N^° 2768

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 20 juillet 2010.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, portant réforme des retraites (n° 2760),

PAR M. Laurent HÉNART

Député.

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Voir les numéros :

Assemblée nationale : 2762, 2763, 2767 et 2770.

INTRODUCTION 5

PREMIÈRE PARTIE : LE PROJET DE LOI PORTANT RÉFORME DES RETRAITES : L’AMBITION D’UN RETOUR À L’ÉQUILIBRE PRÉSERVANT PRINCIPES D’ÉQUITÉ ET DE SOLIDARITÉ 13

I.– UNE TRAJECTOIRE DE RETOUR À L’ÉQUILIBRE QUI DOIT PASSER PAR UN RECUL DE L’ÂGE DE DÉPART À LA RETRAITE 13

A.– LE PRINCIPE GÉNÉRAL DU RELÈVEMENT DES BORNES D’ÂGE DE DÉPART À LA RETRAITE 13

1.– La poursuite de l’allongement progressif de la durée d’assurance prévu par la loi Fillon de 2003 13

2.– Le relèvement de deux ans de l’âge d’ouverture du droit à la retraite et de l’âge d’annulation de la décote 14

B.– L’IMPACT FINANCIER DES MESURES D’ÂGE 15

1.– Dans le régime général 16

2.– Dans la fonction publique 17

II.– LE PRINCIPE D’ÉQUITÉ : LA CONVERGENCE PUBLIC / PRIVÉ 19

A.– UN EFFORT CONTRIBUTIF DES FONCTIONNAIRES QUI DOIT ÊTRE ÉGAL À CELUI DES SALARIÉS DU SECTEUR PRIVÉ 19

B.– LA CONVERGENCE DU MINIMUM GARANTI DANS LA FONCTION PUBLIQUE ET DU MINIMUM CONTRIBUTIF DU RÉGIME GÉNÉRAL 22

C.– LA SUPPRESSION DU DÉPART ANTICIPÉ DES PARENTS DE TROIS ENFANTS APRÈS QUINZE ANS DE SERVICES 25

D.– LE GEL DE LA CONTRIBUTION DE L’ÉTAT AU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS 29

III.– DES MESURES DE SOLIDARITÉ QUI RENFORCENT LE CARACTÈRE JUSTE DE LA RÉFORME 32

A.– L’ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF DE DÉPART ANTICIPÉ POUR CARRIÈRE LONGUE ET LA PRISE EN COMPTE DE LA PÉNIBILITÉ 32

1.– Dans le régime général 33

2.– Dans la fonction publique 39

B.– DES MESURES DE SOLIDARITÉ QUI PRENNENT EN COMPTE LA DIVERSITÉ DES CARRIÈRES 41

1.– Les dispositions en faveur des jeunes et des seniors permettent de compenser les débuts et fins de carrières difficiles 41

2.– Les mesures visant à améliorer les retraites des femmes 43

3.– Les mesures spécifiques au régime de retraite des exploitants agricoles 48

DEUXIÈME PARTIE : DES MESURES CONTRIBUANT AU RETOUR À L’ÉQUILIBRE DES RÉGIMES DE RETRAITE EN LOIS DE FINANCES ET DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 51

I.– UN VOLET « RECETTES » INCLUS DANS LES LOIS DE FINANCES ET DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2011 51

A.– LES MESURES DE RECETTES FISCALES ET SOCIALES 52

1.– Les contributions sur les « hauts revenus » 53

2.– La taxation des revenus du capital 57

3.– La mise à contribution des entreprises 60

B.– LES MODALITÉS D’AFFECTATION DES RECETTES NOUVELLES ET LA QUESTION DE LA DYNAMIQUE DE CES RECETTES 64

C.– LE BASCULEMENT ATTENDU DES COTISATIONS DE L’ASSURANCE CHÔMAGE VERS LA BRANCHE VIEILLESSE 66

II.– LA RÉSORPTION DES DÉFICITS EXISTANTS ET LA RESTAURATION DE L’ÉQUILIBRE DE LA BRANCHE VIEILLESSE 68

A.– LE TRAITEMENT DES DÉFICITS ACCUMULÉS JUSQU’EN 2011 69

1.– L’allongement de la durée de vie de la CADES pour la seule « dette de crise » 2009-2010 70

2.– Des recettes nouvelles pour couvrir la dette non liée à la crise et le déficit prévisionnel 2011 de la branche maladie 71

B.– LA MOBILISATION DU FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES (FRR) POUR COUVRIR LES DÉFICITS DE LA BRANCHE VIEILLESSE JUSQU’À 2018 73

1.– Les ressources du fonds de réserve des retraites 73

2.– Le transfert de la propriété des actifs et recettes du FRR à la CADES 74

3.– Le schéma de mobilisation des ressources du FRR 75

TRAVAUX DE LA COMMISSION 77

I.– DISCUSSION GÉNÉRALE 77

II.– EXAMEN DES ARTICLES 83

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION  147

INTRODUCTION

Les effets de la crise économique, qui a frappé de plein fouet les comptes de nos régimes de retraite par répartition à partir de 2009, rendent plus urgente que jamais l’adoption de mesures de retour à l’équilibre, ambition affichée par la présente réforme des retraites.

Les projections actualisées publiées par le conseil d’orientation des retraites (COR) le 14 avril 2010 ⁽¹⁾ montrent en effet qu’en l’absence de mesures prises pour redresser les comptes des régimes de retraite, les besoins de financement du système de retraite ⁽²⁾ s’élèveraient à 32,3 milliards d’euros par an en 2010, soit 1,7 point de PIB, et atteindraient 45 milliards d’euros par an en 2020, soit 1,9 point de PIB, selon un scénario médian, qui repose sur une hypothèse de taux de chômage à long terme de 4,5 %, hypothèse favorable, et de productivité du travail à long terme de 1,5 %, hypothèse défavorable.

À l’horizon 2015, le besoin de financement du système de retraite serait de l’ordre de 40 milliards d’euros par an (1,8 point de PIB) dans les trois scénarios. On observe toutefois que l’essentiel de la dégradation – plus de 20 milliards d’euros – se concentre sur la période 2008-2010, marquant l’impact fortement négatif de la crise sur les résultats des comptes de nos régimes de retraite.

BESOINS DE FINANCEMENT ANNUELS DU SYSTÈME DE RETRAITE ⁽¹⁾ À MOYEN TERME
(RENDEMENTS AGIRC-ARRCO CONSTANTS)

	2008	2010	2015	2020
En pourcentage du PIB
Scénario A (chômage 4,5 %, productivité + 1,8 %)	– 0,6	– 1,7	– 1,8	– 1,7
Scénario B (chômage 4,5 %, productivité + 1,5 %)	– 0,6	– 1,7	– 1,8	– 1,9
Scénario C (chômage 7 %, productivité + 1,5 %)	– 0,6	– 1,7	– 1,9	– 2,1
En milliards d’euros 2008
Scénario A (chômage 4,5 %, productivité + 1,8 %)	– 10,9	– 32,2	– 38,3	– 40,7
Scénario B (chômage 4,5 %, productivité + 1,5 %)	– 10,9	– 32,3	– 39,4	– 45,0
Scénario C (chômage 7 %, productivité + 1,5 %)	– 10,9	– 32,2	– 40,3	– 48,8

(1) CNAV, AGIRC-ARRCO, FPE, CNRACL

Source :8^ème rapport du conseil d’orientation des retraites

À l’horizon 2050, en l’absence de mesures, les besoins de financement cumulés du système de retraite représenteraient plus de 104 % du PIB, soit 102,6 milliards d’euros 2008 par an, selon le scénario médian.

BESOINS DE FINANCEMENT DU SYSTÈME DE RETRAITE
(RENDEMENTS AGRIC-ARRCO CONSTANTS)

(en pourcentage du PIB)

	2008	2015	2020	2030	2040	2050
Scénario A
Besoin de financement annuel	– 0,6	– 1,8	– 1,7	– 1,9	– 1,9	– 1,7
Besoin de financement cumulé	– 1	– 12,9	– 21,1	– 38,2	– 58,4	– 77,3
Scénario B
Besoin de financement annuel	– 0,6	– 1,8	– 1,9	– 2,5	– 2,8	– 2,6
Besoin de financement cumulé	– 1	– 13	– 22,1	– 44,3	– 73,5	– 104,3
Scénario C
Besoin de financement annuel	– 0,6	– 1,9	– 2,1	– 2,9	– 3,2	– 3
Besoin de financement cumulé	– 1	– 13,1	– 23	– 49,5	– 83	– 118,2

Source : 8^ème rapport du conseil d’orientation des retraites

Cette dégradation vaut pour l’ensemble des régimes : en effet, le déficit de la branche vieillesse du régime général s’établirait à 13 milliards d’euros par an en 2015 et dépasserait 50 milliards d’euros par an à l’horizon 2040. S’agissant des trois fonctions publiques, le besoin de financement annuel se situe autour de 13,7 milliards d’euros en 2010 : il progresserait rapidement pour s’établir à 22,3 milliards d’euros annuels en 2020 et 38,8 milliards d’euros par an à l’horizon 2050. Les régimes complémentaires des salariés du privé (AGIRC-ARRCO), actuellement équilibrés, accuseraient également une détérioration de leur situation : leurs déficits annuels, de l’ordre de 2,1 milliards d’euros par an en 2015 atteindraient 3,7 milliards d’euros par an en 2020 et 11,4 milliards d’euros par an à l’horizon 2050. Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) atteindrait quant à lui un déficit maximal en 2010, à hauteur de 3,8 milliards d’euros : ses comptes se redresseraient ensuite progressivement, pour renouer avec les excédents à partir de 2017, pour s’établir à 1,8 milliard d’euros par an en 2020 et jusqu’à 7,2 milliards d’euros par an à l’horizon 2050.

DÉCOMPOSITION DU BESOIN DE FINANCEMENT PAR RÉGIME

(en milliards d’euros)

	2010	2015	2018	2020	2030	2040	2050
Fonction publique	– 13,7	– 19,5	– 21	– 22,3	– 29,5	– 35,2	– 38,8
Fonction publique d’État	– 15,6	– 19,8	– 20,3	– 21	– 24,2	– 25,8	– 25,2
Fonctions publiques hospitalière et territoriale (CNRACL)	+ 1,9	+ 0,3	– 0,7	– 1,3	– 5,3	– 9,4	– 13,6
CNAVTS		– 13		– 18,8	– 34,7	– 51,1	– 64,4
AGIRC (rendements constants)		– 2,5		– 3,1	– 3,5	– 2,9	– 3,6
ARRCO (rendements constants)		+ 0,4		– 0,6	– 5,5	– 9,4	– 7,8
Fonds de solidarité vieillesse	– 3,8	– 0,9		1,8	4,4	5,7	7,2

Source : conseil d’orientation des retraites, 8^ème rapport

Ces besoins de financement abyssaux imposant de ne pas reporter davantage l’adoption de mesures de redressement, plusieurs options pouvaient dès lors s’offrir.

Les vertus d’une réforme systémique ont souvent été mises en avant. Ainsi, le basculement de l’architecture actuelle de notre système de retraite, qui se caractérise par une multiplicité des régimes et une grande diversité des règles, vers un régime unifié en points ou en comptes notionnels, présenterait des avantages indéniables, au premier rang desquels le fait de décorréler les droits à la retraite de la référence à un âge légal ou à une durée de cotisation. Comme l’a pourtant montré le conseil d’orientation des retraites ⁽³⁾, un tel basculement ne règle pas en soi le problème démographique lié au papy boom, pas plus qu’il ne réglerait le problème des déficits cumulés de notre régime de retraite par répartition. Une telle réforme systémique ne doit toutefois pas être balayée d’un revers de la main pour ce seul motif : c’est pourquoi la commission des Finances a d’ailleurs adopté un amendement invitant le Gouvernement à prolonger pour l’avenir les réflexions en faveur du basculement vers un régime unifié par points ou en comptes notionnels. On comprend toutefois que l’urgence imposait de trouver avant tout une solution pour faire face aux besoins de financement croissants du système, besoins déjà existants et qui se creuseront sensiblement à moyen et long terme : c’est pourquoi le Gouvernement a préféré opter pour une réforme paramétrique.

Les trois paramètres régissant l’équilibre du système de retraite sont le niveau des pensions, le niveau des ressources et l’âge effectif moyen de départ à la retraite : le Rapporteur pour avis approuve pleinement le choix du Gouvernement d’exclure toute baisse du niveau des pensions, résolument sanctuarisé par la présente réforme. Cette dernière actionne donc les deux autres leviers, que sont le niveau des ressources et l’âge effectif moyen de départ à la retraite. Si le volet financier de la réforme, analysé dans la seconde partie du présent rapport, sera discuté par le Parlement à l’automne, le levier de l’âge de départ est pleinement intégré par la réforme, à travers le report de deux ans de l’âge légal de départ à la retraite, qui passe de 60 à 62 ans, et de l’âge du taux plein, qui passe de 65 à 67 ans, au terme de la réforme, fixé à 2018.

● Pourquoi avoir exclu une augmentation de la durée d’assurance au bénéfice d’un recul des bornes d’âge ? Il convient tout d’abord de rappeler que le paramètre de la durée d’assurance continue d’évoluer en application de l’article 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites : ainsi, cette durée sera-t-elle portée à 165 trimestres à compter de la génération 1953, et continuera d’augmenter jusqu’en 2020 selon des proportions qui permettront de maintenir constant le rapport entre durée d’activité et la durée de vie moyenne à la retraite, à raison de deux tiers pour un tiers. Les travaux du COR ⁽⁴⁾ montrent par ailleurs que l’allongement de la durée d’assurance a un impact financier moins important que le recul de l’âge légal de départ, dans la mesure où il n’entraîne pas forcément un décalage de même ampleur de l’âge effectif moyen de départ en retraite : ainsi, la poursuite, au-delà de 2020, de l’augmentation progressive de la durée d’assurance requise pour une retraite à taux plein de 41,5 ans en 2020 à 43,5 ans en 2050, ne permettrait de combler que 15 % du besoin de financement de la branche vieillesse du régime général, estimé à cette date à 64 milliards d’euros. Un relèvement plus rapide et plus important de la durée d’assurance requise, jusqu’à 45 ans à partir de 2028, se traduirait par une couverture des besoins de financement de la branche vieillesse de l’ordre de 10 % en 2020 et de 31 % à l’horizon 2050. À titre de comparaison, le recul de trois ans des bornes d’âge, simulé par le COR, permettrait de couvrir la moitié des besoins de financement de la branche vieillesse en 2020. Autrement dit, le report de l’âge légal et de l’âge du taux plein a un effet financier à court terme beaucoup plus massif que l’augmentation de la durée d’assurance, dont les effets sont négligeables à court terme et ne peuvent devenir conséquents – sous la réserve d’un allongement assez important – qu’à moyen et long terme.

● Pour répondre aux exigences du principe d’équité qui requiert une véritable harmonisation des règles applicables dans les différents régimes de base, – et en particulier dans la fonction publique et dans le régime général –, pourquoi avoir exclu une refonte des modalités de calcul des pensions de la fonction publique ? Il a souvent été question du salaire de référence pris en compte pour le calcul des pensions de retraite : celui-ci correspond, depuis la génération 1948, aux vingt-cinq meilleurs salaires ou revenus annuels dans la limite du plafond de la sécurité sociale ⁽⁵⁾, dans le régime général ; dans la fonction publique, il correspond au traitement indiciaire, hors primes, du dernier emploi occupé durant au moins six mois. Or, ces modalités de calcul ne débouchent pas sur un montant moyen de pensions particulièrement plus élevé dans la fonction publique que dans le régime général. Selon les informations transmises par le ministre chargé de la fonction publique au Rapporteur pour avis, les simulations qui ont été effectuées montrent que le passage à une période de référence de cinq ans conduirait, en moyenne, à une baisse de la pension des fonctionnaires de l’ordre de 3,7 % ; cette diminution serait de 7,6 % en moyenne dans l’hypothèse d’un passage à une période de calcul de dix ans. Un alignement stricto sensu des règles de calcul de la fonction publique sur celles applicables dans le régime général conduirait à intégrer les primes dans la base de calcul : une telle prise en compte serait nettement plus coûteuse pour les régimes des pensions des trois fonctions publiques ; elle aurait également pour effet d’introduire des distorsions entre les agents ayant un taux élevé de primes et les autres agents.

Le principe d’équité ne suppose pas l’existence de règles strictement identiques dans l’ensemble des régimes : or, l’existence de modalités de calcul très différentes dans la fonction publique et dans le régime général conduit en réalité à des niveaux moyens de pension très proches. Le Gouvernement a donc, à juste titre, jugé inopportun de revenir sur le salaire de référence pris en compte pour le calcul de la pension et a préféré se concentrer sur des points de divergence entre les deux types de régimes qui sont réellement sources d’inéquité : le taux de cotisation des fonctionnaires, l’existence d’un dispositif de départ anticipé exorbitant du droit commun et enfin, les conditions favorables d’octroi du minimum garanti.

Le dessein de la présente réforme, à l’opposé d’un certain nombre de fausses solutions d’équité ou de mesures insuffisamment ambitieuses au regard des enjeux, est donc le suivant : mobiliser des moyens financiers sans précédent pour faire renouer notre système de retraite avec l’équilibre à moyen terme, sans jamais renoncer à l’équité et à la solidarité qui font la force de ce système.

Sa première ambition est le retour à l’équilibre financier à moyen terme : le projet de loi a ainsi fixé à 2018 l’échéance du retour à l’excédent du système de retraite, ce qu’illustre le tableau suivant.

IMPACT FINANCIER DE LA RÉFORME SUR L’ENSEMBLE DES RÉGIMES DE RETRAITE

(en milliards d’euros)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Rappel solde avant réforme	– 32,3	– 35,1	– 36,6	– 38,1	– 38,7	– 39,4	– 40,3	– 41,1	– 42,3	– 43,5	– 45
Impact annuel mesures d’âge	0	1,7	5	6,7	7,4	9,5	14	17,1	18,6	19,1	20,2
Effort net de l’État	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6
Basculement UNEDIC	0	0	0	0	0	0,4	0,6	0,8	1	1,2	1,4
Recettes supplémentaires	0	3,7	3,9	4	4,1	4,1	4,2	4,3	4,4	4,5	4,6
Mesures de solidarité	0	– 0,1	– 0,3	– 0,5	– 0,6	– 0,8	– 1	– 1,1	– 1,3	– 1,4	– 1,6
Mesures de convergence public-privé	0	0,4	1	1,6	2,2	2,7	3,2	3,6	4	4,5	4,9
Solde après réforme	– 16,7	– 13,7	– 11,4	– 10,7	– 10,1	– 7,8	– 3,7	– 0,9	0	– 0,1	0,1
Taux de couverture du solde	48,3 %	60,9 %	68,9%	71,9 %	73,9 %	80,2 %	90,9 %	97,8 %	100,1 %	99,7 %	100,3 %
Déficit cumulé depuis 2011 avant réforme	0	68	105,9	146,2	187,8	230,9	275,8	322,4	371,1	422,0	475,4
Déficit cumulé depuis 2011 après réforme	0	13,7	25,3	36,6	47,4	56,1	60,9	63	64,3	65,7	66,9

Source : ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique

Il s’agit rien moins que de sauver notre système de retraite par répartition, et cela ne se fera pas sans efforts : la situation financière aujourd’hui alarmante nous impose de retarder l’âge de notre départ effectif en retraite ; ainsi, le report de deux ans de l’âge légal de départ à la retraite et de l’âge du taux plein permettra-t-il d’améliorer le solde de la branche retraite de plus de 9 milliards d’euros à l’horizon 2020 et le solde des régimes complémentaires AGIRC-ARRCO de plus de 6 milliards d’euros. Cette mesure apportera près de 4,2 milliards d’euros aux régimes de pension de la fonction publique à la même date. Le premier chapitre du présent rapport, en partie consacré au recul des bornes d’âge, détaille l’impact de cette mesure par type de régime.

La situation financière aujourd’hui très dégradée de notre système de retraite exige également que de nouveaux moyens financiers soient dégagés, et de ce point de vue, les hauts revenus, les revenus du capital, mais également les entreprises, seront sollicités. Cette réforme d’ampleur ne saurait être menée sans assainir les comptes, traiter le problème des déficits accumulés et résorber la dette sociale : la remise en cause d’un certain nombre de « niches fiscales et sociales » y contribuera, au même titre que le fonds de réserve des retraites, qui sera mobilisé à cette fin. Les efforts à consentir seront nombreux, et c’est pourquoi une telle réforme doit également poursuivre l’ambition de soutenir, et même renforcer, la solidarité d’ensemble du système, qui est bien la raison d’être d’un régime de retraites par répartition : de nombreuses mesures du présent projet de loi poursuivent cet objectif, qu’il s’agisse de l’élargissement d’un certain nombre d’avantages non contributifs, de la promotion de l’égalité professionnelle, mais surtout, du maintien du principe d’équité intergénérationnelle et de la prise en compte de la spécificité des carrières longues et des carrières pénibles.

Au total, les mesures de solidarité et de convergence public-privé d’une part, traitées dans le premier chapitre du présent rapport, et les nouvelles recettes d’autre part, qui seront abordées dans sa seconde partie, contribueront largement à l’amélioration du solde des différents régimes, comme le montre le tableau suivant pour les principaux grands régimes concernés.

IMPACT FINANCIER DES MESURES HORS « RELÈVEMENT DE L’ÂGE »

(en millions d’euros)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
CNAV	0	3 628	3 726	3 844	3 826	4 226	4 207	4 140	4 825	5 030	5 762
FSV	0	– 113	– 116	– 119	– 122	– 124	– 127	– 130	– 132	– 135	– 373
FPE	0	223	522	763	1 001	1 281	1 469	1 662	1 857	2 056	2 259
CNRACL	0	171	468	719	977	1 239	1 468	1 682	1 892	2 129	2 362

Source : ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique

C’est un effort financier sans précédent qui sera donc fourni dans le cadre de cette réforme : s’agissant plus précisément de la CNAV, l’ensemble des mesures devrait ainsi permettre de réduire son déficit de manière drastique, puisqu’il passerait, à l’horizon 2020, de 18,8 milliards d’euros avant réforme à moins de 4 milliards d’euros après réforme.

IMPACT FINANCIER DE LA RÉFORME D’ENSEMBLE
SUR LES COMPTES DE LA CNAV

(en milliards d’euros)

	2011	2015	2018	2020
Solde avant réforme	– 8,4	– 13	– 16,4	– 18,8
Impact du report des bornes d’âge	0,25	4,52	8,38	9,08
Impact des mesures hors mesures d’âge	3,63	4,23	4,83	5,76
Solde après réforme	– 4,52	– 4,25	– 3,19	– 3,96

Source : données issues du ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique et de la caisse nationale d’assurance vieillesse

La trajectoire de résorption des déficits porte donc à terme sur près de 15 milliards d’euros.

PREMIÈRE PARTIE :
LE PROJET DE LOI PORTANT RÉFORME DES RETRAITES : L’AMBITION D’UN RETOUR À L’ÉQUILIBRE PRÉSERVANT PRINCIPES D’ÉQUITÉ ET DE SOLIDARITÉ

Le présent projet de loi porte sur la réforme des régimes de retraites en eux-mêmes – les mesures relatives aux recettes relèvent des domaines des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, et seront discutées dans le cadre de ces deux textes à l’automne.

La réforme proposée par le présent projet de loi repose sur trois piliers : l’équilibre, la convergence et la solidarité. Le rééquilibrage du système passe par un relèvement des bornes d’âge. La convergence entre les règles du secteur public et celles du secteur privé vise à garantir l’équité du système. Enfin, les mesures de solidarité permettent de ne pas faire peser les efforts sur ceux qui ont les carrières les plus difficiles.

I.– UNE TRAJECTOIRE DE RETOUR À L’ÉQUILIBRE QUI DOIT PASSER
PAR UN RECUL DE L’ÂGE DE DÉPART À LA RETRAITE

Parmi les trois paramètres pouvant être utilisés pour redresser les comptes de notre système de retraite – niveau des pensions, niveau des ressources, âge effectif de départ à la retraite (ce dernier levier pouvant être actionné par deux voies, l’allongement de la durée d’assurance et le report de l’âge légal de départ en retraite) –, le Gouvernement a d’emblée exclu la remise en cause du niveau des pensions. Ce sont dès lors le niveau des ressources et l’âge de départ à la retraite qui sont au cœur de la réforme : le premier levier étant traité à l’automne, le présent projet de loi est essentiellement centré sur le recul de l’âge de départ à la retraite.

A.– LE PRINCIPE GÉNÉRAL DU RELÈVEMENT DES BORNES D’ÂGE DE DÉPART À LA RETRAITE

L’impact financier du report de l’âge légal et de l’âge du taux plein est, comme l’a montré le conseil d’orientation des retraites, plus important que l’allongement de la durée d’assurance, qui reste au demeurant un principe d’application constante, au moins jusqu’en 2020.

1.– La poursuite de l’allongement progressif de la durée d’assurance prévu par la loi Fillon de 2003

L’article 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dite « loi Fillon », a prévu l’allongement de la durée de cotisation entre 2009 et 2020 selon le principe suivant : la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier d’une pension de retraite au taux plein évolue de manière à maintenir constant, jusqu’en 2020, le rapport constaté en 2003 entre durée d’assurance et durée moyenne de retraite (c’est-à-dire l’espérance de vie à 60 ans telle qu’estimée cinq ans auparavant). Ce rapport était de 1,79 en 2003.

