N^° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235),

PAR M. Christian ECKERT,

Rapporteur général,

Député

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ANNEXE N° 6

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE
ET LIENS AVEC LA NATION

Rapporteur spécial : M. Gérard TERRIER

Député

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INTRODUCTION 7

DES CRÉDITS EN DIMINUTION, MAIS QUI GARANTISSENT LA POURSUITE DE LA MISSION 9

I.– TROIS PROGRAMMES POUR UNE MISSION 9

II.– UNE ÉVOLUTION BUDGÉTAIRE SATISFAISANTE 9

LE PROGRAMME 167 : LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE 13

I.– LE SERVICE NATIONAL 14

A.– LA RÉORGANISATION DE LA CHAÎNE DU SERVICE NATIONAL 14

1.– Un dispositif rationalisé 14

2.– Des effectifs resserrés 15

3.– Des méthodes modernisées 16

B.– LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ (JDC) 17

1.– Des contenus profondément rénovés 17

2.– La recherche de nouveaux partenariats 18

3.– Des intervenants nombreux et mieux formés 18

C.– QUEL BILAN POUR LA JDC ET L’ACTION DE LA DSN AUPRÈS DES JEUNES FRANÇAIS ? 19

II.– LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE 20

A.– LA CONDUITE DE LA POLITIQUE MÉMORIELLE 20

1.– L’organisation du ministère 20

2.– Le champ d’action de la politique de mémoire 20

B.– DES CRÉDITS EN HAUSSE SIGNIFICATIVE POUR UNE POLITIQUE DE MÉMOIRE PLUS ACTIVE 21

1.– Une progression nouvelle et durable des crédits 21

2.– La préparation du centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale 22

3.– Les autres chantiers de mémoire 23

LE PROGRAMME 169 : RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT 25

I.– UNE ORGANISATION PROFONDÉMENT MODIFIÉE 25

A.– LE CHAMP DU PROGRAMME 25

B.– UNE ADMINISTRATION RATIONALISÉE 25

C.– DES OPÉRATEURS MODERNISÉS 26

1.– L’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) 26

2.– L’Institution nationale des invalides (INI) 27

D.–  QUEL BILAN POUR LA GESTION DES PRESTATIONS AUX ANCIENS COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE ? 28

II.– DES CRÉDITS EN DIMINUTION, DES PRESTATIONS MAINTENUES OU AMÉLIORÉES 29

A.–  UN POIDS CONSIDÉRABLE AU SEIN DE LA MISSION 29

B.– L’ADMINISTRATION DE LA DETTE VIAGÈRE 31

1.– Les pensions militaires d’invalidité 32

2.– La retraite du combattant 33

C.– LA GESTION DES DROITS LIÉS AUX PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ 36

D.– LES PRESTATIONS DE SOLIDARITÉ 38

1.– La majoration des retraites mutualistes 39

2.– L’action sociale en faveur du monde combattant 40

a) L’aide différentielle au conjoint survivant. 40

b) Les autres subventions et indemnités 41

c) Les subventions pour charges de service public allouées à l’ONAC-VG et à l’INI 41

E.– LA RÉPARATION DES CONSÉQUENCES SANITAIRE DES ESSAIS NUCLÉAIRES FRANÇAIS 41

LE PROGRAMME 158 : INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE 43

I.– L’ORGANISATION ET LES CRÉDITS DU PROGRAMME 43

II.– L’INDEMNISATION DES ORPHELINS DE LA DÉPORTATION ET DES VICTIMES DE SPOLIATIONS DU FAIT DES LÉGISLATIONS ANTISÉMITES EN VIGUEUR PENDANT L’OCCUPATION 44

III.– L’INDEMNISATION DES VICTIMES D’ACTES DE BARBARIE DURANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE 45

EXAMEN EN COMMISSION 47

INTRODUCTION

Avec 3,07 milliards d'euros, les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation, quoiqu’en diminution de 2,55 % à périmètre constant, préservent intégralement les droits des anciens combattants ainsi que ceux des victimes d’actes de barbarie ou de persécutions antisémites pendant la Deuxième Guerre mondiale. Ils traduisent aussi un effort en faveur de la mémoire et du lien entre la Nation et son armée.

Si, avec 2,84 milliards d'euros – soit la quasi-totalité des crédits de la mission – le programme 169, qui finance l’ensemble des mesures en faveur des anciens combattants, perd 75,28 millions d'euros et 2,58 %, c’est uniquement en raison de la diminution, chaque année, du nombre des anciens combattants ; les droits des anciens combattants, eux, sont maintenus, voire améliorés.

La retraite du combattant a été portée à 48 points avec effet au 1^er juillet 2012 ; pour un montant de 54 millions d'euros, le présent projet de loi de finances assure l’extension de cette mesure en année pleine.

Les dépenses fiscales consenties au profit des anciens combattants, pour un coût évalué à 500 millions d'euros environ, sont maintenues.

La légère progression, de 1,2 million d'euros, des crédits destinés aux soins des invalides traduit la prise en compte des progrès techniques des appareillages.

À partir de 2013, les crédits destinés à l’aide différentielle au conjoint survivant, de l’ordre de 5 millions d'euros aujourd’hui, seront abondés de 500 000 euros par an, et ce de manière cumulative jusqu’en 2015 ; c’est ainsi 3 millions d'euros qui seront consacrés à cette allocation. Le montant de celle-ci continuera à être autant que possible augmenté.

Le ministère est attentif à reconnaître aux militaires envoyés en opérations extérieures, en OPEX, la qualité de combattants. Dès le 28 juin 2012, un nouveau décret a étendu la liste des théâtres d’opération qui leur ouvrent droit à cette qualité.

Enfin, l’extension jusqu’en 1964 de la période pendant laquelle quatre mois passés sous l’uniforme en Algérie donnent droit à la carte de combattant va être mise à l’étude.

La suppression de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale du ministère de la Défense a provoqué parfois de sérieux allongements des délais de règlement des demandes de prestations. Ce retard est aujourd’hui en voie de résorption.

Les crédits nécessaires à l’indemnisation des victimes des persécutions antisémites et d’actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, qui constituent la dotation, de 110,01 millions d'euros, du programme 158, apparaissent suffisants pour satisfaire aux demandes d’indemnisation. Sauf dossier particulièrement complexe, les délais d’indemnisation sont par ailleurs jugés satisfaisants.

On peut en revanche s’étonner des conditions d’ouverture des droits à réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français. Alors que chaque année, en application de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010, le dispositif de reconnaissance et d’indemnisation est doté d’un budget de 10 millions d’euros, sept indemnisations seulement ont été accordées durant cette période, pour un montant total de 290 000 euros. Le Rapporteur spécial portera une attention toute particulière à ce dossier.

Avec 119,37 millions d'euros, les crédits du programme 167, consacré au lien entre la Nation et son armée, sont en hausse de 1,15 %.

Au sein de ce programme, les crédits relatifs à la Journée défense et citoyenneté (JDC) sont encore, avec 102,16 millions d'euros, en diminution de 3,6 millions d'euros. Cette évolution tient à l’achèvement de la restructuration de la direction du service national, dont le format est désormais adapté à sa mission essentielle, l’organisation de la JDC.

La rénovation du contenu de celle-ci semble avoir été appréciée des jeunes. Plus de 85 % d’entre eux en ressortiraient avec une amélioration de leur vision de la défense et des armées. Son éventuel allongement serait à l’étude.

La politique de la mémoire, jusqu’ici parente pauvre de l’action du ministère, voit ses crédits augmenter de plus de 5 millions d'euros, soit de 43 %. Il s’agit d’abord de préparer le centenaire de la Grande Guerre, en 2014. À ce titre sont notamment conduites des actions de rénovation des cimetières militaires.

Toujours dans la continuité de la mémoire combattante, un monument nominatif dédié aux militaires décédés en OPEX est actuellement en construction place Vauban, devant les Invalides. Il devrait être inauguré l’an prochain.

Enfin, le Rapporteur spécial se réjouit du soulagement qu’apportera aux « malgré nous » d’Alsace-Moselle, envoyés sur le front de l’Est par l’Allemagne nazie, et ensuite internés en tant que soldats allemands par les Soviétiques dans des camps au régime particulièrement sévère, l’unification de la reconnaissance par la Nation de leurs souffrances. La différence de traitement fondée sur la localisation de ces camps n’a, il faut le dire, jamais été réellement comprise.

DES CRÉDITS EN DIMINUTION,
MAIS QUI GARANTISSENT LA POURSUITE DE LA MISSION

I.– TROIS PROGRAMMES POUR UNE MISSION

La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation s’articule autour des trois programmes suivants.

Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée a pour objet la promotion de l'esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population. Il inclut la dimension mémorielle.

Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant témoigne de la reconnaissance de la Nation envers les anciens combattants et les victimes de guerre. Il a pour fonction de garantir et de gérer les droits des anciens combattants et la qualité des prestations qui leur sont fournies.

Le programme 158 enfin, qui relève du Premier ministre, porte sur l’Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale.

Budgétairement, ces trois programmes ne concourent pas de façon égale au budget de la mission. Avec 2,84 milliards d'euros, le programme 169 représente en 2013 92,53 % des crédits de paiement demandés, le programme 167 n’en représentant, avec 119,37 millions d'euros, que 3,89 % et le programme 158 3,58 %, avec 110,01 millions d'euros.

II.– UNE ÉVOLUTION BUDGÉTAIRE SATISFAISANTE

Globalement, et malgré le caractère extrêmement contraint du contexte budgétaire, les crédits hors pensions affectés à la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation pour 2013 permettent de garantir la poursuite de l’exécution des objectifs de celle-ci. Si, avec 3,07 milliards d'euros et une diminution de 80,24 millions d'euros (2,55 % à périmètre constant) la mission participe à l’effort général de réduction des dépenses destiné au rétablissement des finances de l’État, le projet de loi de finances pour 2013 conforte néanmoins les actions relatives au lien entre la Nation et son armée, notamment dans sa dimension mémorielle, et consolide l’ensemble des droits des anciens combattants.

Les tableaux suivant indiquent la répartition des crédits ouverts pour la mission par le projet de loi de finances pour 2013 et leur évolution.

RÉCAPITULATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT
PAR PROGRAMME ET TITRE

(en euros)

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION (PAR PROGRAMME ET TITRE)

(en euros)

Source : Commission des Finances sur la base du projet annuel de performances

LE PROGRAMME 167 : LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE

Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée a pour objet la promotion de l’esprit de défense et le renforcement du lien entre la Nation et les forces armées.

En hausse de 1,35 million d'euros (+ 1,15 %), il est composé de deux actions.

Avec 102,16 millions d'euros, l’action 1 Journée défense et citoyenneté représente 85,6 % du programme. Elle s’inscrit en recul par rapport à 2012, aussi bien en valeur absolue (avec une diminution de 3,83 millions d'euros ; soit - 3,6 %), qu’au regard de la totalité des crédits du programme. En 2012, elle en représentait en effet non pas 85,6 % mais 89,8 %.

