N^° 1428

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2013.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2014 (n° 1395),

PAR M. Christian ECKERT,

Rapporteur Général

Député

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ANNEXE N° 13

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

PRÉVENTION DES RISQUES

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Rapporteur spécial : M. Hervé MARITON

Député

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SOMMAIRE

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Pages

QUESTIONS D’ACTUALITÉ 7

I. LA PRÉVENTION DES RISQUES : LA DÉMOBILISATION POURRAIT AVOIR DE GRAVES CONSÉQUENCES 13

A. LES DOTATIONS 2014 MARQUENT UN NOUVEL INFLÉCHISSEMENT DES MOYENS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES 13

1. Un budget 2014 en nette diminution 14

2. D’autres sources de financement concourent au service de la politique de la prévention des risques 15

B. LA PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DES POLLUTIONS : PRINCIPALE ACTION DU PROGRAMME 15

1. Des obstacles persistants dans la réalisation des plans de prévention des risques technologiques levés par la loi du 16 juillet 2013 16

2. L’ADEME : un opérateur clé du programme chargé de mettre en œuvre les actions du Grenelle 18

C. LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE APRÈS LA CATASTROPHE DE FUKUSHIMA ET LES HÉSITATIONS DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE 20

1. L’Autorité de sûreté nucléaire : un acteur clé du système nucléaire à conforter 20

2. L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire : une baisse importante de la dotation budgétaire 24

3. L’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs 25

D. LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS : UNE BAISSE DES DOTATIONS 26

1. Bilan de la mise en œuvre du programme Plan de prévention des risques naturels 26

2. L’action finance d’autres dispositifs dans les domaines des risques naturels et hydrauliques 29

E. LA GESTION DE L’APRÈS-MINES 29

II. CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES 31

A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT MAÎTRISÉS 32

B. UN VOLET PERFORMANCE SATISFAISANT 33

1. Ratio d’efficience de la gestion immobilière 33

2. Ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines 34

3. Ratio d’efficience bureautique et nombre de postes 34

EXAMEN EN COMMISSION 35

Article 63 : Extension du périmètre du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) 37

ANNEXE 1 : LISTE DES ASSOCIATIONS AYANT RECU DES SUBVENTIONS DU MEDDE 45

ANNEXE 2: LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 55

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 73 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

Chiffres clés

I.– Le programme 181 Prévention des risques traduit l’action de l’État en matière de protection contre les risques naturels et technologiques. Il s’articule, comme l’année dernière, autour de quatre actions : prévention des risques technologiques et des pollutions, sûreté nucléaire et radioprotection, prévention des risques naturels et hydrauliques, gestion de l’après-mines.

Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit de porter les crédits du programme à 385,9 millions d'euros en autorisations d’engagement et à 253,1 millions d'euros en crédits de paiement.

Les crédits de paiement demandés connaissent une nouvelle diminution de 10,9 % après la baisse de 6,8 % alors qu’ils avaient augmenté de 9,9 % en 2012. Les autorisations d’engagement augmenteraient une hausse de 4,4 % sans retrouver toutefois leur niveau de 2012 après la baisse de 9,9 % de l’an dernier. L’effort financier entrepris après la catastrophe de Fukushima ne sera donc pas poursuivi.

• Ces dotations budgétaires ne sont qu’une composante de l’éventail des moyens mis au service de la politique de prévention des risques.

– Le programme bénéficie de crédits de soutien en provenance du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer à hauteur de 223 millions d’euros.

– Les fonds de concours attendus en 2014 sont de 5,7 millions d'euros en autorisations d’engagement et de 5,1 millions d’euros en crédits de paiement.

– L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) bénéficie de 448,7 millions d’euros de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

– Les recettes du « fonds Barnier » sont évaluées à 210,5 millions d'euros pour 2013.

– Le montant de la taxe INB instituée au profit de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 au titre de l’appui technique à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est évalué à 53,2 millions d'euros pour 2014.

II.– Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables qui comprend 20 actions, regroupe l’essentiel des moyens dévolus aux fonctions stratégiques de définition et de pilotage de la politique du ministère, à la gestion des ressources humaines et aux moyens transversaux. Il est le support principal de la réorganisation du ministère et de la maîtrise des dépenses.

QUESTIONS D’ACTUALITÉ

La mission Écologie, développement et mobilité durables rassemble une part importante des activités du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) mais aussi du ministère de l’Égalité des Territoires et du Logement (METL). Cette politique continue de se revendiquer de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation et de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dit loi Grenelle 1 et 2.

Le présent rapport spécial porte sur les crédits des deux programmes 181 Prévention des risques et 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables de la mission ⁽¹⁾.

I. LA PRÉVENTION DES RISQUES : LA DÉMOBILISATION POURRAIT AVOIR DE GRAVES CONSÉQUENCES

A. LES DOTATIONS 2014 MARQUENT UN NOUVEL INFLÉCHISSEMENT DES MOYENS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES

Le programme 181 doit permettre un pilotage resserré des politiques de prévention des risques, sur la base de la stratégie nationale de développement durable dans un cadre budgétaire contraint. Il accueille, outre les crédits relatifs à la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques et à la sûreté nucléaire, ceux correspondant aux mesures arrêtées à la suite du Grenelle de l’environnement dans divers domaines (gestion des déchets, limitation des atteintes à la santé liées à l’environnement, prévention des inondations, des risques naturels…).

Renforcer la protection contre les risques est plus que jamais nécessaire. Le Rapporteur spécial tient à souligner l’importance de cet engagement dans un contexte mondial où le nombre et l’ampleur des catastrophes naturelles ainsi que leurs conséquences économiques et sociales s’accroissent, de même que la sensibilité de la société face à des risques qui menacent la sécurité des personnes et l’environnement.

L’année 2011 a été marquée par la catastrophe de Fukushima. Les premiers moyens qui ont été redéployés immédiatement en faveur de la sûreté nucléaire ont été consolidés et amplifiés dans le budget 2012.

Le Rapporteur spécial a rendu public un rapport relatif au risque nucléaire où il fait notamment la démonstration qu’il est nécessaire de baisser toujours plus l’occurrence d’un accident nucléaire et de permettre par le biais de la recherche sur les réacteurs de quatrième génération de limiter les conséquences humaines, économiques, sociales et environnementales d’une éventuelle catastrophe. Malheureusement, le projet de loi de finances pour 2014, à la suite de la loi de finances initiale pour 2013, apparaît en retrait par rapport à la loi de finances pour 2012. Il n’est pas à la hauteur des enjeux, notamment ceux liés à la sûreté nucléaire.

1. Un budget 2014 en nette diminution

Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit de porter les crédits du programme à 385,9 millions d'euros en autorisations d’engagement et à 253,1 millions d'euros en crédits de paiement.

Les crédits de paiement demandés sont en très nette diminution (de 10,9 %) après la diminution de 6,8 % en 2013. Malheureusement, l’effort budgétaire important initié à la suite de la catastrophe de Fukushima n’est pas poursuivi.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES
HORS FONDS DE CONCOURS ET ADP

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2014.

La baisse des crédits budgétaires participe à la nécessaire maîtrise des dépenses publiques. En revanche, pour que l’État continue d’être efficace, elle doit s’accompagner d’une baisse des contraintes.

2. D’autres sources de financement concourent au service de la politique de la prévention des risques

Le programme bénéficie de crédits de soutien en provenance du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables, à hauteur de 223 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) bénéficie de 448,7 millions d’euros de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en 2014 contre 498,6 millions d’euros en 2013.

Le montant de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) instituée au profit de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 au titre de l’appui technique à l’ASN est évalué à 53,2 millions d'euros.