Entre 2004 et 2008 a eu lieu l’alignement de la durée d’assurance de la fonction publique sur celle du secteur privé, pour atteindre 40 annuités en 2008.

Entre 2009 et 2012, la loi Fillon a prévu la majoration d’un trimestre par an de la durée d’assurance, pour atteindre 41 ans en 2012 (soit 164 trimestres).

Au-delà de 2012, l’équilibre doit être maintenu, des rendez-vous étant prévus en 2012 et en 2016 afin de faire le point sur le rapport entre durée d’assurance et durée de retraite.

L’article 4 du présent projet de loi confirme le principe de l’allongement de la durée d’assurance jusqu’en 2020 et le maintien de l’équilibre prévu par la loi Fillon.

Toutefois, le principe des rendez-vous quadriennaux ne permettant pas une prévisibilité satisfaisante pour les assurés proches de l’âge de la retraite, l’article 4 prévoit que les assurés seront fixés dès leurs 56 ans sur le nombre de trimestres qu’ils devront cotiser pour avoir droit au taux plein, conformément à l’équilibre fixé par la loi de 2003.

Les projections du COR estiment à 41,5 annuités la durée d’assurance nécessaire en 2020 et 43,5 annuités en 2050 si l’on maintenait au-delà de 2020 l’équilibre entre durée de cotisation et espérance de vie.

Toutefois, la poursuite de l’augmentation de cette durée en lien avec l’espérance de vie au-delà de 2020, jusqu’à atteindre quarante-trois ans et demi en 2050, ne comblerait que 15 % du besoin de financement de la CNAV en 2050, c’est pourquoi le Gouvernement a décidé d’agir sur le facteur le plus efficace : l’âge d’ouverture du droit à la retraite.

2.– Le relèvement de deux ans de l’âge d’ouverture du droit à la retraite et de l’âge d’annulation de la décote

L’article 5 du projet de loi fixe à 62 ans l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite à compter de la génération née en 1956. Cet âge s’applique :

– au régime général (article L. 351-1 du code de la sécurité sociale) ;

– au service des retraites de l’État et à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (articles L. 24 et L. 25 du code des pensions civiles et militaires de retraite) ;

– au régime des exploitants agricoles (article L. 732-18 du code rural et de la pêche maritime) ;

– aux régimes dont l’âge d’ouverture du droit à pension est aligné sur le régime général : le régime des salariés agricoles, le régime des professions artisanales, industrielles et commerciales, le régime des professions libérales, le régime des avocats et le régime des ministres du culte.

L’âge légal de départ en retraite progressera, à partir du 1^er juillet 2011, de 4 mois par an pour les générations 1951 à 1955, pour atteindre 62 ans à l’horizon 2018 pour la génération 1956.

Parallèlement, l’article 6 du projet de loi porte de 65 à 67 ans l’âge permettant de bénéficier d’une retraite à taux plein, c’est-à-dire sans décote même lorsque le nombre de trimestres cotisés n’atteint pas la durée d’assurance mentionnée à l’article 4. Cet âge est relevé au même rythme que l’âge du droit à pension, soit 4 mois par an de 2016 pour la génération 1951 à 2023 pour la génération 1956.

Ces mesures d’âge ne sont pas directement applicables aux régimes complémentaires. Les règles de fonctionnement de l’AGIRC-ARRCO sont fixées par les partenaires sociaux. Toutefois, il est probable que les négociations prévues à l’automne 2010 en vue de la signature du nouvel accord conduisent à un alignement sur les règles fixées par le présent projet de loi.

B.– L’IMPACT FINANCIER DES MESURES D’ÂGE

L’impact annuel des mesures d’âge pour l’ensemble des régimes concernés par la réforme, y compris les régimes complémentaires, est présenté dans le tableau suivant.

IMPACT ANNUEL DES MESURES D’ÂGE SUR L’ÉQUILIBRE DES RÉGIMES DE RETRAITE

(en milliards d’euros 2008)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2020
Solde du système de retraite avant réforme	– 32,3	– 35,1	– 36,6	– 38,1	– 38,7	– 39,4	– 40,3	– 41,1	– 42,3	– 45,0
Impact annuel des mesures d’âge	0,0	1,7	5,0	6,7	7,4	9,5	14,0	17,1	18,6	20,2

Source : ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique

Les mesures d’âge permettent donc d’assurer près de la moitié du besoin de financement des régimes de retraites à l’horizon 2020.

Les impacts financiers des mesures pour chacun des régimes peuvent être légèrement différents de ceux estimés sur des modèles de projection tous régimes, qui simulent le système de retraite comme un régime unique. Les méthodes de projection ne sont en effet pas comparables et le champ des régimes projetés est différent. Le tableau suivant présente l’impact financier des mesures d’âge dans les principaux régimes de retraite.

IMPACT FINANCIER DES MESURES D’ÂGE PAR RÉGIME

(en millions d’euros constants 2008)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
CNAV	252	1 113	2 104	3 620	4 519	5 457	6 630	8 379	8 691	9 078
Coût chômage FSV	– 4	– 38	– 71	– 152	– 181	– 204	– 239	– 317	– 304	– 306
Fonction publique d’État	71	322	514	705	977	1 370	1 621	1 934	2 417	2 568
CNRACL	40	201	332	453	624	866	1 027	1 228	1 540	1 631
AGIRC/ARRCO	270	1 128	2 035	2 360	2 632	3 309	3 985	4 662	5 338	6 015
Salariés agricoles	15	50	83	130	153	183	222	289	317	348
Exploitants agricoles	14	62	104	165	196	224	257	318	321	324

NB : L’impact financier de l’élargissement du dispositif carrières longues aux assurés ayant commencé à 17 ans n’est pas pris en compte dans ces montants.

Source : ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique

1.– Dans le régime général

Le relèvement de l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite permet une économie immédiate sur les masses de prestations servies en raison du décalage des départs, ainsi que sur les cotisations perçues du fait du maintien en emploi des personnes encore actives à 60 ans.

L’absence d’adaptation parfaite du marché du travail induit un coût pour le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) dans le cadre de la prise en charge par ce fonds des périodes de chômage validées, qui peut être estimé à 0,3 milliard d’euros à l’horizon 2020.

Les économies sur les masses de prestations s’atténuent à long terme, car les assurés ayant décalé leur départ en retraite partent avec une pension plus élevée en validant des trimestres supplémentaires et/ou obtiennent un meilleur salaire annuel moyen (calculé sur les 25 meilleures années).

Au total, par rapport à une législation inchangée, le solde global de la CNAV serait amélioré de 4,2 milliards d’euros ⁽⁶⁾ en 2015 (y compris cotisations des chômeurs prises en charge par le FSV), de 8,4 milliards d’euros en 2020, 9,7 milliards d’euros en 2030 et 10,6 milliards d’euros à l’horizon 2050. Ces économies intègrent l’élargissement du dispositif de retraite anticipée. Elles n’intègrent pas le coût pour le FSV présenté ci-dessus.

Aucune économie n’est ici générée par l’augmentation de la durée d’assurance jusqu’en 2020. En effet, le scénario tendanciel projeté par le COR à législation inchangée comprend déjà l’augmentation de la durée d’assurance jusqu’à 166 trimestres en 2020, valeur déterminée à partir des projections d’espérance de vie de 2006 de l’INSEE.

2.– Dans la fonction publique

En 2008, les trois fonctions publiques ont comptabilisé en moyenne 156 000 départs en retraite, dont un peu plus de 81 000 pour les fonctionnaires civils de l’État, un peu moins de 30 000 dans la fonction publique hospitalière et plus de 32 000 dans la fonction publique territoriale, et environ 12 000 militaires.

Les articles 5 et 11 du présent projet procèdent au relèvement de l’âge d’ouverture et de la limite d’âge pour les catégories sédentaires de la fonction publique : ces dispositions s’appliqueront tant dans la fonction publique d’État que dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière.

Pour un agent classé en catégorie sédentaire, l’âge d’ouverture des droits passerait de 60 ans pour les générations nées avant le 1^er juillet 1951 à 62 ans pour les générations nées après le 1^er janvier 1956. C’est donc en 2018 que l’âge de départ à la retraite passera à 62 ans, comme d’ailleurs pour les salariés du régime général. L’âge limite du grade passerait de 65 ans à 67 ans suivant le même calendrier de montée en charge : c’est donc en 2023 que l’âge limite atteindrait 67 ans. Parallèlement, l’âge d’annulation de la décote augmente progressivement pour coïncider à terme, en 2027, avec l’âge limite, pour les générations nées à partir de 1960. Le calendrier de la montée en charge de l’âge d’annulation de la décote s’articule en réalité avec celui prévu par la loi Fillon sur la période 2006-2020, qui se fonde sur la date d’ouverture des droits, alors que le dispositif de report des bornes d’âge prévu par la présente réforme repose sur un relèvement progressif par génération : la combinaison des deux dispositifs aboutit à un relèvement de l’âge d’annulation de la décote présenté par le tableau suivant.

CALENDRIER DE LA MONTÉE EN CHARGE DU RECUL DES BORNES D’ÂGE
DANS LA FONCTION PUBLIQUE (CATÉGORIES SÉDENTAIRES) ⁽¹⁾

Agents sédentaires nés :	Âge d’ouverture des droits	Limite d’âge	Décote	Âge d’annulation de la décote
avant le 1^er/07/1951	60 ans	65 ans	–	–	62 ans et 9 mois
entre le 1^er/07/1951 et le 31/12/1951	60 ans et 4 mois	65 ans et 4 mois	0,75 %	Limite d’âge moins 9 trimestres	63 ans et 1 mois
en 1952	60 ans et 8 mois	65 ans et 8 mois	0,875 %	Limite d’âge moins 8 trimestres	63 ans et 8 mois
en 1953	61 ans	66 ans	1 %	Limite d’âge moins 7 trimestres	64 ans et 3 mois
en 1954	61 ans et 4 mois	66 ans et 4 mois	1,125 %	Limite d’âge moins 6 trimestres	64 ans et 10 mois
en 1955	61 ans et 8 mois	66 ans et 8 mois	1,25 %	Limite d’âge moins 5 trimestres	65 ans et 5 mois
en 1956	62 ans	67 ans	1,25 %	Limite d’âge moins 4 trimestres	66 ans
en 1957	62 ans	67 ans	1,25 %	Limite d’âge moins 3 trimestres	66 ans et 3 mois
en 1958	62 ans	67 ans	1,25 %	Limite d’âge moins 2 trimestres	66 ans et 6 mois
en 1959	62 ans	67 ans	1,25 %	Limite d’âge moins 1 trimestre	66 ans et 9 mois
à partir de 1960	62 ans	67 ans	1,25 %	Limite d’âge	67 ans

(1) La catégorie sédentaire regroupe l’essentiel des agents de la fonction publique : il s’agit des emplois ne présentant pas un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles.

Source : direction du budget

La catégorie sédentaire a comptabilisé 83 456 départs à la retraite en 2008, soit près de 62 % du total des départs dans la fonction publique d’État et 74,3 % des départs dans la fonction publique territoriale, contre seulement 29,3 % des départs en retraite dans la fonction publique hospitalière.

Les articles 8 et 14 du présent projet relèvent les âges d’ouverture des droits à pension et les limites d’âge pour les fonctionnaires de la catégorie active, selon un rythme identique à celui de l’âge de droit commun : toutefois, les premières générations concernées sont celles qui arrivent à l’âge d’ouverture anticipé du droit à la retraite actuellement applicable, à compter de 2011. Rappelons que figurent, entre autres, dans la catégorie active, les aides-soignants, les agents de la branche surveillance des douanes, les personnels actifs de la police nationale, les surveillants pénitentiaires et les contrôleurs aériens : cette catégorie a compté 41 326 départs en retraite en 2008, soit 25 % du total des départs en retraite dans la fonction publique d’État (hors militaires) et 64 % des départs dans la fonction publique hospitalière, pour seulement 5,5 % des départs dans la fonction publique territoriale.

L’article 16 du présent projet applique le relèvement progressif des limites d’âge aux militaires, qui s’étalera jusqu’au 1^er janvier 2016, et augmente parallèlement de deux ans les durées minimales de services applicables aux militaires sous contrat, qu’il s’agisse des officiers – avec un passage de 25 à 27 ans – ou des non officiers – de 15 ans à 17 ans. Enfin, l’article 18 du présent projet majore également la durée minimale des services effectifs exigible pour la liquidation des pensions des agents de la catégorie active et des militaires de quatre mois par an à compter du 1^er juillet 2011. Rappelons qu’en 2008, le flux des nouveaux départs en retraite des militaires s’est établi à 12 420 personnes.

Comme il a été indiqué dans le tableau relatif à l’impact financier du recul des bornes d’âge, les économies réalisées à ce titre dans la fonction publique s’établiraient à 0,5 milliard d’euros en 2012 : elles passeraient ensuite à 1,6 milliard d’euros en 2015, à 3,1 milliards d’euros en 2018 et atteindraient 4,2 milliards d’euros par an à l’horizon 2020.

L’article 13 du présent projet prévoit une seule exception au relèvement des bornes d’âge dans la fonction publique, s’agissant des fonctionnaires infirmiers et paramédicaux : la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social leur a en effet ouvert un droit d’option entre leur maintien en catégorie B, qui correspond à la catégorie active avec une possibilité de départ en retraite à partir de 55 ans, et leur intégration dans la catégorie A, qui emporte basculement en catégorie sédentaire, avec aujourd’hui un départ qui n’est ouvert qu’à partir de 60 ans. Afin de ne pas remettre en cause l’équilibre de cette réforme, il est donc prévu que le recul de deux ans des bornes d’âge ne s’appliquera pas aux personnels choisissant leur intégration en catégorie A. L’effet de cette entorse au report général des bornes d’âge reste toutefois très limité : en effet, le recul de deux ans sera pleinement applicable aux infirmiers en activité qui se maintiendront en catégorie B (l’âge d’ouverture de leurs droits passera donc de 55 à 57 ans d’ici 2018) de la même manière qu’il s’appliquera aux infirmiers recrutés à l’avenir en catégorie A.

II.– LE PRINCIPE D’ÉQUITÉ : LA CONVERGENCE PUBLIC / PRIVÉ

Le présent projet inclut un certain nombre de mesures destinées à renforcer l’équité de notre système de retraites, en assurant un rapprochement des règles applicables aux fonctionnaires avec celles qui prévalent dans le régime général. Le Rapporteur pour avis souscrit pleinement à cette initiative, qui doit d’ailleurs permettre à terme, à l’horizon 2020, une stabilisation de l’effort contributif de l’État au financement des pensions des fonctionnaires relevant de son statut.

Trois mesures spécifiques viendront ainsi contribuer à la convergence du régime de la fonction publique et de celui du secteur privé : l’alignement du taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés, la mise sous conditions de l’attribution du minimum garanti dans la fonction publique à l’image des règles qui encadrent l’octroi du minimum contributif dans le régime général et, enfin, la suppression du départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants après quinze années de service.

Sur ce dernier point, en revanche, un aménagement du dispositif transitoire prévu d’ici le 1^er janvier 2012 par le Gouvernement doit être recherché, afin de ne pas pénaliser excessivement ses bénéficiaires à cette échéance et de ne pas précipiter leur départ, ce qui aurait un effet totalement contre-productif.

A.– UN EFFORT CONTRIBUTIF DES FONCTIONNAIRES QUI DOIT ÊTRE ÉGAL À CELUI DES SALARIÉS DU SECTEUR PRIVÉ

L’effort contributif comparé des salariés du secteur privé avec celui des fonctionnaires met en évidence un déséquilibre en faveur de ces derniers.

Prévu au 2° de l’article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite pour la fonction publique d’État et par le décret n° 2007-173 du 7 février 2007 relatif à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) pour les fonctions publiques hospitalière et territoriale, le taux de cotisation à la charge des agents est fixé à 7,85 % du traitement indiciaire brut hors primes. Ce sont dès lors les contributions des différents employeurs publics qui viennent garantir l’équilibre des régimes concernés, après prise en compte des autres recettes éventuelles : ainsi, pour l’État, ce taux a-t-il été fixé pour 2010 à 62,14 % du traitement indiciaire brut pour les personnels civils et à 108,63 % de la solde indiciaire brute pour les militaires. Depuis 2009, le taux de cotisation des employeurs pour les fonctionnaires relevant de la CNRACL est fixé à 27,30 %.

Dans le secteur privé, le taux de cotisation vieillesse à la charge des salariés est de 10,55 % du salaire brut, avec la décomposition suivante :

– 0,1 % sur la totalité du salaire, et 6,65 % du salaire dans la limite de 2 885 euros mensuels, en application de l’article D. 242-4 du code de la sécurité sociale ;

– 3 %, toujours sous le même plafond, au titre de la cotisation versée au régime complémentaire ARRCO, en application de l’article 13 de l’accord national interprofessionnel (ANI) de retraite complémentaire du 8 décembre 1961 ;

– et enfin, 0,8 % sous le même plafond, au titre de la cotisation prélevée en application de l’accord AGFF (Association pour la gestion du fonds de financement de l’AGIRC et de l’ARRCO).

Rappelons que le taux global de cotisation patronale s’établit quant à lui à 15,60 %.

Certes, il n’est pas évident de comparer des régimes très différents, tant s’agissant de leur structuration – le secteur privé relève de deux régimes obligatoires, l’un de base, l’autre complémentaire, tandis que le régime de retraite de la fonction publique est unique (on parle d’un régime intégré) –, que de leur périmètre – les prestations d’invalidité font partie intégrante des régimes de retraite de la fonction publique, alors qu’elles ne relèvent que très partiellement du régime général de l’assurance vieillesse –, ou de l’assiette de leurs cotisations : tandis que les cotisations salariales sont assises sur la totalité du salaire dans le secteur privé, elles sont assises sur le traitement hors primes dans la fonction publique.

Depuis 2004, en application de l’article 78 de la loi n° 2003-775 portant réforme des retraites, il existe également un régime additionnel de retraite pour les trois fonctions publiques : obligatoire, ce régime est alimenté à parts égales par des cotisations des employeurs et des agents, à hauteur de 5 % des éléments de rémunération non pris en compte au titre de la retenue pour pension, dans la limite de 20 % du traitement indiciaire. L’assiette des cotisations repose donc sur les primes. Le taux d’effort contributif des agents à ce régime de retraite supplémentaire n’est toutefois en rien comparable à celui fourni par les salariés du secteur privé au titre de leurs régimes de retraite complémentaire, les cotisations à ces derniers étant assises sur la totalité du salaire, bien qu’en dessous d’un plafond.

Le dernier rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique cherche d’ailleurs à mettre en parallèle le partage du financement entre cotisations salariales et cotisations employeurs dans les deux secteurs.

PARTAGE DU FINANCEMENT ENTRE COTISATIONS SALARIALES ET COTISATIONS EMPLOYEURS DANS LE SECTEUR PRIVÉ ET DANS LA FONCTION PUBLIQUE EN 2005

(en pourcentage)

	Cotisations salariales	Cotisations employeurs
Fonction publique d’État	12,8	87,2
CNRACL	22,3	77,7
Régime général	44,4	55,6
Régimes de retraite complémentaire
AGIRC	40	60
ARRCO	38	72

Source : Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexe au projet de
loi de finances pour 2010

À l’aune de ces analyses, le Rapporteur pour avis juge tout à fait équitable la convergence de l’effort contributif des fonctionnaires et de celui des salariés du secteur privé progressivement opérée par l’article 21 du présent projet. Le rythme d’augmentation de la cotisation sera, à partir de 2011, de 0,27 % par an sur dix ans, ce qui conduira à majorer les recettes du compte d’affectation spéciale Pensions et de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, comme indiqué dans le tableau suivant :

ÉCONOMIES ATTENDUES DE L’AUGMENTATION DU TAUX DE COTISATION
SALARIALE DANS LA FONCTION PUBLIQUE

(en millions d’euros)

	2011	2015	2018	2020
Taux de la retenue pour pension	8,12 %	9,20 %	10,01 %	10,55 %
CAS Pensions	160	730	1 120	1 540
CNRACL	120	650	1 110	1 450

Source : direction du budget

Au terme de la montée en charge de la mesure, les économies réalisées seraient donc de l’ordre de 3 milliards d’euros par an ; après 2020, ce montant continuerait d’évoluer en fonction de la masse salariale et des taux de cotisation en vigueur dans le secteur privé.

Il convient de noter que cette hausse de cotisation des fonctionnaires s’applique à une assiette non plafonnée, contrairement au secteur privé : on ne saurait toutefois y voir une source d’inéquité, dans la mesure où cette assiette est constituée dans la fonction publique par les sommes payées à titre de traitement ou de solde, à l’exclusion des primes et indemnités. Celles-ci représentent en moyenne 23 à 24 % du revenu des fonctionnaires, mais ce pourcentage est très variable, puisqu’il s’établit de moins de 20 % pour la grande majorité des fonctionnaires – autour de 10 % dans l’éducation nationale – à plus de 20 % voire 40 % dans certains cas. Toutes choses égales par ailleurs, cette hausse de cotisation pèsera donc davantage sur les fonctionnaires qui touchent peu de primes.

Concrètement, comme l’indique l’étude d’impact jointe au présent projet, pour une rémunération de 2 000 euros, l’alignement de la cotisation salariale des fonctionnaires représentera en moyenne un surcroît de cotisation de six euros par mois pour l’agent, chaque année pendant dix ans. La cotisation salariale sera ainsi majorée en moyenne de quatre euros par mois pour un agent de catégorie C, de cinq euros pour un agent de catégorie B et de sept euros pour un agent de catégorie A.

B.– LA CONVERGENCE DU MINIMUM GARANTI DANS LA FONCTION PUBLIQUE ET DU MINIMUM CONTRIBUTIF DU RÉGIME GÉNÉRAL

Le régime général comme les régimes de la fonction publique assurent à leurs pensionnés un minimum de pension, le « minimum contributif » dans le premier cas, le « minimum garanti » dans le second (article L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite). L’existence de ces minima est d’ailleurs cohérente avec l’objectif, fixé par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, d’un montant total de pension à liquidation en 2008 d’au moins 85 % du SMIC net après une carrière complète cotisée.

● Dans la fonction publique, les agents bénéficient du minimum garanti dès qu’ils atteignent l’âge d’ouverture des droits. Lorsqu’un agent liquide sa pension, le montant de cette dernière est calculé selon les règles en vigueur (durée de services, bonifications, indice détenu, durée d’assurance) et est mis en comparaison avec celui issu du calcul du minimum garanti. C’est le montant le plus favorable qui est retenu.

Le minimum garanti est actuellement en cours de revalorisation : il est en effet calculé en proportion d’un indice de référence, qui passe progressivement de l’indice majoré 213 fin 2003 à l’indice majoré 227 au 1^er janvier 2013. En contrepartie, la durée requise pour bénéficier de son taux plein augmente de façon progressive, pour passer de 25 à 40 ans entre 2007 et 2013. À cette date, le taux de liquidation obtenu après 15 ans de service correspondra à 57,5 % du montant maximum, et augmentera ensuite de 2,5 points pas an entre 15 et 30 ans de service et de 0,5 point par année supplémentaire au-delà et jusqu’à quarante années pour atteindre 100 %, comme l’illustre le graphique ci-après.

MINIMUM GARANTI ET DURÉE D’ASSURANCE

Source : note de la direction du budget pour le conseil d’orientation des retraites, juin 2006

Sur le flux des départs en pension en 2008, dans la fonction publique d’État, 10,7 % des pensions civiles et 28,6 % des pensions militaires étaient portées au minimum garanti ; cette proportion était de 11,8 % pour les pensionnés des fonctions publiques territoriale et hospitalière. En 2007, 49,2 % des retraites servies par la caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales étaient portées au minimum garanti, et 25,9 % des pensions de l’ensemble des trois fonctions publiques : dans les faits, le minimum garanti s’applique largement aux agents radiés des cadres pour invalidité – cas dans lequel il est possible de liquider une pension pour une durée de services effectifs inférieure à quinze ans – ; il concerne principalement des agents ayant effectué des carrières courtes dans la fonction publique, – en effet, un agent qui effectue une carrière complète dans la fonction publique perçoit nécessairement une pension supérieure au minimum garanti – ; ses bénéficiaires sont majoritairement des femmes (64 % du flux des départs en 2005) et des polypensionnés, le mécanisme ne tenant pas compte des pensions perçues éventuellement dans d’autres régimes.

En l’absence de données plus récentes fournies par le ministère chargé de la fonction publique, le surcoût annuel occasionné par le minimum garanti s’établissait à 55 millions d’euros sur le seul flux de nouveaux départs en retraite en 2007.

● Dans le régime général, seuls les salariés bénéficiant d’une retraite à taux plein, et ayant cotisé sur la base de salaires modestes, peuvent voir leur pension de retraite portée à un montant minimum (article L. 351-10 du code de la sécurité sociale), qui est de 595,64 euros et de 650,87 euros pour le minimum majoré au 1^er avril 2010. Ce dispositif distingue en effet entre trimestres cotisés et trimestres non cotisés, le minimum majoré ne s’appliquant qu’aux périodes cotisées. Ce dispositif a bénéficié à 42 % des retraites liquidées au régime général sur l’année 2008 et à représenté un coût de 4,8 milliards d’euros pour l’ensemble de ses bénéficiaires (s’agissant du flux, en 2007, son coût s’est élevé à 347 millions d’euros, à comparer avec les 55 millions d’euros qu’a représenté le minimum garanti la même année).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a en outre introduit une durée minimale de 30 ans de cotisations pour le bénéfice du minimum majoré, conduisant à exclure de la majoration plus de la moitié des bénéficiaires du minimum, avec une diminution de leur pension de 6,5 % pour les hommes et de 4,5 % pour les femmes. La même loi a également assorti le bénéfice du minimum contributif à une condition de non dépassement d’un plafond de revenus qui devait être fixé à 85 % du SMIC : il semblerait que la parution du décret fixant ce plafond, prévue en juillet 2010, ait dû être reportée en raison des délais nécessaires pour mettre en œuvre les échanges d’informations entre régimes de retraite.

