N^° 253

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LE PROJET DE

loi de finances pour 2013 (n° 235),

TOME VI
ÉCONOMIE

TOURISME

PAR M. Éric STRAUMANN,

Député.

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Voir le numéro : 251  (annexe 20)

INTRODUCTION 7

I.— LA PLACE DU TOURISME DANS LE BUDGET POUR 2013 9

A.— L’ÉVOLUTION DE L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE EST MARQUÉE PAR LA DISPARITION DU PROGRAMME TOURISME 9

1. Le tourisme passe du rang de programme au rang d’action 9

2. Le périmètre d’action demeure cependant le même 10

B.— LA BAISSE TENDANCIELLE DES CRÉDITS DIRECTS EST ACCENTUÉE 11

1. La promotion de l’image touristique de la France concentre plus de 80% des crédits 12

2. Les autres crédits directs sont réduits à la portion congrue 13

C.— L’EFFORT PUBLIC NATIONAL EN FAVEUR DU TOURISME DEMEURE COMPLEXE À IDENTIFIER 15

1. L’évolution du poids réel des crédits mutualisés est sujette à caution 15

2. Les dépenses fiscales rattachées s’élèvent à 1,2 M€ 16

3. Le document de politique transversale fixe les grands axes d’une politique interministérielle qui peine à s’affirmer 17

II.— LA PLACE DU TOURISME DANS L’ACTION PUBLIQUE 19

A.— LA CLARIFICATION DU MODE DE GOUVERNANCE DE LA FILIÈRE 19

1. Les acteurs du tourisme agissent aujourd’hui en ordre trop dispersé 19

2. Une meilleure coordination doit s’opérer à la fois au niveau local et dans la promotion à l’international 20

B.— LA VALORISATION DES MÉTIERS DU TOURISME ET DE L’OFFRE TOURISTIQUE 21

1. L’emploi dans le secteur touristique 21

2. La question centrale de l’accueil 22

C.— LES CONSÉQUENCES DE LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE SUR LE SECTEUR TOURISTIQUE 23

1. La croissance du commerce en ligne touche en premier lieu le tourisme 23

2. Les acteurs français du tourisme doivent s’adapter à cette nouvelle donne 24

EXAMEN EN COMMISSION 27

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 29

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 31

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur.

MESDAMES, MESSIEURS,

La France est par excellence, depuis près de deux siècles, le pays du tourisme. Ce n’est pas un hasard si le terme même, d’origine anglaise¹, a été popularisé en 1838 avec la publication des Mémoires d’un touriste de Stendhal : dès cette époque, notre pays, riche de la diversité de ses territoires, de sa culture et de son patrimoine, devint une destination privilégiée, dont l’attractivité ne s’est depuis lors jamais démentie. Portée concomitamment par le progrès des modes de transport et la démocratisation de l’accès aux loisirs, une véritable économie touristique s’est développée, jusqu’à représenter aujourd’hui plus de 7 % du produit intérieur brut.

« Premier pays d’accueil au monde, nous ne tirons pourtant pas pleinement parti de notre rente exceptionnelle, faute d’une qualité de service et d’accueil suffisante et d’une adaptation aux attentes de la clientèle ». Tel est le constat récemment dressé par M. Emmanuel Combe dans le journal Les Echos. De fait, à l’heure où la réflexion sur la compétitivité de l’économie française se trouve relancée par la remise au Gouvernement du rapport de M. Louis Gallois, il apparaît opportun de rappeler que « c’est en adoptant une vision élargie de la compétitivité, fondée sur la montée en gamme de toutes nos productions, sur la valorisation de tous nos atouts et talents, sur la qualification de tous les salariés que nous parviendrons à faire de la compétitivité davantage qu’un slogan : une réalité mobilisatrice pour l’ensemble des Français »². Dans cette optique, peut-être avons-nous eu le tort de négliger « nos pépites à fort potentiel de croissance et d’emploi », au premier rang desquelles figure incontestablement le secteur touristique.

Le diagnostic n’est pas nouveau : la France demeure la première destination touristique mondiale – elle a accueilli en 2011 plus de 81 millions de visiteurs étrangers – mais ne semble pas toujours consciente de l’atout considérable que cette situation lui procure. Sur le plan économique, ce sont près de 40 milliards d’euros de recettes, un solde net de 7,5 milliards d’euros d’entrées de devises, un million d’emplois directs et autant d’emplois indirects sur l’ensemble de nos territoires. C’est aussi l’occasion donnée à notre pays de rayonner à l’international : sa langue, son patrimoine, son art de vivre, sa gastronomie, ses traditions, ses paysages sont autant de trésors à cultiver, à faire connaître, qui peuvent du reste s’avérer à terme des vecteurs d’influence non négligeables pour le reste de son économie.

Qu’en est-il dès lors de la politique française du tourisme ? Indéniablement, elle peine à acquérir une véritable visibilité. Par sa décision de rattacher l’administration du tourisme aux services du ministère chargé de l’économie³, en particulier par son intégration à la Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services, le précédent Gouvernement a marqué sa volonté de mieux valoriser l’économie touristique. Des assises nationales ont été organisées en 2008 et ont abouti au vote, un an plus tard, de la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques. Cette action n’est pas pour rien dans le fait que le tourisme ait plutôt bien résisté, depuis trois ans, aux effets de la crise économique. Ce sont plus de 53 000 emplois salariés, notamment, qui ont été créés dans le secteur entre 2009 et 2011, soit une progression totale de près de 6 % en deux ans⁴.

Beaucoup a donc été fait au cours de la dernière législature pour moderniser et soutenir l’économie touristique : refonte du régime juridique des agences de voyage, réforme du classement des hébergements touristiques marchands, encouragement à la diffusion des chèques-vacances dans les entreprises de moins de 50 salariés. En outre, la création d’Atout France, bras-armé de l’État dans la mise en œuvre de sa politique touristique, est allée dans le sens de la synergie des actions menées et de la rationalisation des moyens mis en œuvre.

