N^° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235),

PAR M. CHRISTIAN ECKERT,

Rapporteur Général,

Député

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ANNEXE N° 35

POLITIQUE DES TERRITOIRES

Rapporteur spécial : M. Michel VERGNIER

Député

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SYNTHÈSE 7

INTRODUCTION 8

CHAPITRE PREMIER : LE PROGRAMME IMPULSION ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 11

I.– LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT 11

A.– LE PROGRAMME 112 NE CONTIENT QU’UNE PARTIE DES CRÉDITS DÉDIÉS À CETTE POLITIQUE PAR NATURE TRANSVERSALE 11

1.– L’engagement financier global de l’État et le document de politique transversale 11

2.– Ses crédits sont mis en œuvre par la DATAR 13

a) Les missions actuelles de la DATAR 13

b) Les évolutions envisagées 15

3.– Le FNADT, outil principal du programme 16

B.– L’ANALYSE DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE 17

II.– DES ACTIONS POUR SOUTENIR L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES 19

A.– LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 20

1.– Son rôle et ses modalités 20

2.– Son bilan et les réformes envisagées 22

B.– LA POLITIQUE DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ 23

1.– Une politique initiée pour relancer la compétitivité française 23

a) Le bilan consolidé de la phase I (2005-2008) 23

b) L’évaluation de la phase II (2009-2012) 24

c) Les perspectives pour la phase III (2013-2020) 26

2.– Le soutien apporté aux réseaux d’entreprises 26

C.– LE SOUTIEN AUX TERRITOIRES EN RECONVERSION 28

1.– Le bilan des contrats de site 28

2.– Le bilan du soutien apporté par le Fonds national de revitalisation des territoires 29

D.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE 30

1.– Présentation générale 30

2.– Son état d’avancement au premier semestre 2012 31

a) La mise en œuvre des différentes mesures 31

b) Le point sur l’engagement des crédits 33

E.– LE RÔLE DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX 35

1.– La France confirme son attractivité en 2011 35

2.– L’action de l’AFII en tant qu’opérateur de l’aménagement du territoire 37

a) Ses missions et ses résultats 37

b) Son budget 40

c) La performance 40

III.– DES ACTIONS POUR PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES 42

A.– LA POLITIQUE DES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE 42

1.– Le bilan consolidé de la première génération, 2006-2009 42

2.– La mise en œuvre de la deuxième génération, 2010-2015 44

B.– LES MESURES EN FAVEUR DES TERRITOIRES RURAUX 46

1.– L’installation de maisons de santé pluridisciplinaires 46

2.– L’organisation des réseaux de services publics 46

C.– L’ENJEU DE LA COUVERTURE NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE 47

1.– La couverture du territoire en téléphonie mobile 48

a) Le déploiement des réseaux mobiles GSM en métropole (2G) 48

b) Le déploiement des réseaux UMTS en métropole (3 G) 48

c) Le très haut mobile (4 G) 50

2.– La couverture du territoire en Internet haut débit 51

3.– Le déploiement du très haut débit sur le territoire 52

a) L’état d’avancement de la couverture territoriale en très haut débit 52

b) Les modalités de financement 53

IV.– LES POLITIQUES CONTRACTUALISÉES 2007-2013 55

A.– LES CONTRATS DE PROJETS ÉTAT RÉGIONS 2007-2013 55

1.– Le rappel du cadre réglementaire et financier 55

2.– L’état d’avancement après six années de mise en oeuvre 58

a) Des niveaux de délégation de crédits globalement satisfaisants 58

b) Des niveaux de délégation plus faibles pour les CPIER 60

B.– LA POLITIQUE RÉGIONALE DE COHÉSION EUROPÉENNE 61

1.– Rappel des objectifs, des principes et du cadre financier global 62

a) Le cadre global 62

b) La situation de la France 64

2.– L’état de la programmation et de la consommation des fonds structurels 64

a) La comparaison avec les autres États membres 64

b) L’état d’avancement financier des programmes 65

CHAPITRE II : LE PROGRAMME INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L’ÉTAT 69

I.– LE « PITE » EST UN OUTIL BUDGÉTAIRE AUX CARACTÉRISTIQUES SPÉCIFIQUES 69

A.– LES RÈGLES DE GESTION APPLICABLES AU PROGRAMME 69

B.– LES PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION EN 2014 73

C.– LES AMÉLIORATIONS APPORTÉES AU VOLET PERFORMANCE 75

D.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2013 76

II.– LA MISE EN œUVRE DES DIFFÉRENTES ACTIONS 78

A.– LE PROGRAMME EXCEPTIONNEL D’INVESTISSEMENTS EN FAVEUR DE LA CORSE 78

B.– LA QUALITÉ DES EAUX EN BRETAGNE 80

C.– LE PLAN D’ACTION GOUVERNEMENTAL POUR LE MARAIS POITEVIN 82

D.– LE PLAN CHLORDÉCONE II – 2011-2013 83

COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 25 OCTOBRE 2012 À 15 HEURES 87

EXAMEN EN COMMISSION 103

ANNEXE LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 105

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 90 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

SYNTHÈSE

Réduite par son volume de crédits, la mission Politique des territoires n’en est pas moins importante car son ancrage dans la nomenclature budgétaire donne de la visibilité aux actions qu’engage l’État en direction de ses territoires. Les placer sous le sceau de l’égalité est la ligne directrice qui déterminera l’usage des moyens alloués en leur faveur au cours du présent quinquennat.

Pour 2013, ses dotations, de 304,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 321,9 millions d’euros en crédits de paiement sont en baisse respectivement de 8 % et 4 % par rapport à 2012, signe de sa contribution à l’effort national de redressement des comptes publics. Il s’agit d’un budget de transition, qui finance, parmi les actions du programme principal de la mission, Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, la poursuite en l’état de dispositifs engagés par le précédent Gouvernement (prime d’aménagement du territoire, animation des pôles de compétitivité et des pôles d’excellence rurale, installation des maisons pluridisciplinaires de santé et expérimentations liés à l’accès aux services publics mutualisés en zones rurales), en attendant que soient finalisées les réformes voulues par le nouveau Gouvernement, qui trouveront une traduction concrète dans le budget pour 2014.

Parmi les sujets à l’étude se trouvent la transformation de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité du territoire (DATAR) en Commissariat à l’égalité des territoires, la remise à plat de la géographie prioritaire, la mise en cohérence de l’ensemble des dispositifs de soutien aux territoires et leur accompagnement vers la transition écologique.

D’importantes décisions restent encore à venir pour atteindre l’objectif de couverture intégrale du territoire national en Internet à très haut débit d’ici 2022, aussi bien sur les modalités de déploiement des réseaux que sur leur financement.

Le second programme de la mission, Interventions territoriales de l’État (PITE), se distingue par son mode de gestion unique au sein du budget de l’État.

Conçu pour accélérer la mise en œuvre de projets territorialisés à enjeux spécifiques, il est doté en 2013 de 47 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 41 millions d’euros en crédits de paiement. Il finance la poursuite de quatre actions, dont deux arrivent à échéance l’année prochaine. Déjà engagée en 2012, la réflexion quant à l’inscription de nouvelles actions dans le budget pour 2014 continuera d’être menée en 2013.

INTRODUCTION

Depuis une cinquantaine d’années, les territoires doivent s’adapter aux importantes mutations de leur environnement (intégration à la dynamique européenne, impact de la mondialisation, crise financière, …). Mais celles-ci se sont particulièrement accélérées au cours du quinquennat précédent avec la mise en œuvre, à marche forcée, de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui a conduit à réformer successivement la carte judiciaire, la carte militaire, l’administration territoriale de l’État (RéATE), l’organisation territoriale de la santé, de l’éducation et des services publics.

Une telle accumulation de réformes a eu deux conséquences :

– menée sans vision globale, elle s’est traduite parfois par des effets cumulatifs dangereux : l’exemple souvent cité pour l’illustrer est celui de la Moselle, département qui a perdu depuis 2007, 5 400 postes de militaires, quatre tribunaux, deux conseils de prud’hommes, 267 postes dans l’enseignement primaire, une prison et une quinzaine de brigades ou de pelotons de gendarmerie.

Ce n’est d’ailleurs que tardivement que l’ancien Gouvernement a pris conscience des difficultés qui pouvaient surgir localement : début 2011 ⁽¹⁾ seulement, il a demandé à la DATAR d’assurer un suivi interministériel des conséquences territoriales des différentes réorganisations engagées, pour identifier les territoires cumulant les restructurations. Les résultats de ce travail ont contribué à l’établissement du bilan très critique de la RGPP réalisé par trois corps d’inspection à la demande du nouveau Gouvernement ⁽²⁾ ;

– menée sans véritable concertation avec les collectivités territoriales, elle a créé dans certains territoires un sentiment de relégation et d’abandon, qui s’est traduit parfois par des votes extrémistes lors des élections et a nui d’une façon générale à la cohésion nationale.

Fort de ces constats, le Président de la République a annoncé la mise en œuvre dès le début de son quinquennat d’un nouvel acte de décentralisation, qui placera les territoires au cœur du dispositif, car il les conçoit comme des « lieux de démocratie, d’énergie, de vitalité, de croissance »⁽³⁾.

Son engagement est précis : placer la politique d’aménagement du territoire sous le sceau de l’égalité. C’est donc un ministère de l’Égalité des territoires (et du logement) qu’il a installé en mai 2012 pour veiller à la mise en cohérence sur le territoire national des engagements pris durant la campagne électorale, notamment en termes d’accès aux services publics, de soutien aux territoires les plus ruraux, de développement équilibré des réseaux de communication.

Désormais, cette politique sera menée avec l’objectif de :

– parvenir à contrebalancer les dégâts de la politique menée depuis dix ans qui, sous couvert de compétition et d’excellence (concentration autour de pôles, procédures d’appels à projets), a renforcé les territoires les plus favorisés (attractivité, capacité d’ingénierie) au détriment des plus fragiles (territoires enclavés, ruraux) ;

– privilégier une vision globale des territoires : l’effort sera porté sur la mise en place d’une juste péréquation entre les territoires, la clarification des compétences et le renforcement des moyens de l’État, la recherche d’une meilleure articulation entre les deux contractualisations à venir pour la période 2014-2020 (fonds de cohésion européens et contrats État-régions) ;

– réformer les outils d’intervention en donnant un nouveau cadre à la géographie prioritaire (réflexion sur l’accumulation et l’articulation des politiques de zonages – réforme des zones de revitalisation rurale –, refonte d’outils trop orientés vers des logiques de guichet, dont l’efficacité est difficile à mesurer
– c’est le cas notamment de la prime à l’aménagement du territoire) ;

– combler le retard pris par notre pays en termes de développement des filières de la transition énergétique et écologique, des services liés à l’évolution des modes de vie et à l’allongement de la durée de celle-ci, et des nouvelles technologies (très haut débit notamment).

Ces ambitions trouvent pour partie leur traduction budgétaire dans la mission Politique des territoires. Même si en termes de volume de crédits, celle-ci est la moins importante du budget général de l’État (0,1 % des crédits de paiement), son ancrage dans la nomenclature budgétaire donne la visibilité nécessaire aux actions menées par les pouvoirs publics pour promouvoir les territoires sur la nouvelle période de programmation triennale 2013–2015.

Elle est composée de deux programmes seulement : le programme 112, Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, et le programme 162, Interventions territoriales de l’État. Elle est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2013, de 304,6 millions d’euros en autorisations d’engagement (contre 329,7 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2012, soit une baisse de 8 %) et de 321,9 millions d’euros en crédits de paiement (contre 336,4 en loi de finances initiale pour 2012, soit une baisse de 4 %).

L’encadré ci-après récapitule les chiffres clés de la mission.

CHAPITRE PREMIER : LE PROGRAMME IMPULSION
ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

I.– LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT

A.– LE PROGRAMME 112 NE CONTIENT QU’UNE PARTIE DES CRÉDITS DÉDIÉS À CETTE POLITIQUE PAR NATURE TRANSVERSALE

1.– L’engagement financier global de l’État et le document de politique transversale

Pour 2013, le projet de loi de finances prévoit l’inscription dans le programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de 263,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et 280,7 millions d’euros en crédits de paiement.

Ces montants sont à mettre en regard de l’effort financier total de l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire, qui s’élève à 5,7 milliards d’euros au total en 2013 en autorisations d’engagement, une dotation stable par rapport à la moyenne observée sur la période 2006-2012, de l’ordre de 5,4 milliards d’euros.

Le tableau suivant montre la place relative des dotations du programme 112 au sein des crédits nationaux et européens engagés en faveur de cette politique.

ENGAGEMENT FINANCIER DE L’ÉTAT TOTAL
EN FAVEUR DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DE 2010 À 2013

(en millions d’euros)

La disproportion évidente entre les crédits inscrits dans la mission Politique des territoires et les montants réellement affectés à la politique nationale d’aménagement du territoire a conduit le Parlement à demander la création en 2006 d’un document de politique transversale (DPT)⁽⁴⁾.

