N^° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235),

PAR M. CHRISTIAN ECKERT,

Rapporteur Général,

Député

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ANNEXE N° 15


ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES

FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE

Rapporteur spécial : M. Marc GOUA

Député

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INTRODUCTION 7

LE PROGRAMME ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES 9

I.– LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES 2013 DU PROGRAMME 174 9

A.– LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE 9

1.– Des crédits centrés sur le soutien à l’ANDRA 10

a) Le lancement du débat public sur le projet Cigéo 10

b) Un plafond d’emplois à réévaluer pour 2014 10

c) Une taxe recherche qui ne couvrira pas les besoins de l’Andra à partir de 2014 11

2.– Les autres dépenses de l’action Politique de l’énergie 11

3.– Le débat public sur la transition énergétique 12

B.– DES DÉPENSES DE L’APRÈS-MINES QUI REPRÉSENTENT 95 % DES CRÉDITS DU PROGRAMME 12

1.– Des dépenses en décroissance naturelle 12

2.– Des inégalités au niveau des pensions des mineurs en cours de règlement 13

3.– La réforme du code minier 13

C.– LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE 14

1.– Des moyens amplifiés pour la politique de l’air 14

a) Un soutien renforcé aux associations de surveillance de l’air 14

b) Une modification de la TGAP en loi de finances 15

2.– Des crédits pour abonder le dispositif déficitaire du bonus malus automobile 16

II.– UN SOUTIEN PRIORITAIRE AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES ET À LA RECHERCHE 16

A.– L’HYDROÉLECTRICITÉ, UN ATOUT MAJEUR POUR LA PRODUCTION ÉLECTRIQUE FRANÇAISE D’ORIGINE RENOUVELABLE 17

a) Un réel potentiel d’augmentation de la production 17

b) L‘avancement de la procédure de renouvellement des concessions 18

B.– LE PHOTOVOLTAÏQUE : UN SECTEUR À SOUTENIR DANS UNE PERSPECTIVE DE LONG TERME 18

C.– L’ÉOLIEN : UN ASSOUPLISSEMENT DE LA RÉGLEMENTATION À METTRE EN PLACE 20

a) Des dérogations à la loi littoral pour l’outre-mer 20

b) Suppression de la règle des 5 mâts 20

c) Suppression de l’obligation d’appartenir à une zone de développement de l’éolien (ZDE) 20

d) L’éolien offshore, nouvel horizon de développement ? 21

D.– LE FONDS CHALEUR : UN DISPOSITIF TRÈS EFFICIENT DONT LA PÉRENNITÉ DOIT ÊTRE ASSURÉE 21

a) Des interventions sous forme d’appels à projets ou d’aides régionales 21

b) Des moyens à conforter pour atteindre l’objectif 2020 22

E.– LA RECHERCHE : CONFORTER LE FINANCEMENT DU COMMISSARIAT À L’ÉNERGIE ATOMIQUE ET AUX ÉNERGIES ALTERNATIVES 22

1.– Un budget contraint en 2013 23

2.– Le démantèlement des installations nucléaires du CEA : une solution de financement jusqu’en 2015 23

III.– UNE POLITIQUE VOLONTARISTE DE L’EFFICACITÉ THERMIQUE EST INDISPENSABLE 24

A.– LE DISPOSITIF DES CERTIFICATS D'ÉCONOMIES D'ÉNERGIE 26

B.– LE CIDD : UNE DÉPENSE FISCALE EN FORTE DIMINUTION EN RAISON D’UNE MOINDRE ATTRACTIVITÉ DU DISPOSITIF 27

C.– L’ÉCO-PRÊT À TAUX ZÉRO : DES OBJECTIFS LOIN D’ÊTRE ATTEINTS 27

IV.– LA CONTRIBUTION AU SERVICE PUBLIC DE L’ÉLECTRICITÉ : UNE ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE 28

A.– UN DÉFICIT DE COMPENSATION SUPPORTÉ PAR EDF DEPUIS 2009 29

B.– LES PRÉVISIONS D’ÉVOLUTION DE LA CSPE ENTRE 2010 ET 2020 30

C.– DES COÛTS DE PORTAGE QUI DEVRAIENT FAIRE L’OBJET D’UNE PRISE EN CHARGE PAR LA CSPE 32

V.– DANS LES ANNÉES QUI VIENNENT, LES TARIFS DE L’ÉLECTRICITÉ DEVRONT AUGMENTER À UN RYTHME SUPÉRIEUR À L’INFLATION 32

A.– CETTE HAUSSE RÉSULTERA D’IMPORTANTS BESOINS D’INVESTISSEMENT 33

1.– Renforcer le réseau sera une priorité et constituera un coût essentiel de la transition 33

2.– Les investissements en faveur des énergies renouvelables devraient encore augmenter 33

3.– Des investissements pèseront sur la péréquation tarifaire 33

B.– UNE DÉCISION DÉTERMINANTE : LA PROLONGATION OU NON DES CENTRALES NUCLÉAIRES AU-DELÀ DE 40 ANS 33

LE COMPTE SPÉCIAL FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE 35

A.– LE DISPOSITIF D’AIDES FACÉ JUSQU’AU 31 DÉCEMBRE 2011 35

B.– LA RÉFORME INTRODUITE PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2011 : LA CRÉATION D’UN COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE 36

C.– DES RECETTES ÉVALUÉES À 377 MILLIONS D'EUROS POUR 2013, SANS ÉVOLUTION SIGNIFICATIVE DUE À LA RÉFORME 36

D.– LES MODALITÉS DE RÉPARTITION DES AIDES 38

1.– Les bénéficiaires des aides sont les mêmes que dans le dispositif précédent 38

2.– Une répartition par action et par département 38

E.– DES BLOCAGES IMPORTANTS RENCONTRÉS DANS LA MISE EN œUVRE DE LA RÉFORME 39

F.– UNE PROCÉDURE ASSOUPLIE POUR PERMETTRE L’ENGAGEMENT DU PROGRAMME 2012 39

G.– LES PERSPECTIVES POUR 2013 40

1.– L’engagement du programme d’investissements 2013-2016 40

2.– Un premier programme, qui représente 98 % des crédits, dont l’objectif est la sécurisation des réseaux basse tension en fils nus 40

3.– Un deuxième programme dont l’objectif est de contribuer à l’alimentation des sites isolés en Outre-mer dans les zones non desservies par les réseaux d’électricité 41

4.– Le projet de décret relatif à la gestion des aides à l’électrification rurale 42

EXAMEN EN COMMISSION 43

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 49

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 99 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION

Le programme 174 Énergie, climat et après-mines aura pour priorités en 2013 d’amorcer la transition énergétique, de garantir les droits collectifs des mineurs et la gestion économique et sociale de l'après-mines et d’amplifier la lutte contre le changement climatique.

Ce programme ne reflète qu’une toute petite partie des crédits publics en faveur de l’énergie. La politique énergétique va bien au-delà des moyens budgétaires du programme. La fiscalité, la législation, la réglementation, les entreprises publiques, le soutien à la recherche et au développement ont une importance déterminante. En particulier l’action 10 du programme 190 de la mission Recherche et enseignement supérieur relative à la recherche dans le domaine de l’énergie, dont l’objet principal est le financement des activités de recherche du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives, est une composante essentielle de la politique énergétique.

L’année 2013 va être marquée par le débat national sur la transition énergétique dont les enjeux sont fondamentaux. Il sera organisé autour de quatre grandes questions annoncées par la feuille de route pour la transition écologique à la suite de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre derniers :

– comment aller vers l’efficacité énergétique et la sobriété ?

– quelle trajectoire pour atteindre le mix énergétique en 2025 ? Quel type de scénarios possibles à l’horizon 2030 et 2050, dans le respect des engagements climatiques de la France ?

– quels choix en matière d’énergies renouvelables et de nouvelles technologies de l’énergie et quelle stratégie de développement industriel et territorial ?

– quels coûts et quel financement de la transition énergétique ?

Il débouchera sur un projet de loi de programmation centré sur l’efficacité et la sobriété énergétiques et la priorité donnée aux énergies renouvelables.

LE PROGRAMME ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES

I.– LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES 2013 DU PROGRAMME 174

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit de porter les autorisations d’engagement à 681,9 millions d'euros et les crédits de paiement à 687,8 millions d'euros.

À ces crédits s’ajoute la part des moyens de fonctionnement inscrits sur le programme 217 de soutien du ministère : 89,6 millions d'euros dont 52,3 millions d'euros représentent les coûts de personnel du programme.

À périmètre constant, la baisse des crédits du programme, de l’ordre de 6 % par rapport à 2012, porte sur l’action Gestion économique et sociale de l’après-mines.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES

(en millions d’euros)

A.– LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE

Les crédits budgétaires de cette action sont en légère diminution (de 3,5 % au niveau des autorisations d’engagement et de 1,2 % au niveau des crédits de paiement).

1.– Des crédits centrés sur le soutien à l’ANDRA

La subvention à l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) à hauteur de 4,06 millions d'euros au titre de l’exercice de ses missions de service public (inventaire triennal des déchets radioactifs, collecte des déchets orphelins, décontamination des sites pollués) représente l’essentiel des crédits de l’action.

Dans le cadre de l’avancement du projet de création d’un stockage géologique réversible pour les déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue à Bure (projet Cigéo), l’Andra est confrontée à trois priorités.

a) Le lancement du débat public sur le projet Cigéo

En application de l’article 12 de la loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, un débat public doit être organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP) sur le projet Cigéo. Ce débat doit permettre à l'Andra de présenter les avancées du projet depuis 2006, en particulier les aspects liés à la conception industrielle de Cigéo, sa sûreté, sa réversibilité, son implantation, sa surveillance.

Afin de respecter les échéances de la loi et permettre une mise en œuvre du stockage en 2025, il est impératif que ce débat se déroule en 2013.

Son organisation est contrainte par le calendrier électoral, qui prévoit des élections municipales et territoriales en mars 2014 et des élections européennes en juin 2014, après lesquelles le travail de préparation politique au niveau local serait à reprendre.

Le Rapporteur spécial se réjouit que la Commission nationale du débat public ait pu être saisie par l’Andra le 10 octobre dernier, ce qui devrait permettre un déroulement du débat dans des conditions apaisées au cours du premier semestre 2013.

b) Un plafond d’emplois à réévaluer pour 2014

Dans le cadre du triennal 2011-2013 et conformément à la lettre du Premier ministre du 7 juillet 2010, le plafond d’emplois de l’Andra avait été fixé comme suit : 306 ETP en 2011, 320 ETP en 2012, 334 ETP en 2013.

Lors des négociations du triennal 2013-2015, l’Andra a demandé une augmentation de son plafond d’emplois (+ 33 personnes sur la période 2013-2016) pour pouvoir faire face à l’évolution de ses activités et notamment à la montée en puissance du futur centre de stockage des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue. L’effectif sous plafond passerait ainsi à 334 ETP en 2013, 350 en 2014, 360 en 2015, 367 en 2016.

La demande de l’Andra n’a pas été satisfaite et le plafond d’emplois pour la période 2013-2015 a été maintenu au niveau de 2012 soit 320 ETP, un niveau inférieur à ce qui avait été acté dans le précédent triennal.

