage des crédits de l’action logement engagés dans le cadre d’une convention d’action foncière

Indicateur 1.2 : Part des ménages logés dans le parc social locatif ayant des ressources inférieures à 60 % du plafond LLS

Indicateur 1.3 : Pourcentage de logements attribués à des ménages vivant en situation d’insalubrité

Objectif n° 2 : Encourager une approche partenariale pour l’aménagement et le développement durable de l’outre-mer

Indicateur 2.1 : Respect du taux de cofinancement prévu dans les opérations contractualisées

Indicateur 2.2 : Part des subventions octroyées sur l’action n° 2 Aménagement du territoire pour des opérations ayant trait à la protection et à la valorisation de l’environnement outre-mer

Objectif n° 3 : Optimiser l’efficience des dispositifs favorisant la continuité territoriale

Indicateur 3.1 : Coût moyen des dispositifs de continuité territoriale corrigé de l’évolution du prix du pétrole

Objectif n° 4 : Accompagner le développement des collectivités d’outre-mer

Indicateur 4.1 : Part des crédits de la dotation globale de développement économique (DGDE) dans les investissements financés par la Polynésie française

Objectif n° 5 : Optimiser l’aide aux victimes et aux collectivités ultramarines touchées par les catastrophes naturelles

Indicateur 5.1 : Délai moyen de traitement des dossiers de demandes d’aides

● La lecture des indicateurs relatifs au logement social présente peu d’intérêt :

– l’indicateur 1.1, introduit dans le projet annuel de performances (PAP) après l’échec des conventions de programmation urbaine, ne permet pas de comparaison utile entre DOM. Au demeurant, il n’est rien d’autre qu’un indicateur de moyens ;

– l’indicateur 1.2 repose sur des données provisoires ;

– l’indicateur 1.3, dont l’intérêt très limité est reconnu par le RAP, a été abandonné dans le PAP 2010.

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes réclame, une nouvelle fois, à raison, « un indicateur mesurant l’ajustement de l’offre à la demande, dès lors que l’insuffisance quantitative est identifiée comme le problème majeur du logement social outre-mer ».

● Les indicateurs rattachés à l’objectif 2 ne mesurent rien d’autre que les performances – éventuelles – des montages financiers. Ils ne permettent pas de mesurer l’efficience des réalisations permises par les crédits budgétaires.

● La lecture de l’indicateur 3.1 n’aura désormais de sens que lorsque la réforme du dispositif de continuité territoriale, prévue par la LODEOM, sera entrée en application.

● L’indicateur 4.1, indicateur de moyens, ne permet nullement de mesurer l’efficacité des crédits de la DGDE.

● Enfin, l’indicateur 5.1, jugé non pertinent, a été abandonné dans le PAP 2010.

Proposition n° 6 : refondre le dispositif de mesure de la performance, notamment pour le programme 123 Conditions de vie outre-mer

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* *

PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE :

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

Commentaire de M. Arlette GROSSKOST, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME N° 315 PROGRAMME EXCEPTIONNEL D’INVESTISSEMENT PUBLIC 388

A.– UN MODE DE GESTION SPÉCIFIQUE, REPOSANT SUR DES TRANSFERTS DE CRÉDITS VERS D’AUTRES PROGRAMMES ET VERS LES OPÉRATEURS 388

B.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MAÎTRISÉE 389

1.– Un niveau d’exécution globalement satisfaisant 389

2.– Des dépenses parfois sans lien avec le plan de relance 393

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE FRUSTRES 394

II.– PROGRAMME N° 316 SOUTIEN EXCEPTIONNEL À L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET À L’EMPLOI 395

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE AUX RÉSULTATS PLUS CONTRASTÉS 395

1.– Les dispositifs de soutien à l’activité économique et au pouvoir d’achat ont fonctionné à plein 396

2.– Une montée en puissance plus lente que prévue des dépenses en faveur de l’emploi 399

3.– Le cas particulier du Fonds stratégique d’investissement (FSI) 402

B.– DES DÉPENSES FISCALES PRÉSENTÉES EN ORDRE DISPERSÉ 402

III.– LE PROGRAMME 317 EFFORT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DU LOGEMENT ET DE LA SOLIDARITÉ 404

A.– DES CRÉDITS OUVERTS EN PLUSIEURS VAGUES SUCCESSIVES 404

1.– Une première vague de mesures présentées en février 2009 405

2.– Des dépenses nouvelles décidées après la création de la mission « Plan de relance » 406

B.– DES RETARDS D’EXÉCUTION DIFFICILES À SURMONTER 407

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE À LA FIABILITÉ MOYENNE 407

IV.– LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 407

Lancé par le Président de la République à Douai, le 4 décembre 2008, le Plan de relance a permis de contenir les effets de la crise financière mondiale sur l'économie réelle. Centré par conséquent sur l'année 2009, avec un prolongement limité en 2010, ce plan sans précédent a rassemblé des mesures temporaires, ciblées et réversibles, tournées vers l'investissement, l'emploi et le soutien au pouvoir d'achat, pour un effort total de 46,2 milliards d'euros ⁽¹³⁰⁾, assumé par l'État, les collectivités locales et les entreprises publiques.

Les moyens budgétaires nécessaires au plan ont été adoptés par le Parlement au cours de la discussion de la première loi de finances rectificative pour 2009. Ces crédits ont été complétés par la deuxième loi de finances rectificative : au total, les crédits ouverts sur les trois programmes de la mission Plan de relance de l’économie sur l’exercice 2009 s’élevaient à 13,261 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 12,560 milliards d’euros en crédits de paiement.

Ces mesures budgétaires sont complétées par des dépenses fiscales qui ont représenté pour les finances publiques une perte de recettes de près de 3 milliards d'euros en 2009.

La mise en œuvre de ce plan, assurée par les services de la direction du Budget, repose sur une organisation assez inhabituelle et déroge sinon à la lettre, du moins à l'esprit de la LOLF. Afin d'assurer une plus grande lisibilité et de garantir un pilotage centralisé des dispositifs mis en place, le choix retenu a consisté à regrouper ces moyens au sein d’une nouvelle mission divisée en trois programmes (315 Programme exceptionnel d'investissement public ; 316 Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi et 317 Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité).

Des alternatives auraient permis de traduire différemment dans le budget l’effort consenti en faveur de la relance. Ainsi les crédits abondés par ce plan auraient pu être directement ouverts, en loi de finances rectificative, sur des missions déjà existantes, sous forme de nouveaux programmes ou en complétant les programmes existants. Afin de garantir l'information du Parlement, ces crédits « de relance » auraient pu faire l'objet d'un document de politique transversale (DPT). Ces techniques auraient peut-être été plus adaptées à la durée de vie limitée de la mission.