Cette annexe poursuit deux objectifs : d’une part, offrir un aperçu complet de l’effort budgétaire de l’État en faveur d’une politique à caractère interministériel et d’autre part, mettre en évidence le rôle de coordination interministérielle déterminant de la DATAR.

En 2011, le DPT Aménagement du territoire évaluait les crédits de l’État engagés sur des politiques ayant trait à l’aménagement du territoire à 5,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 4,9 milliards d’euros en crédits de paiement. Cet effort était supporté par 35 programmes relevant de 16 missions.

En 2010, la Cour des comptes avait émis des réserves sur la conception du document qui, selon elle, se limitait à une compilation des données contenues dans les projets annuels de performances des différentes missions concernées, apportant une vision budgétaire consolidée mais pas véritablement d’informations nouvelles, spécifiques au document même.

Auditionnée par le Rapporteur à ce sujet, la Direction du budget a approuvé l’idée d’améliorer ce document. Elle souhaite en particulier que la réflexion, engagée déjà l’an passé, sur la définition des critères d’inclusion des crédits inscrits dans ce document soit poursuivie.

La DATAR a pour sa part constitué un groupe de travail sur les améliorations à apporter au volet performance. Dans le DPT de 2013, elle propose d’insérer un indicateur synthétique qui permettra d’évaluer la politique d’aménagement du territoire menée dans son ensemble : il consiste dans la mesure de la disparité de produit intérieur brut (PIB) entre les régions.

Elle a également décidé :

– d’intégrer trois nouveaux indicateurs de performance : Pourcentage de stations d’épuration aux normes en équivalent habitants (programme 162 PITE) ; Impact des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale sur l’évolution des effectifs salariés dans les DOM (programme 138 Emploi outre-mer) ; Proportion des subventions d’équipements du Centre national pour le développement du sport (CNDS) attribuées aux départements « sous-équipés » ;

– de clarifier les contributions des ministères afin d’identifier au sein des programmes, les crédits par actions et sous-actions qui concourent réellement à la politique transversale d’aménagement du territoire ;

– d’harmoniser la rédaction sur la présentation des programmes qui participent à la politique d’aménagement du territoire pour améliorer la lisibilité du document.

2.– Ses crédits sont mis en œuvre par la DATAR

a) Les missions actuelles de la DATAR

La politique d’aménagement du territoire est une politique globale qui intègre les politiques sectorielles conduites par chacun des ministères. À ce titre, la dimension de coordination est essentielle. Cette mission est assurée par la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR).

Elle a été placée par le nouveau Gouvernement sous l’autorité du Premier ministre : ce positionnement institutionnel constitue un retour aux sources pour cette administration, déplacée d’un ministère à l’autre depuis sa création (cf. encadré).

Ces dix dernières années, le « nomadisme » de la DATAR n’a pas contribué à faciliter sa mission de coordination interministérielle. Comme le souligne Jérôme Monod, « Cette errance nuit à l’aménagement, elle en brouille l’image, le rattachement ministériel altérant le caractère interministériel de l’action. » ⁽⁵⁾

Actuellement, la DATAR est chargée de préparer les orientations et de mettre en œuvre la politique nationale d’aménagement et de développement du territoire, ce qui signifie :

– qu’elle prépare les actions et programmes destinés à renforcer l'attractivité économique, la cohésion et la compétitivité des territoires, à accompagner les mutations économiques, à améliorer l'accessibilité et à promouvoir un aménagement durable, équilibré et cohérent des territoires ruraux et urbains ;

– qu’elle contribue à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques tendant à favoriser l'accès aux services d'intérêt général ainsi que l'accès aux infrastructures du très haut débit, fixe et mobile, sur l'ensemble du territoire ;

– qu’elle contribue à la définition, à la mise en œuvre et au suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique, sociale et territoriale, et, à ce titre, élabore une réflexion prospective et stratégique sur les métropoles ;

– qu’elle participe à l'élaboration des mesures tendant au renforcement de l'équité territoriale dans le déploiement des services et infrastructures d'intérêt national et à leur mise en œuvre. Elle veille à la cohérence des aides budgétaires et fiscales qui concourent aux politiques de cohésion territoriale et participe à la détermination de leur périmètre ;

– enfin, qu’elle est chargée de l'observation, de l'étude, de la prospective, du suivi et de l'évaluation des politiques menées.

Ses moyens de fonctionnement sont récapitulés dans l’action 4 Instruments de pilotage et d’études du programme. En 2013, ils s’élèvent à 25,5 millions d’euros, dont 10,3 millions d’euros de titre 2 (pour 168 agents, soit 136 ETPT). Conformément aux instructions du Premier ministre visant au redressement des comptes publics, les dépenses de fonctionnement de la DATAR diminuent en 2013 de 7 %, passant de 9,9 à 9,2 millions d’euros.

b) Les évolutions envisagées

Le Gouvernement a engagé une réflexion globale sur l’organisation de ses structures administratives.

Pour préparer sa réforme, il a installé, début septembre, une commission, présidée par M. Thierry Wahl, inspecteur général des finances, dont les conclusions définitives seront connues en janvier 2013 ⁽⁶⁾. La réflexion porte notamment sur l’évolution de la DATAR en un Commissariat général à l'égalité des territoires, qui pourrait être officialisée en février 2013, date symbolique puisque la délégation fêtera ses cinquante ans d’existence ⁽⁷⁾.

Par ailleurs, une autre mission a été confiée par le Premier ministre à Mme Yannick Moreau (conseillère d'État et ancienne présidente du Conseil d'orientation des retraites) pour réfléchir à la création d’un Commissariat à la prospective qui devrait associer le Centre d’analyses stratégiques (CAS), le Conseil d’orientation de l’emploi et éventuellement la DATAR. Les conclusions de ces travaux seront également connues à la fin de l’année.

D’ores et déjà, le rôle de la DATAR en matière de prospective sur les dynamiques territoriales est confirmé. Au cours de son audition par le Rapporteur, la ministre de l’Égalité des territoires a rappelé l’importance de cette mission, car elle donne à l’État les moyens d’exercer son rôle de stratège en proposant une vision globale, nécessaire pour mettre en œuvre une politique d’aménagement du territoire cohérente et équitable ⁽⁸⁾.

En l’état actuel, parmi les outils dont dispose la DATAR pour remplir ses missions, le Fonds d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) est, avec la prime d’aménagement du territoire, l’instrument financier principal du programme puisqu’il en regroupe 80 % des crédits.

3.– Le FNADT, outil principal du programme

Le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995, regroupe les crédits d’intervention, en investissement et en fonctionnement, finançant les actions de politique d’aménagement du territoire.

Ses crédits se répartissent entre deux sections :

– une section générale, dont la gestion se fait au niveau national par décisions prises par le Premier ministre en comité interministériel. Elle a vocation à financer de grands projets, pour lesquels la subvention nécessaire doit être supérieure à 300 000 euros ;

– une section locale, elle-même divisée en une section locale contractualisée, dénommée section locale CPER, qui regroupe les crédits liés aux engagements des contrats de projets État-régions et de leur volet territorial, et une section libre d’emploi, dont les crédits sont délégués aux préfets de région.

● L’évolution des crédits du FNADT entre 2009 et 2013 est présentée dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FNADT (2009–2013)

(en millions d’euros)

Source : DATAR

Il met en évidence la participation du programme à l’effort de redressement des comptes publics sur les dépenses d’intervention (titre 6) qui se traduit par une baisse de près de 9 % en autorisations d’engagement et de 8 % en crédits de paiement.

Cet effort se porte principalement sur les autorisations d’engagement finançant les projets hors CPER, en baisse de plus de 16 %. Un lissage des financements prévus pour les pôles d’excellence rurale et les contrats de restructuration de défense a en effet été effectué sur la programmation triennale 2013-2015, sans que les engagements de l’État soient cependant remis en cause.

La programmation des crédits de paiement a également été revue à la baisse (– 11 %) sur la partie contractualisée (contrats de projets 2007-2013) avec une ouverture prolongée au-delà du budget triennal.

● Le budget du programme 112 s’est caractérisé entre 2003 et 2006 par un déséquilibre constant entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement, conduisant à la formation d’une dette très élevée (122 millions d’euros à la fin de l’année 2006, soit la moitié de la dotation annuelle du programme en crédits de paiement).

De 2007 à 2009, la priorité a été donnée à l’assainissement de ce budget, par des dotations accrues en crédits de paiement (abondement de 100 millions d’euros par amendement en 2007, maintien de la dotation à un niveau élevé en 2008 et apurement de la dette du FNADT en 2009 avec une dotation exceptionnelle de 70 millions d’euros inscrits au plan de relance).

Ces efforts ont été poursuivis sur les exercices 2010 et 2011 et ont permis de maintenir à zéro la dette exigible du FNADT.

Fin 2012, celle-ci devrait rester nulle pour la quatrième année consécutive, à condition toutefois que les crédits de paiement gelés en cours de gestion (5,1 millions d’euros) soient libérés avant la fin de gestion.

B.– L’ANALYSE DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE

Le dispositif d’évaluation de la performance du programme est organisé autour de trois objectifs et de huit indicateurs. Depuis sa création en 2006, ce dispositif a connu de constantes évolutions, fortes entre 2006 et 2008, moins marquées en 2010 et 2011. L’année 2012 est la seule année où le dispositif a été reconduit en l’état d’une année sur l’autre.

● En 2013, une seule modification est apportée : l’indicateur 1.2 Pourcentage des dossiers de demande PAT ⁽⁹⁾ pour lesquels le délai d’instruction est inférieur à 90 jours est remplacé par un indicateur sur les Montants et taux de réalisation des investissements des entreprises bénéficiaires de la PAT.

Ce nouvel indicateur vise à mesurer, d’une part, l’effet de levier de la PAT sur la réalisation des investissements réalisés par les entreprises primées et, d’autre part, les réalisations en termes d’investissements des entreprises à la fin du programme.

Le premier sous-indicateur table sur un très fort accroissement de l’effet de levier, qui passerait d’une réalisation de 24 euros pour un euro de PAT distribué en 2012, à 40 euros en 2015.

Quant au second sous-indicateur, qui mesure le taux de réalisation des investissements par les entreprises primées, sa cible est logiquement d’atteindre 100 % en 2015, ce maximum pouvant par ailleurs être dépassé si les montants réalisés dépassent les montants programmés.

La mise en place de ces deux sous-indicateurs répond à une recommandation de la Cour des comptes ⁽¹⁰⁾ qui considérait que l’indicateur 1.1 Taux de réalisation des objectifs de création d’emplois effectivement créés par les bénéficiaires de la PAT ne permettait une mesure de l’efficacité de la PAT qu’a posteriori. Selon elle, des indicateurs de court terme étaient nécessaires pour permettre un véritable pilotage budgétaire du dispositif, par ailleurs objet de vives critiques de sa part (cf. infra).

● Les résultats attendus en termes d’emplois pour deux dispositifs mis en œuvre par la DATAR paraissent très ambitieux à atteindre dans le calendrier imparti :

– l’indicateur 2.1 mesure le Taux d’emplois directs créés dans les contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD et PLR ⁽¹¹⁾). Il prévoit une forte augmentation du taux de réalisation des créations d’emplois en passant d’une réalisation de 40 % pour 2012 à une valeur cible de 90 % dès 2015 ;

– l’indicateur 2.3 mesure le Nombre d’emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d’ouvrage d’un pôle d’excellence rurale (PER) de la deuxième génération. Les engagements financiers n’ayant débuté que fin 2011, la prévision pour 2013 n’est que de 1 000 ETP. La valeur cible fixée en 2015 s’élève 11 000 ETP (4 300 emplois directs créés et 6 700 emplois maintenus)⁽¹²⁾.

Le Rapporteur spécial se demande si une harmonisation ne pourrait pas être réalisée entre ces deux indicateurs, le second pouvant être formulé de la même façon que celui retenu pour les contrats de redynamisation des sites de défense, sous la forme d’un taux, avec au dénominateur le nombre d’emplois inscrits dans les conventions signées avec les PER.

II.– DES ACTIONS POUR SOUTENIR L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET
LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES

L’action 1 Attractivité économique et compétitivité des territoires regroupe les politiques visant à renforcer sur le plan économique les atouts des territoires. Il est prévu en 2013 de la doter de 104,3 millions d’euros en autorisations d’engagement, un montant en baisse par rapport à 2012 (112,6 millions d’euros, soit une diminution de 8 %) et de 114,7 millions d’euros en crédits de paiement (126,9 millions d’euros, soit une baisse de 10 % par rapport à l’année précédente).