RÉPARTITION DES EFFECTIFS SELON LES ACTIONS DU PROGRAMME 181

Source : projet de loi de finances 2014

La baisse des emplois doit nécessairement s’accompagner d’un allègement des procédures administratives afin de ne pas augmenter encore les délais dans un domaine où la rapidité est souvent gage d’efficacité.

B. LA PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DES POLLUTIONS : PRINCIPALE ACTION DU PROGRAMME

Principale action du programme, puisqu’elle représente 65,3 % des autorisations d’engagements et 45,1 % des crédits de paiement, la prévention des risques technologiques et des pollutions voit ses crédits portés à 252,1 millions d’euros en autorisations d’engagement en 2014 contre 231,7 millions d’euros en 2013. En revanche ses crédits de paiement sont fortement réduits passant de 114,3 millions d’euros en 2014 (contre 142,4 millions d’euros en 2013).

La majorité des autorisations d’engagement en 2014 est liée à l’importance des crédits consacrés au financement des mesures foncières dans le cadre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). 180 millions d’euros en autorisations d’engagement et 41,5 millions d’euros en crédits de paiements sont dédiés aux PPRT. Ces crédits financent les mesures foncières (évaluées à 700 millions d’euros au total) et les mesures de réduction supplémentaire du risque si celles-ci s'avèrent moins coûteuses que les mesures d'expropriation et de délaissement.

Les dotations consacrées aux autres mesures permettront, en 2014, de consacrer 72,1 millions d’euros à la poursuite de la mise en œuvre des mesures décidées dans le cadre du Grenelle de l’environnement par la précédente majorité.

PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DES POLLUTIONS :
DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

(en millions d’euros)

Source : projets de loi de finances 2013 et 2014.

SUBVENTIONS 2014 POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances 2013 et 2014.

1. Des obstacles persistants dans la réalisation des plans de prévention des risques technologiques levés par la loi du 16 juillet 2013

La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a introduit une nouvelle méthodologie d’élaboration des études de dangers et de nouveaux outils pour la maîtrise de l’urbanisation autour des établissements soumis à autorisation avec servitude : les plans de prévention des risques technologiques (PPRT).

Au 1^er août 2013, sur les 407 PPRT à réaliser, la quasi-totalité était prescrit, soit 406 et 60 % environ – soit 248 – étaient approuvés. L’objectif fixé aux préfets est d’approuver 75 % des PPRT fin 2013 et 95 % fin 2014.

La première étape d’un PPRT porte sur la réduction du risque à la source. Pour cela, un travail de révision des études de dangers a été mené avec les industriels, nécessitant un temps important d’instruction de dossiers (2 000 études de dangers environ) et de concertation. Toutes les mesures permettant de réduire le risque à la source sont étudiées et mises en œuvre. Cette phase a permis de réduire l’emprise des PPRT sur les territoires, puisqu’on estime aujourd’hui que les mesures prescrites aux exploitants depuis la parution des textes réglementaires de la loi de 2003 ont réduit d’environ 350 km² la superficie des zones soumises à mesures foncières (expropriations, délaissements) dans les PPRT. C’est environ une fois et demie la superficie du département du Val-de-Marne. Cette réduction de zone permettra d’éviter des mesures foncières sur près de 20 000 habitations pour une économie générale d’un milliard d’euros environ sur le coût total des PPRT.

Ensuite commence la phase d’élaboration puis d’approbation.

Le retour d’expérience des premiers PPRT approuvés a mis en évidence des difficultés liées au financement des mesures foncières et des travaux prescrits. Ainsi plusieurs dispositifs ont été créés pour faciliter et accélérer l’instauration des PPRT. Parmi ces dispositifs, les principales avancées ont concerné :

– la mise en place d’un dispositif de financement par défaut des mesures foncières en cas d’absence d’accord entre les parties (loi de finances 2012) ;

– la prise en charge des travaux prescrits aux riverains particuliers via un crédit d’impôt de 40 % avec un plafond fixé à 10 000 euros pour un célibataire et 20 000 euros pour un couple (loi de finances 2013) et depuis la loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine du développement durable, une contribution des industriels et des collectivités au financement de ces travaux à hauteur de 25 % chacun en complément du crédit d’impôts, ce qui porte à 90 % au moins l’aide apportée aux particuliers pour la réalisation des travaux de mise en sécurité de leur logement.

S’y ajoutent les mesures de la loi du 16 juillet 2013 : ouverture automatique du droit de délaissement dès l’approbation du PPRT, limitation dans le temps de l’ouverture de ce droit, lancement de la procédure de déclaration d’utilité publique en vue des expropriations à l’initiative des préfets, prise en charge du coût de limitation de l’accès ou de démolition des biens faisant l’objet de mesures foncières dans le financement tripartite, prise en compte des coûts des diagnostics préalables dans le montant des travaux de protection donnant droit au crédit d’impôt et aux aides mentionnées ci-dessus, fixation d’un second plafond pour le montant des travaux obligatoires.

Aujourd'hui les exploitants des installations à l’origine des risques financent 100 % des travaux obligatoires de réduction du risque à la source dans leur entreprise. Les mesures de réduction du risque « supplémentaire », comme un déménagement, et les mesures foncières d’expropriation et de délaissement, sont financées conjointement par les industriels, les collectivités locales et l’État. Les travaux de renforcement chez les particuliers sont désormais financés à hauteur de 90 %.

Par ailleurs, la phase de mise en œuvre des mesures prévues par les PPRT approuvés (mesures foncières, travaux de renforcement) est engagée. En particulier, il est prévu un dispositif d’accompagnement collectif des riverains pour la réalisation des travaux de renforcement. Huit expérimentations sont en phase de lancement. Des réflexions sont également en cours en vue d’intégrer les travaux « PPRT » dans les opérations programmées d’amélioration de l’habitat de l’agence nationale de l’habitat (ANAH). Cet appui de l’ANAH est toutefois limité à ce stade aux opérations d’amélioration de l’habitat existantes motivées par les priorités propres de l’Agence.

2. L’ADEME : un opérateur clé du programme chargé de mettre en œuvre les actions du Grenelle

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), placée sous la tutelle conjointe du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie et du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, concourt à la mise en œuvre des politiques publiques dans les domaines de l’environnement, de l’énergie et du développement durable. Son rôle est fondamental dans la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.

Son financement provient pour partie de subventions pour charge de service public et pour partie de la taxe générale sur les activités polluantes.

En 2014, l’ADEME recevra une dotation budgétaire de 26,3 millions d'euros au titre du programme 190 Recherche dans le domaine du développement durable et de l’aménagement durable de la mission Recherche et enseignement supérieur alors que la dotation au titre du programme 181 qui était de 29,3 millions d’euros en 2013 a été supprimée. En revanche, l’ADEME reçoit cette année une dotation de 200 millions d’euros du programme 403 Innovation pour la transition écologique et énergétique au titre du second programme d’investissement d’avenir (PIA).

ÉVOLUTION DES RESSOURCES FISCALES AFFECTÉES À L’ADEME

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2014

À partir de 2009, l’ADEME a bénéficié de ressources affectées composées jusqu’en 2012 d’une part fixe de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ainsi que du produit de ses composantes « incinération » et « particules ». À partir de 2013, la fraction de TGAP reversée à l’ADEME est fixe, plafonnée par l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 et peut provenir de diverses origines de la TGAP.