Moyens qui cependant demeurent fort limités si on les compare à la place qu’occupe le tourisme dans l’économie nationale. Traditionnel parent pauvre des politiques budgétaires, quelle que soit au demeurant la majorité en place, le tourisme français suppose néanmoins pour continuer de se développer une action efficace des pouvoirs publics en sa faveur. Aussi convient-il, dans un contexte marqué par une certaine érosion de la demande touristique, comme en témoigne le premier bilan qui peut être dressé de la saison estivale 2012, de s’assurer que la baisse des crédits qui lui sont consacrés pour l’an prochain ne vienne pas remettre en cause les fondements d’une politique globale et cohérente axée autour de trois thématiques : mieux promouvoir les destinations françaises, valoriser l’offre d’accueil et enfin, stimuler la demande et l’accès de tous aux vacances.

I.— LA PLACE DU TOURISME DANS LE BUDGET POUR 2013

A.— L’ÉVOLUTION DE L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE EST MARQUÉE PAR LA DISPARITION DU PROGRAMME TOURISME

1. Le tourisme passe du rang de programme au rang d’action

Les crédits du tourisme étaient portés jusqu’à l’an dernier par un programme spécifique au sein de la mission Économie, le programme 223. Le projet de loi de finances pour 2013 les intègre en tant qu’action au programme 134, renommé pour l’occasion « Développement des entreprises et du tourisme ».

Le tourisme disparaît donc à nouveau en tant que programme budgétaire, ce qui avait déjà été le cas dans le PLF pour 2008, année du rattachement de l’ancienne direction du tourisme – qui dépendait du ministère chargé de l’équipement – à la Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS), soit au ministère chargé de l’économie. Pour mémoire, le tourisme constituait auparavant un programme de la mission interministérielle « Politiques des territoires ». Réapparu dans la maquette budgétaire en tant que programme distinct dès 2009, à la demande notamment de nombreux parlementaires qui souhaitaient lui assurer davantage de visibilité sur le plan budgétaire, force est de constater que le programme Tourisme n’a jamais présenté en gestion une masse critique utile minimum, que ce soit en termes d’effectifs comme de crédits.

Dans la loi de finances initiale pour 2012, les crédits du programme 223 ne représentaient en effet que 2 % – soit environ 45 M€ – des 2 Mds € de la mission Économie. Autant dire que sa dimension contrastait singulièrement avec celle des trois autres programmes (Développement des entreprises et de l’emploi, Statistiques et études économiques, Stratégie économique et fiscale). Son adossement au programme 134 avait du reste été engagé au cours des années passées, puisqu’une part non négligeable des crédits consacrés au tourisme – notamment les dépenses de personnel – avait été progressivement mutualisée au sein de l’action n°2 dudit programme 134, allant jusqu’à représenter plus de la moitié des crédits consolidés.

Cette décision de suppression du programme était attendue, après avoir été préconisée dès 2010 dans un rapport du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP). Le remaniement de la maquette budgétaire auquel il vient d’être procédé, en globalisant au sein du programme 134 l’ensemble des politiques portées par la DGCIS, notamment celle du tourisme, doit permettre, au dire de ses initiateurs, d’appuyer plus aisément d’éventuels besoins de financement pour la mise en œuvre de la politique touristique, ce que l’absence de fongibilité entre programmes n’autorisait auparavant que sous la forme de transferts.

Votre rapporteur ne conteste pas le choix opéré, qui répond sur le fond à des considérations de gestion parfaitement rationnelles. Il tient cependant à faire remarquer qu’au gré des modifications apportées à la maquette budgétaire, il est parfois difficile d’identifier les crédits provenant d’autres missions et qui sont affectés aux actions en faveur du tourisme. La mutualisation des moyens est certes compréhensible et justifiable, mais il serait souhaitable qu’en contrepartie des efforts entrepris en ce sens, une étude plus précise permette de mieux retracer la part du tourisme dans les actions mutualisées – en particulier sa place dans les actions des services déconcentrés de l’État (cf. infra).

2. Le périmètre d’action demeure cependant le même

En termes de présentation, les trois objectifs du programme 223 du projet annuel de performances (PAP) pour 2012 (« augmenter la capacité de l’opérateur chargé du développement du tourisme à mobiliser des partenariats financiers », « favoriser l’amélioration de l’offre touristique pour répondre aux attentes du marché et orienter la demande en accompagnant les démarches qualité » et « évaluer l’impact des mesures fiscales en faveur de l’Agence nationale pour les chèques-vacances ») ont été fusionnés dans le PAP 2013 du programme 134 : un objectif unique et synthétique vise désormais à « promouvoir l’offre touristique de qualité et le tourisme social en favorisant les partenariats financiers ».

La nouvelle action n°21 continue par ailleurs de s’articuler autour des trois anciennes actions du programme 223, devenues sous-actions : tout d’abord, la promotion de l’image touristique de la France, ensuite l’économie du tourisme et le développement de l’activité touristique, enfin les politiques favorisant l’accès aux vacances.

En outre, les trois indicateurs de mesure de la performance de la politique du tourisme ont été conservés en l’état :

– Indicateur n°1 : la corrélation entre l’action sur l’offre et la satisfaction de la clientèle ;

– Indicateur n°2 : l’impact des politiques sociales de l’ANCV ;

– Indicateur n°3 : la part du partenariat dans le budget d’Atout France ;

Les services de la DGCIS ont cependant indiqué à votre rapporteur que l’équilibre entre les différentes politiques en termes d'objectifs et d'indicateurs devrait faire, au cours de l'année 2013, l’objet d'une réflexion qui débouchera sur des propositions d’adaptation pour le prochain budget.

Il conviendrait en effet de mieux tenir compte de l’impact socio-économique des actions entreprises dans un cadre qui a été profondément renouvelé sur le plan institutionnel au cours des dernières années avec la création d’Atout France et la refonte des référentiels de classement, comme l’avait du reste déjà fait remarquer sous la précédente législature M. Daniel Fasquelle, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques pour le budget du tourisme.

