N^° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

PAR M. Christian ECKERT,

Rapporteur Général,

Député

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ANNEXE N° 44

SÉCURITÉ CIVILE

Rapporteur spécial : M. Patrick LEBRETON

Député

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SYNTHÈSE Les moyens alloués à la sécurité civile atteignent 409,09 millions d’euros en 2013 au lieu de 408,74 millions d’euros pour 2012 en autorisations d’engagement (+ 0,08 %) et 440,26 millions d’euros en 2013, au lieu de 436,83 millions d’euros pour 2012 en crédits de paiement (+ 0,78 %). Le programme interventions des services opérationnels connaît la plus forte hausse (+ 6,3 % en autorisations d’engagement, + 6,7 % en crédits de paiement), en particulier l’action Participation de l’État à la lutte aérienne contre les feux de forêts (+ 19,08 % et + 19,5 %). En revanche le programme coordination des moyens de secours enregistre une diminution sensible (– 10,2 % en autorisations d’engagement, – 8,05 % en crédits de paiement). D’importants programmes d’investissement se poursuivent, notamment la mise en place du système d’alerte et d’informations des populations et la mise en place du réseau Antarès. Au-delà des crédits de la mission, il faut prendre en compte l’action des autres intervenants : services départementaux d’incendie et de secours, sapeurs pompiers militaires, acteurs privés.

INTRODUCTION

En France, la politique de la sécurité civile est définie au niveau national, mais elle est largement gérée et financée à l’échelon de nos collectivités territoriales.

Les dépenses d’ensemble que l’État effectue pour la sécurité civile sont évaluées ainsi à environ 1 milliard d’euros, mais les collectivités territoriales y consacrent annuellement près de 5 milliards d’euros.

Les crédits de la mission Sécurité civile dont le Rapporteur spécial analyse, dans le présent document, l’évolution prévue pour 2013 ne représentent, d’ailleurs, que 40 % environ des dotations que l’État affecte lui-même à la sécurité civile de nos concitoyens.

Et les intervenants, dans ce domaine de la sécurité civile, ainsi que ce rapport spécial tentera de le montrer, sont en réalité nombreux.

Avant de procéder à l’examen des moyens alloués, pour l’exercice 2013, à la mission, le Rapporteur spécial souhaite insister sur deux points.

L’obligation tout d’abord de parvenir à une gestion rationnelle, optimale des crédits qu’impose la situation de nos comptes publics ne doit pas faire oublier la nécessité d’actions résolues au profit des victimes de situations de crise. Les effets dévastateurs de la tempête Xynthia qui a frappé plusieurs de nos départements de l’ouest en février 2010, des feux de forêts du plateau du Maïdo sur l’île de La Réunion à la fin de 2011, comme du tsunami de mars 2011 au Japon, où notre pays avait envoyé des sauveteurs sont bien présents dans notre mémoire collective.

L’analyse peut-être parfois aride des chiffres, des données financières ne doit, par ailleurs, pas masquer les réalités humaines, le fait ainsi que, toutes les 39 minutes, une personne est secourue en France par hélicoptère, qu’en 2011, 11 sapeurs-pompiers sont décédés en service et 1 210 sapeurs pompiers ont été victimes d’agressions sur l’ensemble du territoire national, que, chaque jour, les femmes et les hommes intervenant en sécurité civile donnent l’exemple du courage et de l’engagement.

Le Rapporteur spécial présente maintenant l’évolution des crédits demandés pour la mission Sécurité civile en 2013 (I), avant d’analyser l’action des autres acteurs de ce secteur, tout particulièrement celle des SDIS, les Services départementaux d’incendie et de secours (II).

I.– L’ÉVOLUTION DES MOYENS DE LA MISSION SÉCURITÉ CIVILE

La mission Sécurité civile est, comme pour les exercices précédents, composée de deux programmes budgétaires dédiés à la protection des populations et à la gestion de crise.

Le programme 161 Intervention des services opérationnels (ISO) regroupe les moyens nationaux de sécurité civile que l’État met à la disposition de la population au quotidien (secours à personne, opérations de déminage) ou lors de catastrophes majeures, naturelles ou technologiques (feux de forêts, inondations, tempêtes, séismes, épisodes de sécheresse, canicules, éruptions volcaniques, risques pandémiques ou nucléaires, radiologiques, bactériologiques, chimiques, explosifs…).

Le programme 128 Coordination des moyens de secours, quant à lui, permet la mise en œuvre des projets visant à la coordination des acteurs locaux et nationaux susceptibles de contribuer à la préparation et à la gestion des crises.

Le projet de loi de finances pour 2013 propose de porter les crédits de la mission à 409,09 millions d’euros en autorisations d’engagement, en hausse de 0,08 % par rapport à 2012 et à 440,26 millions d’euros en crédits de paiement, soit une hausse de  0,78 % par rapport à 2012.

En 2013, selon les indications apportées par le projet annuel de performances, les actions privilégiées porteront sur le développement des synergies entre les moyens nationaux, afin de renforcer la qualité de leurs interventions et sur l’essor des partenariats avec les acteurs de la sécurité nationale, tels que la médicalisation des interventions héliportées ou l’aérotransport en hélicoptère ou en avion des forces de sécurité.

Elles concerneront également la montée en puissance de l’unité mobile de démantèlement des munitions identifiées et, pour les Outre-mer, la création d’une base héliportée en Martinique ainsi que la reprise de la zone aéroportuaire du Raizet en Guadeloupe, permettant de regrouper, sur une emprise réaménagée, la base d’hélicoptères et les démineurs de la sécurité civile.

Comme le montre le tableau ci-après, ces demandes de crédits correspondent, pour le programme Intervention des services opérationnels, à une augmentation de 6,3 % en autorisations d’engagement et de 6,7 % en crédits de paiement en 2013.

En revanche, le programme Coordination des moyens de secours voit ses moyens diminuer de 10,2 % pour les autorisations d’engagement et de 8,05 % pour les crédits de paiement.

MISSION SÉCURITÉ CIVILE : ÉVOLUTION DES CRÉDITS 2012-2013
HORS FONDS DE CONCOURS

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes / Actions	LFI 2012	PLF 2013	Évolution en %	LFI 2012	PLF 2013	Évolution en %
161 – Intervention des services opérationnels	255,68	271,77	+ 6,3 %	260,7	278,31	+ 6,7 %
Participation de l’État à la lutte aérienne contre les feux de forêts	53,92	64,21	+ 19,08 %	53,92	64,45	+ 19,5 %
Interventions spécialisées des moyens nationaux terrestres	88,23	90,66	+ 2,7 %	90,43	92,2	+ 1,9 %
Secours à personne par hélicoptère en milieux difficiles	57,27	62,74	+ 9,5 %	60,12	66,27	+ 10,2 %
Neutralisation des engins explosifs	38,25	37,45	– 2,09 %	38,22	38,69	+ 1,2 %
Pilotage de la politique de sécurité civile	17,99	16,69	– 7,2 %	17,99	16,69	– 7,2 %
128 – Coordination des moyens de secours	153,05	137,32	– 10,2 %	176,12	161,94	– 8,05 %
Préparation et gestion des crises	8,5	9,23	+ 8,5 %	15,85	19,04	+ 20,1 %
Coordination des acteurs de la sécurité civile	130,3	113,88	– 12,6 %	146,03	128,68	– 11,88 %
Soutien aux acteurs de la sécurité civile	14,24	14,2	– 0,2 %	14,24	14,2	– 0,2 %
Total pour la mission	408,74	409,09	+0,08 %	436,83	440,26	+ 0,78 %

Source : Projet de loi de finances pour 2013 / Projet annuel de performances

● Pour le programme 161 Intervention des services opérationnels, le taux de consommation des crédits ouverts était, à la date du 20 septembre 2012, de 44 % des autorisations d’engagement et de 52 % des crédits de paiement, ce taux incluant la consommation des crédits consacrés aux dépenses de personnels (Titre 2).

Le rythme de consommation des crédits hors Titre 2 du programme 161 est de fait fortement lié au calendrier de l’activité opérationnelle, tout particulièrement à la saison des feux de forêts.

C’est ainsi que les dépenses de maintenance des avions, de carburant aérien et de produit retardant, qui représentent une part importante des moyens alloués au programme, augmentent fortement à partir du mois de septembre.

De la même façon, une partie significative des autorisations d’engagement des marchés de maintenance des avions de la Sécurité civile (correspondant à 37 millions d’euros) ne doit être engagée qu’à la fin de 2012.

Enfin, une partie des crédits de paiement (6,5 millions d'euros) doit être transférée avant la fin de l’année vers le ministère de la Défense, au titre du règlement du solde du 35^ème hélicoptère EC145 réceptionné en 2011.