L’essentiel des crédits est orienté vers la mission de l’ADEME de soutien à l’investissement et à la mise en œuvre de projets, notamment dans le cadre des fonds Grenelle, avec :

– le Plan déchets : dans le cadre de la préparation de la Conférence environnementale, et notamment sur le sujet de la relance de la politique des déchets, l’ADEME a soutenu différentes propositions dont en particulier la fixation, au travers d'un texte législatif, de grands objectifs sur l'économie circulaire et les déchets, la généralisation à terme de l'affichage environnemental des produits et services, le renforcement de la fiscalité sur les déchets et de la réglementation pour limiter le recours au stockage et à l’incinération à faible rendement énergétique ainsi que la poursuite d'un plan de soutien de l’ADEME aux opérations de prévention et investissements de tri, recyclage, valorisation ;

– le Fonds chaleur, mis en place en janvier 2009, qui permet de financer les projets utilisant la chaleur renouvelable (réseaux de chaleur, biomasse, solaire thermique, géothermie, biogaz, chaleur de récupération) dans les secteurs de l’habitat collectif, du tertiaire, de l’industrie et de l'agriculture ; ceux-ci devant contribuer à hauteur d'environ 25 % (5,5 Mtep) à l’objectif 2020 de développement des énergies renouvelables. 20 % de l'objectif national (1,1 Mtep sur les 5,5 Mtep) sont aujourd'hui atteints, à un coût très faible de 38,80 euros/tep soit 3,3 euros/MWh. L’ADEME maintiendra les interventions du Fonds chaleur en 2014 à leur niveau de 2013, soit 220 millions d’euros. Pour atteindre les objectifs fixés à l’horizon 2020, 520 ktep/an de projets nouveaux en moyenne sur les 8 prochaines années seraient nécessaires. Avec une hypothèse conservatrice de stabilité du coût en euros/tep, cela nécessiterait 445 millions d’euros par an. Le risque est que les projets « les plus faciles et les plus rentables » ayant été réalisés en premier, le niveau de soutien public nécessaire ait tendance à augmenter. Par ailleurs, le coût moyen actuel repose sur une proportion plus forte que prévu de biomasse et plus faible de solaire thermique, dont le coût est plus élevé. À côté du financement des projets, il serait nécessaire de prévoir un renforcement de la communication et de l'animation pour les faire émerger. Le budget souhaitable serait donc d'environ 500 millions d’euros/an jusqu'en 2020, ce qui constitue plus du double d’un budget actuel.

– la rénovation énergétique des bâtiments : l’Agence a été chargée en 2013 de la mise en place d’un guichet unique pour informer et accompagner les particuliers. En tant que pilote du réseau des Espaces info énergie, elle joue également un rôle majeur dans sa mise en œuvre locale pour les publics non précaires. Il conviendrait de vérifier que l’ADEME assume parfaitement bien ce qui apparaît aujourd’hui comme une priorité ;

– la maîtrise des risques sites pollués et la reconversion des friches urbaines : l’Agence est chargée, pour le compte de l’État, d’assurer la maîtrise d’ouvrage des travaux de mise en sécurité des sites pollués lorsque le responsable est reconnu économiquement défaillant. Les moyens nouveaux attribués au titre du Grenelle ont conduit dès 2009 à un doublement du budget consacré à cette mission, et le nombre d’interventions sur sites pollués est passé de 50 en 2008 à 115 en 2012. L’augmentation actuelle du nombre de sollicitations de l’Agence pour préparer de futures interventions laisse présager une forte pression sur ce budget ouvert en 2013 à hauteur de 20 millions d’euros. Dans le cadre du Plan de relance de l’économie, l’Agence a, par ailleurs, engagé un programme de reconversion de friches urbaines polluées. Avec une dotation spécifique de 20 millions d’euros en 2009, 40 projets ont été sélectionnés et soutenus. Depuis 2010, ce sont 108 projets qui ont été aidés. Un nouvel appel à projets national a été lancé en 2013, complété par un autre appel à projets aussi lancé en 2013 portant notamment sur les conditions d’amélioration de l’intégration des friches polluées dans les stratégies d’organisation urbaine.

Enfin, les 4 Programmes Investissements d’Avenir qui ont été confiés en 2010 à l’ADEME, totalisant 2,45 milliards d’euros de crédits, ont conduit à la réception de 530 projets et la sélection de 110 lauréats. Les premières évaluations qui ont été conduites sur les projets décidés permettent d’esquisser les impacts du dispositif à l’horizon 2020.

C. LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE APRÈS LA CATASTROPHE DE FUKUSHIMA ET LES HÉSITATIONS DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

Le séisme et le tsunami d’une puissance exceptionnelle qui ont touché le Japon le 11 mars 2011, ont provoqué un grave accident nucléaire, qui mobilise aujourd’hui encore des moyens très importants pour parvenir à en maîtriser et en réduire les conséquences.

L’action 9 Contrôle de la sûreté nucléaire qui a vu ses crédits augmenter de 5,4 millions d'euros en 2012 en autorisations d’engagement par rapport à 2011 pour permettre à l’ASN d’assurer des missions complémentaires « post-Fukushima » a vu en 2013 ses autorisations d’engagement reculer de 5 millions d’euros à 53,2 millions d’euros. Pour 2014, ce sont 54,1 millions d’euros qui sont demandés en autorisations d’engagement et 59,1 millions d’euros en crédits de paiement.

1. L’Autorité de sûreté nucléaire : un acteur clé du système nucléaire à conforter

Autorité administrative indépendante créée par la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (dite « loi TSN »), l’ASN assure, au nom de l’État, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour protéger les travailleurs, les patients, le public et l’environnement des risques liés aux activités nucléaires. Elle contribue à l’information des citoyens dans ces domaines. Son ambition est d’assurer un contrôle du nucléaire performant, impartial, légitime, et crédible qui soit reconnu par les citoyens et constitue une référence internationale.

Chaque réacteur nucléaire est soumis à une inspection décennale menée par l’ASN. L’objectif d’une l’inspection est de vérifier que l’exploitant assume bien sa responsabilité. L’ASN compte 250 inspecteurs environ qui effectuent environ 2 000 inspections par an dont la moitié sur les installations nucléaires de base (INB), mais elle contrôle aussi les équipements sous pression nucléaire, le transport de matières radioactives, le nucléaire de proximité soit à peu près 150 installations nucléaires et 50 000 activités diverses.

COMPÉTENCES DE L’ASN

L’ASN :

– est obligatoirement consultée sur les projets de décret et d’arrêté réglementaires pris par le Gouvernement en matière de sécurité nucléaire au sens large (qui couvre la sûreté nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance, ainsi que les actions de sécurité civile en cas d’accident) et peut prendre des décisions réglementaires pour préciser les décrets et arrêtés pris en matière de sûreté nucléaire ou de radioprotection, à l’exception de ceux ayant trait à la médecine du travail ;

– est obligatoirement consultée sur les décisions individuelles majeures prises par le Gouvernement concernant les grandes installations nucléaires, notamment les autorisations de création et de démantèlement. Elle aura donc à donner un avis avant la mise à l’arrêt et le démantèlement de la centrale de Fessenheim ;

– prend les décisions individuelles concernant les activités nucléaires (par exemple l’autorisation de mise en service d’une installation nucléaire de base (INB), d’utilisation d’emballage de transport de substances radioactives, d’utilisation de source radioactive…) et peut imposer aux exploitants des prescriptions individuelles. Le Rapporteur spécial explicitera cette dernière prérogative afin de déterminer s’il est bien de la prérogative de l’ASN de fixer la doctrine en terme de sûreté nucléaire (être en permanence aux standards les plus récents) ou si cela est une prérogative de l’État ;

– assure l’inspection et peut prononcer des sanctions, notamment suspendre le fonctionnement d’une installation. Le Gouvernement peut donc décider, en lien avec l’opérateur, de prolonger la durée de vie des centrales mais cette décision devra être sanctionnée par un avis de l’ASN ;

– assiste et conseille le Gouvernement en cas de situation d’urgence ;

– organise la veille permanente en matière de radioprotection (surveillance de l’environnement, de l’exposition des travailleurs…) ;

– contribue à l’information du public sur l’état de la sûreté nucléaire et la radioprotection, notamment à travers son site Internet et son rapport sur « l’état de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France » présenté à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) et à la presse ;

– rend compte de son activité au Président de la République, au Gouvernement et au Parlement ;

– développe une approche commune de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, en association avec d’autres Autorités de sûreté européennes ;

– est saisie par le Gouvernement de l’élaboration de tout projet de texte pour l’élaboration des positions françaises à l’international dans les domaines de sa compétence.