B.— LA BAISSE TENDANCIELLE DES CRÉDITS DIRECTS EST ACCENTUÉE

Le projet de loi de finances pour 2013 propose de fixer les crédits à 44,6 M€ en autorisations d’engagements (AE) et à 38,7 M€ en crédits de paiement (CP), ce qui représente, par rapport au programme 223 du PLF pour 2012 – qui recouvrait exactement le même périmètre – une hausse de 3,2 % pour les premières, et une baisse de 13,4 % pour les seconds. La répartition des crédits par sous-action s’opère de la façon suivante :

(en  M€)

Source : Projet annuel de performance 2013, mission « Économie », ministère de l’économie et des finances.

L’augmentation des autorisations d’engagement trouve son explication dans le renouvellement, programmé pour 2013, des marchés publics relatifs aux enquêtes statistiques et aux études.

Il convient surtout de souligner la forte baisse des crédits de paiement (13,4 %), qui intervient après une baisse de l’ordre de 10% déjà l’an dernier et qui touche cette année, sans exception, l’ensemble des postes budgétaires.

1. La promotion de l’image touristique de la France concentre plus de 80% des crédits

a) Atout France

La subvention à Atout France constitue la part prépondérante – et croissante – des crédits du tourisme, de l’ordre de 82%. Ce chiffre ne fait cependant que traduire une baisse de la subvention annuelle inférieure en moyenne à la baisse des crédits. Il est en effet prévu d’allouer à Atout France en 2013 une subvention pour charges de service public de 31,8 M€, contre 34,1 M€ dans le PLF pour 2012. Il faut toutefois tenir compte du fait qu’en cours de discussion budgétaire, l’an dernier, cette subvention avait été réduite de 0,8 M€, ce qui ramène le niveau réel de la baisse entre 2012 et 2013 à 4,5%.

En pratique, Atout France s’impose aujourd’hui comme un acteur-clé de la politique publique du tourisme. La loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives, en clarifiant la procédure de classement des hébergements touristiques marchands, lui a du reste encore confié de nouvelles responsabilités, en plus de celles issues de la loi du 22 juillet 2009.

Avec peu de moyens, l’agence accomplit bien sa mission depuis sa création en 2009 : le constat a déjà été dressé au sein de notre assemblée⁵ et il est encore partagé à ce jour par les acteurs du tourisme que votre rapporteur a auditionnés.

On ne saurait cependant faire l’impasse sur l’effritement progressif des moyens alloués à l’agence. Là encore, des avertissements ont été lancés au cours des dernières années, sans parvenir à infléchir la tendance, dont votre rapporteur ne peut que déplorer l’accentuation. Il tient ce faisant à rappeler que les premières actions touchées sont celles qui visent à la promotion, dont on connaît pourtant bien l’effet d’entrainement. C’est un bel outil dont on obère aujourd’hui la capacité de développement : les personnels ont été fortement réduits depuis trois ans –l’agence compte désormais 410 agents toutes missions confondues, contre 444 en 2009 –, des bureaux de représentation ferment à l’étranger et à terme, les partenariats privés risquent de s’en détourner.

Dans ces conditions, il devient indispensable de réfléchir aux moyens permettant de garantir à Atout France la collecte de ressources propres, faute de quoi la dynamique qu’elle a impulsée au cours des trois dernières années pourrait être rapidement entravée.

b) Les partenariats internationaux

Ces crédits, d’un montant de 0,55 M€, participent au financement de l’Organisation mondiale du tourisme, à l’organisation pour la France du concours européen EDEN sur les destinations touristiques d’excellence, et supportent les contributions au titre de divers partenariats internationaux. Il convient de noter, pour l’année 2013, qu’aucun financement n’est logiquement prévu au titre du financement des expositions internationales, ce qui explique pour partie leur baisse.

Au cours des cinq dernières années, le budget du tourisme a supporté à hauteur 22,68 M€ le coût de l’organisation de l’Exposition universelle de Shangaï (en 2010) et de l’Exposition internationale de Yeosu (en 2012) par le biais de subventions versées à la COFRES, organisme spécialement créé à cet effet. Les modalités de participation de la France à l’Exposition universelle de Milan, en 2015, ne sont pas encore définies. Votre rapporteur formule néanmoins le vœu que l’organisation de cette manifestation permettre d’y associer au mieux les acteurs français du tourisme.

2. Les autres crédits directs sont réduits à la portion congrue

a) Les enquêtes statistiques et les études

La connaissance et l’analyse des besoins, de l’offre et de la demande, constituent pour l’État un préalable nécessaire à la définition d’une politique adéquate en matière de régulation de l’activité touristique. Les crédits permettant la réalisation d’enquêtes statistiques et d’études à cette fin sont donc essentiels. Les dispositifs pluriannuels existants sont reconduits. Comme indiqué précédemment, le renouvellement de marchés prévu en 2013 explique le niveau relativement élevé des autorisations d’engagement (4,55 M€), tandis que les crédits de paiement restent stables (1,89 M€).

b) Les crédits contractualisés (CPER et hors CPER)

L’action n°21 définit les politiques nationales qui donnent lieu, dans 17 régions, à des contrats de projet pour la période 2007-2013, autour des trois volets suivants : le tourisme comme acteur majeur du développement durable, l’observation régionale du tourisme, le tourisme et l’accessibilité. Pour les huit régions dans lesquelles un volet « tourisme » n’est pas inclus dans le contrat de projet, des dispositifs contractuels équivalents, recouvrant les mêmes thématiques, ont été par ailleurs mis en place afin de conduire une politique touristique cohérente. Le montant total des crédits pour ces contractualisations s’élève pour 2013 à 5,65 M€ en AE et à 2,42 M€ en CP (contre respectivement 4,86 M€ et 5,22 M€ pour 2012).

On sait que le volet « tourisme » a été intégré tardivement aux CPER couvrant la période 2007-2013, dont l’exécution était en conséquence très faible en 2008, avant de monter progressivement en puissance au cours des années suivantes. L’an dernier, le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques s’était toutefois inquiété du faible taux d’exécution projeté au 31 décembre 2011. Les montants engagés par l’État étaient ainsi estimés à 13,6 M€, ils devraient atteindre à la fin de l’année 2012 un montant de 17,2 M€ (sur une enveloppe budgétaire pluriannuelle initiale de 42,3 M€).

c) Le développement de l’économie touristique

Les actions de développement de l’économie touristique, hors crédits contractualisés, consistent essentiellement dans le soutien apporté aux principales fédérations regroupant les acteurs français du tourisme. Son montant pour 2013 s’élève à 1,29 M€, contre 1,39 M€ en LFI 2012. En particulier, le soutien au Plan qualité tourisme (PQT) est de 0,15 M€, contre 0,2 M€ en 2012.

