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La Commission examine, sur le rapport de M. Christian Eckert, rapporteur général, la proposition de loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshérence (n° 1546).
M. Dominique Baert, président. Nous en venons à l’examen de la proposition de loi de notre rapporteur général et de l’ensemble du groupe SRC relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshérence, sur laquelle 37 amendements ont été déposés. La discussion en séance publique de ce texte aura lieu le mercredi 19 février après-midi.
M. Christian Eckert, rapporteur général, rapporteur. Cette proposition de loi vise à apporter une réponse la plus complète possible au problème des avoirs financiers en déshérence. Son principal objectif est la protection des droits des épargnants.
Elle vise donc à compléter les efforts engagés par le législateur, en particulier dans le cadre de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires. Au cours de la discussion de cette dernière, des amendements au sujet des avoirs bancaires en déshérence et du dépôt à la Caisse des dépôts et consignations des sommes non réclamées au titre de ces avoirs et des contrats d’assurance-vie avaient en effet été retirés au profit de cette proposition de loi, avec l’accord – ou du moins un engagement de bienveillance – du ministre de l’Économie.
Ce texte est le résultat d’un travail de longue haleine.
Le constat est imposant. Pour ce qui est des comptes bancaires inactifs, des montants significatifs sont en jeu. Suite au rapport de la Cour des comptes, 1,8 million de comptes inactifs ont été recensés – c’est un minimum – pour un encours de 1,6 milliard d’euros. Les encours sur les comptes dont les titulaires sont décédés pourraient être de l’ordre de 1,2 milliard d’euros. Enfin, on recense 674 014 comptes bancaires dont le titulaire est centenaire, alors que le nombre des centenaires ne s’élève qu’à 20 106 selon l’INSEE.
En l’état du droit, aucune obligation n’est imposée aux banques en ce qui concerne les comptes bancaires inactifs hormis le principe général de la déchéance trentenaire. Il est donc nécessaire d’assurer la protection des épargnants, sachant que les banques tendent à ponctionner ces ressources par des « frais de gestion », dans des proportions importantes et parfois abusives, surtout pour des comptes inactifs.
Selon la Cour des comptes, toutes les banques n’ont pas mis en place les procédures permettant d’assurer le respect du principe de la déchéance trentenaire. Par exemple, une banque ne conserve pas les mouvements passés sur un compte au-delà de dix ans : elle est donc incapable de respecter la loi.
Par ailleurs, aucun service administratif n’assure réellement de contrôle sur les banques. Selon la Cour, la direction générale des finances publiques – DGFiP – n’assure qu’un contrôle très partiel. Quant à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
– ACPR –, elle estime qu’il ne lui revient pas d’assurer le respect de la déchéance trentenaire, dès lors que la disposition est prévue dans le code général de la propriété des personnes publiques, et non dans le code monétaire et financier. Après l’audition devant la commission des Finances, préalablement à sa nomination, de son nouveau vice-président, M. Jean-Marie Levaux, l’ACPR a certes indiqué publiquement que cette question faisait désormais partie de ses priorités. Mais il faut reconnaître qu’elle part de loin.
Il est donc impératif de légiférer pour garantir les droits des épargnants.
Les points soulevés au titre des comptes bancaires inactifs valent aussi pour les contrats d’assurance-vie non réclamés.
Les assureurs sont défaillants dans la mise en œuvre des obligations législatives et réglementaires qui leur ont été progressivement imposées depuis 2003 – notamment par la loi du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés – pour régler le cas des contrats non réclamés. Les raisons de cette application partielle ou insuffisante de la loi tiennent à la fois aux difficultés qu’ils rencontrent pour réunir les informations permettant le versement des sommes dues et à une certaine réticence face à l’accroissement de leurs obligations.
En conséquence, l’encours des contrats d’assurance-vie et de capitalisation non réclamés est encore relativement important malgré les dispositifs législatifs adoptés. Il représenterait 0,2 % de l’encours total selon le rapport de la Cour, soit au minimum 2,76 milliards d’euros.
Nous avons souhaité légiférer dans les meilleures conditions possibles sur cette question délicate, et le texte final est le fruit d’un travail de longue haleine, mené parallèlement à la session budgétaire.