Ce niveau d’emploi rendra difficile l’exécution de l’ensemble des missions de l’Andra dans la perspective d’une montée en puissance du projet Cigéo. Pour 2013, l’Agence a décidé, afin d’être en mesure de franchir les étapes menant au premier jalon législatif de dépôt du dossier d’autorisation de création de Cigéo en 2015, de financer à titre exceptionnel par les ressources propres du Fonds « recherche » 14 emplois à durée déterminée qui ne seront pas comptabilisés dans le plafond.

Le Rapporteur spécial souhaiterait que soit réétudiée la demande d’augmentation du plafond d’emplois de l’Andra pour les années 2014 et suivantes.

c) Une taxe recherche qui ne couvrira pas les besoins de l’Andra à partir de 2014

Le fonds destiné au financement des recherches et études sur l’entreposage et le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs est alimenté par le produit de la taxe dite de recherche additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base. Pour la période 2010 à 2012, les coefficients ont été fixés par une disposition de la loi de finances rectificative pour 2009 qui arrive à échéance fin 2012. Sur cette base le montant reversé à l’Andra pour 2012 s’est élevé à près de 119 millions d'euros, ce qui représente environ 53 % des ressources prévisionnelles totales de l’opérateur. Pour 2013 et les années suivantes, le retour aux coefficients d’origine d’un précédent décret de 2007 conduit à une forte baisse du montant reversé à l’Agence qui ne sera plus que de 97 millions d'euros.

En raison de la montée en puissance du projet, les besoins de l'Agence vont fortement s’accroître (175,7 millions d'euros en 2014 et 175,7 millions d'euros en 2015) et rendront indispensable une révision des coefficients de la taxe recherche pour 2014.

2.– Les autres dépenses de l’action Politique de l’énergie

Les autres dépenses porteront sur :

– le contrôle de la qualité des carburants à hauteur de 750 000 euros en crédits de paiement,

– des actions de coopération internationale pour soutenir le développement des énergies renouvelables en Europe et dans le monde (910 000 euros en autorisations d’engagement et 1,05 million d'euros en crédits de paiement).

3.– Le débat public sur la transition énergétique

Si la Direction générale énergie et climat va être fortement impliquée dans ce débat, les dépenses relatives à son organisation, évaluées à hauteur de 4 à 5 millions d'euros, seront prises sur l’ensemble des crédits de la mission Écologie.

Le débat devrait se dérouler sur les cinq premiers mois de 2013 et devrait aboutir à l’élaboration d’un projet de loi de programmation sur l’énergie. Il va se dérouler en trois temps.

● Dans un premier temps, les parties prenantes devront se mettre d’accord sur les thèmes du débat (2 mois).

Cette phase, de novembre à décembre 2012, aura pour but d’établir un socle commun d’informations et de connaissances, sur la base de scénarios rigoureux mais contrastés sur les trajectoires possibles.

● Le débat lui-même interviendra dans un deuxième temps. Une phase participation grand public sera engagée de janvier à avril 2013 au plus près possible des citoyens : séminaires, débats et auditions publics au niveau national et régional. Les régions organiseront des conférences régionales de l’énergie. Les prévisions portent sur une moyenne de cinq débats par département et nécessiteront la formation de 500 animateurs.

● Une phase de synthèse et d’élaboration de recommandations interviendra dans un troisième temps. Elle devrait avoir lieu en mai 2013 et déboucher sur un projet de loi de programmation en juin 2013.

B.– DES DÉPENSES DE L’APRÈS-MINES QUI REPRÉSENTENT 95 % DES CRÉDITS DU PROGRAMME

L’action Gestion économique et sociale de l’après-mines a principalement pour objectif de garantir les droits de mineurs et de certains agents des industries électriques et gazières. 86 % des dépenses de cette action sont des dépenses obligées de financement de prestations diverses aux retraités des mines fermées et de certaines mines dont les ardoisières en activité.

1.– Des dépenses en décroissance naturelle

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit des autorisations d’engagement à hauteur de 589,4 millions d'euros pour cette action contre 634,8 en 2012 et des crédits de paiement à hauteur de 594,4 millions d'euros contre 642,4 millions d'euros en 2012.

Les dépenses de l'après-mines sont en baisse par rapport à 2012 (- 45 millions d'euros en autorisations d’engagement et – 48 millions d'euros en crédits de paiement) en raison de la diminution d’année en année du nombre des ayants droit, mais représentent encore 95 % des crédits du programme.

La subvention et les crédits d’intervention versés à l'Agence nationale pour la garantie de droits de mineurs (ANGDM), principal opérateur du programme, à hauteur de 528 millions d'euros pour 2013, représente 89 % des crédits de l’action. Deux autres établissements publics s'inscrivent également dans la décroissance de l'après-mines pour les mêmes raisons, la CANSSM (Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines) et la Caisse nationale de retraite des industries électriques et gazières (CNIEG).

2.– Des inégalités au niveau des pensions des mineurs en cours de règlement

Le Rapporteur spécial se réjouit que les mineurs ayant fait valoir leurs droits à la retraite avant 1982 aient bénéficié d'une revalorisation de leur pension de 5 %, dont 3,5 % ont déjà été versés (3 % au 1^er novembre 2011 et 0,5 % au 1^er avril 2012). Les 1,5 % restants seront versés par palier de 0,5 % au 1^er avril des années 2013, 2014 et 2015. Ces revalorisations, prises en application de l'art 81 du décret 2011-1034 du 30 août 2011, s’ajoutent aux revalorisations annuelles assises sur l’inflation. Cette mesure d’alignement n'aura qu'un impact budgétaire faible du fait de la baisse mécanique du nombre de personnes concernées et ne comblera pas la disparité existante avec les mineurs ayant pris leur retraite postérieurement. Le Rapporteur spécial souhaite qu’un rattrapage progressif soit effectué conformément aux différentes promesses.

Le Rapporteur spécial souhaite vivement qu’un rattrapage progressif conforme aux promesses soit encore effectué car les revalorisations citées précédemment sont loin de combler l’écart constaté entre les retraites liquidées avant et après 1982.

Le Rapporteur spécial regrette que les conventions collectives en vigueur ne permettent pas d'aligner l'ensemble des mineurs et des veuves sur des indemnités, non seulement égales, mais qui couvrent le coût réel du chauffage et du loyer. Il existe toujours un décalage important entre les indemnités de chauffage et de logement des mineurs de charbon et celles des ardoisières.

3.– La réforme du code minier

Un projet de loi portant réforme du code minier sera présenté en conseil des ministres avant la fin de l'année 2012.

Cette réforme vise à le mettre en conformité avec l'ensemble des principes constitutionnels de la Charte de l'environnement. Suivant les recommandations formulées par le Conseil d’État à l’occasion de l’examen de l’ordonnance de codification du code minier du 10 janvier 2011, l’ensemble des procédures relatives au régime de l’exploration et de l’exploitation des ressources seront revues. Cette révision s’accompagnera d’une prise en compte des enjeux environnementaux préalablement à la délivrance des titres afin d’assurer aux activités minières la sécurité juridique qu'elles requièrent.

La réforme portera également sur la fiscalité minière et sur la responsabilité environnementale des entreprises exerçant des activités minières. Elle recherchera une meilleure prise en compte des particularités des collectivités d’outre-mer.

Elle examinera la faisabilité d’un rapprochement du droit minier et de la réglementation des installations classées pour la protection de l’environnement sans qu’il soit envisagé de remise en cause des spécificités de la réglementation minière au regard du droit de propriété et du rôle de l’État concédant.

C.– LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

1.– Des moyens amplifiés pour la politique de l’air

La lutte contre le changement climatique, en particulier l’amélioration de la qualité de l’air, est une priorité forte.

La pollution de l’air serait responsable de plus de 40 000 décès prématurés par an et la France fait l’objet d’une procédure devant la Cour de justice européenne pour non-respect des valeurs limites relatives aux particules fines dans l’air dans seize zones ou agglomérations. Cette dernière, saisie par la Commission européenne en mai 2011, pourrait condamner la France avant la fin de l’année, pour manquement. Il est donc essentiel pour la France d’adresser des signaux positifs à Bruxelles.

Les crédits destinés à l’amélioration de la qualité de l’air et à la lutte contre la pollution atmosphérique sont en progression de 5,6 millions d'euros par rapport aux crédits alloués par la loi de finances pour 2012 (35 millions d'euros sur 2013 contre 29,6 en 2012).

a) Un soutien renforcé aux associations de surveillance de l’air

Des crédits à hauteur de 19,3 millions seront versés aux Associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA) qui pourront investir dans des matériels plus performants et à hauteur de 5,6 millions d'euros au Laboratoire Central de Surveillance de la Qualité de l'Air (LCSQA), dispositif national chargé d'apporter un appui technique et scientifique aux AASQA.

Les missions principales des AASQA sont :

– la mise en œuvre de la surveillance et de l’information auprès du public sur la qualité de l’air ;

– la diffusion des résultats et des prévisions ;

– la transmission immédiate aux préfets des informations relatives aux dépassements ou prévisions de dépassements des seuils d’alerte et de recommandations.

b) Une modification de la TGAP en loi de finances

Par ailleurs, une modification de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) air, prévue par l’article 13 du projet de loi de finances pour 2013, s’inscrit dans le cadre de la réponse aux objectifs de la directive européenne du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe.

Elle prévoit l’extension de la TGAP air à 5 nouvelles substances retenues en raison de leur toxicité particulière (le benzène, l’arsenic, le mercure, le sélénium, les hydrocarbures aromatiques polycycliques), le triplement des taux en vigueur sur certaines émissions et l’abaissement du seuil d’assujettissement à la TGAP portant sur les émissions de poussières totales en suspension, de 50 à 5 tonnes par an.

Le Rapporteur général, dans son rapport sur la première partie du projet de loi de finances pour 2013, évalue l’impact du dispositif proposé :

« Le cumul des trois mesures doit entraîner un produit de 38,3 millions d’euros, soit un doublement du produit de la TGAP sur les émissions atmosphériques (7 millions d’euros du fait de l’élargissement de l’assiette à cinq nouvelles catégories de substances, 30 millions d’euros du fait du triplement de trois taux et 1,3 million d’euros du fait de l’abaissement du seuil d’assujettissement des émissions de poussières).

Si les entreprises utilisent dans les mêmes proportions qu’en 2011 la possibilité de déduire de leurs cotisations de TGAP le montant de leurs dons aux AASQA, la répartition de ce produit serait de 14,2 millions d’euros pour les AASQA et 24,1 millions d’euros pour l’État ».

Le Rapporteur spécial se félicite de ces dispositions, mais se demande si elles seront suffisantes pour répondre aux exigences formulées par la Commission européenne dans les contentieux en cours.

La ligne budgétaire du programme 174 ne regroupe pas l’ensemble des crédits dédiés à la lutte contre le changement climatique. Dans le document de politique transversale « Lutte contre le changement climatique » sont retracées les contributions des programmes pour lesquels la lutte contre le changement climatique n’est pas un objectif premier.