Votre rapporteur s’étonne que l’indicateur de performance n°1 de l’action tourisme (cf. supra) repose principalement sur le PQT. Il lui apparaît en effet souhaitable de prendre davantage en considération le nouveau classement des hébergements touristiques marchands, qui vise précisément à assurer la meilleure visibilité qualitative de l’offre disponible. En tout état de cause, une meilleure coordination doit être opérée entre ces différentes labellisations.

d) Les politiques favorisant l’accès aux vacances

Si l’on en excepte la contribution au volet « accessibilité et mise aux normes » des crédits contractualisés, d’environ 1,2 M€, les politiques favorisant l’accès aux vacances se trouvent budgétairement réduites à la portion congrue puisqu’elles atteignent à peine 0,5 M€ et consistent dans le soutien aux principaux acteurs du tourisme social et associatif.

En pratique, les politiques sociales du tourisme sont essentiellement mises en œuvre par l’ANCV, établissement public qui ne perçoit aucune subvention mais qui tire son financement de l’exonération de la contribution patronale et de la participation financière du comité d’entreprise et des organismes à caractère social au financement des chèques-vacances, chiffrée à hauteur de 50 M€. Ces actions n’ont donc pas de véritable visibilité budgétaire mais n’en sont pas moins essentielles.

En 2011, l’ANCV a émis un montant de chèques-vacances de 1,33 Mds €, qui ont bénéficié à 3,7 millions de salariés – et par extension à leur proches, à 7 millions de personnes environ.

Les aides attribuées par l’ANCV ont par ailleurs représenté 17,9 M€ pour les aides à la personne et 1,4 M€ pour les aides aux équipements. 201 000 personnes ont en outre bénéficié des programmes d’action sociale (dont 157 000 personnes pour les Aides aux Projets Vacances, 34 383 seniors partis dans le cadre de Seniors en Vacances, et 9 600 bénéficiaires de Bourse Solidarité Vacances).

C.— L’EFFORT PUBLIC NATIONAL EN FAVEUR DU TOURISME DEMEURE COMPLEXE À IDENTIFIER

1. L’évolution du poids réel des crédits mutualisés est sujette à caution

Avec la mise en œuvre de la RGPP au cours de la dernière législature, la totalité des crédits indivis de fonctionnement de l’administration centrale (DGCIS) et des services déconcentrés en charge du tourisme (au sein des DIRECCTE⁶) est désormais prise en charge par d’autres actions et/ou programmes budgétaires. Pour l’année 2013, l’action n°21 du programme 134 bénéficie ainsi pour sa mise en œuvre de crédits supportés par :

– les actions n°2 (commerce, artisanat et services) et n°3 (actions en faveur des entreprises industrielles) du programme 134, à hauteur de 38,6 M€, soit une somme équivalente aux crédits directs. Il s’agit essentiellement des crédits de rémunération des personnels de la DGCIS et des DIRECCTE traitant des questions du tourisme ;

– le programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », en ce qui concerne la gestion mutualisée des fonctions support des services centraux du ministère de l’économie et le programme « Entretien des bâtiments de l’État », pour un montant de 2,4 M€.

Au total, le coût complet de l’action « Développement du tourisme » s’établirait donc pour 2013 à 79,7 M€, répartis entre 38,7 M€ de crédits directs et 41 M€ de crédits mutualisés. L’estimation du montant de ces crédits mutualisés est néanmoins sujette à caution, car elle varie fortement d’une année à l’autre. Ainsi, dans le PLF pour 2011, étaient-ils estimés à 34,6 M€, avant d’être évalués dans le PLF pour 2012 à 74,5 M€.

Dans ces conditions, il est très difficile d’avoir une vue exacte du poids réel de ces crédits et d’analyser leur évolution.

Votre rapporteur a évoqué la nécessité de mieux retracer la part du tourisme dans les actions mutualisées, dès lors que celui-ci ne constitue plus un programme en tant que tel. Il ne faudrait pas en effet que la disparition du programme encourage la dilution administrative des actions en faveur du tourisme. S’agissant notamment des effectifs, le ministère de l’économie et des finances se montre ainsi cette année particulièrement avare en détails puisqu’il n’a fourni à votre rapporteur qu’un seul élément, à savoir qu’au 31 décembre 2011, les effectifs de la centrale et du réseau DGCIS mobilisés dans le cadre de l’activité tourisme représentaient 156 ETPT⁷.

2. Les dépenses fiscales rattachées s’élèvent à 1,2 M€

Quatre dépenses fiscales sont rattachées au programme « Tourisme », pour un montant de 1,19 M€, soit plus de trente fois le montant des crédits directs du programme :

(en millions d’euros)

Source : Projet annuel de performance 2013, mission « Économie », ministère de l’économie et des finances.

Le montant des dépenses fiscales pour 2012 avait été estimé l’an dernier à 1 339 M€ mais il a été rétrospectivement revu à la baisse : son estimation dans le PAP pour 2013 s’établit à 1 176 M€ et tient compte du relèvement de 5,5% à 7% du taux de TVA applicable dans les hôtels et dans les campings classés.

Votre rapporteur se félicite par ailleurs du maintien, au terme du rescrit fiscal 2012/39, du taux de TVA à 7% pour les campings anciennement classés ayant engagé une démarche de reclassement au cours de l’année 2012.

Tous les anciens classements étant en effet parvenus à échéance le 24 juillet 2012, soit en pleine saison touristique, sans que bon nombre de terrains de camping n’aient pu avant cette date se conformer aux nouvelles dispositions applicables, plusieurs parlementaires avaient interpellé le précédent Gouvernement dès l’automne 2011 sur les risques de désordres que risquait de générer l’application en 2012 d’un taux différencié de TVA selon que les terrains étaient classés ou non. Il est heureux que cette demande ait été satisfaite par le nouveau Gouvernement.