Le conseil d’orientation des retraites ⁽⁷⁾ a mis en évidence le caractère problématique, voire inéquitable par rapport au régime général, des conditions d’attribution du minimum garanti dans la fonction publique : en effet, celui-ci n’est pas subordonné à l’obtention du taux plein et son calcul n’est pas linéaire en fonction de la durée de cotisation. Ce dispositif n’est donc pas incitatif à un prolongement de l’activité au-delà de l’âge minimum de liquidation, dans la mesure où le pourcentage accordé pour les dernières années de la carrière apparaît très faible. Comme le note l’étude d’impact jointe au présent projet, « la poursuite de l’activité professionnelle par année supplémentaire entre 25 ans et 30 ans de carrière se traduit par un gain en pension de 22 euros ; si l’année supplémentaire s’effectue au-delà de 30 années d’activité, le gain se limite à 3 euros ».

C’est à l’aune de ces analyses qu’une convergence des conditions d’attribution du minimum garanti dans la fonction publique et de celles prévalant dans le régime général doit être envisagée. Cette convergence apparaît d’autant plus justifiée que le minimum contributif dans le régime général a, comme on l’a vu, fait l’objet d’un resserrement de ses conditions d’attribution. L’article 24 du présent projet prévoit de subordonner le versement du minimum garanti à deux conditions alternatives :

– soit l’atteinte par les agents de la fonction publique de la limite d’âge ;

– soit l’atteinte d’une durée d’assurance tous régimes permettant d’atteindre le taux plein. La condition de respect du taux plein entrera en vigueur progressivement selon la génération de l’agent, à partir du 1^er janvier 2011.

Les modifications proposées ne remettent toutefois pas en cause le montant du minimum garanti, qui reste plus élevé – à hauteur de 1 067 euros – que le minimum contributif du régime général, équivalent à 897 euros pour une carrière complète au SMIC, ce qui correspond à l’objectif de 85 % du SMIC net posé par la loi de 2003. Il ne s’agit pas en effet de procéder à des nivellements, en particulier si ces derniers devaient conduire à une diminution nette des pensions, mais bien au contraire de faire converger les règles applicables pour plus d’équité.

C’est d’ailleurs pourquoi les nouvelles conditions d’attribution du minimum garanti ne s’appliqueront ni aux fonctionnaires admis à la retraite pour invalidité ni au départ anticipé des fonctionnaires handicapés, en vertu de l’alinéa 2 de l’article 24. Or, 47 % des agents radiés des cadres pour invalidité en 2005 ont bénéficié du minimum garanti.

Par ailleurs, toujours en 2005, 40 % des pensions liquidées dans la fonction publique d’État qui ont été portées au minimum garanti concernaient des polypensionnés. Or, ceux-ci ont validé des périodes d’assurance dans d’autres régimes : ainsi, environ la moitié des bénéficiaires du minimum garanti de la fonction publique disposent de la durée d’assurance complète tous régimes : pour ceux-ci le projet de réforme prévoit l’octroi du minimum garanti dès l’atteinte de la durée de services qui annule la décote.

Enfin, les militaires desquels sera exigée une condition de carrière complète de 78 trimestres (19,5 ans) bénéficient déjà aujourd’hui d’une durée moyenne de services effectifs supérieure : celle-ci est en effet de 23 ans et 10 mois s’agissant du flux des militaires partis en retraite en 2008.

Le Rapporteur pour avis n’a toutefois pas obtenu d’informations plus précises sur le nombre de fonctionnaires qui seront exclus du bénéfice du minimum garanti à l’avenir, cette mesure ne s’appliquant bien entendu qu’aux pensions qui seront liquidées à partir de l’entrée en vigueur de la présente réforme. Les économies résultant de cette convergence seraient les suivantes :

ÉCONOMIES ATTENDUES DE L’ALIGNEMENT DU MINIMUM GARANTI DE LA FONCTION PUBLIQUE SUR LE MINIMUM CONTRIBUTIF DANS LE RÉGIME GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

	2015	2020
Fonction publique d’État	140	270
CNRACL	350	650

Source : direction du budget

C.– LA SUPPRESSION DU DÉPART ANTICIPÉ DES PARENTS DE TROIS ENFANTS APRÈS QUINZE ANS DE SERVICES

En 2008, près de 8 % des départs en retraite dans la fonction publique d’État, 11 % des départs en retraite dans la fonction publique territoriale et presque 20 % des départs en retraite dans la fonction publique hospitalière relevaient du dispositif de départ anticipé des parents de trois enfants. Ces départs ont concerné 6 446 femmes dans la fonction publique d’État, 5 902 femmes parmi les départs en retraite des fonctionnaires hospitaliers et 3 633 femmes parmi les fonctionnaires territoriaux. Selon l’étude d’impact jointe au présent projet de loi, ce dispositif concerne chaque année plus de 15 000 fonctionnaires.

Ce dispositif a été créé en 1924, à une époque où les femmes travaillaient peu et où le système de prestations familiales était peu développé. Il permet un départ en retraite sans condition d’âge aux fonctionnaires parents de trois enfants
– ou d’un enfant atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80 % – après quinze années de services effectifs, sous condition d’avoir interrompu son activité pendant deux mois au titre de l’arrivée de chacun des enfants au foyer ou de son éducation. Cette condition conduit de facto à réserver ce dispositif aux femmes ⁽⁸⁾. D’après les données communiquées au Rapporteur pour avis concernant le coût de ce dispositif de départ anticipé, celui-ci s’établirait à environ 745 millions d’euros pour la fonction publique d’État en 2006 et à un peu plus de 900 millions d’euros en 2009 pour la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ⁽⁹⁾.

Cette possibilité de départ anticipé doit aujourd’hui être remise en cause, et cela, pour plusieurs raisons.

– En premier lieu, au nom de la convergence des règles entre la fonction publique et le régime général. En effet, l’existence d’un tel dispositif ne se justifie pas par des spécificités qui seraient liées à la fonction publique : le principe d’équité exige donc son réexamen.

– Deuxièmement, ce dispositif est souvent utilisé comme un instrument de reconversion professionnelle, permettant de cumuler une pension publique et les revenus d’une activité salariée : or, telle n’est pas sa finalité. Il peut également être mis à profit comme une simple possibilité de départ à la retraite anticipé : en cela, il entre même directement en contradiction avec l’objectif d’amélioration du taux d’emploi des seniors et du taux d’activité féminin.

– Enfin, le contexte social a radicalement changé. La réforme des retraites de 2003 n’était pas revenue sur les avantages de ce dispositif ⁽¹⁰⁾ alors même que les fonctionnaires voyaient leur durée d’assurance alignée sur celles du régime général. À partir du moment où le choix est aujourd’hui fait de reporter de deux ans l’âge légal de départ à la retraite, le maintien de cette possibilité de départ anticipé, dans des conditions qui étaient celles qui prévalaient avant réforme, ne semble plus permis.

L’article 23 du projet de loi prévoit donc l’extinction du dispositif à partir du 1^er janvier 2012, pour les fonctionnaires qui ne satisfont pas à cette date à la double condition de quinze années de services effectifs et d’être parent d’au moins trois enfants.

Les recettes attendues de la suppression de cette possibilité de départ anticipé sont présentées dans le tableau ci-après.

ÉCONOMIES ATTENDUES DE LA SUPPRESSION DU DÉPART ANTICIPÉ DES FONCTIONNAIRES PARENTS DE TROIS ENFANTS APRÈS QUINZE ANS DE SERVICE

(en millions d’euros)

	2015	2020
CAS Pensions	410	450
CNRACL	470	530

Source : direction du budget

Un dispositif transitoire est toutefois aménagé par les alinéas 12 et 13 de cet article, qui distingue deux cas de figure.

● Jusqu’au 31 décembre 2010, le dispositif actuellement en vigueur continuera de s’appliquer, avec les mêmes règles dérogatoires au principe générationnel, qui consiste à appliquer la règle de retraite en vigueur à la date où l’agent satisfait les deux conditions requises. Le projet de loi prévoit que ces conditions antérieures ne s’appliqueront qu’aux personnes qui auront déposé un dossier avant le 31 décembre 2010, pour une liquidation de leur pension avant le 1^er juillet 2011. Elles ne pourront donc pas fixer la date de leur départ à une date ultérieure. Ainsi, pour reprendre l’exemple précédemment développé, une femme qui remplit la double condition au 31 décembre 2010 continue d’être éligible au dispositif, sous réserve d’un dépôt d’une demande de départ avant cette échéance : si elle remplissait la double condition avant l’entrée en vigueur de la réforme de 2003, elle pourra continuer de partir en retraite sans décote à l’avenir. Si elle remplit la double condition avant l’entrée en vigueur de la réforme de 2010, elle partira à l’avenir avec une décote, mais sans se voir appliquer de report de son âge légal.

● À partir du 1^er janvier 2011 et jusqu’au 31 décembre 2011, les personnes qui déposeront un dossier, – soit parce qu’elles remplissent les deux conditions au cours de l’année 2011, soit parce qu’elles remplissaient d’ores et déjà les deux conditions mais n’ont pas déposé de dossier avant le 31 décembre 2010 –, pourront bénéficier du départ anticipé à une date ultérieure, librement fixée, mais avec une décote en fonction de la date de leur départ effectif, et aux conditions qui s’appliquent lors de leur soixantième année (principe générationnel) ou, quand ces paramètres ne sont pas encore connus au moment de la liquidation, selon les paramètres relatifs à la génération ayant 60 ans cette année-là.

Ainsi, une femme née en 1965, qui remplit en 2011 les deux conditions, peut déposer une demande de départ anticipé et prévoir son départ en 2020, à 55 ans ; les conditions qui lui seront applicables sont celles qui valent pour sa génération à soixante ans, c’est-à-dire en 2025 : à cette date, le report de la limite d’âge aura atteint 67 ans, et le taux de la décote sera de 1,25 % par trimestre manquant, dans la limite de 25 trimestres. Le niveau de sa pension sera donc réduit de 25 %. L’application du principe générationnel conduit en réalité à lui appliquer la même décote quelle que soit son année de départ entre 2011 et 2027 : ce n’est que si elle décale son départ après 62 ans que la décote qui lui sera appliquée sera moindre : égale à 20 % (16 trimestres pour un taux de décote de 1,25 %) pour un départ à 63 ans en 2028, cette décote sera ramenée à 15 % à 64 ans (12 trimestres) en 2029 et à 10 % à 65 ans, en 2030. Autrement dit, si cette personne souhaite bénéficier d’un départ anticipé, elle aura intérêt à partir le plus tôt possible en 2011, plutôt que d’attendre 2020 par exemple. Si elle souhaite privilégier le niveau de sa pension, elle devra reporter son départ après 2028.

Le Rapporteur pour avis approuve la suppression, pour l’avenir, de ce dispositif, au nom du principe d’équité et de la convergence des différents régimes de retraite. Il s’interroge toutefois sur la pertinence du dispositif transitoire proposé par le présent article.

Ce dispositif transitoire semble en premier lieu contradictoire avec l’esprit de la réforme, qui est le maintien en activité des agents. Tout porte à croire qu’il aura pour effet des départs massifs et précipités, en deux temps : dès la mi-2011 pour les personnes qui remplissent la double condition en 2010, et qui déposeront leur dossier avant la fin de l’année pour un départ au plus tard le 1^er juillet 2011. Et dès la fin 2011 pour les personnes qui rempliront les conditions en 2011, puisque l’application du principe générationnel conduit en réalité à appliquer le même niveau de décote à ces agents, quelle que soit l’année de leur départ, à moins qu’elles ne le reportent considérablement.

Il convient de signaler, en second lieu, que les conditions de départ qui seront applicables aux fonctionnaires concernées en 2011 sont d’autant plus pénalisantes que la mise sous conditions de l’attribution du minimum garanti – à l’atteinte de la limite d’âge ou d’une durée d’assurance tous régimes permettant d’atteindre le taux plein – prévu par l’article 24 du présent projet, conduira logiquement à exclure ces personnes du bénéfice du minimum garanti. Rappelons que, pour le flux 2008 de départs anticipés pour trois enfants après quinze ans de services, la durée totale moyenne d’assurance acquise était de 116 trimestres dans la fonction publique d’État, de 103 trimestres pour les fonctionnaires territoriaux et de 111 trimestres dans la fonction publique hospitalière. La proportion des pensions liquidées en 2008 à ce titre qui ont été portées au minimum garanti est de 18,4 % dans la fonction publique d’État, de 62,1 % dans la fonction publique territoriale et de 47,8 % dans la fonction publique hospitalière.

La mesure transitoire proposée pour l’année 2011 semble donc très défavorable, – les recettes attendues de la suppression du dispositif reposent d’ailleurs sur l’hypothèse d’un recul du départ à la retraite des fonctionnaires concernés, pour compenser l’effet de l’application des nouveaux paramètres. C’est pourquoi le Rapporteur pour avis a proposé de l’aménager. Il ne s’agit aucunement de revenir sur le principe de l’extinction totale, pour le flux, du départ anticipé au 1^er janvier 2012. Il semble en revanche qu’il faille envisager une modification du dispositif transitoire prévu en 2011 : le Rapporteur pour avis a ainsi souhaité supprimer celui-ci, pour prévoir que le régime actuel – la cristallisation des paramètres appliqués au calcul de la pension à la date où l’assuré remplit les conditions du dispositif – prévale jusqu’à la date de suppression du départ anticipé. Cette proposition consistait à supprimer l’échéance du 31 décembre 2010 et par conséquent, le terme, six mois plus tard, pour la liquidation de la pension au 1^er juillet 2011.

Le Gouvernement a toutefois fait valoir que le maintien de la règle des paramètres applicables à la date où l’agent remplit les conditions du dispositif conduirait à perpétuer une inéquité vis-à-vis des autres assurés nés la même année et pour lesquels les règles de retraites appliquées pourront diverger de plusieurs décennies. Le Rapporteur pour avis juge toutefois qu’une solution doit être trouvée pour les fonctionnaires qui seront éligibles à ce dispositif en 2011 : afin de préserver l’application du principe générationnel, il pourrait être envisagé que ces agents continuent de bénéficier d’un filet de sécurité, celui de voir leur pension portée au niveau du minimum garanti si celle-ci s’avérait inférieure. Un droit à l’information personnalisé pour chacun de ces agents devrait a minima être mis en œuvre, afin de mettre ces fonctionnaires en situation de connaître les paramètres de calcul de leur pension et de juger objectivement les règles qui leur seront applicables en fonction de leur année de départ.

D.– LE GEL DE LA CONTRIBUTION DE L’ÉTAT AU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

La contribution de l’État au financement des pensions civiles et militaires est particulièrement dynamique, en raison principalement de la pyramide des âges de la fonction publique, de l’augmentation de l’espérance de vie et d’effets prix. Le stock de pensionnés de droit direct est ainsi passé de 2 millions en 1990 à 3,17 millions en 2007, soit une progression de 59 % ⁽¹¹⁾. La pension moyenne du stock de pensionnés augmente en moyenne de 2,8 % par an depuis 1990, pour deux raisons : depuis la réforme de 2003, les pensions sont effet indexées sur les prix et non plus sur l’évolution du traitement indiciaire brut ; et les pensions des nouveaux retraités sont supérieures aux pensions des retraités décédés dans l’année.

Le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques de juillet 2010, qui fixe les principes du budget triennal 2011-2013, table ainsi sur une progression moyenne annuelle de 4 % en valeur des contributions du budget général aux dépenses de pensions, soit 4,52 milliards d’euros supplémentaires sur la période.

CONTRIBUTION DE L’ÉTAT AU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »

(en milliards d’euros)

2006	2007	2008	2009	2010	2011 (p)	2012 (p)	2013 (p)
30,8	31,39	33,44	34,33	35,06	36,66	37,86	39,58

Source : direction du budget

Or, les prévisions financières associées au présent projet de loi présentent un gel de la contribution de l’État sur l’ensemble de la période 2011-2020.

Pour rendre compte de la stabilisation de cette contribution à son niveau de 2010, il convient en réalité de se référer aux projections du conseil d’orientation des retraites, qui se fonde sur le taux de cotisation implicite de l’État employeur pour l’année de référence 2000 ⁽¹²⁾, soit 43 % : en 2010, l’effort de contribution supplémentaire de l’État s’élève à 15,6 milliards d’euros par rapport à 2000.

Le solde technique calculé par le conseil d’orientation des retraites ne comprend que les dépenses de pensions et les recettes de cotisations : il exclut, contrairement au compte d’affectation spéciale Pensions, les transferts (soultes, compensations démographiques inter-régimes, validations de service) et d’autres dépenses, relatives notamment aux allocations temporaires d’invalidité et aux affiliations rétroactives. Selon les modalités de calcul du solde technique par le COR, les mesures de redressement prises dans le cadre du présent projet permettent bien une stabilisation tendancielle à horizon 2020 de la contribution de l’État à son niveau de 2010.

L’IMPACT DES MESURES DE REDRESSEMENT SUR LA CONTRIBUTION DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros 2008)

	2015	2018	2020
Solde technique tendanciel FPE ^(1)	– 19,8	– 20,3	– 21
Effort de contribution de l’État au niveau de 2010	15,6	15,6	15,6
Solde technique tendanciel FPE ^(2)	– 4,2	– 4,7	– 5,4
Mesures retraite FPE	2,2	3,7	4,8
Solde technique après réforme FPE ^(2)	– 2	– 1	– 0,6

(1) Taux de contribution État employeur au niveau de l’équilibre de 2000

(2) Taux de contribution État employeur au niveau de l’équilibre 2010

Source : direction du budget

Comment dès lors expliquer la progression de 4,5 milliards d’euros de la contribution de l’État aux dépenses de pensions, prévue lors du débat d’orientation des finances publiques sur la période 2011-2013 ?

Cet effort supplémentaire se décompose de la manière suivante :

– 1,8 milliard d’euros d’effet prix, qui correspond à la revalorisation des pensions ;

– 2,3 milliards d’euros liés à la dynamique démographique ;

– et 400 millions d’euros liés à la dégradation pour l’État des transferts, avec la diminution des contributions libératoires versées par La Poste et France Telecom pour les charges de pensions de leurs agents supportées par l’État.

Pour retrouver le schéma des projections du COR, il convient donc de ne tenir compte ni des charges de transferts, ni du supplément de dépenses lié à l’effet prix, les calculs du COR étant effectués en euros constants : le supplément de contribution de l’État serait donc de l’ordre de 2,3 milliards d’euros d’ici 2013, niveau proche du solde technique après réforme estimé sur la base des projections du COR, qui s’établit à 2 milliards d’euros à horizon 2015.

C’est la montée en charge progressive de ces mesures qui permet donc à terme, une fois qu’elles produiront leur plein effet, de ramener la contribution de l’État à son niveau de 2010. Le gel du taux d’effort de l’État doit donc être regardé comme étant acquis sur l’ensemble de la période : il n’exclut pas un supplément de dépenses transitoire pendant la période considérée.

*

* *

Au total, l’impact des mesures de convergence du régime des pensions de la fonction publique et du régime général s’établira à 4,5 milliards d’euros à l’horizon 2020, pour l’ensemble des trois fonctions publiques.

IMPACT FINANCIER ANNUEL DES MESURES DE CONVERGENCE PUBLIC / PRIVÉ
SUR LES RÉGIMES DE RETRAITE DE LA FONCTION PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Fermeture départ anticipé 15 ans / 3 enfants	0,1	0,2	0,3	0,4	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
Minimum garanti	0	0,2	0,3	0,4	0,5	0,6	0,7	0,8	0,8	0,9
Alignement du taux de cotisation sur le régime général	0,3	0,6	0,9	1,1	1,4	1,8	2,1	2,4	2,7	3
Total mesures d’équité (convergence public-privé)	0,4	1	1,5	2	2,5	2,9	3,3	3,7	4,1	4,5

Source : direction de la sécurité sociale

En incluant l’effet du recul des bornes d’âge, l’impact financier global de la présente réforme sur les régimes de retraite de la fonction publique est présenté dans le tableau ci-après.

IMPACT FINANCIER GLOBAL DE LA RÉFORME DES RETRAITES
SUR LES RÉGIMES DE LA FONCTION PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

	2015		2018		2020
	Fonction publique d’État	CNRACL	Fonction publique d’État	CNRACL	Fonction publique d’État	CNRACL
Report de l’âge légal	1,0	0,6	1,9	1,2	2,6	1,6
Mesures de convergences public / privé	1,2	1,5	1,8	2,1	2,2	2,7
Convergence du taux de cotisation des fonctionnaires	0,7	0,6	1,2	1,1	1,5	1,5
Suppression du départ anticipé pour trois enfants et 15 ans de service	0,4	0,5	0,4	0,5	0,4	0,5
Alignement du minimum garanti sur le minimum contributif	0,1	0,4	0,2	0,5	0,3	0,7
Total	2,2	2,1	3,7	3,3	4,8	4,3
Total pour la fonction publique	4,3		7		9

Source : direction du budget

III.– DES MESURES DE SOLIDARITÉ QUI RENFORCENT
LE CARACTÈRE JUSTE DE LA RÉFORME

Le relèvement de l’âge d’ouverture du droit à la retraite et de l’âge d’annulation de la décote est accompagné de mesures d’équité et de solidarité, qui permettent d’éviter que ces mesures d’âge ne pèsent sur les personnes qui ont eu les carrières les plus difficiles.

Ainsi, la possibilité de départ anticipé pour carrière longue instaurée par la loi Fillon de 2003 est maintenue et élargie aux personnes ayant commencé à 17 ans. Un dispositif spécifique de prise en compte de la pénibilité est créé, permettant aux personnes ayant une carrière pénible de partir à 60 ans au taux plein.

Le projet de loi prévoit aussi des dispositions tenant compte de la diversité des situations, en faveur des jeunes qui ont des débuts de carrière difficiles, des seniors, des femmes – dont les pensions de retraite sont globalement inférieures à celles des hommes –, et des exploitants agricoles.

A.– L’ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF DE DÉPART ANTICIPÉ POUR CARRIÈRE LONGUE ET LA PRISE EN COMPTE DE LA PÉNIBILITÉ

La réforme proposée prévoit deux dispositifs au profit des carrières difficiles :

– l’élargissement de la possibilité de départ anticipé pour carrière longue au bénéfice des personnes qui ont commencé à travailler entre 17 et 18 ans ;

– le maintien du droit à la retraite à 60 ans pour les carrières dont la pénibilité est avérée.

Au total, les deux dispositifs permettront le départ de 100 000 personnes par an (à comparer aux flux de départs en retraite annuels, de l’ordre de 700 000 à 800 000 personnes).

1.– Dans le régime général

a) Les nouvelles conditions du départ anticipé

Les articles 23 et 24 de la loi Fillon du 21 août 2003 (articles L. 351-1-1 et L. 351-1-3 du code de la sécurité sociale) ont abaissé l’âge de liquidation des pensions pour deux catégories : les carrières longues et les travailleurs handicapés.

L’article L. 351-1-1 a ouvert, à compter du 1^er janvier 2004, des droits à une retraite anticipée avant 60 ans (à partir de 56 ans) pour les salariés ayant commencé à travailler avant leurs 17 ans, en fonction de leur durée d’assurance totale et du nombre d’années ayant donné lieu à cotisations. La durée d’assurance totale doit être supérieure d’au moins 8 trimestres à la durée d’assurance exigée pour le taux plein pour la génération concernée. À partir de la génération née en 1952, les conditions sont les suivantes :

CONDITIONS DE DÉPART ANTICIPÉ POUR CARRIÈRE LONGUE DE LA LOI « FILLON »
Condition de début d’activité	Âge de départ	Durée d’assurance*	Nombre de trimestres cotisés **
14 ans	56 ou 57 ans	172 trimestres soit 43 ans	172 soit 43 ans
15 ans	58 ans	172 trimestres soit 43 ans	168 soit 42 ans
16 ans	59 ans	172 trimestres soit 43 ans	164 soit 41 ans
* La durée d’assurance comprend toutes les périodes retenues pour le taux de la retraite. ** La notion de trimestre cotisé intervient seulement pour le droit à la retraite avant 60 ans. Les périodes de service national et les périodes de maladie peuvent être réputées cotisées dans la limite de 4 trimestres pour le service national et de 4 trimestres maladie, soit 8 au maximum.

Le dispositif de retraite anticipée créé pour les assurés handicapés, inséré à l’article L 351-1-3 du code de la sécurité sociale, a pour objet de compenser les contraintes induites par l’exercice prolongé d’une activité dans un état de handicap prononcé. Il est réservé aux personnes ayant travaillé pendant une certaine durée malgré un taux d’incapacité permanente d’au moins 80 % tel que requis pour la délivrance de la carte d’invalidité. L’assuré bénéficie d’une pension de retraite à taux plein même s’il ne justifie pas de la durée d’assurance requise ou de périodes équivalentes. La pension de retraite peut être attribuée à différents âges : 55, 56, 57, 58, ou 59 ans si l’assuré remplit les trois conditions cumulatives précitées.

