N^° 1431

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2014 (n° 1395),

TOME II

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Diplomatie culturelle et d’influence

PAR M. François LONCLE

Député

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Voir le numéro 1428

SOMMAIRE

INTRODUCTION

L’exercice de rapporteur pour avis du programme 185 « Diplomatie culturelle et d’influence » de la mission relative à l’Action extérieure de l’État, dont les crédits s’élèveront en 2014 à 724,7 millions d’euros, est bien difficile. Nous connaissons tous le contexte budgétaire de notre pays et loin de votre Rapporteur l’idée de contester la nécessité de faire porter sur les dépenses une partie substantielle de l’effort nécessaire. Mais si présenter un budget en diminution est devenu commun, le programme 185 présente la singularité – trop souvent oubliée – de subir depuis près de vingt ans, et de manière quasiment ininterrompue, une diminution de ses moyens, pourtant déjà modestes si l’on considère le poids des crédits destinés au réseau d’enseignement français à l’étranger dans le total (près de 60 %).

Il est donc essentiel de s’assurer encore cette année que les baisses de crédits pourront être absorbées par l’optimisation de notre dispositif et que l’effort nouveau demandé n’amputera pas la capacité de notre pays à exercer les missions qui lui confèrent un rayonnement à l’étranger. Car nous savons que l’influence de la France à l’étranger repose sur deux grands piliers : la diplomatie économique et la diplomatie culturelle. Il servirait à peu de chose de promouvoir la première, notamment au travers d’une meilleure appropriation de ses enjeux par les postes, si l’on affaiblissait la seconde dans le même temps. La mutation de notre politique d’influence doit passer par la mise en ordre de ces deux volets, chacun renforcé, et le développement d’interactions fécondes. La mise en place prochaine au sein de chaque poste d’un conseil chargé de la culture, de l’éducation et de l’attractivité dit « conseil d’influence », avec pour objectif de renforcer l’articulation entre l’action culturelle et les autres dimensions de notre diplomatie, est à cet égard bienvenue.

Votre Rapporteur a été désigné rapporteur, avec Mme Claudine Schmid, par ailleurs rapporteure pour avis du programme 185 pour le compte de la commission des Affaires culturelles, d’une mission du Comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale sur le réseau culturel à l’étranger. Son rapport devrait être remis dans quelques semaines, en s’appuyant notamment sur les travaux de la mission d’expertise confiée à la Cour des Comptes et dont le rapport a été présenté par son Premier Président, Didier Migaud, le 17 octobre. Il n’est donc pas opportun d’anticiper sur les conclusions de cette mission et de développer dans le présent rapport ce qui relèvera du second.

Néanmoins, un certain nombre d’éléments de réflexion peuvent utilement être mis en exergue, dès lors qu’ils affectent la structuration de notre réseau et son fonctionnement, donc l’efficience du programme 185. C’est particulièrement le cas s’agissant de l’analyse des résultats des réformes engagées ces dernières années, des adaptations résultant des diminutions de crédit, du pilotage général et de la cartographie de la présence française, de la déclinaison concrète des objectifs sur le terrain et du rôle de l’Institut français. Ce dernier point nécessite des décisions rapides, résultant notamment du dernier rapport sur l’expérimentation du rattachement du réseau.

Préalablement à l’examen des crédits pour 2014 et des politiques du programme 185, votre Rapporteur souhaite attirer l’attention sur la difficulté de définir la politique dite culturelle extérieure et de l’isoler des autres politiques. Le programme s’intitule « Diplomatie culturelle et d’influence » ⁽¹⁾. Par définition, toute action est susceptible de participer de l’influence française. Comme souligné précédemment, la diplomatie économique est une politique d’influence. À titre d’exemple, c’est le programme 185 qui supporte les frais de déplacements et de missions des représentants spéciaux pour la diplomatie économique ⁽²⁾.

Cette difficulté d’ordre conceptuel se double d’une forte dispersion des crédits. En premier lieu, le ministère des Affaires étrangères ne regroupe qu’une partie, environ 60 %, des crédits dédiés à l’action culturelle extérieure, les autres crédits relevant, par ordre décroissant, du programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » – la question de l’audiovisuel extérieur a donné lieu à de nombreux débats sur lesquels votre Rapporteur ne reviendra pas, d’autant que les relations sont plus apaisées – , du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche et, dans une moindre mesure, du ministère de l’Éducation nationale et du ministère de la Culture et de la Communication.

En second lieu, au sein même des crédits du ministère des Affaires étrangères, il existe une confusion générée par la ventilation entre les différents programmes, notamment entre le programme 185 et le programme 209. Ainsi, les effectifs du réseau culturel restent éclatés entre les deux programmes selon l’ancien critère géographique au détriment d’une logique thématique (« culturel » pour le programme 185 et « développement » pour le programme 209). Certains crédits affectés à la promotion de la francophonie non multilatérale demeurent inscrits sur le programme 209 au motif qu’ils sont mis en œuvre dans des pays en développement d’Afrique (en particulier les crédits des Fonds de solidarité prioritaires). Dans la même optique, l’indicateur linguistique du français dans l’Union européenne relève du programme 105, ce qui pose indiscutablement un problème de cohérence.

Votre Rapporteur souhaiterait que le programme 185 puisse au moins donner une vision consolidée, si ce n’est des crédits, au moins des emplois du ministère dédiés aux actions de la politique culturelle extérieure, car tel était l’objet de sa création.

Dans un contexte budgétaire difficile, les crédits du programme 185 continuent inexorablement leur diminution. Après 749,49 millions en 2013, ils s’établiront en 2014 à 724,72 millions d’euros, dont près de 60 % de subvention pour l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) et 11 % de dépenses de personnel.

L’effort de rationalisation engagé il y a déjà plusieurs années porte ses fruits et permet, dans une large mesure, de compenser des baisses continues de crédits. Le pilotage des actions devient plus fin et la gestion des crédits particulièrement rigoureuse. Il n’en demeure pas moins que l’on peut légitimement s’interroger sur le point de savoir si le seuil critique n’est pas atteint et si la poursuite d’une telle tendance ne mettrait pas en péril le principe d’universalité, tant thématique que géographique, de notre diplomatie culturelle et d’influence.

La trajectoire triennale, hors CAS pensions, inscrite dans la loi de programmation prévoyait une diminution de 46 millions d’euros en 2014 pour l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État.

À cette première diminution, s’ajoute une réduction de 108 millions d’euros résultant du concours de la mission aux mesures devant permettre de réaliser 1,5 milliard d’euros d’économies supplémentaires, conformément au cadrage fixé par le Premier ministre. Le programme 185 est évidemment concerné par cet effort supplémentaire.

Ainsi, pour 2014, l’ensemble des dispositifs du programme 185 sera mis à contribution, à hauteur de près de 5 millions d’euros, ce qui explique la baisse des crédits de 3,3 % (3,1 % hors titre 2).

Les crédits transférés aux postes dans le cadre du programme 185 ont connu une baisse de 2 % entre 2011 et 2013. Dans le cadre de la restructuration du réseau, la baisse des crédits sur le programme 185 a été atténuée par les transferts de crédits exceptionnels, en provenance du programme 105, afin de mettre en œuvre cette réforme (16,4 millions d’euros entre 2009 et 2013). Par ailleurs, cette réduction des moyens a été différenciée selon les secteurs de coopération, dans le but de de renforcer certains outils (les bourses) ou afin de préserver certains secteurs essentiels (les dotations de fonctionnement des EAF qui supportent des coûts de fonctionnement moins flexibles, comme les salaires des agents de droit local).

Ainsi, en programmation budgétaire 2013, les crédits transférés aux postes via le programme 185 ont été soumis aux critères d’évolution suivants : maintien des bourses par rapport à l’enveloppe 2012, baisse de 4 % des dotations de fonctionnement aux établissements à autonomie financière (à vocation pluridisciplinaire et de recherche) et baisse de 7 % de tous les autres crédits. Au vu de ces éléments, la baisse des crédits durant ces trois dernières années a, de fait, impacté certains secteurs de coopération comme le français (-8 %), la culture (-9 %) ou les enjeux globaux (-10 %), alors que d’autres ont été moins affectés comme la coopération universitaire (- 4 %) ou la recherche scientifique (- 5 %) dans la mesure où une part importante des crédits est ici dédiée aux bourses.

Le budget a été exécuté en 2013 dans des conditions normales et aucun dégel ne sera nécessaire, attestant d’une gestion rigoureuse. Un « sur-gel » a été effectué en janvier 2013, le principe retenu étant désormais de procéder très en amont aux annulations de crédits pour assurer la visibilité nécessaire à la programmation des actions (et ne plus faire de collectif budgétaire). Il a surtout porté sur le programme 209 (anticipation d’une sous-exécution importante du Fonds européen de développement), mais aussi pour 10 millions d’euros sur le programme 185 à la suite de la découverte, lors de la fusion des comptes de l’EPIC Campus France, d’un compte bancaire au nom du CNOUS. On notera aussi en gestion deux « taxations », c’est-à-dire de participations non prévues : l’une pour l’exposition universelle de Milan en 2014, l’autre pour Marseille-Provence 2013. La masse salariale devrait être contenue pour l’ensemble de la mission, après le petit dérapage constaté en 2012.

Les économies demandées pour 2014 sont réparties de manière équilibrée entre les instruments, y compris en portant sur les subventions aux opérateurs qui sont désormais associés à l’effort de désendettement public.

Concernant la coopération culturelle et la promotion du français, les dotations aux établissements à autonomie financière culturels sont réduites de 4 %, à 35,5 millions d’euros. Cette diminution est celle qui avait été prévue dans la programmation triennalle, ce qui signifie que l’effort supplémentaire décidé sur les dépenses de l’État ne pèsera pas sur le réseau culturel.

Conformément à la trajectoire triennale, les crédits dédiés à l’animation du réseau baissent de 4,3 %. Ils financent notamment la communication, les missions d’évaluation, l’informatique, la formation des agents, les frais de missions et de représentation en administration centrale et les crédits de soutien au réseau culturel, les frais de missions, de tournée et de représentation des postes.

S’agissant du réseau des établissements à autonomie financière, l’achèvement de la fusion entre les SCAC et les EAF permet de réduire les crédits exceptionnels de restructuration du réseau de 53 %, à 1,4 million d’euros. Ils devraient s’établir à 0,4 million en 2015. Ces crédits sont destinés en particulier à des dépenses liées à l’aménagement des établissements et à leur informatisation, ainsi qu’au financement de départs volontaires des agents de droit local (ADL) négociés dans le cadre de plans de restructuration.

La diminution des dotations de fonctionnement aux EAF s’établit à nouveau à - 4 % (40,7 millions d’euros). Les dotations pour opérations des EAF diminuent quant à elles de 4,3 % (12,6 millions d’euros).

Le soutien aux Alliances françaises s’est élevé à près de 38 millions d’euros en 2013, emplois inclus ⁽³⁾, et une baisse de 15 % sur trois ans a été décidée sur le budget triennal 2013-2015. Les subventions aux Alliances françaises diminueront en 2014 de 4,3 % également (7,02 millions d’euros). Pour 2014, la subvention pour la Fondation Alliance française et ses délégations générales se réduirait à 1,35 millions d’euros et les subventions versées par les ambassades aux Alliances locales seraient stabilisées à 5,7 millions d’euros.

S’agissant de la politique d’attractivité, les réductions sont de 3 %. Elles portent sur les échanges scientifiques et d’expertise, dont les crédits sont ramenés à 15,6 millions d’euros, et sur les bourses allouées dans les secteurs de l’attractivité et de la recherche, des biens publics mondiaux, de la culture et du français, avec un budget prévu de 68 millions d’euros, en diminution de 2,5 millions d’euros. S’y ajoute la diminution des autres rubriques budgétaires permettant de mettre en œuvre des programmes spécifiques de bourses, puisque les autres moyens bilatéraux d’influence (programmes de bourses cofinancées) sont également affectés par une baisse de 3 % en 2014, après une première baisse de 5 % en 2013. Votre Rapporteur s’inquiète de cette diminution des crédits consacrés aux bourses, qui avaient été préservés en 2013. Il s’agit d’un outil puissant de la politique d’attractivité de notre enseignement supérieur et de l’influence de la France, au travers des relations privilégiées que ces étudiants nouent avec notre pays et de la diffusion de la francophonie à laquelle ils concourent. La délivrance de bourses se concentrera notamment sur les niveaux master et doctorat, en faveur des étudiants des pays émergents nous dit-on, mais il n’en demeure pas moins que c’est un recul de nos ambitions, alors même que les objectifs fixés n’avaient pas été atteints.

Dans le cadre de la participation des opérateurs à la réduction de la dépense publique, demandée dans la lettre de cadrage du Premier ministre, leurs subventions sont diminuées, au regard de leur capacité à réaliser des économies.

S’agissant de Campus France, la dotation est réduite de 160.000 euros, soit une baisse de 4 %, pour s’établir à 4 millions d’euros. Il convient de souligner que la baisse des crédits pour les bourses a aussi pour conséquence de diminuer les ressources de Campus France qui en assure la gestion et perçoit, à ce titre, une rémunération. 2014 est donc pour l’EPIC l’année des choix. La baisse devrait être absorbée par les économies résultant de la fusion des diverses entités au sein du nouvel EPIC, qui devraient s’amplifier en 2014, notamment avec l’achèvement attendu du regroupement physique des services. D’après les informations transmises par l’opérateur, l’automatisation de certaines tâches pourrait permettre de dégager des gains de productivité. De plus, il est prévu, pour financer les nouvelles missions qui lui sont confiées en matière d’accueil et de suivi des boursiers (cf. infra), de diminuer les crédits affectés aux opérations de promotion, en assurant un meilleur ciblage.

S’agissant de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), la dotation est réduite de 8,5 millions d’euros, soit une baisse de 2 %, pour s’établir à 416,5 millions d’euros. Il convient, d’une part, de préciser qu’il s’agit de tirer les conséquences d’une stabilisation des taux de cotisation au CAS pensions, en raison d’une augmentation moins élevée que prévue en 2013 (la programmation triennale reposait sur une hypothèse de progression erronée). D’autre part, parallèlement à ces économies, l’enveloppe consacrée aux bourses est augmentée de 8,5 millions d’euros sur le programme 151 pour la porter à 118,8 millions d’euros, ce qui permet de stabiliser le total des dotations à l’AEFE (535,3 millions d’euros). L’Agence est donc relativement préservée par rapport aux autres opérateurs et services centraux. D’après la directrice de l’AEFE, la baisse de 8,5 millions d’euros se répartira comme suit : 3 millions de baisse des dépenses de pensions, 500.000 euros d’économies de fonctionnement (frais de mission, report des journées internationales notamment), 3 millions compensées par l’augmentation des ressources propres (hausse de la contribution versée par les établissements qui ne se traduit pas automatiquement par une hausse des frais de scolarité mais notamment par des prélèvements sur leur fonds de roulement), 2 millions de prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement de l’AEFE, regroupant services centraux et établissements en gestion directe (271,78 millions en 2012, soit 91 jours de fonctionnement).

S’agissant de l’Institut français, sa dotation sera réduite de 2,5 millions d’euros, soit une baisse de 6 %, pour s’établir à 39,5 millions d’euros. Contrairement aux deux autres opérateurs, il s’agit d’une diminution « sèche » et proportionnellement élevée, puisque dans la programmation triennale, une diminution de 4 %, homothétique, avait été prévue. Si votre Rapporteur est plutôt favorable à l’idée d’un Institut français léger, délesté de certaines charges de gestion et d’activités mieux assumées par le réseau (cf. infra), il émet des inquiétudes quant au niveau de la subvention de l’Institut français, tout de même fortement réduite. Ces coupes budgétaires successives, en pleine phase de montée en charge du nouvel EPIC, mettent en péril la capacité de celui-ci à exercer ses missions, puisque du fait de ses coûts fixes, la variable d’ajustement ne peut être que les projets ⁽⁴⁾. Il serait particulièrement dommage de voir disparaître certaines actions dans le domaine du cinéma comme il en serait question, notamment en faveur des cinéastes du « Sud » (Pavillon à Cannes, Fonds des cinémas du monde). Le ministère a néanmoins fait savoir qu’en cas de vraies difficultés d’exécution, la réserve légale de gestion de l’Institut pourrait être allégée comme l’an passé. Naturellement, cette possibilité ne doit pas devenir une habitude.

Il faut rappeler que, pendant des années, les effectifs des agents affectés à la coopération et à l’action culturelle (programmes 209 et 185 actuels) ont été fortement réduits. C’est sur eux qu’a lourdement pesé la norme de réduction des effectifs du ministère. Le référé de la Cour des comptes du 13 février 2013 relatif à l’évolution du réseau diplomatique français démontre qu’entre 2007 et 2011, les effectifs diplomatiques ont baissé de 9 %, mais de 15 % pour le programme 185 et 17 % pour le programme 209. La question de la poursuite de ces baisses est donc particulièrement sensible.

Le programme 185 participera naturellement, en 2014, aux suppressions de postes et à l’effort de maîtrise de la masse salariale, étant rappelé que l’évolution de cette dernière ne reflète pas toujours une évolution en termes d’emploi, dans la mesure où le taux de change produit des variations de coût non négligeables.

Sur les 196 suppressions d’emplois prévues pour 2014 pour la mission « Action extérieure de l’État », 76 suppressions d’emplois concernent les deux programmes 185 et 209. Cela représente une réduction limitée à 2,6 %. Les effectifs de la Direction générale de la mondialisation à Paris (DGM) passent à 2 905 ETP sous plafond d’emplois ministériel. La moitié des suppressions relèvera d’exercices liés à l’évolution des réseaux.