LES OUVERTURES DE CRÉDIT SUR LA MISSION PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE

	LFR n° 1 pour 2009		LFR n° 2 pour 2009		PLF 2010 (∆ 2010/2009)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 316 Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi	5 020	6 020	1 340	1 340	2 050 -68 %	2 050 -72 %
Action 01 : Financement des petites et moyennes entreprises	600	600	240	240	0	0
Augmentation des capacités d’intervention d’OSEO Garantie	575	575	0	0	0	0
Augmentation des capacités d’intervention de la SIAGI	25	25	0	0	0	0
Fonds de sécurisation du crédit interentreprises	-	-	0	0	0	0
Action 02 : Avances versées sur les marchés publics de l’État	0	1 000	0	0	0	0
Action 03 : Aide au remplacement de véhicules anciens	220	220	0	0	240	240
Action 04 : Aide à l’embauche dans les très petites entreprises	700	700	0	0	410	410
Action 05 : Politiques actives de l’emploi	500	500	800	800	1 400	1 400
Action 06 : Fonds stratégique d’investissement	3 000	3 000	0	0	0	0
Action 07 : Financement du CESU	-	-	300	300	0	0
Programme 317 Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité	1 917	1 520	683	683	290 -89 %	598 -73 %
Action 01 : Soutien à la construction et à l’accession sociale	390	210	0	0	10	101
Parc locatif social	340	160	0	0	0	80
Logement Outre-Mer	-	-	0	0	10	21
Accession sociale à la propriété - Pass-foncier	50	50	0	0	0	0
Action 02 : Accélération de la rénovation urbaine	350	200	0	0	0	150
Action 03 : Lutte contre l’habitat indigne et rénovation thermique du parc privé	200	133	0	0	0	67
Action 04 : Hébergement et structures d’accueil	217	217	0	0	0	0
Humanisation des structures d’hébergement	80	80	0	0	0	0
Veille sociale	2,9	2,9	0	0	0	0
Hébergement d’urgence	25,1	25,1	0	0	0	0
Centres d’hébergement et de réinsertion sociale	25	25	0	0	0	0
Renforcement de l’accompagnement vers et dans le logement	12	12	0	0	0	0
Intermédiation locative	15	15	0	0	0	0
Dotation en capital à l’ADOMA	37	37	0	0	0	0
Dotation exceptionnelle au titre de l’aide alimentaire	20	20	0	0	0	0
Action 05 : Prime de solidarité active	760	760	0	0	0	0
Action 06 : Prestation familles modestes	-	-	450	450	0	0
Action 07 : Revenu supplémentaire temporaire d’activité	-	-	233	233	280	280
Total	10 513	9 852	2 073	2 073	2 340 -81 %	4 102 -66 %

Source : PAP 2010 et exposé général du premier PLFR pour 2009.

En pratique, la gouvernance opérationnelle de la mission est partagée entre le niveau central interministériel et une mise en œuvre régionale. Au niveau central, le pilotage interministériel de chaque programme est assuré par un comité mensuel co-présidé par le ministre en charge du plan de relance ou son représentant (directeur de cabinet, le plus souvent) et le ministre responsable du secteur concerné (représenté au niveau cabinet) : défense, culture, enseignement supérieur… Le pilotage financier est assuré par un sous-directeur de la direction du Budget (respectivement, les sous-directeurs des 1^ère, 4^ème et 6^ème sous directions) qui assume cette charge en complément de ses responsabilités principales.

En revenant sur l'exécution 2009, l'occasion est donnée au Rapporteur spécial de poursuivre l'analyse de la mise en œuvre du Plan de relance entamée à l'automne, avec l'étude du premier (et unique) projet annuel de performance sur cette mission. Cette réflexion se prolongera avec la remise dans quelques semaines d'un rapport sur le sujet, commandé en application du 2° de l'article 58 de la LOLF par la commission des Finances à la Cour des comptes.

I.– LE PROGRAMME N° 315 PROGRAMME EXCEPTIONNEL D’INVESTISSEMENT PUBLIC

Le financement d’investissements publics constitue l’un des moteurs du plan de relance. Ils sont déclinés au travers de différents volets : infrastructures de transport, universités, défense et patrimoine notamment.

Le FCTVA y concourt également en stimulant et en contractualisant l’effort des collectivités locales. Sur le plan budgétaire, il prend la forme d’un prélèvement sur recettes retracé dans le tome II de l’annexe budgétaire sur les voies et moyens.

A.– UN MODE DE GESTION SPÉCIFIQUE, REPOSANT SUR DES TRANSFERTS DE CRÉDITS VERS D’AUTRES PROGRAMMES ET VERS LES OPÉRATEURS

Les crédits de la mission Plan de relance de l’économie sont mis à disposition des services ou opérateurs « dépensiers », soit par gestion directe (70 % des crédits), soit par transfert (30 %).

Dans le cas de la gestion directe, les crédits sont notifiés et payés à des opérateurs qui gèrent les chantiers ou ont eux-mêmes une fonction d’établissement payeur.

En revanche, les transferts de crédits sont effectués vers un programme budgétaire, rattaché à un ministère technique, lorsque les dépenses s’apparentent, par nature, à celle habituellement assurées par celui-ci. Ce mode de mise à disposition permet de tenir compte des circuits budgétaires existants dans un souci légitime de rapidité et d’efficacité.

Même si seul un tiers des crédits de la mission sont mis à disposition par transfert, ce mode contrarie le contrôle parlementaire de l’exécution budgétaire. En effet, les crédits transférés par décret sont dispersés sur une multitude de programmes et abondent des actions ou sous actions déjà existantes. Il est donc difficile d’isoler ex-post les crédits issus du plan de relance.

Fin juillet 2009, cinq décrets de transfert concernant le programme 315 (sur un total de sept pour l’ensemble de la mission) avaient été signés pour un montant de 2 932 millions d’euros en autorisations d’engagement et 2 032 millions d’euros en crédits de paiement.

B.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MAÎTRISÉE

Le suivi de l’exécution budgétaire sur 2009 démontre que la mobilisation des crédits ouverts au titre du plan de relance pour l’effort exceptionnel d’investissement public a été assurée de manière globalement satisfaisante. Dans sa note d’exécution budgétaire annuelle, la Cour des comptes souligne en particulier que cette mobilisation n’a pas causé de « stérilisation significative au sein des programmes ministériels ou opérateurs destinataires de transferts/versements en provenance du programme 315 ».

Les taux de consommation établis par la direction du Budget au niveau du programme 315 lui-même sont particulièrement élevés avec 99,49 % en autorisations d’engagement et 91,75% en crédits de paiement. À un niveau plus opérationnel, celui des programmes et des opérateurs destinataires des crédits transférés, ces consommations n’atteignent plus que 89,14 % en autorisations d’engagement et 80,48 % en crédit de paiement sur la base des données fournies par l’outil informatique Viziaprog rapportées aux crédits ouverts.

1.– Un niveau d’exécution globalement satisfaisant

Le Rapporteur spécial observe que le niveau d’exécution des dépenses au titre de l’action 01, en particulier pour les infrastructures de transport, et de l’action 03 est particulièrement élevé alors que celui de l’action 02 et dans une moindre mesure de l’action 04, en revanche, dénotent d’importants retards d’exécution.

● Les infrastructures de transports et équipements civils

Sur l’ensemble de l’exercice 2009, le plan de relance prévoyait des ouvertures de crédits de 1 381,80 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 047,80 millions d’euros en crédits de paiement, consacrées aux infrastructures et équipements civils. La consommation des crédits est bien maîtrisée, puisque le taux d’exécution atteint 90,99 % sur la base des crédits transférés.