Inversement, les crédits consacrés à l’action 2 Politique de mémoire, progressent de plus de 5 millions d'euros (+ 43,07 %). On peut donc noter un véritable effort dans ce domaine, d’abord destiné à financer le programme des futures grandes commémorations. Cette deuxième action représente désormais 14,4 % du programme.

PROGRAMME 167
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

(en euros)

Source : Commission des Finances sur la base du projet annuel de performances

Il faut aussi noter que, selon le projet annuel de performances, le programme 167 reçoit 47,2 millions d’euros d’autres programmes, soit 28,3 % du total de ses crédits. Cette proportion était de 27,76 % en 2012. Alors que les crédits directs augmentent de 1,15 %, le montant des déversements progresse de 4,1 %.

Ces 47,2 millions d'euros sont ainsi répartis.

La subvention du fonds spécial de pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE), rattachée au programme 146 Équipement des forces de la mission Défense, qui fait l'objet d'une ventilation au prorata des effectifs ouvriers, concourt au programme 167 pour un montant de 4,5 millions d’euros.

De plus, 27,7 millions d’euros sont déversés sur le programme 167 à partir de la sous-action 82 Soutien des forces par les bases de défense de l’action 5 Logistique et soutien interarmées du programme 178 Préparation et emploi des forces.

Enfin, le programme 212 Soutien de la politique de la défense contribue au programme 167 pour un montant de 15 millions d’euros.

I.– LE SERVICE NATIONAL

La première des deux actions du programme est consacrée à la journée défense et citoyenneté (JDC). Élément clé du parcours de citoyenneté instauré par la loi du 28 octobre 1997 pour les jeunes Françaises et Français, la JDC constitue l’occasion privilégiée de sensibiliser l’ensemble d’une classe d’âge aux nouveaux enjeux de défense et de sécurité.

Le coût de l’organisation de la JDC diminue encore en 2013 : les crédits inscrits sont en effet de 102,17 millions d’euros, au lieu de 106 en 2012. La diminution du coût est ainsi de 3,83 millions d’euros, soit 3,6 %.

Cette diminution a pour origine d’abord la diminution des coûts en personnels nécessaires pour organiser la JDC. Avec 82,22 millions d'euros, les coûts de personnels du programme 169 sont en diminution de 4,55 millions d'euros et de 5,24 %. Cette évolution est la conséquence de l’achèvement de la réforme de la direction du service national (DSN), qui a en charge la JDC.

A.– LA RÉORGANISATION DE LA CHAÎNE DU SERVICE NATIONAL

1.– Un dispositif rationalisé

La DSN était traditionnellement chargée d’assurer le recensement, la vérification de l’aptitude et l’affectation des jeunes gens en vue de l’accomplissement du service national. Elle tenait ensuite à jour les données relatives aux réservistes.

La suspension du service national par la loi du 28 octobre 1997 et la création, pour l’ensemble des jeunes gens et des jeunes filles, d’une journée d’appel de préparation à la défense a profondément transformé la fonction de la DSN. Celle-ci a donc entrepris depuis 2009 une lente et profonde mutation, impliquant un redéploiement et une réadaptation de ses implantations, une profonde transformation de son organisation et un sérieux reformatage de ses effectifs de façon à se recentrer sur sa nouvelle mission, le soutien étant confié aux bases de défense.

Cette transformation s’achève en 2012.

En métropole, la DSN s’appuie désormais sur cinq « établissements du service national » (ESN), basés à Versailles, Nancy, Lyon, Bordeaux et Rennes. En dépendent 27 « centres du service national » (CSN).

Le tableau ci-joint retrace la nouvelle organisation.

L’ORGANISATION DE LA DSN

Les six CSN situés outre-mer subsistent ; ils s’appuient sur les moyens des bases de défense d’outre-mer.

L’administration centrale de la DSN est quant à elle transférée de Compiègne à Orléans. Son architecture a été resserrée. La DSN comporte désormais deux sous-directions, la sous-direction « défense et citoyenneté » en charge du « métier JDC » et la sous-direction « ressources métier » chargée de pourvoir aux moyens humains, financiers et matériels nécessaires à l’accomplissement de la mission.

La responsabilité des archives concernant la métropole aura pris fin le 31 décembre 2012. À cette date, toutes les archives auront été versées au centre des archives du personnel militaire (CAPM), intégré au service historique de la défense (SHD) depuis le 1er janvier 2012. En revanche, la DSN garde la responsabilité de la conservation et du suivi des archives individuelles et des attestations des services accomplis pour l’outre-mer.

2.– Des effectifs resserrés

Cette réorganisation profonde de la chaîne du service national, à la fois dans ses missions et dans son organisation, se traduit par une réduction de moitié environ des effectifs.

Il était prévu qu’à l’achèvement de la réforme, les effectifs de cette direction soient de 1 600 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Comme le montre le tableau ci-après, cet objectif a d’ores et déjà été pleinement atteint.

ÉVOLUTION DE 2009 À 2013 DES EFFECTIFS DE LA DSN

Source : Ministère délégué aux Anciens combattants

1 – Effectif moyen réalisé (EMR) au 31 décembre. Les effectifs présentés lors du PLF 2012 correspondaient au référentiel des effectifs en organisation (REO).

2 – EMR prévisionnel au 30 juin 2012.

3 – PLF 2013 : plafond ministériel d’emploi autorisé sur l’action 1 - Journée défense et citoyenneté du programme 167

En 2012, l’effectif moyen réalisé est ainsi de 1 482 personnels, soit moins des deux tiers de l’effectif de 2009. La déflation des effectifs devrait se poursuivre : l’effectif moyen réalisé a toujours été inférieur au plafond d’emplois. Par ailleurs l’objectif désormais fixé pour 2015 est un effectif de 1 370.

Cette évolution s’est accompagnée d’un renforcement de la proportion des personnels civils. De 64 % en 2009, elle est passée à 73 % en 2012 et devrait dépasser les trois quarts en 2013.

Aujourd’hui, la totalité des agents de la DSN, y compris ceux de l’administration centrale (31 militaires et 62 civils), participe à la conception, au pilotage mais aussi à la mise en œuvre concrète (encadrement des jeunes) de la JDC.

3.– Des méthodes modernisées

Afin de réussir au mieux sa mission, la DSN a entrepris de moderniser ses méthodes, notamment en matière de recensement.

Pour simplifier celui-ci, elle collabore avec la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) pour la généralisation, auprès des mairies, du « recensement citoyen obligatoire » ou RCO, télé-service simplifiant les procédures de recensement.

Elle est associée au projet national de recensement en ligne (sur le site « monservicepublic.fr »), qui permet aux jeunes de se faire recenser dans les mairies à partir d’un portail d’accès internet.

Plusieurs autres projets de dématérialisation sont à l’étude. Ils portent sur l’envoi des convocations, des diverses attestations de la JDC et des changements d’adresse. La DSN souhaite mettre à la disposition des jeunes un portail Internet leur permettant de changer leur adresse, de modifier si besoin la date et le lieu de la JDC, et enfin d’éditer eux-mêmes leur ordre de convocation et par conséquent leur titre ou bon de transport.

B.– LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ (JDC)

1.– Des contenus profondément rénovés

Depuis le début de l’année 2011, la JAPD a laissé place à la JDC. Celle-ci a donné lieu à une profonde rénovation du contenu et des supports pédagogiques, dans le cadre d’un recentrage sur la mission fondamentale de sensibilisation des jeunes aux nouveaux enjeux de la défense et de la sécurité nationales.

Dans cet esprit, la trame des trois modules a été revue (1, Vous êtes des citoyens ; 2, Vous devez faire face à un monde instable ; 3, Vous avez un rôle à jouer). L’approche est désormais plus participative et les illustrations visuelles (diapositives et films) plus actuelles et attrayantes. À terme, les jeunes pourront en outre « prolonger » leur JDC en visitant un portail dédié sur le site Internet de la défense.

La journée comporte désormais la présentation d’un film consacré au service civique (film fourni par l’Agence du service civique).

Quand il n’est pas possible de proposer une visite ou une présentation de matériels à caractère militaire, une présentation des missions des sapeurs-pompiers volontaires (par un membre des services départementaux d’incendie et de secours) est organisée, avec en ouverture un court film spécialement conçu pour la JDC.

Les jeunes bénéficient aussi d’une initiation aux gestes de premiers secours. Ils manifestent du reste leur attachement à cet enseignement (85,6 % de satisfaction en 2011 concernant ce module). Les animations dispensées par des secouristes professionnels extérieurs à la DSN sont réalisées dans le cadre d’un marché public actuellement en cours de renouvellement pour la période 2013-2015.

Enfin, en application de la modification de l’article L. 114-3 du code du service national par la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011, depuis le second semestre 2012, la DSN délivre la Charte des droits et des devoirs du citoyen français au cours de la JDC. Cette charte est éditée au dos des attestations remises à l’issue de la JDC. Son contenu est abordé lors du module « Vous êtes des citoyens ».

La direction du service national (DSN) développe aussi des partenariats, avec le ministère de l’Éducation nationale, partenaire historique pour l’évaluation des apprentissages fondamentaux de la langue française, le ministère de la justice, pour l’organisation de la JDC en milieu carcéral, la délégation à la sécurité routière et l’Établissement français du sang. D’autres partenariats, plus ponctuels, existent en fonction des situations locales, avec les agences régionales de santé ou encore, comme on l’a vu, avec les sapeurs-pompiers.

Enfin, la DSN a participé aux travaux interministériels de conception du réseau des plates-formes de suivi et d’appui aux « décrocheurs » de l’enseignement scolaire mis en place à l’automne 2010, réseau auprès duquel elle transmet depuis fin 2011 les informations recueillies à l’occasion de la JDC.

Ces partenariats permettent d’enrichir les messages sur l’engagement citoyen diffusés au cours de la JDC.

2.– La recherche de nouveaux partenariats

Dans l’optique précédemment évoquée, trois nouveaux partenariats sont en cours de finalisation.

Le premier, qui réunit la DSN et la délégation à la circulation et la sécurité routière (DCSR) reposera sur la diffusion de films et sur l’organisation de JDC exceptionnelles. La DSN demande en outre à la DCSR d’étudier la possibilité de faire intervenir, le cas échéant, des correspondants de la sécurité routière à titre de témoignage.

Deux autres partenariats concernent l’Agence de la biomédecine et l’Établissement français du sang. Des supports d’information développés par ces deux organismes seront distribués aux appelés, avec pour objectif de répondre à l’obligation instituée à l’article L. 114-3 du code du service national de délivrer aux participants à la JDC « une information générale sur le don de sang, de plaquettes, de moelle osseuse, de gamètes et sur le don d'organes à fins de greffe. S'agissant du don d'organes, une information spécifique doit être dispensée sur la législation en vigueur, sur le consentement présumé et sur la possibilité pour une personne d'inscrire son refus sur le registre national automatisé prévu à l'article L. 1232-1 du code de la santé publique ». Des JDC ayant pour thème ces différents dons seront également programmées à partir de 2013, et auront vocation à être récurrentes.