Dans le cadre d’une meilleure maîtrise et d’un pilotage plus précis de l’emploi public sur un périmètre élargi, un plafond des autorisations d’emplois des établissements à autonomie financière pluridisciplinaires et de recherche a été mis en œuvre à compter de 2010. Ce plafond couvre l’ensemble des emplois des agents de droit local correspondant à un contrat de travail à durée indéterminée (CDI) ou assimilé à un CDI compte tenu des particularités locales du marché du travail. Le plafond des EAF est réduit de 20 ETP, témoignant de la participation des établissements du réseau en cours de restructuration.

En conséquence, les effectifs des personnels de droit local des EAF sous plafond sont fixés à 3 564 ETP (-1,6 %). Les effectifs du réseau culturel et de coopération s’établissent donc à 6 469 ETP en PLF 2014, dont 2 905 ETP sous plafond MAE répartis sur les deux programmes 185 et 209 (-2,6 % par rapport à 2013) et 3 564 ETP hors plafonds dans les EAF sur le programme 185 (-0,5 %).

Ces suppressions de postes accompagnent le double mouvement de profilage et de décloisonnement de nos représentations diplomatiques à l’étranger ⁽⁵⁾ :

– expérimentation de treize postes en format allégé (un ambassadeur et trois ou quatre agents) ;

– redéfinition du dispositif consulaire avec notamment le maintien des Consulats généraux en Europe mais appuyés sur les services les plus dynamiques (le Consul général de Hambourg est déjà aujourd’hui le président de l’Institut français local et dans cette ville, comme à Stuttgart, Naples et Turin, il pourrait devenir le directeur-adjoint de l’Institut français du pays) ;

– rationalisation de la cartographie des Instituts français notamment en Europe, au regard de leurs résultats, des implantations des Alliances françaises ou encore des possibilités de regroupement ;

– renforcement de la présence française dans les pays émergents.

Concrètement, en 2014, il est prévu deux exercices :

– la suppression de 66 ETP dans le réseau culturel et de coopération au titre du schéma d’emplois. Ces suppressions seront autant réalisées dans le réseau culturel que dans celui de la coopération au développement. La moitié des suppressions relèvera des exercices d’adaptation des réseaux (aménagement des effectifs des très petits postes et des pays à grands réseaux, fermetures d’antennes culturelles, notamment celles structurellement déficitaires) ;

– la poursuite du redéploiement par la DGM de ses effectifs, engagé en 2013, afin de répondre aux priorités de la diplomatie économique, de renforcer notre présence dans les pays émergents et de dynamiser le réseau des experts techniques internationaux. Un premier redéploiement de 50 experts techniques internationaux est en cours en 2013.

Concernant les Alliances française, le ministère leur met à leur disposition des personnels expatriés, à savoir 301 agents dont 87 volontaires internationaux (75 dont 24 VI sur le programme 185), pour environ 30 millions d’euros en 2013. Les Alliances continueront de bénéficier de la mise à disposition de 300 agents en 2014. Elles obtiennent donc un traitement dérogatoire favorable.

Concernant les opérateurs :

– l’AEFE n’est pas soumise à un abattement technique. Elle est au contraire autorisée, en 2014, à recruter 100 agents supplémentaires hors plafond (25 résidents et 75 recrutés locaux) afin de faire face à l’augmentation du nombre d’élèves. L’inclusion de l’AEFE sous le plafond ministériel d’autorisation des emplois contraint, en effet, fortement l’agence, qui doit développer, en concertation avec les établissements, ses capacités d’autofinancement afin de financer les postes nécessaires au développement du réseau. Il faut rappeler que, bien que n’étant pas des personnels de l’AEFE – puisqu’ils bénéficient d’un contrat de droit local et non d’un contrat avec l’AEFE –, les recrutés locaux des établissements en gestion directe peuvent être comptabilisés comme des personnels liés à l’Agence ;

– Campus France verra le nombre de ses ETP diminuer de 6 emplois, et subira un abattement technique supplémentaire de 20 emplois. Pour mémoire, les frais afférents aux salaires du personnel et au fonctionnement des Espaces sont financés sur les crédits des postes diplomatiques ou établissements à autonomie financière en charge du pilotage de ce dispositif. Le personnel des espaces représente plus de 300 personnes et une masse salariale de plus de 3 millions d’euros. Leur coût de fonctionnement s’élève à près de 9 millions d’euros. Les moyens pour 2014 devraient être sensiblement équivalents, voire en hausse, compte tenu du développement de ce réseau ;

– l’Institut français perdra un ETP, en gagnera un provisoire pour l’organisation des célébrations du cinquantième anniversaire de la reconnaissance de la République populaire de Chine (nomination d’un commissaire général) et subira un abattement technique supplémentaire d’un emploi.

Les modifications de répartition des crédits entre 2013 et 2014 sont pour l’essentiel la conséquence des fusions de SCAC et EAF : la répartition des crédits au sein des actions 2, 3 et 4 a été modifiée, afin d’intégrer les compétences élargies des EAF fusionnés, notamment par le redéploiement de 5 millions d’euros des « autres moyens bilatéraux d’influence », précédemment mis en œuvre par les SCAC vers les « dotations pour opérations aux EAF ».

En 2014, des transferts de crédits sont prévus à hauteur de 230 130 euros :

– un transfert interne au programme de 369 000 euros du titre 2 (dépenses de personnel) vers le titre 3 qui correspond à la transformation de 3 ETP d’expatriés en contrats locaux rémunérés notamment à partir de la subvention allouée au lycée franco-australien de Canberra ;

– un transfert entrant de 39 870 euros depuis le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » vers les « dotations de fonctionnement aux EAF », au titre des transferts de charges de fonctionnement à l’EAF de Djibouti et à l’EAF d’Indonésie fusionnés respectivement en 2010 et 2012 ;

– un transfert de 150 000 euros du programme 185 au programme 163 « Jeunesse et Vie associative » au titre de l’augmentation de la contribution versée à l’OFAJ (Office franco-allemand pour la Jeunesse) ;

– un transfert de 120 000 euros du titre 2 du programme 185 vers le titre 3 du programme 105, au titre du marché de protection sociale des volontaires internationaux. Le marché est commun avec le ministère de l’Économie et des Finances, qui le finance sur le titre 3. Le transfert a donc pour but d’harmoniser les procédures.

À périmètre constant, hors titre 2, les crédits s’établissent à 644,8 millions d’euros (-20,6 millions d’euros, soit -3,2 %).

Le tableau suivant présente l’évolution prévue par le projet de loi de finances pour 2014 par rapport à la loi de finances initiale pour 2013 incluant les transferts, pour les crédits du programme 185.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D’INFLUENCE » (en millions d’euros)
Actions et sous-actions	LFI 2013		LFI 2014		Variation 2013/2014
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 185	749,47	749,47	724,72	724,72	-3,16%	-3,16%
Titre 2	82,17	82,17	79,64	79,64	-3,17%	-3,17%
Hors titre 2	667,30	667,30	645,08	645,08	-3,15%	-3,15%
Action 1 – animation du réseau	47,57	47,57	44,19	44,19	-7,64%	-7,64%
Sous-action 2 : Animation du réseau	3,87	3,87	3,70	3,70	-4,49%	-4,49%
Sous-action 3 : Appui général au réseau	43,70	43,70	40,49	40,49	-7,93%	-7,93%
Action 2 - Coopération culturelle et promotion du français	77,31	77,31	73,65	73,65	-4,98%	-4,98%
Sous-action 1 : Langue française et diversité linguistique	20,45	20,45	19,67	19,67	-3,99%	-3,99%
Sous-action 2 : Coopération et diffusion Culturelle	56,87	56,87	53,98	53,98	-5,34%	-5,34%
Action 3 – Enjeux globaux	9,38	9,38	8,94	8,94	-4,86%	-4,86%
Action 4 – Attractivité et recherche	106,17	106,17	101,80	101,80	-4,30%	-4,30%
Sous-action 1 : Attractivité et enseignement supérieur	72,00	72,00	69,08	69,08	-4,22%	-4,22%
Sous-action 2 : Recherche scientifique	34,17	34,17	32,71	32,71	-4,47%	-4,47%
Action 5 –AEFE	425,00	425,00	416,50	416,50	-2,04%	-2,04%
Source : d’après les données du ministère des Affaires étrangères

Dès lors qu’une partie des crédits a été transférée à l’Institut français dans le cadre de l’expérimentation du rattachement du réseau, qui concerne douze postes (le Cambodge, le Chili, le Danemark, les Émirats arabes unis, la Géorgie, le Ghana, l’Inde, le Koweït, le Royaume-Uni, le Sénégal, la Serbie et Singapour), les tableaux suivants présentent les crédits ouverts depuis 2012, indépendamment du « circuit budgétaire », le premier par rubriques, le second par actions.

PRÉSENTATION DE LA NEUTRALISATION DE L’EXPÉRIMENTATION PAR RUBRIQUES

En millions d’euros		LFI 2012	Transfert à l’IF pour expérimentation	LFI 2012 neutralisée	PLF 2013*	PLF 2013 neutralisé	PLF 2014	PLF 2014 neutralisé	Évolution 2013/2014
Animation du réseau : crédits transversaux (SCAC/directions) = Action 1 Sous-action 2 + frais de tournée		6,6	-0,2	6,8	6,2	6,3	5,9	6,1	-4,28%
Soutien		2,6	-0,1	2,6	2,4	2,5	2,3	2,4	-4,24%
Dotations de fonctionnement des EAF/CEF/IFRE		40,2	-2,2	42,5	42,5	44,2	40,8	42,5	-3,98%
Restructuration du réseau		6,0	0,0	6,0	3,0	3,0	1,4	1,4	-53,33%
Subvention Institut français		46,8	11,8	35,0	42,0	32,3	39,5	30,4	-6,03%
Subvention Campus France		1,8	0,0	1,8	4,2	4,2	4,1	4,1	-3,69%
Bourses		69,7	-3,9	73,5	70,5	73,5	68,0	70,9	-3,55%
Échanges d’expertises et échanges scientifiques		16,0	-0,7	16,7	16,1	16,7	15,6	16,1	-3,11%
Dotations pour opérations aux EAF		13,6	-1,4	15,0	12,8	14,0	17,2	18,8	34,88%
Subventions aux Alliances françaises		7,9	0,0	7,9	7,3	7,3	7,0	7,0	-4,30%
Autres moyens d’influence bilatéraux		35,3	-2,6	37,9	33,4	35,7	26,8	28,6	-19,87%
Subvention à l’AEFE		419,5	0,0	419,5	425,0	425,0	416,5	416,5	-2,00%
Réserves parlementaires		1,7	0,0	1,7	1,9	1,9	0,0	0,0	0,00%
T2		84,0	-0,8	84,7	82,2	82,9	79,6	80,3	-3,07%
Total		751,7	0,0	751,7	749,5	749,5	724,7	724,7	-3,30%
(*) PLF 2013 à périmètre courant et incluant les transferts réalisés Source : ministère des Affaires étrangères

PRÉSENTATION DE LA NEUTRALISATION DE L’EXPÉRIMENTATION PAR ACTIONS/SOUS-ACTIONS

En millions d’euros		LFI 2012	Transfert à l’IF pour expérimentation	LFI 2012 neutralisée	PLF 2013	PLF 2013 neutralisé	PLF 2014	PLF 2014 neutralisé	Évolution 2013/2014
Action 1 - Animation du réseau		48,62	-2,43	51,05	47,57	49,47	44,19	45,96	-7,10%
sous-action 2 : Animation du réseau		4,16	0,00	4,16	3,87	3,87	3,70	3,70	-4,30%
sous-action 3 : Appui général au réseau		44,46	-2,43	46,90	43,70	45,60	40,49	42,25	-7,34%
Action 2 - Coopération culturelle et promotion du français		83,73	8,36	75,37	77,31	70,64	73,65	67,29	-4,74%
sous-action 1 : Français et diversité linguistique		21,50	-1,17	22,67	20,45	21,51	19,67	20,68	-3,83%
sous-action 5 : Coopération et diffusion culturelles		62,23	9,53	52,70	56,87	49,13	53,98	46,64	-5,07%
Action 3 - Enjeux globaux		9,71	0,00	9,71	9,38	9,38	8,94	8,94	-4,63%
Action 4 - Attractivité et recherche		104,48	-5,17	109,65	106,17	110,25	101,80	105,71	-4,12%
sous-action 1 : Attractivité et enseignement supérieur		69,28	-3,29	72,56	72,00	74,28	69,08	71,27	-4,05%
sous-action 2 : Recherche scientifique		35,21	-1,88	37,08	34,17	35,97	32,71	34,43	-4,28%
Action 5 - AEFE		419,51	0,00	419,51	425,00	425,00	416,50	416,50	-2,00%
Réserves parlementaires		1,67	0,00	1,67				0,00
Action 6 - Dépenses de personnel		83,97	-0,76	84,73	82,16	82,87	79,64	80,32	-3,07%
Total		751,69	0,00	751,69	747,60	747,60	724,72	724,72	-3,06%

Source : ministère des Affaires étrangères

Les objectifs du plan de modernisation, puis des plans triennaux de la RGPP1 (2009-2011) et de la RGPP2 (2011-2013), ont conduit à mettre en place la restructuration du réseau. La réforme, incluant la création d’un nouvel EPIC (l’Institut français, cf. infra) reposait quant à elle sur trois objectifs simples : un réseau plus visible, doté partout d’une marque « Institut français », complémentaire de la marque « Alliance française » ; un réseau plus lisible et plus cohérent par la création d’un dispositif unique ; un réseau plus souple à gérer et reposant sur l’autonomie financière.

Pour la mise en œuvre de ses missions, il faut souligner le rôle d’impulsion, de pilotage et d’accompagnement dévolu à la Direction générale de la mondialisation (DGM) du ministère des Affaires étrangères, créée en 2009. C’est pour renforcer ce rôle que ses deux directions – celle de la politique culturelle et du français et celle des politiques de mobilité et d’attractivité – ont été fusionnées en une seule par le décret n°2012-511 du 28 décembre 2012 : la direction de la coopération culturelle, universitaire et de la recherche. Avec une organisation qui correspond mieux aux activités du réseau, gageons que la stratégie générale pour l’ensemble de la diplomatie culturelle et d’influence et sa mise en œuvre en seront améliorées.

Le réseau de coopération et d’action culturelle se compose, en 2013, de 161 services de coopération et d’action culturelle (SCAC) , dont 88 établissements à autonomie financière (EAF) pluridisciplinaires fusionnés, 4 établissements spécifiques à autonomie financière, 146 annexes dans 101 pays, 12 bureaux locaux de l’EPIC Institut Français (par suite de l’expérimentation du rattachement), dont 8 EAF fusionnés, et 27 Instituts français de recherche à l’étranger (IFRE) et leurs 18 antennes. S’ajoute à ce réseau public le réseau privé des Alliances françaises, associations autonomes de droit local, au nombre de 812 dans 135 pays, y compris la France. Près de 400 de ces Alliances françaises sont conventionnées avec le ministère et bénéficient d’un soutien, sous forme de subventions ou (et) de mise à disposition de personnels ⁽⁶⁾.

Un axe essentiel de réforme aura été la création d’un Établissement à autonomie financière (EAF) unique par pays et l’intégration d’une partie des activités des Services de coopération et d’action culturelle (SCAC) dans les EAF. Les établissements à autonomie financière à vocation pluridisciplinaire ont vu leurs missions élargies : leur périmètre couvre désormais de façon intégrée la culture, la langue et l’attractivité. Dans le cadre de cette stratégie d’influence, leurs actions sont orientées vers la promotion des études en France, l’accompagnement des partenariats universitaires et des échanges d’expertise, la diffusion du savoir scientifique et technologique français, l’apprentissage du français de spécialité, le débat d’idées, la promotion des industries culturelles et de la création contemporaine, en partenariat avec les institutions locales.

Cette réforme s’est concrétisée par la généralisation de la fusion des SCAC et des EAF, qui s’est achevée début 2013, et par le maintien dans ce cadre des crédits de restructuration (6 millions d’euros). Le processus de fusion s’est ainsi terminé avec les fusions au Brésil, en Colombie, aux États-Unis et au Japon qui sont intervenues au 1^er janvier 2013 et en Argentine au 1^er février 2013. En revanche, l’intégration progressive des activités des SCAC au sein des EAF, l’harmonisation des situations des agents de droit local et l’élaboration de nouveaux plans d’action des établissements continuent à être réalisées progressivement.

La fusion SCAC-EAF a eu un impact particulièrement important dans les pays à réseaux, notamment ceux où coexistaient un SCAC, un EAF en capitale et des EAF en province. Dans ces pays, la fusion SCAC/EAF a pris la forme d’un dispositif unique piloté par le COCAC/directeur, les directeurs des EAF de province devenant des directeurs-adjoints. Ce regroupement permet notamment d’améliorer le pilotage et la visibilité du dispositif (site internet unique, charte graphique unique, organisation d’opérations de dimension nationale), de rationaliser le fonctionnement (centralisation des services de gestion, harmonisation de la gestion du personnel), de viabiliser le modèle économique (mutualisation des risques financiers et des fonds de réserves, des équipements de gestion des cours, de la gestion des biens et de la commande).

Afin d’accompagner les dernières fusions des SCAC-EAF et la rationalisation du réseau culturel, les crédits dédiés à la restructuration s’élèvent à 3 millions d’euros en 2013, 1,4 million d’euros en 2014 et 0,4 million d’euros en 2015. L’évolution du réseau se poursuivra en 2014, en particulier par une réflexion sur les antennes des EAF.