Le dispositif de départ anticipé représente une dépense anticipée pour la branche vieillesse qui liquide prématurément des pensions. Le coût de la mesure a été fortement croissant les premières années.

NOMBRE DE DÉPARTS ANTICIPÉS ET COÛT POUR LE RÉGIME GÉNÉRAL

( en millions d’euros)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009 (p)	2010 (p)	Total
Nombre de départs anticipés	112 200	100 700	107 300	117 800	122 000	25 000	50 000	635 000
Dépense induite	565	1 300	1 800	2 100	2 400	2 100	1 600	11 765

Source : caisse nationale d’assurance vieillesse

La chute du nombre de nouveaux bénéficiaires en 2009 est due à plusieurs facteurs : l’obligation de scolarité jusqu’à 16 ans à partir de 1959, qui retarde environ 17 000 départs en 2009, le durcissement du dispositif de régularisation des arriérés de carrières, et l’effet transitoire (ressaut) dû à l’application du « principe générationnel » à partir de 2009 ⁽¹³⁾. En 2010, le nombre de départs repart à la hausse et devrait atteindre environ 50 000 personnes.

Le Gouvernement prévoit de maintenir le dispositif prévu par la loi Fillon et de l’étendre aux personnes ayant commencé à travailler entre 17 et 18 ans. Cette extension ne figure pas dans le présent projet de loi : elle sera mise en place par décret.

Les bornes d’âge permettant d’entrer dans le dispositif carrières longues, 56-59 ans aujourd’hui, sont translatées en suivant le calendrier du relèvement de l’âge prévu pour l’ensemble des assurés, tout en ne dépassant pas l’âge des 60 ans, pour atteindre à terme 58-60 ans (au lieu de 58-61 ans si l’on avait choisi une translation exacte). À la fin de la montée en charge, la génération 1956 pourra partir en retraite anticipée pour longues carrières dans la fenêtre d’âge 58-60 ans aux mêmes conditions de durée cotisée et validée qu’aujourd’hui.

Par ailleurs, les assurés ayant commencé leur carrière entre 17 et 18 ans pourront liquider leur retraite à 60 ans après la réforme – au lieu de 62 ans s’ils avaient continué à relever du droit commun.

Dans le régime général, le nombre de personnes entrant dans le nouveau dispositif serait de près de 90 000 en 2015, soit 57 000 personnes de plus que le flux de retraités anticipés prévu pour 2015 en l’absence d’élargissement aux personnes ayant débuté à 17 ans. En 2020, 44 100 personnes de plus partiraient en retraite anticipée du fait de l’élargissement du dispositif.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DU NOMBRE DE DÉPARTS ANTICIPÉS

	2009	2010	2015	2020
Dispositif Fillon	24 680	50 050	32 320	21 360
Nouveau dispositif	24 680	50 050	89 050	65 460
Entrants supplémentaires du fait de l’élargissement au début de carrière à 17 ans	–	–	56 730	44 100

Source : direction de la sécurité sociale

Par conséquent, le coût du dispositif de départs anticipés est accru. Par rapport à une situation où l’âge légal de départ à la retraite ne serait pas relevé (60 ans) et où le dispositif de retraite anticipée ne serait pas élargi, le nouveau dispositif de retraite anticipée représenterait un surcoût de 0,9 milliard d’euros en 2015, 1,2 milliard d’euros en 2020 et de 0,4 milliard d’euros en 2030 et 2050.

COÛT DU DISPOSITIF DE DÉPART ANTICIPÉ POUR LE RÉGIME GÉNÉRAL

(en milliards d’euros constants 2008)

	2015	2020	2030	2050
Coût retraite anticipée annuelle	0,4	0,3	0,2	0,2
Surcoût du nouveau schéma	0,9	1,2	0,4	0,4
Coût retraite anticipée après réforme	1,3	1,5	0,6	0,6

Source : caisse nationale d’assurance vieillesse

b) Le nouveau dispositif de départ anticipé pour pénibilité

L’article 26 du présent projet de loi prévoit un départ à la retraite anticipé avec bénéfice du taux plein quelle que soit la durée cotisée pour les salariés atteints d’une incapacité permanente résultant d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle à partir d’un certain taux fixé réglementairement :

– d’après les déclarations du Gouvernement, l’âge de départ sans décote devrait être fixé à 60 ans par décret (contre, rappelons-le, 67 ans pour le reste des assurés après réforme) ;

– ce décret devrait fixer le taux d’incapacité permanente minimale à 20 %.

Toutes les maladies professionnelles sont concernées par le dispositif. En revanche, les accidents du travail doivent avoir entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle, c’est-à-dire qu’ils doivent avoir un lien direct avec la profession exercée. Les accidents de trajets ne devraient donc pas être pris en compte.

L’évaluation de l’usure physique des salariés par un médecin est le gage d’un droit accordé de façon objective, faute de traçabilité des expositions à caractère pénible au cours de la carrière. Pour l’avenir, l’article 25 du projet de loi prévoit qu’un dossier médical en santé au travail retrace l’évolution de l’état de santé du salarié et les conséquences des expositions auxquelles il a été soumis tout au long de sa vie professionnelle.

Ce droit à un départ anticipé est un droit individuel. En effet, la définition de métiers pénibles par nature conduirait à des situations inéquitables et pénaliserait injustement certaines professions qui s’investissent dans l’amélioration des conditions de travail des salariés.

Le dispositif pénibilité concerne l’ensemble des salariés du régime général. Son financement repose sur la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT – MP).

Le Rapporteur pour avis est favorable à ce que l’on travaille à la mise en place d’un tel dispositif pour les salariés agricoles, qui ont un régime d’assurance des accidents du travail et maladies professionnelles. En revanche, pour les régimes de non salariés, la mise en place d’un dispositif pénibilité serait compliquée car elle supposerait l’instauration de cotisations au titre des accidents du travail et maladies professionnelles, ce à quoi les partenaires sociaux ne sont pas forcément favorables.

En 2009, près de 10 000 nouvelles rentes pour un taux d’incapacité permanente de plus de 20 % au titre d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle ont été attribuées, dont près de 1 000 au titre d’un accident de trajet.

Le Gouvernement estime à environ 10 000 le nombre de nouveaux bénéficiaires du départ anticipé chaque année à compter du 1^er juillet 2011. Il faut en effet envisager une augmentation du nombre de maladies professionnelles, actuellement sous-déclarées.

Le coût des départs anticipés pour pénibilité est estimé à 40 millions d’euros en 2012, 100 millions d’euros en 2015 et 200 millions à partir de 2018 (fin de montée en charge du dispositif).

Les bénéficiaires du dispositif pénibilité continueraient à percevoir par ailleurs leur rente d’accident du travail ou de maladie professionnelle. Au 1^er janvier 2010, la branche AT-MP servait 387 000 rentes supérieures à 20 %.

LE DISPOSITIF DE RETRAITE EXISTANT POUR LES INCAPACITÉS DE PLUS DE 50 %

Ce dispositif est sans rapport avec le régime des accidents du travail et maladies professionnelles. Les assurés reconnus inaptes et les invalides peuvent bénéficier d’une retraite à taux plein dès 60 ans au titre de l’inaptitude, quelle que soit leur durée d’assurance. Il s’agit :

– des invalides : l’invalidité est reconnue par le médecin conseil de la caisse d’assurance maladie à partir d’un taux d’incapacité des deux tiers (l’origine de l’incapacité doit ne pas être professionnelle) ; la personne invalide reçoit une pension d’invalidité qui sera transformée en pension de retraite à l’âge légal de la retraite (60 ans actuellement) ;

– des personnes inaptes : l’inaptitude au travail est constatée par le médecin du travail, à partir d’un taux d’incapacité de 50 %, à la condition que le salarié ne soit « pas en mesure de poursuivre l’exercice de son emploi sans nuire gravement à sa santé » ; ce dernier ne perçoit pas de pension d’invalidité mais il a droit à un départ à la retraite au taux plein à l’âge légal de la retraite.

– des titulaires de l’allocation adultes handicapés (AAH) avec un taux d’incapacité permanente supérieur ou égal à 50 % ;

– des assurés qui ne bénéficiaient, avant le passage à la retraite, d’aucun dispositif de prise en charge de l’incapacité de travailler et à qui le médecin-conseil de la caisse d’assurance maladie reconnaît un taux d’inaptitude au travail d’au moins 50 %.

En 2008, sur un total de 11 362 000 pensionnés, la CNAV comptait 666 500 ex-invalides et 1 520 500 inaptes et assimilés, soit un total de 2 187 000 inaptes ou ex-invalides dans la France entière, correspondant à près de 19 % de la population totale des retraités.

Au cours de l’année 2008, environ 125 000 assurés sur 755 000 sont partis en retraites en bénéficiant soit d’une pension d’inaptitude (74 850 personnes, soit 9,9 % du flux total), soit d’une pension d’ex-invalidité (49 750, soit 6,6 % du flux total), ce qui représentait 16,5 % des flux de liquidants pour cette année.

En 2009, les prestations au régime général ont représenté 5,5 milliards d’euros au titre des pensions d’ex-invalidité et 6,6 milliards d’euros au titre de l’inaptitude ⁽¹⁴⁾.

Les dépenses de prestations supplémentaires générées pour la CNAV feront l’objet d’un transfert à la branche AT-MP (article 27 du présent projet de loi), qui les prendra en compte dans les éléments de calcul des cotisations AT-MP pouvant être modulés par secteur d’activité.

Actuellement, le taux net de cotisation applicable à un établissement est constitué du taux brut auquel sont ajoutées trois majorations. Le taux brut de cotisation représente le rapport, pour les trois dernières années de référence, entre les prestations servies en réparation d’accidents ou de maladies imputables à l’établissement et les salaires. Selon la taille de l’entreprise, ce taux brut est :

– celui calculé pour l’ensemble du secteur d’activité dont relève l’établissement : c’est le taux collectif pour les entreprises de moins de 10 salariés (moins de 20 à partir de 2012 ⁽¹⁵⁾) ; il dépend alors exclusivement du code risque retenu pour le classement de l’établissement ;

– celui calculé à partir du report des dépenses au compte de l’employeur : c’est le taux réel pour les entreprises de 200 salariés et plus (150 avec la réforme) ;

– pour les entreprises dont les effectifs sont situés entre 10 et 199 salariés, la tarification est dite mixte, le calcul se faisant en partie selon le taux collectif et en partie selon le taux réel, la part de ce dernier augmentant avec les effectifs.

Au taux brut sont ajoutées trois majorations, identiques pour toutes les entreprises, pour tenir compte :

– des accidents de trajet (M 1) ;

– des charges générales, des dépenses de prévention et de rééducation professionnelle et de la dotation à l’assurance maladie au titre de la sous-déclaration (M 2) ;

– de la compensation entre régimes, des dépenses de maladies professionnelles qu’il n’est pas possible d’affecter à un employeur, inscrites à un « compte spécial », des versements au profit du fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) et du fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (M 3).

Le calcul du taux brut de chaque établissement, qui correspond à sa sinistralité propre ou à celle du secteur d’activité auquel il est rattaché, ne va pas être modifié.

Il est proposé d’instaurer une quatrième majoration pour couvrir le montant de la contribution au titre de la pénibilité. Cette majoration serait additive au taux brut au même titre que les majorations M 1 et M 3. La différence par rapport à ces deux précédentes majorations, qui s’appliquent uniformément à toutes les entreprises, réside dans la possibilité de la moduler par secteur d’activité. On peut envisager qu’une part de la majoration soit mutualisée sur l’ensemble des entreprises et que le reste soit réparti entre les différents secteurs d’activité (soit les neuf comités techniques nationaux) en fonction du nombre de salariés relevant du dispositif pénibilité. La détermination du taux de contribution de chaque comité technique national serait ainsi calculée annuellement en fonction du nombre de personnes ayant bénéficié d’un départ anticipé pour pénibilité. Le secteur pris en compte serait celui dans lequel est intervenue la maladie professionnelle.

L’étude d’impact du projet de loi précise que les dépenses de la branche AT-MP s’élevant à 11 milliards d’euros, le financement de la pénibilité représentera un surcoût de cotisations de l’ordre de 0,05 point (un point de cotisation représentant 450 millions d’euros).

2.– Dans la fonction publique

Le dispositif de départ anticipé pour « carrières longues », instauré par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, a été étendu successivement aux fonctionnaires de l’État (article 119 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005) et aux fonctions publiques territoriale et hospitalière (article 57 de la loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004 de financement de la sécurité sociale pour 2005). L’article 84 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009 a aligné les règles du départ anticipé pour carrières longues dans la fonction publique sur celles prévalant dans le régime général. Ainsi, le droit à la retraite avant soixante ans des fonctionnaires ayant commencé une carrière précocement est soumis à trois conditions cumulatives :

– une durée totale d’assurance et de périodes reconnues équivalentes tous régimes de base confondus, égale à la durée d’assurance nécessaire pour le taux plein majoré de huit trimestres (soit 169 trimestres en 2009 et 170 trimestres en 2010). Cette durée est appréciée à la date à laquelle le fonctionnaire aura soixante ans et non à la date d’ouverture des droits ;

– une durée d’assurance cotisée qui varie en fonction de l’âge de l’assuré à la date d’effet de sa pension, et qui est égale à la durée totale d’assurance définie ci-dessus à 56 ou 57 ans, à cette durée totale d’assurance minorée de quatre trimestres à 58 ans, et à cette durée totale d’assurance minorée de huit trimestres à 59 ans.

– enfin, d’une durée minimale d’assurance en début de carrière inchangée par rapport au dispositif initial entré en vigueur en 2005.

Les règles applicables en 2009 sont donc les suivantes :

CONDITION DU DÉPART ANTICIPÉ POUR « CARRIÈRES LONGUES » EN 2009

Âge du début de carrière	Âge minimum de départ	Durée totale d’assurance	Dont durée d’activité cotisée
avant 17 ans	59 ans	169 trimestres	161 trimestres
avant 16 ans	58 ans	169 trimestres	165 trimestres
avant 16 ans	56 ans	169 trimestres	169 trimestres

Source : Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexe au projet de loi de finances pour 2010

Le coût de la mesure « carrière longue » est faible pour la fonction publique d’État, en raison principalement du caractère récent de cette faculté de départ, de l’existence d’autres dispositifs de départs anticipés spécifiques à la fonction publique ⁽¹⁶⁾ et du niveau d’études exigé lors du recrutement pour de nombreuses catégories de fonctionnaires.

COÛT DU DISPOSITIF « CARRIÈRES LONGUES » DANS LA FONCTION PUBLIQUE D’ÉTAT

(en millions d’euros)

2004	2005	2006	2007	2008	2009
–	3	40	40	90	5

Source : direction du budget

Sur le flux 2008 pour l’ensemble de la fonction publique, soit environ 142 500 départs, le nombre de départs anticipés pour « carrières longues » a concerné 12 100 agents, soit 8,5 % du total : ceux-ci sont relativement importants dans la fonction publique territoriale, puisqu’ils représentent 22,4 % de l’ensemble des départs des fonctionnaires territoriaux cette année-là. En 2009, le nombre de départs anticipés à ce titre a toutefois fortement diminué, avec un peu plus de 3 300 fonctionnaires seulement : le resserrement du dispositif opéré en loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, avec l’augmentation du nombre de trimestres requis pour autoriser le départ, explique cette chute brutale.

La prise en compte de la pénibilité des conditions de travail, qui fait l’objet des dispositions prévues aux articles 25 à 27 du présent projet, ne s’applique pas à la fonction publique : en effet, les fonctionnaires en état d’incapacité permanente sont radiés des cadres et perçoivent une pension civile d’invalidité, qui correspond à la pension de retraite. Lorsque l’incapacité permanente a une origine professionnelle, une rente viagère d’invalidité est également perçue par l’agent en complément de sa pension d’invalidité, leur montant global ne pouvant excéder le montant du dernier traitement. Ainsi, en 2008, environ 9 500 agents ont liquidé leur retraite au titre d’une invalidité, représentant 9,1 % des départs dans la fonction publique territoriale, 6,3 % des départs dans la fonction publique hospitalière et 5,8 % pour l’État.

En outre, l’existence d’une « catégorie active » dans la fonction publique renvoie dans une certaine mesure à la prise en compte de la pénibilité : l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires précise que sont classés dans cette catégorie « les emplois présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles ». Ces fonctionnaires peuvent aujourd’hui partir à la retraite à 55 ans, voire à 50 ans pour certains d’entre eux : 900 000 agents occupent aujourd’hui un emploi classé en catégorie active. Cette dernière regroupe, entre autres, les policiers, les surveillants pénitentiaires ; les infirmiers, aides-soignants et sages-femmes ; les agents de salubrité et les agents d’entretien dans la fonction publique territoriale.

L’article 22 du présent projet relève donc l’âge nécessaire pour bénéficier du départ anticipé pour longue carrière dans la fonction publique de deux ans, selon les mêmes modalités que celles prévues à l’article 5. Il étend également le dispositif aux assurés ayant débuté leur carrière à l’âge de dix-sept ans.

Selon les informations communiquées au Rapporteur pour avis, le coût supplémentaire occasionné par l’élargissement du départ anticipé pour carrière longue dans la fonction publique sera vraisemblablement négligeable, ne concernant que des effectifs restreints : en effet, les agents ayant commencé leur carrière précocement ont, pour la plupart, liquidé leurs droits dans les dernières années. Peu de fonctionnaires seraient donc concernés à l’avenir ; le Rapporteur pour avis n’a toutefois pas obtenu de données complémentaires sur les prévisions d’effectifs et les coûts supplémentaires qu’impliquera cette extension.

B.– DES MESURES DE SOLIDARITÉ QUI PRENNENT EN COMPTE LA DIVERSITÉ DES CARRIÈRES

Des mesures en faveur des jeunes et des seniors visent à tenir compte des débuts et fins de carrière difficile : désormais 6 trimestres au lieu de 4 seront validés gratuitement au titre du chômage non indemnisé en début de carrière ; par ailleurs, l’aide à l’embauche des salariés de plus de 55 ans vise à améliorer le taux d’emploi des seniors.

Le projet de loi prévoit également des dispositions en faveur des femmes visant à améliorer leur retraite, notamment avec une meilleure prise en compte des périodes de congé maternité, mais également à travers la correction des écarts de salaires entre hommes et femmes qui sont à l’origine des inégalités en termes de retraites.

Enfin, deux dispositions sont proposées en faveur des exploitants agricoles.

1.– Les dispositions en faveur des jeunes et des seniors permettent de compenser les débuts et fins de carrières difficiles

a) La validation des périodes de chômage non indemnisé

Par mesure réglementaire, le Gouvernement prévoit d’augmenter de 4 à 6 trimestres les périodes de chômage non indemnisé validées gratuitement au titre des droits à la retraite en début de carrière. Cette mesure profitera aux jeunes qui ont du mal à entrer sur le marché de l’emploi.

Actuellement, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) prend en charge une partie de la validation gratuite de 4 trimestres de chômage non indemnisé. Le montant du transfert financier du FSV à la CNAV est proportionnel au nombre de chômeurs non indemnisés, qui sont pris en compte à hauteur de 29 %. Le versement forfaitaire est égal au produit des cotisations au taux de droit commun (16,65 %) assises sur une assiette égale à 90 % de 169 fois la valeur du SMIC horaire de l’année validée et de 29 % des effectifs de chômeurs concernés. Son calcul est indépendant du coût effectif pour la CNAV de la validation de trimestres au titre du chômage. En 2009, la prise en charge par le FSV a représenté 1,3 milliard d’euros (sur un total de 8,5 milliards d’euros au titre de l’ensemble des périodes assimilées de chômage, indemnisé ou non).

Ainsi, si le mode de calcul de la prise en charge par le FSV des cotisations des chômeurs non indemnisés n’est pas réformé, la validation gratuite de trimestres supplémentaires sera sans effet sur les dépenses du FSV.

6 000 personnes par an devraient bénéficier de l’augmentation du nombre de trimestres validés à partir de 2011. Dans la mesure où ce dispositif ne concerne que le début de la carrière, la CNAV n’en supportera le coût qu’à partir des années 2050.

Actuellement, peu de périodes de ce type sont dénombrées parmi les flux de départs, pour deux raisons principales : d’une part, les assurés liquidant leur retraite actuellement ont moins connu le chômage en début de carrière ; d’autre part, seules les périodes « utiles » sont renseignées par les services de la CNAV, lors de la liquidation seulement. Ainsi, parmi les 760 000 assurés qui ont pris leur retraite en 2008, seulement 3,5 % ont validé au moins un trimestre de chômage non indemnisé, soit 26 500 assurés, et une très faible partie concerne les débuts de carrière.

Néanmoins, la validation de ces périodes pourrait devenir de plus en plus fréquente dans les années à venir. Avec l’allongement des études, l’augmentation de la durée taux plein, et un chômage de début de carrière nettement plus fréquent, l’utilité de ces trimestres pour les jeunes générations sera accrue.

D’après la CNAV, à l’horizon 2050, cette mesure pourrait bénéficier à environ 350 000 personnes qui valideraient chacune au moins un trimestre à ce titre. Son coût est très difficile à évaluer à ce stade, mais on peut déjà identifier deux effets : un effet départ anticipé et un effet sur le montant des pensions, notamment grâce à une meilleure proratisation.

b) L’aide à l’embauche des seniors

L’article 32 met en place une aide à l’embauche des seniors, attribuée à l’employeur pour l’embauche d’un demandeur d’emploi de 55 ans ou plus.

L’aide devrait prendre la forme d’une aide directe versée aux employeurs relevant du champ de la réduction de cotisations sociales patronales de sécurité sociale sur les bas et moyens salaires prévue à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale (« allègements Fillon »).

Cette aide serait liée à une embauche de demandeur d’emploi en contrat à durée indéterminée ou en contrat à durée déterminée de plus de 6 mois, dans la mesure où il importe de promouvoir l’accès à l’emploi stable.

Elle devrait être déclarative, l’employeur attestant sur l’honneur remplir les conditions prévues pour bénéficier de l’aide (être à jour du paiement des charges sociales, ne pas avoir procédé à un licenciement économique sur le même poste au cours des 6 derniers mois).

D’une durée de 12 mois, l’aide serait proportionnelle, à hauteur de 14 % du salaire brut, dans la limite d’une assiette limitée au plafond de la sécurité sociale, quel que soit le niveau de salaire. Le dispositif proposé entend, en effet, représenter une incitation suffisante pour tous les salariés âgés de plus de 55 ans quelle que soit leur catégorie socioprofessionnelle dès lors qu’ils connaissent les mêmes difficultés de retour à l’emploi.

La gestion de cette aide directe, financée par l’État, serait confiée à Pôle emploi, cette mesure étant, dans sa conception et ses modalités, proche de la mesure « zéro charge dans les très petites entreprises », gérée antérieurement par cette institution.

Cela permettrait de garantir une gestion rapide et simple de cette aide. Une convention de gestion serait alors conclue afin de préciser les modalités d’utilisation des crédits alloués par l’État à Pôle emploi, définir les coûts de gestion et de promotion de l’aide, et établir les données et la périodicité du suivi statistique.

Chaque année, en moyenne, 75 000 demandeurs d’emploi de plus de 55 ans, inscrits au service public de l’emploi, retrouvent un emploi. Parmi ceux-ci, 35 000 reprennent un emploi stable et pourraient donc être éligibles à ce dispositif. Cela représenterait un coût de 55 millions d’euros en année pleine.

2.– Les mesures visant à améliorer les retraites des femmes

Les travaux de la Délégation aux droits des femmes ⁽¹⁷⁾ ont clairement mis en évidence la spécificité de la situation des femmes au regard de la retraite : ainsi, en 2004, le montant moyen des retraites perçues par les femmes a été de 38 % inférieur à celui des hommes. Cet écart est lié principalement aux interruptions d’activité liées à la maternité et à l’éducation des enfants, mais également à la persistance d’inégalités salariales et à une moindre progression professionnelle. Si l’on constate indéniablement une convergence des durées d’assurance entre hommes et femmes au fil des générations, les retraites reflètent largement les écarts de salaire de référence, qui s’établissent en moyenne à 19 %.

Outre les droits conjugaux qui bénéficient en 2004 à 92 % aux femmes
– essentiellement les pensions de réversion – , notre système de retraite compte plusieurs dispositifs de prise en compte de la situation particulière des femmes au regard de leurs droits à la retraite. En 2005, neuf femmes sur dix partant en retraite bénéficiaient d’un avantage familial et près de la moitié bénéficiait de plusieurs droits familiaux ⁽¹⁸⁾, les plus importants étant :

– la majoration des pensions des parents de trois enfants ou plus, dont bénéficient également les hommes, et dont le coût s’est établi en 2006 à un peu moins de 6,5 milliards d’euros.

– la majoration de durée d’assurance (MDA) pour enfant, qui a été refondue dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, et qui correspond à la validation gratuite de quatre trimestres au titre de la maternité et de quatre trimestres au titre de l’éducation de l’enfant, ces derniers pouvant être partagés entre le père et la mère : son coût était estimé à 6 milliards d’euros en 2006, dont 4,9 milliards d’euros pour le régime général ;

– et l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), ouverte aux bénéficiaires de prestations familiales, soit environ un tiers des femmes partant aujourd’hui en retraite au régime général, et dont le coût représente environ 4,5 milliards d’euros en 2009.