2.– Des crédits pour abonder le dispositif déficitaire du bonus malus automobile

Les dépenses de bonus pour 2013 sont évaluées à 453,6 millions d'euros. Si l’impact sur l’équilibre du dispositif de la hausse des bonus intervenue le 1^er août 2012 a été limité sur l’exercice 2012, il n’en sera pas de même sur 2013.

Il est prévu de financer les dépenses de bonus grâce aux 403,6 millions d’euros provenant des recettes de malus et via une subvention d'équilibre, prévue à hauteur de 50 millions d'euros, et inscrite sur l’action lutte contre le changement climatique du programme Énergie, climat et après-mines.

Ces crédits n'ont pas vocation à transiter par le compte d’affectation spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres, mais seront directement versés à l'Agence de services et de paiement (ASP) qui gère le dispositif du bonus pour le compte de l’État. En effet, ainsi que précisé à l’article 56 de la loi de finances pour 2012, le CAS finance des « contributions au financement » du bonus, dans la limite de ses ressources, le déficit éventuel étant pris en charge directement par le budget général.

En dépit du durcissement du malus, prévu par l’article 12 du présent projet de loi de finances, il n’y aura pas d’équilibre budgétaire en 2013. Sur une prévision de 1 850 000 véhicules neufs immatriculés en 2013, il est prévu que 18,1 % des véhicules seront soumis au malus et 34,8 % seront bénéficiaires du bonus.

Le Rapporteur spécial rappelle son attachement au principe d’équilibre des comptes d’affectation spéciale.

II.– UN SOUTIEN PRIORITAIRE AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES ET À LA RECHERCHE

La France s’est fixé comme objectif d’atteindre une part de 23 % d’énergies renouvelables pour couvrir sa consommation d’électricité en 2020, contre une part de 15,8 % en 2010. Cet objectif est issu des engagements européens du troisième paquet énergie-climat (3 x 20) et des conclusions du Grenelle de l’environnement. La programmation pluriannuelle des investissements (PPI) de production d’électricité constitue l’instrument de mise en œuvre de cet objectif.

Après plusieurs années de progression de la part des énergies renouvelables dans la production et la consommation totale d’énergie, la France a connu une baisse de 12,5 % en 2011, due en partie à des raisons climatiques, des productions d’électricité renouvelable et d’énergie thermique renouvelable selon les chiffres publiés par le Commissariat général au développement durable dans le bilan énergétique pour la France 2011.

Ce repli fait suite à une augmentation de 11,3 % en 2010 et ne remet pas en cause l’objectif de 23 % d’énergies renouvelables dans la consommation totale énergétique en 2020.

Alors que le bois-énergie et l’hydraulique représentent respectivement 46 % et 20 % dans la production primaire d’énergie de l’ensemble des énergies renouvelables, l’éolien atteint 5,4 %, le biogaz 1,8 % et le photovoltaïque seulement 1,2 %.

A.– L’HYDROÉLECTRICITÉ, UN ATOUT MAJEUR POUR LA PRODUCTION ÉLECTRIQUE FRANÇAISE D’ORIGINE RENOUVELABLE

L’hydroélectricité est la première énergie renouvelable en France et le parc français est le plus développé de l’Union européenne. Avec 25 600 MW de puissance installée et environ 12 % de la production électrique moyenne annuelle, l’hydraulique est la deuxième source de production derrière le nucléaire, et la première source d’électricité d’origine renouvelable en France. L’ensemble des barrages permet de stocker environ 7,5 milliards de m³ pour utiliser cette source d’énergie aux moments de plus forte consommation, faisant de cette énergie une ressource essentielle pour la sécurité du réseau. En venant ainsi remplacer des centrales thermiques à flamme, ce sont près de 18 millions de tonnes de CO₂ qui ne sont pas émises dans l’atmosphère grâce à l’hydroélectricité.

L’année 2011 a été une année de sécheresse record, particulièrement marquée au printemps et à l’automne. Les données du gestionnaire du réseau de transport indiquent une baisse de production de plus de 25 % par rapport à 2010, pour passer en dessous du seuil des 50 TWh annuel (contre 67 TWh l’année précédente).

a) Un réel potentiel d’augmentation de la production

Dans le cadre de la programmation pluriannuelle des investissements électriques (PPI) et afin d’atteindre les engagements de la loi Grenelle 2, la France s’est fixé l’objectif de développer sa production hydroélectrique de +3 TWh et d’augmenter la puissance installée de 3 000 MW à l’horizon 2020, dans une démarche de développement durable et d’une hydroélectricité respectueuse de l’environnement et de la biodiversité.

Les études de potentiel hydroélectrique menées dans le cadre des schémas régionaux climat-air-énergie (SRCAE) sont en phase de finalisation pour l’ensemble des régions. Parallèlement à ces études, l’Union française de l’électricité (UFE) a présenté sa propre étude qui conclut à un potentiel d’augmentation brut annuel allant jusqu’à 10,6 TWh, soit + 16 % par rapport à la production hydroélectrique nationale.

Sur le plan socio-économique, l’étude réalisée chaque année par l’Agence de l'environnement et de la maîtrise (ADEME) sur l'activité de la filière hydroélectrique indique qu’en 2011, celle-ci représente environ 10 750 emplois en France, qui se concentrent principalement sur l’exploitation des sites avec 8 600 emplois, la partie fabrication, ingénierie et R&D représentant sur l’ensemble 2 150 emplois. Le chiffre d’affaires du secteur est estimé sur 2011 à 2,65 milliards d’euros, correspondant à l'exploitation des sites.

b) L‘avancement de la procédure de renouvellement des concessions

Le programme de renouvellement des concessions porte sur dix nouvelles concessions de vallées (5 300 MW de puissance, soit 20 % du parc hydroélectrique concédé) qui regroupent 28 concessions actuelles pour un total de 49 aménagements hydroélectriques.

Après l’annonce du calendrier de renouvellement des concessions par le ministre en charge de l’Énergie lors du communiqué de presse du 22 avril 2010, une organisation a été mise en place au sein de la DGEC afin de répondre aux exigences de ce programme. Quatre marchés de conseil technique, juridique, financier et d’ordonnancement ont été passés par la DGEC pour l’assister dans la définition et la gestion de ces procédures. Ces marchés ont été lancés entre mai et juillet 2011, et les avis d’attribution ont été publiés en mars 2012. Le lancement des appels d’offre est toujours attendu.

B.– LE PHOTOVOLTAÏQUE : UN SECTEUR À SOUTENIR DANS UNE PERSPECTIVE DE LONG TERME

Le développement de l’énergie photovoltaïque doit être soutenu dans une perspective de long terme, car c’est dans le long terme que cette énergie a un potentiel considérable. Toutefois cette énergie est actuellement chère et représente une part marginale dans le mix énergétique du fait de sa production intermittente et dépendante des conditions climatiques.

La vision sur son développement doit donc être une vision avant tout industrielle, anticipant le développement à venir de cette filière dans le monde.

Si les tarifs d’achats attractifs mis en place depuis 2006 ont permis d’amorcer le développement du photovoltaïque en France, ils ont donné lieu à un emballement mal maîtrisé, résultat simultané d’un décollage de la filière, d’une baisse brutale des coûts des équipements alors qu’il n’était pas prévu d’ajustement automatique des tarifs d’achat.

Pour assurer un développement soutenable de la filière et donc prévenir les effets d’aubaine liés à des rentabilités excessives, le dispositif de soutien au photovoltaïque a été modifié en profondeur. Le nouveau dispositif de soutien mis en place en mars 2011 intègre mieux les spécificités du photovoltaïque, et notamment le fait que ses évolutions en terme de coûts et de technologie sont très rapides. Il comprend :

– un système de tarifs d’achat auto-ajustables pour les installations de puissance inférieure à 100 kWc autour d’une trajectoire tendancielle de baisse de 2,6 % par trimestre (10 % par an) ;

– des appels d’offres simplifiés pour les installations de puissance comprise entre 100 et 250 kWc ;

– un appel d’offres pour les installations de puissance supérieure à 250 kWc, avec notamment des lots innovants à vocation industrielle.

Des mesures de soutien à la filière photovoltaïque ont été annoncées le 1^er octobre dernier par le Gouvernement qui veut revoir à la hausse les volumes cibles et favoriser les panneaux d’origine européenne.

– Pour les grandes installations (supérieures à 250 kilowatts), un nouvel appel d’offres sera lancé d’ici fin 2012 pour favoriser les technologies innovantes et le développement économique local. Cet appel d’offres privilégiera les installations sur grandes toitures pour éviter la consommation d’espaces agricoles.

– Pour les installations de taille moyenne (100 à 250 kilowatts), le gouvernement poursuivra la série d’appels d’offres trimestriels lancée en 2011.

– Pour les petites installations (inférieures ou égales à 100 kilowatts), les volumes cibles de développement seront revus à la hausse. Le tarif d’achat sera relevé pour la majorité des installations non résidentielles grâce à une bonification de 10 % accordée en fonction de l’origine des panneaux. La baisse annuelle des tarifs sera plafonnée à 20 %. Un arrêté devrait porter le tarif de rachat à 18,4 centimes d’euros par kilowattheure, auquel pourra s’ajouter la bonification de 10 %.

La filière photovoltaïque française doit faire face à des défis importants. La concurrence des pays d’Asie notamment de la Chine se fait de plus en plus pressante, ces derniers produisant à des coûts inférieurs de 20 à 30 % aux coûts européens. Ces pays commencent à se positionner sur les technologies motrices et innovantes. Pour pouvoir relever ce défi la filière française doit se restructurer pour gagner en compétitivité tout en axant son développement sur l’innovation technologique et le soutien à la recherche.

C.– L’ÉOLIEN : UN ASSOUPLISSEMENT DE LA RÉGLEMENTATION À METTRE EN PLACE

Un certain nombre de mesures en faveur de l’éolien ont été détaillées dans la feuille de route pour la transition écologique issue de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre derniers.

Le Gouvernement affirme son soutien à la filière éolienne. Il s’engage sur la continuité, dans les mêmes conditions économiques, des contrats d’achat signés sous l’empire de l’arrêté tarifaire en vigueur. D’ici fin 2012 un tarif d’achat adapté à l’éolien en outre mer sera mis en place.

Actuellement en France, des projets peuvent être bloqués six à huit ans à cause de recours administratifs, contre quatre ans dans le reste de l’Union européenne. Des assouplissements au régime d’autorisation des parcs éoliens semblent nécessaires.

a) Des dérogations à la loi littoral pour l’outre-mer

La loi littoral impose que les éoliennes bordant les côtes soient près de zones déjà construites alors que la loi Grenelle 2 interdit toute éolienne à moins de 500 mètres d’une habitation. La majorité des communes d'outre-mer étant situées sur la côte, les parcs éoliens terrestres dans ces départements et régions devraient être exemptés du principe d'urbanisation en continuité.

b) Suppression de la règle des 5 mâts

Cette règle constitue un frein au développement de l’éolien. Le but de l'introduction d'un tel seuil est d'assurer un regroupement des installations de production afin d'éviter le mitage visuel du territoire. Cette problématique importante étant déjà traitée de manière très satisfaisante par le régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), la suppression de ce seuil ne constituerait pas un recul des outils de planification territoriale, mais permettrait un développement de l'éolien prenant en compte la logique de chaque territoire.

c) Suppression de l’obligation d’appartenir à une zone de développement de l’éolien (ZDE)

L’obligation de développer les parcs éoliens on-shore dans des zones de développement de l'éolien (ZDE) pour bénéficier de l'obligation d'achat devrait être supprimée. La superposition de ces zones avec les schémas régionaux éoliens, qui sont en train d’être adoptés dans le cadre des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie, est une source d’incohérence. De plus, la maîtrise de l’ensemble des aspects environnementaux sera toujours assurée à travers la procédure d’autorisation au titre des installations classées pour la protection de l’environnement.

d) L’éolien offshore, nouvel horizon de développement ?