3.– Des intervenants nombreux et mieux formés

Une formation spécifique, permettant de développer une approche plus pédagogique et plus active, est désormais dispensée aux futurs encadrants des JDC, désormais dénommés « animateurs ». Les personnels de la Défense ne sont cependant pas seuls dans cette tâche.

D’abord, par le biais de la gendarmerie nationale, le ministère de l’intérieur contribue à l’animation des JDC en fournissant des animateurs en métropole et en outre-mer. Des gendarmes d’active et des réservistes de la gendarmerie ont été formés à cet effet. La part de la gendarmerie nationale dans l'effectif des animateurs de la JDC est de l'ordre de 27 % et devrait représenter environ 9 900 jours/animateur en 2013.

Ensuite, des réservistes interviennent au profit de la JDC comme animateurs pour présenter les modules relatifs à la défense et à la citoyenneté. L’animation de ces modules représente environ 38 000 jours/hommes. Le ministère de la défense a fixé aux armées un objectif de 50 % des animations confiées à des personnels réservistes. Actuellement cette proportion est évaluée à environ 30 %.

C.– QUEL BILAN POUR LA JDC ET L’ACTION DE LA DSN AUPRÈS DES JEUNES FRANÇAIS ?

Selon les statistiques, 97 % des jeunes d’une classe d’âge seulement se font recenser avant 25 ans. Alors que l’objectif de la JDC est de sensibiliser tous les jeunes, à cet âge 93 % seulement sont en règle avec les obligations du service national. Les 3 % non recensés représentent plus de 22 000 jeunes ainsi exclus du « rituel de passage républicain » que représente la JDC.

Afin d’augmenter le taux de participation des jeunes dans les délais légaux, la direction du service national conduit tout au long de l’année des actions de re-sensibilisation auprès des mairies et des jeunes sur leur obligation de recensement.

En 2011, elle s’est efforcée de rattraper la baisse du nombre de jeunes présents en 2010 et est ainsi parvenue à accueillir 752 059 appelés.

Par ailleurs, selon la DSN, le passage de la JAPD à la JDC aurait abouti, une fois le nouveau format bien maîtrisé par les animateurs, à un accroissement du taux de satisfaction des jeunes et à une amélioration de leur perception de la défense et des armées. De ce fait, la DSN se fixe pour 2013 l’objectif d’un taux de satisfaction de 87 % de la qualité de la prestation offerte par la DSN et les armées et de l’impact de la JDC sur l’image de la Défense et des armées, la « cible », en 2015, étant fixée à un taux de satisfaction de 90 %.

Enfin, certains considèrent que, pour solenniser encore la JDC et y faire mieux passer les messages souhaités, celle-ci devrait être allongée. Le ministre délégué, lors de son audition par la Commission de la défense, a exposé que ses services y réfléchissaient. Il reste qu’alors, les moyens devront suivre : il faudra financer le coût de la nuitée.

II.– LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE

A.– LA CONDUITE DE LA POLITIQUE MÉMORIELLE

1.– L’organisation du ministère

La politique de la mémoire constitue l’action 2 du programme 167.

Ses orientations sont multiples : moderniser et renforcer le rayonnement des commémorations nationales, développer une véritable politique de tourisme de mémoire, lancer et soutenir des actions éducatives et pédagogiques afin de faire partager aux jeunes générations les valeurs républicaines et civiques défendues pendant les conflits contemporains.

Le ministère s’attache à favoriser des synergies avec les autres administrations, notamment celles chargées de l’éducation nationale et du tourisme, les opérateurs du ministère, les collectivités locales, et enfin, bien sûr, les associations du monde combattant et les fondations de mémoire.

La politique de la mémoire est mise en oeuvre par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), sous l’autorité du secrétaire général pour l’administration. L’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) y participe en tant qu’opérateur, en s’appuyant notamment sur ses services départementaux et d’Afrique du Nord. Il assure, sur ses secteurs géographiques, l’entretien courant des nécropoles nationales et des hauts lieux de mémoire et bénéficie, à ce titre, d’une subvention versée par le ministère de la défense.

À l’étranger, à l’exception de l’Algérie, du Maroc et de la Tunisie, où il existe un service de l’ONAC-VG, cette politique est pilotée par les ambassades, auxquelles les crédits nécessaires sont délégués.

2.– Le champ d’action de la politique de mémoire

La DMPA a d’abord en charge chaque année l’organisation des neuf cérémonies nationales traditionnelles et l'hommage à Jean Moulin.

Ensuite, au titre des « lieux de mémoire », l'État entretient 265 cimetières militaires nationaux et 7 cimetières militaires étrangers situés en métropole, où reposent 748 000 corps, les cimetières qui lui sont concédés à l'étranger (un millier de lieux de sépulture répartis dans 78 pays, dont 234 cimetières importants), où reposent 230 000 corps, et quelque 2 000 carrés spéciaux des cimetières communaux, où se trouvent 115 000 sépultures perpétuelles concédées à l'État par les communes.

Il a aussi la charge de sept « hauts lieux » de la mémoire nationale. Il s’agit du site de l'ancien camp de concentration de Natzweiler, au Struthof (Bas-Rhin), du site du Mont-Valérien à Suresnes, du mémorial des martyrs de la déportation de l’île de la Cité, à Paris, du mémorial du débarquement de Provence au Mont-Faron, à Toulon, du mémorial de l’ancienne prison de Montluc, à Lyon, du mémorial des guerres d’Indochine, à Fréjus et enfin du mémorial national de la guerre d’Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie, quai Branly, à Paris.

Le ministère organise aussi des actions pédagogiques, destinées aux jeunes. Celles-ci se traduisent principalement par des concours scolaires et par des soutiens à des projets pédagogiques et éducatifs, en partenariat étroit avec le ministère de l’éducation nationale. Au 1^er août 2012, 245 projets ayant trait à la mémoire des conflits contemporains, au patrimoine militaire ou à la politique de défense avaient été soutenus, pour un montant de 132 590 euros, auquel se sont ajoutées des délégations de crédits accordées à l'ONAC-VG, pour 225 000 euros.

Ces actions se situent dans le cadre du protocole « Défense-Éducation nationale », signé le 21 janvier 2007, pour le suivi duquel de nouveaux indicateurs ont été mis en place (entre autres, le nombre d’élèves ayant visité une unité militaire, le nombre d’enseignants et de cadres de l’éducation nationale formés à l’enseignement de défense…). Un nouveau protocole a été signé le 20 avril 2012 avec le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche pour le développement et la promotion de l’esprit de défense.

Enfin, la DMPA conduit une politique de soutien aux publications et à la production de films. Les principaux axes de cette politique sont la mémoire des conflits contemporains, la mise en valeur du patrimoine de la défense et la recherche historique. Cette politique sera poursuivie en 2013.

B.– DES CRÉDITS EN HAUSSE SIGNIFICATIVE POUR UNE POLITIQUE DE MÉMOIRE PLUS ACTIVE

1.– Une progression nouvelle et durable des crédits

Quelle que soit sa portée civique et symbolique, la politique de la mémoire restait malgré tout plutôt mal dotée. Cette situation a pu susciter des regrets, voire une légitime incompréhension, en matière notamment d’entretien des cimetières militaires français en France et à l’étranger.

À l’approche des commémorations du centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale, mais aussi du soixante-dixième anniversaire de la Résistance intérieure, de la Libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme, le projet de loi de finances pour 2013 rompt avec cette situation.

En effet, les crédits de l’action 2 Politique de mémoire du programme 167 passent de 12,03 millions d'euros ouverts en 2012 à 17,21 millions d'euros. C’est là une hausse de près de 5,2 millions d'euros et de 43,07 %, avant déversements au titre du soutien.

Globalement, selon le projet annuel de performances, « dans le projet de loi de finances 2013, les crédits de l’action 2 sont supérieurs à ceux de la loi de finances initiale 2012 de 6 millions d’euros à périmètre constant et de 5,9 millions d’euros après transfert de 0,1 million d’euros de subvention au centre national de la cinématographie vers l’action 8 du programme 212 ».

Dans le cadre du budget triennal 2013-2015, ce supplément de dotation sera maintenu jusqu’en 2015.

Ces nouveaux crédits permettent une dynamisation de la politique de la mémoire.

2.– La préparation du centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale

Pour mener à bien la commémoration du centenaire de la Première Guerre mondiale un arrêté du 5 avril 2012 a approuvé la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public (GIP), dénommé « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale – 1914-2014 ». Ce GIP est doté d’un budget de 20 millions d’euros pour la période 2012-2015. Selon la tradition républicaine, comme chaque décennie en « 4 », son objet sera élargi à la commémoration de la Deuxième Guerre mondiale.

En matière de restauration de sépultures, une priorité est accordée aux cimetières nationaux de la guerre 1914-1918, qui ont souffert du temps. Leur remise en état se déroule selon un programme pluriannuel pour la période 2011-2018. Sont ainsi notamment prévus en France la poursuite de la rénovation des nécropoles de la Première Guerre mondiale : Crouy, Pontavert, Vailly-sur Aisne, Loupeigne (Aisne), Monceau-les-Provins (Seine-et-Marne), Guebwiller (Haut-Rhin), Les Éparges (Meuse). À l'étranger, auront lieu l'achèvement des travaux de restauration des sites en Grèce, Macédoine et Tunisie, la rénovation de sites en Roumanie. Des travaux sont également programmés en Algérie, Belgique, Égypte, Italie, Madagascar, Pologne et Serbie.

Les restaurations peuvent s’effectuer dans le cadre de contrats État-régions. La DMPA délègue alors des crédits contractualisés aux préfets de région, qui passent des conventions avec les collectivités territoriales afin de financer les projets définis. C’est notamment dans ces conditions que, en partenariat avec la région Lorraine, est conduite depuis 2008 la rénovation de l’ossuaire de Douaumont ; en 2013, 220 000 euros seront consacrés aux travaux de requalification des sites du champ de bataille de Verdun.

3.– Les autres chantiers de mémoire

Hors programmation relative aux sites de la Première Guerre mondiale, sont également en cours la rénovation de la nécropole nationale de la Ferté Saint-Aubin (Loiret), où reposent des Résistants du maquis de Sologne, et celle du monument-ossuaire du cimetière de la Sablière à Fleury-les-Aubrais (Loiret), qui abrite les restes mortels de combattants de la guerre de 1870, ainsi que des travaux de restauration de sépultures perpétuelles dans divers carrés militaires de cimetières communaux (Nogent-sur-Marne, Bourbon-l'Archambault, Calais…). Enfin, un monument à la mémoire des prisonniers de guerre décédés au camp de Ban-Saint-Jean (Moselle) est en voie d'achèvement.