Les écarts de niveau de pension entre les hommes et les femmes resteront néanmoins persistants à moyen terme : les projections du conseil d’orientation des retraites établissent en effet que pour les générations de 1965 à 1974, le niveau de pension des femmes ne représentera toujours que 63 % de celui des hommes.

Le présent projet de loi emprunte résolument la voie d’une meilleure prise en compte de la situation des femmes, et en particulier de la maternité, mais également avec l’ambition de favoriser l’égalité salariale et professionnelle, qui constitue au fond l’enjeu fondamental pour améliorer les droits à la retraite des femmes.

a) La compensation de l’interruption de carrière liée à la maternité

S’agissant plus spécifiquement de la prise en compte de la période d’interruption d’activité liée à la maternité, le régime général la considère comme une période d’assurance : en application des articles L. 351-3 et R. 351-12 du code de la sécurité sociale, les assurées bénéficient de la validation forfaitaire d’un trimestre au titre de leur accouchement ⁽¹⁹⁾. La loi n° 2009-1646 de financement de la sécurité sociale pour 2010 a d’ailleurs transféré au fonds de solidarité vieillesse (FSV) la prise en charge des validations gratuites de trimestres, en particulier au titre de la maternité, auparavant financées par les régimes de base.

En revanche, les indemnités journalières versées pendant le congé de maternité en application de l’article L. 331-3 du code de la sécurité sociale ne sont pas intégrées à la rémunération prise en compte pour le calcul de la retraite, dans la mesure où elles sont exonérées de cotisations – elles sont néanmoins soumises à la CSG au taux de 6,2 % et à la CRDS au taux de 0,5 %. Le montant maximal de l’indemnité journalière de maternité est de 77,24 euros au 1^er janvier 2010.

L’absence de report au compte de ces indemnités minore donc le salaire de l’année de l’accouchement et peut donc conduire in fine à réduire le salaire annuel moyen pris en compte pour le calcul de la pension. C’est pour mettre fin à ce désavantage que l’article 30 du présent projet prévoit que les indemnités journalières versées à compter du 1^er janvier 2012 seront désormais assimilées à des salaires pour la constitution des droits à retraite.

Selon les évaluations de la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés, la montée en charge de cette mesure au rythme de l’arrivée à l’âge de liquidation de la retraite des assurées concernées n’entraînerait pas de coût avant 2022 : celui-ci pourrait ensuite augmenter assez rapidement pour s’établir à 50 millions d’euros en 2040 et 320 millions d’euros à horizon 2050, pour plus de 200 000 femmes concernées à cette date, soit près de la moitié des départs chez les femmes pour cette année-là. Les dépenses afférentes seraient supportées par le FSV, ce qui apparaît cohérent au regard de la mission de prise en charge des « avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale » qui lui a été confiée par l’article 351-1 du code de la sécurité sociale.

Le Rapporteur pour avis s’interroge néanmoins sur les modalités de cette prise en charge par le FSV : comme pour la validation gratuite de trimestres pour les périodes d’arrêt maladie, de maternité, d’accident du travail ou de maladie professionnelle et d’invalidité, de même d’ailleurs que pour la validation de trimestres au titre de périodes de chômage, la participation du fonds ne peut être que forfaitaire, dans la mesure où son coût ne peut être constaté qu’a posteriori, lors de la liquidation des droits. En l’absence d’éléments complémentaires, il ne peut donc qu’être supposée une participation du fonds à hauteur du salaire journalier de base dans la limite du plafond de la sécurité sociale.

b) La promotion de l’égalité professionnelle

La réduction des écarts de niveau de pension entre les hommes et les femmes ne peut résolument pas se réduire à des mesures de compensation spécifiques ou à l’existence des droits familiaux : la clé de cette équation réside bien, à terme, et dans la mesure où de plus en plus de femmes auront des carrières complètes, dans l’égalité salariale et dans la promotion d’une véritable égalité professionnelle.

C’est dans cet esprit que l’article 31 du présent projet prévoit d’assortir d’une sanction financière le non respect par les entreprises de plus de 300 salariés de l’obligation légale d’élaborer un rapport annuel de situation comparée des conditions générales d'emploi et de formation des femmes et des hommes dans l'entreprise (article L. 2323-57 du code du travail). Cet élément indispensable de diagnostic, créé par la loi n° 83-635 du 13 juillet 1983 a été progressivement enrichi, en particulier par la loi n° 2006-340 du 23 mars 2006 relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, qui a également posé le principe d’une négociation annuelle obligatoire sur les écarts de rémunération injustifiés entre les femmes et les hommes, avant le 31 décembre 2010.

L’alinéa 2 de cet article prévoit que la sanction applicable en cas de non respect de l’obligation d’élaboration d’un tel rapport de situation comparée est égale à 1 % de la masse salariale brute annuelle, ce montant pouvant faire l’objet d’une modulation en fonction des efforts menés dans l’entreprise en matière d’égalité salariale et professionnelle entre hommes et femmes et des raisons particulières qui peuvent expliquer l’absence d’élaboration du rapport.

Le bilan de la négociation collective en matière d’égalité professionnelle, dressé par un rapport de l’inspection générale des affaires sociales en juillet 2009 ⁽²⁰⁾, reste maigre : plus de la moitié des entreprises n’ont pas élaboré de rapport de situation comparée et 5 % seulement des plus de 1 000 accords de branches signés en 2008 et 5,2 % des accords d’entreprise abordent la question de l’égalité professionnelle.

Il semble donc indispensable de renforcer les obligations pesant sur les entreprises en matière de négociation relative à l’égalité salariale et professionnelle entre les hommes et les femmes. Le Rapporteur pour avis juge toutefois peu ambitieuse la mesure proposée par le présent article et a souhaité aller plus loin dans les obligations devant peser sur les entreprises en la matière : celles-ci doivent en effet assumer leurs responsabilités quant à leurs pratiques salariales et leur politique de promotion – ou non – de l’égalité professionnelle. Le Rapporteur pour avis s’est donc associé à l’initiative de Madame Marie-Jo Zimmermann, Présidente de la Délégation aux droits des femmes et de Monsieur Denis Jacquat, Rapporteur de la commission des Affaires sociales, pour substituer au dispositif prévu par le Gouvernement des obligations renforcées, qui se traduisent par :

– la sanction des entreprises qui ne respectent pas leurs obligations de négociation en matière d’égalité professionnelle, autrement dit qui ne sont pas couvertes par un accord qui y soit relatif ou à défaut, par un plan d’action ;

– et la pérennisation de l’obligation de négociation collective spécifique sur la suppression des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes, dont la loi de 2006 prévoyait qu’elle arrivait à échéance le 31 décembre 2010.

La sanction prévue ne serait donc pas liée au défaut de rapport de situation comparée, comme le prévoit l’article 31, mais bien au défaut de négociation en matière d’égalité professionnelle : cette sanction prendrait d’ailleurs la forme d’une pénalité de 1 % assise non plus sur la masse salariale annuelle, mais sur l’ensemble des gains et rémunérations soumis à cotisations pendant la période où l’entreprise ne serait couverte par aucun accord ou plan d’action relatif à l’égalité professionnelle.

c) La nécessité de compléter les mesures de solidarité envers les femmes : la pérennisation de l’allocation veuvage

La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu la suppression progressive, d’ici au 1^er janvier 2011, de la condition d’âge, fixée auparavant à 55 ans, pour bénéficier d’une pension de réversion, conduisant parallèlement à l’extinction de l’allocation veuvage qui bénéficiait aux veufs et aux veuves de moins de 55 ans.

Or, l’attribution d’une pension de réversion à l’occasion d’un veuvage précoce s’est révélée insuffisamment protectrice pour le conjoint survivant, dans la mesure où son avantage de réversion est calculé sur des droits personnels de retraite limités du fait de la faiblesse des salaires ou revenus portés au compte de l’assuré décédé : c’est pourquoi l’article 74 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009 a rétabli la condition d’âge de 55 ans pour bénéficier du droit à une pension de réversion, tout en laissant irrésolue la situation des veufs et veuves précoces à partir de 2011, l’allocation veuvage n’ayant pas été parallèlement rétablie de manière définitive.

L’assurance veuvage garantit pendant deux ans à compter du décès de l’assuré une allocation d’un montant maximal de 570,21 euros au 1^er janvier 2010 : cette allocation est différentielle, le montant total des ressources (allocation comprise) ne devant pas excéder 2 128,28 euros.

Il semble essentiel de régler rapidement la question des veufs et veuves de moins de 55 ans, dont le nombre s’établissait à 240 000 en 1999, et à 360 000 avec une définition du veuvage étendue à toutes les personnes qui ont connu le décès de leur conjoint, marié ou non. Les femmes représentent d’ailleurs les quatre cinquièmes de cette population.

Dès lors, il aurait pu être envisagé de revenir sur la condition d’âge mise en place pour bénéficier d’une pension de réversion : toutefois, comme l’a très justement indiqué le conseil d’orientation des retraites ⁽²¹⁾, le veuvage précoce doit être distingué du veuvage non précoce « par la situation vis-à-vis du marché du travail des jeunes veufs ou veuves ». Il n’est donc pas illogique de dissocier la prise en charge du veuvage avant 55 ans de la réversion prévue par les systèmes de retraites.

L’arrivée à échéance du dispositif actuel d’assurance veuvage exige qu’une solution rapide soit proposée : c’est pourquoi le Rapporteur pour avis a décidé de s’associer à une initiative du Rapporteur de la commission des Affaires sociales, M. Denis Jacquat, visant à pérenniser le dispositif de l’allocation veuvage. Le Gouvernement a d’ailleurs fait savoir, par la voix de son ministre du Travail, de la solidarité et de la fonction publique, qu’il était résolu à proposer lui-même cette pérennisation d’ici la fin de l’année 2010.

3.– Les mesures spécifiques au régime de retraite des exploitants agricoles

a) L’affiliation des conjoints collaborateurs au régime complémentaire des exploitants agricoles

L’article 28 du présent projet prévoit l’affiliation des conjoints collaborateurs d’exploitation et aides familiaux au régime de retraite complémentaire des exploitants agricoles. Actuellement, ces personnes sont obligatoirement affiliées au régime de base des non-salariés agricoles, mais exclues du régime complémentaire.

Cette affiliation sera entièrement financée par les cotisations des exploitants et le rendement du régime conduit à ce que sa situation financière ne soit pas aggravée par l’apport d’une nouvelle population cotisante. À partir du 1^er janvier 2011, les aides familiaux et conjoints collaborateurs affiliés pourront bénéficier d’une retraite complémentaire à compter de la date de liquidation de leur pension de base, et en fonction des points accumulés.

Le montant de ces cotisations dépendra de l’assiette forfaitaire qui sera fixée par décret. S’il est retenu une assiette strictement identique à celle du régime de base, la cotisation annuelle pour un aidant familial ou un collaborateur d’exploitation s’élèverait à 313,56 euros (soit 26 euros par mois). Appliquée aux 56 000 collaborateurs d’exploitation et aidants familiaux recensés aujourd’hui, la mesure représenterait un apport de cotisations au régime d’environ 17 millions d’euros. En retenant cette assiette de cotisations, les personnes concernées devraient percevoir à l’issue d’une carrière complète un montant de pension annuel d’environ 840 euros.

b) L’exclusion du capital d’exploitation de l’assiette de la reprise sur succession du minimum vieillesse des exploitants agricoles

L’article L. 815-13 du code de la sécurité sociale prévoit que les sommes servies au titre de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), qui remplace le minimum vieillesse depuis 2007, sont récupérées, au décès de l’allocataire, sur sa succession, dans la limite de 5 325 euros pour une personne seule et 7 526 euros pour un couple pour chaque année de versement. La récupération n’est effectuée que sur la partie de l’actif net successoral qui excède 39 000 euros.

Il existe déjà une exception pour le secteur agricole : l’article L. 815-13 prévoit que le capital d’exploitation agricole n’est retenu que dans la limite de 30 % dans le montant de l’actif net successoral pris en compte pour le calcul de la récupération.

On dénombre 40 290 agriculteurs bénéficiaires du minimum vieillesse ou de l’ASPA, soit 2,3 % des bénéficiaires d’un avantage vieillesse recensés par la Mutualité sociale agricole (MSA). Toutefois, certains agriculteurs, dont le nombre est difficile à estimer, renoncent à demander à percevoir l’ASPA car ils souhaitent pouvoir transmettre leur exploitation à leurs héritiers.

C’est pourquoi l’article 29 du projet de loi propose d’exclure totalement le capital d’exploitation de l’assiette des récupérations sur succession. Il est précisé que les bâtiments indissociables de l’exploitation sont exclus de l’actif successoral. Les données centralisées par le FSV permettent d’établir à près de 150 millions d’euros en 2008 pour l’ensemble des régimes le montant brut global de récupération de succession au titre de l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse ⁽²²⁾, répartis comme suit :

MONTANTS RÉCUPÉRÉS SUR LES SUCCESSIONS EN 2008

(en millions d’euros)

Régime	Montant récupéré	Part des allocations versées
CNAVTS	73,8	6,9 %
FFIPSA*	52,5	54,7 %
CCMSA	5	7,7 %
RSI artisans	5,4	27,3 %
RSI commerçants	4,9	16,9 %
SASPA*	8	3,2 %
Autres régimes	0,1	n.c.
Total	149,7	9,6 %
* L’article 17 de la loi n^o 2008-1330 de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoit sa dissolution au 1^er janvier 2009, son actif et son passif étant repris à cette date par la Mutualité sociale agricole. ** SASPA : service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées.
Source : fonds de solidarité vieillesse

L’exclusion du capital d’exploitation de l’assiette des récupérations sur succession devrait avoir deux impacts budgétaires :

– le nombre de bénéficiaires de l’ASPA pourrait augmenter, ce qui représentera un coût pour le FSV ; toutefois, il est difficile d’estimer le nombre de personnes qui se décideront à demander l’ASPA du fait de cette mesure ;

– le montant des récupérations sur successions va diminuer, dans une proportion que le FSV n’est pas capable d’estimer.

DEUXIÈME PARTIE :
DES MESURES CONTRIBUANT AU RETOUR À L’ÉQUILIBRE
DES RÉGIMES DE RETRAITE EN LOIS DE FINANCES
ET DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

L’équilibre des régimes de retraites en 2018 repose principalement sur les mesures démographiques ainsi que sur des mesures de convergence entre régimes, mais il sera aussi partiellement assuré par la création de recettes nouvelles au profit de la branche vieillesse. Pendant les années de montée en charge de la réforme des retraites, deux instruments, la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le fonds de réserve des retraites (FRR), permettront de rembourser les déficits de la branche vieillesse.

Ces mesures, qui relèvent des domaines des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, seront discutées et votées à l’automne, lors de l’examen au Parlement de ces deux textes. Le Gouvernement a en effet décidé de réserver à ces lois toutes les mesures relatives aux recettes fiscales et sociales. Le fait de rassembler ces mesures dans les textes prévus à cet effet est le gage d’une politique cohérente en matière de prélèvements obligatoires. Cela va également dans le sens de la limitation des dépenses fiscales.

La commission des Finances s’est interrogée sur la pertinence qu’aurait eu le dépôt de projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives conjointement au dépôt du présent projet de loi. Cela aurait permis de présenter l’ensemble des mesures annoncées dans le cadre de la réforme des retraites. Toutefois, l’examen du présent projet de loi en séance publique, en septembre, aura lieu très peu de temps avant le dépôt des deux projets de loi de finances et de financement pour 2011, si bien que les débats ne seront en tout état de cause pas déconnectés.

I.– UN VOLET « RECETTES » INCLUS DANS LES LOIS DE FINANCES ET DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2011

Dès 2011, 3,7 milliards d’euros de recettes nouvelles devraient être affectés au financement des régimes de retraite. Ces mesures auront un rendement de 4,6 milliards d’euros à l’horizon 2020.

Dans le cadre de la présentation globale de la réforme des retraites, le Gouvernement a indiqué les différentes mesures qu’il compte proposer dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2011. Il s’agit de mettre à contribution de façon équilibrée les ménages et les entreprises. S’agissant des ménages, l’effort portera sur les hauts revenus ainsi sur l’ensemble des revenus du capital.

Ces recettes seront affectées à la branche vieillesse, et certaines plus particulièrement au fonds de solidarité vieillesse, afin de financer les mesures de solidarité.

Enfin, est également prévu le basculement progressif de cotisations chômage vers la branche vieillesse, du fait de la diminution prévisible du taux de chômage à moyen terme.

A.– LES MESURES DE RECETTES FISCALES ET SOCIALES

Le tableau suivant présente le rendement prévisionnel en 2011 et 2020 des mesures de recettes fiscales et sociales envisagées par le Gouvernement pour contribuer à l’équilibre des régimes de retraite.

RENDEMENT DES RECETTES ENVISAGÉES AU PROFIT DES RÉGIMES DE RETRAITE

(en millions d’euros constants de 2010)

	Rendement 2011	Rendement 2020
Contributions des hauts revenus	415	630
Augmentation de 40 % à 41 % du taux marginal du barème de l’impôt sur le revenu	230	290
Retraites-chapeau : suppression de l’abattement de 1 000 euros par mois pour l’imposition des rentes et instauration d’une contribution salariale spécifique de 14 %	115	140
Stock-options : passage de la contribution patronale spécifique sur la valeur des options de 10 à 14 % et de la contribution salariale sur le gain de levée d’option de 2,5 à 8 %	70	200
Contributions des revenus du capital	1 090	1 340
Hausse d’un point des prélèvements sur les plus-values de cessions mobilières (18 % à 19 %)	90	110
Hausse d’un point des prélèvements sur les plus-values de cessions immobilières (16 % à 17 %)	45	50
Hausse d’un point du prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes et les intérêts (18 % à 19 %)	130	160
Suppression du crédit d’impôt sur les dividendes	645	800
Imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières au premier euro	180	220
Total taxes sur les ménages	1 505	1 970
Annualisation des allègements généraux de charges sociales	2 000	2 400
Suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales	200	250
Total taxes sur les entreprises	2 200	2 650
Total	3 705	4 600

Source : direction de la législation fiscale et direction de la sécurité sociale

1.– Les contributions sur les « hauts revenus »

a) L’augmentation de 40 à 41 % du taux marginal du barème de l’impôt sur le revenu

Le taux marginal de l’impôt sur le revenu, actuellement fixé à 40 %, sera porté à 41 %. Le bouclier fiscal devrait être neutralisé à l’égard de cette mesure. Ainsi, l’impôt sur le revenu payé par le contribuable sera retenu au numérateur du bouclier fiscal, excepté la fraction d’impôt résultant de l’augmentation de 40 % à 41 % de la tranche la plus élevée du barème. Le a du 2 de l’article 1649-0 A du code général des impôts sera modifié afin d’exclure la fraction en cause du montant des impositions par rapport aux revenus pour fixer le droit à restitution du contribuable.

Si la mesure s’était appliquée aux revenus 2008, elle aurait concerné 330 747 foyers fiscaux (sur un total de 36 261 554 foyers).

Par simulation opérée sur les revenus 2008, la direction de la législation fiscale estime le rendement annuel de cette mesure à 230 millions d’euros en 2011 et 290 millions d’euros en 2020. Cette simulation a été faite en tenant notamment compte des dépenses fiscales 2009 déclarées au titre des revenus 2008.

b) Le renforcement de la taxation des « retraites-chapeau »

Dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, le Gouvernement souhaite augmenter les prélèvements sur les « retraites-chapeau ».

LES « RETRAITES-CHAPEAU »

Les régimes de retraite relevant de l’article L. 137-11 du code de la sécurité sociale se définissent par un certain nombre de spécificités, qui les différencient des autres régimes de retraite supplémentaires d’entreprise. Ces contrats se caractérisent par :

– leur caractère collectif (les cotisations sont versées sur un fonds collectif et non pas sur des comptes individuels comme c’est le cas dans les régimes à cotisations définies) ;

– le niveau des prestations est prédéterminé (et corrélativement, l’engagement de l’entreprise à garantir ce niveau), ce qui fait que le coût de la retraite n’est pas connu à l’avance, car un certain nombre d’aléas peuvent survenir entre-temps ;

– dans ces contrats, seuls les salariés présents dans l’entreprise au moment de leur retraite bénéficient des droits à retraite supplémentaires, l’objectif souvent affiché étant de fidéliser les cadres dirigeants.

Traditionnellement, on distingue, à l’intérieur de l’article L. 137-11 deux types de régime : les régimes « différentiels » dans lesquels l’entreprise garantit un niveau global de retraite, tous régimes confondus, l’employeur s’engageant à combler la différence entre l’objectif défini par le régime et les droits acquis au titre des autres systèmes de retraite, c’est l’origine du terme « retraite-chapeau » ; et les régimes « additifs » dans lesquels la prestation est définie en pourcentage du dernier salaire, indépendamment des retraites servies par les autres régimes de base et complémentaires. L’aléa subi par l’entreprise ou l’organisme assureur étant plus élevé dans le cadre d’un régime différentiel, la plupart des régimes sont aujourd’hui additifs.

Les données précises et chiffrées dont on dispose sur les régimes de l’article L. 137-11 sont très parcellaires.

Sur le nombre de régimes existants, l’on sait qu’en 2008, 841 entreprises se sont acquittées d’une contribution, au titre des rentes versées (pour 294 d’entre elles) ou au titre des cotisations versées (pour 547 d’entre elles). Par ailleurs, la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA) estime à 5 400 le nombre d’entreprises concernées. Le hiatus pourrait correspondre à des entreprises ayant choisi le prélèvement sur rentes, mais dont le montant de rente mensuelle versée par individu serait inférieur à 953 euros. Malheureusement, la Direction de la sécurité sociale ne dispose pas de ses propres statistiques car les URSSAF ne semblent pas conserver, ou du moins centraliser, l’information qui leur est obligatoirement transmise lors de la création du régime, en particulier concernant le choix du mode de contribution.

Sur le nombre de personnes bénéficiaires, ici encore, l’incertitude domine : d’après la FFSA, le nombre de bénéficiaires serait de 1 million, mais il s’agit en réalité du nombre de personnes potentiellement couvertes par les régimes, or les entreprises qui mettent en place un régime « chapeau » sur un régime à cotisations définies comptabilisent sans doute l’ensemble des salariés affiliés au régime à cotisations définies, alors que très peu bénéficieront de l’article L. 137-11.

Concernant enfin les bénéficiaires des rentes versées, l’ACOSS ne dispose d’aucune statistique alors que la circulaire n° 2004/105 du 8 mars 2004 stipule clairement que « quel que soit le mode de gestion du régime, l’employeur devra établir, sur support papier ou support magnétique, un état récapitulatif annuel indiquant pour chaque ancien salarié bénéficiaire de la rente : la date de prise d’effet de la rente ; le montant des rentes versées à chaque échéance de versement intervenu au cours de l’année civile ». Certes, une telle information serait partielle puisqu’elle ne concernerait que les rentes versées par les entreprises ayant choisi la contribution assise sur les rentes, mais cela permettrait au moins d’avoir une idée, même approximative, du montant moyen des rentes versées.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a prévu que le Gouvernement remette un rapport au Parlement avant le 15 septembre 2010 sur la situation des régimes relevant de l’article L. 137-11.

Source : Rapport n° 1994 de la commission des Affaires sociales de l’Assemblée nationale au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, tome I de M. Yves Bur, octobre 2009.

● Le statut social actuel des retraites-chapeau

En vertu de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, modifiée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, les contributions aux régimes relevant de l’article L. 137-11 du code de la sécurité sociale sont exonérées, sans plafond, de CSG, de CRDS et de cotisations sociales.

En contrepartie, une contribution à la charge de l’employeur est affectée au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) ; le taux de cette contribution varie en fonction du choix de l’employeur sur le mode de prélèvement. Lors de la création du régime, l’employeur doit opter pour l’assujettissement des rentes versées ou pour celui des contributions destinées à financer le régime :

– si l’employeur choisit l’assujettissement de la rente, la contribution est assise sur la partie des rentes excédant un tiers du plafond de la sécurité sociale (soit 962 euros mensuels depuis le 1^er janvier 2010) et le taux est alors de 16 % ;

– si l’entreprise fait le choix d’une contribution assise sur les sommes destinées au financement du régime, le taux de la contribution varie selon que le régime est géré en interne (il est alors de 24 %) ou confié à un organisme externe, société d’assurances, institution paritaire, mutuelle… (il est alors de 12 %).

Ce dispositif social est particulièrement avantageux pour deux raisons : d’une part, aucun plafond n’est appliqué pour l’exonération de cotisations sociales, contrairement aux régimes à cotisations définies pour lesquels un plafond d’exonération est fixé à l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale ; d’autre part, les taux sont très inférieurs aux taux de cotisation pratiqués pour les autres régimes de retraite supplémentaire d’entreprise (entre 30,93 % et 51,23 % selon le niveau de salaire).

En 2008, les recettes totales de ces cotisations se sont élevées à 28,7 millions d’euros.

● Les mesures annoncées par le Gouvernement

Le Gouvernement a annoncé deux mesures :

– la suppression de l’abattement forfaitaire sur les rentes, considérant que cet abattement, qui n’existe pas lorsque la contribution est payée à l’entrée, n’a pas de justification. La contribution à la charge de l’employeur serait due dès le premier euro ;

– la création d’un prélèvement sur l’ensemble des rentes, acquitté par les bénéficiaires au moment de la perception des rentes (quelle que soit l’option de prélèvement choisie par l’employeur).