La commission des finances a demandé en décembre 2012 à la Cour des comptes, sur le fondement du 2° de l’article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances – LOLF –, une enquête approfondie sur cette question des avoirs en déshérence.
La Cour a rendu son rapport en juillet 2013. Dans la foulée, son Premier président nous l’a présenté en commission, en présence des représentants des banques et des assurances, qui ont ainsi pu oralement faire part de leurs observations. Sur cette base, une concertation a associé l’ensemble des parties prenantes : l’administration fiscale, avec la direction de la législation fiscale – DLF – et la DGFiP, les partenaires financiers que sont la Caisse des dépôts et consignations – CDC – et la direction générale du Trésor, les administrations juridiques, dont la Chancellerie, et leurs auxiliaires, les notaires, les autorités de contrôle et de régulation, à savoir l’ACPR, l’AMF – Autorité des marchés financiers – et la CNIL
– Commission nationale de l’informatique et des libertés –, les entreprises d’assurance et établissements de crédit et les généalogistes. Nous avons également reçu des contributions des représentants des consommateurs et d’associations d’épargnants.
Sur la base des résultats de cette concertation, la proposition de loi a été rédigée en lien étroit avec la direction générale du Trésor, puis déposée en novembre dernier.
Enfin, j’ai demandé au président de l’Assemblée nationale d’appliquer les dispositions constitutionnelles qui nous permettent de bénéficier de l’expertise du Conseil d’État sur les problèmes juridiques que ce texte pourrait poser. L’avis du Conseil d’État, dont les éléments essentiels seront présentés dans le rapport, a permis de valider l’économie générale et la rédaction du dispositif.
Les consultations se sont ensuite poursuivies avec les principales parties prenantes. Je vous proposerai plusieurs amendements en tirant les conséquences ; ils devraient permettre d’aboutir à un texte consensuel. J’insiste sur le fait que j’ai tenu le plus grand compte des suggestions du Conseil d’État, et me félicite de son apport à la proposition de loi. Peut-être faudrait-il s’appuyer plus souvent sur lui pour les initiatives parlementaires complexes ou juridiquement délicates.
Les grandes lignes du dispositif sont connues.
Pour les comptes bancaires inactifs, la proposition de loi prévoit un régime spécifique, avec plusieurs apports importants. Le premier est l’obligation pour le teneur de compte de recenser chaque année les comptes inactifs, définis selon des critères précisés par l’article 1er. J’insiste sur le fait que la définition des comptes bancaires inactifs est une avancée juridique importante, qui a été saluée par le Conseil d’État comme par la profession.
Deuxième apport : l’obligation de transférer à la Caisse des dépôts et consignations les fonds non réclamés à l’issue d’un délai de dix ans d’inactivité pour les comptes « abandonnés » par leur titulaire et de deux ans après le décès pour les comptes de personnes décédées.
Enfin, diverses obligations sont imposées aux teneurs de compte et à la Caisse des dépôts et consignations afin de protéger les droits des épargnants, en particulier l’information des clients et le plafonnement des frais bancaires pour les teneurs de compte, ainsi que la garantie du capital transféré pour la Caisse.
L’obligation de transfert des fonds à la Caisse conduit à ce que celle-ci soit seule en charge de l’application du principe de la déchéance trentenaire aux avoirs bancaires en déshérence. La CDC appliquant ce principe avec rigueur, une telle évolution contribue à la préservation des intérêts financiers de l’État.
Ces nouvelles règles étant introduites dans le code monétaire et financier, l’ACPR sera en charge d’en assurer le respect conformément à sa mission générale et, le cas échéant, de prononcer des sanctions.
En ce qui concerne les contrats d’assurance-vie, un certain nombre de dispositions viennent compléter la loi de 2007. Nous y reviendrons en détail lors de l’examen des articles.
Nous avons cherché à réaliser un équilibre entre les obligations mises à la charge des établissements financiers, le travail de la Caisse des dépôts et consignations et le respect du droit des épargnants, afin de bien « doser » les contraintes qui vont peser sur les établissements financiers et la Caisse. Quelques points mineurs restent à régler ; ils devraient être évoqués au cours du débat.