EVOLUTION DE LA CARTOGRAPHIE DU RÉSEAU DEPUIS 2008

	Ouvertures et fusions	Fermetures d’établissements
2008	Argentine : Buenos Aires (CEF) Guinée : Conakry (CEF) Irak : Erbil (annexe du centre culturel français de Bagdad)	Allemagne : Rostock Nigéria : CCF de Lagos (remplacé par une Alliance française)
2009	Création des EAF uniques et changement d’appellation en Instituts français Allemagne, Sénégal, Turquie Mexique : création d’espaces Campus France à procédure CEF au sein des AF de Mexico, Guadalajara, Merida et Monterrey	Allemagne : Mission historique de Göttingen Italie : Turin (fermeture du centre culturel/création Alliance française), Palerme (transformation en annexe du BCLA de Rome)
2010	Création des EAF uniques et changement d’appellation en Instituts français Autriche, Bulgarie, Cap Vert, Corée, Égypte, Mali, Slovénie, Djibouti, Macédoine, République Tchèque, Royaume-Uni, Rwanda, Slovaquie, Taiwan, Vietnam Colombie : ouverture d’une antenne Campus France à Medellin Rwanda : réouverture de l’Institut à la reprise de la coopération
2011	Création des EAF uniques et changement d’appellation de la majorité des EAF en Instituts français. Afghanistan, Azerbaïdjan, Benin, Birmanie, Bosnie Herzégovine, Burkina Faso , Burundi, Chine, Chypre, Congo, Cote d’Ivoire, Guinée, Guinée équatoriale, Haïti, Hongrie, Irak, Jordanie, Laos, Lettonie, Libye, Lituanie, Luxembourg, Madagascar, Maurice, Mauritanie, Monténégro, Nigéria, Norvège, Ouzbékistan, Pays Bas, Portugal, Qatar, Saint Siège, Suède, Syrie, Tchad, Togo, Turkménistan, Ukraine, Yémen Allemagne : transformation des centres franco-allemands de Bonn et Potsdam en antennes de l’EAF Chine : ouverture d’un espace CEF à Shenyang Pérou : ouverture d’un espace CEF à Lima, antenne de l’EAF de Bogota Espagne : réouverture de l’antenne de Bilbao Israël et Irak : créations d’antennes de l’institut français du Proche-Orient à Jérusalem et Erbil (IFRE en Syrie) Soudan : création d’une antenne de l’institut français du Soudan à Djouba, compétente pour le Soudan du sud	Malawi : Centre culturel de Blantyre Pologne : Centre de civilisation française et d’études francophones auprès de l’Université de Varsovie Italie : fermeture de l’antenne BCLA de Bologne
2012	Création des EAF uniques et changement d’appellation en Instituts français Afrique du Sud, Algérie, Cameroun, République Démocratique du Congo, Espagne Indonésie, Israël, Italie, Jérusalem, Maroc, Pologne, Roumanie, Russie, Soudan. Création, à titre expérimental, de 8 « bureaux locaux » de l’EPIC Institut français (ex-EAF) : Cambodge, Chili, Danemark, Géorgie, Inde Royaume-Uni, Sénégal, Serbie Congo: fusion des deux EAF de Brazzaville et Pointe-Noire Soudan: création d’une antenne du CEDEJ (IFRE en Égypte) à Khartoum Japon: transformation de l’AF d’Osaka en antenne de l’EAF Madagascar: création d’antennes à Antsirana et Fianarantsoa Maroc: transformation de l’AF d’El Jadida en antenne de l’Institut Français du Maroc Nigéria: création d’une antenne de l’IFRA à Zaria et d’une antenne de l’IFN à Lagos Kirghizistan: création d’une antenne de l’IFEAC à Bichkek Malaisie et Singapour: création d’antennes de l’Institut de Recherche sur l’Asie du Sud-est Contemporain de Bangkok à Kuala Lumpur et Singapour	Ouzbékistan : fermeture de l’antenne de l’IFO à Samarcande
2013	Création des EAF uniques et changement d’appellation en Instituts français Argentine, Brésil, Colombie, États Unis, Japon Timor-Oriental : ouverture d’une antenne à Dili de l’Institut français d’Indonésie Comores : création d’un CEF à Moroni, rattaché à l’Institut français de Madagascar

Source : ministère des Affaires étrangères

La question de la cohérence du réseau français recouvre deux problématiques différentes : la coordination des différents volets de notre diplomatie et la complémentarité du réseau culturel public et du réseau privé des Alliances française.

Concernant la coordination des différents volets de notre diplomatie : depuis la réforme conduisant à la fusion des SCAC et des EAF du réseau du ministère des Affaires étrangères, le conseiller de coopération et d’action culturelle de l’Ambassade est également, partout où existe un Institut français, le directeur de cet établissement, gage de cohérence. En outre, la mise en place prochaine au sein de chaque poste d’un conseil en charge de l’action culturelle, de l’éducation et de l’attractivité, dit « conseil d’influence », aura pour objectif de renforcer l’articulation entre les différentes composantes de la politique d’influence, parmi lesquelles celles de la politique culturelle entendue au sens large.

Le volet diplomatie économique est celui qui vient à l’esprit en premier compte tenu de l’impulsion donnée par le ministre pour l’ériger en priorité. Effectivement, des synergies demeurent à développer, notamment avec les services économiques, culture et économie continuant dans certains postes à être appréhendés indépendamment l’une de l’autre. Il faut tout d’abord veiller, dans la mesure du possible, à regrouper physiquement les équipes. Le fait que les personnels en poste puissent dialoguer au quotidien joue un rôle essentiel. La Chine en est un bon exemple. Il est ensuite judicieux que les « conseils d’influence » qui se mettent en place incluent des représentants d’Ubifrance et Atout France car cela permet de croiser les approches et les réseaux et ainsi, dans la perspective de mieux appréhender les retombées économiques des activités culturelles, de valoriser les industries à connotation culturelle comme le luxe et le tourisme et de capitaliser sur les liens culturels, y compris linguistiques et universitaires, pour renforcer la présence économique française.

La question de l’articulation entre le réseau culturel et le réseau éducatif ne doit pas non plus être négligée. Il s’agit d’un élément important dans la création des « conseils d’influence ». Dans nombre de pays, ce sont les établissements scolaires, autant ou plus que les Instituts ou les Alliances, notamment en Afrique, qui incarnent la présence culturelle française et diffusent l’influence de la France. Un travail plus concerté devrait permettre de renforcer la coopération éducative, en écho à la réorganisation cette année de la DGM. Par ailleurs, il est important qu’il n’y ait pas de cloisonnement. Un francophone est potentiellement un francophile et inversement. Les familles d’élèves scolarisés dans notre réseau peuvent être un public des manifestations culturelles et des cours de langues, les anciens bacheliers ou étudiants diplômés en France, dont le suivi est très mal assuré, pourraient enrichir notre réseau d’influence en étant mieux informés et associés.

Concernant la mise en place d’un dispositif alliant efficacement et de façon apaisée les Instituts français locaux et les Alliances françaises, un travail approfondi a été engagé depuis 2010, dans un contexte marqué toutefois par la crispation générée par le déploiement généralisé de la marque « Institut français » et l’expérimentation du rattachement.

Un plan triennal d’évolution incluant un rapprochement des réseaux des EAF et des Alliances françaises a été élaboré et une convention triennale (2011-2013) a été signée dès l’automne 2010entre le ministère des Affaires étrangères et la Fondation Alliance française, lui garantissant notamment un soutien pérenne de la part du Département et fixant un principe de non concurrence entre les deux réseaux. Une convention de partenariat tripartite a été signée le 12 juin 2012 entre la Fondation Alliance française (FAF), l’Institut français (IF) et le ministère des Affaires étrangères, afin de préciser les relations et les champs de coopération entre les deux premiers signataires.

Il est ainsi prévu que l’Institut français de Paris et la Fondation Alliance française travaillent en commun dans le secteur de la langue française (afin de renforcer la complémentarité et l’efficacité des outils et des dispositifs d’appui au réseau) et dans le domaine de la formation des personnels du réseau, aussi bien les agents des Instituts que des Alliances. Par ailleurs, le Contrat d’objectifs et de moyens (COM) de l’Institut français précise que ce dernier doit « soutenir l’action du réseau culturel français à l’étranger dans sa double composante de réseau public des instituts français et de réseau associatif des alliances françaises ». De plus, une convention de partenariat entre l’Institut français et la Fondation Alliance française a été signée en avril dernier. Un visuel commun rassemblant les logos Alliance française et Institut français a été élaboré, afin d’être utilisé dans les dix capitales où les deux institutions coexistent. Enfin, l’ensemble des programmes et des dispositifs de programmation de l’Institut français sont ouverts aux Alliances françaises (notamment les appels à projets artistiques, le Fonds d’Alembert, le plan d’appui aux médiathèques, le fonds TICE d’appui à l’enseignement du français, etc.). Les Alliances peuvent aussi bénéficier des plates-formes numériques développées par l’Institut au profit du réseau (Culturethèque, IFcinéma, etc.).

Dans la majorité des pays, les deux réseaux sont complémentaires et permettent un maillage territorial efficient, les EAF et les AF étant implantés dans des villes et sur des territoires distincts. C’est notamment le cas en Chine, au Brésil, aux États-Unis, en Russie, en Espagne, en Italie et en Roumanie. Dans les pays sans EAF, comme l’Australie, le Venezuela, la Thaïlande, les Philippines et l’Irlande, le réseau des Alliances constitue le relais de l’action linguistique et culturelle menée par nos postes. On rappellera aussi que certaines Alliances françaises reprennent l’action d’information sur les études en France, confiée à l’opérateur Campus France à Paris. Dans ce cas, la cellule d’information est située dans les locaux des Alliances qui peuvent assurer la gestion du personnel dédié et qui bénéficient d’une subvention.

Il est sans doute possible d’harmoniser davantage la cartographie du réseau, de façon à limiter les situations de concurrence qui portent préjudice à la lisibilité et l’efficacité du dispositif français. Sans doute, dans certains pays comme le Japon, voire le Maroc, l’Institut français est-il le bon outil et la question du maintien d’Alliances labellisées se pose, tandis que dans d’autres pays, par exemple au Brésil, l’ancrage des Alliances françaises implique de s’appuyer largement sur elles ⁽⁷⁾.

Par ailleurs, si les Alliances françaises ont été relativement préservées dans les coupes budgétaires par rapport au réseau public, elles ont néanmoins subi des diminutions importantes de subventions et d’emplois et il ne faudrait pas que ces associations privées en viennent à s’autonomiser. L’exemple de Singapour est intéressant : il a fallu batailler pour maintenir un expatrié à la tête de l’Alliance, car celle-ci n’en ressentait plus le besoin. Or, c’est une nécessité stratégique pour notre pays que d’inscrire, dans un certain nombre de pays ou de villes, l’action du réseau privé des Alliances dans le cadre de notre diplomatie. C’est aussi en ayant ce souci à l’esprit qu’il conviendra de procéder à la détermination, zone par zone, du relais d’influence, de ses moyens et de ses missions pour notre diplomatie. La cartographie du réseau est une cartographie stratégique et budgétaire.

Toutefois, dans un contexte où l’on recherche le développement de synergies entre les composantes de l’action culturelle stricto sensu et les autres volets de notre diplomatie d’influence, le démembrement d’une fraction de la compétence au profit des Alliances est une possibilité à manier avec précaution. En tout état de cause, celle-ci ne peut que résulter d’une analyse fine du contexte, local effectuée dans l’intérêt de l’influence française appréhendée globalement.

La mise en œuvre de la stratégie d’influence privilégiera en 2014 des moyens d’intervention capables de mobiliser des financements additionnels (ressources propres des Instituts français et Alliances françaises et programmes de partenariats qui donnent lieu à des cofinancements), dans le but de compenser les baisses de crédits. Elle s’inscrit en cela dans la continuité des années précédentes qui ont vu le taux de ressources propres considérablement progresser ⁽⁸⁾.

L’amélioration des équilibres financiers, grâce aux recettes propres et à la recherche de nouveaux partenaires, est même devenue une priorité, en particulier pour les recettes générées par les cours, une grande partie du temps des personnels étant consacrée à cette activité. Dans le cadre de programmes spécifiques et de formation des agents (avec l’Institut français de Paris), des moyens ont été mobilisés pour la réalisation de véritables études de marché. Ainsi, en ciblant mieux un public concerné par leurs activités, en redéfinissant les besoins de chaque partenaire, en mettant en œuvre des nouvelles technologies en communication, en élaborant des nouvelles méthodes d’enseignements, en mettant en place de cours de langue mieux adapté à la demande, ces opérations ont permis d’améliorer les ressources propres des EAF et donc d’être plus performants en matière d’autofinancement.

Le taux d’autofinancement (recettes issues des cours de langue, billetterie, certification) de 60 %, hors expatriés, a été atteint en 2012 et même dépassé avec un taux de 67 % en fin d’exercice 2012 (68 % pour les EAF pluridisciplinaires (« Instituts français ») et 50 % pour les Instituts français de recherche à l’étranger - IFRE). Ce taux très élevé s’explique bien sûr de façon mécanique par la baisse des dotations de fonctionnement (baisse de 2,5 % en 2012 puis 4 % en 2013) comme celles des interventions (-7 % en 2013). Mais il s’explique, aussi et surtout, par la dynamique de levée de recettes que les EAF ont su créer.

L’objectif de ressources propres des Instituts français à l’étranger est revu à la hausse en 2014 pour atteindre 107 millions d’euros, soit 69 % de leur budget. Il en va de même pour les opérations de partenariat avec un objectif de 165 millions d’euros de cofinancements en 2014.

Cependant, il existe de fortes inégalités liées, d’une part, au montant de la dotation, d’autre part, aux conditions locales. Compte tenu de l’augmentation mécanique des charges de fonctionnement et du transfert des charges des services de coopération et d’action culturelle (en particulier les dépenses en personnel), certains EAF auront toujours quelques difficultés à assurer un taux d’autofinancement égal ou supérieur à 60 %. Par ailleurs, la mise en cohérence du réseau avec celui des Alliances françaises explique un moindre taux d’autofinancement de certains Instituts français qui ne disposent pas ou peu de recettes de cours afin de ne pas concurrencer une Alliance française bien établie. Mais c’est surtout la question du potentiel de levée de recettes qui se pose différemment selon les pays.

Pour l’ensemble de ces raisons, le taux d’autofinancement (données 2012) pour les Instituts français varie de 9,15 % au Costa Rica à 150,98 % pour le Soudan, avec des situations très diverses. La cible de 60 % reste hors de portée en Suède (16,11 %), au Tchad (19,50 %), en Irak (22,03 %), en Bosnie-Herzégovine (29,19 %), alors qu’elle est largement dépassée en Chine (81,20 %), en Turquie (87,24 %), au Japon/Tokyo (91,98 %) ou au Qatar (109,92 %). Quant aux IFRE, le taux varie de 2,41 % en Ouzbékistan à 116,10 % au Soudan. Les postes les plus affectés par la diminution des crédits sont ceux dont les EAF ne peuvent développer des recettes substantielles pour des raisons structurelles ou ceux qui en sont dépourvus. Les exemples reproduits dans le tableau ci-après détaillent la situation de quelques postes particulièrement touchés par la baisse des crédits d’intervention.

Exemples de difficultés rencontrées par des postes à faible taux d’autofinancement - À Djibouti, Pays Pauvre Prioritaire dont le taux d’autofinancement de l’EAF est de l’ordre de 20 %, l’enveloppe 185 a enregistré une baisse de 14 % en trois ans. En termes sectoriels, la baisse des crédits a largement porté sur la culture (- 44 %) et le français (-50 %), alors que d’autres domaines de coopération ont été moins impactés (- 7 % pour la dotation de fonctionnement à l’EAF ; stabilité des crédits de la coopération universitaire et scientifique). L’établissement a procédé à une réduction importante de sa masse salariale pour faire face à cette déflation des crédits (réduction de 21 à 11 du nombre d’ETP), certains postes de dépense étant difficilement compressibles (les coûts liés à l’électricité). - En Angola, les crédits alloués au poste ont subi une baisse moins importante que dans l’ensemble de la zone Afrique Océan indien ces trois dernières années (- 7.5 % contre - 8.4 %), dans la mesure où la part du programme 185 réservée aux bourses est considérable dans ce poste (67 % de l’enveloppe). Cependant, le maintien des bourses a induit une forte baisse des autres crédits d’intervention. Ainsi, l’Alliance française, qui est l’opérateur du poste en matière de coopération culturelle et linguistique, a vu sa subvention annuelle diminuer de 46 % pendant ces trois années (en parallèle, un poste de chargé de mission pédagogique à l’AF a été supprimé). - Au Luxembourg, l’Institut français présente un taux d’autofinancement de 20 % et l’enveloppe de coopération a été réduite de près de 6 % entre 2011 et 2013. Le peu d’opportunités de développement des recettes propres rend fortement dépendant l’établissement vis-à-vis de la dotation du Département. En conséquence de cette diminution progressive, l’établissement a été contraint de maîtriser sa masse salariale. Ceci s’est traduit par la suppression d’un ETP ADL (sur un total de 4) en début d’année 2013. - L’enveloppe des crédits pour 2013 du Consulat de Hong Kong a diminué de 5,04 % par rapport à 2012. Compte tenu du dispositif actuel, et en particulier de l’absence d’établissement à autonomie financière pluridisciplinaire, générateur de recettes, et des instructions du Département en matière de bourses et de dotation de fonctionnement pour les établissements de recherche, le poste a dû réduire ses actions dans les autres secteurs d’intervention. Ainsi, la coopération et la diffusion culturelle connaît une baisse de 24 %. La recherche scientifique voit ses moyens d’intervention bilatéraux d’influence diminués de 15 %, ses échanges d’expertise en baisse de près de 17 % et les Partenariats Hubert Curien de 10 %. - En 2013, l’Institut français du Portugal présente un autofinancement d’environ 27 % seulement. Or, l’enveloppe de coopération de ce poste s’est vue réduite de près de 14 % entre 2011 et 2013, ce qui a pour conséquence de contraindre l’établissement à revoir le champ de ses actions de coopération. Ainsi, dès 2011, la coopération éducative et linguistique ne représente plus que 6,5 % de l’enveloppe du poste. Depuis 2012, avec les effets de la crise économique qui est venue toucher le pays, le format du volet culturel s’est également réduit progressivement.