Cette mesure se justifie par le fait que le bénéficiaire n’a contribué ni à la constitution de la retraite-chapeau, ni acquitté de cotisations sur le financement employeur. Le taux du prélèvement, qui s’ajouterait à la CSG sur les pensions (au taux de 6,6 %), à la CRDS (0,5 %) et à la contribution maladie de 1 % (article D. 242-8 du code de la sécurité sociale) sur les avantages de retraite autres que ceux de base, serait fixé à 14 %, afin de porter le taux de prélèvement total à 22,1 % sur la rente.

Le rendement attendu en 2011 est de 115 millions d’euros. Cette estimation a été calculée à partir de l’assiette des prélèvements à l’entrée qui est de 550 millions d’euros (données 2009). Compte tenu du taux de conversion retenu en 2003, l’assiette que l’on peut en attendre en rentes est d’environ 410 millions d’euros. L’assiette 2009 des prélèvements sur les rentes est de 29 millions d’euros ; sur la base de l’hypothèse selon laquelle ce chiffre correspond au tiers de la montée en charge de ce dispositif relativement récent, on obtient une assiette d’environ 87 millions d’euros. Enfin, le Gouvernement prend pour hypothèse qu’actuellement, 30 000 rentiers bénéficiaires de pensions chapeau, pour des rentes de 5 000 euros par an en moyenne, ne sont pas comptabilisés, compte tenu de l’abattement, dans l’assiette actuelle du prélèvement sur les rentes. Cela représente une assiette potentielle de 150 millions d’euros.

Ainsi, le prélèvement de 14 % à la charge des bénéficiaires sur les rentes générerait un rendement de 90 millions d’euros, et la suppression de l’abattement de 1 000 euros par mois pour la contribution employeur lorsqu’elle est payée à la sortie générerait 25 millions d’euros.

Toutefois, dans la mesure où ce secteur est caractérisé par des données parcellaires, il faut prendre ces estimations avec précaution.

Le Rapporteur pour avis souhaite attirer l’attention du législateur sur le fait que l’article L. 137-11 du code de la sécurité sociale couvre un éventail de régimes très varié. Certes, les retraites-chapeau des dirigeants mandataires sociaux relèvent de cet article, mais il existe aussi des régimes de retraites supplémentaires à prestations définies dans certaines entreprises ou certains secteurs, comme la parfumerie ou la sidérurgie, qui bénéficient à l’ensemble des salariés et qui constituent une part non négligeable de leur retraite, pour des montants qui n’ont rien à voir avec les excès dénoncés récemment. Le Rapporteur pour avis souhaite que dans le cadre de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, l’on aboutisse à un dispositif équitable.

c) Le renforcement de la taxation des stock options

La contribution salariale sur les options sur titres a été instituée par l’article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007) et est codifiée à l’article L. 137-14 du code de la sécurité sociale. Son taux s’établit actuellement à 2,5 %. Son produit est affecté au financement des régimes obligatoires d’assurance maladie.

Cette contribution est assise sur le gain défini au 6 de l’article 200 A du code général des impôts, c’est-à-dire sur le gain de levée d’option qui correspond à la différence entre la valeur réelle de l’action à la date de la levée des options et le prix de souscription ou d’achat, minoré du rabais excédentaire, le cas échéant, lequel est taxable et cotisable dans les conditions de droit commun. Elle n’est due que si le régime fiscal spécifique attaché à ces gains et prévu au 6 de l’article 200 A s’applique.

La contribution est due lors de l’imposition effective de ces gains, c’est-à-dire au jour de la cession des titres y afférents, quel que soit le montant annuel des cessions de valeurs mobilières ou de droits sociaux réalisés par le foyer fiscal.

La contribution définie à l’article L. 137-14 du code de la sécurité sociale concerne également la distribution d’actions gratuites. Comme pour les options sur titres, son taux s’établit à 2,5 %. L’assiette est constituée par le gain défini au 6 bis de l’article 200 A du code général des impôts, c’est-à-dire par la valeur des actions à la date de leur attribution définitive. Au titre des revenus 2008, 25 foyers fiscaux ont déclaré des gains de levée d’options sur titres et gains d’actions gratuites attribuées à compter du 16 octobre 2007 ⁽²³⁾ pour un montant cumulé de 1 071 520 euros.

Par ailleurs, les options elles-mêmes et les actions distribuées gratuitement font l’objet d’une contribution patronale spécifique de 10 % régie par l’article L. 137-13 du code de la sécurité sociale. La recette prévisionnelle relative à la contribution versée par les employeurs est de 140 millions d’euros pour 2010 et de 154 millions d’euros pour 2011, selon les données fournies par la direction de la sécurité sociale.

Le Gouvernement propose d’augmenter la contribution patronale spécifique de 10 à 14 % et la contribution salariale de 2,5 à 8 %. Ces mesures devraient rapporter 70 millions d’euros en 2011 et 200 millions d’euros en 2020.

2.– La taxation des revenus du capital

a) La hausse d’un point des prélèvements proportionnels sur les revenus du capital

Le Gouvernement a annoncé la hausse d’un point des prélèvements proportionnels sur les revenus de capital, à savoir :

– le prélèvement sur les plus-values de cessions mobilières (de 18 % à 19 %) ;

– le prélèvement sur les plus-values de cessions immobilières (de 16 % à 17 %) ;

– le prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes et les intérêts (de 18 % à 19 %).

● Le prélèvement sur les plus-values de cessions mobilières

La recette prévisionnelle du relèvement de 18 à 19 % du taux de taxation des plus-values de cessions mobilières est de 90 millions d’euros pour 2011 et de 110 millions d’euros pour 2020.

La recette 2011 a été estimée à partir du montant de plus-values déclaré au titre des revenus 2008, soit 8 935 millions d’euros. La recette 2020 a été chiffrée à partir de la moyenne des plus-values déclarées 2003 et 2008, soit 11 679 millions d’euros.

Les 10 % de foyers ayant le revenu fiscal de référence le plus élevé ont contribué à 86 % de la recette totale du prélèvement en 2008.

● Le prélèvement sur les plus-values de cessions immobilières

La recette prévisionnelle du relèvement de 16 à 17 % du taux de taxation des plus-values immobilières est de 45 millions d’euros pour 2011 et de 50 millions d’euros pour 2020.

La recette 2011 a été estimée à partir du montant de plus-values déclaré en 2009, soit 4 462 millions d’euros. La recette 2020 a été chiffrée à partir de la connaissance de la moyenne des plus-values déclarées entre 2004 ⁽²⁴⁾et 2009, soit 6 694 millions d’euros.

Compte tenu du caractère erratique de l’assiette prise en compte (4,3 milliards d’euros en 2004 et 8,9 milliards en 2007), il a paru raisonnable de retenir une recette de 50 millions d’euros, légèrement supérieure à la donnée 2009.

Les plus-values immobilières donnant lieu à un prélèvement à la source par les notaires, seul l’impôt correspondant à ces plus-values est connu, aucune donnée n’étant disponible sur les foyers qui les réalisent.

● Le prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes et les intérêts

La recette prévisionnelle du relèvement de 18 à 19 % du taux de taxation des dividendes et des intérêts s’élève à 130 millions d’euros pour 2011 et 160 millions d’euros pour 2020.

La recette 2011 a été chiffrée à partir du montant des revenus des actions déclaré au titre des revenus 2008, soit 5 520 millions d’euros et du montant des produits de placement au titre de la même année, soit 7 581 millions d’euros.

Les produits de placement ont très fortement augmenté au cours des dernières années (3,8 milliards d’euros au titre des revenus 2005, 4,6 milliards d’euros au titre des revenus 2006, 5,3 milliards d’euros au titre des revenus 2007 et 7,6 milliards d’euros au titre des revenus 2008). La recette 2020 afférente à ces produits a été estimée en faisant l’hypothèse d’une augmentation annuelle de 3 % à partir de la donnée 2008, ce qui conduit à une assiette de 10,7 milliards d’euros.

En revanche, compte tenu de l’évolution contrastée du cours des actions, il a été jugé préférable de retenir la recette 2008, soit 5,5 milliards d’euros.

Les produits de placements et les dividendes sont davantage répartis dans la population que les plus-values de cessions mobilières. Les 10 % de foyers ayant le revenu fiscal de référence le plus élevé parmi ceux qui ont déclaré des produits de placement ont contribué à 38 % du prélèvement sur les produits de placement, et les 10 % de foyers ayant le revenu fiscal de référence le plus élevé parmi ceux qui ont déclaré des dividendes forfaitairement ont contribué à 55 % du prélèvement sur les dividendes.

b) La suppression du crédit d’impôt sur les dividendes

Le Gouvernement souhaite supprimer le crédit d’impôt sur les dividendes perçus par les actionnaires.

Lorsqu’ils sont imposés au barème progressif de l’impôt sur le revenu, les dividendes bénéficient de deux abattements, l’un proportionnel (40 %), l’autre forfaitaire (1 525 euros pour une personne seule et 3 050 euros pour un couple). Un crédit d’impôt s’ajoute à ces deux abattements.

L’ensemble de ces mécanismes vise à atténuer la double imposition économique des bénéfices, ces derniers ayant été taxés une première fois par l’impôt sur les sociétés. Le crédit d’impôt joue à cet égard un rôle modeste. Égal à 50 % du montant des revenus perçus, il est en effet plafonné annuellement à 115 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs et 230 euros pour les couples mariés ou pacsés soumis à imposition commune.

Le crédit d’impôt est imputé sur l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année de perception des revenus distribués et il est remboursé si son montant est supérieur à l’impôt dû.

Ce crédit d’impôt se caractérise par un effet de « saupoudrage », qui en atténue la portée pour les contribuables.

Le coût du crédit d’impôt (et donc le rendement de sa suppression) a été estimé à 645 millions d’euros pour 2011 et 800 millions d’euros pour 2020. Ce chiffrage est fondé sur l’hypothèse selon laquelle le coût du crédit serait quasiment stable entre les revenus 2008 et les revenus 2010 et que ce coût évoluerait d’environ 2,5 % par an entre 2011 et 2020.

Le Gouvernement a annoncé le versement de l’économie représentée par la suppression du crédit d’impôt au Fonds de solidarité vieillesse, pour financer les mesures de solidarité de la réforme des retraites.

c) L’imposition des plus-values de cessions de valeurs mobilières au premier euro

Actuellement, les plus-values réalisées lors de la vente d’actions ou d’obligations ne sont imposables que lorsque le montant des titres vendus dépasse 25 830 euros par an : en dessous de ce seuil, les plus-values réalisées sont exonérées d’impôt sur le revenu.

Le Gouvernement propose de supprimer ce seuil et d’assujettir les plus-values de cessions d’actions et d’obligations à l’impôt sur le revenu, quel que soit le montant des cessions réalisées. Cette mesure est cohérente avec la mesure mise en œuvre en 2010 pour les prélèvements sociaux, qui s’appliquent aux plus-values de cessions dès le premier euro de cession. Elle est également cohérente avec la démarche de diminution des niches fiscales entreprise par le Gouvernement.

Le rendement attendu de cette mesure est de 180 millions d’euros pour 2012 ⁽²⁵⁾ et de 220 millions d’euros pour 2020, sur la base d’une évolution de 2 % par an.

Les plus-values correspondant à des cessions inférieures au seuil n’étant pas déclarées, les données fiscales ne permettent pas d’identifier les foyers concernés par la mesure.

3.– La mise à contribution des entreprises

a) L’annualisation des allègements généraux de charges sociales

● Les allègements généraux de charges sociales

La réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale vise à favoriser l’emploi des salariés les moins qualifiés, en diminuant les charges sur les salaires pour lesquels l’élasticité de la demande de travail à son coût est la plus sensible. Elle est applicable sur les rémunérations versées à tous les salariés entrant dans le champ de l’assurance chômage au regard du droit du travail, quelles que soient la forme et la durée du contrat.

La réduction porte sur les cotisations patronales de sécurité sociale et décroît en fonction de la rémunération mensuelle du salarié. Elle est égale à 26 % de la rémunération pour un SMIC mensuel et devient nulle pour une rémunération égale à 1,6 SMIC horaire. Dans les entreprises de 1 à 19 salariés, le taux maximum de la réduction est de 28,1 % pour un SMIC.

Le coût des allégements généraux en 2009 s’est élevé à 22 milliards d’euros environ. Ce coût est compensé par l’État à la sécurité sociale par le biais de l’affectation d’un panier de recettes fiscales, conformément aux dispositions de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

Les premières études économiques portant spécifiquement sur les allégements généraux de cotisations sociales à l’issue de la réforme « Fillon » de 2003, donc tels qu’ils existent aujourd’hui, ont été conduites récemment par des équipes de chercheurs à la demande de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES). Ces études montrent que les allégements ont permis de modérer la hausse du coût du travail induite par la convergence du SMIC avec les garanties minimales de ressources (GMR) à l’issue de la réforme des 35 heures, sauvegardant ainsi les emplois qui auraient été certainement détruits par la revalorisation du SMIC de près de 10 % entre 2003 et 2005.

● L’annualisation des allègements de charges

Le mode de calcul actuel de la réduction générale, pour chaque mois, conduit à une réduction plus importante pour les employeurs qui versent une partie de la rémunération sous la forme d’un treizième mois, plutôt que d’étaler régulièrement cette rémunération sur les 12 mois de l’année. Deux salariés de même rémunération annuelle peuvent, suivant le rythme des versements, ne pas donner lieu au même montant d’allégements.

Cela peut conduire certaines entreprises à adopter des comportements d’optimisation. Ainsi, une entreprise peut rémunérer ses salariés au niveau du SMIC sur 11 mois, et bénéficier à plein de l’exonération de la totalité de ses cotisations sociales salariales obligatoires, puis verser, le douzième mois, une prime représentant un treizième voire un quatorzième mois. La moindre exonération constatée le 12^ème mois est significativement inférieure à la perte qu’aurait connue l’entreprise si le calcul était fondé sur le salaire mensuel moyen sur l’année.

Le rendement attendu d’une annualisation du calcul des allègements de charges est de l’ordre de 2 milliards d’euros en 2011. Trois chiffrages ont été réalisés par la direction générale du Trésor, la DARES et l’ACOSS selon des méthodologies relativement voisines sur la base de données statistiques émanant de sources différentes. Le Trésor se fonde sur les chiffres globaux publiés par l’INSEE et la DARES : 64 % des salariés recevraient des primes non mensuelles représentant en moyenne 6,4 % de leur salaire annuel. La DARES évalue ces primes à un peu moins de 4 % de la rémunération annuelle pour les salariés rémunérés en dessous d’1,6 SMIC. Enfin, l’ACOSS se fonde sur l’observation des variations de la masse salariale déclarée au niveau global par chaque établissement : autour de 17 % des entreprises verseraient, hors rémunération mensualisée, l’équivalent d’un demi mois, 17 % entre un demi et un mois, et 20 % un mois ou plus, la proportion des entreprises sous un demi mois étant plus difficile à mesurer précisément.

Ces estimations conduisent toutes les trois à évaluer le rendement de la mesure autour de 2 milliards d’euros en 2011. Ce rendement devrait augmenter annuellement avec la croissance de l’assiette salariale pour atteindre 2,4 milliards d’euros en 2020.

Enfin, il faut préciser que la mesure d’annualisation génère un rendement pour tous les niveaux de rémunération touchés par l’allègement général, et non pour les seuls salariés qui dépassent le plafond de 1,6 SMIC avec des primes annuelles.

b) La suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales

Le régime « mère-filles » vise à supprimer une double imposition économique des dividendes provenant de bénéfices déjà imposés : les dividendes perçus par une société mère soumise à l’impôt sur les sociétés de ses filiales dont elle détient plus de 5 % du capital sont exonérés d’impôt sur les sociétés. Toutefois, une quote-part de frais et charges, égale à 5 % du montant des dividendes ainsi perçus dans la limite des frais et charges réellement engagés, est réintégrée au résultat de la société mère. Toutes les charges engagées par la société sont prises en compte, y compris, par exemple, les dotations aux provisions.

Le Gouvernement propose de supprimer le plafonnement aux charges réelles de la quote-part de frais et charges réintégrée aux résultats de la société mère : les frais seront désormais réintégrés dans tous les cas au taux forfaitaire de 5 %. Cette suppression limitera fortement les déductions que peuvent faire les sociétés pour diminuer l’impôt sur les sociétés qu’elles acquittent sur leurs revenus du capital.

Le rendement attendu de cette mesure est de 200 millions d’euros pour 2011 et de 250 millions d’euros pour 2020.

*

* *

Le Rapporteur pour avis souhaiterait que, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, on puisse aller plus loin dans la recherche de recettes au profit des régimes de retraites.

De façon générale, il souhaite que les mesures de recettes fiscales et sociales qui seront décidées à l’automne tendent vers un meilleur équilibre entre prélèvements sur les revenus du travail et prélèvements sur les revenus du capital. La France se caractérise en effet par un haut niveau de prélèvements obligatoires sur les revenus du travail, et par un niveau moins élevé de prélèvements sur les revenus du capital. Certes, les capitaux étant davantage mobiles que les travailleurs, la concurrence fiscale entre les pays est un élément à prendre en compte. Toutefois, il n’est économiquement pas sain et socialement pas juste de pénaliser le travail.

Le Rapporteur pour avis propose les pistes de réflexion suivantes :

– la suppression du crédit d’impôt en faveur de l’intéressement. Ce crédit d’impôt est égal à 20 % des primes d’intéressement supplémentaires versées par rapport à l’exercice précédent. Son coût avoisine 500 millions d’euros en 2010 (annexe au projet de loi de finances pour 2010, Voies et moyens, tome II). Or, l’intéressement bénéficie déjà d’un régime dérogatoire au titre des cotisations sociales ;

– l’application de la CSG sur les plus-values immobilières : comme l’avait proposé le Rapporteur général de la commission des Finances, M. Gilles Carrez, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, on pourrait envisager d’appliquer la CSG aux plus-values immobilières, brutes de l’abattement de 10 % au titre de l’impôt sur le revenu par année de détention – à l’exclusion des plus-values réalisées sur la résidence principale, dont il faut maintenir l’exonération. L’exonération de prélèvements sociaux pour les plus-values sur cessions de valeurs mobilières a été supprimée en loi de financement de la sécurité sociale pour 2010. Une coordination avec les plus-values immobilières serait cohérente ;

– la suppression de l’exonération de l’impôt sur le revenu des majorations de retraites ou de pensions des personnes ayant élevé trois enfants ; la justification de cette exonération n’est pas évidente. Le coût de cet avantage, qui bénéficie à tous les régimes, est estimé à 580 millions d’euros en 2010 par la direction de la législation fiscale ⁽²⁶⁾. Dans son sixième rapport (décembre 2008), le COR fait état, pour l’année 2004, de 5,4 millions de personnes ⁽²⁷⁾ percevant des majorations pour trois enfants et plus au titre de leurs droits propres. Il recense par ailleurs 1,6 million de personnes ⁽²⁸⁾ percevant des majorations au titre de leurs droits dérivés. Mais le COR indique que ces deux chiffres comportent de nombreux doubles comptes et ne peuvent donc pas être additionnés.

Introduite en 1941 dans le cadre de la politique en faveur de la famille et à des fins natalistes, cette mesure d’exonération s’inscrit aujourd’hui davantage parmi les mesures en faveur des personnes retraitées. En effet, cet avantage n’est pas conditionné au fait que les enfants soient encore à charge, à la différence des prestations familiales : il n’est pas certain que l’application du même régime fiscal d’exonération soit justifiée.

B.– LES MODALITÉS D’AFFECTATION DES RECETTES NOUVELLES ET LA QUESTION DE LA DYNAMIQUE DE CES RECETTES

À ce stade, les informations transmises au Rapporteur pour avis quant aux modalités d’affectation de ces recettes nouvelles à la branche vieillesse du régime général et au fonds de solidarité vieillesse restent très parcellaires. Il ne manquera donc pas de suivre attentivement, à l’automne, en collaboration avec le Rapporteur général du budget et le Rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les dispositions qui seront prises à cet effet, en particulier au regard de la garantie qui sera apportée quant au maintien du niveau de ces recettes.

● S’agissant des mesures qui augmentent les recettes de l’État
– majoration de la tranche la plus élevée de l’impôt sur le revenu, hausse des prélèvements proportionnels sur les revenus du capital, imposition au premier euro des plus-values de cessions de valeurs mobilières, suppression du crédit d’impôt sur les dividendes et suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales –, elles ne seront pas transférées telles qu’elles aux régimes de retraite : un impôt d’État, à déterminer, sera affecté à la sécurité sociale. Cette affectation devrait se faire globalement et pour solde de tout compte : c’est donc la dynamique de la recette transférée qui devra assurer au régime général et au FSV la garantie du maintien du niveau de cette recette nouvelle.

Or, le rendement attendu de ces mesures s’établit à 1,32 milliard d’euros en 2011 et doit atteindre 1,88 milliard d’euros en 2020. Peu de recettes de l’État sont ainsi susceptibles de se prêter, avec une telle dynamique, à une affectation à la sécurité sociale : à partir du moment où le Gouvernement ne semble pas envisager de recourir à un nouveau « panier fiscal », il pourrait s’agir de la taxe sur la valeur ajoutée, dont une fraction pourrait venir financer la branche vieillesse et le FSV. Il conviendra en tout état de cause de pouvoir identifier clairement la part de la recette unique qui aura vocation à être mobilisée à cet effet, et de s’assurer qu’elle présentera une dynamique similaire, voire supérieure, aux recettes prévues qui iront quant à elles au budget de l’État. Le Rapporteur pour avis restera attentif à cette question : la recette choisie devra évoluer au même rythme que le produit intérieur brut, ce qui est le cas de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sur les revenus du capital.

● S’agissant des recettes affectées aux organismes de sécurité sociale,
– c’est le cas des taxes sur les retraites-chapeau et les stock-options, mais également des allègements généraux de charges sociales, qui sont compensés à la sécurité sociale par le biais d’un panier fiscal affecté –, leur « branchement » apparaît plus aisé :

– Les contributions patronale et salariale sur les attributions d’options de souscription ou d’achat d’actions et sur les attributions d’actions gratuites, mises en place par la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 sont aujourd’hui affectées à la branche maladie du régime général : l’augmentation respective de ces contributions sera quant à elle affectée au FSV, ce qui ne pose a priori aucun problème technique.

– La contribution des employeurs au financement des « retraites chapeau » alimente aujourd’hui le FSV : dès lors, la suppression de l’abattement mensuel au titre de cette contribution et la mise en place d’une contribution salariale, prévues dans le cadre de cette réforme, ne devraient poser aucun problème d’affectation : ces recettes supplémentaires continueront d’aller au FSV.

– Enfin, s’agissant de l’annualisation des allègements généraux de charges sociales, ceux-ci font depuis le 1^er janvier 2006 l’objet d’une compensation par l’État par le biais de l’affectation d’un panier de recettes fiscales : pour 2010, ce panier comprend les taxes pesant sur les tabacs, la taxe sur la valeur ajoutée brute sur les produits pharmaceutiques, et enfin les taxes sur les salaires, les contributions à la prévoyance et les primes d’assurance automobile. La recette attendue du passage du calcul mensuel à un calcul annuel, de l’ordre de 2 milliards d’euros en 2011, sera affectée à la branche vieillesse du régime général par l’extraction, à cette hauteur, d’une fraction d’une taxe actuellement intégrée au « panier fiscal ». Selon les informations transmises au Rapporteur pour avis, il n’est pas prévu de faire évoluer cette fraction par la suite, la recette correspondante pour la branche vieillesse devant progresser au rythme de croissance spontanée de la recette affectée. On peut toutefois s’interroger sur le fait qu’une « sanctuarisation » de ces recettes ne soit pas envisagée : en effet, cela revient à sortir du panier fiscal, qui fait l’objet de réajustements, une recette qui n’aura pas vocation à être complétée ou revalorisée dans l’avenir. Certes, en 2010, la compensation des allègements généraux par le panier fiscal fait apparaître un excédent important, de l’ordre de 1,7 milliard d’euros, en raison des évolutions divergentes du rendement des taxes affectées au panier et des montants exonérés au titre des allègements généraux, qui, eux, continuent de diminuer (de 1,9 % en 2010). La tendance pourrait toutefois s’inverser à l’avenir. Il conviendra en tout état de cause de veiller à ce que la fraction de la taxe qui sera affectée à la branche vieillesse ne subisse pas une érosion progressive de son rendement à l’avenir.

C.– LE BASCULEMENT ATTENDU DES COTISATIONS DE L’ASSURANCE CHÔMAGE VERS LA BRANCHE VIEILLESSE

La trajectoire de retour à l’équilibre à l’horizon 2020 présentée dans le cadre de la présente réforme implique de dégager un supplément de recettes, attendu du basculement progressif des cotisations chômage vers la branche vieillesse à partir de 2015.

Ce redéploiement a en fait été envisagé dans le cadre de la réforme des retraites de 2003 : il s’agit, dans l’hypothèse d’une diminution sensible du taux de chômage, d’utiliser la marge de manœuvre disponible, puisque, en plus de la masse de cotisations supplémentaires générées, les dépenses de l’UNEDIC seraient réduites. Cette marge de manœuvre consisterait à « gager » la hausse du taux de cotisation au profit de la branche vieillesse du régime général par la baisse du taux de cotisation de la branche chômage. Le conseil d’orientation des retraites a procédé dès 2006 ⁽²⁹⁾ à des simulations autour de l’évolution des comptes de l’UNEDIC selon plusieurs hypothèses de taux de chômage (4,5 %, 7 % ou 9 % à partir de 2015).