Le tableau suivant récapitule l’évolution des crédits de cette action selon ses composantes.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
ET COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2011 ET 2013

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

Il met en évidence, pour 2013, les points suivants :

– la poursuite de la baisse de la subvention à l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII), conformément à l’objectif du Gouvernement de diminuer les coûts de fonctionnement des opérateurs de l’État ;

– une diminution des moyens alloués aux engagements pris par le Gouvernement hors CPER (pôles de compétitivité, grappes d’entreprises, contrats de redynamisation des sites de défense) ;

– le maintien de la dotation réservée aux contrats de projets 2007-2013 qui s’inscrivent dans les thématiques de cette action et des crédits dédiés à la prime d’aménagement du territoire.

A.– LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 

Second outil de ce programme après le FNADT en volume de crédits, la prime d’aménagement du territoire (PAT) est une aide d’État soumise à une double réglementation, au plan communautaire et au plan national.

En 2013, lui est consacrée une enveloppe de 40 millions d’euros en autorisations d’engagement et 34 millions d’euros en crédits de paiement.

1.– Son rôle et ses modalités

Son rôle est précisé dans une circulaire du 15 juillet 2008 ⁽¹³⁾ :

« La prime d’aménagement du territoire, accordée par le ministre chargé de l’Aménagement du territoire après consultation de la commission interministérielle d’aide à la localisation des activités (CIALA), est un outil majeur de soutien à la création d’emplois durables et au développement d’activités économiques et de recherche-développement sur les zones prioritaires du territoire national. Elle vise, en conformité avec la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, à corriger les déséquilibres de développement en favorisant la localisation ou l’émergence de projets créateurs d’emplois durables dans les zones les plus fragiles du territoire national. Elle doit également contribuer à faire de la France le premier pays d’accueil des projets internationalement mobiles en Europe. »

Elle recouvre deux types d’interventions, réalisées selon deux régimes différents :

– la PAT « industrie services » doit permettre de soutenir les projets de création, d’extension ou de reprise d’entreprises industrielles ou de services. Basée sur le régime européen des aides à finalités régionales (AEFR), elle permet d’octroyer une prime à l’investissement productif d’entreprises dont les taux maximaux et les critères d’éligibilité sont déterminés par une grille validée par la Commission européenne ;

– la PAT « recherche, développement et innovation » a pour objet de favoriser le développement de projets de recherche et développement (R&D) et d’innovation d’entreprises industrielles et de services. Basée sur l’encadrement communautaire des aides à la recherche, au développement et à l’innovation, elle s’adresse aussi bien aux PME qu’aux grandes entreprises, sur l’ensemble du territoire métropolitain.

La PAT est donc une aide qui a vocation à :

– appuyer les projets majeurs d’intérêt national, au premier rang desquels les investissements internationalement mobiles, afin de renforcer l’attractivité de la France dans un contexte où les décideurs industriels internationaux sont très attachés aux marques d’intérêt des pouvoirs publics, notamment sous forme d’aides directes ;

– maintenir le soutien aux projets industriels de taille intermédiaire et aux projets de R&D, compte tenu de son caractère incitatif pour ce type de projets ;

– encourager le développement des zones en crise (structurelle ou plus conjoncturelle) par l’accompagnement des projets les plus structurants de ces territoires.

Le dispositif est présenté dans le tableau ci-après, pour chacune des modalités de la prime.

LE RÉGIME DE LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Source : DATAR.

(1) et (2) Ces seuils ont été modifiés par le décret du 26 mars 2009.

Pour pallier les effets de la crise survenue en 2008, des aménagements ont été apportés à son cadre réglementaire. Depuis 2007, les reprises et les extensions d’entreprises sans créations d’emplois étaient éligibles. Un décret du 26 mars 2009 ⁽¹⁴⁾ a élargi deux critères d’éligibilité pour ces catégories :

– en abaissant de 25 millions d’euros à 10 millions d’euros les planchers d’investissements des projets d’extension d’activité (« PAT défensive ») ;

– en abaissant, pour les reprises (« PAT reprise »), de 150 à 80 le nombre d’emplois maintenus et de 15 millions à 5 millions les projets d’investissements correspondants.

Enfin, le zonage des aides à finalité régionale a également été élargi (par utilisation de la réserve nationale) à plusieurs zones concernées par les restructurations de la Défense.

2.– Son bilan et les réformes envisagées

Sur la période 2009-2011 ⁽¹⁵⁾, 108,4 millions d’euros au titre de la PAT ont été attribués à des entreprises et permis d’aider 31 840 emplois, soit un montant moyen par emploi de 3 400 euros.

Pour 2012, les chiffres en termes d’emplois ne sont pas connus mais le nombre de projets retenus (45) est équivalent à celui de 2010 (40) et de 2011 (43).

L’an dernier, la PAT a fait l’objet de sévères critiques de la part de la Cour des comptes ⁽¹⁶⁾ quant à :

– son efficacité, qualifiée d’incertaine ;

– sa pertinence, jugée peu probante compte tenu du développement ces dernières années de nombreux outils de soutien de la recherche (crédit d’impôt recherche, fonds unique interministériel, …) bien plus puissants ;

– sa gestion, marquée par des anomalies et des négligences ;

– son impact, limité aussi bien sur l’emploi que sur l’attractivité des investissements internationaux ;

– enfin son montant, estimé insuffisant au regard des enjeux nationaux de ré-industrialisation et de revitalisation des territoires.

Dans ce contexte, la ministre de l’Égalité des territoires a déclaré vouloir procéder à une remise à plat de la PAT car selon elle, celle-ci : « a perdu son objectif premier d’une répartition équilibrée des activités, au profit d’un soutien quasi-exclusif à la création ou à la préservation de l’emploi, avec une dimension court-termiste […] ». L’idée principale serait de cibler désormais l’aide en direction des entreprises positionnées sur les nouvelles filières créatrices d’emplois, particulièrement celles dont les activités contribuent à mettre en œuvre la transition énergétique (travaux de rénovation thermique ou production de matériaux isolants) et celles appartenant à la filière bois.

Cette décision de réformer la PAT s’inscrit dans la réflexion plus globale, actuellement menée par la commission présidée par Thierry Wahl, en vue d’aboutir à une simplification et une mise en cohérence de l’ensemble des dispositifs existants en termes d’aménagement du territoire.

B.– LA POLITIQUE DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ

1.– Une politique initiée pour relancer la compétitivité française

a) Le bilan consolidé de la phase I (2005-2008)

Partant déjà en 2004 du diagnostic d’un déficit croissant de la compétitivité de son industrie, la France a souhaité donner une nouvelle impulsion à sa politique industrielle en l’orientant vers une logique de territoire et de réseau : le Comité interministériel d’aménagement et de développement de territoire (CIADT) du 14 septembre 2004 a ainsi acté la création de pôles de compétitivité.

Ces derniers sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d’entreprises, de centres de formation et d’unités de recherche engagés dans une démarche partenariale destinée à dégager des synergies autour de projets innovants.

71 pôles ont été labellisés, 67 par le CIADT ⁽¹⁷⁾ du 12 juillet 2005 et 5 supplémentaires lors du CIACT ⁽¹⁸⁾ du 5 juillet 2007, répartis entre 7 pôles mondiaux, 10 pôles à vocation mondiale et 54 pôles nationaux. L’État s’est engagé financièrement pour assurer leur soutien en apportant 1,5 milliard d’euros sur la période 2006–2008.

Une évaluation de cette première phase 2005-2008, menée par les cabinets Boston Consulting Group et CM International, a conclu en 2008 à la nécessité de poursuivre la politique de soutien aux pôles sur la période 2009–2011, et à la reconduction d’une enveloppe globale de 1,5 milliard d’euros.

À l’issue de l’évaluation, les 71 pôles ont été répartis en trois groupes : 39 pôles ayant atteint les objectifs de la politique des pôles (groupe 1), 19 pôles ayant partiellement atteint les objectifs (groupe 2) et 13 pôles nécessitant une reconfiguration (groupe 3).

Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (Ciadt) du 11 mai 2010 a ensuite décidé :

– de prolonger la phase 2 jusqu’en 2012 et de prévoir cette même année une nouvelle évaluation des pôles ;

– de labelliser six nouveaux pôles de compétitivité dans le domaine des éco-technologies, de renouveler l’attribution du label jusqu’à la fin de la phase 2 pour sept pôles classés dans le groupe 3 et d’en déclasser six autres ⁽¹⁹⁾.

b) L’évaluation de la phase II (2009-2012)

Pour mémoire, le tableau suivant rappelle la ventilation des enveloppes prévues pour financer le soutien de l’État aux pôles sur les périodes 2005–2008 et 2009–2012.

SYNTHÈSE DES FINANCEMENTS DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ

(En millions d’euros)

⁽¹⁾ Fonds unique interministériel.

⁽²⁾ Pour mémoire, les exonérations fiscales prévues à l’article 24 de la loi de finances pour 2005 ont été abrogées concernant la période 2009–2011.

Source : DATAR.

Conformément au calendrier prévisionnel, une nouvelle évaluation de la politique des pôles a été menée cette année : la mission, confiée au consortium Bearing Point-Erdyn-Technopolis ITD, a remis ses conclusions au Gouvernement en juin dernier.

Le bilan dressé est une nouvelle fois globalement positif : 20 pôles de compétitivité ont été jugés « très performants », 35 ont été qualifiés de « performants » et 16 estimés « moins performants ».

Les principaux chiffres avancés sont les suivants :

– au total, 5,7 milliards d’euros ont été investis dans les projets de R&D labellisés par les pôles de 2008 à 2011, ce qui correspond à 4,5 % des dépenses nationales de R&D sur la période ;

– 2 500 innovations ont vu le jour grâce à cette politique depuis 2005, 900 projets ont été soutenus depuis 2008 ;

– 1 042 projets ont été financés entre 2005 et 2011 pour un montant total de 1,2 milliard d’euros de soutien de l’État via le Fonds unique interministériel (FUI).

L’étude met en avant des points positifs tels que :

– la montée en puissance de la politique : le nombre moyen des membres a augmenté de plus de 50 % et les PME sont les acteurs prédominants en nombre (celles-ci ont bénéficié de plus de 30 % des financements accordés) ;

– les résultats en matière de développement économique jugés encourageants : 1 300 entreprises estiment que l’adhésion aux pôles leur a permis de créer des emplois et 1 000 entreprises indiquent un effet sur le maintien des emplois, même si l'évaluation ne fournit pas de données globales sur les créations d'emplois découlant du dispositif.

Mais parmi les points faibles, on peut retenir :

– que sur un même territoire peuvent cohabiter des pôles, des clusters régionaux et des grappes d’entreprises, ce qui nuit à la lisibilité du paysage de soutien à l’innovation. Ce constat rejoint celui de la ministre de l’Égalité des territoires sur le manque de cohérence globale des politiques précédemment menées ;

– les pôles présentent encore une trop grande dépendance vis-à-vis des financements publics (la part d’autofinancement est de 28 % et le budget moyen d’un pôle est de 1,1 million d’euros).

Cet aspect s’est trouvé confirmé par un audit mené en début d’année par la Commission européenne sur le programme opérationnel FEDER de Champagne-Ardenne, au cours duquel elle a découvert que des pôles ont dépassé le plafond autorisé de subventions publiques, fixé à 50 % maximum, pour le financement d’actions collectives (formation, soutien à l’export, l’innovation…). Les bénéficiaires étant des entreprises privées, elle a considéré qu’il y avait atteinte à la libre concurrence.

L’interprétation qui avait été adoptée par l’ensemble des pouvoirs publics depuis 1990 était de considérer que le plafond de 50 % ne concernait que les crédits du ministère de l’Industrie. Elle n’a pas été retenue par la Commission européenne qui a confirmé que le plafond de 50 % s’appliquait à l’ensemble des financements publics alloués à l’action collective.

Ainsi, pour 1 465 actions collectives recensées depuis 2007, cofinancées par des crédits du FEDER et ayant un financement public supérieur à 50 %, ce sont 19 pôles de compétitivité qui ont concerné, pour un montant de fonds d’environ 8,2 millions d’euros.

Pour réduire au maximum les cas de récupération des aides indûment versées, les autorités françaises ont proposé à la Commission de requalifier les financements publics de ces opérations sur la base du règlement « de minimis » ⁽²⁰⁾, proposition qui a recueilli l’accord de la Commission européenne.

Le groupe de travail constitué à la DATAR en mars 2012 pour définir les modalités de cette mise en conformité a également pour mission de préparer les conditions du cofinancement public des opérations collectives pour l’avenir et l’élaboration de nouvelles instructions, le cas échéant après notification d’un nouveau régime d’aide d’État à la Commission européenne.

c) Les perspectives pour la phase III (2013-2020)

Le Rapporteur spécial fait sienne les principales recommandations de l’évaluation qui sont de :

– reconduire la politique des pôles sur une période longue, 2013-2020, qui coïnciderait avec la nouvelle phase de programmation des fonds structurels 2014-2020 et en faciliterait ainsi l’utilisation ;

– mieux définir le positionnement de la politique des pôles dans la stratégie industrielle de l’État et dans le système d’appui à l’innovation ;

– réaffirmer la compétitivité comme objectif principal ;

– consolider le rôle du FUI et assurer une plus grande robustesse financière des pôles.