Source : ministère des Affaires étrangères

Néanmoins, sur un plan global, on ne peut que constater – et c’est une excellente nouvelle pour la francophonie ! – le dynamisme des recettes de cours et de certification.

Une part substantielle de l’activité des établissements du réseau (Instituts français et Alliances françaises) repose désormais sur les cours de langues. On dénombre à ce titre, en 2012, 1 075 680 inscriptions (+ 4,5 % par rapport à 2011) et 45 millions d’heures de cours de français dans l’ensemble des IF et des AF conventionnées. La prévision actualisée pour 2013 est de 1 087 000 inscriptions et 45,45 millions d’heures. S’agissant des Alliances, qui comptabilisent environ 440 000 élèves, en termes de nombre d’heures de cours, les plus dynamiques se situent en Colombie, en Chine, en Inde, au Brésil et au Pérou. 34 600 élèves apprennent le français dans une Alliance au Brésil !

NOMBRE D’INSCRIPTIONS DANS LES EAF ET AF CONVENTIONNÉES EN 2012

	EAF	AF	Total
Amériques et Caraïbes	11 405	383 612	395 017
Afrique du Nord et Moyen-Orient	131 859	5 279	137 138
Afrique et Océan indien	15 956	114 049	130 005
Asie et Océanie	54 970	179 828	234 798
Europe continentale	21 929	29 533	51 462
Union européenne	81 060	46 500	127 560
TOTAL	317 179	758 801	1 075 980

Source : ministère des Affaires étrangères

Les diplômes de langue française constituent aussi une source d’autofinancement majeure pour le réseau culturel français à l’étranger, même si les tarifs sont arrêtés localement par les ambassades et peuvent être très bas, voire gratuits. Le passage des diplômes a permis d’encaisser près de 17 millions d’euros de recettes en 2012 (22,55 millions d’euros de recettes France et étranger). Le PAP fait état de 455 551 inscrits en 2012 et d’une prévision actualisée pour 2013 de 475 000. La signature en 2013 d’une convention de partenariat entre l’AEFE, la MLF et le CIEP sur le déploiement des diplômes de français DELF et DALF dans le réseau des établissements d’enseignement français à l’étranger devrait également contribuer à maintenir une progression supérieure à 3 %.

En revanche, les résultats sont moins probants s’agissant des cofinancements, qui sont très concentrés sur l’Amérique latine et l’Asie, dans des pays émergents où l’effet de levier est important, et qui reposent aussi sur une compétence particulière qu’est la recherche de partenaires. À cet égard, un soutien au réseau semble nécessaire, de même que la formation de certains agents ou le recrutement de profils spécialisés et un accompagnement des personnels.

Mais il est aussi un élément sur lequel il convient d’insister : la baisse des crédits publics ne peut être compensée par des cofinancements que si le montant des crédits demeure satisfaisant, car il ne s’agit pas de financements extérieurs mais de cofinancements, le réseau devant pouvoir porter une part du projet. Nous savons tous que certains postes ont renoncé à de beaux projets, présentant des effets de levier importants, car des partenaires, notamment des gouvernements ou collectivités territoriales étrangers, étaient prêts à avancer des sommes substantielles si la participation française avait été un peu significative. Non seulement on se prive alors de moyens de renforcer l’influence de la France – et d’autres en profitent – mais c’est même l’image de la France qui est écornée lorsque l’on est incapable de répondre à des propositions de projets communs pour des montants qui paraissent souvent dérisoires.

S’agissant des Alliances françaises, la Fondation à Paris estime à environ 185 millions d’euros le montant des ressources propres des alliances. Le taux atteint 85 %. Selon le pays où elles se trouvent, le nombre d’étudiants inscrits et les charges de fonctionnement, elles connaissent des situations très hétérogènes : outre les ressources propres (recettes de cours), les possibilités de lever des fonds, qu’il s’agisse de financements européens ou de mécénat privé, sont très variables. Au total, 29 % des Alliances françaises dans le monde bénéficient de cofinancements.

Votre Rapporteur souhaite pour finir dire quelques mots de la répartition de ces ressources. Le sujet est difficile car les Instituts français ont besoin de lever des recettes dans un contexte de contraction des crédits, mais le principe a été posé de ne pas concurrencer les Alliances françaises existantes sur les cours de langue, d’autant qu’elles coûtent peu cher à l’État français. Mais sur le terrain, des frictions perdurent. Il en est ainsi par exemple en matière de certification en Chine, l’Institut français ayant émis la possibilité de lever une taxe. Par ailleurs, une concurrence peut aussi exister entre l’Institut français et les lycées français, comme cela serait le cas en Turquie. Tout ceci souligne surtout à quel point la recherche de financements est devenue indispensable au fonctionnement des acteurs culturels, ce qui fragilise aussi leur capacité de programmation en créant une dépendance à l’égard de ressources extérieures, potentiellement aléatoires et qui ne sont pas infinies.

L’Institut français à Paris est un EPIC créé par la loi relative à l’action extérieure de l’État (n°2010-873 du 27 juillet 2010). Il s’est substitué le 31 décembre 2010 à l’association CulturesFrance avec un mandat élargi. Conformément à la loi, a été mis en place le rattachement, à titre expérimental, à partir du 1^er janvier 2012, de douze postes diplomatiques représentatifs de la diversité du réseau : Cambodge, Chili, Danemark, Émirats arabes unis, Géorgie, Ghana, Inde, Koweït, Royaume-Uni, Sénégal, Serbie, Singapour ⁽⁹⁾. Cette expérimentation a fait l’objet, en vertu de la loi relative à l’action extérieure de l’État qui l’a prévu, d’un processus d’évaluation régulier. Le dernier rapport d’étape, qui doit permettre de prendre une décision définitive, vient d’être transmis au Parlement.

S’agissant de l’expérimentation du rattachement, il n’est pas possible d’apprécier les effets de la réforme en « conditions réelles », dès lors qu’il aura été décidé, par la loi, de son caractère réversible. Ainsi, les agents expatriés n’ont pas été transférés à l’EPIC, les accords culturels bilatéraux n’ont pas été renégociés et aucune décision immobilière n’a été prise. Nous savons que le rattachement sera mécaniquement coûteux, du moins dans un premier temps, du fait du paiement des cotisations patronales. Sur trois ans, le surcoût net de l’intégration du réseau culturel à l’EPIC (dépenses de personnels liées aux charges patronales afférentes au régime privé et coûts de structure, notamment le loyer complémentaire pour l’EPIC et le développement du réseau informatique) se monterait ainsi à 52 millions d’euros. S’ajouterait potentiellement le fait qu’il faudrait convaincre les gouvernements étrangers que le changement d’organisation est sans incidence, que les Instituts français, tout en n’étant plus des démembrements de l’ambassade, devront continuer à être considérés comme tels, notamment sur le plan fiscal et diplomatique (sécurité des biens et des personnes, ce qui n’est pas sans importance si l’on considère que les Instituts sont un lieu de débats d’idées, sur des sujets parfois sensibles).

Ce n’est donc qu’à la condition, d’une part que le coût sera à terme compensé par la réalisation d’économies générées par la réforme, d’autre part que l’efficacité de notre politique en est améliorée qu’il convient de décider la généralisation. Or l’expérimentation ne permet pas de tirer cette conclusion. Il semblerait que, en tous les cas dans sa version réversible, l’expérimentation n’ait pas généré de gains significatifs en termes de coût et d’efficacité, alors même que la centralisation induite par le rattachement à l’EPIC a pu conduire à des lourdeurs de gestion quotidienne nuisibles au dynamisme et à la réactivité des Instituts locaux.

Le rattachement souffre, nous le savons, d’un certain nombre de limites structurelles, qui tiennent en premier lieu à la définition des compétences. Ont été transférées à l’EPIC « Institut Français » à Paris les compétences et crédits des 12 postes correspondant aux missions culturelles, linguistiques et audiovisuelles, mais à l’exception des postes régionaux, ainsi qu’aux missions de coopération universitaire et scientifique, mais pas en Inde et au Royaume-Uni qui disposent d’un service pour la science et la technologie autonome. Ensuite, le périmètre des missions des bureaux locaux est le même que celui des SCAC-EAF fusionnés : culture, langue, attractivité. En revanche, il ne coïncide pas avec celui de l’EPIC « Institut Français » à Paris, qui n’est pas compétent en matière de coopération universitaire et scientifique. Ces crédits « attractivité » sont gérés « pour le compte » du ministère, qui en assure un suivi spécifique.

La question, qui se pose depuis le début, outre le principe même du rattachement à une agence plutôt qu’à l’Ambassade – ce qui est en soi une question fondamentale –, est celle de savoir s’il est pertinent de rattacher un EAF à une partie seulement du champ de la coopération entendue au sens large (cinq agences existent à Paris : IF, AEFE, Campus France, FEI et AFD). La fin de la double casquette COCAC/directeur d’Institut français local supposerait de recréer un COCAC au sein de l’ambassade pour les champs non couverts par l’EAF désormais rattaché à l’EPIC parisien. Il ne serait plus possible non plus pour les directeurs d’Instituts d’assurer la tutelle du réseau scolaire français à l’étranger. Par ailleurs, les IFRE présentent des profils spécifiques et ne sauraient être intégrés. L’éclatement du dispositif français d’action culturelle, entendue au sens large, qui résulterait du rattachement s’inscrirait en porte-à-faux des efforts de mise en cohérence et de recherche de synergies présentés précédemment.

Mais cette expérimentation n’aura pas été vaine. En effet, au terme de trois ans, on peut s’interroger sur le rôle que l’on souhaite voir jouer à l’Institut français de Paris indépendamment du lien organique avec le réseau. L’Institut français « concourt aux missions du réseau ». Que cela signifie-t-il ? Votre Rapporteur souhaite faire part de ses impressions contrastées, qui ne mettent nullement en cause la qualité des équipes et leur dévouement, contrariés par la faiblesse des moyens mis à disposition par rapport à l’ambition initialement fixée.

D’abord, des éléments très positifs doivent être soulignés. L’Institut français est parvenu à apporter une visibilité et une unité à l’action culturelle extérieure de la France, grâce à une marque bien identifiée. Il a su trouver sa place dans le paysage français et a réussi à s’ériger en interface avec l’ensemble des acteurs de la politique culturelle, en France et à l’étranger, étape d’autant plus indispensable qu’à Paris même les compétences sont éclatées. Une trentaine de conventions de partenariats ont été signées avec les principaux opérateurs culturels français et européens.

Ensuite, un certain nombre d’actions de l’Institut français ont manifesté – et c’était un véritable besoin – un mouvement plus général de recentrage des activités vers un appui plus direct au réseau.

Des programmes communs en faveur du réseau ont été mis en place, comme le demandait la loi, par exemple en vue de la formation des agents. Il faut conforter cette mission de professionnalisation du réseau qui en a grandement besoin, eu égard au nombre des contractuels, à leur recrutement et à la durée – courte – de leurs contrats. Les coupes ont moins touché ce programme, relativement préservé car essentiel (1,3 millions d’euros étaient consacrés à ces actions en 2012). Néanmoins, les crédits consentis ont diminué, avec l’extinction de la « rallonge » dont a bénéficié l’Institut français à sa création. Désormais, le programme comprend : l’intégration dans le réseau (stage des nouveaux partants), les rencontres annuelles des ateliers de l’Institut français, la mise à niveau, surtout pour les agents locaux (ils ont largement remplacé les expatriés et le métier a changé notamment pour intégrer la recherche de financements), l’aide à la gestion prévisionnelle des emplois et des formations, la formation à distance (auto-formation et formation diplômante, une plate-forme ouvrant en 2014). Le retour est, dans la vie des agents, l’étape au cours de laquelle ils sont le moins accompagnés.

Des priorités sectorielles ont été traduites en outils. Il en est ainsi de l’expertise et de la valorisation des nouvelles technologies pour les cours de français, du soutien aux médiathèques du réseau, d’un programme d’appui renforcé au débat d’idées (fond d’Alembert) ou encore de l’aide à la traduction.

À ces programmes préexistants au sein du MAEE, l’Institut français a ajouté le développement d’une série de nouveaux outils mutualisés faisant appel au numérique : IF cinéma, plate-forme de téléchargement de films, IF MAPPS en matière d’arts visuel, bientôt IF VERSO, une plate-forme sur le livre numérique et CULTURETHEQUE, bibliothèque grand public numérique en français. L’adhésion aux outils de communication de l’Institut français a été immédiate, les demandes de formation ont été nombreuses et les moyens modernes mis à disposition, notamment les plates-formes, sont très utilisés.

Cependant, comme indiqué précédemment, les restrictions budgétaires ont été préjudiciables à la capacité de l’Institut français à déployer son activité de projets. La montée en puissance de l’Institut français a été contrariée par des réductions budgétaires dès 2012 (gel de 3 millions d’euros) et le fait qu’il a dû mener en parallèle l’expérimentation du rattachement. Il ne consacrait en 2012 qu’environ 14 % de son budget d’activités aux subventions directes au réseau public. Plus précisément, en 2012, l’Institut français a consacré 5,14 millions d’euros en crédits d’activité consacrés au réseau (versés directement aux postes), et a engagé 14,28 millions d’euros en faveur du réseau.

Cette faiblesse des crédits est, certes, liée à la difficulté qu’il a eu à lever des cofinancements auprès de partenaires, en dehors des grands évènements de type Saisons culturelles. Ce métier est en réalité souvent mieux pris en charge par le réseau. Même si l’Institut français a des marges de progression en matière de financements européens, ceux-ci sont fléchés et ne recoupent pas nécessairement les actions souhaitées ; ils ne peuvent donc pas vraiment compenser des baisses de crédits.

Sans doute du fait de la faiblesse des moyens humains, la procédure d’appel à projets a été diversement appréciée. L’Institut français dialogue avec l’ensemble des postes sur l’appui qu’il peut apporter à leurs projets culturels dans le cadre d’un exercice de programmation annuelle. Pour ce faire les postes utilisent une plate-forme numérique spécifique élaborée par l’Institut. En pratique, certains postes ont eu le sentiment que l’Institut français s’était érigé en concepteur de la programmation de leurs activités, ce qui selon eux n’est pas son rôle, alors même que ses crédits sont limités et se traduisent par un saupoudrage peu satisfaisant. Ces critiques sont particulièrement problématiques pour les pays où le potentiel de ressources propres est faible et qui sont donc largement tributaires des crédits parisiens, s’ils ne trouvent pas dans le fonctionnement actuel les moyens de mettre sur pied les projets qui leur paraissent les plus pertinents au regard du contexte local. En outre, les délais et le processus de validation des projets ont aussi été décriés. La situation semble s’être améliorée, mais il convient d’être vigilant et de faire en sorte que cette procédure serve véritablement le réseau.

Dans ces conditions, si le choix était fait de ne pas rattacher le réseau à l’EPIC, il conviendrait de ne pas mettre un terme à la réflexion sur le positionnement de l’Institut français par rapport au réseau et, sans doute, de conférer souplesse et légèreté à un opérateur dont une des premières plus-values réside dans la professionnalisation et la mise à disposition d’outils mutualisés. Indépendamment du rattachement, il faut consolider l’Institut français, ne pas casser cet outil qui est très utile, en lui conférant la crédibilité et la puissance nécessaire à son action, y compris pour qu’il puisse améliorer ses capacités de financement. Son rôle d’interface devra aussi être consolidé.

Le contrat d’objectifs 2014-2016 de l’Institut français est en cours d’élaboration. Il devrait s’orienter autour de trois grands axes, proposés en juillet dernier, qui donnent une large place au développement de l’action culturelle et francophone dans le champ numérique d’une part, à l’élargissement des publics d’autre part et, enfin, à la dynamique d’intermédiation au sein du réseau. Sur ce dernier point, il s’agit d’ancrer l’Institut français dans son rôle d’opérateur culturel au service de l’ensemble du réseau, en renforçant les capacités du réseau (encourager les formations, adapter les méthodes de travail, développer les technologies numériques), en nouant des partenariats nationaux et internationaux, en améliorant la gestion des ressources. L’expertise de l’Institut français et son rôle d’intermédiation entre les postes, les partenaires (institutions ou entreprises), les professionnels culturels et la société civile devront être davantage mis en valeur, via notamment deux nouveaux outils : la mise en place d’une base de données « expertise » et un observatoire des publics.

Comme votre Rapporteur a déjà eu maintes fois l’occasion de le souligner, la politique culturelle extérieure de la France déborde très largement du seul cadre culturel. Le présent rapport fait le choix de regrouper ses composantes en trois grandes familles : l’enseignement français, en France et à l’étranger, l’action culturelle au sens strict, avec un développement consacré à la promotion de la langue française, et la diplomatie des savoirs et des savoir-faire.