Un premier appel d’offres portant sur l’installation de 3 000 MW de capacités de production éoliennes en mer a été lancé le 11 juillet 2011. Les lauréats ont été annoncés pour un total de 2 000 MW.

Un nouvel appel d’offres sera lancé d’ici décembre 2012 pour la création de parcs éoliens au large du Tréport et de Noirmoutier. Il devrait permettre de dépasser les 3 000 MW.

D.– LE FONDS CHALEUR : UN DISPOSITIF TRÈS EFFICIENT DONT LA PÉRENNITÉ DOIT ÊTRE ASSURÉE

Le fonds chaleur est l’une des mesures issues du Grenelle de l’environnement destinées à promouvoir le développement des énergies renouvelables. Il facilite par un soutien financier l’installation de nouveaux équipements destinés à produire de la chaleur issue de sources renouvelables et le développement des réseaux de chaleur. Il a été lancé en décembre 2008 et a déjà permis la mise en place de 1 861 installations pour une production totale de 790 000 tep (tonnes équivalent pétrole) par an.

a) Des interventions sous forme d’appels à projets ou d’aides régionales

Le fonds chaleur a pour vocation le financement de projets dans les secteurs de l’habitat collectif, du tertiaire et de l’industrie à hauteur de 5,5 Mtep. Il est doté de crédits à hauteur d’1,2 milliard d'euros sur la période 2009-2013 non-inscrits au budget de l’État, puisque sa gestion est déléguée à l'ADEME dont les ressources financières proviennent en majeure partie des produits de la TGAP affectés à l’Agence.

En apportant des aides sous forme de subvention à l’investissement ou au kilowattheure renouvelable produit, voire par un mixte des deux, le fonds chaleur permet de garantir que le prix de la chaleur d'origine renouvelable produite est inférieur d'environ 5 % à celui obtenu avec des énergies conventionnelles. Les aides ne sont cumulables ni avec les certificats d'économies d'énergie, ni avec les projets domestiques.

Le fonds chaleur intervient à deux niveaux :

– sous forme d'appels à projets Biomasse Chaleur Industrie Agriculture Tertiaire (BCIAT). Ces consultations sont nationales, de périodicité annuelle et concernent les installations biomasse de grande taille (production de chaleur supérieure à 1 000 tep/an). Ces projets qui portent sur la production de la chaleur à partir de la biomasse bois, déchets agricoles dans l’industrie, l’agriculture et le tertiaire sont particulièrement efficaces puisqu’ils permettent d’atteindre une production de 453 490 tep/an.

– sous forme d'aides régionales gérées par les directions régionales de l’ADEME pour les autres filières (géothermie/hydrothermie, solaire thermique, énergies de récupération, réseaux de chaleur), quel que soit le secteur, et pour les installations biomasse ne relevant pas des appels à projets. Elles sont accessibles toute l'année, sans contrainte de calendrier.

Seuls 10 % des objectifs nationaux sont aujourd'hui atteints. Il reste donc encore un chemin important à parcourir et la pérennité de ce dispositif qui a fait les preuves de son efficience est donc essentielle pour atteindre l’engagement 2020 de 23 % d’énergies renouvelables. Pour l'instant, le coût en €/tep produite est plus faible que prévu, ce qui permet d'être globalement en ligne avec les objectifs 2012 malgré un budget plus faible (853 €/tep en 2011 contre 1 123 €/tep prévu).

b) Des moyens à conforter pour atteindre l’objectif 2020

Si la prolongation du fonds chaleur semble acquise, le niveau de sa dotation pour les années à venir reste encore à définir dans le cadre du débat budgétaire. Pour remplir les objectifs de développement de la chaleur renouvelable fixés pour 2020, il faudrait atteindre 520 ktep/an de projets nouveaux en moyenne sur les huit prochaines années : avec une hypothèse conservatrice de stabilité du coût en €/tep, cela suppose une dotation du fonds à hauteur de 445 millions d’euros par an, ce qui correspond à doublement de l’enveloppe actuelle.

L’état actuel des technologies – qui ne permettent pas de stocker de manière économiquement acceptable des quantités très importantes d’électricité –, les coûts, l’acceptabilité du public rendent problématique une croissance importante des énergies renouvelables à l’horizon 2020. Comme le dit le Commissariat général au développement durable dans son rapport sur les enjeux du photovoltaïque et de l’éolien, il reste illusoire d’espérer à moyen terme que les énergies renouvelables puissent à elles seules permettre de réduire la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % en 2025.

E.– LA RECHERCHE : CONFORTER LE FINANCEMENT DU COMMISSARIAT À L’ÉNERGIE ATOMIQUE ET AUX ÉNERGIES ALTERNATIVES

Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) a depuis le début de l’année 2010 une nouvelle appellation qui traduit l’orientation de l’organisme dans les recherches pour le nucléaire du futur et pour les énergies nouvelles.

Le CEA s’est attaché à intégrer les recommandations du Grenelle de l’environnement dans sa propre programmation en accompagnant en particulier le volet recherche qui souligne la nécessité d’intensifier l’effort national dans ce domaine tant dans l’analyse des processus environnementaux que pour la mise en œuvre des innovations technologiques.

1.– Un budget contraint en 2013

La subvention civile au CEA pour 2013 s’élève à 1 071,5 millions d'euros. Elle est inférieure de 25,8 millions d'euros au montant prévu dans le contrat d’objectifs et de performance État-CEA 2010-2013. Le CEA devra faire face en 2013 à des charges nouvelles en particulier au financement des conséquences du renforcement de la réglementation sur les installations nucléaires suite à l’accident de Fukushima et à celui de la montée en charge de son principal investissement civil, le réacteur de recherche Jules Horowitz.

La poursuite par le CEA de ses efforts de gestion ne permettra pas à elle seule d’absorber la baisse de la subvention. Il conviendra de ne pas prélever sur les fonds destinés à la recherche pour faire face à des besoins récurrents de charges de fonctionnement.

2.– Le démantèlement des installations nucléaires du CEA : une solution de financement jusqu’en 2015

De 2004 à fin 2010, le financement des dépenses de démantèlement et d’assainissement des sites nucléaires du CEA était assuré par des actifs financiers disponibles, sanctuarisés au sein de deux fonds dédiés, l’un pour les installations civiles, l’autre pour les installations de défense.

Fin décembre 2010, ces actifs financiers représentaient 716 millions d'euros de disponibilités. Mais la seule annuité 2011 des travaux de démantèlement des installations du CEA a représenté un coût de 675 millions d'euros. Les fonds sont épuisés depuis février 2012.

Un nouveau système de financement a dû être mis en place. L’État a signé une convention cadre s’engageant à couvrir le coût du démantèlement et à donner de la visibilité au CEA quant au rythme des apports budgétaires au moyen de conventions triennales glissantes.

Le CEA a bénéficié en 2012 de deux sources de financement :

– une subvention de 189 millions d'euros,

– le rachat par l’État des actions AREVA détenues par le CEA à hauteur de 214 millions d'euros.

Pour 2013, ce système de financement mixte va perdurer. La subvention sera portée à 249 millions d'euros, en hausse de 60 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, et l’achat de titres AREVA serait porté à 418 millions d'euros. Si la subvention progresse à nouveau de 60 millions d'euros en 2014 et 2015 et que les titres AREVA couvrent le besoin de financement résiduel, la totalité des actions AREVA positionnées sur les fonds dédiés du CEA aura été rachetée en 2015 par l’État. Le besoin de budgétisation atteindra plusieurs centaines de millions d’euros supplémentaires en 2016.

Si une solution de financement reste à trouver pour 2016, l’engagement de l’État pour les années 2013-2015 est significatif de la volonté du Gouvernement de développer une filière industrielle d’excellence dans le secteur de l’assainissement-démantèlement.

III.– UNE POLITIQUE VOLONTARISTE DE L’EFFICACITÉ THERMIQUE
EST INDISPENSABLE

À l’issue de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre derniers, la feuille de route pour la transition écologique publiée par le Gouvernement confirme que « la rénovation énergétique des bâtiments est aujourd'hui la première des politiques permettant conjointement d'améliorer le pouvoir d'achat, de développer l'économie et l’emploi et de s'engager dans la transition écologique de notre société. »

Comme le fait remarquer la Direction générale énergie et climat, les débats se focalisent sur les secteurs de l’éolien et du photovoltaïque, mais l’enjeu véritable se situe surtout au niveau de l’efficacité thermique avec les problèmes de rénovation du résidentiel et du tertiaire.

La France a un objectif de réduction de 38 % de la consommation énergétique du parc de bâtiments existants à l’horizon 2020. Par, ailleurs la directive européenne sur l’efficacité énergétique, adoptée en séance plénière au Parlement européen le 11 septembre dernier, qui devrait être publiée avant la fin du mois d’octobre et transposée dans les meilleurs délais, fixe des objectifs ambitieux en matière d’efficacité énergétique des bâtiments.

L'atteinte de ces objectifs passe par la concomitance de trois niveaux de rénovation distincts :

– des rénovations légères, peu coûteuses et qui ne nécessitent pas d’incitation de la part de l’État ;

– des rénovations intermédiaires sur environ 9 millions de logements d’ici 2020 ;

– des rénovations lourdes sur les logements les plus énergivores, selon un rythme annuel de 500 000 entre 2013 et 2020, correspondant au total à la rénovation complète de plus de 4 millions de logements.

Un plan de rénovation thermique sera engagé dès 2013 pour les logements les plus mal isolés. L’augmentation du plafond du Livret A et du Livret de développement durable apportera des ressources nouvelles à la rénovation dans le parc social en augmentant les éco-prêts spécifiques disponibles. Un guichet unique, autour des opérateurs existants, simplifiera les démarches pour les particuliers. Le crédit d’impôt développement durable (CIDD) et l'éco-prêt à taux zéro seront concentrés sur les rénovations lourdes des logements les plus mal isolés. Dans le parc privé, les propriétaires modestes verront les aides qui leur sont destinées renforcées grâce aux revenus des enchères de quotas d’émission carbone. Une nouvelle donne ne sera possible que si un nouveau système de financement (impliquant l’intervention de tiers-investisseurs) est mis en place pour décharger les propriétaires de l’avance des frais. Ce dispositif sera renforcé par la contribution des producteurs d’énergie, via le dispositif des certificats d’économie d’énergie (CEE). En outre, un appel à projets national sélectionnera les projets locaux en matière de rénovation thermique afin d’aider à leur financement et leur déploiement.