La DMPA a aussi entrepris un important programme de travaux au profit des hauts lieux de mémoire. Il a débuté avec la création du Centre européen du résistant déporté au Struthof, en 2005, et s’est poursuivi avec l’achèvement en 2010 de deux chantiers désormais ouverts au public : la rénovation de la salle pédagogique du mémorial des guerres en Indochine à Fréjus et la réalisation des nouveaux aménagements muséographiques du Mont-Valérien. Le mémorial de la prison de Montluc a ouvert ses portes en septembre 2010. En 2011, la DMPA a débuté la rénovation du mémorial des martyrs de la déportation dans l’île de la Cité à Paris.

Enfin, suite au rapport de la commission présidée par le général Thorette présenté en 2011, un monument nominatif dédié aux soldats morts pour la France sur des théâtres d'opérations extérieures (OPEX) va être édifié à proximité de l’Hôtel national des Invalides, place Vauban. Un million d’euros est inscrit à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2013. L’inauguration du monument s’inscrira dans le cadre de l’attention particulière qui sera portée au thème des OPEX en 2013 – année du trentième anniversaire de l'attentat du Drakkar contre les militaires français au Liban – afin de conforter la thématique du « 11 novembre, journée de tous les morts pour la France » instaurée par la loi n° 2012-273 du 28 février 2012.

LE PROGRAMME 169 : RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT

I.– UNE ORGANISATION PROFONDÉMENT MODIFIÉE

A.– LE CHAMP DU PROGRAMME

Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant retrace l’ensemble des actions et interventions réalisées au profit du monde combattant, destinées à témoigner la reconnaissance de la Nation à l’égard des anciens combattants et victimes de guerre.

Le dispositif déployé en faveur du monde combattant comporte trois volets, la reconnaissance de la qualité de pensionné et d’ancien combattant ou victime de guerre selon les conditions et les procédures définies par le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), autrement dit l’attribution des pensions et la délivrance des titres, ainsi que leur gestion, la mise en oeuvre des droits et avantages accordés aux pensionnés, anciens combattants et victimes de guerre et enfin la mise en oeuvre du dispositif d’indemnisation créé par la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français.

B.– UNE ADMINISTRATION RATIONALISÉE

La gestion du dispositif a été profondément rationalisée.

La réforme de l’administration au service des anciens combattants est désormais achevée. Sur le territoire français, l’ensemble des services constituant le réseau territorial de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) a été supprimé au 31 décembre 2011.

La suppression de la DSPRS s’est traduite par le transfert de ses attributions à des directions et services du ministère de la défense.

La réforme a également conduit à donner un rôle accru aux établissements publics sous tutelle du ministère : l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG), l’Institution nationale des invalides (INI) et la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS).

La rationalisation ainsi opérée ne vise cependant pas seulement à assurer aux contribuables l’efficience de l’activité. Elle vise aussi à garantir aux bénéficiaires des prestations de qualité.

Ainsi, elle s’inscrit notamment dans un objectif de réduction des délais de traitement des dossiers.

Tirant parti des enseignements de la première année de fonctionnement de l’administration rénovée en charge des anciens combattants, le programme poursuit également la mise en oeuvre d’actions de modernisation – simplification de procédures, adaptation des outils et dématérialisation des dossiers – dont les bénéfices ont été déterminants pour la réussite de la réforme.

Budgétairement, il faut aussi souligner que le périmètre du programme 169 a été modifié depuis le 31 décembre 2011 par la disparition de l'action 5 Soutien liée à la dissolution de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) du SGA. Le domaine correspondant relève à présent des actions du programme 212. Le programme ne comprend plus que des crédits de prestations et des subventions à des organismes, comme l’ONAC-VG et l’INI.

C.– DES OPÉRATEURS MODERNISÉS

1.– L’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG)

L'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) a pour mission première l'action sociale en faveur des anciens combattants et des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Cette action sociale recouvre pour l'essentiel l'attribution de secours et de prêts individuels ainsi que la tutelle des pupilles de la Nation. Des maisons de retraite et des écoles de reconversion professionnelle relèvent également de l'ONAC-VG.

Cependant, si, de ce fait, budgétairement, l'ONAC-VG est rattaché principalement à l'action 3 Solidarité du programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, l’établissement public remplit bien d’autres missions.

D’abord, il est doté d’une compétence administrative pour la délivrance de cartes et titres de combattant et victime de guerre, ainsi que pour l'établissement des cartes d'invalidité des pensionnés anciens combattants.

Depuis la disparition de la DSPRS, le service de proximité aux anciens combattants est assuré par les directions départementales de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG). L’ONAC-VG est devenu leur point unique d’accueil et de renseignements dans les départements.

Ensuite, l’ONAC-VG mène en liaison avec la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DPMA), des actions en faveur de la « mémoire combattante » à travers notamment des voyages pédagogiques, des brochures, des colloques et des rencontres intergénérationnelles. Depuis le 1^er janvier 2010, il assure la rénovation des lieux de mémoire. À cette fin, depuis le 1^er janvier 2010, une subvention lui est versée à partir de l’action 2 Politique de mémoire du programme 167 Liens entre la Nation et son armée sur la base de la programmation arrêtée par la DMPA en concertation avec l’établissement.

L'ONAC-VG est également chargé du paiement des indemnités (rentes viagères ou capital) prévues par les trois dispositifs retracés au programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale, placé sous la responsabilité du Premier ministre.

La tutelle de l'ONAC-VG est assurée par le ministère de la défense.

Le plafond d’emploi de l’établissement subit une correction (– 50 ETP), destinée à le rapprocher de la consommation réelle constatée dans les derniers rapports de performance du programme. Cette diminution du plafond s’explique par la rationalisation de l’organisation de l’Office et la poursuite du développement de la sous-traitance en matière d’entretien des sépultures de guerre et hauts lieux de mémoire.

2.– L’Institution nationale des invalides (INI)

Établissement public à caractère administratif depuis 1991, l’INI est dotée d’une triple mission :

– accueillir dans un centre de pensionnaires, à titre permanent ou temporaire, les invalides bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre satisfaisant aux conditions fixées ;

– dispenser dans un centre médico-chirurgical des soins en hospitalisation ou en consultation, en vue de la réadaptation fonctionnelle, professionnelle et sociale des patients, et délivrer les soins nécessaires aux assurés sociaux ;

– participer aux études et à la recherche sur l'appareillage des handicapés conduites par le ministre chargé des anciens combattants.

Rattachée à l’action 3 Solidarité du programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant et placée sous la tutelle du ministère de la défense, l'INI a signé le 8 décembre 2010 avec celui-ci et le ministère chargé de la santé un contrat d'objectifs et de performance qui précise jusqu'au 31 décembre 2013 ses orientations stratégiques.

L’objectif de performance attribué à l’opérateur est la maîtrise des coûts de prise en charge des pensionnaires.

Des indicateurs internes mesurent la valorisation des compétences de l’INI et l’utilisation de ses capacités cliniques.

Un schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), validé par France Domaine, est mis en oeuvre. Les opérations d'infrastructure se déroulent sur la période 2010-2016. À cet égard, le budget triennal prévoit une subvention exceptionnelle de 5,5 millions d’euros en 2015.

Conformément aux dispositions de son projet d'établissement et aux engagements pris dans le contrat d'objectifs et de performance conclu avec l'État, l'INI a mis en oeuvre depuis 2009 une politique de réduction de ses effectifs, notamment en matière de soutien administratif et logistique. En 2013, il est prévu de consolider ces efforts et de diminuer le plafond d'emplois de l'INI de cinq emplois équivalent temps plein (ETP).

Pour autant, l’INI n’est pas intégralement financée par l’État. La lecture de son budget prévisionnel pour 2012 montre que les subventions de l’État – qui figurent à l’action 3 – ne représentent que 12,36 millions d'euros sur un budget de 34 millions d'euros. Les ressources propres de l’INI proviennent essentiellement des prestations d’hospitalisation et de soins qu’elle assume (centre des pensionnaires, centre médico-chirurgical) et des actions de recherche, formation et études sur l’appareillage des handicapés menées par le centre d'études et de recherches sur l'appareillage des handicapés (CERAH).

D.–  QUEL BILAN POUR LA GESTION DES PRESTATIONS AUX ANCIENS COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE ?

La disparition de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), conséquence de la rationalisation des administrations au service du monde combattant, n’a pas été sans conséquence sur la performance.

Ainsi, entre le 1^er mars 2010 et le 1^er décembre 2011, le transfert progressif des activités « pensions » de la DSPRS vers la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD), réforme qui s'est achevée après la fermeture des dix-huit directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC) et du service des ressortissants à l'étranger, s'est traduite, de manière très conjoncturelle, par une augmentation des délais de traitement des demandes de pensions militaires d’invalidité.

L'augmentation des délais de traitement résulte essentiellement de la prise en charge par la DRH-MD de 8 992 dossiers qui n'avaient pu être clôturés par les DIAC, dont certains très anciens, et qui sont venus s'ajouter aux dossiers instruits par la sous-direction des pensions depuis mars 2010.

De ce fait, fin 2011, le délai de traitement des dossiers était passé à 539 jours, au lieu de 370 fin 2009 ; en revanche le coût par dossier était tombé à 400 euros, contre 1 030 fin 2009.

La DRH-MD a donc dû faire face à un afflux très important de dossiers. En dépit du renforcement des équipes en charge de cette activité, elle n'a pas été en mesure de rattraper ce retard. En revanche, s'agissant des dossiers nouveaux dont elle a assuré l'intégralité du traitement, le délai enregistré a été de 351 jours.

Pour 2013, l'objectif fixé est d'atteindre le délai moyen de traitement de 350 jours.

De la même façon, la modernisation des méthodes de la CNMSS devrait permettre de faire passer le nombre moyen de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent de 13 610 en 2010 à 18 000 en 2015, résultat qui constitue aussi la « cible » pour 2015.

La modernisation a aussi affecté l’ONAC-VG. Les réformes et le basculement vers un outil de gestion informatique des demandes de carte du combattant ont généré un certain nombre de problèmes d'adaptation notamment dans le délai de traitement des demandes. En revanche, dès lors que les procédures ont été stabilisées et le caractère opérationnel du logiciel de gestion « KAPTA » maîtrisé, la situation a pu être améliorée : ainsi, en juillet 2012, il avait été traité plus de dossiers de cartes du combattant (16 472) que pendant l’année 2011 (14 797). Alors que la « cible » pour 2015 est le traitement de 1 000 dossiers par agent, l’année 2013 devrait voir atteint le chiffre de 900.

II.– DES CRÉDITS EN DIMINUTION,
DES PRESTATIONS MAINTENUES OU AMÉLIORÉES

A.–  UN POIDS CONSIDÉRABLE AU SEIN DE LA MISSION

Avec 2,84 milliards d'euros, le programme 169 représente en 2013 92,53 % des crédits de paiement demandés pour la mission Anciens combattants. Il représente donc la quasi-totalité des crédits de celle-ci.