Parmi les évolutions à venir, un véritable copilotage des pôles exercé par l’État et les régions est envisagé dans une logique de renforcement de la décentralisation.

D’autre part, au cours de son audition par le Rapporteur, la ministre de l’Égalité des territoires a déclaré souhaiter qu’une analyse approfondie soit menée sur la nature des liens réellement établis entre les pôles et les territoires. Pour 2013, 6 millions d’euros sont prévus dans le programme 112 pour financer l’animation des pôles : le Gouvernement entend les consacrer au renforcement du lien entre les pôles et leurs territoires.

2.– Le soutien apporté aux réseaux d’entreprises

L’évaluation des pôles de compétitivité en 2008 a mis en évidence les difficultés rencontrées par certains d’entre eux pour remplir les critères attendus en termes de taille critique et de gouvernance. Pour autant, les réseaux étaient constitués et devenus une réalité sur le terrain. Aussi, pour tirer parti des actions déjà engagées, a été d’initiée une politique nouvelle de soutien à ces réseaux d’entreprises, appelés grappes.

Une grappe d’entreprises se définit comme un réseau d’entreprises constitué majoritairement de PME et de TPE, fortement ancrées localement, souvent sur un même créneau de production et appartenant à une même filière, mobilisé autour d’une stratégie commune.

Au total, 126 grappes d’entreprises ont été sélectionnées à l’issue de deux vagues d’appels à projets en 2010, 42 au titre de la première et 84 au titre de la seconde, dont huit en outre-mer.

La répartition des grappes sélectionnées selon les secteurs est la suivante :

– 63 % sont issues des secteurs industriels traditionnels (mécanique, agroalimentaire, emballage, industries de la santé) ;

– 13 % sont positionnées dans des secteurs d’activité liés à l’économie numérique ;

– 10 % sont positionnées dans des secteurs d’activité liés aux aspects environnementaux du développement durable ;

– 7 % sont positionnées dans des secteurs d’activité liés aux services ;

– 6 % sont positionnées dans des secteurs d’activité liés aux industries créatives et culturelles.

Le soutien apporté par l’État aux grappes d’entreprises est destiné à financer la partie animation et leur budget de fonctionnement. Une enveloppe totale de 24 millions d’euros provient du FNADT, complétée par des soutiens de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), d’Oséo et de différents ministères ⁽²¹⁾. Le soutien moyen apporté sur la période s’élève à 200 000 euros par grappe.

La répartition des moyens par financeur et par vague est présentée dans le tableau suivant :

RÉPARTITION DES FINANCEMENTS DE LA POLITIQUE
DES GRAPPES D’ENTREPRISES

Source : DATAR.

Au 20 août 2012, l’état d’engagement des crédits du FNADT est le suivant :

CONTRIBUTION DU FNADT AUX GRAPPES D’ENTREPRISES

(en millions d’euros)

Source : DATAR

En 2013, 4 millions d’euros sont inscrits au programme pour solder les engagements pris au titre des grappes d’entreprises.

Conformément au calendrier prévisionnel, la DATAR et la CDC ont lancé en avril 2012, un appel d’offres relatif à l’animation nationale de ces grappes d’entreprises au terme duquel elles ont retenu la candidature de France Clusters.

Les orientations données à cette collaboration sont :

– d’une part, de permettre la diffusion et la valorisation des bonnes pratiques entre grappes d’entreprises (production d’études, constitution de groupes de travail, communication sur les grappes, etc.) ;

– d’autre part, d’accompagner les grappes d’entreprises dans l’appropriation de la stratégie Europe 2020⁽²²⁾. Parmi les 7 initiatives phares retenues se trouve en effet celle de faire émerger une nouvelle politique industrielle mettant notamment l’accent sur une politique dédiée à l’innovation et le soutien aux PME⁽²³⁾. Celles-ci devraient pouvoir bénéficier d’un accès plus facile au financement et d’une aide à l’internationalisation.

C.– LE SOUTIEN AUX TERRITOIRES EN RECONVERSION

1.– Le bilan des contrats de site

Dans le cadre de la politique d’accompagnement et de soutien des territoires touchés par un sinistre industriel brutal, d’ampleur et induisant un impact socioéconomique lourd, et des territoires à la situation très dégradée par le cumul de restructurations industrielles, un dispositif a été instauré en 2003 sous l’appellation de contrats de site.

Au total, sur les 33 contrats signés, trois restent en cours de mise en œuvre en 2012 : le contrat territorial de Châtellerault, dont l’échéance est fixée pour la fin de l’année, les contrats de site de Saint-Omer et des Ardennes, qui se terminent fin 2013.

Le coût total pour l’État de ce dispositif s’élève à près de 518 millions d’euros, dont 106 millions d’euros du FNADT. Son effet de levier est avéré puisque le total des contrats, tous financements confondus, atteint près de 1,8 milliard d’euros.

Les retours d’expérience retirés de ces contrats évalués au fur et à mesure de leur arrivée à échéance ont été utilisés pour élaborer les contrats de restructuration de la Défense mis en place en 2008.

2.– Le bilan du soutien apporté par le Fonds national de revitalisation des territoires

Le Fonds national de revitalisation des territoires (FNRT) a été créé pour combler une carence de la loi de modernisation sociale de 2002 qui ne prévoit des aides que pour les entreprises de plus de 1 000 salariés.

Outil de revitalisation intermédiaire, il a été conçu pour les entreprises de moins de 1 000 salariés ou en redressement ou liquidation judiciaires (non soumises aux articles L. 1233-84 à 90 – ancien article L. 321-17 – du code du travail), et pour des restructurations d’un niveau inférieur au seuil exigé pour le recours à un contrat de site.

Une convention cadre a été signée en mars 2009 entre l’État, la Caisse des dépôts et des consignations (CDC) et Oséo. Initialement conclue pour une durée de trois ans, elle a été prolongée par avenant jusqu’à la fin de cette année.

Le FNRT permet l’octroi par Oséo de 135 millions d’euros de prêts, dits PRT (prêts à la revitalisation des territoires), compris entre 0,1 et 1 million d’euros, d’une durée de 5 à 7 ans, avec un différé d’amortissement de 2 ans. Un cofinancement bancaire est quasi systématiquement demandé.

Fin juin 2012, 76 territoires ont été labellisés et les 135 millions d’euros ont été affectés. Le FNRT a donc parfaitement répondu à son objectif et entraînera en outre la mise en place de prêts bancaires (270 millions d’euros s’ajoutant à l’enveloppe de 135 millions d’euros).

Conformément aux termes de la convention passée entre l’État, la CDC et Oséo, une mission d’évaluation du dispositif a été menée en 2011 par le Contrôle général économique et financier et l’Inspection générale de l’administration.

Si elle a préconisé des améliorations sur l’organisation du dispositif, le coefficient multiplicateur pour le fonds de garantie (actuellement de 3) et le choix des entreprises retenues pour des PRT, elle a également mis en avant la pertinence de cet outil et rappelé que l’intervention de l’État, même dans ce domaine largement décentralisé, est particulièrement appréciée.

Pour faire suite aux conclusions de cette mission, un groupe de travail réunissant la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) et la DATAR s’est constitué pour réfléchir à organisation plus souple (une labellisation unique et l’utilisation de l’enveloppe non affectée jusqu’à extinction), un mode de financement nouveau (engagement volontaire des entreprises, convention de revitalisation, remboursement des entreprises, licenciements diffus), le niveau de coefficient multiplicateur et le choix des entreprises.

Mais en l’état actuel des positions, le dispositif du FNRT doit s’achever à la fin de cette année.

D.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE

1.– Présentation générale

La réforme des implantations des armées, mise en œuvre conformément aux recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a pour objectif de dégager des économies substantielles sur les crédits de personnel et de fonctionnement – par la fermeture de 82 sites et la suppression de près de 55 000 emplois d’ici 2014 –, pour réinjecter les gains réalisés dans les dépenses d’équipement.

Lors de la présentation de cette réforme, le 24 juillet 2008, le Premier ministre M. François Fillon a insisté sur l’importance de son accompagnement territorial ⁽²⁴⁾. Le plan proposé repose sur plusieurs actions :

1. La mise en place de 25 contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) pour les sites les plus touchés, et pour les autres zones, de 33 plans locaux de redynamisation, financés avec une enveloppe de 320 millions d’euros ;

2. L’adaptation des modalités de cessions des emprises militaires. L’article 67 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) prévoit la possibilité de cessions à l’euro symbolique d’immeubles du ministère de la Défense aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés par l’un des 25 contrats de redynamisation de site de défense ;

3. La mise en place du dispositif de zone de restructurations de défense (ZRD) pour les 13 zones d’emploi et les communes bénéficiant d’un CRSD concernées par une suppression d’au moins 50 emplois. Il comprend des mesures fiscales et sociales pour les entreprises en création ou extension et un crédit d’impôt pour les micros entreprises ;

4. La création d’un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées devant apporter une aide au fonctionnement, doté de 25 millions d’euros ;

5. La déconcentration des administrations centrales vers les territoires subissant les réductions d’effectifs les plus importantes, 5 000 personnes pouvant ainsi quitter la région parisienne.

2.– Son état d’avancement au premier semestre 2012

a) La mise en œuvre des différentes mesures

2012 est la quatrième année de mise en œuvre du plan de réforme. Celui-ci prévoit la signature de deux types de contrats selon l’impact subi par les territoires :

– les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) concernent les sites subissant une perte nette de plus de 200 emplois directs et connaissant une grande fragilité économique et démographique ;

– les plans locaux de redynamisation (PLR) concernent les sites qui subissent une perte nette d’au moins 50 emplois directs.

● L’accélération de la signature des contrats territoriaux.

Le tableau suivant dresse le bilan des signatures des contrats (CRSD et PLR) au mois de septembre 2012.

LES SIGNATURES DE CONTRATS TERRITORIAUX FIN SEPTEMBRE 2011

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

L’objectif est de signer la quasi-totalité des contrats prévus d’ici la fin de cette année (54 contrats sur 58 au total) : au premier semestre, 21 CRSD sur les 25 prévus et 23 PLR sur les 33 prévus étaient signés.

La communication sur l’impact de ces contrats sur l’emploi donne lieu à l’annonce de chiffres différents : ainsi, en février 2012, le ministère de la défense dressait un bilan de 3 000 emplois créés avec les contrats territoriaux ⁽²⁵⁾, en juillet 2012, un rapport sénatorial ⁽²⁶⁾ évoque le chiffre de 2 000 emplois créés. Enfin, l’objectif fixé dans le projet annuel de performances de la mission Politique des territoires est de 18 000 ⁽²⁷⁾. Quoi qu’il en soit, ces créations sont encore loin de compenser les 55 000 emplois supprimés…

Le Rapporteur spécial souhaiterait que la situation soit clarifiée et qu’un suivi précis soit à l’avenir réalisé.

● Les autres mesures

– L’extension du zonage des aides à finalités régionales (AFR) aux territoires fortement impactés par les restructurations de défense a fait l’objet d’une décision de la Commission européenne en date du 24 mars 2009 ;

– Le dispositif de cession à l’euro symbolique des emprises militaires s’applique aux communes bénéficiant d’un CRSD : 61 opérations de cession ont été effectuées par France Domaine sur la période 2009-2012 correspondant à une valeur foncière de 98,7 millions d’euros ;

– Le fonds de soutien aux communes (FSCT) est destiné à aider les communes dont les ressources ont été les plus affectées par les pertes de population. Cinq communes en 2010 et huit en 2011 ont bénéficié de ce fonds pour un montant total de 8,2 millions d’euros.

b) Le point sur l’engagement des crédits

Pour la période 2009 à 2015, une enveloppe de 320 millions d’euros (dont 20 millions d’euros pour l’outre-mer) est prévue pour financer les mesures d’accompagnement, via le Fonds pour les restructurations de défense (FRED, programme 212) et le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT, programme 112).

La contribution totale du FNADT s’élève à 75 millions d’euros sur la période.

Le tableau suivant fait le point sur l’état d’engagement des crédits liés aux contrats territoriaux.

ÉTAT D’ENGAGEMENT DES CRÉDITS LIÉS CRSD ET PLR

(en milliers d’euros)

Source : DATAR.

Il montre que 195 millions d’euros (60 %) des crédits sur l’enveloppe initiale de 320 millions devraient être engagés d’ici fin 2013.

Le tableau suivant retrace les consommations de crédits sur le FNADT et le FRED ainsi que les reports annuels réalisés.