La loi de finances rectificative n° 2012–354 du 14 mars 2012 a procédé à une annulation de crédits (hors Titre 2 consacré aux personnes), d’un montant de 1,56 million d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement. Cette annulation a été appliquée à la réserve de précaution qui s’élève actuellement à 6,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 6,5 millions d’euros en crédits de paiement.

Le décret de transfert n° 2012–1012 du 31 août 2012 a, par ailleurs, annulé 1 million d’euros en autorisations d’engagement et 1,4 million d’euros en crédits de paiement. Ce transfert correspond lui-même à la participation de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises à l’acquisition de deux appareils Dauphin basés en Polynésie française et à la contribution aux dépenses de la direction de la sécurité aéronautique de l’État.

Les crédits reçus au titre des fonds de concours s’élèvent, quant à eux, au 20 septembre 2012, à 984 165 euros.

Enfin, un montant de 10 millions d’euros en crédits de paiement, pour lequel sont demandés la levée de la réserve de précaution ainsi qu’un virement à partir du programme budgétaire 128 Coordination des moyens de secours est nécessaire, pour couvrir la totalité des besoins complémentaires, qui concernent plus particulièrement le maintien en condition opérationnelle des avions, permettant de faire face à la hausse de plus de 5 % des prix, à celle du coût du carburant ainsi qu’à l’augmentation du nombre des visites techniques (maintenance).

● Pour le programme 128 Coordination des moyens de secours, le taux de consommation des crédits ouverts, à la date du 20 septembre 2012, (55 % des autorisations d’engagement, 74 % des crédits de paiement) correspondait lui aussi à un taux normal d’exécution à ce stade de l’année.

La loi de finances rectificative n° 2012-354 du 14 mars 2012 précitée a procédé à une annulation de crédit (hors dépenses du Titre 2 relatives aux personnels) d’un montant de 1,55 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Cette annulation a été appliquée à la réserve de précaution, qui s’élève actuellement à 12,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 14,1 millions d’euros en crédits de paiement.

Les crédits reçus au titre des fonds de concours s’élèvent à 12,2 millions d’euros.

Enfin, la prévision de dépenses de ce programme ne fait pas apparaître de besoin complémentaire de financement.

Les crédits demandés en 2013 pour le programme Intervention des services opérationnels s’élèvent à 271,77 millions d'euros en autorisations d’engagement (255,68 millions d'euros en 2012, soit un accroissement de 6,3 %) et 278,31 millions d'euros en crédits de paiement (en hausse de 6,7 % par rapport à 2012, où 260,7 millions d'euros avaient été ouverts).

● L’action Participation de l’État à la lutte aérienne contre les feux de forêts enregistre une hausse importante de ses crédits en 2013 (+ 19,08 % en autorisations d’engagement, + 19,5 % en crédits de paiement), après les diminutions très importantes observées en 2012 (– 41,06 % en autorisations d’engagement, – 36,14 % en crédits de paiement). De la même façon, l’action Interventions spécialisées des moyens nationaux terrestres s’accroît légèrement (de 2,7 % pour les autorisations d’engagement, de 1,9 % pour les crédits de paiement) et l’action Secours à personne par hélicoptère en milieux difficiles enregistre une hausse de 9,5 % pour les autorisations d’engagement, de 10,2 % pour les crédits de paiement.

L’évolution est beaucoup moins favorable pour l’action Neutralisation des engins explosifs (– 2,09 % en crédits de paiement) et surtout pour l’action Pilotage de la sécurité civile dont les moyens diminuent de 7,2 % pour les autorisations d’engagement comme pour les crédits de paiement.

● Sur le programme Coordination des moyens de secours, les crédits demandés pour 2013 s’élèvent pour les autorisations d’engagement à 137,32 millions d’euros (soit une baisse de 10,2 % par rapport à 2012) et pour les crédits de paiement à 161,94 millions d’euros (la baisse étant alors de – 8,05 %). L’action Préparation et gestion des crises enregistre certes un accroissement de 8,5 % par rapport à 2012 pour les autorisations d’engagement et de 20,1 % pour les crédits de paiement. Mais, l’action Soutien aux acteurs de la sécurité civile connaît une diminution de 0,2 % pour les autorisations d’engagement, aussi bien que pour les crédits de paiement et surtout l’action Coordination des acteurs de la sécurité civile voit ses moyens diminuer assez fortement (– 12 ,6 % en autorisations d’engagement, – 11,88 % en crédits de paiement).

Au total, les évolutions constatées font apparaître une hausse globale de 0,08 % des deux programmes de la mission pour les autorisations d’engagement et de 0,78 %, s’agissant des crédits de paiement.

À l’exception des dépenses liées à l’activité opérationnelle qui sont, soit maintenues à leur niveau de 2012 (carburant aérien, produit retardant), soit en augmentation par rapport à 2012 (+ 22 % pour les crédits de maintenance des aéronefs), une diminution des crédits de fonctionnement de 5 % (venant après celles de 2,5 % en 2012 et de 5 % en 2011) est appliquée au programme Intervention des services opérationnels par rapport à 2012. De la même façon, les moyens en fonctionnement du programme Coordination des moyens de secours baissent de 7 % par rapport à 2012.

La révision de la carte des implantations des moyens aériens et des centres de déminage, les mutualisations de sites, toutes données prévues par le projet de loi de finances pour 2013 contribueront de la même façon à l’effort d’économies qu’impose le redressement de nos comptes publics.

Ces mesures s’ajoutent ainsi à celles qui ont visé depuis 2009 à mutualiser la maintenance des moyens aériens et des bases de flottes entre la sécurité civile et la gendarmerie et à la création à la date du 7 septembre 2011 de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, qui a visé à optimiser l’organisation et le fonctionnement de la direction de la sécurité civile et à améliorer la gouvernance dans cet important secteur.

Pour cette analyse détaillée des crédits de la mission Sécurité civile, le Rapporteur spécial distinguera l’action 1 du programme Intervention des services opérationnels qui retrace les moyens alloués par l’État à la lutte contre les feux de forêts, laquelle constitue une priorité, des autres actions de la mission retenues pour 2013.

Les crédits de l’action 1 du programme 161 Participation de l’État à la lutte aérienne contre les feux de forêts, qui représentent 23,6 % des moyens de ce programme, correspondent à l’activité des 26 avions de la sécurité civile dont l’emploi, complémentaire de celui des moyens des services départementaux d’incendie et de secours (les SDIS), vise à assurer la détection rapide des feux de forêts et leur traitement avec des moyens de lutte aérienne adaptés.

La flotte comprend 12 avions bombardiers d’eau amphibies Canadair CL 415, 9 bombardiers d’eau ravitaillés au sol Tracker, 3 avions d’investigation et de liaison Beechcraft 200 et 2 avions polyvalents bombardiers d’eau Dash 8 Q 402 MR, tous mis à la disposition des préfets de zone.

Ces avions sont stationnés, en dehors des périodes de détachements d’été (Ajaccio, Bastia, Carcassonne et, selon les risques, Bordeaux et La Réunion) sur la plateforme de Marignane, où se trouvent le commandement et les services de soutien de la Base d’avions de la sécurité civile (BASC).

Sont prévus, pour cette action, 64,21 millions d’euros en autorisations d’engagement et 64,45 millions d’euros en crédits de paiement. Les moyens correspondants concernent le fonctionnement courant de la base avions de la sécurité civile, la BASC (mise en place des aéronefs, besoins informatiques), le financement du carburant aérien, du produit retardant, de la location de trois bombardiers d’eau pour la saison « feux », mais surtout la maintenance des 26 avions de la sécurité civile (pour 43,3 millions d’euros).

Cette action fait figure de véritable priorité budgétaire, le Gouvernement ayant insisté sur la nécessité d’un maintien en condition opérationnelle des avions de lutte contre les feux de forêts. De fait, l’action Participation de l’État à la lutte aérienne contre les feux de forêts est celle qui connaît la plus forte hausse des moyens prévus pour la sécurité civile (+ 19,8 % en crédits de paiement, + 19,5 % en crédits de paiement).

L’effort consenti, qui doit évidemment prendre en compte, dans le même temps, les contraintes budgétaires porte sur les dotations en carburant aérien et en produit retardant reconduites à leur niveau de 2012, mais surtout sur celles de la maintenance des aéronefs qui progressent sensiblement (+ 22 %).

Un problème sensible rencontré au cours des dernières années réside dans l’obsolescence des avions amphibies de type Tracker particulièrement utilisés dans l’attaque des feux naissants et qui doivent être retirés du service entre 2016 et 2020.

Des expérimentations sont menées pour trouver un type d’aéronef apte à remplacer en totalité la flotte de Tracker à l’horizon 2020. La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises a envisagé ainsi la location d’aéronefs de type Air Tractor, afin d’évaluer leur aptitude à remplacer, à terme, les avions Tracker.