On retrouve enfin, dans ces dépenses fiscales, l’exonération de la contribution patronale et de la participation financière du comité d’entreprise et des organismes à caractère social au financement des chèques-vacances, qui contribue bien davantage que les crédits directs au financement des politiques sociales du tourisme, par le biais de l’ANCV (cf. supra).

3. Le document de politique transversale fixe les grands axes d’une politique interministérielle qui peine à s’affirmer

Depuis le dernier exercice budgétaire, un document de politique transversale (DPT) relatif à la politique du tourisme récapitule l’ensemble des crédits concourant à la politique du tourisme en dehors de la mission « Economie ». Ce DPT identifie ainsi 22 programmes concourant à la politique du tourisme, et plus précisément, au sein de chacun de ces programmes, les actions qui y sont directement liées.

Le montant total de ces crédits pour 2013 s’élève à 1,8 Mds € en AE et en CP (contre 1,9 Mds € en AE et 2 Mds € en CP en LFI 2012). On mentionnera notamment les programmes suivants, outre la mission Economie (en M€) :

Source : Document de politique transversale relatif à la politique du tourisme, 2013, ministère de l’économie et des finances.

Le DPT définit par ailleurs la politique transversale du tourisme autour de trois actions, qui comportent chacune plusieurs objectifs et indicateurs de performance.

– L’action n° 1 vise ainsi à améliorer l’offre touristique et contribuer à l’accès aux vacances d’un public élargi, avec pour objectifs l’amélioration de la qualité de services et le développement du tourisme social.

– L’action n° 2 a pour objet de renforcer la valorisation touristique du patrimoine de la France et de sa culture, avec pour objectifs la contribution à la promotion et au rayonnement de la France, ainsi que la préservation du patrimoine culturel.

– Enfin, l’action n° 3 a trait au développement d’un tourisme respectueux de l’environnement par le biais de la valorisation du patrimoine naturel et la protection des ressources naturelles.

Économie touristique, dimension socio-culturelle, développement durable et préservation des territoires : au travers de ces trois dimensions, on retrouve bien le caractère nécessairement interministériel de la politique touristique, qui peine cependant à s’affirmer. La dernière réunion du Comité interministériel du tourisme date en effet du 23 juillet 2004.

II.— LA PLACE DU TOURISME DANS L’ACTION PUBLIQUE

L’effort public national en faveur du tourisme n’a pas vocation à se traduire uniquement en termes budgétaires. À l’heure où les crédits publics sont limités, les moyens de l’action publique doivent être repensés : c’est pourquoi votre rapporteur souhaite insister sur la nécessité de clarifier le mode de gouvernance des pouvoirs publics en matière de tourisme, dans la perspective de la réforme territoriale annoncée pour l’an prochain. Par ailleurs, un accent plus important doit être mis sur la valorisation des métiers du tourisme : il n’est pas normal qu’en période de crise et de montée du chômage, ce secteur, qui résiste plutôt bien, ne parvienne pas à recruter autant qu’il en a besoin. Enfin, l’offre touristique doit aujourd’hui s’adapter aux mutations technologiques, en particulier au fort développement du tourisme en ligne.

A.— LA CLARIFICATION DU MODE DE GOUVERNANCE DE LA FILIÈRE

1. Les acteurs du tourisme agissent aujourd’hui en ordre trop dispersé

« J’ai été étonnée […] de constater, dans le domaine du tourisme, que la promotion de la France à l’international n’était pas suffisamment coordonnée. Les départements, les régions communiquent en ordre dispersé, sont représentés dans les salons, mais ne se revendiquent pas d’une bannière France unique. C’est une erreur stratégique que d’avoir négligé cela et nous devons y remédier. C’est principalement dû à une réforme de la décentralisation qui a rencontré ses limites dans le domaine du tourisme […] mais c’est également dû au fait que la marque France, la symbolique de la France, a été négligée. »

Lors de son audition du 16 octobre dernier devant la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, Mme Sylvia Pinel, ministre du commerce, de l’artisanat et du tourisme, a assurément pointé l’un des problèmes qui entravent aujourd’hui la mise en œuvre d’une action efficace des pouvoirs publics en matière de tourisme.

L’article 1^er de la loi n°92-1341 du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme – repris à l’article L. 111-1 du code du tourisme – a étendu au tourisme le mouvement de décentralisation engagé dans notre pays en 1982 et a posé le principe d’une collaboration entre les différents échelons territoriaux. Les régions, les départements et les communes disposent aujourd’hui de la compétence en matière de tourisme et mettent ainsi en œuvre des actions complémentaires au travers des organismes qui dépendent d’eux : les comités régionaux de tourisme (CRT) s’occupent principalement de la promotion vis-à-vis de l’extérieur, les comités départementaux de tourisme (CDT) interviennent davantage sur la destination en tant que telle et les offices de tourisme (communaux ou intercommunaux) ont surtout à traiter des questions d’accueil sur place.

Selon les dernières données disponibles auprès du ministère de l’économie et des finances, les dépenses annuelles déployées par les acteurs institutionnels du tourisme au niveau local s’élevaient à 192 M€ pour les départements et à 120 M€ pour les régions – dont 57 M€ consacrés la promotion des destinations régionales. Le budget cumulé des offices de tourisme est beaucoup plus difficile à évaluer, eu égard à l’hétérogénéité de ces structures : il se chiffre néanmoins à plusieurs centaines de millions d’euros. Il faut également tenir compte des actions menées en concertation avec les acteurs privés du tourisme, à la fois au niveau local et au niveau international, qui sont difficilement chiffrables, hormis lorsque ces actions sont menées dans le cadre des partenariats pilotés par Atout France.