ÉVOLUTION DES CONSOMMATIONS DE CRÉDITS DU FNADT ET DU FRED

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

La faiblesse du niveau des consommations de crédits en 2009 et 2010, pour les deux fonds concernés, révèle les lenteurs qui ont marqué le démarrage du plan, rendant nécessaires des reports de crédits successivement en 2010 et 2011. La conclusion des contrats territoriaux, et parfois leur mise en œuvre, ont en effet été plus longues à réaliser que prévu, pour les raisons suivantes :

– certains élus locaux ont mis du temps à accepter de nouvelles restructurations de défense sur leur territoire ;

– les études de diagnostic territorial n’ont pas toutes été lancées simultanément pour des raisons d’organisation et de moyens ;

– la pollution pyrotechnique a freiné le développement des projets économiques sur les sites militaires ;

– sont apparues des difficultés d’ingénierie.

En conséquence, le niveau des crédits consommés au premier semestre 2012, tous fonds confondus, est encore très faible (moins de 20 millions d’euros).

Interrogé par le Rapporteur spécial sur cette situation, le Délégué interministériel a tenu à préciser que la dotation initiale du FNADT (75 millions d’euros) était bien programmée sur le budget 2013-2015, et que pour tenir compte d’aléas imprévisibles pouvant survenir en cours de contrat, ceux-ci pourraient éventuellement être prolongés de deux ans.

E.– LE RÔLE DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX

Le rôle stratégique des investissements étrangers en France se lit dans le poids économique des entreprises étrangères implantées dans notre pays ⁽²⁸⁾ : elles emploient 13 % des effectifs salariés en France, contribuent à hauteur de près de 20 % au chiffre d'affaires de l'économie française, assurent 31 % des exportations (40 % dans le domaine manufacturier), réalisent 12 % de l'investissement corporel de l'économie et assurent 20 % des dépenses de R&D des entreprises. Par ailleurs, les investisseurs étrangers détiennent 42,4 % du capital du CAC 40.

Plutôt que de se baser sur des données établies en flux qui intègrent des opérations financières (fusions et acquisitions, opérations intragroupes), l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) mesure l’attractivité de la France en établissant un bilan annuel⁽²⁹⁾ suivant l’évolution du nombre de projets d’investissement physique permettant de créer et de sauvegarder des emplois.

1.– La France confirme son attractivité en 2011

Après avoir bien résisté en 2009 (639 projets) et vivement rebondi en 2010 (782 projets), l’attractivité de la France s’est confirmée en 2011 puisque l’Agence a recensé 698 projets d’investissements directs étrangers. Ce résultat représente la seconde meilleure performance enregistrée depuis dix ans (2010 constituant une année record), malgré le contexte économique incertain lié à la crise des dettes souveraines accentuée en fin d’année.

Il place la France au quatrième rang mondial (derrière les États-Unis, la Chine et Hong Kong) et au deuxième rang européen (17 % des projets d’investissement) derrière le Royaume-Uni (20 %) mais devant l’Allemagne (12 %).

Il confirme des tendances observées depuis plusieurs années :

– logiquement, le nombre de projets annoncés étant moins élevé, le nombre d’emplois créés ou sauvegardés en 2011 (27 958) est en baisse (– 12 %) par rapport à 2010 (31 815) mais il reste dans la moyenne annuelle observée depuis 1993 (27 761 emplois) ;

– c’est surtout le nombre d’emplois créés par projet qui connaît une baisse régulière depuis six ans : de l’ordre de 60 en 2006, il n’est plus que de 40 en 2011. En cause principalement la part croissante des projets dans les activités à forte valeur ajoutée et contenus technologiques, moins intensifs en main-d’œuvre, à laquelle s’ajoute un certain attentisme des investisseurs, qui préfèrent reporter leurs projets compte tenu du contexte économique incertain ;

– la part relative des projets d’extension continue de progresser : 46 % du total en 2011 contre 40 % en 2010 (et 49 % des emplois créés ou maintenus, contre 35 % en 2010) ;

– le nombre des projets de petite taille s’accroît : 380 projets d’une taille inférieure à 20 emplois ont été recensés en 2011, soit 54 % de l’ensemble des projets, quand ils comptaient pour 51 % en 2010 et 42 % du total en 2007 ;

– la majeure partie des investissements (60 %) reste d’origine européenne. Les pays émergents voient leur présence augmenter mais celle-ci reste marginale : seuls 6 % des projets sont en provenance des BRIC⁽³⁰⁾ contre 4 % en 2006 et 1 % en 2003 ;

– géographiquement, les projets sont très concentrés : quatre régions arrivent régulièrement en-tête : l’Île-de-France, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-Côte d’Azur. Elles attirent à elles seules 62 % des projets. Mais sur les trois dernières années, toutes les régions françaises ont accueilli un projet d’investissement étranger.

D’autres évolutions sont à noter :

– l’année 2010 avait été très satisfaisante quant à l’évolution du nombre de projets d’implantation de centres de R&D (51 en 2010 contre 21 en 2008) ou d’installation de quartiers généraux (40 en 2010, soit quatre fois plus qu’en 2009). Pourtant en 2011, les résultats dans ce domaine marquent le pas : le nombre de projets de R&D recule de 22 % par rapport à 2010 (40 projets) ;

– alors que le thème du déclin de l’industrie dans notre pays domine les débats sur sa situation économique, la part du secteur industriel dans l’ensemble des projets représente, en moyenne, les deux tiers des projets enregistrés chaque année (66 % en 2007, 63 % en 2008, 65 % en 2009, 68 % en 2010 et 66 % en 2011). Ils sont concentrés surtout sur les secteurs des médicaments et des biotechnologies appliquées, des équipements médicaux, de la chimie et de la plasturgie, des matériels aéronautiques et ferroviaires.

Un résultat confirmé par le baromètre 2012 de l’attractivité du site France publié par Ernst & Young : la France occupe la première place au classement européen des implantations industrielles avec 170 projets annoncés – contre 121 en Allemagne et 92 au Royaume-Uni – et 7 785 créations d'emplois industriels, soit 60 % du total. En revanche, au niveau global, la France (540 projets pour 13 164 emplois) perdrait sa deuxième place européenne au profit de l’Allemagne (562 projets pour 14 922 emplois).

2.– L’action de l’AFII en tant qu’opérateur de l’aménagement du territoire

a) Ses missions et ses résultats

Créée en 2001 ⁽³¹⁾, l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) est un établissement public à caractère industriel et commercial placé sous une double tutelle ministérielle, celle du ministère de l’Égalité des territoires et du logement, et celle du ministre de l’Économie et des finances. Elle apparaît donc comme opérateur de l’État dans deux programmes : le programme 134 Développement des entreprises et du tourisme de la mission Économie et le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de la présente mission.

Fin 2011, elle a signé avec l’État un contrat d’objectifs et de performance (COP) pour la période 2012-2014 construit autour des quatre missions qui lui sont confiées :

– la promotion du territoire national auprès des investisseurs et des relais d’opinion ;

– la prospection des investisseurs et des projets internationalement mobiles ;

– le rôle de coordination entre entreprises, collectivités territoriales, agences de développement, administrations de l’État et prestataires de services, pour faciliter l’accueil des investissements internationaux et assurer la cohérence des propositions d’accueil des territoires ;

– la mission de veille et d’étude sur les investissements internationaux et les facteurs de leur localisation.

Pour les réaliser, elle emploie 160 collaborateurs (156 ETPT), répartis entre des services centraux (60 personnes travaillent au siège à Paris dans les locaux d’Ubifrance) et des bureaux à l’étranger (95 personnes réparties dans 23 bureaux implantés dans 22 pays).

Le COP fixe à l’AFII l’objectif annuel de faire aboutir 300 projets d’investissements étrangers en France, à accompagner en collaboration avec ses partenaires régionaux, ces projets devant permettre la création ou la sauvegarde de 12 000 à 14 000 emplois.

Compte tenu des délais entre la détection des projets et leur aboutissement en France, il est encore trop tôt fin octobre pour établir une évaluation des résultats pour l’année 2012, mais selon le président de l’AFII, M. David Appia, en raison du contexte économique international difficile et de l’attentisme des investisseurs lié à la crise des dettes souveraines en Europe, le résultat devrait être en retrait par rapport aux années 2010 et 2011.

En tant qu’opérateur de l’aménagement du territoire, il lui est confié un ensemble de missions ciblées, parmi lesquelles on peut citer le recensement de projets accueillies dans les zones dites AFR et les zones de revitalisation rurale (ZRR), la prospection orientée vers quinze segments sectoriels prioritaires, vers les pôles de compétitivité et le soutien aux territoires concernés par les restructurations de la défense.

● Les projets d’investissements étrangers dans les zones AFR et les ZRR

Les résultats obtenus sur la période 2009-2011 sont récapitulés dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES PROJETS ET DES EMPLOIS PAR ZONE

Source : AFII.

Il montre que les projets étrangers contribuent au maintien ou à la création de près d’un tiers du nombre total des emplois dans les zones AFR. En 2011, plus de la moitié (57%) des projets d’investissement étrangers dans ces zones concernent des activités de production, et les projets d’extension sont majoritaires (54 %).

● La prospection sectorielle

Le tableau ci-dessous présente le nombre et l’origine des projets accompagnés par l’AFII dans les segments prioritaires de prospection.

NOMBRE DE PROJETS ABOUTIS, ACCOMPAGNÉS PAR L’AFII,
ET PORTANT SUR LES SEGMENTS PRIORITAIRES

Source : AFII.

● La prospection en lien avec les pôles de compétitivité

Les équipes commerciales de l’Agence orientent également leurs demandes d’entretiens vers des entreprises dont les secteurs d’activité correspondent aux thématiques des pôles de compétitivité français. La proportion d’entretiens a nettement progressé entre 2008 et 2011 (passant de passant de 20 % à 30 %) mais le nombre de projets est resté stable (autour d’une centaine).

● La prospection de repreneurs étrangers pour les sites militaires en reconversion

À la demande de l’État, l’AFII prospecte en direction de repreneurs étrangers pour dix sites militaires concernés par les restructurations de défense. Fin 2011, des opérations de prospection ont été engagées pour trois sites, les autres faisant encore l’objet d’instructions liées à des questions de dépollution ou à la situation politique locale.

b) Son budget

L’AFII perçoit une subvention pour charges de service public au titre du programme 134 à hauteur de 70 % et du programme 112 pour le solde. Au total, le montant des subventions de l’État versé en 2013 s’élève à 20,9 millions d’euros, et l’effort d’économies demandé par le Gouvernement sur la période 2010-2013 a permis de dégager 3 millions d’euros, comme le met en évidence le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DE LA SUBVENTION POUR CHARGE PUBLIQUE
VERSÉE PAR L’ÉTAT À L’AFII

(en millions d’euros)

Source : AFII.

Pour faire face à la réduction de ses moyens, l’AFII a développé une culture du résultat et mis en place un pilotage stratégique, une politique de ressources humaines et des outils de contrôle de gestion.

c) La performance

Dans les documents budgétaires, la performance de l’Agence est mesurée à partir de l’indicateur 1.3, ratio qui mesure le Taux de projets d’investissement internationaux aboutis par une contribution significative de l’AFII rapporté aux ETP de l’AFII.

L’appréciation de la contribution significative de l’AFII se mesure en utilisant la notion de volatilité des projets, évaluée pour chacun d’eux sur une échelle de 1 à 3, par ordre décroissant de difficulté à le capter⁽³²⁾. Dans le rapport annuel de performances pour 2011, l’analyse des résultats de l’indicateur bâti sur le ratio a montré que celui-ci avait perdu de sa pertinence. Il ne rendait en effet pas compte des efforts mis en œuvre par l’Agence pour capter les investissements étrangers les plus volatils. En 2011, celle-ci s’est en effet très largement mobilisée sur les projets de volatilité classés 1 et 2, qui ont représenté 43 % du nombre total des dossiers d’entreprises qu’elle a détectés.

Il convient de noter que le degré de volatilité d’un projet est déterminé par l’AFII au moment de la détection du projet. Dans un passé récent, cette démarche était pertinente, la prévisibilité du sort des projets étant relativement facile à estimer : l’essentiel des projets peu volatils aboutissaient effectivement.

Mais depuis la crise, le comportement des investisseurs s’est modifié, rendant plus aléatoire la réalisation des projets. Ceux-ci ont vu leur période d’instruction s’allonger (sur une durée pouvant atteindre trois années) et sont devenus de plus en plus volatils. Cette tendance, observée dès 2010, s’est confirmée et amplifiée en 2011 : sur 602 projets classés en volatilité 3 au moment de leur détection en 2011, seuls 35 % ont effectivement abouti.

Face à l’ampleur de ce phénomène, les projets accompagnés par l’AFII ont dû faire l’objet d’une réévaluation de leur niveau de volatilité, pour que l’indicateur garde son sens, c’est-à-dire permettre d’apprécier la capacité de l’Agence à faire aboutir en France des projets de forte volatilité.