La présente sous-partie a pour objet d’analyser les évolutions relatives à l’enseignement français, qu’il s’agisse de l’enseignement français à l’étranger ou de l’accueil dans notre enseignement supérieur, en France, d’étudiants étrangers et de mettre en exergue les priorités qui ont été fixées aux opérateurs. À cet égard, votre Rapporteur souhaite rappeler que l’objectif unique de la politique conduite à destination des élèves et des étudiants étrangers n’est pas d’attirer les élites, mais d’ouvrir notre enseignement à ceux qui seront demain des relais d’influence pour notre pays et / ou pour la francophonie, parmi lesquels se trouvent ces fameuses élites, notion dont personne n’est capable de dessiner le contour tant il est variable d’un pays à l’autre et fluctuant selon les critères.

Le réseau de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) comptabilise 481 établissements dans 131 pays : 75 établissements en gestion directe, 156 établissements conventionnés et 257 établissements partenaires homologués. Les établissements en gestion directe et conventionnés – à l’inverse des établissements seulement homologués – perçoivent des subventions versées par l’Agence qui assure également la rémunération des personnels titulaires grâce, d’un côté, à la subvention qui lui est allouée par l’État français, et de l’autre aux remontées que les établissements effectuent d’une partie des droits de scolarité acquittés par les familles. Tous les établissements homologués contribuent désormais aux frais de fonctionnement du réseau et participent au financement des plans de formation continue dont bénéficient leurs personnels, les participations sont recouvrés au moyen d’un dispositif constitué par dix-neuf « établissements mutualisateurs » chargés de gérer ces crédits localement au sein de chaque zone de formation continue. En termes de coût pour l’AEFE, leurs élèves sont susceptibles de bénéficier du dispositif de bourses.

Dans un environnement devenu très concurrentiel, l’homologation doit sanctionner la qualité, d’enseignement et de gouvernance. Elle n’est donc plus attribuée à vie et l’AEFE exerce un contrôle. Pour la première fois en 2012, des « déshomologations » ont eu lieu, qui ont en réalité concerné des établissements qui n’existaient plus (écoles d’entreprises fermées), n’en sont plus (par exemple à Kaboul ; la MLF opérant dans des établissements locaux pour le compte du ministère des affaires étrangères), ou encore des établissements qui ne souhaitaient plus s’inscrire dans le système français (une école maternelle à Berlin est ainsi devenu un Kindergarten à l’allemande).

Le nombre d’établissements nouvellement homologués depuis 2008 est de 60, dont 12 en 2013, à savoir : l’école française de Tirana (Albanie), l’école française de Sihanoukville (Cambodge), le lycée international Xavier de Séoul (Corée), l’école internationale Jules Verne d’Abidjan (Côte d’Ivoire), le collège de la Sainte Famille au Caire (Égypte), le collège de la Salle au Caire (Égypte), la Little Da Vinci international School d’Atlanta (États-Unis), l’Etoile French School de Portland (États-Unis), le collège Notre Dame de Louaizé (Liban), La petite école de Singapour, l’école francophone Pattaya (Thaïlande), l’école René Descartes (Tunisie).

Sur le plan des ressources, en 2012, la participation par élève de l’AEFE au fonctionnement des établissements en gestion directe et conventionnés (hors aide à la scolarité) s’élève en moyenne à 2 035 euros par an, avec des écarts très élevés selon les pays. Pour 2013, le montant prévisionnel du socle de recettes de l’Agence (participation à la rémunération des personnels résidents et remboursement des heures supplémentaires et des indemnités de jury d’examen) est de 163,45 millions d’euros. À ces recettes s’ajoutent 38 millions d’euros qui correspondent à une contribution de 6 % du montant des frais de scolarité perçus par chaque établissement en gestion directe ou conventionné.

LE BUDGET 2013 DE L’AEFE

Services centraux budget primitif 2013
Recettes (en €)		Dépenses (en €)
Subvention de l’État (programme 185)	420 444 480	Dépenses de personnel	588 303 900
Subvention de l’État (programme 151)	103 682 000	Dépenses de fonctionnement hors charges de personnel	41 691 200
Participation des établissements à la facturation des résidents	169 850 620	Dépenses d’aide à la scolarité	103 682 000
Contribution assise sur les droits de scolarité	38 000 000
Produits d’exploitation	400 000
Produits financiers	800 000
Produits exceptionnels	500 000
Total fonctionnement	733 677 100		733 677 100
Ressources Investissements	28 460 000	Investissements	35 486 895
Prélèvement sur fonds de roulement	7 026 895

AEFE : Services centraux+ EGD budget primitif 2013
Recettes (en €)		Dépenses (en €)
Subvention de l’État	566 105 191	Dépenses de personnel	710 912 208
Autres subventions	5 396 584	Dépenses de fonctionnement hors charges de personnel	303 981 285
Ressources propres	553 969 260	Dépenses d’aide à la scolarité	103 682 000
Total fonctionnement	1 125 471 035		1 118 575 493
Ressources Investissements	45 032 926	Investissements	68 232 448
Prélèvement sur fonds de roulement	23 199 522

Source : ministère des Affaires étrangères

Toujours sur le plan budgétaire, l’AEFE fait face à des besoins de construction, extension, rénovation, entretien et sécurisation du parc immobilier des établissements en gestion directe. Outre la reconstruction du lycée de Pékin (en phase d’études pour une livraison prévue en 2016), le Conseil d’Administration de l’AEFE a approuvé l’engagement des nouvelles d’opérations d’investissement à Buenos Aires, Rome, Abou Dhabi, Casablanca, Tunis, Prague, Moscou et Vientiane, pour un montant total d’environ 50 millions d’euros. Leurs financements seront majoritairement assurés par une participation des services centraux de l’AEFE prélevée sur fonds propres (15 millions d’euros) et par un prélèvement sur le fonds de réserve des établissements concernés pour environ 20 millions d’euros.

Concernant les 15 millions d’euros restant, ils ne peuvent plus être financés par emprunt de l’AEFE. La loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014, publiée en décembre 2010, interdit en effet aux organismes divers d’administration centrale (ODAC) le recours à l’emprunt sur une durée de plus d’un an. En 2011, une dotation de l’État d’un montant de 9,5 millions d’euros a été accordée à l’Agence en lieu et place des sommes qu’elle avait prévu d’emprunter pour les projets de Berlin, Bruxelles et Amman. Depuis, aucune solution pérenne juridiquement acceptable n’a été trouvée et l’agence est chaque année autorisée à bénéficier d’avances de France Trésor pour financer ses projets. Le montant ainsi obtenu aura été de 9,97 millions d’euros en 2012 (projets de Bruxelles, Le Caire, Nouakchott et Tunis), de 8,8 millions en 2013 (opérations immobilières d’Amman, Le Caire, Buenos-Aires, Casablanca, Tunis et Nouakchott) et sera de 9,5 millions d’euros en 2014.

Concernant les établissements conventionnés, la gestion de leurs opérations immobilières est assurée par les comités de gestion de ces établissements. L’AEFE peut participer financièrement à ces opérations soit en accordant des subventions d’investissement (son enveloppe annuelle est en l’occurrence de 6 millions d’euros), soit de façon indirecte en allégeant la gestion de ces établissements (annulation ou baisse des remontées de participation à l’Agence). L’Agence peut intervenir également dans ces projets en assistant les comités de gestion dans le montage et le suivi de ces opérations. Pour ces établissements conventionnés, les opérations en cours concernent notamment ceux de Brasilia, Bamako, Phnom Penh, Singapour, Amman, Mascate, Le Cap, Anvers, et de nombreuses extensions sont en cours ou projetées, notamment à Bangkok (maternelle), Shanghai, Hong-Kong, Kinshasa, Nairobi, Zurich, Lomé, Libreville, Pointe Noire, Vientiane, Varsovie, etc.

S’agissant des perspectives pour notre enseignement français, les établissements de l’AEFE accueillaient 316 000 élèves en 2012/2013, dont 37,66 % de Français, en augmentation de 2 à 4 % par an. À la rentrée 2013, sous réserve des chiffres définitifs, le réseau accueillerait entre 8 000 et 10 000 élèves supplémentaires. Certains établissements connaissent des augmentations comprises entre 20 et 30 %. C’est notamment le cas en Asie à Hong Kong, Tokyo et Singapour et dans le Golfe, aux Émirats Arabes Unis et au Qatar.

Ces tendances confirment le grand dynamisme du réseau, porté par un accroissement de la demande et une qualité unanimement reconnue. L’AEFE a déployé ces dernières années des efforts importants pour conserver une forte attractivité face à d’autres acteurs, nationaux ou étrangers. Cela concerne les locaux bien sûr, avec le besoin de proposer des prestations haut de gamme (et le nouveau lycée d’Amman en est une illustration), mais aussi les enseignements, avec deux axes forts à souligner :

– le premier concerne la formation continue des personnels du réseau. La politique de formation continue des personnels, pilotée par le Service Pédagogique de l’AEFE, est mise en œuvre au sein du réseau grâce aux 19 plans régionaux de formation (PRF). L’accompagnement et le suivi des équipes éducatives, garants de la qualité de l’enseignement, est de la responsabilité des 20 inspecteurs de l’Éducation nationale (IEN) en résidence et des 7 inspecteurs académiques-inspecteurs pédagogiques régionaux que pilote le chef du Service Pédagogique (IA-IPR). Un effort très conséquent a été consenti pour permettre aux personnels non titulaires d’assurer un enseignement répondant aux exigences du système éducatif français en leur proposant des formations adaptées. Cet effort concerne l’ensemble des agents, recrutés locaux compris. Sur la totalité des personnels inscrits à une formation en 2012-2013, 9 % étaient des expatriés, 33 % des résidents, 58 % des recrutés locaux ;

– le deuxième concerne l’excellence de l’offre éducative en matière de langues vivantes, visée par le plan d’orientation stratégique (POS) 2010-2013 de l’AEFE. Il s’agit d’abord de proposer un enseignement avec une forte composante internationale. Il s’agit ensuite de s’adapter au contexte local. Ainsi, 50 langues sont enseignées, en plus du français, dans les 480 établissements du réseau de l’AEFE. Dans un esprit d’ouverture, les élèves sont initiés à la langue du pays d’accueil. Ces langues vont des plus courantes aux plus ciblées géographiquement (comme l’amharique en Éthiopie). La plupart des langues des pays est enseignée notamment en maternelle (c’est le cas au Vietnam, ce qui est très apprécié) ou en primaire, avec parfois une continuité en collège et en lycée (langues d’Europe de l’Est notamment). Cela dépend aussi du statut de ladite langue dans le pays d’accueil : ainsi le catalan est obligatoire à tous les niveaux à Barcelone. L’enseignement en arabe (pour les nationaux) et de l’arabe (aux Français) fait l’objet d’une attention particulière, grâce à une coordinatrice à Paris et nécessite de former les enseignants sur le plan pédagogique, en liaison avec les inspecteurs de l’éducation nationale. Le nouveau lycée d’Amman constituera à cet égard un établissement-test, en matière d’enseignement français à forte composante internationale et intégrant un enseignement en arabe et de l’arabe.

L’attractivité est là. La demande est forte. La question est désormais celle de l’opportunité et des choix. Après plusieurs années où l’on parle sans agir, alors que les moyens publics sont en baisse, il devient impératif de donner des instructions claires à l’AEFE sur la façon dont le réseau doit s’adapter et même anticiper les évolutions. Il semblerait que cette démarche va enfin aboutir, avec l’implication indispensable du ministre. La réflexion sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger a fixé les orientations sur le développement maîtrisé du réseau d’enseignement français à l’étranger qui seront intégrées au prochain contrat d’objectifs et de moyens de l’AEFE pour 2014-2016. Les discussions ont commencé pays par pays, au sein des conseils d’influence. Elles se poursuivront par un dialogue entre la DGM et l’AEFE, en vue de soumettre des propositions au ministre au début de l’année 2014.

Bien évidemment, l’exercice de cartographie est difficile à réaliser et c’est donc d’abord au niveau local que s’analyse l’évolution du réseau. L’objectif poursuivi doit être d’inscrire les établissements d’enseignement français dans la stratégie globale de la présence et de l’influence française, en préservant l’objectif de qualité qui fait la force de notre réseau et son attractivité, tout en confortant ses deux missions essentielles ⁽¹⁰⁾ :

– la scolarisation des enfants français, en ayant à l’esprit, d’une part, que le réseau accompagne alors la diplomatie économique, puisque c’est notre présence économique qui crée une demande de scolarisation, d’autre part, que la réponse à cette demande crée un effet d’entrainement, un cercle vertueux, en donnant envie à des familles autochtones de se tourner vers le système français (c’est ce qu’on observe à Singapour où la demande de scolarisation d’enfants singapouriens progresse et aussi dans le Golfe) ;

– le rayonnement de la langue et de la culture françaises, en répondant et en suscitant la demande des étrangers. C’est un élément essentiel en Amérique latine où on constate un regain d’intérêt des familles pour le système d’enseignement français, avec des attentes élevées.

Indépendamment des redéploiements, il faut enfin avoir conscience que la demande est vraiment forte et qu’il sera nécessaire, à la fois de trouver d’autres sources de financement pour notre réseau, et de répondre autrement à la demande lorsque d’autres solutions sont plus pertinentes, particulièrement en développant les filières totalement ou partiellement francophones (cf. infra).

La stratégie en matière d’attractivité de notre enseignement supérieur repose sur trois orientations : 1) le développement des mobilités encadrées, 2) la priorité aux filières scientifiques, économiques et de gestion, de droit et d’ingénieurs et aux niveaux master et doctorat, 3) une augmentation de la proportion des ressortissants de pays émergents.

La France a accueilli plus de 289 924 étudiants étrangers en 2012, la maintenant au quatrième rang des pays d’accueil après les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie. Leur nombre a été ainsi multiplié par deux en dix ans et a progressé entre 2011 et 2012 de 0,2 %. Conformément aux orientations fixées, 47,9 % des étudiants étaient en master et 13,9 % en doctorat. Toutefois, le nombre d’étudiants étrangers inscrits en master et en doctorat en 2012 (127 468) s’affiche en diminution de 1,7 %. Si ces données ne rendent pas compte de l’ensemble des mobilités puisqu’elles excluent les établissements hors tutelle du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, elles interpellent néanmoins. Il conviendra d’être attentif à l’évolution de cet indicateur l’an prochain (sous-indicateur 1.3.2).

L’EPIC Campus France a été créé par la loi relative à l’action extérieure de l’État du 27 juillet 2010. Il est placé sous la tutelle conjointe du ministre des Affaires étrangères et du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche. Il a notamment pour missions la promotion à l’international du système d’enseignement supérieur et de formation professionnelle français, avec l’appui de 199 Espaces Campus France dans 112 pays appartenant au réseau culturel, la valorisation du réseau des anciens étudiants et chercheurs étrangers ayant poursuivi des études en France et l’accueil des étudiants et chercheurs étrangers.

Campus France dispose en 2013 d’une subvention de 6 millions d’euros, pour plus des deux-tiers en provenance du programme 185. Son budget total est de 28 millions d’euros, car il dispose de ressources propres, au titre de la rémunération des prestations de gestion des bourses qu’il assure pour le gouvernement français (8,5 millions d’euros) et les gouvernements étrangers.

À l’étranger, les Espaces Campus France assurent les missions que leur confient les services de coopération et d’action culturelle et relaient celles de Campus France telles que définies dans les conventions annuelles signées entre chaque poste et l’opérateur. C’est aussi le poste qui est à l’initiative de la création d’un Espace ou d’une antenne, étant entendu que le projet doit respecter la grille de labellisation prévue par l’opérateur Campus France et être approuvé par le ministère des Affaires étrangères.

Les postes peuvent bénéficier d’une subvention de l’agence Campus France pour leurs dépenses de promotion, qui complètent les moyens prévus à cet effet sur les budgets des SCAC. L’agence a consacré aux dépenses de promotion 2,56 millions d’euros en 2013, selon la répartition suivante : Asie : 29,04 % ; Europe : 19,98 % ; Amérique latine : 14,35 % ; Afrique Proche et Moyen-Orient : 12,27 % ; Amérique du Nord : 6,73% ; Rencontres Campus France, NAFSA et autres : 17,64 %.

En Amérique, les espaces Campus France sont au nombre de 44 situés dans 21 pays. En Europe, 52 espaces et antennes se répartissent sur tout le continent. En Asie, 45 espaces Campus France répondent, dans 16 pays, à la demande croissante d’études en France. Sur le continent africain, 38 espaces existent dans 25 pays et 20 espaces sont implantés dans 14 pays du Proche et Moyen-Orient.

Déployés dans les principaux pays d’origine de la mobilité étudiante entrante en France, les espaces Campus France à procédure CEF sont au nombre de 30 en 2013, dans les pays suivants : Algérie, Argentine, Bénin, Brésil, Burkina Faso, Cameroun, Chili, Chine, Colombie, Congo, Corée du Sud, Côte d’Ivoire, États-Unis, Gabon, Guinée, Inde, Japon, Liban, Madagascar, Mali, Maroc, Maurice, Mexique, Pérou, Russie, Sénégal, Taïwan, Tunisie, Turquie, Vietnam. Fin 2013, la procédure CEF sera disponible en Indonésie et aux Comores.

Il s’agit juridiquement de services des Instituts français, pilotés par le conseiller de coopération et d’action culturelle-directeur de l’Institut. Les étudiants s’acquittent de frais de dossiers qui s’ajoutent aux recettes de l’établissement à autonomie financière dont dépend l’espace CampusFrance. Aucun crédit spécifique n’est attribué pour le fonctionnement du dispositif CEF. Toutefois, un poste a reçu en 2013 une subvention de 5 000 euros pour l’aider à mettre en place la procédure à la fin de l’année.