2. Une meilleure coordination doit s’opérer à la fois au niveau local et dans la promotion à l’international

Le lancement par le Gouvernement d’une concertation avec l’ensemble des acteurs publics et privés concernés afin de déterminer les nouvelles modalités de gouvernance de la filière touristique doit viser, selon votre rapporteur, deux objectifs essentiels :

– D’une part, il s’agit de rééquilibrer le tourisme français sur le plan territorial. La « destination France » ne saurait en effet se résumer à Paris et sa région ou à la Côte d’Azur. D’autres destinations doivent être en mesure de tirer leur épingle du jeu en attirant à elles davantage de touristes étrangers et de visiteurs français. Encore faut-il pour cela qu’elles disposent d’une offre davantage structurée en termes d’hébergement, de commerce, d’animation culturelle et de loisirs. La généralisation de contrats de destination permettant de fédérer autour d’une politique touristique adaptée aux territoires les acteurs publics et privés du tourisme est donc indispensable.

– D’autre part, il s’agit de mieux identifier, dans la promotion internationale, la « marque France » en tant que telle, à l’image de ce qui a pu être fait en Espagne depuis plusieurs années. La promotion à l’international s’effectue aujourd’hui principalement par le biais des partenariats conclus au sein d’Atout France mais les actions de promotion menées gagneraient sûrement à être mieux coordonnées, ce qui leur garantirait un impact plus important.

Il n’y a pas, selon votre rapporteur, de contradiction entre le rééquilibrage à opérer sur le territoire national et la rationalisation de la promotion vis-à-vis de l’extérieur. Cela suppose néanmoins une clarification des compétences exercées par chacun, selon un partage qui n’a pas forcément besoin d’être le même partout. Dans certaines régions, certains départements ont en effet une vocation touristique plus prononcée que d’autres, de même que certains territoires au sein desdits départements.

La recherche de synergies autour de destinations mieux identifiées va dans le bon sens et doit être complétée par une réflexion autour de la question des labels, que ceux-ci soient du reste publics ou privés. Ceux-ci tendent en effet à se développer à foison et finissent, en n’étant plus vraiment identifiables ni identifiés, par manquer leur cible.

Sur ces différentes questions, le rôle que devra jouer Atout France est capital, mais l’État doit également être en mesure de définir une politique cohérente, c’est pourquoi la réforme annoncée du Conseil national du tourisme revêt également une grande importance : l’instance consultative et de réflexion qu’il est aujourd’hui ne saurait suffire et doit laisser sa place à un centre d’impulsion et de coordination de la politique touristique entre les différents ministères concernés.

B.— LA VALORISATION DES MÉTIERS DU TOURISME ET DE L’OFFRE TOURISTIQUE

1. L’emploi dans le secteur touristique

L’emploi touristique en quelques chiffres :

• 235 000 entreprises,

• + 1,6 % d’entreprises par an depuis 2000,

• 842 000 emplois directs salariés et 178 000 emplois non salariés,

• Environ 1 million d’emplois indirects,

• 27 000 nouveaux emplois créés par an en moyenne (dont 80% par le secteur des hôtels, cafés et restaurants),

• 27% des emplois touristiques se trouvent dans l’hébergement,

• 40% des emplois touristiques se trouvent dans la restauration traditionnelle,

• 50 000 offres d’emploi non pourvues,

Les emplois dans le secteur touristique sont actuellement caractérisés par un fort pourcentage de postes à faible niveau de qualification. En outre, selon un rapport de l’Inspection générale du tourisme datant de 2008, le nombre de saisonniers s’élève à près de 400 000, dont 60% ont moins de 25 ans.

La mise en place d’une réflexion sur l’emploi et la formation dans le domaine du tourisme devient une nécessité à l’heure où 50 000 postes ne sont pas pourvus.

Il convient également prendre en considération le fait que les métiers du tourisme sont soumis à une demande de professionnalisation de plus en plus forte. Alors que la concurrence internationale s’accroît, la qualité de l’accueil des visiteurs, la connaissance des destinations et la maîtrise des langues étrangères deviennent des critères de choix importants pour la clientèle.

Si la France veut conserver son rang de première destination touristique mondiale, elle doit donc impérativement être en mesure de mieux valoriser les métiers liés à cette activité afin d’y attirer des personnels qualifiés et compétents. Un tel objectif suppose également une ambitieuse politique de formation continue et, plus généralement, un effort de la part de l’ensemble de la population s’agissant de l’accueil.

2. La question centrale de l’accueil

L’amélioration des services rendus à l’ensemble des clientèles touristiques en France, tout au long de leur séjour dans notre pays, constitue un autre élément moteur qui doit permettre à notre pays de maintenir son rang et d’augmenter ses performances en termes de recettes. Ce sont les touristes qui doivent devenir à terme les meilleurs promoteurs des destinations françaises.

Dans cette perspective, le précédent Gouvernement avait procédé à un important travail de sensibilisation des professionnels du secteur, qui avait abouti le 1^er mars 2011 à la signature par de nombreux opérateurs touristiques d’une charte sur l’amélioration de la qualité de l’accueil.

Le constat était en effet celui d’une offre « matérielle » très appréciée (diversité des activités culturelles, parcs de loisirs, beauté des paysages et des plages, qualité des infrastructures, etc.) mais pénalisée par l’accueil commercial et humain dans le parcours du visiteur, s’agissant notamment :

– de la qualité de la relation avec le touriste ;

– de l’accueil dans les commerces ;

– de l’accueil aux points d’entrée (gares et aéroports) et dans les transports sur place (notamment l’accueil dans les taxis et les transports publics).

« Le tourisme est l’industrie qui consiste à transporter des gens qui seraient mieux chez eux dans des endroits qui seraient mieux sans eux », avait écrit sous forme de boutade l’ancien secrétaire perpétuel de l’Académie française Jean Mistler. Dans un contexte d’intensification de la concurrence internationale, et eu égard au poids que représente aujourd’hui le tourisme dans notre économie nationale, nous ne pouvons plus nous permettre un tel jugement.

La modernisation des critères de classement des hébergements touristiques entreprise en 2009 est un facteur clé de la modernisation de l’offre d’accueil mais ne saurait suffire. Les investissements dont le parc touristique français a besoin aujourd’hui sont importants, estimés à plusieurs centaines de millions d’euros. La petite hôtellerie indépendante souffre et doit faire face à des normes de plus en plus contraignantes.