Le tableau suivant présente un bilan des projets accompagnés par l’AFII sur la période 2009-2011, avant et après réappréciation des volatilités en 2011.

BILAN DES PROJETS ACCOMPAGNÉS PAR L’AFII ENTRE 2009 ET 2011

(en nombre de projets)

Source : AFII.

Il montre une élévation du niveau de volatilité pour une cinquantaine de projets (7 % du total).

Un autre moyen d’apprécier la valeur ajoutée de l’action de l’AFII tient à l’évolution de son taux de couverture ⁽³³⁾ : celui-ci a progressé sur la période 2009-2011 (47,5 %, soit 1 006 projets accompagnés sur 2 119 au total) par rapport à la période 2006-2008 (42,8 %, soit 826 projets accompagnés sur un total de 1 930).

III.– DES ACTIONS POUR PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT
SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES

L’action 2 Développement solidaire et équilibré des territoires regroupe les crédits nécessaires au développement solidaire et équilibré des territoires, mis en œuvre au travers de la politique des pôles d’excellence rurale, de la lutte contre la fracture numérique et de l’amélioration de l’accès aux services publics dans les zones rurales.

En 2013, elle est dotée de 133,5 millions d’euros en autorisations d’engagement (144 millions d’euros en 2012) et de 140,5 millions d’euros en crédits de paiement (147,3 millions d’euros en 2012).

Le tableau suivant récapitule l’évolution des crédits de l’action 2 selon ses composantes.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION
DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2011 ET 2013

(en millions d’euros)

MSP : Maisons de santé pluridisciplinaires – RSP : Réseaux de services publics.

Source : DATAR.

Il met en évidence les points suivants :

– le ralentissement des dotations en autorisations d’engagement sur la seconde génération de pôles d’excellence rurale décidée en 2010 ;

– la diminution des dotations, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, pour les contrats de projets État régions 2007-2013 dont la programmation a été prolongée jusqu’en 2015.

A.– LA POLITIQUE DES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE

1.– Le bilan consolidé de la première génération, 2006-2009

Pendant de la politique menée dans les zones urbaines avec les pôles de compétitivité, le Gouvernement a annoncé pour les territoires ruraux la mise en œuvre d’une politique des pôles d’excellence rurale (PER) lors du CIACT ⁽³⁴⁾ du 14 octobre 2005.

Ce label de « PER » a été attribué, à l’issue de deux vagues successives d’appels à projets en juin et décembre 2006, à 379 projets de développement économique, créateurs d’emplois, situés soit en zone de revitalisation rurale (ZRR), soit en dehors des aires urbaines de plus de 30 000 habitants.

● Cette première génération est désormais achevée : sur ces 379 projets, 76 projets se sont réalisés en 2009, 199 en 2010, 55 en 2011, 1 en 2012. 33 projets ont été abandonnés, ramenant leur nombre à 346 projets réalisés, parmi lesquels on peut distinguer les réalisations complètes (plus de 80 % de paiement par rapport à la programmation initiale) et les réalisations partielles. Les PER ont été réalisés en moyenne à 77 %.

Les réalisations complètes sont au nombre de 195 et représentent 57 % des PER finalisés. Parmi les réalisations partielles, il faut distinguer 3 catégories : les faibles réalisations comprises entre 1 % et 20 % qui correspondent à 5 % des PER, celles comprises entre 20 % et 50 % concernent 14 % des PER et enfin celles comprises entre 50 % et 80 %, qui englobent 25 % des PER.

RÉPARTITION DES PER PAR TAUX DE RÉALISATION

Source : DATAR.

8 900 emplois ont été créés ou maintenus par les maîtres d’ouvrage des PER de la première génération.

Les porteurs de projet des PER de cette génération communiquent à la DATAR les rapports individuels d’évaluation qu’ils doivent réaliser au plus tard à la fin de cette année. Leur synthèse permettra de capitaliser et diffuser les bonnes pratiques, les exemples de réussite de gouvernance, notamment à l’attention des PER de la deuxième génération pour les aider dans la réalisation de leurs actions.

● L’enveloppe budgétaire totale consacrée à ces pôles s’est élevée à 235 millions d’euros, en provenance des financeurs suivants :

– 117 millions d’euros issus du FNADT (49 %) ;

– 58,5 millions d’euros (25 %) par neuf ministères partenaires (agriculture, culture, PME, industries, outre-mer, santé, solidarité, insertion et égalité des chances, travail et emploi) ;

– 31 millions d’euros par le ministère de l’Intérieur (13 %) ;

– 28 millions d’euros (12 %) par l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), le CNDS (Centre national du développement du sport), le fonds EPERON (Encouragement aux projets équestres régionaux ou nationaux), le Fonds commun des courses, le CAS DAR (compte d’affectation spéciale de développement rural), le programme LEADER⁽³⁵⁾ et les fonds issus du FEDER.

Afin de faciliter la mise en œuvre du dispositif, le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire a reçu la contribution des ministères partenaires, versée au fonds ministériel mutualisé (FMM)⁽³⁶⁾, doté de 176 millions d’euros (117 millions d’euros du FNADT et 58,5 millions d’euros des autres ministères).

Par année, les engagements et les paiements se répartissent ainsi :

CONTRIBUTIONS DU FMM ET DU FNADT SUR LA PÉRIODE 2006-2011

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

2.– La mise en œuvre de la deuxième génération, 2010-2015

Au vu des résultats satisfaisants obtenus par la première génération de PER, le Gouvernement précédent a engagé une deuxième génération en novembre 2009 pour la période 2010-2015.

Les thématiques retenues sont le développement économique des territoires ruraux (66 % des projets retenus) et les besoins des populations dans le domaine des services au public (34 % des projets retenus).

La première vague a permis de labelliser 114 PER en 2010. La seconde a conduit à la labellisation de 149 PER en août 2011, soit au total 263 PER pour cette deuxième génération. Depuis, deux PER ont été abandonnés, ramenant leur nombre total à 261. Les conventions cadres entre l’État et les porteurs des PER sont toutes signées. Les arrêtés attributifs de subventions aux différents maîtres d’ouvrage sont en cours.

Une enveloppe de 240 millions d’euros a été mobilisée et 159 millions d’euros intégrés dans un fonds ministériel mutualisé (FMM) à nouveau constitué. Le solde (81 millions d’euros) est financé à hauteur de 31 % avec la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), 25 % par des crédits du FEDER et 23 % par des crédits du FEADER.

La répartition des contributions au FMM est présentée dans le tableau suivant :

FNADT : Fonds national d’aménagement et de développement du territoire

MAAF : Ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la forêt

MEF : Ministère de l’Économie et des Finances

MEDDE : Ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie

MCC : Ministère de la Culture et de la Communication

MTFD : Ministère du Travail, de la Formation professionnelle et du Dialogue social

Le total des financements de deuxième génération devra prendre en compte la réaffectation de 10,5 millions d’euros de crédits de la première génération correspondant à des opérations abandonnées ou réalisées partiellement, constatées depuis novembre 2010.

Au premier semestre 2012, 65,5 millions d’euros ont été engagés et 6,3 millions d’euros ont été consommés.

B.– LES MESURES EN FAVEUR DES TERRITOIRES RURAUX

En mai 2010, le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (Ciadt) comprenait deux volets : le premier organisait les modalités de la poursuite de la politique des pôles de compétitivité jusqu’en 2012, le second était dédié à un plan d'action en faveur des territoires ruraux, basé sur la synthèse des travaux menés lors des Assises des territoires ruraux (octobre 2009-janvier 2010). Parmi les mesures qu’il contient, figurent le développement des maisons de santé pluridisciplinaires et l’amélioration de l’accès aux services publics dans les territoires les moins denses, pour partie financés par le programme 112.

1.– L’installation de maisons de santé pluridisciplinaires

Le programme national de développement des maisons de santé pluridisciplinaires (MSP) a été lancé pour la période 2010-2013 avec pour objectif la mise en place de 250 MSP.

En 2011, 80 projets ont été financés, 110 devraient l’être en 2012 et l’objectif total devrait être atteint d’ici 2013. Sur le plan financier, la part d’autofinancement est majoritaire (46 %), les autres contributions provenant de l’État (26 %, via le FNADT et la dotation d’équipement des territoires ruraux
– DETR), les collectivités territoriales (20 %) et les fonds européens (8 %). Le montant total des investissements, tous financeurs confondus, s’élève à 106 millions d’euros. Pour 2013, la contribution du programme 112 est de 10 millions d’euros en autorisations d’engagement et 6,6 millions en crédits de paiement.

Il faut noter enfin que 37 dossiers relatifs à l’organisation de l’offre de soins ont été labellisés au titre des PER de deuxième génération en 2010 et 2011, permettant la création de 69 maisons de santé qui viendront s’ajouter au total de 250 MSP prévus dans le programme et viennent renforcer le maillage territorial de l’offre de soins.

2.– L’organisation des réseaux de services publics

Le Gouvernement précédent avait pris l’engagement d’offrir à tous les territoires l’accès à un socle de services (services publics et au public) essentiels.

Pour remplir cet objectif, un accord national a été signé en septembre 2010, intitulé « + de services au public », entre l’État et neuf opérateurs (EDF, GDF Suez, La Poste, la SNCF, Pôle emploi, l'Assurance maladie, la Cnaf, MSA, la Cnav), la Caisse des dépôts et consignations ainsi que l'Union nationale des points d'information et de médiation multiservices (Pimms), pour chercher des solutions innovantes permettant de mutualiser l’offre de services multiples, dans des lieux uniques, notamment dans les territoires peu denses.

Une phase d’expérimentation à grande échelle a été lancée sur la période 2010-2013 et donné lieu à la signature de 22 contrats départementaux, un par région.

Ils recouvrent quatre catégories d’opérations de mutualisation de services au public :

– la création ou le renforcement de structures mutualisées de services au public : alors que l’accord national prévoit la création de 60 nouveaux lieux d’accueil mutualisés, 37 sont proposés au label d’État Relais de Services Publics (RSP), 7 points d'information et de médiation multiservices (PIMMS) mixtes urbains/ruraux sont mis à l’étude et 17 autres sites de formes diverses sont initiés (maisons de services publics…). De plus, 70 structures préexistantes doivent être renforcées, notamment par l’élargissement du partenariat, la mise en place de services supplémentaires et/ou la labellisation RSP ;

– l’installation d’équipements mutualisés : l’installation de 88 nouveaux visio-guichets et de 20 nouvelles bornes d'information passives par les opérateurs (CAF, CPAM, CARSAT, MSA) constitue l’un des points forts de la future offre de services mutualisée ;

– le développement de services via Internet : par exemple, deux portails Internet départementaux dans la Manche sont élaborés pour faciliter l’accès des usagers au site « mon.service-public.fr » par l’intermédiaire du site du Conseil général. Dans les Hautes Alpes, un projet de plateforme de mobilité facilite l’information sur les déplacements dans ce département montagnard ;

– la délivrance de services en commun : c’est le cas par exemple avec l’installation par la SNCF de terminaux Novater, qui permettent l’achat de billets de TER dans les RSP, les Relais poste, les offices du tourisme ; de l’installation de Points Services Poste (PSP) à l’initiative d’EDF dans des bureaux de poste ou des RSP, qui permettent un accès téléphonique direct aux services d’un conseiller EDF.

Au total, près de 250 projets sont répertoriés, soit une moyenne de plus de 10 projets dans chaque département expérimentateur. Un bilan global quantitatif et qualitatif devrait être réalisé avant la fin de l’année.

C.– L’ENJEU DE LA COUVERTURE NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE

En 2012, en France, la couverture du territoire en réseaux numériques, fixes comme mobiles, à haut comme à très haut débit, n’est pas totalement satisfaisante : si les chiffres communiqués en termes de couverture de la population sont plutôt flatteurs, ils recouvrent des situations contrastées quant à la qualité des accès.

Pour l’Internet à très haut débit, le nouveau Gouvernement reprend le pilotage du plan engagé par le précédent, mais souhaite en accélérer le déploiement et modifier le modèle économique choisi pour son organisation sur le territoire.

1.– La couverture du territoire en téléphonie mobile

a) Le déploiement des réseaux mobiles GSM en métropole (2G)

En téléphonie mobile (2 G), selon l’ARCEP, au 1^er janvier 2012, la population française est couverte à 99,9 % par au moins un opérateur (Orange, SFR, Bouygues Telecom, Free Mobile).

Chacun d’eux à cette date remplit ses obligations de couverture de la population: 99,9 % pour Orange, 99,5 % pour SFR et 99 % pour Bouygues Telecom. Celle-ci va bien au-delà de la couverture de 90 % de la population prévue dans les licences attribuées initialement en 1991 et 1994, et portée à 99 % de la population, zones concernées par le plan de couverture des zones blanches comprises, lors du renouvellement de leurs autorisations (en 2006 et 2009).