M. Régis Juanico. Je n’ai pas eu le temps de rédiger un amendement en ce sens, mais je m’interroge sur la possibilité de le faire dans le cadre de l’article 88. Est-il envisageable de dissocier le cas des comptes des particuliers de celui des comptes dits associatifs, à savoir ceux des associations reconnues d’utilité publique ? Au Royaume-Uni, les sommes issues de comptes dormants sont reversées à un fonds d’investissement social, sur la base du volontariat de la part des compagnies bancaires ou de crédit immobilier. Avez-vous réfléchi à la question des comptes associatifs ? Serait-il envisageable de transférer une partie des sommes concernées à la Caisse des dépôts au terme des dix ans, sans attendre le nouveau délai de vingt ans, et d’affecter ces sommes au Fonds pour le développement de la vie associative – FDVA – ou au circuit associatif plutôt qu’aux caisses de l’État ?
M. Charles de Courson. Le groupe UDI votera cette proposition de loi, qui va dans la bonne direction.
M. Éric Alauzet. Je remercie le rapporteur de cette proposition de loi très utile qui permettra à la fois de protéger les clients et l’État et d’améliorer la transparence du système. Néanmoins, avons-nous bien toutes les garanties que les ayants droit pourront récupérer les sommes concernées après leur transfert à la Caisse des dépôts et consignations ? Par ailleurs, le délai de déclaration d’inactivité et de transfert prévu – un an – est-il le plus adapté ? À mon sens, cela mérite encore discussion.
Mme Marie-Christine Dalloz. Cette proposition de loi a le mérite de créer une définition du compte inactif et du compte non réclamé. C’était nécessaire. Néanmoins, elle ne répond pas à l’ensemble des problèmes posés. Quid par exemple de l’épargne salariale ? Que fait-on des comptes d’épargne salariale en déshérence ? Aucune recherche n’est prévue en la matière. En cas de survivance comme en cas de décès, on ne demande pas à l’organisme bancaire ou à la compagnie d’assurance d’effectuer cette recherche en procédant à un croisement de fichiers – par exemple avec l’INSEE.
Je m’interroge également sur les mesures transitoires. Les contours des mesures de publicité à mettre en œuvre avant le transfert des comptes à la Caisse des dépôts et consignations restent en effet à définir. Autrement, il subsisterait un risque de détournement de ces sommes, qui pourrait nourrir un sentiment de spoliation chez leurs bénéficiaires éventuels. Le travail de l’organisme bancaire ou de la compagnie d’assurance doit donc aussi porter sur cette recherche et sur la transparence.
Enfin, j’ai le sentiment qu’à certains égards, le texte marque une régression par rapport à la loi de 2007.
M. Marc Goua. S’agissant des contrats d’assurance-vie et des bons de capitalisation, le texte ne fait pas de distinction entre le souscripteur et le bénéficiaire. Or il peut s’agir de deux personnes différentes. Très souvent, les bénéficiaires des contrats en déshérence ignorent qu’ils le sont. Rien n’est semble-t-il prévu pour ces cas.
M. Dominique Lefebvre. Permettez-moi de féliciter et de remercier notre rapporteur au nom du groupe SRC. En ce qui concerne la méthode, il est intéressant que le Parlement se soit emparé du sujet à la suite du rapport de la Cour des comptes.
Sur le fond, cette proposition de loi est importante. Elle s’attache à ce que les droits des ayants droit soient mieux garantis, et à ce que l’État puisse légitimement récupérer les sommes qui n’auront pas été attribuées à leurs ayants droit au terme du délai de déchéance. Ce sont là des objectifs d’intérêt général. Nous voterons donc ce texte, ainsi que les amendements qui seront défendus par le rapporteur – notamment ceux qu’il a déposés suite à la consultation du Conseil d’État.
M. le rapporteur général. La plupart des contrats d’assurance-vie ne mentionnent pas d’autre bénéficiaire que « mes héritiers », monsieur Goua. Néanmoins, le problème posé est en grande partie réglé par l’obligation faite aux notaires mandatés par un bénéficiaire potentiel de consulter FICOVIE, le futur fichier des contrats d’assurance-vie. Ils peuvent également recourir aux services de l’Association pour la gestion des informations sur le risque en assurance-vie – AGIRA –, qui est l’organisme auquel les assureurs ont confié le soin d’organiser la recherche des contrats d’assurance-vie en cas de décès. J’admets qu’il peut subsister une incertitude sur la gestion du stock des contrats non réclamés, mais le texte règle le problème pour le flux à venir. J’y reviendrai sans doute dans la suite du débat.