● Les crédits de l’action 2 Interventions spécialisées des moyens nationaux terrestres qui représentent 33,4 % des moyens du programme 161 concernent trois unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile (UIISC) basées à Brignoles, Corte et Nogent-le-Rotrou, soit, chaque jour, 325 militaires en astreinte immédiate, prêts à intervenir sur toute catastrophe naturelle, technologique, terroriste, sanitaire en France, en appui des sapeurs-pompiers territoriaux ou à l’étranger et mis à la disposition du directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises.

Pour ces formations militaires de la sécurité civile (ForMiSC) sont prévus en 2013, 1 446 emplois plein temps travaillé (ETPT) et 90,66 millions d’euros en autorisations d’engagement, 92,2 millions d’euros en crédits de paiement.

Remplissant des missions très diverses (interventions sur catastrophes naturelles ou technologiques, lutte contre les feux de forêts, assistance aux populations sinistrées), les ForMiSC ont, dans la période allant du 1^er janvier 2011 au 31 juillet 2012, été sollicitées chaque mois, réalisant 221 missions, notamment pour combattre les feux de broussailles à La Réunion en octobre et novembre 2011 ou les feux de forêts en Corse.

● Les crédits de l’action 3 concernent le Secours à personne par hélicoptère en milieux difficiles. Correspondant à 23,1 % des moyens alloués au programme 161, ils concernent le fonctionnement d’un échelon central du groupement d’hélicoptères situé à Nîmes-Garons, chargé de la formation, de la préparation des équipages et de la maintenance des appareils ainsi que 22 bases opérationnelles, dont une en Guadeloupe (elles seront 23 à la fin de 2012, avec la création d’une base héliportée à la Martinique).

Ces bases, dont 12 sont actuellement médicalisées (avec la mise en place de personnels médicaux en 2012 sur les bases de Bordeaux et Perpignan), regroupent 39 hélicoptères (4 Écureuils surtout utilisés pour la prévention et la surveillance des feux de forêts et 35 hélicoptères EC 145), qui assurent des secours 24 heures sur 24, 365 jours par an. C’est ainsi, qu’en 2011, les hélicoptères de la sécurité civile ont assuré 14 632 missions de secours en 12 203 heures de vol.

Les crédits de l’action 3 s’élèvent en 2013  à 62,74 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 66,27 millions d’euros en crédits de paiement.

Le Rapporteur spécial, qui observe avec satisfaction que ces crédits s’accroissent, en 2013, de 9,5 % en autorisations d’engagement et de 10,2 % en crédits de paiement, insiste sur l’importance des secours par hélicoptères dans notre dispositif de sécurité civile et sur les qualités qu’ils présentent : une réactivité permanente, une capacité « multi-missions », l’aptitude à intervenir rapidement sur certains sites, où l’engagement d’autres moyens pourrait nécessiter de plus longs délais (mer, montagne).

● Les crédits de l’action 4 Neutralisation des engins explosifs, représentant 13,8 % des moyens alloués au programme 161, correspondent à l’action du service de déminage de la sécurité civile, qui comporte 29 implantations territoriales et assure la dépollution du territoire national des munitions anciennes et contemporaines sur terre comme en milieu aquatique, ainsi que la veille antiterroriste sur la menace nucléaire, radiologique, bactériologique, chimique et explosive (NRBC-E) et la sécurisation des voyages officiels en France et à l’étranger et des grands rassemblements (ainsi, en 2011, le G8 de Deauville ou le G20 de Cannes).

Ces crédits représentent 37,45 millions d’euros en autorisations d’engagement (+ 0,9 % par rapport à 2012), et 38,7 millions d’euros en crédits de paiement (soit + 1,2 %).

● Quant aux crédits de l’action 5 Pilotage de la politique de sécurité civile (6,1 % de l’ensemble du programme), ils s’élèvent à 16,7 millions d’euros et regroupent les personnels non opérationnels de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), soit 269 personnels qui pilotent les actions de sécurité civile, en coordonnent les acteurs et assurent l’administration et la logistique de la DGSCGC.

Ces crédits connaissent une diminution de 7,2 %.

● Les crédits de l’action 1 Préparation et gestion des crises, qui représentent 6,7 % des moyens du programme 128 et s’élèvent à 9,23 millions d’euros en autorisations de programme et 19,04 millions d’euros en crédits de paiement, concernent des opérations diverses, mais toutes essentielles : la gestion de crédits d’extrême urgence (pour 0,32 million d’euros) et de colonnes de renfort composées de sapeurs-pompiers des services départementaux d’incendie et de secours et remboursées par l’État (pour 2,1 millions d’euros) qui permettent, dans les premières heures ou les premiers jours d’une catastrophe, d’apporter une réponse rapide de l’État ; le renforcement des moyens d’information dans la lutte contre la menace NRBC-E (moyens mobiles de décontamination et d’identification biologique et chimique, pour 1,82 million d’euros) ; le fonctionnement, pour une première année complète, du Centre national d’alerte au tsunami, le Cenalt, opérationnel depuis le 1^er juillet 2012 ; la mise en place progressive, d’ici à 2015, du Système rénové d’alerte et d’information des populations (Saip) sur les menaces et les risques majeurs (pour 9,8 millions d’euros).

● Les crédits de l’action 2 Coordination des acteurs de la sécurité civile (soit 82,9 % des moyens du programme) atteignent 113,88 millions d’euros en autorisations d’engagement et 128,68 millions d’euros en crédits de paiement. Ils connaissent ainsi un mouvement de baisse sensible, de 12,6 % pour les autorisations d’engagement et de 11,88 % pour les crédits de paiement.

Ces crédits concernent principalement la participation de l’État au financement du budget de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, concurremment avec la Ville de Paris et les départements et communes de la « petite couronne » (à hauteur de 25 % du budget de la brigade, soit 81,36 millions d’euros).

Ils concernent aussi la subvention de l’État au budget de fonctionnement de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers, l’ENSOSP (4,18 millions d’euros, au lieu de 4,47 millions d’euros en 2012). Cet établissement public national qui a fait face au cours des dernières années à une profonde restructuration (délocalisation à Aix-les-Milles intervenue en février 2010, le plateau technique de Vitrolles fonctionnant depuis septembre 2008) a assuré, en 2011, 71 657 journées stagiaires.

Ils concernent enfin le Fonds d’aide à l’investissement (FAI) des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), qui soutient ces établissements publics dans leurs efforts d’investissements en équipements et matériels et dont les moyens sont consacrés, depuis plusieurs années, pour 80 %, au soutien du réseau Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours, ANTARÈS (soit 3,9 millions d’euros en crédits de paiement), qui vise à l’interopérabilité des réseaux de communication des services publics participant aux missions de sécurité civile.

● Les crédits de l’action 3 enfin, Soutien aux acteurs de la sécurité civile (10,3 % de l’ensemble du programme) s’élèvent à 14,20 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement. Ces crédits assurent le fonctionnement courant des services centraux et des établissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL) aux différents acteurs de la sécurité civile.

La création officielle d’un centre commun civil et militaire chargé de la réalisation de formations interministérielles dans le domaine des menaces nucléaires, radiologiques, bactériologiques, chimiques et explosives recommandée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale doit intervenir avant la fin de 2012.

Établissement public administratif, le centre de formation sera placé sous la double tutelle des ministres de l’Intérieur et de la Défense et soumis au principe d’une direction alternée entre les deux ministères, tous les trois ans. Il sera implanté à proximité du site de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) à Aix-en-Provence, des centres zonaux devant compléter son action dans l’avenir. Il faut remarquer que le centre a commencé à dispenser de premières formations en 2012.

Les ministères se sont accordés sur une clé de répartition des contributions financières et en personnels, proportionnelle au nombre prévisionnel de stagiaires :

– 60 % pour le ministère de l’Intérieur, soit 30 % pour la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) et 15 % respectivement pour la direction générale de la gendarmerie (DGGN) et pour la direction générale de la police nationale (DGPN) ;

– 20 % pour le ministère de la Défense ;

– 20 % pour le ministère de la Santé.

Pour 2013, la contribution financière prévue pour la DGSCGC s’élèvera à 0,355 M€.

Le Rapporteur spécial se réjouit de la mise en place prochaine de ce centre commun de formation et d’entraînement qui mettra un terme à l’hétérogénéité des formations jusqu’à maintenant prodiguées aux décideurs et à l’insuffisance des entraînements communs.

Le projet de modernisation de l’alerte et de l’information des populations repose sur la mise en place d’un nouveau dispositif d’alerte performant et résistant en remplacement de l’actuel réseau national d’alerte. Ce nouveau système doit pouvoir être déclenché, quel que soit le type de risque majeur.