TAUX D’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EXCEPTIONNEL D’INVESTISSEMENT PUBLIC

(sur la base des crédits de paiement)

	Consommation / Total transféré ou versé	Total des ouvertures de crédits (M€)	Total transféré ou versé (M€)	Consommation (M€)
Infrastructures et équipements civils	90,99 %	1 047,80	881,40	802,00
Enseignement supérieur et recherche	70,62 %	605,00	529,61	374,00
Équipements de défense et de sécurité	99,52 %	825,00	825,00	821,00
Patrimoine	80,46 %	494,20	490,95	395,00
Ensemble	87,72 %	2 972,00	2 726,96	2 392,00

Source : Cour des comptes (données Viziaprog)

Cette dotation a permis de financer de nombreuses opérations, telles que : des programmes d’entretien routier (115 millions d’euros en 2009), sécurisation de tunnels routiers (85 millions d’euros), l’accélération du programme de modernisation des itinéraires routiers (PDMI, 250 millions d’euros), le volet ferroviaire des contrats de projets État régions (150 millions d’euros), des travaux de régénération du réseau ferroviaire (100 millions d’euros), des travaux d’entretien fluvial et de reconstruction de barrages (100 millions d’euros), la réalisation de travaux portuaires (50 millions d’euros). Elle visait également à accélérer les travaux principaux de grands projets d’infrastructure de transport (LGV Bretagne Pays de Loire, 2^ème phase du TGV Est et canal Seine Nord Europe) par la réalisation anticipée d’aménagements connexes et d’acquisitions foncières.

● l’enseignement supérieur et la recherche

L’enseignement supérieur et la recherche bénéficiaient d’une dotation de 691 millions d’euros en autorisations d’engagement et 605 millions d’euros en crédits de paiement au titre du plan de relance. Fin 2009, 374 millions d’euros seulement avaient été effectivement consommés mais ce montant ne concerne que les crédits en gestion directe.

Cette enveloppe a été répartie en six volets :

– 127 millions d’euros ont été utilisés pour la mise en sécurité et à l’accessibilité des établissements d’enseignement supérieur et de recherche,

– 10 millions d’euros ont permis d’accélérer le chantier de désamiantage de Jussieu ;

– 135 millions d’euros sont destinés à des opérations inscrites aux CPER, parmi lesquelles figurent notamment la maison des langues et de l’international (Caen), l’IUT de Blois, l’INSA de Rouen, le bâtiment G de la résidence universitaire de Cachan, l’IPSL de Saint Quentin en Yvelines, le campus Saint Charles (Montpellier), la faculté de médecine Lille 2, la faculté de médecine-pharmacie à Nantes, l’UFR de sciences humaines à Poitiers, le projet Agrale de phénotypage haut débit (Bourgogne) ;

– 9 millions d’euros ont d’ores et déjà été utilisés par le CNOUS, en tant qu’opérateur de l’État, qui a lancé 16 chantiers avec les CROUS ⁽¹³¹⁾.

– 17 millions d’euros sont destinés aux très grandes infrastructures de recherche ;

– 33 millions d’euros sont destinés aux nanotechnologies ;

– 42 millions d’euros ont été consacrés aux technologies de défense.

– enfin, 56,51 millions d’euros ont été transférés à 21 établissements publics universitaires au titre du plan Campus et, sur la part de crédit en gestion directe, 1 million a été consommé : la répartition du capital de fondation (crédits hors plan de relance) de chaque campus prenant du retard, il a été décidé de réorienter une partie des crédits relance vers les campus prometteurs et les campus innovants, initialement exclus du dispositif, mais plus susceptibles de donner lieu à des paiements rapides.

● les équipements de défense et de sécurité

En inscrivant une dotation de 1 390 millions d’euros en autorisations d’engagement et 825 millions d’euros en crédits de paiement, le plan de relance a notamment permis d’anticiper l’acquisition d’équipements de défense, en cohérence avec les priorités exprimées par le « Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ».

La mesure permet ainsi de soutenir des secteurs industriels comme la construction navale, les armements terrestres, l’aéronautique, et l’électronique de défense. Les entreprises concernées sont implantées dans les régions Bretagne, Centre, Midi-Pyrénées, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Pays de Loire et Rhône-Alpes.

À la fin de l’année 2009, 1 402 millions d’euros avaient été engagés et 821 millions d’euros payés au profit des missions Défense et Sécurité. À titre d’exemple, les équipements concernés financés par transferts de crédits vers le programme 146 Equipement des forces de la mission Défense sont les suivants :

– dans le secteur naval, les acquisitions anticipées comprennent, en particulier, un troisième bâtiment (Dixmude) de projection et de commandement en complément de la flotte actuellement en service (191,4 millions d’euros payés), quatre engins de débarquement amphibies (24,1 millions d’euros), des bâtiments de soutien (3,5 millions d’euros) et deux avions de surveillance maritime (11,6 millions d’euros) ;

– dans le secteur terrestre, les acquisitions anticipées concernent, notamment, le programme VBCI (véhicule blindé de combat d’infanterie, 91,6 millions d’euros), dont les cadences de production envisagées en loi de programmation militaire sont accélérées de deux ans, l’opération PVP (petit véhicule protégé, 12,7 millions d’euros), avec une augmentation des cadences de livraisons, de véhicules très fortement protégés aptes à assurer l’accompagnement des convois en milieu hostile, la commande de véhicule de transport de troupes Aravis (10,1 millions d’euros) et des munitions de différents types ;

– dans le secteur aéronautique figurent cinq hélicoptères Caracal (64,8 millions d’euros payés), des équipements d’autodéfense pour hélicoptères (17,3 millions d’euros), des drones tactiques (3,4 millions d’euros) et des équipements pour l’avion Rafale (20,1 millions d’euros) ;

– divers autres équipements, notamment dans le secteur de l’électronique de défense, pour un total de 44,6 millions d’euros.

● le patrimoine de la culture

Le patrimoine de la culture bénéficie d’une enveloppe de 494,20 millions d’euros, déclinée selon cinq grands axes et plus de 300 chantiers :

– les grands projets à hauteur de 19 millions d’euros, comprenant des opérations comme le MUCEM à Marseille, les archives nationales à Pierrefitte, la bibliothèque nationale au quadrilatère Richelieu ou le Palais des festivals à Cannes ;

– les équipements culturels en région à hauteur de 15 millions d’euros avec, notamment, l’École nationale supérieure d’architecture de Bordeaux, le musée Adrien Dubouché à Limoges, les archives départementales des Vosges, la Fabrique à Nantes ;

– les cathédrales dotées de 26 millions d’euros ;

– les grands monuments avec 27 millions d’euros, dont le Palais Garnier, la douane de Cayenne, le village d’Oradour-sur-Glane ;

– les monuments des communes à hauteur de 13 millions d’euros, comme la Manufacture de Morlaix, l’abbaye de la Chaise-Dieu ou le théâtre de Saint-Dizier.