La procédure CEF est un élément très utile de notre dispositif, dans les pays soumis à visas avec lesquels les flux sont importants. Au 1^er août 2013, 239 établissements d’enseignement supérieur ont, par l’intermédiaire des conférences dont ils sont membres, adhéré au dispositif contre 82 en 2006, sachant que les formations dispensées par ces établissements attirent 94 % des candidatures étrangères. Les Espaces CEF couvrent près de 85 % des demandes de visa long séjour pour études, contre 42 % en 2006. La procédure génère de plus une recette de l’ordre de 10 millions d’euros, dont plus de la moitié en Chine.

Campus France, qui a opéré une montée en puissance remarquable et dont la qualité des équipes est unanimement reconnue, verra ses buts réaffirmés dans le cadre de son nouveau contrat d’objectifs et de moyens pour 2013-2015 qui vient d’être transmis à l’Assemblée nationale.

Par ailleurs, une évaluation de l’efficience du dispositif de gestion de Campus France a été demandée aux corps d’inspection des deux tutelles (MAE et MESR), ainsi que l’évaluation de la qualité des prestations offertes pour la gestion des bourses du gouvernement français et des crédits utilisés au titre de la promotion de l’enseignement supérieur français à l’international. Ce rapport devra être remis en octobre 2013.

Votre Rapporteur souhaite enfin faire état d’une initiative intéressante devant permettre aux élèves des lycées français à l’étranger d’intégrer les Instituts d’études politiques proposant un concours commun, en ouvrant quatre centres de concours à l’étranger (Casablanca, Bogota, Bangkok, Shanghai). Des discussions sont en cours à cet effet pour établir une convention entre l’AEFE et les IEP. Un tel dispositif pourrait être étendu, tant en termes de centres que de concours d’accès aux grandes écoles.

L’EPIC Campus France intègre les activités internationales du CNOUS depuis le 1^er septembre 2012. La France est ainsi dotée, désormais, d’un opérateur unique chargé d’assurer la promotion des formations supérieures françaises à l’étranger, mais aussi de fournir des prestations aux bénéficiaires de programmes de mobilité internationale de l’État ou de ses partenaires, notamment des boursiers du gouvernement français. Le nouvel EPIC gère ainsi l’intégralité des bourses du gouvernement français (BGF) mais aussi les bourses des gouvernements étrangers (BGE).

La stratégie française en matière de bourses repose sur plusieurs orientations :

– la première est la priorité accordée à l’excellence académique des étudiants, aux niveaux Master/Doctorat des filières scientifiques et sciences de l’ingénieur, d’économie, de gestion, de management, de droit et des sciences politiques, en insistant sur les cotutelles de thèse ;

– ensuite, l’accueil des boursiers du gouvernement français s’inscrit depuis la rentrée de 2006 dans le cadre d’une charte de qualité, préparée en écho à la charte européenne de qualité pour la mobilité. Il vise le renforcement de la sélectivité des procédures de recrutement, en mettant l’accent sur les programmes s’inscrivant dans une logique de partenariat (appui aux partenariats universitaires, programmes à coût partagé ou cofinancés lorsque le contexte économique le permet). Les bourses doivent être attribuées selon des critères lisibles par des jurys constitués majoritairement d’universitaires des deux pays ;

– une autre orientation retenue consiste à amplifier le nombre d’étudiants issus des pays émergents.

En 2012, le nombre total de bourses du gouvernement français s’est élevé à 14 491. Pour autant plusieurs centaines d’autres aides à la mobilité sont financées par les postes diplomatiques, au travers de subventions à des fondations ou à des agences locales, venant ainsi accroître l’effort du ministère en faveur de l’accompagnement des étudiants étrangers vers la France. Le nombre total de mensualités versées s’établit en 2012 à 79 869. La durée moyenne d’une bourse a légèrement progressé : 5,5 mois (contre 4,8 mois en 2007). Elle traduit l’effort entrepris pour augmenter le nombre de bourses d’études par rapport aux bourses de stage, qui représentaient ainsi 70 % des bourses en 2012.

La répartition par région fait apparaître que les étudiants originaires du continent africain restent en tête, mais ne représentent plus que 40,9 % de l’ensemble (dont 20,1 % sont originaires du Maghreb) contre 46,3 % en 2000. Les pays d’Europe rassemblent seulement 19,5 % des bourses, ce qui s’explique par la montée en puissance des boursiers pris en charge sur les crédits communautaires (au premier rang desquels Erasmus). Le continent asiatique représente 17,3 % des bourses (13,8 % en 2000), soit une progression conforme à l’action menée en direction de ces pays. Les pays du Proche et du Moyen-Orient totalisent 12,8 % des bourses contre 9 % en 2000. Le continent américain reçoit 9,5 % des bourses (8,3 % en 2000), dont 0,8 % pour l’Amérique du Nord.

En 2012, sur les 14 491 boursiers du gouvernement français, 888 ont bénéficié d’une bourse Excellence-Major, destinée à aider les meilleurs élèves étrangers des lycées à programmes français de l’étranger à poursuivre des études de haut niveau dans l’enseignement supérieur français (301 post-bac et 587 Major). La répartition géographique de ces bourses est la suivante : Maghreb : 28,9 %, Amérique : 23,3 %, Afrique Sub-saharienne : 16,8 %, Europe : 16,8 %, Proche et Moyen-Orient : 8,8 %, Asie : 5,4 %. Au titre de l’année 2013, le montant de la subvention du ministère nécessaire à la réalisation de ce programme a été fixé à 360 000 euros, identique à celui de l’an passé. L’AEFE consacre au premier volet du dispositif la somme de 250 000 euros

Il convient de souligner l’existence, par ailleurs, dans plusieurs pays, de dispositifs de bourses non BGF, de collectivités territoriales ou d’institutions privées, qui ne prennent pas toujours la forme d’une bourse du format « BGF », ainsi que les programmes de bourses développés par certains pays (Kazakhstan, Syrie, Gabon et récemment Brésil). Ainsi, notre politique d’attractivité est complétée :

– par d’importants programmes de bourses financés par des gouvernements étrangers (environ 60 millions d’euros) ;

– par les programmes de mobilité scientifique et de formation à la recherche (53 Partenariats Hubert Curien) cofinancés à parité avec les pays partenaires (7,6 millions d’euros en 2012) qui génèrent environ 4800 mobilités (entrantes et sortantes) par an.

Pour 2014, s’agissant des bourses du gouvernement français, les axes suivants seront développés : assurer une meilleure communication en direction des futurs boursiers et des partenaires locaux, systématiser le suivi des réseaux d’anciens étudiants et boursiers, accorder une attention particulière aux programmes d’excellence sur crédits centraux.

Votre rapporteur a précédemment fait part de son inquiétude sur le montant des crédits relatifs aux bourses, en baisse de 2,5 millions d’euros sur la seule rubrique principale. S’il est vrai que notre système d’enseignement supérieur est peu onéreux, en comparaison de nombreux autres pays et que dans certains pays, les bourses ne sont pas l’instrument essentiel de l’attractivité, elles demeurent un outil indispensable pour attirer les meilleurs étudiants qui choisissent véritablement la France, indépendamment de leur profil socio-économique, notamment en provenance des pays d’Afrique.

En revanche, votre Rapporteur salue particulièrement la décision de doter notre réseau d’un outil de suivi des étudiants venus en France, qui constituent évidemment des relais d’influence pour notre pays. Cette mission a été confiée à Campus France et figure parmi les objectifs du projet de contrat d’objectifs et de moyens. Un comité d’orientation s’est mis en place pour associer dans cette démarche les futurs usagers, les associations d’anciens élèves, les établissements et le réseau français, mais aussi les entreprises, ce qui est une excellente chose car la constitution d’un tel réseau, qu’il faudra bien sûr à terme généraliser (il ne s’agit aujourd’hui que des boursiers), est essentielle pour l’influence et la diplomatie économique. Ce réseau, il faudra le constituer, mais aussi l’animer, par zone, par secteurs d’activité, en impliquant les entreprises et en alimentant l’outil informatique d’informations diverses. C’est un projet passionnant. Le cahier des charges créant le fichier, en cours d’élaboration, devrait permettre de lancer le projet dans une dizaine de pays-pilote au printemps 2014.

Par ailleurs, votre Rapporteur encourage la perspective d’une modernisation et d’une simplification de la politique d’allocation des bourses, au regard des besoins des étudiants, qui fait l’objet d’une réflexion commune aux deux ministères. À cet égard, le projet de convention d’objectifs et de moyens fixe des orientations tout à fait bienvenues, visant à améliorer l’accueil et l’hébergement des étudiants boursiers internationaux :

– mise en place d’un système d’information partagé avec le CNOUS visant à faciliter l’accueil dans les résidences universitaires des étudiants boursiers gérés par Campus France ;

– aide à la constitution de guichets uniques d’accueil des étudiants étrangers en France dans le cadre de la politique conduite par les établissements au niveau de leur site en partenariat avec les préfectures et l’Office français de l’immigration et de l’intégration ;

– développement d’une offre adéquate de services d’accueil et d’information (du type « hot line », dispositif d’accueil à l’aéroport, etc.), promotion des outils en ligne facilitant l’arrivée, l’adaptation et la réussite des étudiants venant en France.

On pourrait d’ailleurs estimer utile une extension partielle de ces prestations en direction d’autres étudiants étrangers que les boursiers.

Les actions de coopération culturelle menées, de 2010 à 2013, sur les crédits du programme 185 ont pour objectifs prioritaires de valoriser la culture et la langue française et de contribuer à la promotion de la diversité culturelle. Notre action culturelle se doit par ailleurs de conquérir de nouveaux publics, mais aussi de préserver nos atouts et de conserver l’avantage de notre pays sur ses concurrents, y compris dans les pays émergents.

Cette action de coopération culturelle doit, cependant, se développer dans un cadre budgétaire contraint. C’est pourquoi l’État se recentre, depuis plusieurs années, sur ses fonctions de pilotage et de soutien aux artisans du rayonnement culturel de la France. Parallèlement, notre réseau culturel à l’étranger se déploie vers de nouveaux espaces (géographiques, audiovisuels mais aussi numériques) afin d’élargir son audience, de renforcer l’image de l’expertise française dans les métiers de la culture, de développer la contribution de notre pays aux débats d’idées et de promouvoir les industries culturelles créatives françaises. L’ensemble du réseau, ainsi que l’Institut français, sont fortement incités à mettre en œuvre l’ensemble de ces actions, en développant les partenariats financiers.

Les actions de coopération culturelle menées depuis trois ans par le réseau de coopération et d’action culturelle à l’étranger et par l’Institut français ont pour objectifs principaux de :

– développer les échanges culturels et artistiques de haut niveau et de diffuser une image d’excellence dans tous les domaines des arts visuels, des arts de la scène et des industries culturelles (livre, musique, cinéma, jeux vidéo …) ;

– apporter son soutien à la diffusion de la production audiovisuelle française, en lien avec les opérateurs comme France Médias Monde (c’est-à-dire RFI, France 24 et Monte Carlo Doualiya), TV5 Monde ou Unifrance ;

– accompagner la coopération entre professionnels culturels (musées, artistes, architectes et designers…), notamment dans le cadre des sessions d’accueil des cultures étrangères en France, et de participer à la formation des jeunes professionnels étrangers ;

– favoriser la participation française au débat mondial des idées (diversité culturelle et place du numérique, laïcité et actions de la société civile, développement durable, migrations...) ;

– renforcer la coopération avec les acteurs culturels nationaux et répondre aux demandes d’expertise des pays partenaires ;

– promouvoir la langue française et son enseignement à l’étranger, action à laquelle votre Rapporteur consacre un développement dédié plus loin.

Ces objectifs sont bien entendu déclinés par chacun de nos postes diplomatiques en fonction de son dispositif local, des potentialités et des attentes du pays d’accueil.

Ce que l’on peut dire, c’est que les postes font preuve d’un incroyable dynamisme et soutiennent quelques 50 000 manifestations annuelles, un chiffre sans comparaison avec nos partenaires, dans les domaines les plus variés : musique, cinéma, littérature, théâtre, arts plastiques, photographie, architecture et patrimoine, conférence et débats d’idées etc. Toutes ne sont évidemment pas d’une même ampleur, mais toutes concourent au rayonnement de la France et l’on voit bien à cet égard l’importance de la dimension culturelle dans notre diplomatie d’influence. Dans bien des pays, l’image positive du nôtre est liée à son aura culturelle. On notera avec intérêt que Campus France contribue à l’attractivité artistique française en développant un réseau « CampusArt » regroupant les formations artistiques offertes par nos écoles et universités.

L’Institut français joue évidemment un rôle actif dans le financement des activités culturelles. En 2012, sur ses crédits, 6,3 millions d’euros ont été consacrés à la promotion des échanges et des coopérations artistiques ⁽¹¹⁾, 3 millions à la diffusion non commerciale du patrimoine cinématographique ⁽¹²⁾, 3 millions d’euros également à la promotion du livre et des savoirs ⁽¹³⁾, 1,6 million d’euros à la promotion de la langue française ⁽¹⁴⁾,1,65 millions au programme Afrique et Caraïbes en Créations et 1,1 million d’euros au Fonds des cinémas du monde, enfin, 7,4 millions d’euros aux saisons culturelles ⁽¹⁵⁾, aux grandes manifestations à l’étranger ⁽¹⁶⁾, aux programmes de résidences ⁽¹⁷⁾ et aux projets communs avec des collectivités territoriales françaises.

Parmi toutes ces manifestations, certaines occupent une place particulière : il s’agit des Festivals, Saisons et Années, regroupés sous l’appellation commune de « Saisons culturelles » qui, depuis plus de 25 ans constituent une véritable marque de fabrique de l’ingénierie culturelle française et de l’action culturelle extérieure de l’État. L’Institut français à Paris, opérateur de l’État pour l’action culturelle extérieure, coordonne les échanges entre la France et les pays partenaires sous trois formats différents : les Années (de 8 à 12 mois), les Saisons (de 3 à 6 mois), les Festivals (de 1 à 3 mois). Par ailleurs, l’Institut français développe de nouveaux modèles d’ingénierie, en favorisant notamment le dialogue de Ville à Ville sur le modèle du Tandem Paris-Buenos Aires qui a mobilisé un très large public en 2011 ou le Tandem Dakar-Paris en 2012-2013. Pour cette année et les années suivantes, la programmation prévisionnelle est donnée dans le tableau suivant :

Programmation des Saisons en cours et prochaines – En 2013, la France accueille l’Afrique du Sud de mai à décembre (retour de la Saison française en Afrique du Sud en 2012), et a mis en place le Tandem Dakar-Paris (volet Paris à Dakar au printemps et volet Dakar à Paris à l’automne 2013) ; – Une saison française au Vietnam a lieu en ce moment, depuis avril et jusqu’à décembre 2013. Elle sera suivie d’une saison vietnamienne en France de janvier à juillet 2014 (dates à confirmer). Pour le budget de la France au Vietnam 2013, 871 000 € proviennent du MAE et 613 000 € ont été rassemblés grâce aux partenaires et mécènes. Pour le Vietnam en France en 2014, 823 000 € seront abondés à parité par le ministère des affaires étrangères et le ministère de la culture. ; – La France et le Kazakhstan organiseront des semaines croisées en 2013 et 2014 : une saison de la France au Kazakhstan d’avril à novembre 2013 suivie de semaines kazakhstanaises en France à l’automne 2014. Dans le cadre du Festival de la France au Kazakhstan de juillet à novembre 2013, la partie kazakhstanaise a financé l’accueil des événements – avec une aide minime de l’Institut français - dans des institutions étatiques de prestige : après le ballet de Jean-Claude Gallota et du groupe « Emile Dubois » en avril dernier à l’Opéra National d’Almaty, c’est le chorégraphe Angelin Preljocaj qui a contribué à illustrer l’ouverture du nouvel Opéra National d’Astana en juillet. La Réunion des Musées Nationaux a pu finaliser, quant à elle, avec le Musée Kasteev d’Almaty, la présentation d’une exposition « Napoléon ». Pour le Festival du Kazakhstan en France, à l’automne 2014, une implication accrue de la partie kazakhstanaise est également attendue dans l’organisation des événements. La participation française directe ne saurait dépasser 140 000 € pour chacun des deux Festivals ; – En 2014 se dérouleront également les commémorations du cinquantenaire de l’établissement des relations diplomatiques entre la France et la République Populaire de Chine. La commémoration autour de la Chine en 2014 s’appuiera largement sur la vitalité du Festival français « Croisements », la plus importante manifestation culturelle étrangère en Chine. Cet événement annuel repose sur une dynamique éprouvée de partenariats et de mécénat (1 million d’euros en programmation pour 4 millions recueillis). Dans la perspective de 2014, il s’agira de labelliser des événements déjà en préparation et d’y ajouter, le cas échéant, quelques initiatives propres à être médiatisées, l’essentiel des événements se déroulant en Chine. Un comité de mécènes sera chargé d’augmenter les contributions privées nécessaires, l’apport supplémentaire du Département ne dépassant pas 100 000 euros ; – Il faut ajouter, dans une modalité de gestion différente, les célébrations du Traité de l’Élysée en Année franco-allemande en 2013 et, au travers d’un GIP spécialisé, l’animation des commémorations de la Grande Guerre en 2014 ; – En 2015 seront célébrés le Festival de Singapour à Paris (printemps 2015), l’Année France-Corée, avec une Saison coréenne en France à l’automne 2015, suivie d’une Saison française en Corée au premier semestre 2016 (dates à confirmer) ; – Enfin, en 2015-2016 aura lieu la Saison du Louvre à Abou Dhabi et, en 2017, la Saison de la France au Qatar.