Il continue cependant d’exister des « zones blanches », zones dans lesquelles aucun opérateur n'est actif : elles représentent 0,02 % de la population, soit 1,52 % de la surface du territoire métropolitain.

Un programme de couverture des zones blanches a été initié en 2003 avec la signature d’une convention nationale entre l’Autorité de régulations des communications électroniques et des postes (ARCEP), l’Assemblée des départements de France (ADF), l’Association des maires de France (AMF), les trois opérateurs mobiles historiques (Orange, SFR et Bouygues Télécom) et le Gouvernement. Il visait à apporter la couverture mobile dans les centres bourgs de 3 073 communes, principalement situées en zone rurale, qui n’étaient couvertes par aucun opérateur de téléphonie mobile. En 2008, un nouveau recensement a permis d’identifier 364 nouvelles communes, qui ont été intégrées dans un programme complémentaire.

Au 30 juin 2012, il reste encore 194 communes à couvrir : 30 communes au titre du programme initial et 164 au titre du programme complémentaire. Le programme est donc réalisé à plus de 94 %, et l’objectif est de parvenir à son achèvement complet d’ici la fin de l’année 2013.

b) Le déploiement des réseaux UMTS en métropole (3 G)

● Selon l’ARCEP, au 1^er janvier 2012, Orange, SFR, Bouygues Telecom et Free Mobile couvrent respectivement 98 %, 98 %, 93 % et 27 % de la population et respectent ainsi leurs engagements de couverture, réaménagés dans le cas d’Orange et SFR⁽³⁷⁾.

Pour accélérer la couverture du territoire à moindre coût, la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 a organisé la mutualisation des réseaux 3G en zone rurale en déterminant, sous l’égide de l’ARCEP, les conditions de mise en œuvre d’un partage des installations. Dans ce cadre, Orange, SFR et Bouygues Télécom ont conclu en février 2010 un accord cadre de partage d'installations de réseau 3G s’appuyant très largement sur les infrastructures 2G, accord qui a été étendu à Free Mobile en juillet 2010. Il concerne environ 3 600 communes, correspondant à celles déjà couvertes dans le cadre du programme de couverture des zones blanches et à 300 communes supplémentaires. L'achèvement de ce déploiement est prévu fin 2013.

● La quatrième licence mobile a été attribuée en janvier 2010 à l’opérateur Free Mobile. Pour cet opérateur, l’année 2012 a mis en évidence deux problèmes :

– d’une part, son offre commerciale très concurrentielle présentée en début d’année a soulevé de nombreuses questions quant à son impact sur le chiffre d’affaires et les marges des trois autres opérateurs et au final, sur leurs capacités d’investissements dans les futurs réseaux et l’emploi.

À cette question, Jean-Luc Silicani, président de l’ARCEP, répond ⁽³⁸⁾ : « L’ensemble des investissements nécessaires de la part des opérateurs est évalué à 6 milliards d’euros par an, 2 milliards pour la construction de nouveaux réseaux fixe et mobile, 4 pour l’achèvement et l’entretien des réseaux classiques. Or, ces trois dernières années, l’investissement global a été de près de 8 milliards d’euros par an. Dans cette somme, il faut inclure 5 milliards d’euros que les opérateurs ont consacrés à l’achat de fréquences. Cette dernière dépense ne sera plus nécessaire jusqu’à la fin de la décennie. Cela laisse une marge de manœuvre de plus d’1,5 milliard d’euros par an, permettant sans doute de compenser la baisse de marges pouvant résulter de l’arrivée de Free Mobile. Macro économiquement, l’investissement ne devrait dont pas être atteint à un point tel que les réseaux ne pourraient plus être financés et actualisés. » ;

– d’autre part, des doutes ont été exprimés sur la couverture réelle du réseau de Free Mobile et sur sa qualité suite à un certain nombre d’incidents (problèmes techniques et pannes répétées). Pourtant, l’ARCEP a conclu, à deux reprises fin 2011 et début 2012, après avoir procédé à un contrôle par une campagne de mesures sur le terrain, que Free Mobile avait bien atteint son objectif de couverture de 27 % de la population.

● À ce stade, il convient de souligner que la question de l’accès à la téléphonie mobile en termes d’étendue de la couverture territoriale n’est plus la seule préoccupation des pouvoirs publics. La qualité du service fourni par les opérateurs est désormais une question essentielle du débat public, comme l’ont montré les incidents survenus durant l’année 2012 pour Free mobile mais également Orange.

Selon l’ARCEP, il faut en effet distinguer la couverture affichée par les opérateurs, qui correspond à une norme conventionnelle similaire dans les différents pays d’Europe, du ressenti quotidien qui, lui, relève de la qualité de service et peut varier, dans le même îlot d’habitation, selon que l’on est en position statique ou mobile, à l’extérieur ou à l’intérieur d’un bâtiment.

Aussi, après des auditions menées à l’automne, l’ARCEP a prévu de rendre un rapport sur ces deux sujets, couverture et qualité de service, à la fin de cette année.

c) Le très haut mobile (4 G)

La procédure d'attribution des fréquences (800 MHz et 2,6 GHz) dédiées à la quatrième génération de téléphonie mobile (4 G) s’est achevée en début d’année et a rapporté à l’État 3,6 milliards d’euros (« dividende numérique »).

Conformément à la loi de 2009 dite « loi Pintat ⁽³⁹⁾ » qui dispose que l’attribution de la bande 800 MHz tient « prioritairement compte des impératifs d’aménagement numérique du territoire », les opérateurs doivent respecter plusieurs obligations :

– 99,6 % de la population, ainsi que l’ensemble des axes routiers prioritaires, devront être couverts par l’ensemble des opérateurs d’ici 2027 (98 % d’ici 2024) ;

– 90 % de la population de chaque département devront être couverts d’ici 2024 et 95 % en 2027 ;

– une zone prioritaire, correspondant aux parties les moins densément peuplées du territoire (18 % de la population et 63 % du territoire métropolitain), sera soumise à des obligations de couverture renforcées : 40 % d’ici 2017 et 90 % d’ici 2022 ;

– une obligation de mutualisation de réseaux et de fréquences pour tous les opérateurs dans les communes du programme de couverture des zones blanches en vue de couvrir les centres bourgs en 2027.

En ce qui concerne la bande 2,6 GHz, les obligations de couverture de la population métropolitaine sont de 25 % d’ici 2015, 60 % d’ici 2019 et 75 % d’ici 2023.

Le déploiement de la 4 G devrait se dérouler conformément aux prévisions car cette technologie représente pour les opérateurs d’une part, un important facteur de différenciation et d’autre part, leur prochain relais de croissance. Autre effet positif attendu, l’accès à la 4 G devrait donner une connexion de bonne qualité à ceux qui n’en ont pas sans attendre l’arrivée de la fibre optique.

2.– La couverture du territoire en Internet haut débit

Actuellement, l’essentiel de la couverture haut débit du territoire est assuré par les technologies DSL, via la boucle locale de cuivre du réseau téléphonique de France Télécom. Celle-ci est constituée d’environ 33 millions de lignes couvrant l’ensemble du territoire, réparties sur environ 15 000 nœuds de raccordement d’abonnés (NRA).

Au 31 mars 2012, la France comptait 22,4 millions d’abonnements haut débit, dont 21,3 millions d’abonnements ADSL. 99,1 % de la population a la possibilité technique d’accéder à l’Internet par l’ADSL. Ces chiffres placent la France au 3^ème rang en Europe en termes de pénétration du haut débit.

Sur un plan qualitatif, on distingue plusieurs situations :

– 7 000 NRA, soit 88 % des lignes, sont théoriquement éligibles au « triple play DSL » (téléphonie, Internet, et télévision) ;

– 8 000 NRA, représentant 12 % des lignes, permettent le « double play DSL » (téléphonie et Internet) ;

– il reste encore 265 000 lignes en décembre 2011 contre 434 000 lignes en septembre 2010 encore non éligibles à l’ADSL (zones blanches) pour des raisons techniques.

Selon la ministre chargée des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et de l'économie numérique Mme Fleur Pellerin⁽⁴⁰⁾, « 50 % des Français n'ont pas accès à un haut débit satisfaisant, et donc à une offre triple play de qualité. […] Il faut clarifier ces objectifs de couverture et se donner pour objectif un vrai haut débit pour tous dès 2017. […] Nous travaillons donc sur les rythmes et le calendrier d'investissement, avec cet objectif intermédiaire, à l'horizon du quinquennat, que tout citoyen dispose d'un débit d'au moins 5 à 6 méga, pour une offre triple play ou quadruple play de qualité. »

Pour parfaire plus spécifiquement la couverture des zones rurales (qui représentent 20 % des zones blanches), le Gouvernement précédent a lancé début 2010 un appel à projets intitulé « haut débit dans les zones rurales », doté de 30 millions d’euros du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) au titre du plan de relance européen. Au final, 34 projets sur les 61 présentés ont été retenus. Les subventions accordées s’échelonnent entre 276 000 euros et 1,2 million d’euros et les projets couvrent l’ensemble des régions.

3.– Le déploiement du très haut débit sur le territoire

L’explosion de l’usage d’Internet, le développement des contenus audiovisuels et l’émergence de nouveaux services individuels ou collectifs vont conduire au cours des prochaines années à la croissance de la demande pour le très haut débit fixe et mobile. Pour éviter que ne survienne une fracture numérique comme pour le haut débit, le déploiement des réseaux à très haut débit est un enjeu majeur de la politique d’aménagement du territoire pour les dix prochaines années.

Le Président de la République s’est engagé, au cours de sa campagne, à ce que la totalité du territoire soit couverte en très haut débit à l’horizon 2022 – et non plus 2025 comme prévu dans les objectifs du Gouvernement précédent.

a) L’état d’avancement de la couverture territoriale en très haut débit

Dès 2008, les pouvoirs publics ont engagé une réflexion sur le modèle économique à mettre en place pour favoriser le développement des infrastructures sur l’ensemble du territoire national, et répartir les compétences et la charge financière entre les différentes parties prenantes (État, opérateurs, collectivités territoriales).

Sur un plan technique, la solution apparue comme pérenne est la desserte en fibre optique des foyers (FttH – Fiber to the home ⁽⁴¹⁾) ou au moins des bâtiments (FttB – Fiber to the Building ⁽⁴²⁾). Comme il s’agit d’une solution plus ou moins coûteuse (et donc rentable) selon les territoires, le déploiement a été organisé à partir du découpage du territoire national en trois zones :

– zone I : zone la plus dense, elle concerne 5 millions de foyers et un million d’entreprises répartis sur 148 communes.

Dans ces zones, les différents acteurs privés sont autorisés à investir chacun dans leur boucle locale en fibre optique et ont pour obligation de mutualiser la partie terminale, généralement située dans les immeubles ⁽⁴³⁾.

– zone II : zone moyennement dense, dans laquelle les acteurs privés sont appelés à coopérer afin de mutualiser les investissements ;

– zone III : zone peu dense du territoire, où la rentabilité est trop faible pour permettre un déploiement par les seuls opérateurs privés et une intervention publique sous forme de subventions est nécessaire.

Au 31 mars 2012, 5,4 millions de logements sont éligibles au très haut débit, dont 4,4 millions par fibre optique jusqu’au dernier amplificateur du réseau câblé coaxial (FttLA ⁽⁴⁴⁾) et 1,6 million grâce à la fibre optique jusqu’à l’abonné (FttH).

À la même date, le nombre d’abonnements au très haut débit s’élevait à 715 000, dont 220 000 par FttH (30 %).

Même si le déploiement du très haut débit en nombre de logements raccordables progresse nettement (740 000 en juin 2009, 910 000 en juin 2010, 1,2 million en juin 2011 et 1,6 million en juin 2012), son rythme paraît encore insuffisant : la réalisation des réseaux FttH représente en vitesse de croisière 500 000 logements raccordables, mais c’est six fois moins que le nécessaire pour atteindre les objectifs de couverture et de délais. De plus, la vitesse s’est ralentie sur la période récente (+ 140 000 prises au troisième trimestre 2011, + 125 000 au quatrième trimestre, + 105 000 au premier trimestre 2012), d’où des inquiétudes sur le respect des délais. Enfin, le nombre d’abonnements au très haut débit (0,7 million) reste faible comparé à celui des abonnements à haut débit (21,2 millions).

b) Les modalités de financement

D’un point de vue financier, l’État apporte son soutien aux zones peu et moyennement denses.

Sur les 35 milliards d’euros prévus dans le programme des investissements d’avenir ⁽⁴⁵⁾, 4,5 milliards d’euros sont consacrés au développement de l’économie numérique, répartis entre les deux actions suivantes ⁽⁴⁶⁾ :

– 2 milliards d’euros pour le déploiement des nouveaux réseaux très haut débit sur l’ensemble du territoire national ;

– 2,25 milliards d’euros pour le soutien aux usages, aux services et aux contenus numériques innovants.