La crise qui a affecté l’économie à partir de 2008 a clairement mis entre parenthèses cette option. En effet, le résultat financier de l’assurance chômage est par nature fortement procyclique : une croissance élevée augmente les recettes de l’UNEDIC et diminue les dépenses d’allocations chômage ; inversement, la crise contracte les recettes de l’UNEDIC et augmente les dépenses de prestations.

Source : UNEDIC, direction du budget

La proposition d’un redéploiement des cotisations chômage vers la branche vieillesse resurgit naturellement dans un contexte de sortie de crise : les travaux du conseil d’orientation des retraites traduisent d’ailleurs le regain d’intérêt pour cette option ⁽³⁰⁾. Quel que soit le scénario considéré ⁽³¹⁾, le solde de l’assurance-chômage deviendrait excédentaire au milieu des années 2010 et continuerait de s’accroître ensuite pour représenter de 0,2 à 0,7 point de PIB par an à l’horizon 2050.

HYPOTHÈSES D’ÉVOLUTION DU SOLDE DE L’ASSURANCE-CHÔMAGE

Source : direction générale du trésor et de la politique économique

Ce n’est toutefois qu’à l’horizon 2020 que la situation financière deviendrait créditrice, après apurement des déficits cumulés de l’UNEDIC, un peu plus tôt d’ailleurs dans le scénario B, retenu dans le cadre du présent projet de loi, en raison de gains de productivité plus limités qui entraîneraient une décrue du chômage un peu plus rapide que dans le scénario A. En tout état de cause, une marge de manœuvre croissante existerait à partir de la fin des années 2010, qui permettrait à terme de stabiliser le taux de cotisation chômage à 4,7 %, au lieu de 6,4 % aujourd’hui : ce serait donc 1,7 point de cotisation chômage qui pourrait à terme être transféré à la branche vieillesse. Ce transfert pourrait s’opérer de façon croissante à partir de 2018.

Sur le fondement de ces projections, conformément au scénario B simulé par le conseil d’orientation des retraites, le cadre financier du présent projet retient une affectation croissante, dès 2015, des excédents de l’UNEDIC au financement de la branche vieillesse, comme le présente le tableau suivant :

RECETTES ATTENDUES DU REDÉPLOIEMENT DES COTISATIONS CHÔMAGE
VERS LA BRANCHE VIEILLESSE

(en milliards d’euros)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Basculement UNEDIC	0	0	0	0	0,4	0,6	0,8	1	1	1,4

Source : direction de la sécurité sociale

II.– LA RÉSORPTION DES DÉFICITS EXISTANTS
ET LA RESTAURATION DE L’ÉQUILIBRE DE LA BRANCHE VIEILLESSE

La présente réforme permet de renouer avec l’équilibre à l’horizon 2018 ; il n’en demeure pas moins que les déficits accumulés depuis 2009 demeurent, et qu’ils vont continuer à s’aggraver jusqu’à cette échéance : c’est pourquoi il est jugé indispensable, au-delà du retour à l’équilibre des comptes du système de retraite, de résorber la dette d’ores et déjà existante, mais également celle qui naîtra à l’occasion des prochains exercices, d’ici précisément le retour à l’excédent en 2020.

ÉVOLUTION DU DÉFICIT CUMULÉ DU SYSTÈME DE RETRAITE
AVANT ET APRÈS RÉFORME

(en milliards d’euros)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Déficit cumulé depuis 2011 avant réforme	68	105,9	146,2	187,8	230,9	275,8	322,4	371,1	422,0	475,4
Déficit cumulé depuis 2011 après réforme	13,7	25,3	36,6	47,4	56,1	60,9	63	64,3	65,7	66,9

Source : direction de la sécurité sociale

S’agissant des déficits cumulés de la sécurité sociale dans son ensemble, rappelons que le dernier transfert de dette vers la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), opéré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, a porté sur 27 milliards d’euros au total, correspondant aux déficits cumulés au 31 décembre 2008 du FSV et des branches maladie et vieillesse du régime général.

Les prévisions actualisées portant sur les déficits du régime général et du FSV sur la période 2009-2011 sont présentées par le tableau suivant : ils représenteraient plus de 75 milliards d’euros pour le seul régime général, plus de 87 milliards d’euros en incluant le FSV. Ce dernier ne disposant pas de capacité d’emprunt propre, ses insuffisances de financement pèsent de facto sur la trésorerie du régime général.

PRÉVISION DE DÉFICITS DU RÉGIME GÉNÉRAL ET DU FSV SUR LA PÉRIODE 2009-2011

(en milliards d’euros)

	2009	2010	2011
CNAM – Maladie	– 10,5	– 13,6	– 13,6
CNAM – AT/MP	– 0,7	– 0,7	– 0,5
CNAV	– 7	– 9,4	– 10,8
CNAF	– 2	– 3,5	– 3,4
Total régime général	– 20,2	– 27,2	– 28,3
FSV	– 3,2	– 4,3	– 4

Source : direction de la sécurité sociale

L’ampleur de ces déficits rend de plus en plus fragile la position arrêtée en loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, qui consiste à faire peser sur l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) le poids du financement de ces niveaux de découvert. Or, la Caisse des dépôts et consignations, partenaire financier historique de l’ACOSS, n’a pas été en mesure cette année d’accompagner l’augmentation du découvert : un schéma de financement exceptionnel a dû être élaboré avec l’assistance de l’Agence France Trésor, pour assurer la pérennité du financement du régime général, conduisant l’ACOSS à émettre des billets de trésorerie sur les marchés étrangers. Un tel scénario, dans lequel les régimes continueraient de financer à court terme leurs déficits cumulés, ne peut résolument pas être maintenu en 2011.

Dans un tel contexte, comment assurer le financement des déficits cumulés par le passé pour l’ensemble du régime général ? D’autre part, en tenant compte de l’effort financier dégagé par la présente réforme des retraites, comment gérer les déficits de la branche vieillesse qui persisteront dans l’intervalle de sa montée en charge pleine et entière, soit jusqu’à 2018 ?

A.– LE TRAITEMENT DES DÉFICITS ACCUMULÉS JUSQU’EN 2011

La réforme des retraites ne peut être engagée que sur la base d’une situation financière assainie : une telle remise à plat suppose de traiter le problème des déficits cumulés du régime général, au-delà de la seule branche vieillesse.

Les travaux menés au premier semestre par la commission de la dette sociale, composée de quinze parlementaires et présidée par le ministre chargé du budget, qui ont étudié plusieurs options de gestion des déficits cumulés, ont permis de retenir une solution qui sera matérialisée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, qui sera présenté à l’automne, et dans le projet de loi organique n° 672 relatif à la gestion de la dette sociale, qui sera examiné en première lecture au Sénat.

Les déficits 2009 et 2010 du régime général et du FSV seront transférés à la CADES : la part des déficits imputables à la crise donnera lieu à un report de l’horizon d’amortissement de la CADES, et la part non liée à la crise sera, elle, financée par des recettes nouvelles, au même titre que le déficit prévisionnel 2011 de la branche maladie qui viendra compléter ces transferts.

1.– L’allongement de la durée de vie de la CADES pour la seule « dette de crise » 2009-2010

Quelle est la part de la « dette de crise » ? Pour l’évaluer, il convient de comparer les prévisions de déficit actuelles (cf. tableau supra), qui intègrent pleinement les effets de la crise, notamment sur l’évolution de la masse salariale, et celles qui ont fondé le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et qui n’intégraient qu’un faible impact de la crise : les écarts peuvent être considérés comme matérialisant la part du déficit imputable à la crise.

SOLDES PRÉVISIONNELS DU RÉGIME GÉNÉRAL ET DU FSV TELS QU’ÉVALUÉS EN 2008

(en milliards d’euros)

	2009	2010	2011
CNAM – Maladie	– 3,4	– 2,3	– 1,2
CNAM – AT/MP	0	0,4	0,7
CNAV	– 6,8	– 8	– 8,2
CNAF	– 0,1	0,4	0,9
Total régime général	– 10,3	– 9,6	– 7,7
FSV	– 0,7	– 0,5	0

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009

ÉCARTS ENTRE PRÉVISIONS 2008 ET PRÉVISIONS ACTUELLES

(en milliards d’euros)

	2009	2010	2011
Régime général	9,9	17,6	20,6
FSV	2,5	3,8	4

Source : commission des comptes de la sécurité sociale et direction de la sécurité sociale

Le « déficit de crise » sur les exercices 2009 et 2010 s’établirait donc à 33,8 milliards d’euros pour le régime général et le fonds de solidarité vieillesse (FSV). En 2011, il atteindrait 58,4 milliards d’euros.

Le choix qui a été opéré est celui d’un isolement de la dette de crise 2009 et 2010, dont le transfert à la CADES interviendrait sans recettes nouvelles, conduisant dès lors à allonger la durée d’amortissement de la caisse, dont l’échéance est aujourd’hui fixée à 2021. Le 2° de l’article 1^er du projet de loi organique n° 672 relatif à la gestion de la dette sociale prévoit que le report de l’échéance d’amortissement de la dette ne pourra excéder quatre années : la durée de vie de la caisse serait donc reportée à 2025.

Un allongement de la durée d’amortissement de la dette sociale conduit à étaler le besoin de financement sur une plus longue période. Le besoin de financement immédiat devient moins important, mais perdure plus longtemps : autrement dit, les ressources affectées à l’amortissement sont donc mobilisées pendant une durée plus longue. Il conviendra également à l’automne de clarifier le report à 2025 de l’échéance de la CADES, que la commission de la dette sociale avait, quant à elle, évalué à 2026 pour une reprise du déficit de crise des exercices 2009 et 2010.

2.– Des recettes nouvelles pour couvrir la dette non liée à la crise et le déficit prévisionnel 2011 de la branche maladie

La part des déficits non liés à la crise ferait en revanche l’objet d’un transfert à la CADES assorti de recettes nouvelles, pour permettre à la caisse d’amortir cette dette supplémentaire sans nouveau report de son échéance.

Sur les exercices 2009 et 2010, la part de la dette non liée à la crise s’établirait à 21,1 milliards d’euros, comme le rappelle le tableau suivant.

PARTS RESPECTIVES DES DÉFICITS LIÉS OU NON À LA CRISE

(en milliards d’euros)

	Dette « de crise »	Dette « hors crise »
Fin 2010	33,8	21,1
Fin 2011	58,4	28,8

Source : commission des comptes de la sécurité sociale et direction de la sécurité sociale

En revanche, sur l’exercice 2011, le Gouvernement aurait fait le choix de ne plus raisonner en termes d’isolement de la dette de crise : seul ferait l’objet d’un transfert à la caisse le déficit, cette fois total, imputable à la branche maladie du régime général, à hauteur de 13,6 milliards d’euros selon les prévisions actualisées au 15 avril 2010.

Au total, 34,7 milliards d’euros de dette seraient transférés à la CADES avec la mobilisation de recettes nouvelles, à hauteur de 3,2 milliards d’euros. Rigoureusement, la reprise de cette somme supposerait de mobiliser 3,6 milliards d’euros au total : il conviendra également à l’automne d’estimer l’adéquation du calibrage retenu de ces recettes avec le montant du transfert de dette qu’elles serviront à financer, travail de simulation que la CADES devra effectuer.

Selon les informations communiquées au Rapporteur pour avis, ces recettes seraient exclusivement issues de la remise en cause de certaines niches fiscales et sociales. On sait qu’ont été envisagés notamment l’élargissement de l’assiette du forfait social, l’annualisation du calcul des allègements généraux de charges sociales et l’harmonisation des barèmes de CSG applicables aux revenus d’activité et aux revenus de remplacement. Si l’on exclut la deuxième option, déjà retenue dans le cadre de la présente réforme pour assurer de nouvelles recettes à la branche vieillesse, restent les hypothèses suivantes :

● Le rendement d’un élargissement du forfait social, à son taux actuel de 4 %, à l’assiette actuellement exemptée de cette contribution et non soumise à un autre prélèvement patronal, serait d’environ 0,4 milliard d’euros. Celui d’un doublement du taux du forfait social à une assiette constante serait de l’ordre de 0,7 milliard d’euros : les ressources dégagées permettraient de reprendre en 2011 un montant de dette sociale de l’ordre de 6,7 milliards d’euros. En tout état de cause, il ne s’agira que d’une ressource d’appoint pour le niveau de financement de la reprise de dette envisagée : tel n’est pas le cas du surplus de recettes qu’occasionnerait l’augmentation des prélèvements sociaux sur les revenus de remplacement.

● En effet, les revenus de remplacement sont aujourd’hui pour partie exonérés de prélèvements sociaux et pour partie taxés à des taux inférieurs ou égaux à 6,6 % ⁽³²⁾. Un renforcement de la CSG sur les revenus de remplacement pourrait être envisagé au regard du principe d’équité intergénérationnelle : un alignement pur et simple à 7,5 % du taux de CSG, taux de droit commun, pour l’ensemble de la population bénéficiant de revenus de remplacement au-delà du minimum vieillesse aurait un rendement de 4 milliards d’euros, ce qui permettrait la reprise de plus de 38 milliards d’euros de dette, soit davantage que les niveaux envisagés pour la reprise des déficits hors crise 2009 et 2010 et le déficit 2011 de la branche maladie. Le maintien du barème actuel pour l’application de l’exonération et du taux réduit de 3,8 %, et le remplacement du seul taux normal de 6,6 % par un taux de 7,5 % occasionnerait un surcroît de recettes de 1,7 milliard d’euros, pour une reprise de l’ordre de 16,4 milliards d’euros. Il ne faut toutefois pas perdre de vue l’effet qu’un tel alourdissement des prélèvements sociaux aurait sur les ménages affectés : outre la création d’un fort effet de seuil au niveau du minimum vieillesse et une perte de ressources qui pourrait se révéler importante pour des ménages aux revenus modestes dans la première option, la perte de ressources, concentrée sur les ménages aux revenus supérieurs dans la seconde option, pourrait malgré tout avoir un impact important en termes de pouvoir d’achat.

Le déficit de la branche vieillesse sur l’exercice 2011 serait quant à lui transféré à la CADES, au même titre que les déficits ultérieurs entre 2012 et 2018, et financé par la mobilisation des actifs du fonds de réserve des retraites (FRR).

B.– LA MOBILISATION DU FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES (FRR) POUR COUVRIR LES DÉFICITS DE LA BRANCHE VIEILLESSE JUSQU’À 2018

Le Fonds de réserve pour les retraites a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, en période d’excédents de la branche vieillesse, afin de constituer des réserves financières en vue de les reverser progressivement aux régimes de retraite à partir de 2020, dans les années où le déséquilibre démographique allait être le plus fort. Mis en place au sein même du FSV, le FRR est devenu autonome le 1^er janvier 2002.

Or, la CNAV a accumulé 21,2 milliards d’euros de déficits entre 2005 et 2009, et son déficit prévisionnel pour 2010 s’élève à 9,3 milliards d’euros.

Dans la mesure où les déficits des régimes de retraite sont finalement apparus bien avant 2020, et où la réforme proposée par le présent projet de loi aura un effet progressif sur le redressement des comptes, le Gouvernement a décidé de mobiliser les actifs et les ressources du FRR pour couvrir les déficits de la branche vieillesse entre 2011 et 2018, c’est-à-dire pendant la période de montée en charge de la réforme.

L’accumulation de dettes d’un côté, et de réserves de l’autre, peut susciter d’autant plus d’interrogations que la crise financière de 2008 a rappelé la réalité des risques de marché portés par le FRR. L’hypothèse d’un rendement final des actifs du FRR supérieur au coût d’endettement de l’État et donc d’un gain financier sur le long terme pour l’État apparaît désormais moins certaine.

1.– Les ressources du fonds de réserve des retraites

a) La capitalisation du FRR

Les actifs du FRR peuvent être estimés selon différentes méthodologies. Le tableau ci-après présente leur valeur au bilan, c’est-à-dire leur valeur de marché. Les variations du résultat annuel du fonds s’expliquent essentiellement par les charges et produits de cessions d’actifs financiers. Les plus ou moins-values latentes (et les écarts de change latents) n’affectent pas le résultat.

CAPITALISATION DU FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES

(en millions d’euros)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Portefeuille (valeur au bilan)	6 400	19 500	26 100	31 600	24 400	31 200
Résultat	342	726	2 133	2 724	– 2 559	– 134

Source : direction du budget

Compte tenu des gains enregistrés par le FRR au premier semestre 2010, la capitalisation du FRR devrait avoisiner 33 milliards d’euros à la fin de l’année. Ce montant inclut une soulte des industries électriques et gazières (IEG) de 3 milliards d’euros, que le FRR doit restituer à la CNAV ⁽³³⁾. Le montant sur lequel peut compter la CADES se situe donc autour de 30 milliards d’euros.

b) Les recettes du FRR

À l’origine, le FRR recevait les excédents de la branche vieillesse (CNAV et FSV). La dégradation des comptes de la branche vieillesse a fait disparaître cette ressource.

En vertu de l’article L. 135-7 du code de la sécurité sociale, le FRR perçoit une fraction de 65 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. Cette ressource rapportait 1,8 milliard d’euros par an en 2007 et 2008. En 2009, la crise financière a réduit cette recette à 1,5 milliard d’euros.

Le FRR reçoit également une contribution sur la fraction de l’abondement de l’employeur au plan d’épargne pour la retraite collectif (PERCO) qui excède la somme annuelle de 2 300 euros par salarié.

Les autres ressources du FRR (recettes de privatisations et produit des ventes de licences UMTS) se sont taries depuis 2006.

Enfin, le FRR gagne environ 1 milliard d’euros par an d’intérêts et de dividendes sur les actifs de son portefeuille.

2.– Le transfert de la propriété des actifs et recettes du FRR à la CADES

La propriété des actifs du FRR ainsi que sa part du prélèvement social de 2 % seront transférées à la CADES. Le FRR continuera à assurer sa mission de gestion des actifs, pour le compte de la CADES. Le projet de loi organique demandant l’allongement de quatre ans de l’amortissement de la dette sociale prévoira également la possibilité pour la CADES de recevoir des actifs, ceux-ci étant pris en compte dans le calcul de l’horizon d’amortissement de la dette.

Le fait que le FRR ne financera que des déficits de la branche vieillesse, et non pas l’ensemble des déficits de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) qui gère la trésorerie de toutes les branches, devrait être précisé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Un transfert de propriété des actifs du FRR à la CADES constitue une modification de la mission du fonds, qui nécessite également une modification de la loi, puisque l’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale dispose que les « sommes affectées au fonds sont mises en réserve jusqu’en 2020 ».

Le FRR a confié la gestion d’une large partie de son actif à des sociétés de gestion, avec lesquelles il a conclu des mandats d’une durée de trois ans en général. La loi pourra le cas échéant prévoir un transfert de ces contrats à la CADES. Certains mandats pourraient devoir être résiliés avant leur terme. Cette possibilité est prévue par le code des marchés publics en cas de faute du titulaire du mandat ou pour motif d’intérêt général. Le FRR, ou la CADES, pourrait alors avancer et justifier le motif d’intérêt général pour organiser une résiliation de tout ou partie de ses mandats. Néanmoins, des pénalités pourraient être alors supportées, mais leurs montants seraient contenus. Les fonds peuvent aussi être liquidés au fur et à mesure de l’expiration des mandats et en fonction des conditions de marché.

L’opération de transfert n’est pas neutre en termes de dette publique car le FRR détient des actifs essentiellement non consolidants. La dette maastrichtienne (qui est brute) pourra être réduite à hauteur de la part des actifs hors administrations publiques (actions cotées, obligations corporate, obligations d’États étrangers, OPCVM) détenus par le FRR, au fur et à mesure que ces actifs seront vendus pour payer les charges d’intérêt ou pour racheter la dette de la CADES. La partie de la dette publique détenue en propre par le FRR est déjà déduite du calcul de la dette publique maastrichtienne. Cette part était inférieure à 0,5 % des actifs du FRR en 2008. Compte tenu de la diminution des actifs risqués observée depuis la fin de l’année 2008, la part des émissions de l’État français a vraisemblablement augmenté en 2009. La diminution de la dette brute maastrichtienne pourrait être de l’ordre de 1,6 point de PIB.

3.– Le schéma de mobilisation des ressources du FRR

Le transfert de la capitalisation du FRR et de sa principale ressource, la fraction du prélèvement de 2 %, doit financer l’intégralité des déficits de la branche vieillesse (CNAV et FSV) entre 2011 et 2018.

Le transfert de propriété de ces actifs n’induit pas automatiquement une liquidation immédiate. Il pourrait être envisagé de laisser à la CADES le choix d’arbitrer tout au long de son existence et selon les conditions des marchés d’actions et de dettes entre emprunt et décaissement d’actif.

L’allocation des actifs du FRR entre risqués et non risqués devra être adaptée en fonction du rythme de décaissement des actifs qui sera retenu. Toutefois, l’horizon d’échéance de 2018 étant proche, il est certain que même en l’absence de décaissement immédiat, le FRR va devoir réduire la proportion de ses actifs risqués, qui évolue actuellement entre 40 % et 60 %. Pour l’heure, le conseil de surveillance du fonds n’a pas modifié sa stratégie d’allocation des actifs.

Par ailleurs, à lui seul, le produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine, soit environ 1,5 milliard d’euros par an, doit permettre de financer 20 milliards d’euros sur la période 2011-2025 (nouvelle échéance de la CADES).

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Au cours de sa séance du 20 juillet 2010 à 9h30, la Commission procède à l’examen pour avis, sur le rapport de M. Laurent Hénart, du projet de loi portant réforme des retraites (n° 2760).

I.– DISCUSSION GÉNÉRALE

M. le président Jérôme Cahuzac. Mes chers collègues, avant d’aborder ce matin l’examen pour avis du projet de loi portant réforme des retraites, adopté en conseil des ministres le 13 juillet dernier, je vous informe que nous avons reçu, en application de l’article 12 de la LOLF, cinq projets de décrets portant transferts de crédits et que ces documents sont à votre disposition.

Je vous rappelle que le ministre du Travail et le secrétaire d’État chargé de la fonction publique ont été auditionnés le jour de l’adoption du projet de loi portant réforme des retraites par le conseil des ministres, le 13 juillet dernier.

La commission des Finances s’est saisie de l’ensemble du texte et s’intéresse particulièrement au volet financier du projet. Pourriez-vous, monsieur le rapporteur pour avis, nous expliquer comment l’équilibre financier des régimes de retraite sera réalisé ? Sur quelles hypothèses économiques le projet est-il bâti ? Quel impact auront les nouvelles règles sur les ressources ? Et quelles seront les recettes nouvelles ? Nous sommes convenus avec notre rapporteur qu’il n’y aurait pas de discussion générale au sein de notre commission saisie pour avis mais, afin de cadrer le débat et avant d’entamer l’examen des 189 amendements, nous avons au moins trois questions à vous poser.

Premièrement, d’après les informations fournies par le Gouvernement, l’État contribuera à l’équilibre des régimes de retraite par un versement annuel de 15,6 milliards d’euros. De quelle façon sera-t-il financé, sinon par un endettement supplémentaire de l’État ?

Deuxièmement, les actifs et les ressources du Fonds de réserve pour les retraites contribueront à apurer les déficits annuels des régimes de retraite d’ici à 2018. Selon quel calendrier ? Et quelle sera la politique d’investissement suivie puisque l’utilisation des fonds sera progressive ?

Troisièmement, si le retour à l’équilibre de tous les régimes de retraite devrait être réalisé en 2018, comment se comportera chacun des régimes ? Et qu’en sera-t-il de la Caisse nationale d’assurance vieillesse qui, d’après les études disponibles, risque de ne pas être à l’équilibre malgré la réforme ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Un point de procédure. Nous souhaitons depuis longtemps que les mesures fiscales soient réservées aux lois de finances. Or plusieurs des amendements que nous allons examiner sont de cette nature. Nous devrions donc nous mettre d’accord sur le principe de les examiner mais de renvoyer leur vote à la loi de finances pour 2011. Une circulaire du Premier ministre en date du 5 juin dernier demande d’ailleurs aux ministres de réserver les mesures de nature fiscale ou sociale aux lois de finances ou de financement et nous devons nous aussi en tirer les conséquences. Par ailleurs, le Gouvernement a indiqué, par la bouche d’Éric Woerth, que, s’agissant du projet de loi sur les retraites, l’essentiel des dispositions de ce type seraient discutées dans le cadre des projets de loi de finances – PLF – et de financement de la sécurité sociale – PLFSS –.

M. François Goulard. Notre rapporteur général a abordé d’emblée un point fondamental. Je suis d’accord avec lui sur le fait que la réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux limeurs de cadre de bicyclette du département de la Loire a plus sa place dans une loi de finances que dans n’importe quel autre texte. En revanche, la réforme des retraites forme un tout, dont le financement est un des points principaux. Aborder cette réforme sans tableau d’ensemble et sans perspective financière soulève une question de cohérence intellectuelle. Le Gouvernement ayant fait le choix de présenter un texte maintenant plutôt qu’en même temps que le PLF et que le PLFSS, il me semble extrêmement important d’aller à rebours du principe de base et de discuter des sujets fiscaux et des prélèvements sociaux. Sinon, nous allons saucissonner une réforme globale qui touche à la fois aux recettes et aux dépenses. Voilà pourquoi je suis d’un point de vue diamétralement opposé à celui du rapporteur général.