A.– LE DISPOSITIF DES CERTIFICATS D'ÉCONOMIES D'ÉNERGIE

Créé en 2009, le dispositif des certificats d’économies d’énergie est entré le 1^er janvier 2011 dans une phase de maturité et d’accélération, avec un objectif de 345 TWh sur la période 2011-2013, soit une multiplication par plus de 6 des ambitions de la première période. La fixation d’un objectif d’économies d’énergie ambitieux doit favoriser des comportements vertueux et développer le secteur des prestations d’économies d’énergie.

Le ministère de l'Écologie a rendu public le 19 octobre dernier un premier bilan du dispositif qui s'appuie sur des indicateurs extraits du registre national des certificats d'économies d'énergie et qui porte sur l'ensemble des certificats délivrés, entre le début du dispositif et le 30 septembre 2012, par les services régionaux du ministère chargé de l'Énergie et par le Pôle national des certificats d’économies d’énergie.

Au total donc, 6 792 décisions ont été délivrées à 1 061 bénéficiaires, pour un volume de 307,1 TWh dont :

– 5 009 décisions à 392 obligés pour un volume de 283,5 TWh ;

– 1 783 décisions à 669 non obligés pour un volume de 23,6 TWh, dont 7,1 TWh pour le compte des collectivités territoriales (591 décisions).

Le volume total de 307,1 TWh se divise de la façon suivante : 301 TWh ont été obtenus dans le cadre d’opérations standardisées et 6,1 TWh via des opérations spécifiques.

B.– LE CIDD : UNE DÉPENSE FISCALE EN FORTE DIMINUTION EN RAISON D’UNE MOINDRE ATTRACTIVITÉ DU DISPOSITIF

De 2005 à 2010, près de 7,9 millions de travaux ont été déclarés au titre du CIDD en France métropolitaine sur un ensemble de 27 millions de logements utilisés comme résidence principale. Près de 6,2 millions de logements ont bénéficié au moins une fois du CIDD.

Si la dépense fiscale de 2005 à 2010 est évaluée à 12 milliards d'euros pour 40 milliards d'euros de dépenses déclarées par les ménages, elle est depuis en très forte diminution (2 milliards d’euros en 2011, 1,1 milliard en 2012 et 650 millions en 2013).

Au-delà de la réduction des consommations d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre, le CIDD a pour objectifs :

– de faire évoluer les standards de marchés vers des performances élevées ;

– de structurer les filières professionnelles (qualité, emploi) ;

– d’accompagner d’autres politiques publiques comme le soutien à l’innovation ou l’amélioration de la qualité de l’air (accélération du renouvellement du parc des appareils de chauffage au bois) ;

– d’améliorer le pouvoir d’achat des ménages et de les protéger contre la volatilité des prix de l’énergie.

Le CIDD a jusqu'à présent répondu aux principaux objectifs qui lui ont été assignés. Cependant, entre 2008 et 2010, le taux moyen subventionné grâce à ce crédit a baissé régulièrement (passant de 34 % à 23 %) ainsi que le nombre de bénéficiaires. Raboté à deux reprises, en loi de finances 2011, puis 2012, le CIDD est devenu moins attractif. Or, si la production d’énergies renouvelables thermiques a globalement progressé, le marché domestique de la plupart des filières stagne, voire régresse, alors que la courbe de croissance devrait être démultipliée à partir de 2012 pour atteindre les objectifs fixés pour 2020.

C.– L’ÉCO-PRÊT À TAUX ZÉRO : DES OBJECTIFS LOIN D’ÊTRE ATTEINTS

Disponible depuis le 1^er avril 2009, l'éco-prêt à taux zéro est destiné aux particuliers propriétaires occupants ou bailleurs pour le financement de travaux de rénovation lourds (bouquets de travaux). Il finance jusqu’à 30 000 euros de travaux d’amélioration de l’efficacité énergétique d’un logement sur une durée de 10 ans. L’éco-prêt à taux zéro visait à contribuer à la rénovation de 200 000 logements par an en 2009, puis après une montée progressive de 400 000 logements à compter de 2013.

Nombre d’éco-prêts émis :

– 2009 : 71 098 (objectif : 200 000)

– 2010 : 78 974 (objectif : 240 000)

– 2011 : 40 658 (objectif : 320 000, mais dispositif non cumulable avec le CIDD)

– Premier trimestre 2012 : 6 967

Le coût de la mesure pour l'État est estimé à 50 millions d'euros au titre des prêts émis en 2011.

La loi de finances pour 2012 a renforcé l’articulation de ce prêt et du CIDD, en rééquilibrant le soutien public en faveur des rénovations lourdes, dont la réalisation est prioritaire mais qui souffrent d’une attractivité financière insuffisante.

Cette réforme des deux dispositifs a permis d’allonger l’éco-prêt à taux zéro pour les rénovations lourdes (jusqu’à 15 ans) et d’en moduler la durée en fonction de l’ampleur des travaux, d’introduire une bonification du CIDD en cas de réalisation de plusieurs travaux, et de réintroduire la possibilité de cumuler sous condition de ressources les deux aides. Le nouveau dispositif est en place depuis le 1^er avril dernier. Il est trop tôt pour pouvoir faire un bilan, mais les premiers retours laissent penser que le rythme d'émission des prêts n'est pas en ligne avec les objectifs.

IV.– LA CONTRIBUTION AU SERVICE PUBLIC DE L’ÉLECTRICITÉ : UNE ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE

La contribution au service public de l’électricité (CSPE) est une taxe assise sur la consommation d’électricité et payée par le consommateur sur sa facture. Instituée en 2003, elle sert à financer un ensemble de charges relatives aux missions de service public qu’EDF et les entreprises locales de distribution sont chargées d’assumer.

Ces charges de service public d’électricité couvrent :

– les surcoûts résultant de l'obligation d'achat, par EDF ou les entreprises locales de distribution, de l'électricité produite par certains types d'installations (éoliennes, photovoltaïque, cogénération…) ;

– les surcoûts de production dans les zones non interconnectées (Corse ou départements d'outre-mer) par rapport au coût de production en France continentale, moins cher car basé sur le nucléaire ;

– les charges liées à la mise en œuvre des dispositifs en faveur des personnes en situation de précarité (tarif de première nécessité, aide au paiement des factures via le fonds logement).

L'article L. 121-10 du code de l’énergie dispose que ces charges sont intégralement compensées par le montant de la CSPE.

RÉPARTITION DES CHARGES DE LA CSPE EN 2012

(en millions d’euros)

Source : CRE octobre 2011

A.– UN DÉFICIT DE COMPENSATION SUPPORTÉ PAR EDF DEPUIS 2009

Alors que ces missions de service public ont vu leur coût croître de façon modérée de 2003 à 2008, s’établissant entre 1,4 et 2 milliards d’euros par an, le mécanisme de compensation est devenu déficitaire à partir de 2009, en raison du fort développement des énergies renouvelables, notamment de l’énergie photovoltaïque.

Depuis 2009, les recettes ne couvrent plus les charges et il en résulte un déficit de compensation, supporté par EDF, les entreprises locales de distribution étant compensées pour l’intégralité des charges qu’elles supportent.

Fin 2010, un moratoire sur le développement des projets photovoltaïque a été instauré et des dispositions prises dans la loi de finances pour 2011 pour augmenter de façon automatique le montant de la CSPE. Fixée à 4,50 euros par mégawatheure (MWh) de 2004 à 2010, elle a ainsi été réévaluée à 7,50 euros/MWh au 1^er janvier 2011.

Sur 2012, afin de lisser l’effet du relèvement de 3 €/MWh de la CSPE normalement prévu au 1^er janvier 2012, l’augmentation est intervenue, en application des dispositions de la loi de finances rectificative pour 2011, pour moitié au 31 juillet 2011 et pour moitié au 1^er juillet 2012. Ainsi, la CSPE fixée à 9 euros/MWh depuis le 31 juillet 2011 est passée à 10,50 euros/MWh le 1^er juillet 2012.

B.– LES PRÉVISIONS D’ÉVOLUTION DE LA CSPE ENTRE 2010 ET 2020

Au titre de l’année 2012, la Commission de régulation de l’énergie (CRE) a estimé les charges prévisionnelles de service public à 4,3 milliards d’euros. Dans ce montant, les obligations d’achat d’énergie renouvelable représentent le poste le plus important (2,2 milliards d’euros). Viennent ensuite la péréquation tarifaire (1,2 milliard d’euros), le soutien à la cogénération au gaz naturel (709 millions d'euros) et le financement du tarif social de l’électricité (98 millions d'euros). La contribution unitaire qu’il aurait fallu appliquer pour couvrir l’ensemble de ces charges est de 11,20 euros/MWh, à laquelle il aurait fallu ajouter 2,50 euros/MWh pour la régularisation des reliquats des exercices antérieurs, soit 13,70 €/MWh.

Les surcoûts liés à l’obligation d’achat connaissent des fluctuations fortes depuis 2007 en raison des fluctuations des prix de marché liés à la crise économique. La fin progressive des contrats de cogénération est à court terme compensée par le coût lié au développement des énergies renouvelables, en particulier de l’éolien et du photovoltaïque. À l’horizon 2020, le développement des énergies renouvelables représentera une facture annuelle de l’ordre de 7,5 milliards d’euros selon les estimations de la CRE. Ces estimations 2020 se décomposent en :

– 2,1 milliards d’euros pour le photovoltaïque, correspondant à une puissance installée de près de 7 750 MW ;

– 2,6 milliards d’euros pour l’éolien en mer, correspondant à une puissance installée de 6 000 MW ;

– de l’ordre de 1,6 milliard d’euros pour la biomasse et le biogaz, correspondant à des parcs installés de 1 900 MW et 600 MW respectivement pour ces deux filières ;

– près de 1,1 milliard d’euros pour l’éolien terrestre, correspondant à une puissance installée de 19 000 MW.

Selon les estimations de la CRE, les charges de CSPE dédiées au photovoltaïque et à l’éolien en mer devraient être du même ordre de grandeur à l’horizon 2020. Toutefois l’énergie produite à puissance installée égale est de l’ordre de trois fois supérieure pour l’éolien en mer par rapport au photovoltaïque. Il faut aussi souligner la compétitivité de l’éolien terrestre par rapport aux autres énergies renouvelables qui représenterait 1,1 milliard d’euros en 2020 pour un parc installé largement supérieur aux autres énergies renouvelables (19 000 MW).

RÉCAPITULATIF DES PRÉVISIONS D’ÉVOLUTION DE LA CSPE ENTRE 2010 ET 2020 (ESTIMATIONS DGEC)

(en millions d’euros)

* Pour 2010, les chiffres indiqués sont les montants constatés par la CRE

** Recettes = Assiette CSPE*Contribution unitaire fixée

*** Charge unitaire = Total / assiette CSPE

**** Contribution unitaire fixée comme le minimum entre la contribution de l’année précédente + 3 € et la charge unitaire. Pour 2011 et 2012, la contribution correspond à la pondération entre 2 niveaux de contribution (ex : en 2012, pondération entre 9 €/MWh et 10,5 €/MWh).

Le déficit de CSPE ainsi reporté d’année en année a conduit à la formation d’une prévision de créance à l’actif du bilan d’EDF de 4,6 milliards d’euros à la fin de l’année 2012 (en cumul). Ces 4,6 milliards d’euros représentent une dette dont le coût financier évalué à 957 millions d'euros n’a fait l’objet d’aucune compensation financière.