PROGRAMME 169
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

(en euros)

Source : Projet annuel de performances

Le poids du programme 169 au sein de la mission est encore plus élevé si l’on tient compte des dépenses fiscales qui y contribuent. Celles-ci se montent à 505 millions d'euros, soit 17,79 % des crédits budgétaires du programme.

(en millions d’euros)

Source : Projet annuel de performances

NB : Non significatif : inférieur à 0,5 million d'euros.

Par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012, les crédits du programme sont cependant en diminution de 75,28 millions d'euros, soit 2,58 %.

L’examen action par action des crédits du programme indique que la diminution a pour cause unique l’action 1 Administration de la dette viagère, autrement dit le montant des pensions et retraites versées. Ces montants passent de 2,397 milliards d'euros en 2012 à 2,313 milliards d'euros en 2013. La diminution est de 84,47 millions d'euros, soit 3,52 % des crédits de l’action. À elle seule, elle est supérieure de près de 10 millions d'euros à la diminution des crédits du programme.

En revanche, les crédits consacrés aux autres actions sont tous en augmentation.

Avec 162,42 millions d'euros, ceux de l’action 2 Gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité progressent de 1,2 million d'euros et de 0,74 %.

Avec 353,9 millions d'euros, ceux de l’action 3 Solidarité progressent, eux de 8 millions d'euros et 2,31 %.

Enfin, ceux, modestes, de l’action 6 destinée à la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français sont stables à 10 millions d'euros.

En réalité, la diminution des crédits a pour cause unique la diminution du nombre des bénéficiaires. Ce nombre a baissé de 4,5 % en moyenne de 2004 à 2010, passant de 413 795 à 308 940. Il a encore diminué de 4,4 % de 2010 à 2011, pour atteindre le chiffre de 295 073.

Les prestations en revanche sont maintenues ou augmentées. On peut citer le relèvement de la retraite du combattant à 48 points, applicable au 1^er juillet 2012, et financé à hauteur de 54 millions d’euros en 2013 au titre de l’extension en année pleine, l’abondement supplémentaire de 0,5 million d’euros de plus chaque année jusqu’en 2015 des crédits d’action sociale de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG), afin d’améliorer le dispositif d’aide différentielle aux conjoints survivants (ADCS), ou encore la majoration des rentes mutualistes.

B.– L’ADMINISTRATION DE LA DETTE VIAGÈRE

La dette viagère, qui fait l’objet de l’action 1, recouvre les dépenses relatives au paiement des pensions militaires d'invalidité et de la retraite du combattant. Elle représente 81,5 % des crédits du programme, et 75,37 % des crédits de la mission. Par ailleurs, l’essentiel des dépenses fiscales relève des prestations qui lui sont rattachées.

Les pensions d’invalidité sont concédées aux ayants droit pour indemniser la gêne fonctionnelle consécutive aux maladies ou aux blessures reconnues imputables au service ou à un fait de guerre. Elles sont versées à titre militaire ou de victime civile. Les pensions d'ayants cause sont concédées, sous certaines conditions, aux conjoints survivants, orphelins et ascendants d'un militaire décédé au combat ou d'un invalide pensionné.

La retraite du combattant, non réversible, est accordée aux titulaires de la carte du combattant, en principe à l'âge de 65 ans.

Les montants des pensions militaires d’invalidité et de la retraite de combattant sont calculés en nombre de points d'indice (point PMI) dont la valeur évolue selon les variations de l'« indice de traitement brut-grille indiciaire », publié conjointement par l'INSEE et la DGAFP.

Sans toucher au « rapport constant » ainsi établi, le ministre délégué aux anciens combattants a entrepris de publier avec célérité – tel n’avait pas toujours été le cas – les transcriptions des hausses de la valeur du point au profit des pensions militaires d’invalidité et retraites du combattant.

Les principaux intervenants de ces dépenses sont la DRH-MD (instruction des PMI, contentieux, suivi statistique, etc.) et l'ONAC-VG (instruction des demandes de retraite du combattant).

Le paiement des pensions et de la retraite du combattant est assuré par l'intermédiaire du compte d'affectation spéciale Pensions porté par le programme 743.

1.– Les pensions militaires d’invalidité

Les crédits de paiement mis en place pour le paiement des pensions militaires d’invalidité en 2013 se montent à 1 491 200 euros, soit les deux tiers environ (64,47 %) des crédits de l’action 1, pour un nombre moyen de bénéficiaires de 272 573.

L’effectif du nombre de pensionnés au 31 décembre de chaque année ainsi que le nombre de pensions allouées aux ayant cause figure ci-après.

PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE LA GUERRE
SITUATION AU 31 DÉCEMBRE DE L'ANNÉE CONSIDÉRÉE

Source : Ministère délégué aux Anciens combattants et projet annuel de performances

NOMBRE DE PENSIONS ALLOUÉES AUX AYANTS CAUSE
(AU 1^ER JANVIER)

Source : Ministère délégué aux Anciens combattants

Le nombre de bénéficiaires continue donc à décroître. La diminution inéluctable des effectifs des catégories historiques, issues de la guerre de 1939-1945 et de la guerre d’Algérie – il ne reste plus que 1 847 ayants cause de la guerre de 1914-1918 – n’est en effet pas compensée par les nouvelles entrées, lesquelles concernent à 80 % environ des affections contractées par des militaires de carrière servant « hors guerre » et, plus marginalement, des militaires servant en opération extérieure (OPEX).

En 2011, les titulaires de pensions égales ou supérieures à 100 % – qui indemnisent les invalides se trouvant dans l'incapacité d'assurer une activité professionnelle – représentaient 7,4 % des 204 503 titulaires d'une pension militaire d'invalidité, y compris les pensions anciennement cristallisées (pensions versées aux anciens combattants ressortissant d’États devenus indépendants et dont les revalorisations étaient effectuées en fonction du niveau de vie local). À l'inverse, les pensions inférieures ou égales à 55 % étaient au nombre de 155 508, soit 76 % de l'ensemble des pensions. Enfin, 98 178 invalides, soit 48 % de l'effectif percevaient une pension d'invalidité inférieure à 30 %.

Le tableau ci-après fournit des éléments relatifs aux montants des pensions versées aux invalides ainsi qu’à leurs ayants droit ou ayants cause.

MONTANTS MOYENS - 2011
(HORS PENSIONS EX-CRISTALLISÉES)

MONTANTS MOYENS - 2011
(PENSIONS EX-CRISTALLISÉES)

Source : DGFiP-Service des retraites de l'État. Base des PMIVG 2011

2.– La retraite du combattant

Les crédits de paiement demandés en 2013 pour le paiement de la retraite du combattant se montent à 821,8 millions d'euros euros, soit le tiers environ (35,53 %) des crédits de l’action 1. La dotation est ainsi en hausse de 19,3 millions d’euros par rapport à celle de 2012 (802,5 millions d'euros, pour un nombre moyen de bénéficiaires de 1 222 488 contre 1 235 750 en 2012). En réalité, le coût prévisionnel de la mesure est estimé à 839 millions d'euros ; un excédent de versement au CAS Pensions justifie la différence.

Cette évolution a deux origines.

D’abord, la prévision prend en compte le coût de l’extension en année pleine de l’augmentation de 4 points d’indice de la retraite du combattant, entrée en vigueur au 1^er juillet 2012 (passage de 44 à 48 points). Le coût de cette mesure est estimé à 54 millions d’euros.

À ce propos, rappelons que, depuis 2007, le nombre de points d’indice de la retraite du combattant a connu plusieurs hausses : successivement 2 points d’indice, de 35 à 37, au 1^er janvier 2007 (art. 99 de la loi de finances pour 2007), de 37 à 39, au 1^er juillet 2008 (art. 91 de la loi de finances pour 2008), de 39 à 41, au 1^er juillet 2009 (art. 146 de la loi de finances pour 2009), de 41 à 43, au 1^er juillet 2010 (art. 113 de la loi de finances pour 2010), 1 point d’indice, de 43 à 44, au 1^er juillet 2011 (art. 149 de la loi de finances pour 2011) et enfin 4 points d'indice, de 44 à 48, au 1^er juillet 2012 (art. 116 de la loi de finances pour 2012).

Compte tenu de la valeur du point au 1^er juillet 2011, le montant de la retraite du combattant au 1^er juillet 2012 est de 665,28 euros par an (13,86 euros x 48).

Ensuite, les conséquences financières de la baisse du nombre de bénéficiaires enregistrée depuis 2007 continuent d’être atténuées par les effets des entrées dans le dispositif, liées en particulier au rattrapage des effets de la fermeture du service des anciens combattants d’Alger. Les hypothèses de sorties, déterminées à l’aide d’une table de mortalité de l’INSEE, sont de 55 800 sorties brutes en 2012 et 55 500 en 2013. Les dernières prévisions d’entrées fournies par l’ONAC-VG font état de 12 300 entrants pour 2013.

ATTRIBUTIONS DE CARTES DE COMBATTANT DEPUIS 2007

Source : Ministère délégué aux Anciens combattants

* situation à mi-année

La répartition par conflit des retraites du combattant au 31 décembre 2011 était la suivante (sachant que les militaires de carrière ayant effectué plusieurs campagnes jusqu'à la guerre d'Algérie ne sont recensés qu'une seule fois) :

Source : Ministère délégué aux Anciens combattants

(1) Les retraites du combattant de la catégorie « guerre 1914-1918 » comprennent toutes les opérations de guerre avant 1939.

(2) Les retraites du combattant de la catégorie « guerre 1939-1945 » concernent également la guerre d’Indochine.

(3) Comprend les OPEX avant 2008 ainsi que les pensions attribuées à des militaires alors qu’ils n’étaient pas sur des territoires en guerre.

(4) Correspond à des retraites du combattant payées par les États ayant accédé à l'indépendance pour lesquelles la nature du conflit n'est pas codifiée.

L’extension jusqu’à l’année 1964 de la présence sous l’uniforme de quatre mois en Algérie pour bénéficier de la carte de combattant est actuellement à l’étude.

Les nouveaux « anciens combattants » sont désormais les militaires ayant participé aux opérations extérieures. L’article R. 224 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG) a été modifié par le décret n° 2010-1 377 du 12 novembre 2010 qui définit les modalités d’octroi de la carte du combattant. En application de cet article, un arrêté du 10 décembre 2010 dresse la liste des opérations extérieures terrestres, navales et aériennes constituant des actions de feu ou de combat.

Au 15 juillet 2012, 48 968 cartes du combattant avaient été délivrées depuis 1993 au titre des OPEX. À partir de 2010, et jusqu’au 11 juillet 2012, sur 9 020 cartes du combattant attribuées au titre des OPEX, 4 492 l’ont été au titre de l’ex-Yougoslavie, 1 471 au titre de l’Afghanistan, et 974 au titre du Tchad et des pays avoisinants.

Un décret du 28 juin 2012 a encore élargi la liste des OPEX ouvrant droit à la carte du combattant, pour prendre notamment en compte les OPEX les plus récentes. Le nombre d’anciens combattants au titre des OPEX pourrait ainsi s’accroître de 25 % à 50 %.