La mise en œuvre de la première action s’appuie sur le programme national de déploiement du très haut débit (PNTHD), initié en juin 2010, dont les principes d’actions s’articulent autour de trois guichets :

– le premier (guichet « Opérateurs ») est destiné aux opérateurs, sous forme de prêts non bonifiés de longue maturité (jusqu’à 15 ans), à hauteur d'un milliard d’euros, et concerne la couverture des zones de densité moyenne.

Fin août 2012, aucun crédit n’a été engagé sur ce guichet ;

– le deuxième (guichet « Réseaux d’initiative publique ») s’adresse aux projets d’aménagement numérique des collectivités territoriales s’inscrivant en complémentarité avec ceux des opérateurs, situés dans les zones peu denses, et prend la forme d’un cofinancement de l’État (via des subventions), à hauteur de 900 millions d’euros.

Fin août 2012, 267,2 millions d’euros ont été engagés pour soutenir 11 projets de réseaux d’initiative publique très haut débit concernant 17 départements. D’autre part, 2,4 millions d’euros ont été engagés pour financer 6 projets pilotes très haut débit (Aumont-Aubrac, Chevry Cossigny, Issoire, Mareuil, Saint-Lô, Sallanches) pour lesquels 825 000 euros ont déjà été versés.

– le troisième (guichet « Satellite ») vise à financer des projets de R&D pour favoriser l’émergence d’une nouvelle génération de satellites dédiés à l’accès très haut débit à Internet et permettre ainsi à terme une couverture exhaustive du territoire national. Une convention avec le Centre national d’étude spatiale (CNES) a été signée dans ce cadre pour un montant maximal de 100 millions d’euros.

Fin août 2012, 40 millions d’euros ont été engagés.

L’opérateur financier du PNTHD est le Fonds national pour la société numérique (FSN). Sa gestion est confiée à la Caisse des dépôts et consignations dans les conditions définies par la convention signée avec l’État le 21 juillet 2010 ⁽⁴⁷⁾. Sa gouvernance stratégique est assurée par le Premier ministre via le Commissaire général à l’investissement, en association avec les ministères compétents. C'est le FSN qui attribue les subventions « au fil de l'eau », et ceci aux conditions du Fonds d'aménagement numérique du territoire (FANT) ⁽⁴⁸⁾, avant que celui-ci, une fois mis en place, ne prenne la relève.

Depuis sa création, le FANT est un fonds sans fonds, la question des modalités de son alimentation pérenne n’étant toujours pas réglée.

Pour sa part, le Rapporteur spécial a fait deux propositions au Gouvernement par voie d’amendement lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2013⁽⁴⁹⁾ : il a proposé la création d’une taxe sur la publicité en ligne collectée auprès des régies publicitaires dès lors qu’elles dépassent 20 millions d’euros de recettes (0,5 % jusqu’à 250 millions d’euros et 1 % au-delà), et d’une taxe sur les services du commerce électronique que les commerçants devraient payer dès lors qu’ils exploitent plus de 400 m² de surface commerciale et qu’ils réalisent plus de 460 000 euros de chiffre d’affaires. Elle serait de 0,25 % du prix hors taxe payé par les consommateurs ou les entreprises au-delà d’un chiffre d’affaires de 460 000 euros⁽⁵⁰⁾.

Ces amendements ont été rejetés dans l’attente des conclusions d’une mission d’expertise sur la fiscalité numérique, confiée par le Gouvernement à M. Nicolas Colin, inspecteur des finances et M. Pierre Collin, conseiller d’État, qui devraient être connues en décembre prochain.

Une nouvelle feuille de route devrait être présentée par le Premier ministre en février 2013, à l’occasion d’un séminaire gouvernemental dédié au numérique. Mais la ministre chargée de l'Économie numérique, Mme Fleur Pellerin, a d’ores et déjà annoncé plusieurs dispositions nouvelles :

– concernant le financement, est étudiée la possibilité de réattribuer aux collectivités locales le milliard d'euros du guichet de soutien aux opérateurs pour le déploiement de la fibre optique, qui à ce jour, n’a pas du tout été sollicité par les opérateurs privés ;

– concernant les modalités de déploiement, est lancé un plan Delta fibre, piloté par une structure nouvelle, dont la mission est d’affiner l’objectif intermédiaire de déploiement à l’horizon 2017, qui prévoit de donner à l’ensemble des foyers français un accès à un véritable haut débit et de relier par fibre optique les principaux sites publics, écoles, hôpitaux, mairies et zones d’activités.

IV.– LES POLITIQUES CONTRACTUALISÉES 2007-2013

A.– LES CONTRATS DE PROJETS ÉTAT RÉGIONS 2007-2013

1.– Le rappel du cadre réglementaire et financier

Le Gouvernement a acté en 2006 le lancement d’une nouvelle génération de contrats pour la période 2007-2013, dénommés contrats de projets État régions (CPER). Les principes suivants ont été retenus : une définition des objectifs plus claire, des contenus plus resserrés, des projets mieux étudiés, un partenariat plus efficace pour une meilleure garantie du respect des engagements.

Le caractère stratégique de ces contrats s’inscrit dans les orientations fixées par les conseils européens de Lisbonne et de Göteborg en faveur de l’innovation et du développement durable, qui structurent également les programmes opérationnels (PO) européens sur la période 2007-2013. Il se traduit de ce fait par le resserrement des champs d’action autour de trois objectifs qui sont la promotion de la compétitivité et de l’attractivité des territoires, la prise en compte de la dimension environnementale du développement durable et la contribution à la cohésion sociale et territoriale.

Le Gouvernement a décidé de ne pas reconduire un volet relatif aux investissements routiers, mais a maintenu l’existence d’un volet territorial destiné à financer des projets à un niveau infrarégional.

La programmation globale porte sur 37 contrats : 26 contrats régionaux et 11 contrats interrégionaux, dont 5 pour les massifs et 6 pour la gestion des bassins fluviaux.

Le montant total des crédits contractualisés s’élève à 29,5 milliards d’euros, financé à hauteur de 15,4 milliards d’euros par les régions (52,2 %) et 1,3 milliard d’euros par les autres collectivités signataires (0,4 %). La part de l’État s’élève à 12,7 milliards d’euros (43,2 %).

L’année 2011 a été marquée par la révision à mi-parcours des CPER, au cours de laquelle a été réalisée une mise à jour des projets.

Si elle a concerné un grand nombre de contrats (31 sur 37), cette révision n’a porté que sur un volume limité de crédits. La principale modification a consisté dans l’augmentation des engagements de l’État en Île-de-France (26,2 millions d’euros, 1 % du montant de l’enveloppe initiale), accompagnée d’une hausse à due concurrence de la part régionale.

L’état récapitulatif des montants contractualisés, après révision, par région, est présenté dans le tableau suivant :

MONTANTS CONTRACTUALISÉS (APRÈS RÉVISION)

(en milliers d’euros)

Source : DATAR.

2.– L’état d’avancement après six années de mise en oeuvre

a) Des niveaux de délégation de crédits globalement satisfaisants

Fin 2012, le taux d’avancement des CPER, tous contrats confondus, devrait atteindre 75,4 % pour les crédits de l’État, soit un taux inférieur à l’objectif théorique de 85,7 % représentant six années d’exécution.

Par comparaison, après six années de programmation, les contrats de projets 2007-2013 présentent un bien meilleur avancement que les contrats de plan 2000-2006 comme le met en évidence le tableau suivant.

COMPARAISON DES TAUX DE DÉLÉGATION DES CRÉDITS DE L’ÉTAT
ENTRE LES CPER 2000-2006 ET LES CPER 2007-2013

Source : DATAR.

Le tableau ci-après présente l’état d’avancement des autorisations d’engagement des crédits de l’État, tous contrats confondus, par thématique pour la période 2007– 2012.

DÉLÉGATIONS PAR AN ET PAR MINISTÈRE
en % cumulés des engagements contractualisés

Source : DATAR.

● Cinq champs d’interventions représentent chacun plus d’un milliard d’euros d’engagements de l’État :

– le secteur des transports est le volet le plus important (25,6 % du montant global des financements de l’État). Par son poids relatif, son évolution impacte fortement le taux d’avancement national des CPER. Fin 2012, celui-ci est très satisfaisant (87 %, légèrement au-dessus de l’objectif théorique de 85,7 %) grâce à la mobilisation notamment de moyens exceptionnels de l’AFITF et au versement en 2009 de plus de 211 millions d’euros issus du plan de relance. L’annuité 2012 ne représentera cependant que 12 % des engagements initiaux et marquera donc un ralentissement notable des délégations par rapport à 2011 (19 %, à comparer avec une annuité théorique représentant 14,3 %).

– le second secteur en volume de crédits est celui de l’enseignement supérieur et de la recherche (22,7 % du total). Après deux premières années très faibles, équivalentes à une année seulement de programmation, le plan de relance, avec plus de 145 millions d’euros en 2009, a permis d’atteindre un taux de 36 % en fin d’année. Mais les années 2011 et 2012 ayant été marquées par un taux de délégation très en deçà du rythme théorique, avec une annuité moyenne de 7 %, le taux d’engagement ne pourra atteindre que 66 % fin 2012 ;

– l’écologie (16,8 % du total) et le secteur agriculture et pêche affichent un taux d’avancement prévisible fin 2012 respectivement de 78 % et 75 % ;

– quatrième champ d’intervention avec 9,7 % du total des crédits, l’aménagement du territoire a bénéficié d’une accélération en 2009 avec 25 millions supplémentaires versés au titre du plan de relance. En 2010 et 2011, le rythme des délégations de crédits s’est maintenu à un niveau proche de l’annuité théorique (respectivement 13 % et 12 % pour un taux théorique de 14,3 %).

En 2012 en revanche, la dotation n’étant que de 9 %, l’état d’avancement du volet aménagement du territoire ne devrait atteindre que 67 % fin 2012. Pour 2013, la dotation inscrite dans le projet de loi de finances s’élève à 119 millions d’euros en autorisations d’engagement (pour un niveau théorique de 177 millions d’euros) et à 123,4 millions d’euros en crédits de paiement. Le taux prévisionnel de réalisation est de 75 % prévu à la fin de l’année 2013.

Le montant total de 1,2 million d’euros de crédits contractualisés sur cette thématique se répartit à hauteur de 519 millions d’euros (42,1 %) dans les volets territoriaux et 716 millions d’euros (57,9 %) pour financer les grands projets.

Le retard par rapport à la moyenne nationale s’explique en partie par le décalage dans le temps du démarrage des volets territoriaux : ces derniers n’ont en effet démarré qu’en 2008, pour laisser la génération 2000-2006 se terminer et consacrer l’année 2007 à la signature des nouvelles conventions. Finalement, la programmation des opérations n’a débuté qu’à partir de 2009, ce qui a entraîné un net décalage dans le calendrier initial et impacte le niveau global d’avancement de ce volet des CPER.

Pour palier ce mauvais taux de réalisation, il a été arbitré dans la programmation triennale 2013-2015 de ne pas clôturer la délégation de crédits FNADT pour les CPER fin 2013, mais de prolonger la délégation d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement en 2014 et 2015 afin de porter le taux d’exécution du FNADT dans les CPER 2007-2013 à 94 % au 31 décembre 2015.

● L’état des prévisions d’avancement de la programmation par région, pour les 26 contrats régionaux, à la fin de l’année 2012 fait apparaître le palmarès suivant :

ÉTAT DES ENGAGEMENTS AU TITRE DES CPER PAR RÉGION

Source : DATAR.

9 régions se situent en prévision au-dessus de la moyenne nationale de 75 % et 7 régions ont des taux d’avancement très proches de la moyenne nationale, compris entre 70 et 75 %. 10 régions présentent un taux d’avancement nettement inférieur à la moyenne nationale (Limousin, Lorraine, Haute-Normandie, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Picardie, Franche-Comté, La Réunion, la Corse, la Martinique et Champagne-Ardenne).

b) Des niveaux de délégation plus faibles pour les CPIER

Sur les 37 contrats, les 11 contrats interrégionaux (CPIER) avancent à un rythme moins soutenu : les délégations de crédits devraient atteindre 69 % d’ici la fin de l’année tandis que celui des 26 contrats régionaux serait de 76 %.

Mais ce décalage s’explique pour partie pour des raisons techniques : compte tenu du démarrage tardif de certains contrats et de procédures de saisie plus compliquées à mettre en place du fait de la nécessité de coordonner des services instructeurs sur plusieurs régions, l’outil Presage ⁽⁵¹⁾ est moins bien renseigné pour ces contrats interrégionaux que pour les contrats régionaux.

Le tableau suivant récapitule l’état d’avancement des conventions de bassins et de massifs au premier semestre 2012.

DÉLÉGATIONS DE CRÉDITS COMPARÉS CPER ET CPIER