Le Système d’alerte et d’information des populations (SAIP) est un dispositif de proximité concernant des « bassins de risques » et fonctionnant à partir de sirènes mises en réseau (État, collectivités locales, entreprises soumises à un plan particulier d’intervention) renforcé par d’autres moyens d’alerte.

Le mécanisme est complété, élément de nouveauté, par l’envoi de « messages-textes » (« cell broadcast ») sur tous les téléphones portables présents dans une zone donnée. Le dispositif partenarial actuel élaboré avec les radios et télévisions du service public (Radio France et France Télévisions) est, par ailleurs, maintenu.

Le SAIP a deux fonctions essentielles :

– une fonction d’alerte : la population se met immédiatement à l’abri du danger et se porte à l’écoute de la radio ou de la télévision (action réflexe) ;

– une fonction d’information : cette population se voit préciser les consignes de sécurité à suivre en urgence et donner des indications sur l’évolution de l’événement.

Le premier marché a été lancé au premier semestre 2011 (développement d’une interface de déclenchement de l’alerte, fourniture et mise en réseau de sirènes, service fourni par les opérateurs de téléphonie mobile et installation et maintien en conditions opérationnelles du système) ;

– un premier jalon majeur est retenu pour mars 2013 : livraison du logiciel et des premiers matériels (sirènes, armoires de commande, armoires électriques, boîtiers émission-réception). Le déploiement sera engagé par la suite : sites pilotes, notamment en vallée du Rhône (mai 2013), avec l’intégralité des moyens du SAIP connectés, zones d’alerte prioritaires (3 252 sirènes de l’État) et sirènes communales (965) jusqu’en 2015.

Ainsi, le SAIP sera à terme constitué d’un réseau de 5 338 sirènes avec 889 nouvelles implantations.

Outre l’alerte diffusée sur les téléphones mobiles dont les réseaux des opérateurs permettent de prévenir les populations, le système utilisera des moyens d’information complémentaires, tels que les 520 automates d’appel et les 3 100 panneaux à messages variables urbains recensés sur le territoire national.

Le budget initial du SAIP avait été initialement estimé à 78 millions d’euros. Le noyau central du SAIP correspondant aux équipements indispensables à sa réalisation (logiciel de déclenchement et serveurs, sirènes de l’État) doit nécessairement s’inscrire dans la limite de 44,7 millions d’euros en autorisations d’engagement programmés par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI).

Les négociations se poursuivent avec les opérateurs de téléphonie mobile dans le cadre de marchés pour l’envoi de messages d’alerte et d’informations sur les téléphones portables.

Le dispositif SAIP, qui mobilisera 32 millions d’euros dans le prochain « triennal », permettra l’usage de SMS ; il a sûrement connu un « coup d’accélérateur » avec la tempête Xynthia.

À la suite du tsunami de Sumatra du 26 décembre 2004 et de la conférence de Kobé, la commission océanographique intergouvernementale (COI) de l’UNESCO a été chargée par la communauté internationale de mettre en place un système d’alerte aux tsunamis dans chacun des bassins océaniques concernés.

La France, présente sur plusieurs mers et océans s’est engagée, à l'occasion des groupes intergouvernementaux de coordination du système d’alerte aux tsunamis pour l'Atlantique Nord-Est et la Méditerranée (GIC SATANEM) de Lisbonne (2007), puis d'Athènes (2008), à développer un centre national d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique Nord-Est et la Méditerranée, à vocation régionale pour la Méditerranée occidentale.

Cet engagement constitue notamment une réponse aux préconisations exprimées par le sénateur M. Roland Courteau dans son rapport sur « l’évaluation et la prévention du risque du tsunami sur les côtes françaises en métropole et outre-mer » du 7 décembre 2007 ⁽¹⁾.

En mars 2009, à l’initiative du ministère de l’Écologie et du ministère de l’Intérieur, le commissariat à l’énergie atomique (CEA), en liaison avec le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM) et le Centre national de recherche scientifique (CNRS) s’est vu confier la mission de constitution puis d’exploitation d’un centre national d’alerte aux tsunamis pour la Méditerranée et l’Atlantique du Nord-Est, à vocation régionale pour la Méditerranée occidentale.

Une convention cadre conclue entre les ministères et les différents établissements concernés, entrée en vigueur le 22 septembre 2009, fixe le niveau de leurs contributions respectives : le ministère de l’Intérieur prend en charge la moitié des coûts liés à l’investissement et au fonctionnement, le ministère chargé de l’écologie assurant le reste du financement.

Le centre national d’alerte aux tsunamis (CENALT), implanté sur le site du CEA de Bruyères-le-Châtel dans l’Essonne, est opérationnel depuis le 1^er juillet 2012, 24 heures sur 24.

Ce centre s’appuie sur un réseau de marégraphes, de sismographes et de tsunamimètres, mais aussi sur des liaisons haut débit avec le Portugal et l’Espagne rendant possibles les échanges de données. Le dispositif ainsi mis en place doit permettre :

– d’alerter, dans les quinze minutes qui suivent un événement sismique potentiellement tsunamigène en Atlantique Nord-Est ou en Méditerranée occidentale, les autorités de sécurité civile françaises en donnant les paramètres de l’événement (dont l’heure d’arrivée et l’amplitude de la vague) ;

– d’informer, dans le même délai de la survenue de l’événement, en tant que centre à vocation régionale, les centres d’alerte nationaux et régionaux étrangers ;

– de confirmer ou d’infirmer l’occurrence éventuelle d’un tsunami, analyse qui doit être envoyée dans les vingt minutes suivantes.

Pour l’année 2012, le ministère de l’Intérieur a contribué au budget du centre à hauteur de 1,9 million d’euros. Ce montant est maintenu pour 2013 en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.

Le Rapporteur spécial se réjouit d’observer la mise en place intervenue en juillet 2012 de ce centre d’alerte au tsunami pour la Méditerranée, une région très habitée.

Le programme ANTARÈS (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours) vise à une interopérabilité des moyens de communication des différents services publics concourant aux missions de sécurité civile.

C’est un réseau unique, permettant donc la communication entre tous les intervenants de la sécurité civile, et national, utilisable en tous points du territoire.

65,6 % des sapeurs-pompiers sont équipés en 2012 de ces terminaux, les perspectives pour 2013 conduisant à un taux de migration de 75 %. 70 départements sont actuellement concernés et la couverture sera totale dans quatre ans.

Depuis 2007, l’État a assumé la charge financière du déploiement du réseau ANTARÈS sur l’ensemble du territoire et participé, par le biais du Fonds d’aide à l’investissement (FAI) des Services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), aux dépenses d’investissement engagées par ces derniers pour acquérir les équipements, notamment les terminaux pour un montant global de 32 millions d’euros.

4 millions d’euros de travaux nouveaux ont été engagés par l’État en 2012. À partir de 2013, l’État, qui a pour objectif prioritaire d’achever le développement d’ANTARÈS, prévoit d’engager 17,75 millions d’euros de travaux jusqu’en 2015 et 7,1 millions d’euros en 2016, ce qui correspond à un montant global d’investissement de 120 millions d’euros.

Pour 2013, les crédits de paiement prévus au titre du Fonds d’aide à l’investissement (FAI) ne s’établissent qu’à 3,9 millions d’euros ; ces crédits assureront le financement des opérations ayant bénéficié, au cours des exercices précédents, d’une subvention au titre du FAI, mais qui n’ont pas encore été achevées par les Services départementaux d’incendie et de secours bénéficiaires.

Le Rapporteur spécial note que, dans un rapport rendu public le 10 octobre 2012, la commission des finances du Sénat ⁽²⁾ émettait des doutes sur la possibilité à l’heure actuelle, dans certains cas, de faire fonctionner le système ANTARÈS dans les avions de la sécurité civile. Il remarque enfin que les crédits du Fonds d’aide aux investissements (FAI) des SDIS sont « fléchés » depuis plusieurs années en direction d’ANTARÈS, mais remarque que les départements qui ont pu être « pionniers » en la matière n’ont parfois reçu aucune aide et peuvent se trouver pénalisés aujourd’hui.

II.– LES AUTRES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Les actions menées en matière de sécurité civile ne peuvent se résumer à celles qui sont retracées dans les programmes budgétaires 161 et 128. Le monde de la sécurité civile comporte un ensemble très vaste d’acteurs, relevant de la sphère publique, en particulier les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), et privée, que le Rapporteur spécial souhaite maintenant présenter.

Un montant global de plus d’un milliard d’euros est prévu pour 2013 par les différents ministères en faveur de la sécurité civile.

Près de 650 millions d’euros en autorisations d’engagement sont consacrés ainsi par les autres ministères à ces actions, s’ajoutant aux crédits gérés par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises et rassemblés dans la mission Sécurité civile.