S’agissant de la restauration, activité liée au tourisme pour une part non négligeable, les professionnels sont aujourd’hui placés dans l’expectative, devant le risque d’une remontée du taux de TVA qui leur est applicable. Il n’est pas question ici de faire valoir les arguments pour ou contre la mesure décidée en 2009. Votre rapporteur souhaite toutefois attirer l’attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas prendre de décision hâtive en la matière. Les premiers établissements qui seraient touchés par une hausse brutale et uniforme du taux de TVA représentent en effet la restauration traditionnelle indépendante, présente sur l’ensemble de nos territoires et qui constitue également un atout maître de notre offre touristique. Vouloir l’affaiblir aujourd’hui reviendrait à affaiblir aussi la qualité de l’accueil et in fine le tourisme français dans son ensemble.

C.— LES CONSÉQUENCES DE LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE SUR LE SECTEUR TOURISTIQUE

1. La croissance du commerce en ligne touche en premier lieu le tourisme

Le commerce en ligne a généré en 2011, tous secteurs confondus, un chiffre d’affaires de 37,7 Mds €, en augmentation de 22 % par rapport à 2011, et le nombre de Français achetant sur Internet a encore augmenté de 11 % au premier trimestre 2012.

Le secteur du tourisme a particulièrement bénéficié de cette hausse du commerce en ligne : la FEVAD⁸ estime ainsi que 56 % des achats effectués en ligne au cours des six derniers mois correspondent à des produits ou des services touristiques. Le tourisme en ligne représente ainsi à lui seul un chiffre d’affaires de 12 Mds €, soit près d’un tiers des recettes engendrées par le commerce en ligne. Le contexte de crise, favorable aux ventes de dernière minute, a du reste particulièrement profité au tourisme en ligne, au point que celui-ci aurait dépassé le volume traité par les agences de voyage traditionnelles.

L’usage des nouvelles technologies offre des moyens de préparer et de réserver ses voyages qui ont profondément bouleversé le comportement des touristes. Ceux-ci peuvent mieux comparer les différentes offres d’hébergement, personnalisent leurs itinéraires, échangent des informations avec d’autres internautes sur la qualité des prestations offertes. Internet constitue désormais la première source d’information pour les touristes.

Le tourisme électronique a largement favorisé le développement des pratiques de composition des prestations par les internautes eux-mêmes. Même les destinations lointaines apparaissent de mieux en mieux « auto-programmables » en raison de la concurrence livrée entre compagnies aériennes, de l’existence de vols secs « low-cost » et de nombreux sites de réservation hôtelière. On constate ainsi un développement accru des agences en ligne « pure players », dont la croissance oscille entre 10 et 12 % par an en moyenne.

Les avis des internautes sur les destinations, les produits et les entreprises de tourisme constituent désormais des facteurs essentiels pour le choix es consommateurs. On estime que plus de 64 % des consommateurs ont consulté sur Internet les avis d’anciens voyageurs avant de choisir leur destination. Le référencement d’une destination sur les réseaux sociaux est ainsi devenu incontournable pour toucher la clientèle touristique.

2. Les acteurs français du tourisme doivent s’adapter à cette nouvelle donne

En favorisant la désintermédiation, le tourisme électronique oblige les différents acteurs du secteur à s’adapter, qu’il s’agisse des opérateurs de la vente de voyage et de séjours, des prestataires eux-mêmes et des acteurs institutionnels.

En juin 2012, le président du Syndicat national des agents de voyages (SNAV) estimait à 5 000 le nombre d’emplois perdus dans la profession depuis trois ans. Le baromètre SNAV/Atout France indique par ailleurs que de novembre 2011 à avril 2012, les départs se sont soldés pour les agences de voyages par un recul de 5 % en volume d’affaires et de 3 % en nombre de passagers. Cette tendance s’est confirmée avec des départs en retrait de 9 % en volume d’affaires en juin et de 12 % en juillet par rapport à l’exercice précédent.

Cette situation contraste avec la croissance des sites de « e-tourisme », qui se poursuit à un rythme annuel de près de 10 %. Au mois de mai dernier, la Commission européenne a ainsi inscrit à son agenda pour 2013 la mise à jour de la directive 90/314/CEE du 13 juin 1990, dite « Voyages à forfait ». La directive doit être adaptée pour tenir compte de l’évolution du marché. Ses dispositions doivent être actualisées et clarifiées pour prendre en considération les nouveaux modes de réservations en ligne.

En mettant directement aux prises les centrales de réservation et les hôteliers, c’est tout un équilibre économique qui se trouve aujourd’hui modifié. Au demeurant, les centrales de réservation en ligne, dont le siège social et le centre opérationnel se situent souvent à l’étranger, prélèvent parfois d’importantes commissions en échappant à tout impôt sur le territoire français. Les hôteliers en deviennent cependant de plus en plus dépendants.

À la demande du précédent Gouvernement, le service national d'enquêtes de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) avait réalisé une enquête approfondie dans ce secteur d'activité.

À l'issue de cette enquête, des pratiques commerciales déloyales et trompeuses avaient été relevées :

– informations trompeuses quant à la disponibilité des prestations d'hébergement ;

– informations trompeuses sur le caractère promotionnel de certaines prestations ;

– informations trompeuses entretenant la confusion dans les coordonnées entre centrale de réservation et établissements hôteliers.

Se pose également le problème des faux avis de consommateurs, mis en ligne sans qu’il soit toujours possible de bien identifier leur source.

Ces nouvelles pratiques requièrent une vigilance accrue de la part des pouvoirs publics.

Elles encouragent en outre une véritable dissémination de l’offre touristique. Ainsi en est-il, par exemple, du développement de la location des meublés de tourisme, qui s’opère de plus en plus par le biais d’annonces en ligne, sans que les meublés en question fassent toujours l’objet de la déclaration préalable en mairie prévue par le code du tourisme.

Le référentiel national de classement institué par la loi du 22 juillet 2009 doit ainsi composer avec d’autres critères d’appréciation et de jugement de l’offre touristique. Il est souhaitable, selon votre rapporteur, que ce paramètre soit également pris en considération dans le cadre de la réflexion gouvernementale sur la gouvernance de la filière touristique.