Le mécanisme actuel de fixation du montant de la CSPE (plafonnement de l’augmentation de la CSPE fixé à 3 euros/MWh par an) pourrait permettre de couvrir l’intégralité des charges de service public supportées par EDF à l’horizon 2015. Toutefois une augmentation très significative des charges est à prévoir dans les années à venir en raison de la poursuite du développement des énergies renouvelables et du passage de 1 à 4 millions de foyers bénéficiaires des tarifs de première nécessité.

C.– DES COÛTS DE PORTAGE QUI DEVRAIENT FAIRE L’OBJET D’UNE PRISE EN CHARGE PAR LA CSPE

EDF demande la couverture totale par la CSPE sans décalage dans le temps des charges de service public qu’elle supporte :

– le coût de gestion de l’obligation d’achat, c'est-à-dire le coût de gestion des différents contrats donnant droit à cette obligation d’achat, dont le nombre a sensiblement augmenté avec le développement de l’électricité photovoltaïque (environ 200 000 contrats). EDF estime ses coûts de gestion de l’activité des obligations d’achat à 118 millions d'euros ;

– le coût du portage cumulé du déficit évalué à 957 millions d'euros. Cette créance pèse lourdement sur la trésorerie d’EDF.

Compte tenu de ses forts besoins d’emprunt, notamment pour financer ses investissements, le maintien de sa note est un objectif majeur pour EDF. Or les commissaires aux comptes ont fait des observations au 30 juin dernier et menacent d’émettre des réserves lors de l’arrêté des comptes 2012 ce qui entraînerait un risque pour la note de solvabilité, et donc des effets sur les taux d’emprunt du groupe.

V.– DANS LES ANNÉES QUI VIENNENT, LES TARIFS DE L’ÉLECTRICITÉ DEVRONT AUGMENTER À UN RYTHME SUPÉRIEUR À L’INFLATION

Après une vingtaine d’années de baisse (jusqu’au milieu des années 2000), les prix de l’électricité pour les consommateurs résidentiels ont connu au cours des dernières années une hausse proche de l’inflation.

Si le niveau de la hausse nécessaire ne peut être connu, – il dépendra de nombreux facteurs, comme l’évolution des tarifs d’utilisation des réseaux, le niveau des prix de marché, le rythme de développement des énergies renouvelables –, il est certain que la nécessité d’engager des investissements massifs rendra indispensable une augmentation sensible des tarifs réglementés de vente.

A.– CETTE HAUSSE RÉSULTERA D’IMPORTANTS BESOINS D’INVESTISSEMENT

L’effort d’investissement à réaliser concerne l’ensemble des maillons du système électrique français.

1.– Renforcer le réseau sera une priorité et constituera un coût essentiel de la transition

Les réseaux devront être renforcés pour répondre aux besoins d'intégration des énergies renouvelables, augmenter les capacités d'échanges aux frontières (garantir notre sécurité d’approvisionnement et développer les exportations), et poursuivre les efforts d'amélioration de la qualité de l'électricité (réduction de la durée des coupures). Ce sujet fait actuellement l’objet de discussions entre la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et les opérateurs de réseaux, et la trajectoire pluriannuelle devrait être clarifiée début 2013.

2.– Les investissements en faveur des énergies renouvelables devraient encore augmenter

Le coût du soutien aux énergies renouvelables (appels d’offres et obligations d’achat) est passé de quelques centaines de millions d’euros à la fin des années 2000 à 2,3 milliards d’euros en 2012, et pourrait encore augmenter de plus de 60 % à l’horizon 2015, malgré les mesures prises dans un souci d’efficience (refonte du dispositif de soutien au solaire photovoltaïque, par exemple).

3.– Des investissements pèseront sur la péréquation tarifaire

Plusieurs centrales électriques majeures, aujourd’hui obsolètes, dans les îles (Corse, Guadeloupe, Martinique, Réunion), dont le financement est assuré pour partie par la CSPE au titre de la péréquation tarifaire, devront être renouvelées. Selon certaines estimations encore à confirmer, le coût de la péréquation pour la collectivité nationale pourrait doubler dans les 10 ans à venir.

B.– UNE DÉCISION DÉTERMINANTE : LA PROLONGATION OU NON DES CENTRALES NUCLÉAIRES AU-DELÀ DE 40 ANS

La moyenne d’âge des centrales nucléaires actuelles est de 26 ans. La plus ancienne, Fessenheim, a été mise en service en 1977.

Les estimations faites jusqu’à présent reposent sur l’hypothèse de prolongation de la durée de vie du parc nucléaire. Si l’on abandonnait cette hypothèse, toutes les centrales devraient être fermées d’ici 2030 et il faudrait rapidement investir dans de nouvelles centrales mais aussi dans les énergies renouvelables, ce qui impliquerait de porter les tarifs au coût marginal de développement de long terme (et non au coût de production, comme aujourd’hui).

À la réalisation des investissements de maintenance nécessaires, et prévus de longue date, dans le parc nucléaire, vont s’ajouter les mesures complémentaires de sûreté décidées par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) suite à l’accident de Fukushima. Elles ne représentent en elles-mêmes qu’une petite partie des investissements à réaliser. Au total, les investissements annuels devraient passer de 1 milliard d’euros par an pendant la décennie 2000 à 4,5 milliards d’euros par an pendant les 5 prochaines années.

Toutefois, les incertitudes sur le démantèlement et la gestion des déchets radioactifs pèsent moins lourd en termes financiers que la prolongation ou non des durées d’exploitation des réacteurs.

La fermeture anticipée de Fessenheim aura aussi un coût. EDF, qui perd dix ans d’exploitation et les travaux qu’elle a investis – un générateur changé en 2011 a coûté plus de 100 millions d'euros –, sera sans doute dans l’obligation de demander une compensation.

LE COMPTE SPÉCIAL FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE

La loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a créé un compte d’affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale » percevant les recettes et assumant les charges précédemment affectées au Fonds d’amortissement des charges d’électrification (FACÉ).

Longtemps dépourvu de personnalité morale et logé dans les comptes d’EDF, le FACÉ, transformé en compte d’affectation spéciale, est désormais rattaché au budget de l’État.

Si cette réforme conforte juridiquement le dispositif, sa mise en forme opérationnelle, insuffisamment préparée, a suscité un long blocage au cours de l’année 2012, retardant la réalisation des projets des collectivités.

Jusqu’à la fin de l’année 2011, les aides du FACÉ, gérées sur un compte d’EDF, étaient distribuées dans les quinze jours alors qu’il a fallu en 2012 attendre plusieurs mois le versement d’aides relatives à des programmes antérieurs à 2012. Les syndicats d’électrification ont été contraints de différer leurs commandes, fragilisant ainsi l’emploi dans les entreprises des territoires concernés.

Au début du mois de septembre, des mesures ont été annoncées par la ministre de l’Écologie et le ministre du Budget pour améliorer la procédure d’attribution des aides à l’électrification en zone rurale.

A.– LE DISPOSITIF D’AIDES FACÉ JUSQU’AU 31 DÉCEMBRE 2011

Le décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947 relatif à la gestion des aides à l’électrification rurale disposait que le Fonds était placé sous l’autorité du ministre chargé de l’énergie et des collectivités dont il allégeait les charges d’électrification. Depuis 1947, le compte du fonds, créé en 1936 et auparavant placé auprès de la Caisse des dépôts et consignation, était géré sur un compte d’EDF.

Le système d’aides FACÉ intervenait en faveur des Autorités organisatrices de la distribution publique d’électricité (AOD), c’est-à-dire les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats d’électrification qui, ayant conservé en zone rurale la possibilité de maîtrise d’ouvrage, entreprenaient elles-mêmes des travaux sur les réseaux de distribution d’électricité. Les contributeurs étaient les gestionnaires de réseaux de distribution, essentiellement ERDF.

Ce système se rapprochait d’un dispositif de péréquation, puisqu’il s’agissait de rééquilibrer les coûts plus importants de renforcement et de sécurisation des réseaux d’électricité au bénéfice des collectivités rurales (moins de 2000 habitants) par rapport aux communes urbaines. Il s’en distinguait cependant dans la mesure où il ne s’agissait pas d’un transfert de charges entre les distributeurs (comme réalisé au sein du Fonds de péréquation de l’électricité), mais de l’attribution d’aides aux collectivités maîtres d’ouvrage.

Créé initialement pour alléger les charges d’emprunts contractés par les collectivités rurales en vue de l’électrification des campagnes au moyen de contributions perçues sur les distributeurs d’électricité, le FACÉ était principalement utilisé pour financer des dépenses de renforcement et de sécurisation de réseaux, ainsi que des dépenses liées à l’environnement avec l’enfouissement des lignes.

B.– LA RÉFORME INTRODUITE PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2011 : LA CRÉATION D’UN COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE

Lors des réunions du Conseil du FACÉ de fin 2010 et début 2011 a été abordée la question de la modernisation de la gestion du Fonds et sa soumission, compte tenu de la nature des recettes et des dépenses, aux principes budgétaires et comptables.

La création d’un compte d’affectation spéciale, dit compte « FACÉ », est l’option qui a été retenue suite aux conclusions d’un groupe de travail composé des représentants de l’État et des services du FACÉ. Cette solution a permis de rendre la procédure de répartition des fonds du FACÉ conforme à la LOLF dans la mesure où les recettes et les dépenses du Fonds doivent être considérées comme des ressources et des dépenses publiques et figurer à ce titre au budget de l’État. Elle a aussi permis de sécuriser le dispositif existant au plan juridique et comptable en garantissant l’intervention d’un comptable public lors du maniement des deniers publics.

C.– DES RECETTES ÉVALUÉES À 377 MILLIONS D'EUROS POUR 2013, SANS ÉVOLUTION SIGNIFICATIVE DUE À LA RÉFORME

L’article 7 de la loi du 28 décembre 2011 définit les modalités de calcul de la contribution due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité, codifiée à l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales et alimentant ce compte.

Cette contribution est assise sur le nombre de kilowattheures distribués à des clients finaux à partir des ouvrages exploités en basse tension l’année précédant celle du versement de la contribution.

ÉVOLUTION DES AIDES À L'ÉLECTRIFICATION RURALE
DE 2005 À 2013 EN MONTANT D'AIDES

(en millions d’euros)

Source : DGEC

Le taux de la contribution est fixé annuellement par un arrêté des ministres chargés du budget et de l’énergie. Celui-ci est compris entre 0,03 et 0,05 centime d’euro par kilowattheure pour les communes de moins de 2 000 habitants et entre 0,15 et 0,25 centime d’euro par kilowattheure pour les autres communes. L’application d’un taux différencié entre les communes urbaines et rurales contribue à assurer une péréquation en faveur des travaux de développement et d’adaptation des réseaux ruraux de distribution publique d’électricité.

Le montant des recettes est évalué pour 2013 à 377 millions d'euros comme en 2012. Le montant des ressources devrait continuer à évoluer au même rythme que celui des dépenses.