En 2012, 77 décisions ont été prises par l’ASN et publiées dans son Bulletin officiel, dont une à caractère réglementaire et qui a été homologuée par le Gouvernement. Durant le premier semestre 2013, 25 décisions, dont 2 décisions réglementaires.

L’arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base a été publié au Journal officiel du 8 février 2012. La plupart de ses dispositions sont entrées en vigueur le 1^er juillet 2013. En 2012, l’ASN a poursuivi le travail d’élaboration d’une vingtaine de décisions réglementaires relatives aux installations nucléaires de base qui viendront préciser cet arrêté et pour lesquelles les consultations du public ont été ou seront organisées. Elle a également élaboré deux décisions réglementaires prises en application du code de la santé publique.

En matière de contrôle, En 2012, l’ASN a réalisé 2 093 inspections sur les activités nucléaires civiles françaises :

– 802 inspections sur les installations nucléaires de base et équipements sous pression dont 38 inspections spécifiques post-Fukushima menées sur les séismes, les inondations, les alimentations électriques, les circuits de refroidissement et la gestion des situations accidentelles sur 19 installations du cycle et du combustible et 40 inspections effectuées pour vérifier la prise en compte des écarts relevés au cours des inspections post-Fukushima de 2011 ;

–1 050 inspections dans le nucléaire de proximité, dont 53 % dans le domaine médical, 35 % dans le domaine industriel ou de la recherche et 9 % visant les activités vétérinaires ;

– 129 contrôles d’organismes et des laboratoires agréés ;

– 112 inspections de transports de substances radioactives.

Par ailleurs, l’ASN analyse systématiquement les événements significatifs (écarts, anomalies, incidents, accidents…) survenant dans les installations dont elle assure le contrôle. L’ASN s’assure que l’exploitant ou l’utilisateur a pris les dispositions appropriées pour corriger la situation et en éviter le renouvellement. En 2012, ont été déclarés à l’ASN :

– 1 170 événements significatifs concernant les installations nucléaires de base ;

– 59 événements significatifs concernant le transport de substances radioactives et la radio protection pour le nucléaire de proximité ;

– Environ 600 événements significatifs concernant le nucléaire de proximité.

Par ailleurs, l’accident survenu à Fukushima-Daiichi a mis en évidence les difficultés que rencontreraient l’ASN et ses homologues européens y compris les organismes d’expertise, à gérer un accident d’ampleur en Europe. Les autorités de sûreté nucléaire ont confirmé la nécessité d’entreprendre au niveau international des travaux d’amélioration de leurs organisations.

Dans le domaine de la gestion des situations post-accidentelles, en liaison avec les services du ministère en charge de l’intérieur, l’ASN transmettra aux préfectures les éléments de doctrine concernant la sortie de phase d’urgence afin qu’ils soient pris en compte. Le Rapporteur spécial rappelle la nécessité d’élargir les zones d’évacuation éventuelle autour des centrales nucléaires. Actuellement les exercices d’évacuation de déroulent sur un rayon de 15 kilomètres autour des centrales nucléaires. Or, l’expérience de l’accident de Fukushima montre qu’il faudrait se préparer à une évacuation de plus grande ampleur, probablement sur un rayon de 50 kilomètres. Une telle extension nécessiterait une meilleure coordination entre les préfets de zones.

Du point de vue strictement budgétaire, le projet de loi de finances pour 2014 prévoit au titre du programme 181 :

– un accroissement des crédits du titre 2 de 893 000 euros à 40,68 millions d’euros ;

– une stabilisation du plafond d’emploi à 363 ETPT ;

– la reconduction des crédits en hors titre 2 à 13,48 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 18,49 millions d’euros dont 11,83 millions d’euros d’autorisations d’engagement 16,64 millions d’euros de crédits de paiement de dépenses de fonctionnement.

La dotation budgétaire du programme 181 attribuée à l’ASN pour 2014 s’élèvera ainsi à 54,16 millions d’euros en autorisations d’engagement et 59,17 millions d’euros en crédits de paiement.

2. L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire : une baisse importante de la dotation budgétaire

Les moyens financiers dont dispose l’IRSN pour assurer l’ensemble de ses missions proviennent essentiellement de la subvention pour charges de service public inscrite à l’action 11 du programme 190 Recherche dans le domaine de l’énergie, du développement et de l’aménagement durable de la mission Recherche et enseignements supérieurs.

Pour l’année 2014, il est prévu une baisse du montant de la subvention de 20 millions d’euros : de 206,3 millions d’euros en 2013 à 186,3 millions d’euros. L’IRSN a été autorisé à prélever le complément dans son fonds de roulement. Cette opération ne pourra être renouvelée chaque année et risque de fragiliser à terme un opérateur essentiel dans le domaine de l’ingénierie publique. En effet, sans recherche autonome efficace, l’Institut sera incapable de « tenir son rang » dans son dialogue avec les opérateurs.

Les moyens de l’IRSN proviennent également du produit de la contribution acquittée par les exploitants d’installations nucléaires en vertu de l’article 96 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 pour 53,2 millions d’euros en 2013. La prévision de produit est identique pour 2014.

Au sein de l’action 11 du programme 190, ces moyens se décomposent en gestion selon les 4 axes suivants :

– recherche et missions de service public ;

– appui technique aux pouvoirs publics ;

– appui technique à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ;

– sûreté nucléaire et radioprotection des activités de défense, contrôle des matières nucléaires, protection contre la malveillance.

S’agissant des moyens humains, pour l’année 2014, il est prévu une réduction de 36 ETP des effectifs sous plafond de l’Institut, de 1 666 ETP en 2013 à 1 630 ETP en 2014.

3. L’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs

Créée par la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991, l’ANDRA est chargée des opérations de gestion à long terme des déchets radioactifs. Ses missions qui ont été confirmées, précisées et élargies par la loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs consistent notamment :

– établir et publier tous les trois ans l’inventaire des matières et déchets radioactifs ;

– réaliser des recherches sur l’entreposage et le stockage en couche géologique profonde ;

– prévoir les spécifications pour le stockage des déchets ;

– concevoir, implanter, réaliser et assurer la gestion des centres d’entreposage ou centre de stockage des déchets.

Le Gouvernement précédent a bien voulu appliquer la règle du plafond d’emplois avec souplesse pour permettre à l’ANDRA de procéder aux recrutements nécessaires à la poursuite du projet de centre de stockage géologique profond. Le plafond d’emploi a été porté à 320 ETPT en 2012. Le plafond a été strictement reconduit en 2013 puis porté à 329 ETPT en 2014. Cependant, les emplois hors plafond continuent de croître passant de 250 en 2011, à 271 en 2012, à 312 en 2013 puis à 323 en 2014. Au final, ce sont 652 ETPT qui seront rémunérés par l’opérateur en 2014.