Les premiers chantiers ont démarré dès février 2009. En fin d’année, 395 millions d’euros avaient été payés, soit un taux de consommation correct de l’ordre de 80 %. Le retard dans la consommation des crédits est imputable à la sous action n° 02 État exemplaire, qui finance des opérations de dépollution de friches urbaines dont la mise en œuvre se fera surtout en 2010, compte tenu de leur complexité et des études préalables nécessaires.

2.– Des dépenses parfois sans lien avec le plan de relance

L’un des principes de base du plan de relance consiste à recourir à des crédits destinés à s’ajouter à la programmation existante et non à s’y substituer. Ce critère d’additionnalité a été globalement respecté dans la mesure où les dépenses prises en charge via le programme 315 n’avaient pas été préalablement inscrites en LFI 2009 au titre des crédits ordinaires des ministères bénéficiaires.

La Cour des comptes a néanmoins relevé quelques cas de substitution, qui concernent fort heureusement des montants limités :

– les crédits reçus par les programmes 107 Administration pénitentiaire et 166 Réforme de la carte judiciaire de la mission Justice (respectivement 33,5 et 20,7 millions d’euros de crédits de paiement) ont été consommés en quasi-totalité mais, en contrepartie, les crédits d’investissement « ordinaires » du programme ont fait l’objet en cours de gestion de redéploiements partiels en faveur de dépenses de fonctionnement ou n’ont pas été mobilisés du tout ;

– de la même manière, les crédits additionnels reçus par la mission Culture en provenance de l’action 04 Patrimoine du programme 315 (80 millions d’euros en crédits de paiement) se sont trouvés de fait compensés par une moindre consommation des crédits attribués au Centre des monuments nationaux.

Dans certains cas, les crédits obtenus ont pu servir à d’autres finalités que le soutien à l’investissement. Ainsi, les crédits octroyés à la mission Écologie ont intégré une dotation de 50 millions d’euros permettant à l’Agence française des infrastructures de transports (AFITIF) d’équilibrer ses comptes, indépendamment de tout projet d’investissement.

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE FRUSTRES

Comme il l’avait déjà signalé à l’automne dernier, le Rapporteur spécial juge préoccupantes les lacunes du volet consacré à la performance des PAP et RAP 2009. La durée de vie limitée de la mission Plan de relance ne peut justifier l’absence d’évaluation sérieuse, en fin d’exercice, de l’efficacité de la dépense budgétaire.

Les indicateurs de performance choisis sont, pour la plupart, bien loin de l’esprit de la LOLF. Il semble en effet qu’aient été systématiquement privilégiés des indicateurs d’activité ou de moyens, dans un double souci de communication politique et de rapidité de mise en œuvre administrative. Par exemple, les indicateurs 1.1 et 1.2 (taux de consommation trimestriels des AE/CP pour l’État et les opérateurs) n’ont d’autre intérêt que de mesurer le rythme de décaissement des crédits et ne permettent pas d’apprécier l’efficacité de la dépense.

D’autres indicateurs physico-financiers, comme les 3.1 (kilomètres de routes rénovés) ou 3.3 (nombre d’établissements universitaires mis aux normes de sécurité ou d’accessibilité), ne sont guère plus satisfaisants du point de vue de la mesure de la performance même s’ils peuvent présenter un certain intérêt pédagogique.

 Selon le Guide méthodologique de la performance ⁽¹³²⁾, les choix d’objectifs et d’indicateurs doivent correspondre aux attentes des citoyens, des usagers et des contribuables. Ces choix doivent traduire de manière équilibrée les trois dimensions de la performance :

–  les objectifs d’efficacité socio-économique répondant aux attentes des citoyens. Ces objectifs visent à modifier l’environnement économique, social, écologique, sanitaire ou culturel. Ils indiquent non pas ce que fait l’administration, mais l’impact de ce qu’elle fait ;

– les objectifs de qualité de service intéressant l’usager. L’usager peut être externe (utilisateur d’un service public) ou interne (service bénéficiaire d’un programme de gestion interne - gestion des ressources humaines de la mission, par exemple) assuré par un programme dit de « soutien » ;

– les objectifs d’efficience de la gestion intéressant le contribuable. Il s’agit soit d’accroître les produits des activités publiques à moyens égaux, soit de maintenir le même niveau d’activité, mais avec moins de ressources. Les objectifs d’efficience se rapportent donc à la productivité.

Au-delà du choix contestable des indicateurs, le Rapporteur spécial s’étonne que ces derniers soient insuffisamment renseignés. Dans le PAP 2010 consacré au programme n° 315, cinq indicateurs sur dix étaient totalement dépourvus de données ; désormais, tous les résultats au titre de la réalisation 2009 sont renseignés mais aucun indicateur n’affiche de cible, ce qui relativise l’intérêt de la mesure.

Proposition n° 1 : Justifier obligatoirement de toute absence de données dans les indicateurs du RAP et préciser les mesures proposées pour y remédier.

II.– PROGRAMME N° 316 SOUTIEN EXCEPTIONNEL À L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET À L’EMPLOI

En complément des crédits de la mission Travail et emploi, l’effort en faveur des politiques de l’emploi et de l’activité économique, porté par le programme 316 Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi de la mission Plan de relance de l’économie, représente en 2009 une dotation initiale de 6 004 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement à comparer à une consommation de 5 668 millions d’euros en autorisations d’engagement et 5 432 millions d’euros en crédits de paiement, soit un taux de consommation de 90,7% au niveau du programme lui-même.

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE AUX RÉSULTATS PLUS CONTRASTÉS

Sur la base des données de la direction du budget et de la base INDIA, le taux d’exécution global des crédits de paiement au niveau des programmes ministériels et des opérateurs atteint 64,45% (rapporté aux crédits transférés ou versé) et 59,33% (rapporté aux crédits ouverts). La consommation réelle est donc significativement plus basse que le taux observé au niveau du programme 316.

TAUX D’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME SOUTIEN EXCEPTIONNEL À L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET À L’EMPLOI

(sur la base des crédits de paiement)

	Consommation / Total transféré ou versé	Total des ouvertures de crédits (M€)	Total transféré ou versé (M€)	Consommation (M€)
Financement des PME	100 %	1 040,00	850,00	850,00
Avances versées sur les marchés publics de l’État	97,35 %	496,50	496,17	483,00
Aide au remplacement de véhicules anciens	96,63 %	600,50	531,90	514,00
Aide à l’embauche dans les TPE	54,58 %	535,00	368,11	200,90
Politiques actives de l’emploi	67,62 %	1 300,00	1 176,97	795,91
FSI	39,45 %	2 940,00	2 940	1 160,00
Distribution de CESU	99,6 %	300,00	276,00	274,90
Ensemble	64,45 %	7 212,00	6 639,13	4 278,75

Source : Cour des comptes (données INDIA)

Comme le souligne la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, l’action 01, avec le vif succès des nouveaux dispositifs de garantie mis en place par Oséo, l’action 02, l’action 03, qui finançait la prime à la casse, et l’action 07 ont connu un fort dynamisme jusqu’à consommer la quasi-totalité des crédits ouverts. En sens inverse, le taux d’exécution global a pâti du lent démarrage du dispositif d’aide à l’embauche dans les TPE, financé par l’action 04, d’une montée en puissance tardive des mesures en faveur de l’emploi, à l’action 05, et de la dotation prévue à l’action 06 au titre de la participation de l’État au capital du fonds stratégique d’investissement (FSI).