D.– LES MODALITÉS DE RÉPARTITION DES AIDES

1.– Les bénéficiaires des aides sont les mêmes que dans le dispositif précédent

Les bénéficiaires des aides du CAS FACÉ sont comme dans le dispositif précédent les autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AOD).

Les modalités de classement des communes en zone rurale ou urbaine sont précisées dans le projet de décret en cours relatif à la gestion des aides à l’électrification rurale. Le critère essentiel est le nombre d’habitants (en règle générale, est une commune rurale une commune de moins de 2 000 habitants).

2.– Une répartition par action et par département

Les aides au titre d’une année sont réparties par action lors de la définition du « budget » du CAS FACÉ après avis du Conseil à l’électrification rurale. À chaque action correspond une finalité particulière (renforcement-extension, sécurisation,…).

Elles sont réparties par département par le ministre chargé de l’Énergie, à partir de formules qui sont actuellement d’usage, et reprises tous les ans après avis favorable du Conseil ; ces formules devraient figurer en annexe de l’arrêté qui viendra compléter le projet de décret en cours relatif à la gestion des aides à l’électrification rurale.

La répartition par département correspond souvent à une répartition par bénéficiaire, compte tenu de la progression, ces dernières années, du regroupement des AOD y compris de la maîtrise d’ouvrage, au niveau départemental.

E.– DES BLOCAGES IMPORTANTS RENCONTRÉS DANS LA MISE EN œUVRE DE LA RÉFORME

Il ne peut être réalisé de dépenses sur un compte d’affectation spéciale que dans la mesure où les recettes correspondantes ont été préalablement enregistrées. Les acomptes sur travaux ne peuvent donc faire l’objet de versements d’aides aux syndicats d’électrification que dans la mesure où des recettes d’un montant correspondant ont été perçues auprès des distributeurs.

La première difficulté rencontrée dans la gestion du CAS a donc été de disposer des recettes. En 2012, le CAS a bénéficié du report des crédits inutilisés du compte dans les écritures d'EDF (17 millions d'euros) puis du versement des contributions des distributeurs. Le circuit financier des recettes du CAS dans l’application CHORUS a été mis en place par la Direction générale des finances publiques à partir du 15 mars 2012. Un retard de trois mois de paiement a dû être résorbé.

La deuxième difficulté a porté sur les dépenses engagées avant le 31 décembre 2012. Chaque dépense devant faire l’objet d’un engagement juridique et comptable avant de pouvoir faire l’objet d’un paiement, des solutions ont dû être trouvées sous forme d’autorisations d’engagement « techniques » pour couvrir les dépenses engagées avant le 31 décembre 2011. Le retard a été résorbé en août 2012.

F.– UNE PROCÉDURE ASSOUPLIE POUR PERMETTRE L’ENGAGEMENT DU PROGRAMME 2012

Le Conseil du FACÉ a été consulté le 22 février 2012 sur la définition du programme des aides en 2012 (377 millions d'euros). Compte tenu des incertitudes sur les procédures à adopter et dans l’attente des arbitrages à ce sujet, la circulaire de notification des enveloppes d’aides n’a été publiée que le 3 mai 2012. La procédure d’engagement du programme dans la comptabilité de l’État a fait l’objet de plusieurs réunions interministérielles qui ont abouti à une première circulaire le 11 juillet 2012. Cette dernière procédure a été revue au mois d’août et a donné lieu à un courrier commun entre la ministre de l’Écologie et le ministre délégué au Budget qui définit une procédure simplifiée.

Il n’est pas encore possible de tirer un bilan comptable de la procédure assouplie introduite à la fin du mois d’août. Cependant, sur la base de la procédure définie par la circulaire du 11 juillet 2012, 69,4 millions d'euros ont été engagés au mois d’août au bénéfice de 13 AOD ; 99 millions d'euros ont été engagés en septembre, ce qui laisse augurer, selon la DGEC, un fort taux d’engagement avant la fin de l'année, sur la base de la procédure simplifiée.

Les recettes du CAS s’élèvent, fin septembre, à 245 millions d'euros et génèrent un même montant d’autorisations d’engagement. Elles doivent être comparées au montant total de 377 millions d'euros qui doit être engagé au titre du programme 2012. Compte tenu du retard pris dans l’engagement du programme 2012, le CAS ne devrait pas connaître de difficulté de trésorerie sur les autorisations d’engagement.

G.– LES PERSPECTIVES POUR 2013

1.– L’engagement du programme d’investissements 2013-2016

La difficulté majeure réside dans le fait que les recettes du CAS s’élèvent à 35 millions d'euros par mois et que les AOD demanderont à avoir la garantie que les subventions ouvertes seront effectivement honorées par l’État dès le début de la gestion 2013. Le programme d’investissement est de l’ordre de 380 millions d'euros, mais la logique de gestion du CAS devrait conduire à étaler sur l’ensemble de l’année les engagements de dépenses en fonction des recettes mensuelles.

Il paraît donc nécessaire de dissocier l’engagement comptable de l’autorisation à commencer les travaux. L’État doit être en mesure de garantir aux AOD qu’il leur apportera le financement attendu le moment venu. Une réflexion est en cours sur une procédure s’apparentant à celle des dotations mais permettant d’assurer un suivi comptable de la subvention. L’allègement des pièces justificatives au moment de l’engagement, tel qu’il a été accordé par le courrier des ministres au titre de la gestion 2012, doit pouvoir être généralisé.

2.– Un premier programme, qui représente 98 % des crédits, dont l’objectif est la sécurisation des réseaux basse tension en fils nus

RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR ACTION

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013

Ce programme permet de financer des travaux visant à l’amélioration de la qualité de la distribution de l’électricité par le biais de la sécurisation des réseaux en zone rurale.

Les actions « renforcement/extension » des réseaux constitue le premier poste des travaux aidés. Les travaux de renforcement constituent en moyenne 85 % des aides utilisées du sous-programme. En constante progression depuis le début des années 2000, il est stabilisé à 232 millions d'euros (2012) et représente plus de 60 % des aides du programme 793.

Les actions « sécurisation » (fils nus et fils nus de faible section) constituent le second poste des travaux aidés du programme 793. En 2012, l’enveloppe « sécurisation fils nus de faible section » a ainsi augmenté de plus de 78 %. Les deux actions représentent, en 2012, 80 millions d’euros, soit 21 % des aides du programme 793.

3.– Un deuxième programme dont l’objectif est de contribuer à l’alimentation des sites isolés en Outre-mer dans les zones non desservies par les réseaux d’électricité

RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR ACTION

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013

Le programme 794 porte sur des opérations de travaux spécifiques et ponctuelles visant à proposer une solution technique et économique plus adaptée que celles proposées dans les travaux éligibles aux aides du programme 793. Son objectif premier est le financement d’unités de production décentralisées d’électricité, notamment dans les départements et régions d’outre-mer. Il favorise la production d’électricité via les énergies renouvelables, en évitant des extensions trop coûteuses des réseaux.

4.– Le projet de décret relatif à la gestion des aides à l’électrification rurale

Le décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947 relatif à la gestion des aides à l’électrification rurale contient de nombreuses dispositions obsolètes ; il est incomplet et, en outre, en grande partie incompatible avec la création d’un CAS. Un nouveau décret est en cours de préparation.

Le projet, élaboré dans le cadre d’un groupe de travail regroupant des représentants des trois principaux ministères intéressés (Énergie, Budget et Intérieur), a reçu un avis favorable du Conseil supérieur de l’énergie le 18 avril 2012.

Son examen au Conseil d’État est retardé par l’obligation d’une consultation préalable du nouveau Conseil à l’électrification rurale. Il devrait entrer en vigueur au plus tard le 1^er janvier 2013.

Le titre I du décret est relatif aux travaux susceptibles de bénéficier des aides à l’électrification rurale. Il traite de la distinction entre programmes et sous-programmes et de la définition de la commune rurale, bénéficiaire des aides ;

Le titre II est relatif au schéma de fonctionnement des aides. Il traite de la perception des contributions, de la répartition, de l’attribution et du paiement des aides.

Le titre III est consacré aux modalités de contrôle de l’utilisation des aides, de la pertinence et de l’efficacité de leur utilisation.

Ce décret sera complété par un arrêté qui précisera pour chacun des deux programmes la définition technique de chaque type de travaux.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 17 octobre 2012 à 9 heures, la Commission examine les crédits du programme Énergie, climat et après-mines de la mission Écologie, développement et aménagement durables.

Après l’exposé du Rapporteur spécial, plusieurs intervenants prennent la parole.

M. Pascal Terrasse. Merci pour ce rapport très informé. L’énergie représente un enjeu majeur pour les années à venir. Le prix du pétrole ne fera qu’augmenter dans les années à venir ; plus généralement, les énergies fossiles, quelles qu’elles soient, sont aujourd’hui limitées. La politique à mener doit ainsi se fonder avant tout sur la maîtrise de nos dépenses énergétiques car, pour reprendre l’expression de l’association Négawatt, la meilleure des énergies est celle qu’on ne consommera pas. Par leurs travaux, les parlementaires doivent mettre notre pays sur la voie de la révolution énergétique, l’objectif étant d’atteindre la sobriété et l’efficacité en cette matière. Nous pouvons nous inspirer de l’exemple allemand pour mettre en place des mesures concrètes de maîtrise des dépenses énergétiques, notamment dans le domaine de l’habitat insalubre. Ces dépenses sont en effet aujourd’hui en très forte hausse, certaines populations précaires n’ayant plus les moyens de se chauffer correctement. À côté du dispositif prévu dans la proposition de loi de M. François Brottes, nous devons impérativement limiter l’utilisation des énergies.

Le nucléaire a permis à la France d’assurer son indépendance énergétique ; mais cette énergie appartient aujourd’hui au passé et les élus que nous sommes devrions promouvoir l’innovation, la recherche et le développement dans le domaine des énergies nouvelles. Avec le nucléaire, la France avait été pionnière ; aujourd’hui nous nous faisons doubler par les pays européens, mais aussi par le Japon qui, depuis Fukushima, fait le pari des énergies alternatives. Il ne faut pas laisser ce retard s’installer.

J’aimerais enfin connaître l’avis du Rapporteur spécial sur la question d’un opérateur public unique en matière électronucléaire. La concurrence entre AREVA et EDF a fait beaucoup de mal ces dernières années, nous faisant perdre des marchés à l’export considérables. À l’heure où des opportunités apparaissent en Chine, il faut qu’EDF et AREVA puissent, à travers des joint ventures, s’associer à des opérateurs chinois, car si la question de la consommation d’énergie est importante, il ne faut pas oublier que la production d’énergie est, de son côté, un vecteur de croissance économique et de compétitivité pour notre pays.

M. Hervé Mariton. Quelles sont les perspectives d’évolution de la CSPE ?

M. Jean Lassalle. Si notre pays doit promouvoir le volontarisme nécessaire à la mise en œuvre de la transition énergétique, le pétrole et le nucléaire sont encore bien trop générateurs de profits pour que nous fassions les progrès technologiques dont nous sommes capables. J’ai d’ailleurs écrit un ouvrage à ce sujet, intitulé Le Retour du citoyen.