Il reste que malgré l'ouverture de droits à la retraite du combattant à ces militaires de la « nouvelle génération du feu », les années futures verront sensiblement diminuer les effectifs totaux. Les 48 968 titulaires de la carte OPEX, ne représentent que 3,8 % des presque 1 300 000 titulaires actuels d’une retraite du combattant.

NOMBRE DE RETRAITES DU COMBATTANT,
PAR TRANCHE D'ÂGE, EN PAIEMENT AU 31 DÉCEMBRE 2011 :

Source : Ministère délégué aux Anciens combattants

Enfin, au titre des avantages consentis aux anciens combattants, il faut rappeler les dépenses fiscales répertoriées plus haut, et qui pour leur quasi-totalité bénéficient à ceux-ci même lors qu’ils ne sont pas titulaires d’une pension militaire d’invalidité.

C.– LA GESTION DES DROITS LIÉS AUX PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ

Cette action recouvre la gestion des droits accessoires ouverts aux titulaires d'une pension militaire d'invalidité.

Il s'agit d’abord des soins médicaux et appareillages gratuits. Les articles L. 115 et L. 128 du code des pensions militaires et des victimes de la guerre (CPMIVG) disposent que l'État doit gratuitement aux titulaires d'une pension d'invalidité les prestations médicales, paramédicales, chirurgicales, pharmaceutiques et de cures thermales nécessitées par les infirmités qui donnent lieu à pension ou appareillage ainsi que ces appareillages eux-mêmes.

Le suivi sanitaire des anciens militaires est également pris en charge par l’État.

Le deuxième poste de cette action est constitué par les réductions sur les transports. Il s’agit de réductions tarifaires de 50 à 75 % pour les pensionnés dont le taux est d'au moins 25 % et de la gratuité pour l'accompagnateur des plus grands invalides (taux à 100 % avec nécessité d'avoir en permanence recours à une tierce personne).

Figure également à cette action le financement du régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre. Celui-ci prend en effet en charge les pensionnés à 85 % et plus qui ne détiennent pas déjà la qualité d'assuré social.

Les principaux intervenants de cette action sont la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) et l'ONAC-VG pour les soins médicaux gratuits et l’appareillage, et la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) pour le régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre.

Les autorisations d’engagement et crédits demandés se montent à 162 418 943 euros, répartis entre 4 718 953 euros de dépenses de fonctionnement autres que de personnel et 157 700 000 euros de transferts aux ménages, autrement dit de prestations. La dotation est ainsi en hausse de 1,2 million d'euros (0,74 %) par rapport à la dotation ouverte par la loi de finances initiale pour 2012. Elle représente 5,7 % des crédits du programme.

Avec 56 118 953 euros pour 64 623 bénéficiaires, les crédits consacrés à la sous-action « soins médicaux gratuits et appareillage des mutilés » représentent le tiers environ des crédits de l’action. Ils se subdivisent entre 42,9 millions d'euros de soins médicaux gratuits proprement dits, 7,5 millions d’euros destinés à l’appareillage de 10 400 personnes, et 1 million d'euros de remboursement de frais d’expertise, pour 11 250 demandeurs. Le solde, soit les 4 718 953 euros de dépenses de fonctionnement de l’action, correspond au remboursement des dépenses de gestion de la sous-action par la CNMSS.

Les crédits de transfert de cette sous-action sont en diminution constante du fait de la réduction de l’effectif des pensionnés. Avec 42,9 millions d'euros, les crédits destinés aux soins médicaux gratuits sont ainsi en diminution de 9,1 % par rapport à 2012, pour un effectif de bénéficiaires en diminution de 5,2 %, qui passe de 68 168 à 64 623 pensionnés. Les crédits destinés à l’appareillage restent en revanche stables.

Les crédits consacrés à la prise en charge par l’État des réductions sur les tarifs du réseau de la SNCF ne représentent en 2013 que 3,3 millions d'euros pour un effectif estimé de 42 784 bénéficiaires au 1^er janvier. L’an dernier, ils étaient de 4,6 millions d'euros pour un effectif estimé à 47 379 bénéficiaires.

Enfin, le remboursement des prestations de sécurité sociale versées par la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés aux invalides est inscrit au projet de loi de finances pour 103 millions d'euros. Ce poste est lui aussi en diminution, diminution là encore liée à celle du nombre des bénéficiaires. Alors qu’en 2012, ils étaient 15 103, leur effectif prévisionnel n’est plus en 2013 que de 13 894.

Sur ce chapitre, le Rapporteur spécial souhaiterait qu’il soit mis fin à une injustice.

Pendant la deuxième guerre mondiale, l’Allemagne nazie a incorporé de force dans l’armée allemande les jeunes Alsaciens-Mosellans, et les a envoyé combattre, pour l’essentiel, sur le front de l’Est.

Nombre de ces « malgré-nous » ont été alors capturés par l’armée soviétique, et internés dans des camps à régime très sévère, comme celui de Tambow.

Un régime spécial d’imputabilité de certaines pathologies à la détention dans ces camps a été édicté. Mais il ne s’applique qu’aux « malgré-nous » internés dans des camps situés à l’intérieur des frontières de l’Union soviétique dans leur délimitation au 22 juin 1941, autrement dit à l’est de la ligne dite « ligne Curzon ». Ceux qui ont été internés dans les 118 camps situés à l’ouest de cette ligne, pourtant aussi durs, ne sont pas bénéficiaires de ce régime.

Ils sont aujourd’hui environ 200. La France s’honorerait en étendant le régime spécial d’imputabilité à l’ensemble des « malgré-nous » internés dans des camps soviétiques, reconnaissant ainsi de manière égale la souffrance commune des jeunes Alsaciens-Mosellans incorporés de force dans l’armée allemande.

Lors de la réunion de la Commission de la défense du 3 octobre 2011, le ministre délégué aux anciens combattants a répondu au Rapporteur spécial par les propos suivants : « Je viens de signer un courrier demandant aux services de résoudre cette question : les demandes qui ont été formulées ont été prises en compte. » Saluant cette avancée, le Rapporteur spécial sera particulièrement vigilant sur sa mise en œuvre.

D.– LES PRESTATIONS DE SOLIDARITÉ

Cette action concerne les prestations et avantages particuliers ouverts au titre de la solidarité aux pensionnés ou aux titulaires d'un titre d'ancien combattant ou de victime de guerre : majorations des rentes mutualistes, subventions de fonctionnement versées aux fondations, œuvres ou associations d'anciens combattants et victimes de guerre, indemnités et pécules versés à certaines catégories du CPMIVG, et enfin prise en charge des pèlerinages des familles sur les sépultures des « Morts pour la France ».

Cette action recouvre également les subventions pour charges de service public aux deux opérateurs de la mission, l'ONAC-VG et l'INI.

Les principaux intervenants sont la DRH-MD (rentes mutualistes), la DMPA (subvention aux associations), et les deux opérateurs.

Cette action, qui représente 12,5 % des crédits du programme, connaît une légère évolution positive de ses crédits de paiement. Ceux-ci passent en effet de 347,91 millions d'euros à 353,91 millions d'euros, soit une hausse de 2,32 % et 8 millions d'euros.

1.– La majoration des retraites mutualistes

La retraite mutualiste du combattant, créée par la loi du 4 août 1923 sous le nom de « rente mutualiste du combattant », repose sur le principe du versement d'une majoration financée par l'État en plus de la rente normalement constituée par les anciens combattants et leurs ayants cause.

Au-delà des titulaires de la carte du combattant, le décret n° 95-410 du 18 avril 1995 a étendu le bénéfice de la retraite mutualiste du combattant à tous les titulaires du titre de reconnaissance de la Nation.

Les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d’un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d’une rente donnant lieu à majoration de l’État. Cette rente bénéficie, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spécifique de l'État de 12,5 % à 60 % selon le titre détenu et sa date d'obtention.

Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité à un plafond, dit « plafond majorable ».

Le plafond annuel majorable des rentes mutualistes du combattant a été fixé par l'article 101 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 (loi de finances pour 2007) à 125 points de pension militaire d’invalidité à compter du 1^er janvier 2007.

La valeur du point de pension militaire d'invalidité (PMI) était au 1^er juillet 2011 de 13,87 euros, portant le montant du plafond majorable à 1 733,75 euros à cette date.

La rente mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. Elle est exonérée d’impôt pour sa part inférieure au plafond légal. Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de l’assurance-vie. Au titre des remboursements versés en 2012 aux treize organismes mutualistes du combattant, et sur la base des effectifs au 31 décembre 2011, il ressort que le nombre total des titulaires bénéficiant de la majoration des rentes mutualistes concernés par le plafonnement de la majoration est de 56 532 personnes, soit 13,6 % des bénéficiaires de la majoration légale.

Les mutuelles et les sociétés mutualistes versent les majorations aux souscripteurs et sont remboursées l'année suivante par l'État. La prévision budgétaire 2013 repose en conséquence sur les montants prévisionnels qui seront servis en 2012 par les organismes débiteurs.

Aucune évolution du régime fiscal dont bénéficient les rentes mutualistes n’est prévue dans le projet de loi de finances pour 2013.

La dotation prévue pour le remboursement des majorations des rentes mutualistes était de 250 millions d'euros en 2012. En 2013, avec 263,1 millions d'euros, cette dotation est en augmentation de 8,1 millions d'euros malgré la diminution du nombre de bénéficiaires estimés, de 403 650 à 402 222. Il s’agit de faire face à l’augmentation du coût moyen de la majoration observé au cours des dernières années.

2.– L’action sociale en faveur du monde combattant

a) L’aide différentielle au conjoint survivant.

Faisant suite aux conclusions d'un groupe de travail réunissant des parlementaires, des associations d'anciens combattants et des représentants de l'administration, l’instruction du 31 août 2007 du directeur général de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) a institué une aide différentielle en faveur de conjoints survivants à ses ressortissants (ADCS).

L’ADCS n’a pas pour objet de se substituer aux droits légaux, réglementaires ou conventionnels auxquels les intéressés peuvent prétendre. Originellement fixé à 550 euros par mois, le montant de son plafond mensuel a été fixé à 900 euros le 1^er avril 2012.

L’ADCS est gérée par l’ONAC-VG. Les décisions d’attribution ou de rejet relèvent des commissions départementales compétentes pour l’examen des questions de solidarité, qui sont des émanations des conseils départementaux pour les anciens combattants et victimes de guerre et la mémoire de la Nation. Peuvent y prétendre les conjoints survivants de ressortissants de l’ONAC-VG (veuves de guerre, conjoints survivants pensionnés, conjoints survivants de titulaires de la carte du combattant ou de bénéficiaires du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre) âgés au minimum de soixante ans au moment de la demande, justifiant d’un niveau de ressources mensuelles inférieur à 900 euros et résidant de façon régulière et continue dans le département où la demande est déposée.