Les services du ministère de l’Écologie tiennent un rôle central dans la prévention des risques naturels et technologiques ; il en va de même pour le ministère en charge de la Santé pour les urgences sanitaires et du ministère de l’Agriculture pour la lutte précoce contre les feux de forêts. L’établissement public Météo-France est au centre du dispositif d’alerte en matière de risques d’origine météorologique.

La principale responsabilité de l’État réside dans la coordination du dispositif de prévention et de lutte contre les incendies et autres risques naturels et technologiques, tant au niveau national, qu’au niveau zonal ou départemental.

La réorganisation de la direction de la sécurité civile en direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises devrait permettre une meilleure synergie opérationnelle entre la préparation des crises et la gestion des événements.

Selon les indications statistiques transmises par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, les services départementaux d’incendie et de secours ont réalisé, en 2011, plus de 4,2 millions d’interventions, celles-ci étant en augmentation de 1 % par rapport à l’année précédente, en dépit d’une diminution des interventions pour incendies de 6 % compensée par une augmentation de 5 % du secours à victime et de l’aide à la personne qui représentent plus de 72 % des interventions. Selon un rapport publié le 10 octobre 2012 par la commission des finances du Sénat ⁽³⁾, les missions de secours à victime et d’aide à la personne auraient progressé de 36,2 % entre 2002 et 2010.

La moyenne des interventions par service d’incendie et de secours est de 115 par jour, avec des variations importantes allant de 234 interventions en moyenne pour un SDIS de 1^ère catégorie à 24 pour un SDIS de 5^ème catégorie.

L’effectif global des SDIS est voisin de 250 000, dont 195 000 (79 %) sapeurs-pompiers volontaires (SPV), 40 500 (16 %) sapeurs-pompiers professionnels (SPP) et 12 200 militaires (5 %) de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et du bataillon des marins-pompiers de Marseille.

En 2011, les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires sont en légère baisse, de 0,3 %, ceux de sapeurs-pompiers professionnels augmentant très légèrement, de 0,5 %. Quant au nombre de SDIS diminuant leurs effectifs de sapeurs-pompiers professionnels, il est de 31 (au lieu de 41 en 2010).

La féminisation des sapeurs-pompiers reste stable (13 % en 2011 comme en 2010).

Le nombre de centres d’incendie et de secours est en léger accroissement (7 296 contre 7 277 en 2010) ; le potentiel opérationnel journalier se maintient en moyenne et connaît même une légère augmentation dans les départements ruraux.

Pour les régimes de garde, on constate une légère diminution des régimes de 24 h qui représentent 65 % en moyenne (66 % en 2010) contre 24 % pour les gardes de 12 h (22 % en 2010). Comme en 2010, les gardes de 24 h sont les plus importantes dans les SDIS de 1^ère catégorie (73 %), alors qu’elles ne représentent que 40 % dans les SDIS de 5^ème catégorie.

Pour l’équipement en réseau ANTARÈS, 70 SDIS ont d’ores et déjà migré ou sont en cours de migration, soit une augmentation de 10 % par rapport à 2010 ; le taux d’équipement des SDIS en postes radio est à présent de 65,6 % (60 % en 2010).

Si les dépenses des SDIS ont progressé de 10,71 % entre 2007 et 2009, elles ne se sont accrues que de 1,5 % en 2010 et sont stabilisées depuis 2011.

Le coût moyen par habitant est de 80 euros par mois.

La répartition du financement des SDIS par les collectivités territoriales n’a pas évolué et se maintient à 56 % pour les départements et 44 % pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). En revanche, le nombre de SDIS majoritairement financés par les communes et les EPCI est en diminution (34 SDIS en 2011 au lieu de 37 en 2010).

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a donné aux SDIS la possibilité de créer des établissements publics interdépartementaux d’incendie et de secours (EPIDIS). Les mutualisations ainsi permises devaient contribuer à réduire les dépenses des services départementaux d’incendie et de secours.

Les diverses compétences attribuées aux EPIDIS concernent la formation, l’information et la sensibilisation du public aux risques, l’organisation de marchés groupés et la réalisation d’études et de recherches, permettant de parvenir à une mutualisation des coûts.

Afin de faciliter la création d’EPIDIS, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) a apporté son soutien, notamment juridique, aux acteurs locaux.

La création d’un EPIDIS résulte, en effet, d’un accord entre les SDIS qui le constituent portant sur le choix des compétences et attributions et sur la constitution de l’équipe de direction de l’établissement.

Un accord de partenariat a été signé le 15 juin 2006 entre les SDIS du Bas-Rhin et du Haut-Rhin définissant les instruments utiles à la création éventuelle d’un EPIDIS. Ce projet progresse, et les deux partenaires ont, dans ce cadre, achevé le déploiement de l'infrastructure ANTARÈS, financé en partie par le Fonds d'aide à l'investissement des SDIS (FAI) accordé à chacun des deux SDIS, pour un coût minoré du fait de la mutualisation de l'achat des matériels et de l'ingénierie et du système de maintenance des matériels de transmissions.

Dans le même esprit, un audit, réalisé en vue de la réorganisation des systèmes informatiques des deux services a conduit à une harmonisation de leur fonctionnement ainsi qu’une prise en compte optimale de la partie maintenance et entretien du système ANTARÈS.

D’autres projets communs sont en cours d’élaboration en matière de formation, pour l’organisation d’un partenariat commun avec les universités allemandes et suisses en vue de la création d’un pôle de risques technologiques et la création d'un centre régional d'entraînement des sapeurs-pompiers aux risques fluviaux. Ce projet de mise en place d'un établissement flottant, dont le port d'attache sera le port de Strasbourg, est piloté par le SDIS du Bas-Rhin avec la participation du SDIS du Haut-Rhin. La convention INTERREG concernant ce projet est à présent finalisée et sera soumise très prochainement à la signature des différents partenaires financiers.

Une convention de partenariat a, par ailleurs, été signée le 28 novembre 2008 entre le Haut-Rhin et le Territoire de Belfort portant sur la mise en commun de moyens de secours et le rapprochement des stratégies en termes de perspectives d’établissement ou de création d’outils communs. Dans ce cadre, est d'ores et déjà programmée la construction d'un centre de secours sur le territoire de la commune de Montreux, limitrophe du département du Haut-Rhin. La réalisation de ce projet nécessite encore la solution de problèmes juridiques touchant au fonctionnement de ce centre. En tout état de cause, la mutualisation d’un véhicule poste de commandement est acquise entre les deux départements.

Le SDIS du Territoire de Belfort est également associé au groupe de travail sur l’habillement et sur la mutualisation de la formation, notamment en matière de lutte contre l’incendie par l’utilisation des caissons à feux. Il peut enfin être associé au projet d’école qui doit être réalisée par les SDIS du Haut-Rhin et du Bas Rhin.

Cette démarche progressive et pragmatique de définition de projets communs pourrait aboutir, à terme, à la création d’un EPIDIS.

Indiquons enfin que l’Entente interdépartementale pour la protection de la forêt méditerranéenne regroupant l’ensemble des départements du sud-est, prévue par l’article 63 de la loi de modernisation de la sécurité civile et qui constitue un autre exemple de coopération entre départements a été constituée par arrêté du préfet de zone de défense Sud, avec effet au 1^er octobre 2008.

Après plusieurs années marquées par l’absence de publication de textes statutaires relatifs à la filière des sapeurs-pompiers professionnels, l’année 2012 a constitué un tournant, puisque vingt et un textes réglementaires (dont 6 décrets en Conseil d’État) modernisent les statuts de l’ensemble des cadres d’emplois de cette filière territoriale, les nouveaux statuts particuliers étant entrés en vigueur dès le 1^er mai 2012.

Les trois catégories sont concernées, un accent particulier étant mis sur les catégories B et C, la catégorie A devant être traitée dans le cadre de la future réforme des emplois supérieurs de direction.

Deux principes guident cette modernisation : un rapprochement avec le droit commun de la fonction publique, symbolisé par la transposition du nouvel espace statutaire de la catégorie B, ainsi qu’une approche globale et dynamique visant à rendre la filière plus attractive.

Pour les employeurs, cette réforme offre les moyens d’une rationalisation des grades et des emplois, offrant ainsi la possibilité d’ici sept ans, durée de la période transitoire, d’un pyramidage plus adapté à la fois, à la réalité des besoins locaux et à la situation budgétaire difficile que connaissent les collectivités territoriales.

Le coût global de cette réforme, « lissé » sur sept années, à la demande des élus locaux, devrait se situer entre 16 et 25 millions d’euros.

Plusieurs réformes sont aujourd’hui envisagées pour les sapeurs-pompiers professionnels.

La gestion actuelle des directeurs départementaux de service d’incendie et de secours (DDSIS) rencontre un certain nombre de difficultés, liées principalement au fait que le pouvoir de nomination dans ces emplois est partagé entre l’État et le président du conseil d’administration du SDIS (PCASDIS).