Pour le budget prévisionnel 2013, les produits de l’ANDRA sont évalués à :

– 96,6 millions d’euros de recettes fiscales : la taxe (dite taxe « de recherche ») additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) est collectée par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), et versée sur le « Fonds Recherche » ;

– 4,8 millions d’euros de dotations budgétaires à partir du programme 181 Prévention des risques et du programme 174 Énergie, climat et après-mines ;

– 153,9 millions d’euros de ressources propres provenant de contrats commerciaux notamment d’enlèvements de déchets ou surveillance des centres de stockage. L’Andra voit ses ressources propres fortement augmenter. En effet, ils augmentent cette année de 40 millions d’euros.

Le programme 181 finance l’ANDRA à hauteur de 800 000 euros au titre de sa participation à la réhabilitation de sites pollués par des substances radioactives, principalement dans le cadre de l’« opération diagnostics radium ».

D. LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS : UNE BAISSE DES DOTATIONS

L’action 10 Prévention des risques naturels et hydrauliques est dotée de 38,7 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement contre 42,6 millions d'euros en autorisations d’engagement et 41,7 millions d’euros en crédits de paiement en 2013, soit une importante baisse d’autorisations d’engagement de 11,2 % après celle de 31,2 % l’an dernier et de crédits de paiement de 9,3 % après celle de 32,6 % en 2013.

Le projet annuel de performance n’apporte aucune justification à cette nouvelle importante baisse. Le Rapporteur spécial le regrette.

La prévention des risques naturels s’appuie sur des instruments juridiques d’échelon territorial (les plans de prévention des risques naturels prévisibles) et un instrument financier (le « Fonds Barnier »).

1. Bilan de la mise en œuvre du programme Plan de prévention des risques naturels

Créé par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) s’est substitué aux différentes procédures préexistantes en matière de prévention des risques naturels (plans d’exposition aux risques, plans de surface submersible, périmètres de risque…). Il a notamment pour vocation l’élaboration de règles de prévention, d’urbanisme et de construction selon la nature et l’intensité des risques. Il a valeur de servitude d’utilité publique.

Les PPRN ont pour objet de maîtriser l’urbanisation dans les zones à risques et de réduire la vulnérabilité des populations et des biens existants. Le PPRN peut :

– interdire les constructions nouvelles dans les espaces d’aléas très forts non urbanisés ou les zones susceptibles d’aggraver les risques comme les champs d’expansion de crue ;

– définir des mesures pour adapter les constructions nouvelles à l'état des risques ;

– définir des mesures de construction pour diminuer la vulnérabilité des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants dans la limite des 10 % de la valeur vénale ;

– définir des mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde à la charge des collectivités et des particuliers.

Source : base de données GASPAR (MEDDE, DGPR), août 2013.

Au 1^er août 2013, 69 % des communes de plus de 10 000 habitants exposées à un risque naturel sont couvertes par un PPRN approuvé. Un PPRN est prescrit sur le territoire de 160 communes de plus de 10 000 habitants.

Les priorités d'actions vont d'abord vers les territoires à forts enjeux. L'instruction ministérielle, en date du 22 février 2012 fixant les priorités nationales pour 2012-2013, demande aux préfets d'élaborer une stratégie régionale assortie de plans d'actions départementaux.

Les priorités ainsi définies intègrent également les 303 communes du littoral pour lesquelles un plan de prévention des risques littoraux doit être établi avant 2014 pour répondre à l'instruction ministérielle du 2 août 2011, suite à l'analyse faite après la tempête Xynthia. Fin mai 2013, 269 communes du littoral avaient un PPRL prescrit tandis que 55 avaient un PPRL approuvé ou appliqué par anticipation.

En dernière analyse, l'objectif à terme vise à ce que 12 500 communes soient couvertes par un PPRN approuvé.

Le risque « inondation » est intégré dans plus de 70 % des PPRN approuvés, soit 6 700 communes concernées. Il tient une place prépondérante dans l’action administrative conduite par les préfets et leurs services.

Au-delà de l'objectif du nombre de 12 500 communes couvertes par un PPRN, les PPRN les plus anciens nécessitent d'être révisés pour prendre en compte l'amélioration des connaissances et l'évolution des critères d'élaboration. D'autres PPRN doivent aussi être élargis à d'autres aléas présents sur un même territoire. Dans cette perspective, des financements seront nécessaires pour améliorer la qualité de la couverture des risques, au fil du temps selon les priorités qui se feront jour.

Initialement fixé à 3,05 millions d’euros en 1993, le montant des crédits consacrés à l’élaboration des PPRN sur le budget de l’État a évolué à la hausse pour atteindre plus de 7 millions d’euros en 1999. Cependant, l’objectif de 5 000 PPRN à l’horizon 2005 a nécessité un dispositif nouveau permettant de dégager des ressources supplémentaires.

Depuis 2000 et jusqu’au 1^er septembre 2006, les moyens financiers provenaient pour moitié du budget de l’État et pour moitié du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Depuis le 1^er janvier 2006 et après prolongation en 2009, le FPRNM prend en charge la dépense jusqu’à fin 2012 dans la limite des trois quarts. Depuis le début de 2013, la limite est de 90 %. Le projet de loi de finances pour 2014 ne porte aucun crédit finançant les PPRN qui sont donc financés à 100 % par le FPRNM. Elle devrait permettre de maintenir jusqu'à la fin 2016 la dynamique d'élaboration des PPRN mais elle risque de fragiliser la situation financière du Fonds Barnier.

Le rapport spécial y revient dans le cadre du commentaire de l’article 63 du présent projet de loi de finances.

2. L’action finance d’autres dispositifs dans les domaines des risques naturels et hydrauliques

L’action 10 Prévention des risques naturels et hydrauliques finance :

– des actions visant à une meilleure connaissance et une plus grande surveillance des risques naturels qui se traduit par une subvention pour charges de service public à l’ONF pour 3,65 millions d’euros, le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) pour 1,2 million d’euros, l’IRSTEA pour 1,65 million d’euros et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) pour 0,8 million d’euros. Ces financements concourent à l’élaboration des PPRN ;

– des actions visant à éviter le risque hydraulique et qui se traduisent notamment par une subvention à Météo France (4 millions d’euros) dans le cadre d’un renforcement des prévisions des phénomènes météorologique extrême, par un investissement de 4,2 millions d’euros sur les réseaux d’évacuation d’eau et de restauration des ouvrages domaniaux de protection des inondations.

Par ailleurs, l’année 2013 a été marquée par l’achèvement de la phase de cartographie des surfaces inondables et des risques d’inondation prévue par la directive européenne 2007/60/CE. En 2014, les dépenses prévues, soit 1,5 million d’euros, seront consacrées à l’élaboration des plans de gestion des risques d’inondation qui incombent à l’État et à réaliser avant 2015.

Le Rapporteur spécial estime que s’il est nécessaire de confier à l’Europe la charge d’assumer des politiques dépassant le cadre d’un seul État notamment les risques naturels de fleuves frontaliers, cela ne semble pas être le cas de la prévention de la plupart des inondations qui devrait relever de la seule prérogative des États membres.

E. LA GESTION DE L’APRÈS-MINES 

L’action Gestion de l’après-mines et travaux de mise en sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites vise à limiter l’effet des séquelles éventuelles des exploitations minières sur la sécurité des personnes et des biens et sur l’environnement. Elle est dotée de 41,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, soit une soit une reconduction stricte des crédits de l’année dernière.

L’essentiel de ces crédits concerne des subventions pour charges de service public à destination des opérateurs.

Le département prévention et sécurité minière (DPSM), département dédié du BRGM, est chargé d’assurer pour le compte de l’État la maîtrise d’ouvrage déléguée pour la réalisation de travaux de mise en sécurité et la gestion d’installations de sécurité. Il bénéficie d’une dotation de 26,9 millions d’euros.