——fpfp——

EXAMEN EN COMMISSION

À l’issue de la commission élargie, la commission des affaires économiques a délibéré sur les crédits de la mission « Économie ».

M. le président François Brottes. Mes chers collègues, avant que nous ne donnions un avis sur la mission « Économie », nous devons examiner trois amendements qui ont tous le même objet, abonder les crédits du FISAC, même si je constate que Mme Grommerch a été plus raisonnable que ses collègues dans sa demande.

Mme Jeanine Dubié. Sans vouloir rallonger les débats, je tiens seulement à signaler que les collectivités territoriales comptent sur les subventions du FISAC non seulement en tant que telles mais également parce que ces subventions conditionnent d’autres versements, notamment ceux effectués par le biais du FEDER.

M. le président François Brottes. Je souhaiterais pour ma part que ces trois amendements soient retirés car, chacun le sait ici, ils ne seront de toute façon pas adoptés en séance publique. Ces amendements posent de vraies difficultés car le choix de prélever une partie des crédits affectés au programme n° 305 risque de mettre à mal les remboursements par l’État de prestations effectuées par la Banque de France. Quant au prélèvement effectué sur le programme n° 220, il pose de vraies difficultés pour l’INSEE et l’information statistique dans notre pays. La situation budgétaire est telle qu’elle n’offre malheureusement aucune souplesse qui permette d’une manière ou d’une autre d’abonder le FISAC ; je souhaite que la majorité m’entende.

Mme Anne Grommerch. Comme vous l’avez dit monsieur le président, je suis effectivement plus raisonnable puisque mon amendement propose seulement de rétablir la dotation du FISAC au niveau qui était le sien l’année dernière, soit 40,9 millions d’euros. Je suis très surprise d’entendre Mme Sylvia Pinel nous dire, comme elle l’a fait tout à l’heure pour justifier la baisse des dotations du FISAC, que celui-ci allait voir ses missions recentrées. C’est exactement le même argument qui, pour la même raison d’ailleurs, nous avait été opposé l’année dernière par M. Frédéric Lefebvre : je crains qu’à force de recentrage, il ne reste plus grand-chose ! Je retire néanmoins mon amendement n° CE 9 et je voterai en faveur d’un des deux autres amendements en discussion qui propose de doter le FISAC de 10 millions d’euros supplémentaires.

M. Joël Giraud. Les arguments avancés pour s’opposer à nos amendements sont fallacieux. Il n’est donc évidemment pas question de retirer notre amendement n° CE 8 !

M. Patrice Prat. J’ai entendu votre argumentation technique Monsieur le Président et nous retirons donc pour notre part l’amendement n° CE 7.

M. le président François Brottes. Monsieur Giraud, que faites-vous ? Votre amendement est intenable. Je souhaiterais tout de même que les mesures et souhaits de la ministre, qui fait partie de la majorité, soient soutenus. On ne peut pas faire payer à l’INSEE et à l’Outre-Mer ce déficit de gestion.

M. Damien Abad. Votons-le et considérons-le comme un amendement d’appel !

M. le président François Brottes. Mon cher collègue, j’ai également usé, quand j’étais à votre place, de ce subterfuge mais on ne peut vraiment pas l’accepter ici. Je mets donc aux voix l’amendement n° CE 7.

La Commission rejette l’amendement n° CE 7.

Conformément à l’avis de M. Jean Grellier, rapporteur pour avis sur les crédits de l’Industrie, M. Joël Giraud, rapporteur pour avis sur les crédits du Commerce extérieur, Mme Corinne Erhel, rapporteure pour avis sur les crédits des Communications électroniques, Mme Michèle Bonneton, rapporteure pour avis sur les crédits des Postes et contrairement à l’avis défavorable de Mme Anne Grommerch, rapporteure pour avis sur les crédits Entreprises, de M. Damien Abad, rapporteur pour avis sur les crédits de la Consommation, et de M. Éric Straumann, rapporteur pour avis sur les crédits du Tourisme, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Économie » pour 2013.

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION

Amendement CE 7 présenté par Mme et MM. Patrice Prat, David Habib, Clotilde Valter et Fabrice Verdier :

Article 46

État B

Modifier ainsi les autorisations d’engagement et les crédits de paiement :

(en euros)

Amendement CE 8 présenté par M. Joël Giraud et Mme Jeanine Dubié :

Article 46

État B

Modifier ainsi les autorisations d'engagement et les crédits de paiement :

(en euros)

Amendement CE 9 présenté par Mme Anne Grommerch :

Article 46

État B

Modifier ainsi les autorisations d’engagement et les crédits de paiement :

(en euros)

——fpfp——

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Agence nationale pour les chèques-vacances

M. Philippe Laval, directeur général

M. Rémy Charousset

Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques (ANMSCCT)

M. Marc Francina, président

Mme Géraldine Leduc, directrice générale

M. Michaël Bismuth, consultant

Atout France

M. Christian Mantéi, président

M. Jean-Louis Perrin, secrétaire général

CCI France - Chambres de commerce et d’industrie de France

M. André Marcon, président

M. Jacky Lebrun, président de la CCIR de Picardie

M. Roland Bernard, CCIR de Rhône-Alpes

Mme Anne Zimmermann, directrice de l’attractivité des territoires

M. Jérôme Pardigon, responsable des relations institutionnelles

Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS)

M. Jacques Augustin, sous-directeur du tourisme

Mme Lucile Prévot, chef du bureau des affaires budgétaires et financières

Mme Laure Latrille, chargée d’analyse budgétaire

Fédération nationale des gîtes de France

M. Yannick Fassaert, président

M. Michel Cabanes, vice-président

M. Yves Simon vice-président

M. Philippe Coadour, directeur adjoint

M. Marc de Montalembert, juriste

Groupement national des chaînes (GNC)

M. Jacques Barré, président

M. Philippe Delterme, directeur général

Mme Sophie Dulibeau, consultante

Réseau national des destinations départementales (RN2D)

M. Jean-Pierre Serra, président

Mme Véronique Brizon, directrice

Union des métiers et des industries de l’hôtellerie (UMIH)

M. Roland Héguy, président

M. Hervé Becam, vice-président