Les crédits du programme 185 ne peuvent donner une vision compète de l’action de la France en faveur de la francophonie, dès lors que le programme 209 regroupe les contributions aux organisations multilatérales (dont l’OIF) et leurs opérateurs, et qu’y sont inscrits les crédits de l’action culturelle menée dans les pays éligibles à l’aide publique au développement (langue française et promotion de la diversité culturelle et linguistique). Il faut donc au préalable signaler quelques actions essentielles menées dans ce cadre :

– les projets sur Fonds de solidarité prioritaire (FSP) visant à améliorer la qualité de l’enseignement de la langue française et en français : 8 projets FSP pays sont en cours pour un montant global de 9,95 millions d’euros (République démocratique du Congo, Djibouti, Cap-Vert, Soudan, Sud-Soudan, Mauritanie, Burundi et Comores) ; un FSP mobilisateur « Solidarité avec la jeunesse des pays du Sud de la Méditerranée » de 1 million d’euros a été lancé en décembre 2012 (Algérie, Tunisie, Maroc, Libye, Égypte avec possibilité de l’étendre aux Territoires Palestiniens, à la Jordanie et à la Syrie aux termes des conclusions du dernier COPIL). 4 projets FSP sont également en phase de démarrage : « Appui à la formation des formateurs de français dans les centres régionaux des métiers de l’éducation et de la formation au Maroc » pour 800.000 euros, « Appui à l’enseignement du et en Français à Madagascar » pour 1,2 million d’euros, « Solidarités francophones au Mali » pour 950.000 euros et « 100 000 professeurs pour l’Afrique » pour 1 million d’euros visant à améliorer la formation de et en français en Afrique et à mieux l’orienter vers le monde professionnel ;

– la formation des diplomates, fonctionnaires et militaires avec plusieurs programmes de petits montants, étant précisé que le programme 185 prévoit aussi 400.000 euros pour la formation des diplomates et fonctionnaires des organisations multilatérales du continent africain ;

– la mise à disposition d’experts linguistiques et éducatifs placés auprès des autorités partenaires : ils étaient 187 en 2013, soit une masse salariale de 12,27 millions d’euros, émargeant au budget national des pays partenaires comme aux crédits de la coopération éducative et linguistique. Ces experts mènent principalement des missions de conseil auprès des ministères de l’Éducation, de la Francophonie et de la Culture.

Les crédits du programme 185 affectés à la francophonie, hors AEFE, s’élèveront en 2014 à 19,12 millions d’euros, après 19,66 millions d’euros en 2013 (montant programmé et consommation prévue à hauteur de 100 %). Par ailleurs, une partie des opérations et des activités menées sur crédits centraux du programme 185 a été transférée au département « langue française » de l’Institut français en 2011. Ces crédits s’élevaient à 1,88 million d’euros en 2011 et à 1,59 million d’euros en 2012.

Les évolutions de crédits ne modifient pas les grandes orientations de la politique de promotion de la langue française dans le monde, qui demeure une composante fondamentale de l’action extérieure de la France, qui ne doit pas passer par pertes et profits à l’occasion de la définition de nouvelles priorités. Cette politique, à laquelle concourent d’ailleurs non seulement notre réseau de coopération et d’action culturelle mais aussi notre réseau scolaire, se concentre sur trois priorités : la transmission du français aux nouvelles générations dans les pays francophones d’Afrique sub-saharienne, la consolidation du français comme deuxième langue étrangère la plus apprise dans le monde, le renforcement du rôle du français comme langue de communication internationale, notamment dans les enceintes européennes et multilatérales.

Les actions conduites par le réseau, l’Institut français, mais aussi les partenaires (TV5 Monde, la Fédération internationale des professeurs de français, le Centre international d’études pédagogiques notamment) sont multiples, mais peuvent être regroupées autour de plusieurs axes :

● L’organisation ou la participation à des manifestations ou programmes francophones : les SCAC organisent chaque année la « Semaine de la Francophonie », ainsi que des centaines de manifestations francophones (concours, évènements autour de l’art de vivre à la française, manifestations dédiées à la création littéraire et au débat d’idées). Il faut ajouter à cette programmation des postes certains évènements particuliers comme, pour l’année 2013, le Congrès de la Commission Asie-Pacifique de la Fédération internationale des professeurs de français culturelles à Chennai, l’Université francophone d’Asie du nord-est à Séoul ou le Séminaire sur le français professionnel de Shanghai.

L’Institut français propose quant à lui 3 programmes de mobilité bénéficiant à des francophones : SafirLab (180.000 euros), CultureLab (sur programmation des postes) et Labcitoyen (200.000 euros), dédiés aux générations émergentes. On peut noter cependant que le nombre de participants à ces programmes est en diminution en 2013.

– SafirLab, mis en œuvre avec Canal France International, vise à accompagner les jeunes acteurs du développement de la rive Sud de la Méditerranée dans la mise en œuvre de projets inscrits dans le champ des médias ou de la société civile. En 2012, la première édition a réuni 46 jeunes Égyptiens, Jordaniens, Libyens, Marocains et Tunisiens pour une formation de deux semaines à l’université Paris-Dauphine. Une trentaine de jeunes participeront à la session d’automne 2013 ;

– CultureLab s’adresse à des francophones de 18 à 30 ans impliqués dans le domaine de la culture. 170 participants issus de 40 pays sont attendus en 2013 (191 de 46 pays en 2011 et 2012). Ce programme a remplacé les « Rencontres internationales de jeunes », qui ont touché plusieurs milliers de jeunes francophones de 18 à 25 ans ;

– Labcitoyen réunit des jeunes de 18 à 25 ans investis dans leur pays dans la défense des droits de l’homme et ayant une bonne maîtrise du français. 112 jeunes en provenance de 72 pays participeront au programme 2013. Labcitoyen a remplacé « Allons en France », qui avait réuni 114 jeunes de 86 pays en 2012 et 160 jeunes de 72 pays en 2011.

● La formation au français en Europe : le ministère des Affaires étrangères contribue en 2013, à hauteur de 160 000 euros, à des opérations de formation au et en français visant principalement :

– les hauts fonctionnaires des pays de l’UE et voisins de l’UE qui ne sont pas membres, associés ou observateurs de l’OIF, suite à la modification, au 1^er janvier 2010, du périmètre d’intervention de l’OIF qui ne soutient désormais des actions de formation linguistique que dans les pays membres de la Francophonie. Des formations et séminaires sont mis en œuvre par les établissements du réseau culturel dans les pays suivants : Biélorussie, Danemark, Espagne, Finlande, Islande, Royaume-Uni, Suède et Turquie ;

– les hauts fonctionnaires des institutions européennes (chefs de cabinet, directeurs généraux et porte-parole de la Commission, fonctionnaires des représentations permanentes à Bruxelles) ;

– les formateurs du réseau des établissements culturels en charge de ces différents publics.

En outre, le ministère organise régulièrement, en collaboration avec l’ENA, des séminaires de préparation à la présidence du Conseil de l’UE. Entre 2006 et 2012, environ 230 hauts fonctionnaires portugais, slovènes, tchèques, suédois, espagnols, hongrois, polonais, danois, chypriotes, irlandais et lituaniens ont été formés. En 2013, 20 hauts fonctionnaires grecs ont également été formés et il est prévu la formation de 20 hauts fonctionnaires italiens en décembre 2013, en vue de la présidence italienne du Conseil de l’UE au second semestre 2014.

● La promotion du plurilinguisme et du français au sein des systèmes éducatifs : il s’agit de compléter l’offre d’enseignement français du réseau de l’AEFE et de la MLF par l’accompagnement de nos partenaires dans l’introduction d’une deuxième langue vivante obligatoire en Europe pendant la scolarité, d’une part, et la consolidation des dispositifs d’enseignement bilingue francophone, d’autre part.

Le plan de réforme de l’enseignement français à l’étranger, présenté par la ministre déléguée des Français de l’étranger, Madame Conway-Mouret, au conseil des ministres du 28 août 2013, encourage notamment la diversification de l’offre d’enseignement à l’étranger : développement de filières bilingues francophones, de sections européennes et internationales implantées dans les systèmes éducatifs étrangers, développement du Label FrancEducation et poursuite du développement du programme « Français langue maternelle » (FLAM) qui permet aux communautés françaises éloignées d’un lycée français de maintenir pour leurs enfants un lien avec l’éducation française.

L’enseignement bilingue francophone, dont on pense qu’il concerne actuellement plus de 1,7 million d’élèves, constitue à lui seul un objectif majeur de l’action de l’Institut français de Paris et des programmes de formation pédagogique qu’il met en place. L’enseignement bilingue existe dans 66 pays. Il constitue souvent une alternative pour les nationaux, et dans quatre pays l’est aussi pour les Français expatriés (Croatie, Ukraine, Russie et Vietnam). Génération bilingue, programme de l’Institut français destiné aux élèves de sections bilingues âgés de 16 à 18 ans et d’établissements labellisés (60 élèves originaires de 33 pays sont venus à Paris en 2013), vient en appui à cette politique. L’AEFE est également impliquée dans ce volet de la diplomatie d’influence. Un exemple intéressant peut-être relevé : celui de la décision d’accompagner l’ouverture de sept filières francophones au Maroc, dans le système éducatif local, dans des localités où il existe un établissement français, de façon à mettre à disposition les ressources et les outils (centres de documentation notamment), de contribuer à la formation des enseignants, ce qui permet à la France de moderniser sa relation éducative avec le Maroc dans l’intérêt mutuel.

S’agissant du Label FrancEducation, qui distingue des établissements travaillant sur programme national et répondant à des critères exigeants de qualité, 110 établissements seraient potentiellement aptes à se porter candidats. En juillet 2013, 32 établissements (d’Europe, d’Amérique du Nord et du Sud, d’Asie, d’Océanie) avaient reçu le label. La prévision pour 2015 est de 50 labellisations avec une extension aux pays du Maghreb. On notera avec intérêt que, concernant la maquette budgétaire, le sous-indicateur 1.2.1 (numérotation PAP 2014) « Nombre d’établissements Label FrancEducation » est ajouté afin de suivre l’évolution du Label FrancEducation, qui constitue bien un instrument pertinent de renforcement de la présence française dans l’enseignement bilingue. Cet outil a connu un démarrage difficile, notamment parce qu’il est coûteux pour les établissements. Pour faciliter son déploiement, trois modifications sont à l’étude : la baisse de 30 à 25 % de la part d’enseignements en français, la modulation des coûts en fonction du type d’établissement (gratuité pour les établissements publics, coût majoré pour les établissements privés) et une meilleure communication sur le fait que l’octroi du label n’est pas la première marche vers l’homologation.

● La formation des professeurs de français : les SCAC jouent un rôle structurant dans la formation continue des enseignants à travers le monde, la mise en place de dispositifs de formation constituant la part congrue de leur programmation annuelle. Ils coopèrent étroitement avec les associations de professeurs de français, qui sont des relais indispensables de notre politique linguistique au sein des systèmes éducatifs nationaux. Celles-ci sont regroupées au sein de la Fédération internationale des professeurs de français (FIPF), partenaire recevant une subvention annuelle du MAE, qui est, malheureusement, en diminution à 230 000 euros en 2013 (250 000 euros en 2012 et 2011).

La Fondation Alliance française de Paris mène également un plan de professionnalisation des recrutés locaux de son réseau, sur subvention du ministère des Affaires étrangères (258 636 euros en 2012).

Il convient de mentionner également le programme d’utilisation renforcée des technologies de l’information et de la communication au service de l’enseignement (TICE) pour l’apprentissage de la langue française hors pays francophones, piloté par l’Institut français. Il bénéficie d’un fonds d’intervention en nette diminution : 200 000 euros en 2013 après 240 000 euros en 2012 et 300 000 euros en 2011.

● La certification : les certifications de langue française proposées par le Centre international d’études pédagogiques de Sèvres et la Chambre de commerce et d’industrie constituent à la fois des instruments au service de l’attractivité des centres de langue et une source d’autofinancement majeure pour le réseau culturel français. Le nombre de diplômés DELF et DALF s’est établi en 2012 à 303.246 pour plus de 396.000 candidats issus de 166 pays, selon la répartition géographique suivante :

	Diplômés
Afrique	36 030
Amérique du Nord	5 434
Amérique latine	39 781
Asie	33 323
Europe - UE (sauf France)	147 826
Europe hors UE	25 340
Moyen-Orient	14 986
Océanie	526
TOTAL	303 246

Ce sont les améliorations successives introduites depuis 2006 qui expliquent, en grande partie, l’intérêt croissant porté à ces diplômes. Pour garantir la qualité des diplômes nationaux qu’il administre, le CIEP a dû centraliser l’élaboration des sujets afin d’assurer une véritable harmonisation de ceux-ci sur les six niveaux du Cadre européen commun de référence pour les langues. Tout un travail a également été effectué pour améliorer la gestion pédagogique et administrative du DELF : amélioration des procédures qualité concernant les sujets d’examen ; élaboration d’un module pour renouveler à distance les habilitations des formateurs ; développement d’une plate-forme de formation des nouveaux examinateurs-correcteurs. Dans le même temps, l’offre de certifications s’est accrue avec la création de nouvelles versions des diplômes, le DELF scolaire (public adolescent), le DELF PRIM (public enfant) et le DELF PRO (public professionnel), permettant ainsi aux centres d’examen d’élargir le marché et de répondre aux attentes de certains publics spécifiques. Ces nouvelles déclinaisons du DELF se sont accompagnées de la création, à destination des centres d’examen, de kits de formation pour le DELF PRIM et le DELF scolaire ainsi que de la mise en place d’un site internet d’auto-formation sur le DELF PRIM.

Si elles attirent en particulier les étudiants candidats à une poursuite d’études en France et les cadres d’entreprises, ces certifications sont également très appréciées des autorités éducatives étrangères qui vont parfois jusqu’à permettre leur reconnaissance officielle (par exemple : Mexique, Canada, Nouvelle-Zélande). Depuis le 1^er septembre 2011, le CIEP bénéficie de droits de reversement pour le DELF et le DALF, revalorisés de 10 % à 15 % des recettes.

Le positionnement dans les sphères scientifique et d’expertise, participe de l’influence d’un pays et contribue à son rayonnement et à son implantation économique. C’est la raison pour laquelle votre Rapporteur souhaite leur consacrer une partie dédiée.

L’une des missions du ministère des Affaires étrangères est de contribuer à conforter le rayonnement de la France sur la scène scientifique internationale. Dans ce domaine, il définit sa stratégie en étroite collaboration avec le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR), les institutions de recherche (universités, grandes écoles, organismes de recherche) et le secteur privé. Ces différents partenaires participent à la définition et à la mise en œuvre de la diplomatie scientifique et de la stratégie d’attractivité du territoire français et cofinancent la plupart des programmes de coopération scientifique.

Le ministère s’appuie notamment sur le réseau des conseillers et attachés pour la science et la technologie auprès des ambassades. Ce réseau s’assure de l’adéquation entre les demandes exprimées par les partenaires et l’offre française. Cet intérêt se traduit notamment par une implication financière des partenaires étrangers à un niveau suffisant (généralement 50 %) dans nos programmes bilatéraux de coopération. Le réseau est également chargé de stimuler l’émergence de projets innovants permettant d’accroître le rayonnement scientifique de la France à l’étranger. Il était composé en 2012 de : 255  personnels expatriés (conseillers, attachés scientifiques, volontaires internationaux), d’une soixantaine d’assistants techniques, de 27 Instituts français de recherche en sciences humaines et sociales regroupant 146 chercheurs, de 161 missions archéologiques à l’étranger et de près d’une centaine de programmes de coopération scientifique et de recherche subventionnés par le ministère.

Le ministère des Affaires étrangères s’est ainsi fixé pour objectifs :

– de coordonner sur le terrain les diverses initiatives de coopération scientifique menées par nos organismes et nos institutions, afin de contribuer à maintenir la recherche française à son meilleur niveau et de l’insérer dans la recherche mondiale ;

– de veiller à l’adéquation de l’offre française et des demandes exprimées par les partenaires étrangers ;

– de stimuler l’émergence de projets innovants permettant d’accroître le rayonnement scientifique de la France à l’étranger et de soutenir l’action des entreprises françaises par le biais des partenariats entre des laboratoires publics et le secteur privé, notamment en soutenant le développement international des pôles de compétitivité ;

– d’inciter le réseau de coopération à l’étranger à promouvoir l’image scientifique et technologique de la France en faisant connaître à nos partenaires les réformes du système français d’enseignement supérieur et de recherche, en proposant au grand public, via l’Institut Français, des manifestations scientifiques (expositions, festival de films documentaires, cafés scientifiques, débats et conférences) qui reflètent l’actualité de la recherche française et qui permettent de moderniser l’image culturelle de la France à l’étranger, plaçant les sciences et la technologie au cœur du débat d’idées.

Notre diplomatie scientifique a fait l’objet au début de l’année d’une tentative de définition ⁽¹⁸⁾, avec une déclinaison par régions : formation des élites du Sud, contribution aux coopérations régionales en Afrique, appui à l’émergence d’un espace euro-méditerranéen et naturellement coopération avec les pays de l’OCDE et les pays émergents. L’objectif est de renforcer les interactions entre les acteurs de la science française et le réseau diplomatique pour soutenir la place de nos chercheurs et de nos entreprises dans la compétition internationale, associer plus étroitement le monde scientifique aux enjeux de politique étrangère et intéresser les chercheurs aux enjeux de développement, par la formation et la valorisation des capacités scientifiques des pays du Sud.

Toute la difficulté dans la mise en œuvre de ce document est liée au fait que le ministère dispose de crédits très limités, encore en diminution, et que les institutions scientifiques et de recherche ont leur dynamisme propre. Le pilotage au niveau local par les équipes culturelles ne semble pas nécessairement aller de soi. Ces équipes sont généralement sous-dotées pour jouer un rôle d’intermédiation. Pour autant, ces difficultés devront être levées, car la coopération scientifique est un levier d’influence, dans les pays où la langue française est peu présente comme dans ceux où au contraire l’on peut s’appuyer sur la composante culturelle et historique de l’image de la France pour développer une image moderne et technologique. Une telle évolution ne peut se produire sans stratégie interministérielle.