Entre le 1^er janvier et le 31 décembre 2011, les services départementaux de l’ONAC-VG ont déclaré éligibles 4 690 dossiers de demandes, pour un montant d’allocations de 4,62 millions d'euros. Le dispositif de l’aide différentielle bénéficiait au 30 juin 2012 à 4 671 personnes.

Pour permettre à l’ONAC-VG de faire face à sa mission de solidarité envers les anciens combattants et victimes de guerre, ainsi que leurs conjoints survivants, sa dotation sera augmentée à ce titre de 500 000 euros en 2013. Cette augmentation sera cumulative pendant trois ans. Ainsi, jusqu’en 2015, c’est 3 millions d’euros de crédits supplémentaires qui seront consacrés à l’ADCS. Si la dotation prévue pour l’ADCS était amenée à devenir supérieure aux besoins, le ministère étudierait l’accroissement de son montant à 964 euros, seuil de pauvreté reconnu.

b) Les autres subventions et indemnités

L’action 3 comporte enfin, de façon marginale, d’autres crédits de subventions et d’indemnités.

Ainsi, 260 000 euros sont inscrits au titre de l’aide au fonctionnement d’associations d’anciens combattants et de victimes de guerre. Chaque année, une cinquantaine d’associations sont subventionnées à ce titre.

Les pèlerinages des familles sur les tombes des « Morts pour la France » font l’objet d’une inscription de 110 000 euros, pour 570 bénéficiaires prévus.

Trois mille euros d’allocations diverses sont également prévues pour 35 bénéficiaires.

c) Les subventions pour charges de service public allouées à l’ONAC-VG et à l’INI

Enfin, c’est au sein de l’action 3 que sont insérées les subventions versées pour charges de service public à l’ONAC-VG (57,47 millions d'euros) et à l’INI (12,36 millions d'euros) déjà évoquées lors de la présentation de ces organismes.

E.– LA RÉPARATION DES CONSÉQUENCES SANITAIRE DES ESSAIS NUCLÉAIRES FRANÇAIS

La loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 et le décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 prévoient la mise en place d’une procédure d’indemnisation pour les personnes atteintes de maladies cancéreuses radio-induites, résultant d’une exposition à des rayonnements ionisants issus des essais nucléaires français. En cas de doute, il appartient à l'administration d'apporter la preuve que le risque attribuable aux essais nucléaires est négligeable dans l'apparition de la maladie cancéreuse.

Le système d’indemnisation n’opère de distinctions ni de nationalité, ni de statut entre civils et militaires. L’indemnisation est versée sous forme de capital.

Pour prétendre à une indemnisation, les demandeurs doivent avoir séjourné ou résidé, durant certaines périodes s’échelonnant de 1960 à 1998, près des centres sahariens d’expérimentation ou en Polynésie française, et être atteints de pathologies radio-induites dont la liste est fixée par le décret d’application du 11 juin 2010 modifié.

Le comité des indemnisations des victimes des essais nucléaires (CIVEN) est chargé de présenter au ministre de la défense une recommandation sur les suites à donner à chaque demande. Les effectifs du CIVEN sont inscrits au programme 212.

Depuis 2010, le dispositif de reconnaissance et d’indemnisation des victimes des essais nucléaires est doté d’un budget dédié de 10 millions d’euros. Cette provision est reconduite dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013.

Le CIVEN s'est réuni trente fois entre la date de sa première réunion, le 20 septembre 2010, et le 6 septembre 2012. Durant cette période, sept indemnisations ont été accordées pour un montant total de 290 000 euros ; le montant relatif à l'action subrogatoire des caisses de sécurité sociale s'est élevé à 35 213 euros. Trois autres indemnisations sont en cours de proposition aux intéressés ; il n'est pas juridiquement possible d’en quantifier le montant.

ACTIVITÉ DU CIVEN

Un nouveau décret d’application de la loi du 5 janvier 2010 (décret n° 2012-604 du 30 avril 2012) a prévu un élargissement de la liste des maladies radio-induites de même que de la liste des zones géographiques ouvrant droit à indemnisation, ainsi qu’un réexamen des demandes d'indemnisation reçues.

Alors que le dispositif législatif apparaît très ouvert, le Rapporteur spécial s’étonne du peu de dossiers déclarés recevables et de la modestie des montants décaissés, très inférieurs aux montants provisionnés. Pour certains, la cause en serait une mise en œuvre très parcimonieuse, voire très restrictive, des dispositions de la loi. Le Rapporteur spécial a décidé de porter une attention spécifique aux conditions dans laquelle celle-ci est appliquée.

LE PROGRAMME 158 : INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE

I.– L’ORGANISATION ET LES CRÉDITS DU PROGRAMME

Le programme Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale rassemble trois dispositifs d’indemnisation en faveur de victimes de la seconde guerre mondiale ou de leurs ayants cause :

– les victimes de spoliations intervenues du fait de législations antisémites (décret n° 99-778 du 10 septembre 1999) ;

– les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites (décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000) ;

– les orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie (décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004).

L’instruction des dossiers d’indemnisation des spoliations est réalisée par la Commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), rattachée au programme 158. Celle-ci est dotée de 28 emplois.

L’instruction des dossiers d’indemnisation des orphelins est réalisée par l’Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG).

Les décisions accordant les mesures de réparation financière sont prises par le Premier ministre.

Le paiement des indemnisations est assuré par l’ONAC-VG, auquel le versement des crédits nécessaires est assuré par les services du Premier ministre. Au titre de cette mission, l’ONAC-VG reçoit des services du Premier ministre les crédits nécessaires au paiement des indemnisations, ainsi que des frais de gestion. Ainsi, en 2013, l'ONAC-VG devrait percevoir 107 millions d’euros de crédits de titre 6, pour le paiement des indemnisations, et 0,5 million d’euros pour les frais de gestion des dossiers d’indemnisation.

Au 31 décembre 2011, plus de 78 300 dossiers, soit environ 85 % des demandes, ont fait l’objet d’un règlement favorable. Il n’a pas été prévu de forclusion.

À l'exception des dossiers rendus complexes par des procédures notariales ou juridictionnelles pour lesquels les délais sont importants et non maîtrisables (environ 5 % des dossiers donnant lieu à paiement), les délais de règlement des dossiers de spoliation après émission de la recommandation favorable sont de 4,5 mois pour les résidents français et de 5,5 mois pour les résidents étrangers.

L’évolution des crédits est la suivante :

PROGRAMME 158
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Comme on peut le constater, ces crédits passent de 116,31 millions d'euros en 2012 à 110,01 millions d'euros en 2013, soit une diminution de 5,43 %.

II.– L’INDEMNISATION DES ORPHELINS DE LA DÉPORTATION ET DES VICTIMES DE SPOLIATIONS DU FAIT DES LÉGISLATIONS ANTISÉMITES
EN VIGUEUR PENDANT L’OCCUPATION

L’action 1 recouvre deux types d’indemnisation : celle des victimes de spoliations du fait des législations antisémites et celle des orphelins de parents victimes de persécutions antisémites.

Les deux tiers des crédits consacrés aux indemnisations concernent le versement annuel de rentes destinées aux orphelins de parents victimes de persécutions antisémites ; le tiers restant indemnise, en capital, des victimes de spoliations.

L’indemnisation des orphelins de victimes de persécutions antisémites concerne essentiellement le versement des arrérages des rentes concédées depuis la publication du décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000. Les prévisions 2013 intègrent les arrérages en année pleine des 5 772 crédirentiers attendus au 31 décembre 2012, soit un montant de 35 839 964 euros. Le coût de l’arrérage annuel s’élève par crédirentier à 6 209,28 euros après revalorisation (soit un montant mensuel en 2013 de 517,44 euros).

Le service chargé de l’instruction des dossiers enregistre un nombre très faible de demandes nouvelles, de l’ordre de quelques dizaines par an depuis 2007. Le nombre de dossiers nouveaux prévus pour l’exercice 2013 est de 12.

Enfin, quelques nouvelles demandes en capital (18) devraient être satisfaites en 2013, pour un montant de 493 935 euros (soit un coût unitaire de 27 440,82 euros).

S’agissant de l’indemnisation des spoliations, il est constaté depuis quelques années un ralentissement de l’activité de la CIVS. Alors que, depuis 1999, 32 356 recommandations ont été émises par la commission, le nombre prévisionnel de dossiers à traiter ne se monte qu’à 1 000, pour un coût moyen prévisionnel de 17 040 euros par recommandation.

C’est donc logiquement que les crédits demandés pour 2013 sont en diminution de 7,31 %, passant de 60,55 millions d'euros à 56,12 millions d'euros.

Il est rappelé que le coût moyen traduit mal la très grande diversité des patrimoines spoliés, et donc les disparités considérables entre les indemnités accordées.

III.– L’INDEMNISATION DES VICTIMES D’ACTES DE BARBARIE
DURANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE

Ce dispositif prévoit l’indemnisation de toute personne dont le père ou la mère, de nationalité française ou étrangère, a été déporté à partir du territoire national, durant l’Occupation dans les conditions prévues aux articles L. 272 et L. 286 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre.

Le bénéfice de cette indemnisation est également ouvert aux personnes, mineures de moins de vingt-et-un ans au moment des faits, dont le père ou la mère, de nationalité française, a, durant l’Occupation, été exécuté dans les circonstances définies aux articles L. 274 et L. 290 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre.

Toutefois, le bénéfice du décret échappe aux personnes qui perçoivent une indemnité viagère versée par la République fédérale d’Allemagne ou par la République d’Autriche à raison des mêmes faits.

Pour ces orphelins, l'aide financière prend la forme, au choix du bénéficiaire, d'une indemnité en capital de 27 440,82 euros ou d'une rente viagère mensuelle dont le montant est revalorisé chaque année (517,44 euros en 2013).

Les demandes d’indemnisation ont pris, à plus de 60 %, la forme d’une demande de versement d’un capital.

L’activité en matière de règlement des dossiers présentés par des orphelins de parents victimes d’actes de barbarie demeure soutenue. De nouveaux dossiers sont encore à l’instruction ; les services enregistrent aussi un nombre important de nouvelles demandes.

Les prévisions 2013 sont établies, à dispositif réglementaire constant, sur la base des arrérages en année pleine des 7 911 crédirentiers attendus au 31 décembre 2012, soit un montant de 49 121 614 euros, et du coût de 100 nouveaux dossiers attendus sur l’exercice et dont les prises en charge sont étalées sur l’année 2013. Les 150 dossiers d’indemnisation en capital représentent un montant de 4 116 123 euros.

D’autre part, 250 nouveaux dossiers d’indemnisation au titre de ce dispositif sont encore attendus en 2013.

Cette situation et la revalorisation annuelle de 2,5 % du montant des rentes expliquent la faible diminution des crédits demandés, de 3,38 % seulement.

*

* *

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du jeudi 11 octobre 2012 à 9 heures, la Commission examine les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

Après l’exposé du Rapporteur spécial, plusieurs intervenants prennent la parole.