1.– Les dispositifs de soutien à l’activité économique et au pouvoir d’achat ont fonctionné à plein

● Les indispensables ajustements du dispositif de financement des PME

Les capacités d’intervention d’Oséo ont été considérablement renforcées dans le cadre du plan de relance, avec l’ouverture de 815 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Cet organisme, par ses prêts et ses garanties de prêts, est essentiel pour aider les PME à traverser une période de restriction de l’accès au crédit.

Sur cette enveloppe, seuls 515 millions d’euros ont été affectés aux différents fonds de garantie mis en place par Oséo. Selon le RAP, 300 millions d’euros n’ont pas été immédiatement affectés, dans l’attente des premiers retours sur la demande réelle de garantie. Néanmoins, la totalité des 815 millions d’euros a été versée à Oséo ce qui aboutit à un taux de « consommation optique » de 100%.

En complément, un fonds de sécurisation du crédit interentreprises a été créé par la seconde loi de finances rectificative et doté de 200 millions d’euros afin de financer la procédure « CAP + ».

Proposition n° 2 : Pérenniser et donner un fondement législatif au dispositif de médiation du crédit, par exemple à l’occasion de la deuxième lecture du projet de loi sur la régulation bancaire et financière.

Enfin, un prêt de 25 millions d’euros a été consenti à la SIAGI (société de caution mutuelle) sous la forme d’une souscription de titres super subordonnés.

● La surestimation de la dotation initiale au titre des avances versées sur les marchés publics

En début d’exercice avaient été ouverts sur cette action 1 000 millions d’euros afin de financer la majoration du taux de l’avance versée sur les marchés publics de l’État (20% au lieu de 5%). Cette somme a été ramenée à 496,17 millions d’euros par redéploiements massifs de crédits :

– au sein du programme 316, à concurrence de 155,5 millions d’euros afin d’abonder l’action 03 ;

– vers le programme 315, à hauteur de 175 millions d’euros ;

– vers le programme 317, pour 173 millions d’euros.

Sur cette base, la consommation est satisfaisante avec 483 millions d’euros payés.

● Le succès mal anticipé de la prime à la casse

Pour la période du 4 décembre 2008 (date de l’annonce de cette mesure par le chef de l’État) jusqu’à la fin de l’année 2009, une prime de 1 000 euros a été versée :

– pour l’acquisition d’un véhicule particulier neuf émettant moins de 160 g CO₂ / km accompagnée de la mise à la casse d’un véhicule de plus de 10 ans ;

– ou pour l’acquisition d’un véhicule utilitaire léger neuf accompagné de la mise à la casse d’un véhicule de plus de 10 ans (nouveauté par rapport au décret).

Cette prime à la casse devait permettre, comme les dispositifs mis en place de février 1994 à juin 1995 et de septembre 1995 à septembre 1996, d’accélérer le remplacement des véhicules anciens afin de soutenir la filière automobile en stimulant la demande, de maintenir le renouvellement du parc automobile mais également, pour la première fois, de contribuer aussi à réduire les émissions de CO₂.

Le coût budgétaire du dispositif de prime à la casse, prévu par la première loi de finances rectificatives (n° 2009-122 du 4 février 2009), était de 220 millions d’euros inscrits sur le programme 316 Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi, à l’action 3 Aide au remplacement des véhicules anciens.

Il a été porté à 600,5 millions d’euros pour faire face aux dépenses constatées en cours d’exécution. Fin juillet, 288 000 primes avaient déjà été enregistrées par l’opérateur en charge de la gestion
– l’Agence de services et de paiement, ASP – ce qui représentait, du fait des décalages entre la vente primée et la demande de remboursement à l’ASP par les concessionnaires, près de 300 000 ventes primées. Cet ajustement a été financé par redéploiements à partir de l’action 06 (FSI), de l’action 04 (Aide à l’embauche dans les TPE) et de l’action 02 (Avances sur les marchés publics).

En fin d’exercice, les fonds versés à l’ASP atteignaient 532 millions d’euros et la consommation des crédits représentait 514 millions d’euros payés, ce qui correspond à plus de 560 000 véhicules ayant bénéficié de cette prime.

● L’aide à l’embauche dans les très petites entreprises (TPE), mise en place par le décret du 19 décembre 2009, prévoit un allégement de charges pour toute nouvelle embauche réalisée dans les entreprises de moins de 10 salariés, à compter du 4 décembre 2008 (date de l’annonce de la mesure par le Président de la République) et jusqu’au 31 décembre 2009, sont aidées en 2009 à hauteur de l’intégralité des charges patronales au niveau du SMIC. Sont ainsi exonérées l’ensemble des charges patronales au niveau du SMIC, puis en partie jusqu’à 1,6 SMIC.

Les crédits sont inscrits sur l’action n° 4 Aide à l’embauche dans les très petites entreprises afin de compenser ces exonérations aux organismes de Sécurité sociale, à concurrence de 535 millions d’euros (en autorisations d’engagement et en crédits de paiement). En fin d’année, 200,9 millions d’euros avaient été payés.

● La distribution, en 2009, de bons de 200 euros sous forme de CESU, pourrait être considérée comme une mesure en faveur de l’emploi dans la mesure où elle contribue à solvabiliser la demande de services à la personne. Elle était dotée de 300 millions d’euros, consommés à hauteur de 274,9 millions d’euros.

2.– Une montée en puissance plus lente que prévue des dépenses en faveur de l’emploi

● L’activité partielle de longue durée (APLD) s’est substituée en cours d’exercice au chômage partiel

Afin de tenir compte des conséquences de la crise et après avis du Conseil national de l’emploi, un décret du 29 avril 2009 a fixé le régime de « l’activité partielle de longue durée » qui se substitue au régime de chômage partiel financé par l’allocation spécifique du Fonds national pour l’emploi (ASFNE). L’objectif de ce dispositif était de permettre une meilleure indemnisation des salariés subissant une réduction d’activité en dessous de la durée légale du travail pendant une période de longue durée (3 mois minimum renouvelables sans que la durée totale puisse excéder 12 mois). L’État et l’Unedic participent forfaitairement au financement des allocations versées par l’entreprise (prise en charge par l’État à hauteur de 1,90 euro par heure pour chacune des 50 premières heures indemnisées et prise en charge par l’Unedic à hauteur de 3,90 euros pour les heures indemnisées au-delà).

La LFI 2009 avait ouvert 39 millions d’euros au titre de l’allocation spécifique de chômage partiel sur le programme 103. En cours d’année, 338 millions d’euros avaient été ouverts sur le programme 316 et transférés en exécution sur le programme 103 (de la mission Travail et emploi). En fin, d’exercice, au titre de l’allocation de chômage partiel et de l’APLD, l’exécution sur les crédits transférés atteignait 288 millions d’euros en autorisation d’engagement et 272 millions d’euros en crédits de paiement.