Également au titre des subventions pour charges de service public, 6,4 millions d’euros sont prévus pour le groupement d’intérêt public GEODERIS qui regroupe des compétences du BRGM et de l’INERIS.

II. CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES

Le programme 217 constitue en termes budgétaires, le second programme de la mission avec 2,9 milliards d’euros en autorisations d’engagement (contre 2,47 milliards d’euros en 2013) et 2,53 milliards d’euros en crédits de paiement (contre 2,52 milliards d’euros en 2012), soit une hausse de 17,4 % des autorisations d’engagement et une baisse de 0,4 % des crédits de paiement après les baisses respectives de 8,1 % et de 6,4 % de l’an dernier.

Le programme a trois vocations :

– être au service de politiques publiques mises en œuvre par les services du ministère ;

– être le support des principales réformes structurelles du ministère ;

– assurer le soutien nécessaire à l’accompagnement des décisions prises.

Ce programme concentre quasiment toute la masse salariale du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie et du ministère de l’égalité du territoire et du logement et les effectifs y afférents. 79,1 % des crédits sont des crédits de titre 2. En effet, 2,05 milliards d’euros sont consacrés à la masse salariale des agents du ministère. La performance du programme est donc avant tout axée sur les ressources humaines.

Le plafond d’emplois pour 2014 s’élève à 34 278 ETPT contre 37 835 ETPT en 2013 (soit une baisse de 3 557 ETPT), dont 9 148 de catégorie A, 12 332 de catégorie B et 12 798 de catégorie C. Le programme connaît donc une évolution du plafond d’emploi par rapport à 2013 de – 3 557 ETPT après la baisse de 6 326 ETPT l’an dernier.

Le Rapporteur spécial relève la difficulté pour le ministère de mettre en place son schéma d’emplois à la suite de la définition par le Gouvernement de ministères prioritaires et de la décision de recruter 60 000 personnels dans l’éducation nationale tout en réaffirmant la nécessité de maintenir le volume global de la fonction publique d’État.

Par ailleurs, s’il reconnaît que le regroupement sur ce programme des moyens en personnel permet une optimisation de la gestion des emplois et des crédits et une plus grande souplesse dans la gestion des ressources humaines, il regrette qu’il fasse obstacle à l’exercice de la fongibilité asymétrique et limite la marge d’action des responsables de programmes.

A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT MAÎTRISÉS

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES
HORS FONDS DE CONCOURS

(en millions d’euros)

Sont à noter les fortes augmentations des crédits de l’action 1 Stratégie, expertise et études en matière de développement durable de 308 % en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ainsi que ceux de l’action 3 Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement de 337 % en autorisations d’engagement.

Cette évolution s’explique par :

– la création de l’établissement public Centre d’Étude et d’Expertises pour les Risques, l’Environnement, la Mobilité et l’Aménagement (CEREMA) par la loi n° 2013-431 du 28 mars 2013. Le démarrage effectif de cet établissement est prévu le 1^er janvier 2014. Ce centre de ressources et d’expertise scientifique et technique interdisciplinaire réunira les compétences des centres d’études techniques de l’équipement (CETE), du centre d’études sur les réseaux, transports, l’urbanisme et les constructions publiques (CERTU), du service d’études sur les transports, les routes et leurs aménagements (SETRA) et du centre d’études techniques maritimes et fluviales (CETMEF). L’essentiel de l’augmentation correspond aux crédits de fonctionnement du CEREMA (titre 3) ;

– la conclusion d’un bail emphytéotique administratif en vue de la régénération et de la location en retour de la Paroi Sud de l’Arche de la Défense.

B. UN VOLET PERFORMANCE SATISFAISANT

L’évolution des indicateurs communs d’efficience appelle les commentaires suivants est globalement satisfaisante.

1. Ratio d’efficience de la gestion immobilière

La stagnation de la valeur du ratio « Entretien courant / surface utile brute (SUB) en administration centrale » à 39 euros/m² est le fruit de la rationalisation des interventions.

Elle révèle aussi les tensions que connaît le programme 217. Une partie des crédits qu’il était prévu de consacrer à l’entretien de l’immobilier a dû être redéployée pour financer des dépenses obligatoires non inscrites en loi de finances initiale. Ainsi, certaines dépenses ont dû être reportées, voire abandonnées. De même, la qualité de certaines prestations récurrentes comme le nettoyage des locaux a été revue pour en réduire le coût.

Si le ratio surface utile nette (SUN)/postes de travail en administration centrale s’est dégradé à compter de 2012 (13,42 m² par poste en 2012 puis 13,50 m² par poste en 2013) cela tient au décalage entre la réduction des effectifs qui est immédiate et la libération des locaux qui ne peut s’opérer que sur le moyen terme compte tenu des baux déjà signés. L’objectif pour 2014 est un ratio de 12,83 m² par poste.

2. Ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines

Le résultat ⁽³⁾ 2012 de 3,20 % est conforme à l’objectif fixé. L’effort de réduction des fonctions support se poursuit, notamment en matière de ressources humaines et de fonction comptable (CPCM).

La montée en puissance des Pôles Support Intégrés (PSI) régionaux de gestion administrative et de paye s’est achevée en 2011, en conformité avec l’objectif prioritaire de raccordement à l’office national de la paie (ONP).

Toujours en convergence avec la cible d’organisation en vue du raccordement à l’ONP à l'horizon 2015, les réorganisations induites par la déconcentration ou la reconcentration de la gestion de certains corps vont nécessiter temporairement le maintien d'effectifs support, notamment pour les besoins de la sécurisation du changement du système informatique et d'accompagnement des agents en matière de reconversion ou de formation. Dans les prochaines années, le ratio pourrait donc atteindre un palier autour de 3 - 3,10 %.

3. Ratio d’efficience bureautique et nombre de postes

Les résultats affichés pour les deux sous-indicateurs vont dans le sens souhaité de la maîtrise des dépenses.

L’évolution du ratio d’efficience bureautique révèle une maîtrise de la dépense liée à des efforts de rationalisation (suppression des imprimantes individuelles), à la négociation à la baisse des coûts de certains achats mais aussi au prolongement de la durée d’amortissement des postes informatiques.

Cependant, les perspectives d'évolution pour 2013 laissent penser qu'un palier a été atteint en terme de rationalisation des dépenses et de baisse des coûts matériels.

L’évolution du sous-indicateur dédié au nombre de postes informatiques est liée principalement à celle des effectifs du ministère, même si des efforts de rationalisation ont également été consentis en la matière.

*

Le Rapporteur spécial estime que les efforts de gestion vont rapidement atteindre leur limite et que la maîtrise des dépenses publiques ne pourra plus s’effectuer à périmètre constant. Il appelle donc à engager une réflexion plus globale sur les missions de l’État dans les domaines de l’écologie, du développement et de la mobilité durables.

EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de M. Philippe Martin, ministre de l'Écologie, du développement durable et de l'énergie et de M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche lors de la commission élargie du 7 novembre 2013 à 15 heures ⁽⁴⁾, la commission des Finances examine les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables et des comptes spéciaux qui y sont associés, les crédits du budget annexe Contrôle et exploitation aériens et l’article 63, rattaché.

Suivant l’avis favorable de Mme Annick Girardin, M. Marc Goua, M. Jean-Claude Fruteau, M. Alain Rodet et M. Olivier Faure, rapporteurs spéciaux, et malgré l’avis défavorable de M. Hervé Mariton, rapporteur spécial, la Commission adopte les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

Ensuite, la Commission examine l’article 63, rattaché.