Les grandes lignes du projet de réforme envisagé sont les suivantes :

– le directeur départemental du service d’incendie et de secours (DDSIS) et le directeur départemental adjoint (DDA) continuent d’être choisis par le PCASDIS à partir d’une liste de candidats proposés par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises ;

– les emplois de DDSIS et le DDA sont fonctionnalisés pour offrir au PCASDIS une liberté de choix, mais aussi pour lui permettre, dans certains cas, d’y mettre fin. De même, l’État doit demeurer garant de la qualité des DDSIS et DDA ;

– le DDSIS est, dans son SDIS, à la fois le directeur de l’établissement public et le chef de corps ; le DDA est son adjoint pour l’exercice de chacune de ces fonctions ;

– le classement des SDIS, actuellement en cinq catégories doit se rapprocher de celui des conseils généraux (3 catégories), afin de rendre à ce dispositif sa cohérence et son indépendance vis-à-vis de l’ensemble des acteurs ;

– une réflexion est menée sur les aspects indemnitaires et indiciaires, afin de rendre plus attrayants les postes à haute responsabilité, sur la préservation des acquis de la catégorie active, ainsi que sur la structure et les modalités de gestion des personnels concernés.

Compte tenu des réformes récentes améliorant les évolutions de carrière des hauts fonctionnaires appartenant aux administrations de l’État et des collectivités territoriales et, pour répondre à la forte attente des officiers supérieurs de sapeurs-pompiers professionnels, ce chantier prioritaire devrait être engagé dès le début du second semestre 2012, dans le cadre d’un partenariat entre les élus locaux et l’État.

Un groupe de travail a été chargé d’une réflexion sur la réforme des cadres d’emplois des services de santé et de secours médical des sapeurs-pompiers, en vue de rendre ces métiers plus attractifs dans un contexte de pénurie croissante.

Il mène sa réflexion selon deux axes principaux : le classement des infirmiers en catégorie A, sur le modèle de la réforme intervenue au profit des infirmiers de la fonction publique hospitalière, mais sans perte de la catégorie active ; la recherche de débuts de carrière plus attractifs pour les médecins.

Les décrets statutaires des cadres d’emplois de sapeurs-pompiers professionnels devront être modifiés selon les dispositions qui auront été votées dans le cadre de la réforme des retraites.

Une attention toute particulière doit être portée au volet pénibilité, en lien avec la mise en œuvre du protocole du 20 novembre 2009 sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

La spécificité des missions des 40 000 sapeurs-pompiers professionnels (SPP), fixées par le code général des collectivités territoriales et notamment l’obligation d’assurer une veille opérationnelle permanente avec des effectifs suffisants, impose d’aménager des cycles de travail répondant aux nécessités du service, qui peuvent être liées, dans certains départements, à des « cycles » saisonniers (les feux de forêts notamment).

Chaque service départemental d’incendie et de secours (SDIS) doit ainsi déterminer ses nécessités opérationnelles, qui doivent être inscrites dans le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques (SDACR).

La question du temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels constitue un enjeu politique très fort pour les départements. Les élus locaux ont demandé que le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels ne soit pas modifié. Toute modification du régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels aurait, en effet, inévitablement des conséquences sur leur disponibilité opérationnelle et ainsi sur les effectifs, dont tout accroissement aurait un impact financier non négligeable.

Le travail des sapeurs-pompiers doit respecter les prescriptions minimales, européennes et nationales, précisées par la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), en termes de santé au travail et de durée du travail, sous peine d’encourir la censure du juge qui obligerait à revoir complètement l’organisation opérationnelle actuelle des SDIS.

Après l’échec, en 2009, d’un projet de révision de la directive 2003/88/CE sur le temps de travail, la Commission européenne a entamé, en mars 2010, une procédure de consultation des partenaires sociaux au niveau européen portant sur l’opportunité d’une réforme de cette directive. Les partenaires sociaux européens ont confirmé en octobre 2011 leur volonté de négocier une révision de la directive, la Commission européenne ayant indiqué qu’elle pourrait retenir leur projet.

Une des options retenues, qui sécuriserait la réglementation française applicable aux sapeurs-pompiers professionnels, consiste en une révision ciblée, axée notamment sur la question du temps de garde qui ne peut être considéré dans sa totalité comme du temps de travail, du fait des plages d’inaction qu’il contient.

Les 200 000 sapeurs-pompiers volontaires représentent, depuis plusieurs années, plus de 80 % des effectifs des services départementaux d’incendie et de secours, mais peuvent en constituer 90 % dans les petits départements. Ils assurent 70 % des interventions.

Le développement et la pérennité de notre système, qui associe des professionnels, des volontaires et des militaires, mais repose de façon significative sur les sapeurs-pompiers volontaires est un enjeu majeur pour la sécurité civile et, au-delà, pour la société dans son ensemble.

Le législateur est intervenu à plusieurs reprises, au cours des dernières années, pour améliorer la situation des sapeurs-pompiers volontaires, avec la loi du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires, en cas d’accident survenu ou de maladie contractée en service ou la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, qui, outre des mesures tendant à améliorer la relation entre les sapeurs-pompiers volontaires et leurs employeurs a décidé du caractère obligatoire des vacations, devenues des « indemnités » et a institué une allocation de vétérance.

La loi du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a institué ensuite une prestation de fidélisation et de reconnaissance ; ce régime cofinancé par l’État, les SDIS et les sapeurs-pompiers volontaires permet l’acquisition de droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rentes viagères. 11 218 sapeurs-pompiers volontaires ont bénéficié de cette prestation en 2011, qui a représenté pour l’État une charge de 35,01 millions d’euros.

Ces mesures n’ont pourtant pas réussi à enrayer la crise du volontariat.

En 2009, une impulsion forte a été donnée par la création de la commission « Ambition Volontariat » présidée par M. Luc Ferry. À l’issue des travaux de cette commission, une proposition de loi présentée par notre collègue Pierre Morel-A-L’Huissier a été adoptée à l’unanimité. Elle est devenue la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique.

Quatre décrets d’application de cette loi ont déjà été publiés et trois autres sont en cours de finalisation. Le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires constituera la structure de coordination nationale des conseils départementaux de sécurité civile pour la promotion du volontariat au sein des sapeurs-pompiers. Il doit être mis en place avant la fin de 2012.

Deux grands chantiers ont, par ailleurs, été ouverts, celui du « management » des sapeurs-pompiers volontaires : une plus grande souplesse doit être assurée, en matière de recrutement, de suivi des activités, de disponibilité, de relations avec les employeurs ; celui ensuite de la formation, qui doit être réellement adaptée aux missions confiées aux sapeurs-pompiers volontaires ; une expérimentation a été lancée ainsi en janvier 2012 auprès de 44 SDIS, un retour d’expérience étant prévu au deuxième semestre 2012.

Le Rapporteur spécial souligne l’importance de la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique.

Cette loi précise que les sapeurs-pompiers volontaires prennent librement l’engagement de se mettre au service de la communauté, qu’ils exercent les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels et qu’ils contribuent ainsi directement, en fonction de leur disponibilité, aux missions de sécurité civile de toute nature.

Elle dispose également que l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires est régi par celle-ci, que le code du travail comme le statut de la fonction publique ne leur sont pas applicables ; elle précise que l’activité des sapeurs-pompiers volontaires est à but non lucratif et qu’elle ouvre droit à des indemnités horaires ainsi qu’à des prestations sociales et de fin de service.

Le modèle français, basé sur la complémentarité des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels favorise ainsi une maîtrise des coûts au profit des contribuables, tout en assurant aux citoyens des secours de qualité dans des délais raisonnables en tout point du territoire ; les 7 400 centres existants en font le plus dense de nos réseaux de service public.

Le Rapporteur spécial estime qu’il s’agit d’un modèle qui a fait ses preuves et dont la remise en cause pourrait, à service rendu constant, conduire au recrutement de plus de 60 000 sapeurs-pompiers professionnels supplémentaires pour un montant estimé à 2,5 milliards d’euros, que les collectivités territoriales ne seraient en réalité pas en mesure de supporter.

Parce qu’il fait référence aux notions d’engagement et de volontariat, ce modèle offre aussi un exemple de civisme authentique.

Alors qu’en 2011, le seuil des 500 000 interventions (501 302) a été franchi, ce qui a correspondu à une hausse de 6,1 % de l’activité opérationnelle de la brigade par rapport à 2010, la mise en œuvre, en novembre 2011, du nouveau centre opérationnel de Champerret, l’augmentation du nombre d’opérateurs du centre de traitement de l’alerte 18-112 permise par ce nouvel équipement et une nouvelle procédure de traitement des appels mieux filtrés ont permis d’enregistrer une baisse du nombre des interventions au premier semestre 2012 (246 837, soit – 2,75 % par rapport au premier semestre 2011), malgré la hausse du nombre d’appels.