● La prise en charge par le plan de relance des mesures de majoration (à 90% du SMIC horaire brut au lieu de 70%) des contrats aidés est le second poste de dépenses : 253 millions d’euros avaient été ouverts en 2009 et transférés sur le programme 102 de la mission Travail et emploi, ils ont été totalement engagés et payés.

● Le FNE formation, au titre duquel l’État contribue à financer le soutien à la formation des salariés, en prévention de licenciements et en alternative au chômage partiel a connu une sous-consommation importante : 51 millions d’euros ont été transférés pour la seule année 2009 sur la mission Plan de relance de l’économie et seulement 8,9 millions d’euros ont été payés.

● Le soutien à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) est dans une situation intermédiaire. Sur les 30 millions d’euros ouverts en 2009 sur la mission, 29,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés mais seulement 15,6 millions d’euros de crédits de paiement. Ce décalage correspond à des restes à payer qui devraient être soldés en 2010.

● Le fonds national de revitalisation des territoires, nouvellement créé et doté pour 2009 de 4 millions d’euros, affiche une consommation intermédiaire avec 3 millions d’euros engagés et payés.

● Les écoles de la deuxième chance ont été dotées de 9 millions de crédits ouverts. Sur l’exercice 2009, 7,4 millions d’euros ont été engagés et 3,7 millions d’euros payés du fait d’un démarrage tardif du dispositif.

● L’insertion par l’activité économique a bénéficié en 2009 de crédits consommés à hauteur de 7,68 millions d’euros pour une enveloppe de 18,5 millions d’euros ouverts sur l’exercice. Cette sous-consommation se traduira par un report sur 2010.

● Les conventions de reclassement personnalisé (CRP) permettent un accompagnement renforcé vers l’emploi pour une période de 8 mois pour les salariés victimes d’un licenciement économique. L’État contribue au financement des prestations suivantes : appui à la construction de parcours de formation ; appui à la validation des acquis de l’expérience ; parcours qualifiants ; actions d’accompagnements vers et dans l’emploi ; journées d’appui « service public de l’emploi ». Le financement de ce dispositif a dans un premier temps été imputé sur le programme 103 de la mission Travail et emploi (11,3 millions d’euros) puis sur le programme 316 (9,3 millions d’euros). Sur cette dotation inscrite de 20,6 millions d’euros, reversés en totalité à Pôle emploi, 38,2 millions d’euros ont été consommés.

● Une prime pour certains demandeurs d’emploi fixée forfaitairement à 500 euros. Le coût total de la mesure en 2009 était prévu à 45,5 millions d’euros et a finalement atteint 15,2 millions d’euros payés.

● La reconstitution de l’allocation équivalent retraite (AER) en 2009

Cette allocation, dont le financement est assuré par le Fonds de solidarité, a été supprimée au 1^er janvier 2009. En raison de la crise, le Gouvernement a décidé, par le décret n° 2009-608 du 29 mai 2009 instituant à titre exceptionnel une allocation équivalent retraite pour certains demandeurs d’emploi, de rétablir à titre transitoire l’AER jusqu’au 31 décembre 2009. Les crédits inscrits (131,4 millions d’euros) ont été largement surestimés puisque l’exécution ressort à 41,4 millions d’euros payés.

● L’allocation en faveur des demandeurs d’emploi en formation (AFDEF)

Le décret n° 2009-458 du 22 avril 2009 a institué une allocation en faveur des demandeurs d’emploi en formation (AFDEF) prenant le relais, le cas échéant, de l’assurance chômage pour des demandeurs d’emplois en formation, et ce jusqu’à l’achèvement de leur formation, dans la limite de 3 années d’indemnisation chômage plus AFDEF. Le coût de cette mesure pour l’année 2009 était prévu à 53 millions d’euros et n’a atteint que 10,4 millions d’euros.

Dans le cadre du « Plan d’urgence pour l’emploi des jeunes », annoncé par le Président de la République le 24 avril 2009, huit mesures ont été mises en œuvre en cours d’année et financées sur la mission Plan de relance de l’économie.

● La prime pour l’embauche d’un jeune en contrat de professionnalisation est gérée par Pôle emploi, avec lequel l’État a conclu une convention. Tout employeur qui embauche un jeune de moins de 26 ans en contrat de professionnalisation pour une durée supérieure à un mois entre le 24 avril 2009 et le 30 juin 2010 ou qui transforme un contrat de professionnalisation à durée déterminée conclu avant le 24 avril 2009 en contrat de professionnalisation à durée indéterminée peut recevoir une aide à l’embauche d’un montant de 1 000 euros, qui est portée à 2000 euros pour les embauches des jeunes ayant un niveau d’études inférieur au baccalauréat.

Selon le RAP, un engagement total de 52 millions d’euros a été effectué en 2009, pour un versement à Pôle emploi de 51,8 millions d’euros. Sur cette somme, il n’a été finalement payé aux entreprises que 7,9 millions d’euros.

● La prime pour l’embauche d’un apprenti supplémentaire (33 millions d’euros engagés, 6,8 millions d’euros payés)

● Le dispositif « zéro charge » pour le recrutement d’un apprenti dans les entreprises de plus de 10 salariés consiste en un remboursement des charges précitées, pour une période de douze mois, pour toutes les embauches d’apprentis réalisées dans des entreprises de plus de 10 salariés entre le 24 avril 2009 et le 30 juin 2010 et dont la durée effective du contrat d’apprentissage est supérieure à deux mois.

La mesure avait été estimée initialement à 29,2 millions d’euros engagés ; seuls 300 000 euros ont été payés par Pôle emploi du fait semble-t-il des délais de constitution de dossiers qui ont décalé les versements sur 2010.

● La prime pour l’embauche d’un ancien stagiaire en contrat durable (20 millions d’euros engagés, 7,8 millions d’euros payés)

● Les contrats initiative emploi (CIE) pour des jeunes dans des secteurs prioritaires (63,8 millions d’euros engagés, 56,6 millions d’euros payés)

● Le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) « passerelle » (50 millions d’euros engagés, 34,1 millions d’euros payés)

● Le contrat d’accompagnement formation (CAF) est un dispositif exceptionnel mis en place durant la période de crise économique pour proposer aux jeunes d’élever leur niveau de qualification et d’adapter leurs compétences aux besoins du marché du travail, afin qu’ils bénéficient à plein de la reprise. Les crédits engagés et versés à Pôle emploi et à l’ASP s’élevaient à 80 millions d’euros ; seuls 3 millions d’euros ont été dépensés à cause du démarrage très tardif du dispositif.

3.– Le cas particulier du Fonds stratégique d’investissement (FSI)

Les entreprises françaises ont besoin d’investisseurs de confiance qui ne soient pas seulement attirés par une logique financière de court terme. Elles ont besoin d’investisseurs stables, qui renforcent leurs fonds propres et accompagnent leur développement. C’est pourquoi le Président de la République et le Gouvernement ont annoncé, le 28 octobre 2008, la création d’un fonds stratégique d’investissement (FSI).