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* *

Article 63
Extension du périmètre du Fonds de prévention
des risques naturels majeurs (FPRNM)

Texte du projet de loi :

I.– Au 2 de l’article 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, la date : « 31 décembre 2013 » est remplacée par la date : « 31 décembre 2015 ».

II.– L’article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° A la deuxième phrase du I, les mots : « 90 %» sont remplacés par les mots : « 100 % » ;

2° Il est ajouté après le paragraphe VIII, un paragraphe IX ainsi rédigé :

« IX.– Dans la limite de 60 millions d’euros, le fonds de prévention des risques naturels majeurs mentionné à l’article L. 561-3 du code de l’environnement peut contribuer au financement des études, équipements et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités exposés à des risques naturels, réalisés ou subventionnés par l’État, dès lors qu’ils ont fait l’objet d’un engagement de l’État avant le 1^er janvier 2014. Les ministres chargés de l’économie, du budget et de l’environnement arrêtent conjointement, dans cette limite, la liste des opérations qui, entrant dans son objet, peuvent être financées par ce fonds ainsi que les montants correspondants. »

Observations et décision de la Commission :

Cet article vise à solliciter à nouveau le FRNM dit « Fonds Barnier ». En effet, il entend étendre son périmètre afin d’accompagner davantage la mise en œuvre de la politique de prévention des risques naturels au bénéfice des collectivités et des populations.

I.– SITUATION BUDGÉTAIRE DU FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS ET PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION

A.– FINANCEMENT DU FONDS

L’article L. 561-3 du Code de l’environnement, issu de la codification des dispositions afférentes de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, prévoit l’existence d’un Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Ce Fonds est principalement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l’article L. 125-2 du code des assurances. Le montant des primes et cotisations additionnelles est lui-même fixé, par arrêté du ministre de l’économie du 3 août 1999, à 12 % du montant des cotisations de base. Le reste du produit des primes ou cotisations additionnelles alimente le système d’indemnisation des catastrophes naturelles (CATNAT).

Ce taux de prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles a par paliers, augmenté de 2 % en 1999 à 12 % depuis 2009.

B.– PÉRIMÈTRE DU FONDS

Depuis la publication de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 et du décret d’application du 17 octobre 1995 relatif à l’expropriation des biens exposés à certains risques naturels majeurs menaçant gravement les vies humaines ainsi qu’au Fonds de prévention des risques naturels majeurs, l’utilisation des ressources du Fonds initialement affectées aux expropriations a été progressivement élargie.

Elle concerne aujourd’hui les types de dépenses suivants :

1.– Mesures permanentes

– expropriation de biens exposés à des risques naturels majeurs,

– acquisitions amiables de biens exposés à des risques naturels majeurs ou gravement sinistrés par une catastrophe naturelle,

– dépenses d'évacuation temporaire et de relogement,

– opérations de reconnaissance et travaux de comblement de cavités souterraines et de marnières,

– études et travaux imposés de réduction de la vulnérabilité par un plan de prévention des risques naturels approuvé,

– campagnes d'information sur la garantie catastrophe naturelle.

2.– Mesures temporaires

– études et travaux ou équipements de prévention ou de protection contre les risques naturels des collectivités territoriales,

– dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels et aux actions d'information préventive,

– études et travaux visant à prévenir les conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne,

– études et travaux de prévention du risque sismique pour les bâtiments, équipements et installations nécessaires au fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS),

– travaux de confortement des HLM dans les zones les plus exposées à un risque sismique,

– études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines,

– aide financière et participation aux frais de démolition des locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre dans une zone exposée à un risque naturel prévisible dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin.

Pour chaque mesure, un taux maximal de subventionnement ou d'indemnisation est fixé. Certaines mesures sont plafonnées dans leur montant global. C’est en conséquence un champ élargi de mesures de prévention contre les risques naturels qui est aujourd’hui accompagné financièrement par le FPRNM, les différentes actions étant, selon les situations, placées sous maîtrise d’ouvrage de l'État ou bien sous celle des collectivités territoriales qui sont alors attributaires de subventions issues du fonds.

C.– SITUATION BUDGÉTAIRE DU FONDS

Le tableau suivant récapitule l’évolution de la situation budgétaire du Fonds depuis 2002.

ÉVOLUTION DE LA SITUATION BUDGÉTAIRE DU FPRNM DEPUIS 2002

(en millions d’euros)

Source : questionnaire budgétaire

L’année 2005 correspond au début de la mise en œuvre de la loi n°2003-699 relative à la prévention des risques. L’année 2006 correspond à l’application de l’article 136 de la loi de finances 2006 et de l’arrêté du 24 septembre 2006 fixant le taux de prélèvement à 4 %. L’année 2007 correspond à l’application de l’article 32 de la loi n° 2006-1772 sur l’eau et les milieux aquatiques. L’année 2008 correspond à l’application de l’article 101 de la loi de finances 2008 et de l’arrêté du 12 août 2008 fixant le taux de prélèvement à 8 %. L’année 2009 correspond à l’application de l’article 101 de la loi de finances 2008 et de l’arrêté du 4 mars 2009 fixant le taux de prélèvement à 12 %.

Les ressources du fonds s’élevaient à 25 millions d’euros en moyenne annuelle de 1999 à 2006 sur la base d’un taux de prélèvement fixé à 2 %. Elles étaient de 52 millions d’euros en moyenne annuelle de 2006 à 2008 sur la base d’un taux de prélèvement fixé à 4 %. L’application de l’arrêté du 12 août 2008 portant le taux de prélèvement du FPRNM à 8 % a permis aux ressources du FPRNM d’atteindre environ 68,03 millions d’euros en 2008. L’application de l’arrêté du 4 mars 2009 portant le taux de prélèvement du FPRNM à 12 % leur a permis d’atteindre 130 millions d’euros en 2009 et 163,1 millions d’euros pour 2010.

En 2011, le financement du programme de délocalisations mené à la suite de la tempête Xynthia a imposé de solliciter exceptionnellement le FPRNM bien au-delà des ressources dont il disposait. Dans ce cadre, une avance de l'État d'un montant de 65 millions d’euros lui a été versée en février 2011, en application des dispositions prévues par l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Cette avance a été remboursée fin 2011 avec les intérêts, grâce au versement d'un dividende exceptionnel de 100 millions d’euros par la Caisse centrale de réassurance, selon les termes de l'article 71 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. Le montant des recettes du FPRNM s'est élevé en 2011 à 304,2 millions d’euros, dont 174,56 millions d’euros de produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles.

Depuis sa création, le total des recettes s’élève ainsi au 31 décembre 2011 à 1 056,23 millions d’euros. Le total des dépenses s’élève à la même date à 951,47 millions d’euros, dégageant un solde positif de 104,76 millions d’euros.

En 2005, pour la première année, les dépenses ont dépassé les recettes. Puis en 2006 et en 2007, les dépenses ont été très supérieures aux recettes. La trésorerie du FPRNM, ainsi fortement sollicitée, est arrivée à épuisement à la fin de l’année 2007.

En 2008, le montant des dépenses s’est élevé au total à 66,8 millions d’euros. Il s’agit du plus faible montant de dépenses annuelles depuis 2005. Les dépenses réalisées en 2008 ont été conformes aux ressources annuelles du fonds.

L’augmentation du taux de prélèvement à 12 % a permis à partir de 2009 de soutenir l’augmentation des besoins de financement des mesures de prévention et de réduction des risques naturels, et particulièrement, parmi elles, les besoins en études et travaux des collectivités territoriales tout en reconstituant sa trésorerie.