M. Jean-Louis Dumont. Vous avez insisté, monsieur le rapporteur spécial, sur le lien entre l’armée et la Nation et nous devrions concentrer notre attention sur les nouvelles relations entre la population et les régiments qui découlent de la suspension du service national. Il convient de s’assurer que l’armée reste totalement républicaine.

Les personnels inemployables dans d’autres services ont été affectés au bureau du service national. La Cour des comptes avait pointé le caractère pléthorique des effectifs de ce bureau. Ils ont beaucoup diminué mais ne reste-t-il pas des gains de productivité à réaliser ? Si tel était le cas, certains agents pourraient être redéployés vers d’autres secteurs du ministère.

S’agissant des OPEX, je tiens à attirer votre attention, monsieur le rapporteur spécial, sur la nécessité pour la Nation de reconnaître ceux qui les effectuent – même si ce sont des engagés – et dont certains sont tués, notamment en Afghanistan. Le projet d’élever un monument à leur intention à Paris devrait être discuté entre nous.

Au-delà des liens entre l’armée et la Nation que promeut la JDC, le renforcement des liens citoyens devrait constituer un sujet de réflexion particulier.

Est-ce bien le ministère qui pilote la préparation du centenaire de la Première Guerre mondiale ? Nous nous réjouissons que des moyens soient affectés à cette opération mais cette dernière doit s’inscrire dans le cadre d’une politique mémorielle et citoyenne globale. Les anciens combattants expriment une attente forte quant au respect de la mémoire et de la diversité de ceux qui composent leurs rangs.

M. Régis Juanico. L’évolution des crédits de la mission est relativement positive car la diminution de 80 millions d’euros est plus faible que celle de 100 millions d’euros enregistrée l’année dernière. Au cours des cinq dernières années, plus de 500 millions d’euros ont été retirés au financement de cette mission.

L’engagement d’augmenter de quatre points la retraite du combattant pour la porter à 48 devait être honoré. Il représente 54 millions d’euros en année pleine.

Le nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant baisse de plus en plus vite. Au 1^er janvier 2012, 1 280 000 personnes la percevaient ; ils ne seront plus que 1 200 000 à la fin cette année.

Certaines mesures restent à prendre. Elles sont très importantes pour les anciens combattants et ne représenteraient pas un coût très élevé. Il s’agit de porter le plafond de l’allocation pour le conjoint survivant à 964 euros, ce qui engendrerait une dépense supplémentaire limitée à quelques millions d’euros ; d’étendre la délivrance de la carte de combattant à ceux qui sont arrivés avant le 2 juillet 1962 en Algérie et qui y sont restés plus de quatre mois, ce qui coûterait entre quatre et cinq millions d’euros à l’État ; de poser la question de la campagne double et de l’équité du droit à réparation. De vos échanges avec le ministre et ses services, avez-vous eu, Monsieur le rapporteur spécial, l’impression que des amendements parlementaires déposés sur ces questions au cours de la discussion budgétaire pourraient recevoir l’appui du Gouvernement ?

Mme Marie-Christine Dalloz. L’ensemble des associations d’anciens combattants soulèvent un même sujet depuis deux ans. Parmi les anciens combattants, ceux qui vivent seuls se retrouvent souvent, notamment dans les milieux ruraux, avec des revenus de retraite inférieurs au seuil de pauvreté. Serait-il envisageable de leur accorder l’allocation différentielle au conjoint survivant ? La disparité de traitement entre une veuve disposant de revenus faibles mais percevant l’aide différentielle et l’ancien combattant vivant seul et ne pouvant pas bénéficier de cette allocation alors que ses revenus sont inférieurs à son montant est injuste. Comptez-vous, monsieur le rapporteur spécial, satisfaire cette demande forte des anciens combattants ?

M. Jean Launay. L’élargissement de la qualification d’ancien combattant aux militaires ayant participé aux OPEX est une décision logique. Il faudra donc prévoir d’augmenter la dotation financière en proportion de l’accroissement de cette population.

La réouverture de la réflexion sur l’opportunité d’élargir l’octroi de la carte de combattant à ceux qui ont porté l’uniforme en Algérie pendant au moins quatre mois jusqu’en 1964 est très positive.

S’agissant de la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français, je suis surpris de constater que seulement dix dossiers ont été déclarés recevables. Cela ne représente que 290 000 euros alors que l’enveloppe ouverte s’élève à 10 millions d’euros. En outre, le comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) travaille, depuis sa création en 2010, à un élargissement de la liste des maladies radio-induites et les dossiers des demandes d’indemnisation peuvent être réexaminés. Quelle appréciation portez-vous, monsieur le rapporteur spécial, sur ce dispositif qui semble ouvert mais qui est très peu employé ?

M. Charles de Courson. Je suis également très étonné des chiffres avancés pour l’indemnisation des conséquences sanitaires des essais nucléaires. Des échanges que j’ai eus avec des habitants de ma circonscription, il apparaît que l’application de la loi aboutit à une absence d’indemnisation. Alors que le texte de la loi avait créé une présomption de causalité entre le développement d’une maladie inscrite sur la liste et la présence dans une région où des essais nucléaires avaient eu lieu, il est très difficile d’apporter la preuve de sa présence au moment d’un essai. Ne faudrait-il pas prendre une initiative pour faire évoluer ce mécanisme ?

Monsieur le rapporteur spécial, seriez-vous enclin à redéposer l’amendement que j’avais rédigé concernant l’indemnisation des orphelins du fait de la déportation ? Cette indemnisation peut se liquider sous forme de rente ou de capital. Dans le cas de la rente, son produit est exonéré d’impôt sur le revenu. En revanche, le capital est imposé. Cette différence de traitement est injustifiable et l’extension de l’exonération fiscale au capital serait d’un coût très faible.

Le texte ouvrant droit à l’indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale n’est pas adapté à la variété des situations recensées. Un projet de décret devait l’améliorer mais il serait actuellement bloqué. Êtes-vous disposé, monsieur le rapporteur spécial, à agir en ce sens ?

Mme Monique Rabin. Les crédits du programme 167 connaissent certes une légère hausse mais cette augmentation est presque entièrement affectée à la politique de mémoire du fait de la préparation du centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale. Compte tenu de l’engagement résolu du Président de la République et de la majorité envers la jeunesse, il me paraît opportun de donner plus d’ampleur à la JDC. Monsieur le rapporteur spécial, ce transfert de crédits du financement de la JDC à celui de la politique de mémoire est-il conjoncturel ou a-t-il vocation à perdurer ? La société a besoin d’être restructurée autour de la jeunesse si bien qu’une action forte devrait être conduite dans sa direction, au cours des cinq prochaines années, afin de nourrir son sentiment d’appartenance à la collectivité nationale.

Les crédits dévolus à l’intégration des personnes handicapées rejoignant la fonction publique n’apparaissent pas dans le rapport. Or, il me semblait que l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) était responsable de cette action. Qui l’assume à présent ?

M. le rapporteur spécial. Ces crédits ne sont pas dans la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » et ce n’est pas l’ONAC qui est chargé de cette intégration.

Quelle que soit la majorité, la politique dans le domaine de cette mission tâche d’être consensuelle. Nous avons tous été confrontés aux justes revendications et demandes de réparation du monde combattant ainsi qu’à la nécessité de maîtriser les dépenses de l’État. Nous avons donc avancé par petits pas et il n’est pas dans l’intention du Gouvernement de revenir sur les progrès effectués dans le passé. Cet esprit animait déjà les précédentes majorités.

L’armée a toujours été républicaine, monsieur Dumont ! Les JDC contribuent à renforcer le lien entre l’armée et les citoyens et à faire disparaître chez les jeunes les clichés qui peuvent encore subsister.

La réorganisation de la direction du service national se poursuit mais ne devrait s’achever qu’en 2015. L’effectif, en équivalents temps plein, qui était prévu à 1 600 en 2013, sera en fait de 1 475 et de 1 370 en 2015.

Le pilotage du centenaire du début de la Première Guerre mondiale et des 20 millions d’euros qui lui ont été affectés est assuré par le Gouvernement. Une commission de pilotage sera néanmoins instituée qui fera le lien avec les lieux où seront célébrées ces commémorations.

L’aide différentielle au conjoint survivant est désormais fixée à 900 euros. Le ministre délégué auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants, va travailler à la porter à 964 euros. Le nombre des ayants droit diminuant, l’augmentation à 964 euros sera financièrement indolore.

Les nouveaux bénéficiaires du statut d’ancien combattant en OPEX sont moins nombreux que les anciens combattants qui disparaissent. Cette tendance est donc favorable pour les indemnisations. Cette quatrième génération du feu dispose des mêmes droits que ses aînés.

S’agissant des interrogations relatives à la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires, la loi prévoit que la charge de la preuve incombe à l’État. Or, il semblerait que l’application du texte diffère de sa lettre. Je me permettrai donc en votre nom, mes chers collègues, de poser une question sur ce sujet en séance publique.

Je souscris à l’idée qui sous-tend votre amendement, monsieur de Courson. La différence de régime fiscal entre la perception sous forme de rente ou de capital de l’indemnisation des orphelins du fait de la déportation n’est pas équitable. En outre, l’exonération du capital n’entraînerait qu’une dépense fiscale très faible. Je suis d’accord pour reprendre cet amendement au titre du rapporteur et de le proposer en séance.

La quasi-totalité du budget de cette mission était traditionnellement consacrée au droit à réparation. Il s’agissait de répondre à la demande constante des anciens combattants en la matière. Une inflexion a déjà été opérée. Des améliorations restent à mettre en œuvre mais l’essentiel est réalisé. La diminution du nombre d’ayants droit permet de réorienter les dépenses vers la JDC et la politique mémorielle. Une double contrainte conjoncturelle existe pour les crédits de 2013 : celle, globale, de restriction des dépenses publiques et celle, liée au calendrier, de financement des commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale. Cependant, le ministre a lancé une étude sur l’extension de la durée de la JDC. Vous pourrez d’ailleurs l’interroger sur ces sujets en séance. Malgré ces exigences, ce budget traduit la justesse de la direction qui a été arrêtée dans le domaine des anciens combattants, de la mémoire et des liens avec la Nation.

Madame Dalloz, je n’ai pas répondu à votre question sur l’extension du bénéfice de l’aide différentielle – normalement allouée au conjoint survivant – aux anciens combattants vivant seuls et disposant de ressources inférieures à son montant parce que le ministre n’a pas précisément pris position sur ce sujet.

Satisfaire la demande que vous formulez, monsieur de Courson, sur l’extension du droit à l’indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale coûterait deux milliards d’euros. Certes, il s’agit d’une estimation portant sur une amplification globale. Il serait peut-être possible de réduire le champ de cette augmentation afin d’en limiter le coût mais, à l’heure actuelle, la piste que nous avons étudiée avec le ministre entraînerait une dépense de deux milliards d’euros, qui ne peut être engagée.

La Commission adopte les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

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