Son objectif est double : d’une part, soutenir le développement des petites et moyennes entreprises prometteuses, qui éprouvent des difficultés pour accéder aux financements, et, d’autre part, sécuriser le capital d’entreprises stratégiques.

Ce fonds, détenu par la Caisse des dépôts et consignations à hauteur de 51 % et par l’État actionnaire à 49 %, disposera à terme de 20 milliards d’euros de dotations. Sur cette somme, 6 milliards d’euros seront des liquidités destinées à être investies, dont 2,4 milliards ont été apportés en février et en novembre. Un premier apport de l’État (soit 2,94 milliards d’euros) a été inscrit en 2009 sur la mission Plan de relance de l’économie et versé au compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. Il couvre l’intégralité des liquidités qui seront apportées à terme par l’État au FSI.

La Cour des comptes conteste l’inclusion de l’action 6 dans le périmètre du programme 316 et de la mission Plan de relance. Elle estime en effet que le FSI s’est vu assigner des objectifs de développement des PME et de protection des actifs économiques stratégiques français n’ayant aucun lien avec la logique conjoncturelle et temporaire du plan de relance. Le Rapporteur spécial ne soutient pas cette analyse car il lui semble qu’au contraire le FSI participe pleinement d’une stratégie de soutien aux PME innovantes, gage de croissance économique pour notre pays.

B.– DES DÉPENSES FISCALES PRÉSENTÉES EN ORDRE DISPERSÉ

Le rapport annuel de performances de la mission Plan de relance de l’économie comporte une évaluation limitée de la dépense fiscale correspondant aux mesures non budgétaires de relance.

Ces mesures représentaient en 2009 un coût budgétaire total de 20,47 milliards d’euros, assez important en comparaison du volume de crédits budgétaires inscrits sur la mission. Le tableau ci-dessous détaille les coûts des différents dispositifs.

COÛT POUR LES FINANCES PUBLIQUES DU VOLET « RECETTES » DU PLAN DE RELANCE EN 2009 (en milliards d’euros)
Mesure	Prévision LFR 2009	Réalisation 2009 Taux d’exécution
Amortissement accéléré des investissements	0,7	Neutre (effet 2010)
Remboursement des excédents d’impôt sur les sociétés	neutre	neutre
Remboursement des sommes dues au titre du crédit d’impôt recherche	3,8	4,211 110,8 %
Remboursement des reports en arrière du déficit d’impôt sur les sociétés	1,8	5,031 279,5 %
Mensualisation du remboursement de la TVA	3,6	6,504 180,6 %
Sous-total Entreprises	9,9	15,74
IR ménages modestes	1,1	0,932
Prêt à taux zéro	0,1	Neutre (effet 2010)
Sous-total Ménages	1,2	0,932
FCTVA	2,5	3,8 152 %
Total	13,6	20,47 150,5 %
Source : ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance Données actualisées à fin septembre 2009.

Les mesures fiscales d’aide aux entreprises ont consisté, pour l’essentiel, en des modifications apportées aux règles de recouvrement de l’impôt. C’est la raison pour laquelle, même si elles participent au soutien de l’activité au même titre que le programme 316, elles n’ont pas été considérées comme des dépenses fiscales dédiées à la mission Plan de relance. La mesure de restitution du crédit d’impôt recherche, qui reposait sur un dispositif préexistant, n’a pas non plus été rattachée au programme 316 mais au programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires de la mission Recherche et enseignement supérieur.

Proposition n° 3 : Élargir l’éligibilité au crédit d’impôt recherche afin d’y inclure les dépenses d’innovation des PME.

Finalement, seule l’exonération d’impôt sur le revenu en faveur des ménages modestes est rattachée à la mission, mais au niveau cette fois du programme 317. Dès lors, la seule présentation globale des dépenses fiscales annoncées dans le cadre du plan de relance est à rechercher dans le tome II de l’annexe « Voies et moyens ». Le Rapporteur spécial n’est pas certain que cela garantisse une lisibilité satisfaisante de ces mesures.

III.– LE PROGRAMME 317 EFFORT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DU LOGEMENT ET DE LA SOLIDARITÉ

Le plan de relance comporte un volet consacré au logement et à la solidarité, qui prévoit des moyens supplémentaires pour développer l’offre de logements locatifs sociaux, l’accession sociale à la propriété et la rénovation de l’habitat et des quartiers sensibles.

La mission Plan de relance de l’économie avait ouvert 2 376 millions d’euros pour financer ces actions en 2009 mais la consommation finale n’a atteint que 1 786,21 millions d’euros au niveau des ministères dépensiers et des opérateurs.

A.– DES CRÉDITS OUVERTS EN PLUSIEURS VAGUES SUCCESSIVES

À sa création, le programme 317 regroupait des mesures en faveur d’un programme de construction de 100 000 logements supplémentaires en deux ans, l’extension du Pass-foncier, la dotation complémentaire à l’Agence de rénovation urbaine (ANRU) et à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) ainsi que la prime de solidarité active.

TAUX D’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EFFORT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DU LOGEMENT ET DE LA SOLIDARITÉ

(sur la base des crédits de paiement)

	Consommation / Total transféré ou versé	Total des ouvertures de crédits (M€)	Total transféré ou versé (M€)	Consommation (M€)
Soutien à la construction et à l’accession sociale	20,78 %	219,00	142,63	29,64
Accélération de la rénovation urbaine (ANRU)	67,00 %	200,00	200,00	134,00
Lutte contre l’habitat indigne et rénovation thermique du parc privé (ANAH)	27,67 %	133,00	133,00	36,80
Hébergement et structures d’accueil	83,09 %	242,00	190,33	158,14
Prime de solidarité active	100 %	885,00	882,77	882,77
Prime aux familles modestes ayant des enfants scolarisés	100 %	464,00	463,74	463,26
Revenu supplémentaire temporaire d’activité (RSTA)	40,00 %	233,00	204,00	81,60
Ensemble	80,60 %	2 376,00	2 216,00	1 786,21

Source : Cour des comptes (données Viziaprog)

De nouvelles dépenses ont été décidées postérieurement à la création du programme, par les lois de finances rectificatives du 4 février, du 20 avril et du 30 décembre 2009. Elles ont permis de financer notamment la prime aux familles modestes ayant des enfants scolarisés ou le revenu de solidarité active. L’ampleur des ouvertures supplémentaires de crédits ainsi réalisées a bouleversé l’équilibre initial du programme.

1.– Une première vague de mesures présentées en février 2009

Les mesures mises en œuvre dans le cadre du plan de relance en matière de logement et de politique de la ville ont été présentées lors du Comité interministériel pour l’aménagement et la compétitivité des territoires du 2 février 2009.