M. le rapporteur général. François Goulard feint de ne pas comprendre mon intervention. Il n’est pas question de nous interdire de discuter au fond des recettes. Je me suis borné à formuler une remarque de forme, pour reporter l’adoption de tel ou tel dispositif dans le cadre de la loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

M. Pierre-Alain Muet. Nous voici au cœur du débat. Une des caractéristiques de la réforme proposée, c’est de ne pas être financée. En 2011, elle ne financera que 5 milliards d’euros sur les 30 milliards de déficit attendu. Et, en 2018, elle laissera un trou de 15 milliards d’euros pour un déficit de 42 milliards. À quoi bon discuter d’une réforme des retraites sans parler en même temps des financements ? Si le Gouvernement considère que le moment n’est pas venu de débattre des mesures fiscales, il ne tient qu’à lui de repousser l’examen du projet de loi sur les retraites. Mais on ne peut pas discuter d’une réforme des retraites sans examiner les financements qui en forment le cœur. Mme Lagarde a déclaré que les marchés financiers regardent ce que nous allons faire. Eh bien, ils regarderont avant tout si la réforme est financée ! Discuter des financements est une condition de la cohérence.

En outre, je trouve profondément choquant que le ministre en charge de la réforme, Éric Woerth, ne soit pas ici, en commission des Finances, alors que nous allons discuter de la question fondamentale des financements. Par conséquent, au nom de mon groupe, je demande une suspension de séance.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je vais vous l’accorder, puisqu’elle est de droit, mais après que nous aurons écouté nos collègues qui ont déjà demandé la parole.

M. Jean-Pierre Brard. Au fond, je suis plus proche du cartésianisme de notre rapporteur général que de la rouerie de M. Goulard ! Et je partage l’avis de Pierre-Alain Muet. Il faut discuter du tout et nous n’en sommes pas à un mois près. Nous connaissons le pourquoi de ce calendrier à la hussarde mais la logique voudrait que nous parlions d’abord du projet de loi de finances et ensuite du projet de loi sur les retraites. Mme Lagarde nous dit que les marchés financiers nous observent. C’est plutôt Mme Lagarde qui les regarde, tel Pamino le serpent dans La Flûte enchantée : l’évanouissement n’est pas loin…

M. Daniel Garrigue. En séance publique, on privilégie les porte-parole des groupes, mais pas en Commission…tout au moins, c’était le cas jusqu’à présent. En Commission, nous sommes tous à égalité : nous avons tous été élus dans les mêmes conditions et il n’y a pas de raison d’en favoriser certains par rapport à d’autres.

La position du rapporteur général se comprend. Mais cela signifie qu’on ne pourra jamais discuter d’aucune réforme d’envergure en dehors des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale. Or, on l’a vu lors de l’examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, le saucissonnage des textes nuit à la discussion et à la maîtrise de la discussion. Le Gouvernement vient d’en faire l’expérience au Sénat. Pourtant on veut nous imposer la même démarche aujourd'hui. Le financement est à l’évidence un des aspects essentiels de la réforme. Enfin, une circulaire du Premier ministre s’applique aux ministres, mais pas au Parlement.

M. le président Jérôme Cahuzac. Monsieur Garrigue, je me contente d’appliquer la règle que j’ai trouvée en arrivant. Mais j’ai pris note de votre remarque et je réunirai le bureau pour savoir si la règle doit être maintenue ou modifiée.

M. Hervé Mariton. J’entends réconcilier tout le monde. De deux choses, l’une. Soit nous examinons des textes mineurs, et, dans ce cas, leurs aspects budgétaires et fiscaux doivent être intégrés aux lois de finances et de financement ; soit il s’agit, comme aujourd'hui, de projets qui ont un impact important sur le budget ou les finances sociales, auquel cas ils devraient être accompagnés d’un collectif budgétaire – d’autant que nous n’en sommes pas avares –, ou d’un collectif de PLFSS. À vrai dire, il n’y a guère d’autre solution. Sinon, pour les textes importants, il faudra attendre plusieurs mois pour en voter le volet budgétaire, ce qui est inconcevable. Le principe de spécialité ne doit pas s’appliquer aux réformes importantes, ou alors, elles doivent être accompagnées d’un collectif budgétaire ad hoc. Je regrette qu’il n’en soit pas ainsi car autant je suis d’accord au fond avec le texte qui nous est proposé aujourd'hui, autant je suis en désaccord sur son volet financement.

M. Henri Emmanuelli. Je partage l’opinion de M. Mariton. Il est tout de même paradoxal, s’agissant d’une réforme d’une telle importance et les déficits étant ce qu’ils sont, de nous demander de débattre à crédit !

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis. Nos régimes de retraite reposent sur la répartition selon laquelle les actifs financent les pensions. L’essentiel des nouvelles ressources proviendra des mesures d’âge, destinées à pérenniser le système grâce à un meilleur équilibre entre la durée d’activité et la durée de retraite qui tienne compte de l’évolution de l’espérance de vie.

Par ailleurs, je me suis rapproché du rapporteur général et de Mme Montchamp – qui rapporte le PLFSS – pour trouver une bonne articulation entre le projet de loi et leurs travaux respectifs, de sorte que notre commission assure un suivi jusqu’en septembre.

J’en viens à vos questions, monsieur le président.

En ce qui concerne la contribution de l’État au compte d’affectation spéciale Pensions, elle est calculée d’après un paramétrage du Conseil d’orientation des retraites qui a souhaité que ses projections successives gardent la même année de référence. Nous sommes donc partis de l’an 2000 où la contribution de l’État au CAS Pensions a été de 15,6 milliards d’euros. L’objectif de la réforme est que les mesures d’âge et de convergence entre le public et le privé permettent de geler la contribution de l’État à ce niveau. Elle figure certes dans l’équilibre général du budget mais il n’y a là rien de nouveau. Le COR a évalué, en l’absence de toute mesure, un besoin de financement de près de 40 milliards d’euros à l’horizon 2015 et de 45 milliards d’euros à l’horizon 2020. Le projet permet de revenir à l’équilibre en 2018. Les mesures d’âge, c'est-à-dire surtout le report de deux ans des limites d’âge et l’allongement automatique de la durée de cotisation pour tenir compte de l’allongement de l’espérance de vie, représentent la moitié du chemin à parcourir, soit plus de 20 milliards d’euros à l’horizon 2020. Ils viendront s’ajouter aux 15,6 milliards d’euros de l’État, qui constitue en quelque sorte une provision de propre assureur, à 1,5 milliard d’euros provenant du basculement de l’UNEDIC sur la CNAV et à environ 5 milliards d’euros, au titre de la convergence public-privé.

Le COR a évalué un déficit consolidé, régimes de base et complémentaires confondus, qui a servi de point de départ à la réforme. L’ensemble des mesures d’âge rapportera à la CNAV près de 4 milliards d’euros à l’horizon 2015 et près de 8,2 milliards à l’horizon 2020, chiffres qui n’ont pas été démentis. Autrement dit, si l’on se fonde sur les prévisions du COR, le déficit de la CNAV sera de l’ordre de 8 milliards d’euros en 2015 et de 10 milliards en 2020. Tous ces chiffres figureront dans le rapport. Enfin, le tableau détaillé par régime, qui est en discussion, sera fourni, le ministre l’a dit à la commission des Affaires sociales, dans le cadre du PLFSS.

Le déficit va se résorber mais il persistera. Dès lors, le Fonds de réserve pour les retraites sera mobilisé pour le combler à un rythme qui correspondra au déficit de la CNAV minoré de l’impact des mesures d’âge. Il reste à définir avec le rapporteur général et Marie-Anne Montchamp l’affectation des recettes fiscales et sociales supplémentaires vers les autres régimes.

M. le président Jérôme Cahuzac. En tant que président de la commission des Finances, et en dépit des explications de notre rapporteur, je regrette l’absence de documents. Et aussi celle du ministre qui ne peut pas être en commission des Affaires sociales puisque celle-ci ne se réunira qu’une fois que nous aurons rendu notre avis.

La séance, suspendue à dix heures, est reprise à dix heures quinze.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je viens d’apprendre qu’Éric Woerth et Georges Tron sont actuellement à la commission des Lois, qui a également été saisie pour avis sur le projet de loi portant réforme des retraites. J’ai demandé officiellement à Éric Woerth de nous rejoindre, Georges Tron pouvant rester seul à la commission des Lois pour s’exprimer au nom du Gouvernement. De deux choses l’une : soit nous suspendons la séance en attendant l’arrivée du ministre, soit nous commençons tout de suite l’examen des articles. Qu’en pensent les responsables des groupes ?

M. Louis Giscard d’Estaing. Nous sommes saisis pour avis et nous savons que le ministre viendra dès qu’il sera disponible : commençons !

M. Pierre-Alain Muet. Je préférerais que l’on suspende la séance en attendant l’arrivée du ministre, mais nous pouvons éventuellement examiner les articles qui ne se rapportent pas au financement.

M. Charles de Courson. Bien que la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale en prévoie la possibilité, jamais un projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative n’a été présenté. En l’espèce, un tel texte eût été nécessaire, étant donné que le Gouvernement propose de combler presque la moitié du déficit actuel par des recettes nouvelles !

Cela étant dit, je ne suis pas opposé à commencer dès maintenant l’examen des articles.

M. Jean-Pierre Brard. Tous les députés ont droit aux mêmes égards ! Je pense que le ministre doit déférer à notre demande et que nous devons l’attendre.

M. le président Jérôme Cahuzac. Une large majorité des commissaires y étant favorable, nous continuons nos travaux.

M. François Goulard. Charles de Courson a raison : il eût été préférable que le Gouvernement prépare, à tout le moins, un projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative, voire un projet de loi de finances rectificative.

Dans sa présentation, le rapporteur nous a communiqué des données chiffrées extrêmement importantes, mais assez approximatives. Sur un sujet aussi fondamental, qui concerne l’avenir d’une branche essentielle de la protection sociale, le moins que l’on puisse attendre, c’est de disposer par écrit de données prévisionnelles nous permettant de vérifier la cohérence du système, de faire la balance des recettes et des dépenses, et d’évaluer les conséquences d’une telle réforme pour les grands régimes. Au conseil d’administration d’une SARL, on ne présente pas les comptes oralement !

On ne peut pas travailler ainsi ; c’est une question de respect du Parlement !

M. le président Jérôme Cahuzac. Si vous en êtes d’accord, je transmettrai au ministre, quand il nous rejoindra, le vœu de la Commission que le Gouvernement présente un projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative, voire un projet de loi de finances rectificative.

M. Hervé Mariton. Une loi de finances rectificative s’impose, dans la mesure où la réforme comprend des dispositifs fiscaux qui relèvent de la politique budgétaire.

M. le rapporteur pour avis. Je crois que nous sommes tous d’accord sur ce point. Pour l’heure, commençons l’examen des premiers articles du projet de loi, qui concernent la gouvernance et l’information des bénéficiaires.

M. Henri Emmanuelli. Je ne comprends pas que le ministre ait choisi d’accompagner son secrétaire d’État à la commission des Lois, plutôt que d’assister à notre réunion. Ce texte traite d’un sujet plus financier que juridique !

Puis la Commission procède à l’examen des articles du projet de loi.

II.– EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier
DISPOSITIONS Générales

Chapitre I^er
Pilotage des régimes de retraite

Article 1^er : Création d’un comité de pilotage des régimes de retraite

La Commission est saisie de l’amendement CF 57 de M. Jean-Pierre Brard, tendant à supprimer l’article.

M. Jean-Pierre Brard. Un rapide propos liminaire évitera toute redite.

Le Gouvernement nous dit que nous sommes les derniers à réformer, mais depuis quand le mimétisme constitue-t-il une politique, surtout lorsqu’il s’agit d’imiter ce qu’il y a de pire ? Le 18 juin 1940, à Londres, comme à Valmy auparavant, nous étions seuls !

Beaucoup de mensonges ont été proférés. On parle de la démographie, en faisant référence exclusivement à l’allongement de l’espérance de vie, et jamais au nombre d’enfants par femme, pourtant bien plus élevé en France qu’en Allemagne ou en Italie. Quand vous comparez la situation française à celle des autres pays européens, chers collègues de droite, c’est une forfaiture, car vous comparez ce qui n’est pas comparable !

Par ailleurs, il faut vraiment manquer de lucidité pour faire des projections à l’horizon 2050 ! Il faudrait ressortir l’intégralité des prévisions de nos brillants économistes : ils se sont toujours trompés, même à court terme ! Pourquoi auraient-ils raison cette fois ?

Il y a une question politique que vous ne voulez pas aborder : sur une longue période, le volume de richesse produite par l’économie nationale augmente d’environ 2 % par an. Que doit-on faire de cette richesse supplémentaire ? Contribuera-t-elle au financement des retraites et de la sécurité sociale ou améliorera-t-elle encore la rentabilité du capital et ira-t-elle remplir les poches des actionnaires ?

Voilà l’argumentation que nous déploierons durant le débat – et pour avoir participé à plusieurs réunions publiques dans ma circonscription, je peux vous garantir qu’elle est fort bien reçue. Vous ferez de la pédagogie, dites-vous ? Eh bien, nous en ferons nous aussi, et nous verrons bien, au final, qui est le meilleur pédagogue !

Le présent amendement se justifie par le fait que nous sommes opposés à la création de comités Théodule qui déresponsabilisent le pouvoir politique. C’est toujours la même chose : vous démembrez l’État pour mieux accomplir vos politiques !

M. le rapporteur pour avis. Il importe, dans le cadre du rééquilibrage financier des régimes de retraite, de procéder, année après année et en toute transparence, aux compensations nécessaires entre le régime de base et les régimes complémentaires et de mobiliser les ressources du Fonds de réserve pour les retraites, le FRR. Tel est l’objectif du comité de pilotage. Avis défavorable, donc.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, elle rejette également l’amendement CF 59 de M. Jean-Pierre Brard.

Elle examine ensuite l’amendement CF 60 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. À droite, on connaît l’épanouissement des profits et des dividendes, mais on ignore l’épanouissement des hommes et des femmes, que l’on presse comme des citrons ! Cet amendement vise à remplacer l’objectif « d’équité du système de retraite » par un objectif qualitatif.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 61 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. Nous souhaitons garantir la progression du niveau de vie des retraités et du niveau des pensions de retraite. En effet, pour faire redémarrer l’économie nationale, nous considérons qu’il faut favoriser, non l’offre, mais la demande – et donc augmenter le pouvoir d’achat.

Le rapporteur pour avis ayant émis un avis défavorable, la Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, elle rejette successivement les amendements CF 62 et CF 63 de M. Jean-Pierre Brard.

La Commission examine ensuite l’amendement CF 64 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. Avec cet amendement tendant à garantir à tous les retraités un revenu de remplacement égal à 75 % du SMIC – qu’il faudrait d’ailleurs relever –, nous affichons nos ambitions !

Suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CF 65 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. Nous considérons que le rôle joué par le Parlement dans le dispositif gouvernemental est insuffisant. Le comité de pilotage ne peut se substituer au législateur et être doté de missions aussi stratégiques que le maintien de l’équilibre des régimes de retraite, la progression du taux d’emploi des seniors ou la réduction des écarts de pension entre les hommes et les femmes, missions qui relèvent avant tout du Parlement et du Gouvernement. D’où cet amendement.

Le rapporteur pour avis ayant émis un avis défavorable, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 198 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Ce projet de réforme des retraites a pour étrange caractéristique de ne pas être financé : à l’horizon 2018, il laisse un déficit de 15 milliards d’euros, tandis qu’à court terme, les 30 milliards d’euros nécessaires sont obtenus par le déficit et par la liquidation, qui sera très rapide, du FRR.

Une vraie réforme des retraites se doit d’apporter des financements ; les amendements du groupe SRC visent à satisfaire à cette exigence.

L’amendement CF 198 prévoit un retour à l’équilibre des régimes de retraite à l’horizon 2025 plutôt que 2018, dans la mesure où cet objectif ne peut pas être atteint par le dispositif gouvernemental.

Nous proposons quant à nous une réforme équilibrée et juste qui permettra de couvrir complètement les déficits à l’horizon 2025, en conciliant les garanties collectives et l’expression des choix individuels. Cet amendement introduit donc les suivants.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable.

D’une part, contrairement aux assertions de M. Muet, le système conçu par le Gouvernement est équilibré. Les 15,6 milliards d’euros évoqués correspondent à l’évaluation faite par le Conseil d’orientation des retraites dans le cadre du budget de 2000 de la charge que représente pour l’État le paiement des pensions de retraite de ses agents, qui sont inscrites dans le budget général. Le Gouvernement prévoit une évolution rigoureuse de ces pensions, puisqu’il envisage d’en geler la charge en valeur à l’horizon 2020.

D’autre part, pourquoi attendre sept ans de plus pour le retour à l’équilibre ?

M. Charles de Courson. Je suis loin de penser que la réforme proposée permettra un retour à l’équilibre en 2018, car l’hypothèse d’un taux de croissance de 2,5 % me semble imprudente : avec un taux de 1,5 %, il manquerait 10 à 12 milliards d’euros en année pleine, soit une quinzaine de milliards en cumul. Mais cet amendement est paradoxal ! Pourquoi prolonger le déficit jusqu’en 2025 ? Comment comptez-vous financer les retraites durant ces sept années supplémentaires ?

M. Pierre-Alain Muet. Je maintiens que le projet gouvernemental n’est pas équilibré, qu’il laisse, chaque année, un déficit moyen de 15,6 milliards d’euros, et qu’un projet raisonnable doit garantir un équilibre réel à une date donnée.

Plutôt qu’un équilibre fictif en 2018, nous proposons, avec notre projet, un équilibre réel à l’horizon 2025. Et si vous pensez, monsieur de Courson, qu’il convient de financer le plan de réforme des retraites, je ne doute pas que vous voterez nos amendements !

M. Jean-Marc Ayrault. Devant la commission des Affaires sociales, le ministre Woerth a explicitement reconnu qu’il y aurait un problème de financement à partir de 2018. Il a même prévu un nouveau rendez-vous à cette date !

M. Charles de Courson. Le ministre n’a pas dit cela : il a dit que le dispositif proposé permettrait, avec un taux de croissance de 2,5 %, de retourner à l’équilibre en 2018, mais qu’au-delà, la poursuite du vieillissement ouvrirait un nouveau déficit.

Le parti socialiste se trompe en pensant que l’on peut revenir à l’équilibre en agissant uniquement sur les recettes. Vu l’ampleur de ce qu’il faut faire, cela n’aboutira qu’à détruire l’assiette sur laquelle sont fondées les augmentations envisagées et à retarder encore les mesures nécessaires. Il faut avoir le courage, à l’instar de tous les autres pays d’Europe, de reporter l’âge légal de départ à la retraite.

M. Pierre-Alain Muet. Monsieur de Courson, en matière budgétaire, le parti socialiste n’a de leçons à recevoir de personne : nous avons réduit les déficits et rendu excédentaires les comptes sociaux, y compris le système des retraites !

Le déficit actuel est en partie conjoncturel. Pour le résorber, il faut créer massivement des emplois et augmenter la masse salariale. C’est ce que nous avions fait à l’époque.

Par ailleurs, la position du Gouvernement sur la croissance est plutôt fluctuante. Lorsqu’il s’agit des retraites, les prévisions sont toujours inférieures à la croissance potentielle, mais lors des discussions budgétaires, le Gouvernement nous explique qu’en l’espace de deux ou trois ans, celle-ci sera dépassée. Comment discuter sérieusement d’une réforme sans cadrage macroéconomique ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 66 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. Cet amendement vise à substituer l’indicateur de « taux d’emploi en CDI » à celui de simple « taux d’emploi », afin d’exclure les emplois précaires, en intérim et en temps partiel de l’objectif de progression.

Par ailleurs, en fixant l’évaluation à l’horizon 2030, on la renvoie à la saint-glinglin ! Vu ce qu’est devenu le calendrier de la réforme Fillon, vous devriez être plus modestes et plus prudents !

Suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CF 199 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Une partie du déficit actuel est de nature conjoncturelle. Il est dû à l’absence de croissance de la masse salariale, laquelle résulte de la baisse continue de l’emploi depuis plus de dix-huit mois et du faible taux d’emploi des seniors en France.

Cet amendement vise à fixer un objectif plus ambitieux en matière de taux d’emploi des seniors, afin qu’il atteigne la moyenne des pays de l’Union européenne à l’horizon 2020.

Le rapporteur pour avis ayant émis un avis défavorable, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CF 67 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. Tout responsable politique ayant à cœur de mettre ses discours et ses actes en conformité votera cet amendement, qui tend à supprimer les écarts de pensions de retraite entre les hommes et les femmes.

M. le rapporteur pour avis. Je souhaite éviter un inventaire à la Prévert dans l’article 1^er de la loi, mais nous traiterons de l’égalité entre les sexes lors de l’examen de l’article 31. Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Brard. Il est singulier que, dès que l’on aborde un sujet sérieux, le rapporteur pour avis juge qu’il est urgent d’attendre, au lieu de régler ce qui peut l’être immédiatement !

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 68 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. Nous déplorons que le Gouvernement substitue un comité de pilotage au législateur. Ce faisant, il limite la question des retraites à un cadre purement technocratique, visant de toute évidence à anesthésier nos concitoyens jusqu’à les persuader de l’inéluctabilité des mesures qu’il veut prendre. Voilà pourquoi nous proposons, à cet article 1^er, la suppression de l’alinéa 12 qui prévoit que le comité de pilotage propose « l’ensemble des mesures correctrices justifiées par la situation des régimes de retraite. »

Suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF 69 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. La concision exprime certes la clarté de la pensée, mais trop de concision de la part du rapporteur pour avis n’aide pas à éclairer le débat. Si un comité de pilotage doit être installé, qu’au moins sa composition soit pluraliste et son objectivité certaine. Doivent donc y siéger les représentants des forces vives de la nation et des partenaires sociaux et non pas seulement des experts autoproclamés choisis par le pouvoir, à l’esprit formaté pour appliquer l’idéologie qui fonde le projet. Aussi détaillons-nous dans cet amendement ce que devrait être la composition du comité de pilotage.

M. le rapporteur pour avis. La composition du comité de pilotage est d’ordre réglementaire, mais je tiendrai compte des excellentes propositions de M. Brard dans le rapport de suivi prévu pour être rédigé six mois après l’installation du comité.

M. Michel Bouvard. Je ne vois pas l’intérêt de prévoir, au sein d’un comité de pilotage de 38 membres, huit parlementaires qui seront très largement minoritaires. Ou leur présence ne sert à rien et ils ne doivent pas siéger, ou ils doivent être plus nombreux.

M. Jean-Pierre Brard. Je ne vois aucune objection à un sous-amendement à cet effet. À M. le rapporteur, je me dois de rappeler qu’une notice posthume facilite beaucoup les exégèses mais bien peu le sort des vivants.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, la Commission rejette l’amendement.

Puis le rapporteur pour avis ayant émis un avis défavorable, elle rejette successivement les amendements CF 70, CF 71 et CF 72 de M. Jean-Pierre Brard.

La Commission examine ensuite l’amendement CF 73 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. L’amendement tend à ce que la composition du comité de pilotage soit définie par la loi et non par un décret.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, la Commission rejette l’amendement.

Elle émet ensuite un avis favorable à l’adoption de l’article 1^er sans modification.

Article 2 : Indexation des pensions

La Commission est saisie de l’amendement CF 74 de M. Jean-Pierre Brard, tendant à supprimer l’article.

M. Jean-Pierre Brard. Pourquoi multiplier les organismes ? Cet amendement tend à supprimer l’article 2, qui transfère au comité de pilotage la mission précédemment dévolue à la conférence tripartite de proposer, le cas échéant, un correctif à la règle d’indexation des pensions sur l’inflation.

M. le rapporteur pour avis. La composition du comité de pilotage est la même que celle de l’ancienne conférence précédemment chargée d’examiner l’évolution du niveau des pensions. Si l’on confiait une telle mission à la Commission de garantie des retraites, on perdrait en légitimité du fait de l’absence en son sein de représentants du Gouvernement et de partenaires sociaux. Certes, des personnalités éminentes y siègent, mais elles sont toutes issues des juridictions administratives et financières. Ce n’est pas tout à fait la même manière d’envisager l’évolution de nos pensions.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, la Commission rejette l’amendement.

Elle émet ensuite un avis favorable à l’adoption de l’article 2 sans modification.

Article 3 : Amélioration du droit à l’information des assurés

La Commission est saisie de l’amendement CF 75 de M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. Le projet ignore le cas des agents de la fonction publique en cessation progressive d’activité. Il faut pourtant leur faire un sort particulier. Tel est l’objet de cet amendement.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement n’a pas sa place dans cet article qui traite de l’information des assurés. Je vous propose d’étudier la question avec vous lors de la discussion des amendements dans le cadre de l’article 88.

M. Jean-Pierre Brard. Je retire l’amendement.

L’amendement CF 75 est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CF 200 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Pour favoriser l’emploi des seniors et leur information avant d’aborder la retraite, l’amendement prévoit qu'à partir de 45 ans, puis tous les 5 ans, les assurés bénéficient d'un entretien sur les droits qu'ils se sont constitués dans les régimes de retraite.

M. le rapporteur pour avis. Le décret prévoit un rendez-vous à 45 ans, et des relevés de situation individuelle sont disponibles tous les cinq ans. Aller plus loin alourdirait beaucoup la gestion des caisses – le représentant de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales notamment nous a fait part du coût inquiétant des entretiens quinquennaux systématiques. Je suis donc défavorable à l’amendement dan