Le réseau des UMIFRE, Unités mixtes des instituts français de recherche à l’étranger, compte 25 établissements à autonomie financière de recherche et deux sont intégrés à un Institut français (Johannesburg et Francfort). Placés sous la tutelle du MAE et, depuis 2007, sous la cotutelle du CNRS, les 27 Instituts de Recherche Français à l’Étranger et leurs 7 antennes sont implantés dans 34 pays et accueillent 19 Unités de Service de Recherche (USR) du CNRS (dont 4 Unités régionales). Ils accueillent 146 expatriés, dont 80 rémunérés par le MAE. Ils étaient encore 153 en 2011. Expression de la recherche académique française de haut niveau dans le domaine des sciences humaines, sociales et de l’archéologie, l’activité de ces Instituts répond à plusieurs objectifs.

Il s’agit d’abord de développer des dispositifs de formation, sur des thématiques de recherches prioritaires, aussi bien pour les étudiants et chercheurs français que pour les étudiants et chercheurs des universités et centres de recherches du pays de résidence, favorisant en cela le rapprochement entre les établissements académiques et scientifiques des deux pays. Les programmes des IFRE sont inscrits dans 180 partenariats interuniversitaires et bénéficient de financements multilatéraux, dont ceux de l’espace européen de la recherche. Ils accueillent, sous la forme de programme d’aides à la mobilité, 244 doctorants et post doctorants.

Ensuite, l’activité scientifique se décline, d’une part, sous la forme de débat d’idées, par le biais de colloques, séminaires, ateliers de réflexion (plus de 600 par an) qui permettent de créer un espace de réflexion scientifique en lien avec l’actualité, de liberté d’expression et de dialogue entre les chercheurs des différents pays. D’autre part, les travaux de recherches publiés (plus de 600 articles et 100 monographies par an) assurent une diffusion de la connaissance, une contribution à la recherche et une intégration des chercheurs dans les réseaux nationaux et internationaux de la communauté scientifique. Majoritairement en français, certaines recherches scientifiques font également l’objet de publications bilingues (français et langue du pays) afin d’enraciner la production dans l’espace local.

Enfin, soucieux de la visibilité de leurs actions, les IFRE contribuent à un rayonnement scientifique régional, par la dimension interdisciplinaire des recherches, privilégiant les aires géographiques transnationales. Au centre de problématiques communes à un même espace géographique, ces établissements de recherche, dont certains ont des antennes en région, tissent un réseau scientifique au-delà des frontières. Ils sont à la fois des acteurs et des observateurs du dialogue politique, offrant une véritable expertise dans l’appréhension des processus historiques et sociaux des régions dans lesquelles ils sont présents. De ce point de vue, il convient de mentionner les travaux menés par nos IFRE sur les transitions démocratiques au Maghreb, sur les questions de gouvernance en Russie, les facteurs d’inégalités dans les pays émergents, notamment en Amérique latine, et les évolutions du phénomène religieux en Extrême-Orient.

Alors qu’ils sont essentiels dans notre dispositif de coopération scientifique et participent de l’influence de la France dans le monde des sciences et de la francophonie scientifique, les IFRE sont chaque année un peu plus en difficulté.

Outre la réduction du nombre d’expatriés, entre 2011 et 2012, l’aide publique (MAE et CNRS) en budget consolidé a connu une baisse de 2,7 %. En 2012, les crédits de fonctionnement s’élèvent à 5,6 millions d’euros dont 4,7 millions de dotations de fonctionnement versées aux IFRE par le MAE. En budget consolidé, l’aide publique représente 21,6 millions d’euros, complétés de 3,2 millions de fonds propres, essentiellement liés à la performance des Instituts dans les appels à projets de recherche (français, européens ou étrangers), soit un budget global de 24,8 millions d’euros pour l’année 2012. En 2013, les dotations de fonctionnement prévues par le MAE pour les IFRE dans le cadre du budget triennal 2013-2015 représentent 5,5 millions d’euros et sont encore réduites à 5,3 millions d’euros dans le projet de loi de finances 2014.

Pour compenser ces baisses, le MAE et le CNRS encouragent fortement les Instituts à développer les financements sur appels à projets, notamment de l’Agence Nationale de la Recherche et de l’Espace Européen de la Recherche, en leur nom propre ou en association avec des organisations scientifiques françaises et européennes. La mise en place de cofinancements et de projets de recherche conjoints avec les écoles françaises à l’étranger est, dans cet objectif, une orientation porteuse, avec des résultats encourageants : autour de 80 000 euros ont été obtenus par les IFRE en 2012. Cela permet aussi de conserver le français comme langue de recherche et de publication des travaux.

Une orientation complémentaire est évidemment la réduction des budgets de fonctionnement, en particulier de la masse salariale, et, comme indiqué, la mutualisation des moyens, surtout en Méditerranée, avec les écoles françaises à l’étranger, qui devrait faire l’objet prochainement d’un accord entre le MAE et le MESR.

Conformément à la loi sur l’action extérieure de l’État du 27 juillet 2010 précitée et au décret d’application 2011-212 du 25 février 2011, l’EPIC France Expertise Internationale (FEI) s’est substitué au GIP France Coopération Internationale (FCI) le 1^er avril 2011. Il est placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères. Sa mise en place est finalisée. Le recul est désormais suffisant, à la fois pour conclure à la réussite du projet et pour se désoler qu’il ne se soit pas accompagné d’une rationalisation efficace du dispositif français d’expertise qui demeure fragmenté et inadapté aux enjeux du marché de l’expertise.

FEI n’est pas un opérateur au sens de la LOLF, car l’agence ne bénéfice d’aucune subvention publique. Son budget est équilibré par les recettes tirées de son activité (frais de gestion) et 65 personnes sont employées au siège. Pour autant, FEI contribue pleinement à l’influence de la France, en remportant des concours qui contribuent à la consolidation ou au renforcement d’une présence française, technique, juridique, sociale, économique. FEI a rempli ou est en passe de remplir les objectifs qui lui ont été assignés.

Le premier est l’effet-volume. FEI dispose d’une surface supérieure à celui des autres opérateurs français et il était attendu de lui qu’il parvienne à un chiffre d’affaires conséquent. Parti de 21,6 millions d’euros en 2011, le chiffre d’affaires réalisé en 2012 est de 28 millions d’euros et le prévisionnel pour 2013 est de 42,6 millions, soit plus qu’un doublement en deux ans. FEI assure 21.000 jours homme d’expertise par an. Les perspectives budgétaires pour 2014 se situent entre 35 et 50 millions d’euros, peut-être davantage en fonction de la matérialisation ou non d’un contrat avec les Nations-Unies sur le déploiement de la Minusma : un accord avec la France a été signé et FEI a été mandaté par la France pour sa mise en œuvre (fourniture de camps, pistes d’aéroports etc.).

Le deuxième objectif était de lever des financements européens et internationaux. Ceux-ci constituent désormais une part prépondérante du CA et la part des premiers est passée de 21 % à 44 % en deux ans. C’est un point très important, car il s’agit de maximiser le « retour sur investissement » des fonds versés par la France dans les programmes multilatéraux et européens. Par ailleurs, FEI a été désignée pour gérer les 5 % du Fonds mondial Sida (18 millions d’euros par an) en faveur de l’assistance technique aux pays francophones, ce qui doit permettre d’assurer une meilleure articulation entre le bilatéral et le multilatéral. Il faut souligner à quel point cette gestion des 5 % permet d’apporter une visibilité au réseau français d’experts : plusieurs dizaines d’entre eux sont sur le terrain pour mettre en ordre les conditions d’utilisation du Fonds mondial.

Le troisième objectif était la diversification des bailleurs. FEI a obtenu des financements d’UNITAID, via un consortium avec notamment le GIP Esther (contrat de 11 millions de dollars), un financement japonais pour un projet de coopération sur les réfugiés syriens, un financement britannique et suédois pour venir appuyer les médias en République démocratique du Congo, notamment en formant de futurs journalistes (et en français !).

Le quatrième objectif, atteint, était d’obtenir l’accréditation à la gestion déléguée des fonds communautaires, qui permet le transfert de gestion de gré à gré. Ce sont six contrats en gestion délégué qui ont été transférés depuis 2011, pour des volumes significatifs (de 3 à 9 millions d’euros), dont justice et sécurité au Mali, gestion des migrations et co-développement avec le Maroc, programme précité en faveur des réfugiés syriens et renforcement de la protection civile en Guinée.

Le dernier objectif, pour lequel votre Rapporteur souhaite apporter quelques illustrations, était de parvenir à une montée en gamme en termes de valeur ajoutée. Auparavant, l’expertise consistait à recruter et à gérer un expert résident. L’apport de FEI aujourd’hui est de mettre en œuvre des projets de coopération complexe, pluriannuels et multi-bailleurs, tendant au renforcement des capacités d’un État tiers. FEI est aujourd’hui un des principaux opérateurs publics pour la lutte contre la piraterie maritime (renforcement de la sécurité dans le Golfe d’Aden et l’Océan indien au moyen d’une palette complète : formations, moyens de surveillance, normes etc. ; de même dans le Golfe de Guinée avec aussi un volet partage d’informations entre pays). FEI a remporté sept appels d’offres sur un programme européen sur la prévention des risques nucléaires, radiologiques et chimiques dans les pays en voie de développement (Afrique de l’ouest, Maghreb et Moyen-Orient), en proposant une méthodologie solide et un ensemble de compétences, de la détection des matériels à la gestion des risques. FEI gère un marché en matière de finances publiques en Guinée-Conakry sur financement européen (renforcement du corps de contrôle des finances publiques, remise à plat des textes, formation de jeunes magistrats, par exemple dans le contrôle du financement des routes, équipement informatique…).

Un certain nombre de difficultés méritent d’être aplanies, à commencer par l’insertion de l’opérateur dans la politique du ministère des Affaires étrangères. La première est celle de l’articulation entre FEI et les services de coopération et d’action culturelle, le métier de ces derniers n’ayant semble-t-il pas encore complètement intégré la dimension expertise via un opérateur extérieur. Or, FEI n’a pas de services extérieurs et a donc besoin, d’une part, du réseau pour disposer d’une pleine visibilité et, d’autre part, de relais afin d’être plus efficace. Peut-être qu’il serait aussi souhaitable, même si le moment est mal choisi, d’assurer une certaine prévisibilité à FEI, avec un soutien minimal sur le plan de la commande publique, pour qu’elle puisse maintenir et fidéliser un personnel de qualité, procéder aux missions à l’étranger, et plus généralement faire face à la volatilité de son chiffre d’affaires de façon plus sereine.

La deuxième difficulté, qui est corrélée, est le maintien d’un dispositif d’assistance technique au sein du ministère, sans réflexion sur la répartition des rôles avec l’opérateur. Il existe près de 700 assistants techniques. Sans préconiser la disparition de ces derniers, dès lors qu’un opérateur existe, ne serait-il pas pertinent de déterminer ce que le ministère doit continuer à faire par lui-même et ce qu’il pourrait déléguer, au regard du coût, notamment de gestion, mais aussi de l’efficacité par rapport à la complexité des besoins ?

Mais la grande question demeure celle du paysage de l’expertise française. Les exemples donnés précédemment illustrent à quel point aujourd’hui l’expertise internationale implique de la professionnalisation et pas seulement l’organisation de quelques missions d’expertise. Il y a un métier de promotion de l’expertise qui diffère de la promotion de l’expertise-métier. C’est la raison pour laquelle il faut conforter FEI et prendre – enfin – un certain nombre de décisions.

La mission conduite par Mme Christine Maugüé, Conseiller d’État, en application de la loi relative à l’action extérieure de l’État précitée, a rendu son rapport en juillet 2011. Faute de proposer une simplification du paysage, la mission y préconisait sa consolidation, en se fondant sur des opérateurs plus professionnalisés et financièrement stables, en proposant la réalisation par chaque ministère d’un état des lieux portant sur la viabilité économique de l’opérateur d’expertise qui lui est rattaché et de sa capacité à se déployer sur des financements internationaux, européens et multilatéraux et d’adopter sur cette base un plan d’action dans chaque secteur d’activité.

On ajoutera que notre collègue Hervé Gaymard, dans son rapport d’application de la loi relative à l’action extérieure de l’État, soulignait que cet état des lieux devait permettre de faire ressortir l’équilibre économique de ces opérateurs, à tout le moins en isolant la charge de service public appelant compensation, face à un opérateur, FEI, qui ne bénéficie pas de subvention ni de personnels mis à disposition, et facture à l’État ses prestation selon une logique de vérité des coûts (marge prélevée sur opérations). La vérité des coûts est tout de même, en cette période, l’information minimale dont on est en droit de disposer, d’autant que des crédits mal employés pourraient utilement venir abonder ceux qui permettent de participer à des projets européens pour lesquels la Commission européenne demande un co-financement se montant en général à 15 %. L’effet de levier est très fort ; encore faut-il avoir les crédits pour financer les 15 %... C’est ici le même problème que celui posé au réseau culturel pour lever des co-financements et déjà précédemment souligné.

On peut dire qu’aujourd’hui rien n’a fondamentalement changé par rapport à 2011 dans notre dispositif d’expertise et que la nomination de correspondants-expertise dans les postes diplomatiques ne règle pas le problème. Le dispositif français continue d’être illisible, avec de nombreux micro-opérateurs, aux statuts juridiques et aux modèles économiques divers, choyés par leur ministère de tutelle, qui font de l’expertise spécialisée, parfois très bien, mais ne peuvent rivaliser avec les agences allemande (la GIZ : 1,5 milliards annuels et une présence sur le terrain dans près de 90 pays…), anglaise ou espagnole qui ont pour leur part des opérateurs uniques multi-métiers. Les opérateurs publics français n’ont pas la masse critique appropriée, en termes de chiffre d’affaires et de ressources, et ne sont pas toujours outillés pour des projets complexes, nécessitant des compétences diverses et conduits sur des financements multilatéraux ou européens. Il est heureux que le ministère des affaires étrangères lance une évaluation à ce sujet.

Pour conclure, il serait dommage et paradoxal de négliger FEI, de ne pas valoriser et conforter son travail au motif que cet « opérateur » ne s’appuie pas sur une aide publique et que le Parlement ne contrôle pas ses recettes. Ne serait-ce que parce que d’autres opérateurs bénéficient de personnels et de subventions, l’expertise relève bien du champ de contrôle budgétaire. Surtout, alors que nos budgets sont contraints, voilà bien un domaine où nous pouvons conduire une politique d’influence forte, laissant une empreinte durable et, concernant FEI, autofinancée.

CONCLUSION

Les crédits du programme 185 continuent leur diminution, sur une pente plus accentuée encore que celle initialement prévue dans le triennum, pour répondre au besoin légitime d’un rééquilibrage, entre recettes et dépenses de l’État, dans l’optique de l’indispensable effort de redressement de notre pays.

C’est la formidable capacité des personnels, à Paris et dans le réseau, à faire de nécessité vertu qui a permis jusqu’à présent de donner leur plein effet aux mesures de rationalisation du dispositif français, engagées il y a plusieurs années déjà. La capacité à lever des financements est à cet égard tout à fait remarquable.

Un certain nombre de décisions stratégiques doivent désormais être arrêtées, particulièrement en matière de cartographie de notre diplomatie culturelle, y compris éducative et économique, d’adaptation de nos implantations et du rôle que doit jouer l’Institut français à la suite de la fin de l’expérimentation du rattachement du réseau à ce dernier.

Alors, il sera possible de donner des instructions claires aux opérateurs, d’ordonner l’ensemble des réformes de modernisation déjà conduites, de mettre un terme au chantier permanent, porteur de productivité mais déstabilisant, et de conforter, in fine, notre influence.

Car, contrairement à d’autres pays avec lesquels l’on compare souvent notre dispositif, à commencer par le Royaume-Uni et l’Allemagne, l’action culturelle et de coopération est consubstantielle à notre action diplomatique. Elle se pense dans une acception large qui va bien au-delà des cours de langue et de l’attractivité universitaire et s’avère un des éléments centraux de notre stratégie diplomatique, et non pas une politique complémentaire suivant sa propre logique.

Faciliter les synergies et trouver le subtil dosage entre toutes les composantes de la politique culturelle et d’influence, en les appréhendant comme autant de facettes de la présence française en interaction permanente, est l’approche qui doit guider la mise en œuvre des actions relevant – entre autres – du programme 185 à compter de 2014.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

EXAMEN DES CRÉDITS

À l’issue de l’audition, en commission élargie, de M. Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères¹⁹, le mardi 22 octobre 2013, la Commission des affaires étrangères examine, pour avis, les crédits pour 2014 du programme 185 « Diplomatie culturelle et d’influence » de la mission «  Action extérieure de l’État », sur le rapport de M. François Loncle.

Suivant l’avis du rapporteur, la Commission émet un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l’État », tels qu’ils figurent à l’état B annexé à l’article 44.

ANNEXES

LISTE DES PERSONNALITÉS RENCONTRÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR

© Assemblée nationale

– assurer auprès des enfants français de l’étranger le service public d’éducation ;

– renforcer les relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers ;

– contribuer par l’accueil d’élèves étrangers au rayonnement de la langue et de la culture françaises ;

– aider les familles des élèves français ou étrangers à supporter les frais liés à l’enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de scolarité ;

– accorder des bourses aux enfants de nationalité française.