Quant à la protection de la biodiversité, elle devrait intégrer l’homme car si certaines espèces sont en voie d’extinction, l’agriculteur de la petite exploitation familiale à la française l’est également. Les mesures que nous avons prises en la matière aux niveaux européen et national – notamment Natura 2000 et la loi de 2006 relative aux parcs nationaux – sont beaucoup trop technocratiques et contraignantes. Ces territoires ont par conséquent le sentiment d’être confisqués par l’État et les acteurs, d’être non pas responsabilisés mais au contraire culpabilisés. Je conçois que l’agriculture extensive ait encore des progrès à faire mais ces efforts doivent être compris et voulus par les collectivités territoriales et les citoyens.

M. Jean Launay. Comment rendre compatibles les deux objectifs environnementaux de production de 23 % d’énergies renouvelables et de préservation de la continuité écologique des cours d’eau ? En effet, les réunions de travail sur l’hydroélectricité, qui ont été organisées à la suite des Grenelle I et II et auxquelles j’ai personnellement participé en tant que représentant de l’Association nationale des élus de la montagne – ANEM –, ont donné lieu à la signature d’une convention entre les différents acteurs – État, hydroélectriciens et associations d’élus –, définissant des objectifs de production hydroélectrique supplémentaires afin que l’objectif des 23 % d’énergie renouvelable soit atteint. France Hydroélectricité, membre de l’Union française d’électricité que j’ai reçu hier, m’a fait part de ses inquiétudes en la matière, tant les objectifs fixés par la directive-cadre européenne sur l’eau sont ambitieux en matière de qualité des masses d’eau.

Quant à l’énergie éolienne, dans le cadre de l’examen en séance publique, il y a deux semaines, de la proposition de loi relative à la tarification progressive de l’énergie, le Gouvernement a réintroduit la possibilité, quasi suspendue sous la législature précédente, d’investir dans la production éolienne terrestre. Or, paradoxalement, l’amendement II CF 11, qui ne sera probablement pas défendu en commission, propose une hausse de la taxation de l’éolien terrestre.

Par ailleurs, si nous sommes parvenus à faire cesser la dérive exponentielle de la contribution au service public de l’électricité – CSPE –, qui avait causé à EDF des difficultés budgétaires chiffrées à 4,7 % dans le bilan de l’entreprise, il convient toutefois de trouver un équilibre complexe entre l’attention à porter à l’entreprise, d’une part, et celle à porter à la facture du consommateur, d’autre part.

Enfin, la mise en œuvre du compte spécial Financement des aides aux collectivités territoriales pour l’électrification rurale – FACÉ –, créé par l’article 7 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, est difficile pour les territoires ruraux, qui dépendent des fédérations départementales de l’énergie ayant regroupé les syndicats primaires existants. En effet, si, au cours des années antérieures à 2012, les aides du FACÉ étaient distribuées dans les quinze jours, il faut désormais les attendre pendant cinq mois. Les syndicats de l’énergie sont par conséquent contraints soit de différer leurs nouveaux bons de commande – fragilisant ainsi l’emploi dans les entreprises des territoires concernés et par conséquent une croissance pourtant déjà difficile à assurer –, soit d’engager des lignes de trésorerie supplémentaires, ce qui réduit d’autant leurs marges de fonctionnement. De même, l’activité des bureaux d’études d’ingénierie privée pourrait être fragilisée par ces retards. Pire encore, les règles applicables à ce compte spécial en vertu des directives de la Direction générale de l’énergie et du climat sont difficilement compatibles avec la réactivité dont doivent faire preuve les syndicats primaires de l’énergie pour ne pas pénaliser les usagers – particuliers et entreprises.

M. Éric Alauzet. Ce programme constitue l’un des rares budgets à augmenter, de 1,5 %.

Si une compensation est accordée à la centrale de Fessenheim au titre des travaux qu’elle a réalisés en 2011, les travaux prévus en 2013, de l’ordre de 200 millions d’euros, ne devraient-ils pas également être compensés ?

Je salue ceux de mes collègues qui se sont efforcés de faire connaître le véritable prix de l’électricité : comme l’a montré le sénateur Jean Desessard dans un rapport, que l’on renouvelle le parc nucléaire – ce que je ne souhaite pas – ou que l’on s’oriente vers d’autres scénarios, ces deux solutions coûteront très cher, ce qui peut malheureusement nous conduire à devoir ou à vouloir nous accommoder du parc existant, avec les risques que cela comporte. Qui plus est, le débat pour ou contre le nucléaire est dépassé et nous empêche d’avancer puisque l’on finira forcément par cesser d’utiliser cette énergie fossile. Il nous faut donc préparer l’après-nucléaire sans quoi la France risque de prendre du retard au détriment de la compétitivité économique de son industrie.

En attendant qu’une stratégie globale soit définie à la suite de la conférence énergétique, nous pouvons d’ores et déjà nous engager avec détermination dans la construction et la rénovation de logements économes en énergie – activités créatrices d’emplois locaux et bénéfiques tant sur le plan social qu’environnemental.

Il nous faut également éviter que la question énergétique n’écrase d’autres enjeux environnementaux, tels que la biodiversité.

Enfin, la réussite de cette politique énergétique suppose sa décentralisation.

Mme Karine Berger. Le financement de l’enfouissement de lignes à haute tension en milieu rural ne pourrait-il pas être mentionné dans le compte spécial? Certaines collectivités sont en effet incitées par RTE à laisser s’implanter sur leur territoire des lignes à haute tension aériennes moyennant quelques finances prétendument dédiées à la biodiversité et à l’écologie.

M. le Rapporteur spécial. Nos ambitions devront être extrêmement fortes en matière d’économies d’énergie dans le secteur résidentiel. La précarité énergétique est en effet extrêmement répandue, y compris chez les propriétaires occupants. Or, si l’abaissement des plafonds de revenus ouvrant droit aux aides de l’Agence nationale de l’habitat – ANAH – partait d’une bonne intention, ces plafonds sont désormais si bas que l’on ne peut plus distribuer ces aides, les bénéficiaires potentiels n’ayant pas les moyens de faire les moindres travaux ! Des aides et moyens conséquents sont donc nécessaires à la rénovation des 500 000 logements prévus chaque année.

En outre, des moyens importants doivent également être consacrés à la recherche et au développement : les opérateurs du secteur, tels le Conseil de l’énergétique atomique – CEA –, vont en effet devoir faire des arbitrages budgétaires difficiles. Cela étant, des avancées importantes ont été réalisées dans certains secteurs tels que la pile à combustible – déjà installée anonymement sur environ mille véhicules en France.

Le conflit entre AREVA et EDF est désormais apaisé, un accord a d’ailleurs été conclu entre les deux entreprises sur la fourniture d’uranium. En outre, des joint ventures sont en train d’être mis en place un peu partout. Cependant, au moment où les marchés émergents s’ouvrent au nucléaire, bien que la France dispose d’une avance technologique en la matière, nous ne pourrons continuer à proposer à la Chine, à l’Inde ou à d’autres, des centrales nucléaires que nous refusons d’installer chez nous. Et si certains de ces marchés nous ont échappé, notamment aux Émirats Arabes Unis, ce n’est probablement pas en raison du conflit précité mais parce que la Corée du Sud a proposé des centrales à bas coût, ce que nous nous sommes refusés à faire, pour ensuite devoir réviser sa proposition, après l’incident de Fukushima. De même, à Flamanville et en Finlande, nous avions prévu de construire des centrales coûtant 3,5 milliards d’euros ; or, elles en ont finalement coûté 6. AREVA et EDF consacrent 400 000 emplois directs et indirects au nucléaire. Et les recherches actuelles sont telles que l’on pourrait recycler le combustible sans qu’il soit besoin d’aller rechercher de l’énergie fossile à l’extérieur.

Quant à la CSPE, le mécanisme actuel de fixation de son montant pourrait permettre de retrouver un équilibre à partir de 2015 sur la base actuelle mais l’élargissement des tarifs sociaux induira des charges supplémentaires à hauteur de 600 millions d’euros et les coûts liés à l’obligation d’achat devraient augmenter. Par ailleurs, le problème de la prise en charge des coûts de partage supportés par EDF n’est pas réglé. Nous sommes partagés entre rembourser l’entreprise et ne pas alourdir la facture du consommateur.

Le cas de l’énergie photovoltaïque est caricatural : nous avons lancé une opération de promotion de cette énergie sans nous préoccuper de la filière française, subventionnant donc indirectement l’industrie chinoise. Et alors même que cette filière française était en train de se constituer, nous avons soudain mis fin à cette opération. Le « stop and go » doit absolument être évité dans un secteur supposant des investissements longs et lourds.

Par ailleurs, nous sommes tous très conscients de l’importance de l’enjeu que représente l’aménagement du territoire par rapport à celui de la protection de la biodiversité.

Quant à l’enfouissement des lignes à haute tension en milieu rural, j’en ignore le mode de financement mais cet enfouissement n’est pas la panacée ni la meilleure solution technologique qui soit, bien qu’il soit plus esthétique. Or, sous la pression des élus, les syndicats d’électricité ont tendance à le privilégier par rapport aux aménagements de réseau. Les associations d’élus locaux auraient donc intérêt à discuter avec EDF.

J’ignore également quelle sera la facture exigée par EDF concernant les travaux prévus en 2012 à Fessenheim mais il est certain que la fermeture de la centrale posera aussi un problème de réseau conséquent dans le secteur, l’Allemagne et la Suisse ayant également arrêté leurs centrales nucléaires.

Je suis moi aussi partisan d’une décentralisation de la politique énergétique puisque dans certains pays, les réseaux n’ont nul besoin d’être totalement interconnectés ni internationaux.

En conclusion, je suis favorable à l’adoption du programme 174, en dépit des réserves que j’ai émises concernant le rattrapage progressif des pensions des mineurs.

La Commission adopte les crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables.

La Commission adopte les crédits du compte spécial Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale.

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Andra

– M. François-Michel Gonnot, président

– Mme Marie-Claude Dupuis, directrice générale

– Mme Gaëlle Saquet, secrétaire générale

Syndicat des énergies renouvelables

– M. Jean-Louis Bal, président

– M. Alexandre de Montesquiou, directeur associé Ai2P

EDF

– M. Thomas Picquemal, directeur financier

– M. Bertrand Le Thiec, directeur général adjoint, responsable des relations publiques

– Mme Corinne Fau

Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC)

– M. Pierre-Franck Chevet, directeur général

– M. Jean Le Dall, sous-directeur des affaires générales et de la synthèse

Cabinet du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie

– M. Guillaume Leforestier, conseiller budgétaire et fiscal

– Mme Aurore Gillmann, conseillère parlementaire

– M. Christophe Schramm, conseiller technique chargé des énergies renouvelables, des réseaux, de l’efficacité énergétique et de la réforme du code minier.

– M. Charles-Antoine Goffin, conseiller technique chargé de la production et du mix énergétique, des tarifs et de la lutte contre la précarité énergétique

Commission de régulation de l’énergie

– M. Philippe de Ladoucette, président

– M. Jean-Yves Ollier, directeur général

– Mme France de Saint-Martin, chargée de mission pour les relations institutionnelles

AREVA

– M. Philippe Knoche, directeur général délégué

– M. Jacques Gérault, directeur des affaires publiques