Le secours à personne constitue toujours l’essentiel de l’activité, soit 79,35 % du nombre total des interventions en 2011 et 81,04 % pour le premier semestre 2012.

La charge opérationnelle de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris pourrait être considérablement alourdie au cours des prochaines années (500 000 interventions estimées uniquement pour le secours à personne en 2020, ce qui correspond à l’activité totale actuelle).

La brigade des sapeurs-pompiers de Paris est aujourd’hui devenue le premier acteur de la chaîne santé en amont de l’hôpital, suppléant de plus en plus l’action d’autres acteurs défaillants ou en retrait (médecins de ville, opérateurs privés). L’accroissement continu de la pression opérationnelle posera à terme la question du niveau des moyens déployés en personnels et en matériels.

En outre, les évolutions qui pourraient affecter le schéma régional d’organisation des soins (SROS) devront veiller à préserver la cohérence avec le schéma interdépartemental d’analyse et de couverture des risques (SIDACR) pour la période 2011-2015.

Enfin, dans le domaine de la planification, le bureau de planification opérationnelle (BPO) de la Brigade, créé en octobre 2011 et le bureau prévention participent de manière active au projet du « Grand Paris », ainsi qu’à l’élaboration des plans de secours (crue centennale, directive générale secours à nombreuses victimes, évacuations de grande ampleur, chute d’aéronefs…).

Pour 2012, le budget de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris a atteint 352,48 millions d’euros en fonctionnement, 54,62 millions d’euros en investissement.

Les effectifs de la brigade s’élèvent en 2012 à 8 046, en hausse de 0,6 % par rapport à 2011.

Pour 2013, la participation de l’État au financement du budget de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris qui se fait concurremment ave la Ville de Paris et les communes et départements de la « petite couronne » à hauteur de 25 % de ce budget atteindra 81,36 millions d’euros.

Avec 103 445 interventions intra muros en 2011, l’activité du bataillon des marins-pompiers de Marseille est restée stable par rapport à 2010.

L’évolution constatée s’explique essentiellement par une saison, feux de forêts plutôt calme et la poursuite de la déflation du nombre d’interventions pour déblocage d’ascenseurs, désormais effectuées aux deux tiers par des sociétés de maintenance.

Le nombre de sorties pour secours à personne demeure, comme dans toutes les grandes villes, très élevé et concerne encore trop souvent des missions d’une urgence relative à domicile, faute pour le centre 15 de disposer, notamment en dehors des heures ouvrables, d’un nombre suffisant de médecins libéraux et d’ambulanciers privés.

L’importance du nombre de ces interventions « par carence » vient obérer ainsi les capacités de prompt secours du bataillon des sapeurs-pompiers de Marseille.

Avec un taux de sollicitation de 120 interventions par millier d’habitants, le bataillon se situe en tête des services d’incendie et de secours du territoire national.

Les dépenses constatées au compte administratif 2011 de la ville de Marseille (non compris le coût des détachements intégralement remboursés par les organismes bénéficiaires) s’élèvent à 94,682 millions d’euros dont 9,460 millions d’euros en investissement et 85,222 millions d’euros en fonctionnement.

Les moyens humains autorisés pour l’année 2012 s’élèvent à 2 474 hommes et femmes (– 0,24 % par rapport à 2011). À ces effectifs autorisés par délibération du conseil municipal, s’ajoutent l’équivalent de 37 postes budgétaires représentant le personnel en formation initiale. Le volume de personnel autorisé intègre également 315 postes détachés auprès de certains organismes (Grand Port Maritime de Marseille, Aéroport Marseille Provence) et qui donnent lieu à remboursement par les bénéficiaires. Enfin, le bataillon des marins-pompiers de Marseille dispose de 18 postes militaires supplémentaires mis à disposition par le ministre de la Défense au titre de sa participation au budget de l’école des marins pompiers de la Marine.

La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a offert aux communes la possibilité de créer des réserves communales de sécurité civile composées de citoyens bénévoles.

Dans son article 30, elle dispose ainsi que « les réserves communales de sécurité civile ont pour objet d’appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d’événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières. À cet effet, elles participent au soutien et à l’assistance des populations, à l’appui logistique et au rétablissement des activités. Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques ».

Les maires ont la possibilité, après avoir identifié les risques auxquels peuvent être soumises leur commune et les populations potentiellement exposées, d’établir un plan communal de sauvegarde (PCS) et de prévoir, en complément des actions des services municipaux, celles dévolues aux membres d’une réserve communale de sécurité civile ainsi que leurs conditions de mise en œuvre.

Le dernier recensement connu faisait état de 1 076 réserves en activité.

Dans le département du Var, les 26 comités communaux feux de forêts ont rejoint récemment ce dispositif de réserve communale de sécurité civile qui a été sollicité largement par les maires à l’occasion des fortes intempéries survenues en novembre 2011.

Enfin, la loi du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l’utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure a intégré dans le dispositif de réserve de sécurité nationale, les réserves communales de sécurité civile. Ce nouveau dispositif a pour objet, en cas de crise majeure dont l’ampleur mettrait en péril la continuité de l’action de l’État, de permettre au Premier ministre de recourir à l’ensemble des structures de sécurité nationale (réserves militaire, de la police nationale, sanitaire, pénitentiaire et de sécurité civile).

Le modèle français de sécurité civile s’appuie également sur un réseau d’associations généralistes ou spécialisées mobilisant un grand nombre de bénévoles aux côtés des sapeurs-pompiers dans des actions de prévention, de formation et d’intervention auprès des populations.

Les articles 35 à 43 de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, qui définissent les modes d’intervention de ces associations sont codifiés aux articles L. 725-1 à L. 725-9 et L. 751- 1 à L. 752-1 du code de la sécurité intérieure.

Pour participer aux missions de sécurité civile dans le cadre de l’ORSEC (Organisation de la Réponse de Sécurité Civile), les associations doivent être agréées par le représentant de l’État dans le département (agrément départemental) ou par le ministre chargé de la Sécurité civile (agrément interdépartemental ou national).

Pour prétendre à l’agrément de sécurité civile, les associations doivent remplir les conditions fixées par le décret n° 2006-237 du 27 février 2006 relatif à la procédure d’agrément de sécurité civile, complété par une circulaire du 12 mai 2006.

Aujourd’hui, 28 associations reconnues au plan national concourent aux missions de sécurité civile, 21 d’entre elles bénéficiant d’un agrément de sécurité civile.

L’agrément de sécurité civile est attribué pour une période de trois ans. En 2012, treize associations ont reçu cet agrément au plan national.

Chaque association doit transmettre son rapport annuel d’activité à la DGSCGC qui peut mandater l’inspection générale de l’administration (IGA), afin d’en assurer le contrôle.

Tel a été le cas, par exemple, en 2012, pour la Fédération Française de sauvetage et de secourisme, la Fédération française de spéléologie et l’Association nationale des premiers secours.

Afin de conforter le rôle des acteurs du secours, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises octroie des subventions aux associations reconnues comme partenaires de la sécurité civile. C’est ainsi, qu’en 2012, la programmation budgétaire rectificative prévoit 287 775 euros pour les associations exerçant des missions de sécurité civile, dont 170 775 euros pour les associations agréées de sécurité civile.

Ces subventions spécifiques viennent compléter celles inscrites au titre de la réserve parlementaire, qui s’élèvent pour 2012 à 263 500 euros ainsi que les soutiens financiers apportés par les collectivités territoriales.

Les inspections menées par l’Inspection générale de l’administration (IGA) à l’attention de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises ont fait apparaître des interrogations portant sur la procédure de l’agrément international.

Cet agrément est attribué par le ministère de l’Intérieur, sa mise en œuvre étant laissée à la libre appréciation du ministère des Affaires étrangères conformément au Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Sur la base de ces rapports d’inspection, le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises a demandé à l’IGA de mener une étude sur l’agrément international.

Les tableaux suivants témoignent bien de la diversité des associations œuvrant dans le domaine de la sécurité civile.