● Le programme de construction de 100 000 logements supplémentaires

D’après les informations recueillies par le Rapporteur spécial, 72 040 nouveaux logements ont bénéficié du plan de relance sur les trois premiers trimestres 2009, ce qui correspond à :

– 28 415 ont été achetés par des bailleurs sociaux à des promoteurs dans le cadre du programme exceptionnel de ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA), pour un total de 148,80 millions d’euros ;

– 8 818 et 7 622 logements sociaux ont été financés par des prêts sociaux (PLUS et PLAI) en construction neuve et ont ainsi bénéficié d’une prime de 1 000 euros par logement, pour un total de 168 millions d’euros. Les objectifs de relance du financement de logements PLUS (7 500), que s’était fixé le Gouvernement, ont donc été largement atteints ;

– l’extension du Pass-Foncier qui permet à un accédant à la propriété de profiter d’une TVA à taux réduit et de prêts aidés a été étendu à 30 000 bénéficiaires, pour une consommation de 8,48 millions d’euros en autorisations d’engagement et 4,32 millions d’euros en crédits de paiement ;

– la construction d’environ 12 000 logements est programmée dans le cadre des opérations de rénovation urbaine qui bénéficient du plan de relance en 2009 et dont les chantiers démarreront avant la fin de l’année. Sur les 350 millions d’euros attribués à l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), des avenants simplifiés ont été signés entre maître d’œuvre et les délégués de l’agence pour un montant de 330 millions d’euros. Les crédits payés atteignent 200 millions d’euros. Quelques semaines après la signature des avenants, les maîtres d’œuvre bénéficient des avances doublées de l’ANRU pour le lancement des opérations qui démarreront avant la fin de l’année.

– enfin, un fonds de lutte contre l’habitat indigne a été institué par l’ANAH et doté de 200 millions d’euros.

Par ailleurs, le doublement du prêt à taux zéro pour les logements neufs a permis de financer 30 000 logements sur l’année 2009 et de revenir au rythme de vente de l’année 2008.

L’ensemble de ces mesures, ainsi que hors plan de relance le dispositif Scellier d’investissement locatif, se sont traduites au premier semestre 2009 par un net rebond des statistiques de ventes des promoteurs et de constructeurs de maisons individuelles par rapport au dernier trimestre 2008. Ces transactions et les décisions de financement de logements sociaux vont contribuer à fortement soutenir l’activité du secteur du bâtiment en 2010.

Au titre du second volet du programme 317, la prime de solidarité active a permis d’anticiper la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) sous forme d’une prime unique de 200 euros versée à 4,3 millions de ménages.

2.– Des dépenses nouvelles décidées après la création de la mission « Plan de relance »

À l’occasion de la troisième LFR du 20 avril 2009, deux dispositifs supplémentaires ont été dotés de financements :

● La prime aux familles modestes ayant des enfants scolarisés a été versée par la CNAF et la CCMSA en juin 2009, pour 450 millions d’euros ;

● Le revenu supplémentaire temporaire d’activité (RSTA), destiné à soutenir le revenu des travailleurs à bas salaire outre-mer, a été financé à hauteur de 233 millions d’euros.

En fin d’exercice, de nouvelles ouvertures de crédit ont porté sur les opérations suivantes :

● Le financement d’opérations complémentaires outre-mer relatives au logement et à l’aménagement du littoral (20 millions d’euros et autorisations d’engagement et 9 millions d’euros en crédits de paiement) ;

● Le renforcement des dispositifs de l’action 04 (Hébergement et structures d’accueil) à hauteur de 25 millions d’euros.

B.– DES RETARDS D’EXÉCUTION DIFFICILES À SURMONTER

Alors que les mesures consistant en des subventions directes aux ménages sont faciles à mettre en œuvre et rapidement consommées, les autres mesures du programme 317 reposent sur des procédures plus complexes et supposent de réunir des conditions préalables (disponibilité des terrains, approbation des projets, autorisations d’urbanisme, etc.).

C’est pourquoi la consommation des mesures rattachées au programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logement et, singulièrement à la dotation complémentaire de l’ANRU, est plus lente.

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE À LA FIABILITÉ MOYENNE

Là encore, les indicateurs de performance semblent avoir été bâtis hâtivement, pour pouvoir figurer dans les documents budgétaires, mais n’ont pas de valeur informative réelle pour la Représentation nationale.

S’agissant plus particulièrement de l’indicateur 2.1 d’impact sur l’emploi, la direction du budget s’est appuyée sur des ratios professionnels afin de déterminer le contenu en emploi de tel ou tel type d’investissement. Ainsi, selon le RAP, 92 603 emplois auraient été créés ou sauvegardés dans le secteur de la construction.

Si la méthode a le mérite de reposer sur des ratios définis par un tiers, elle ne paraît tout de même pas au Rapporteur spécial de nature à donner une illustration fiable de l’effet produit par le plan de relance.

IV.– LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés créé par l’article 46 de loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), a remplacé à la fois le compte de prêts n° 903-05 Prêts du Fonds de développement économique et social, et le compte d’avances n° 903-59 Avances à des particuliers et associations supprimés par le même article de loi.

Ce compte de concours financier comporte deux sections et trois programmes. La première section retrace les prêts et avances consentis à des particuliers ou à des associations et correspond au programme 861. Elle est gérée par le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État. La seconde section, qui relève du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, est divisée en deux programmes : d’une part, les prêts pour le développement économique et social (programme 862) et, d’autre part, les prêts à la filière automobile (programme 863).

Propositions n° 4 et 5 :

● Supprimer le programme 861 et, comme le propose la Cour des comptes, transférer aux caisses d’allocations familiales la gestion des « avances aux agents de l’État pour l’amélioration de l’habitat ».

● Doter le programme 863 d’indicateurs pertinents pour apprécier l’effet attendu des prêts consentis sur l’emploi

Il totalise, en 2009, 17 millions d’euros de recettes et 6 300 millions de crédits de paiement, dont 6 763 millions ont été ouverts par la deuxième LFR 2009 et affectés aux seuls prêts à la filière automobile. C’est ce dernier élément éclipsant les autres programmes qui a justifié la décision de la commission des Finances de rattacher ce compte de concours au rapport spécial sur la mission Plan de relance de l’Économie.

Proposition n° 6 : Transformer le fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA) en outil de politique industrielle, destiné à soutenir l’innovation et à favoriser la concentration des entreprises de sous-traitance afin qu’elles atteignent une taille critique suffisante.

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POLITIQUE DES TERRITOIRES

Commentaire de M. Jean-Claude FLORY, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA SATISFACTION DE VOIR LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES MAINTENUE DANS L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE 410

A.– LA NÉCESSITÉ DE CONFORTER LA PLACE DE CETTE MISSION DANS L’ARCHITECTURE DU BUDGET GÉNÉRAL 410

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE LA MISSION EN 2009 411

II.– LE PROGRAMME IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 412

A.– L’IMPACT DES CRÉDITS DU PLAN DE RELANCE 412

1.– Les mesures territoriales du plan de relance 412

2.– Leur exécution en 2009 413

B.– LE DÉMARRAGE DU PLAN D’ACCOMPAGNEMENT TERRITORIAL DES RESTRUCTURATIONS MILITAIRES 413

C.– LA PERFORMANCE 414

1.– Le dispositif peut encore être amélioré 415

2.– L’analyse des indicateurs positifs met en évidence l’efficacité de l’action de la DATAR 415

3.– Les indicateurs présentant des résultats négatifs 415

III.– LE PROGRAMME INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L’ÉTAT 417

A.– LA GOUVERNANCE DU PROGRAMME 418