En 2010, le fonds a notamment permis de soutenir les investissements des collectivités territoriales, forts et croissants depuis l’ouverture de cette mesure, pour l’essentiel au sein de programmes globaux pluriannuels (Programmes d’action de prévention des inondations, Plans grands fleuves, Plan Séisme Antilles, etc.). Ces programmes contribuent directement à la mise en œuvre des conclusions du Grenelle de l’environnement sur la prévention du risque inondation et la prévention des risques en Outre-Mer.

Le Rapporteur n’a pas reçu de réponses plus récentes quant à l’équilibre financier du FPRNM

D.– UN FONDS TOUJOURS PLUS SOLLICITÉ

Face aux conséquences dramatiques de la tempête Xynthia, la délocalisation des biens exposés aux risques de submersion marine des départements de Charente-Maritime et de Vendée a été entreprise. Ce programme estimé à 400 millions d’euros au total (acquisitions amiables et expropriations) est en cours de réalisation : le montant des acquisitions amiables effectuées s'élève, au 31 décembre 2011, à 314,7 millions d’euros. Les déclarations d'utilité publique préalables aux expropriations prévues pour mener à bien le programme initial réajusté après expertise devraient intervenir à compter de fin 2012 et s'échelonner sur les années suivantes pour environ 50 millions d’euros au total.

En outre, un plan « submersions rapides » est mis en œuvre sur la période 2011-2016 pour un montant de 500 millions d'euros. Ce plan s’articule autour de trois types d’actions : la prévention des submersions marines, la prévention des défaillances des digues fluviales ou maritimes, la prévention des inondations par ruissellement ou crues soudaines. Le FPRNM devrait ainsi dégager des moyens de l'ordre de 80 millions d'euros par an affectés aux études et travaux sur les ouvrages hydrauliques, ce qui permettrait de doubler le rythme d'investissement annuel de renforcement des digues avec le concours des collectivités territoriales.

Ce programme d'action ambitieux, conjuguant le programme de délocalisation de biens mené à la suite de la tempête Xynthia avec la poursuite des programmes de prévention du risque engagés depuis de nombreuses années, et leur renforcement dans le domaine des submersions rapides, conduit sur la période 2011-2013 à une augmentation importante des dépenses du FPRNM.

Au-delà de la période 2011-2013, les dépenses prévisibles du fonds contribueront notamment à l'achèvement du programme de délocalisations de biens mené à la suite de la tempête Xynthia, au financement des Programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) de la génération 2011-2015 et du plan submersions rapides d'ici 2016, ainsi qu'à l'achèvement de la couverture des territoires à risque en plans de prévention des risques naturels.

S'ajoutent à ces programmes des actions non prévisibles, comme la délocalisation de biens pour lesquels une menace grave est identifiée. Ces actions bénéficieront de financements du FPRNM au-delà de 2013, bien que leur niveau de dépense ne puisse être aujourd'hui estimé.

La contribution du FPRNM au financement du Plan « Séisme Antilles » sera ajustée pour atteindre au plus vite les objectifs de ce plan. Une première phase couvrant la période 2007-2013 a été définie sans qu'aucun terme n'ait été fixé pour le Plan lui-même, eu égard à l'ampleur des travaux nécessaires. Il s'agit d'un engagement fort de l'État.

La loi de finances pour 2013 a encore étendu les compétences du fonds, en permettant, notamment le financement de l’élaboration des PPRN par une prise en charge plus forte : de 90 % au lieu des 75 % auparavant.

II.– LE PRÉSENT ARTICLE VISE À ÉTENDRE ENCORE LE PÉRIMÈTRE DU FONDS SANS PRÉVOIR DE RESSOURCES COMPLÉMENTAIRES

A. PROLONGATION AU 31 DÉCEMBRE 2015 DU TAUX MAXIMAL DE FINANCEMENT DES TRAVAUX RÉALISÉS DANS UNE COMMUNE COUVERTE PAR UN PPRL

303 communes ont été identifiées comme prioritaires pour l’établissement de plans de prévention des risques littoraux (PPRL) sur l’ensemble du territoire métropolitain, en raison du risque pour les vies humaines, risque qui pourrait encore s’accroître du fait d’une urbanisation non maîtrisée. En août 2011, le Gouvernement avait fixé comme objectif que l’ensemble des communes visées soit couvert par un PPRL. Cet objectif n’a pas été tenu.

Afin de permettre au FPRNM de continuer à financer au taux maximal de 40% les travaux réalisés sur le territoire d’une commune couverte par un PPRL, autorisation qui devait échoir au 31 décembre 2013, le I du présent article propose de prolonger cette autorisation jusqu’au 31 décembre 2015.

Cette prolongation va représenter 8 millions d’euros de dépenses annuelles pour le Fonds.

B. PRISE EN CHARGE COMPLÈTE DE L’ÉLABORATION DES PPRN PAR LE FRRNM

L’élaboration des PPRN va encore nécessiter une augmentation des volumes financiers qui leur seront consacrés en raison des coûts sur les PPRN prioritaires. Le 2° du II du présent article propose de faire passer le taux de subvention par le FPRNM de 90 % à 100 %. La dépense supplémentaire est évaluée à 1,2 million d’euros par an.

C. PRISE EN CHARGE PAR LE FPRNM DES ENGAGEMENTS ANTÉRIEURS AU 1^ER JANVIER 2014

Le 2° du II du présent article propose de permettre au fonds de prendre en charge – dans la limite de 60 millions d’euros – les restes à payer relatifs à des opérations réalisées ou subventionnées antérieurement par l’État.

Sur les 60 millions d’euros, 14 millions d’euros concernent des opérations de préventions contre les risques naturels et 46 millions d’euros le financement d’opérations de protection contre les risques d’inondation et de submersion marine concernant notamment la Savoie, l’Isère, la Vallée du Rhône et les digues de la Loire.

Cette mesure aura un coût de 20 millions par an pour le FPRNM.

Le Rapporteur spécial estime dangereux de solliciter toujours plus un Fonds sans prévoir de financement complémentaire. Il déplore, par ailleurs, la technique visant à opérer une baisse fictive de la dépense publique en faisant porter des engagements antérieurs de l’État par un Fonds lui-même fragile financièrement.

*

* *

La Commission adopte l’article 63.

Elle examine ensuite l’amendement n° II-CF 80 de M. Hervé Mariton portant article additionnel après l’article 63.

M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial. C’est un amendement qui je l’espère va recueillir le soutien de mes collègues. Cet amendement vise à éclairer le Parlement sur le financement futur de l’Agence de Financement des Infrastructures de Transport de France (AFITF) à la suite de la suspension de la taxe poids lourds. En effet, il demande au Gouvernement que soit remis au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2015, un rapport détaillant les modalités de compensation financière pour l’AFITF et la manière dont les conséquences de la fin de l’écotaxe sur les poids lourds vont être gérées.

M. Alain Rodet, Rapporteur spécial. Le Gouvernement a annoncé qu’une concertation va être mise en place pour régler ce problème. Il ne semble pas judicieux de procéder à une telle enquête avant même que la concertation n’ait eu lieu.

La Commission rejette l’amendement n° II-CF 80.

ANNEXE 1 :
LISTE DES ASSOCIATIONS AYANT RECU DES SUBVENTIONS
DU MEDDE

(en euros)

Source :MEDDE

ANNEXE 2:
LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

À Paris

Ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’énergie :

– Mme Patricia BLANC, directeur général de la prévention des risques ;

– M. Vincent MAZAURIK, secrétaire général du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie et du ministère de l’égalité des territoires et du logement ;

– Mme Béatrice LECOMTE, directrice des affaires financières :

– M. Benoît PIGUET, conseiller.

Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire :

– M. Jacques REPUSSARD, directeur général

EDF :

– M. Thomas PIQUEMAL, directeur financier