TABLEAU DES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE SÉCURITÉ CIVILE AU NIVEAU NATIONAL

(en euros)

Associations agréées de sécurité civile	Type d’agrément de sécurité civile	Subventions 2012 (prévision)
Association nationale des premiers secours (ANPS)	National International
Centre français de secourisme (CFS)	Centre français de secourisme (CFS)
Croix-Rouge Française (CRF)	National
Fédération française de spéléologie (FFS) Spéléo secours français (SSF)	National International	10 000
Fédération française de sauvetage et de secourisme (FFSS)	National	4 000
Fédération nationale de protection civile (FNPC)	National	16 000
Fédération nationale de radioamateurs au service de la sécurité civile (FNRASEC)	National International	25 000
Fédération des secouristes français – Croix Blanche (FSFCB)	National
Œuvres hospitalières françaises de l'ordre de Malte (ŒHFOM)	National
Secours catholique	National
Société nationale de sauvetage en mer (SNSM)	National	18 775
Union nationale des associations des secouristes et sauveteurs des groupes de la Poste et de France Télécom (UNASS)	National
Association Méditerranéenne de Secours et Aide-Radio Groupe de Secours et de Transmissions (AMSAR-GST)	Interdépartemental
Centre de documentation, de recherche et d’expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE)	Interdépartemental International	41 000
Corps mondial de secours (CMS)	International
Elisa médicoptère (EM)	Interdépartemental International
Pompiers de l'urgence internationale (PUI)	International
Pompiers sans frontières (PSP)	International
Fédération Nationale des Sapeurs Pompiers Français (FNPSPF)	Sans objet	56 000
Secouristes sans frontières (SSF)	International
Unité mobile de premiers secours 91 (UMPS 91)	International

Source : Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises

TABLEAU DES ASSOCIATIONS NON AGRÉÉES CONCOURANT À DES MISSIONS DE SÉCURITÉ CIVILE

(en euros)

Associations non agrées	Type d’agrément de sécurité civile	Subventions 2012
Association Nationale pour l’Étude de la Neige et des Avalanches (ANENA)	sans objet
Conseil National pour la Protection Civile (CNPC)	sans objet
Association Française de normalisation (AFNOR)	sans objet	45 000
Haut Comité Français pour la Défense Civile (HCFDC)	sans objet	46 000
Association des Personnels de l’Alerte aux Populations (APAP)	sans objet	2 000
Centre Européen de Prévention du Risque Inondation (CEPRI)	sans objet	20 000
Association française pour la prévention des catastrophes naturelles	sans objet	4 000
Total des subventions allouées par la DGSCGC		287 775

Source : Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du jeudi 11 octobre 2012 à 9 heures, la Commission examine les crédits de la mission Sécurité civile.

Après l’exposé du Rapporteur spécial, plusieurs intervenants prennent la parole.

M. Jean-Louis Dumont. Monsieur le rapporteur spécial, il y va, dans ce rapport, de la sécurité des biens et des personnes, de l’efficacité et des coûts.

Vous soulignez l’obsolescence des avions qui luttent contre les incendies, notamment dans le sud de la France : il faudrait peut-être ajouter leur dangerosité. Leur utilisation est-elle toujours optimale ? La décision de les remplacer n’a-t-elle pas été prise il y a déjà plusieurs années ?

S’agissant des SDIS, trois lois ont été votées en vingt ans par les majorités successives, chacun de ces textes devant régler définitivement l’ensemble des problèmes de commandement, de financement et d’organisation. Vous soulignez qu’il reste encore beaucoup à faire. Afin d’optimiser l’utilisation de l’argent public, il faudra bien un jour se poser la question de l’organisation de la décision et du commandement entre le préfet, qui est de passage, le président du conseil général, qui paie et a l’impression de n’avoir pas à dire son mot, et les professionnels, qui sont le plus souvent de très grande qualité.

Qu’en est-il des opérations dispendieuses concernant le sauvetage en montagne de randonneurs n’ayant pas respecté les règles de sécurité ou des incendies ne mettant pas directement en cause des habitations ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Monsieur le rapporteur spécial, quelle est l’évolution des crédits dédiés au FAI en 2013 par rapport à 2012 ?

Vous soulignez le fait que ces crédits sont fléchés à 80 % en direction d’ANTARÈS. Or les départements qui ont été pionniers en la matière n’ont reçu aucune aide et se trouvent donc pénalisés aujourd'hui. Ce n’est pas une prime au bon comportement.

Que signifie le coût moyen d’un SDIS, compte tenu des disparités existant déjà à l’intérieur d’un même département ? Le rapport souligne par ailleurs que les dépenses des SDIS devraient baisser en 2013 : quels sont vos arguments alors que la population est jeune et que le GVT – glissement vieillissement technicité – pose chaque année aux SDIS un vrai problème d’équilibre budgétaire ?

M. Jean-Claude Fruteau. Je tiens à revenir sur les crédits de l’action 1 Participation de l’État à la lutte aérienne contre les feux de forêts du programme 161. Patrick Lebreton et moi-même sommes tous deux élus à la Réunion. Or, mes chers collègues, peut-être vous rappelez-vous la polémique qui a suivi la mise à disposition tardive des bombardiers d’eau Dash pour lutter contre un incendie très ravageur sur l’île. Ce retard a entraîné la destruction complète de plus de 3 000 hectares de forêts et la disparition d’espèces endémiques protégées. Monsieur le rapporteur spécial, considérez-vous que le dispositif est désormais opérationnel ?

M. le rapporteur spécial. S’agissant de l’obsolescence des avions luttant contre les feux, notamment dans le sud de la France, un programme de renouvellement de la flotte existe. Cette flotte comprend aujourd'hui douze bombardiers d'eau amphibies Canadair, neuf bombardiers d'eau ravitaillés au sol Tracker, trois avions d'investigation et de liaison Beechcraft et deux avions polyvalents bombardiers d'eau Dash 8, tous mis à la disposition des préfets de zone.

Il est vrai que, compte tenu de leur vieillissement, le coût de leur maintenance explosera en 2013 par rapport à 2012 : 43,3 millions d’euros sur un montant global de 64,45 millions en crédits de paiement.

C’est par la location d’appareils que l’État entend tester de nouveaux aéronefs en vue de remplacer les anciens, notamment les avions amphibies de type Tracker, particulièrement utilisés dans l'attaque des feux naissants. Des expérimentations sont actuellement menées pour trouver un type d'aéronef apte à remplacer en totalité la flotte de Tracker à l'horizon 2020. Ils commenceraient d’être retirés à compter de 2016.

Des recherches sont également menées en moyens héliportés, qui pourraient profiter à la Réunion. Un hélicoptère peut porter jusqu’à 4 000 litres d’eau, une capacité supérieure à celle des Dash. Par ailleurs, la saison d’été étant inverse entre la métropole et la Réunion, les aéronefs peuvent y être envoyés alternativement pour éteindre les feux de forêts. Voilà une réelle possibilité de mutualisation.

S’agissant des SDIS, il convient de trouver une échelle plus appropriée que les départements. La loi de 1996 relative aux services d'incendie et de secours pose le principe de la création, pour les départements situés dans une même zone de défense, d’établissements publics interdépartementaux regroupant plusieurs SDIS. Peut-être de tels établissements constitueraient-ils en métropole une échelle pertinente.

Il faut évidemment hiérarchiser les opérations, qui peuvent se révéler dispendieuses, de lutte contre les incendies, notamment contre ceux qui ne menacent pas directement des habitations. À cette fin, il convient d’améliorer la coordination.

Madame Dalloz, le précédent Gouvernement a mis en place le 7 septembre 2011 la DGSCGC. Le gouvernement actuel entend poursuivre la même politique, qui permet de gérer les crises dans une direction bien identifiée tout en donnant une place plus importante aux sapeurs-pompiers : trois colonels des pompiers sont présents dans l’organigramme central de la direction générale.

De 2012 à 2013, les crédits de la FAI ont été divisés par quatre. J’aurai bientôt le chiffre exact. Il est vrai que les pionniers ne sont pas toujours les mieux récompensés et que cela peut apparaître comme une sanction donnée aux bons comportements.

C’est l’audition de MM. Jean-Paul Kihl et Étienne Stoskopf qui me conduit à affirmer que les dépenses des SDIS baisseront en 2013, en raison notamment du contexte budgétaire contraint. Il est incontestable que les petites casernes communales sont dépassées. Il faudra trouver une autre échelle d’intervention.

Mme Valérie Rabault, présidente. Vous avez indiqué, Monsieur le rapporteur spécial, à l’issue de votre intervention, que vous étiez favorable à l’adoption des crédits de la mission « Sécurité civile. »

M. le rapporteur spécial. Oui, Madame la présidente.

La Commission adopte les crédits de la mission Sécurité civile.

ANNEXE 1 :
LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

– M. Jean-Paul Kihl, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises au ministère de l’Intérieur ;

– M. Éric Tison, sous-directeur de la sécurité civile et de la gestion des crises au ministère de l’Intérieur ;

– M. Etienne Stoskopf, conseiller sécurité civile au cabinet de M. Manuel Valls, ministre de l’Intérieur ;

– Mme Magali Alexandre, conseillère parlementaire au cabinet de M. Manuel Valls, ministre de l’Intérieur.

ANNEXE 2 :
RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES
SUR L’ORGANISATION DU SECOURS EN MONTAGNE ET DE LA SURVEILLANCE DES PLAGES

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