Vous avez attiré notre attention sur les comptes associatifs, monsieur Juanico. Le principe de l’égalité devant la loi ne nous permet pas de faire une distinction selon la nature des titulaires de comptes bancaires, qu’il s’agisse de personnes physiques ou de personnes morales comme les associations, les entreprises ou tout autre détenteur de compte.
Par ailleurs, nous avons préféré nous abstenir de figer l’affectation des fonds et faire confiance à la Caisse des dépôts et consignations, dont le Parlement assure la surveillance. Le président de la commission de surveillance de la CDC, M. Henri Emmanuelli, s’exprimera peut-être à ce sujet.
La garantie des épargnants est bien prise en compte, monsieur Alauzet. Les délais prévus sont importants. Je rappelle que le transfert des sommes à la CDC laisse encore vingt ans aux ayants droit – au sens large du terme – pour faire valoir leurs droits et se les voir restituer. Si le délai d’inactivité a été fixé à un an pour les comptes bancaires, un certain nombre d’obligations sont mises à la charge des banques, dont celle d’informer les clients si elles les trouvent. En outre, les délais de transfert sont conséquents.
Je ne pense pas que l’on puisse parler de régression, madame Dalloz. L’article 12 prévoit notamment que l’établissement bancaire teneur de compte ou l’assureur informe, par tous les moyens à sa disposition, les titulaires des comptes ou contrats dont les dépôts et avoirs sont concernés six mois avant le transfert à l’État. Il y a donc bien une démarche collective de diffusion de l’information. En outre, la CDC est tenue de rendre publique par voie électronique l’identité des titulaires des comptes qui lui ont été transférés. Il est également prévue une obligation d’information sur les dispositions prévues par la proposition de loi, de l’ensemble des détenteurs de comptes et de souscripteurs de contrats dans les six mois après l’entrée en vigueur de la loi.
Quant à la question de l’épargne salariale, elle sera réglée par l’amendement CF30 que je défendrai à l’article 1er. L’épargne salariale est donc bien concernée.
M. Henri Emmanuelli. La Caisse des dépôts n’est pas favorable à l’affectation que vous proposez, monsieur Juanico. Cela impliquerait en effet que les fonds concernés soient placés en hors bilan, au même titre que ceux du livret A, par exemple, et fassent l’objet d’une cogestion avec le Trésor. Ce n’est sans doute pas ce que vous souhaitez. Pour résumer, l’affectation que vous proposez changerait la nature du fonds qui recevra cet argent.
M. Régis Juanico. Mais il existe aussi à la Caisse des dépôts des fonds comme le fonds d’innovation sociale, qui sont fléchés vers les acteurs associatifs. Rien n’empêche donc la Caisse d’assurer un fléchage en interne.
M. Henri Emmanuelli. Je répète que si les fonds sont fléchés par la loi, ils seront sortis du bilan de la Caisse pour figurer en hors bilan et être assimilés au fonds d’épargne. C’est précisément ce que nous voulons éviter.
La Commission en vient à l’examen des articles.
Article 1er : Régime des comptes bancaires inactifs
La Commission est saisie de l’amendement CF2 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. En l’absence de réglementation précise sur le contenu des coffres-forts, cet amendement propose d’étendre les dispositions du texte aux coffres-forts dont le contenu n’a pas été réclamé. Mon intervention vaut également défense de l’amendement CF4, qui définit ce qu’est un coffre-fort inactif, et des amendements CF10, CF11 et CF24, qui portent sur le même sujet.
M. le rapporteur général. Vous soulevez là une question légitime. Néanmoins, nous n’avons pas trouvé de solution satisfaisante. Vos amendements proposent d’inclure le contenu des coffres-forts dans le texte, mais ils ne disent pas ce que l’on en ferait si on leur appliquait une sorte de déchéance trentenaire. En outre, le contenu des coffres-forts est variable : il peut s’agir de valeurs, d’objets ou encore de documents. Nous en avons discuté avec les banques et avec le Trésor, sans parvenir à une solution satisfaisante. Faut-il détruire le contenu des coffres, le déposer aux Archives nationales pour en faire le tri avant destruction ?
Actuellement, la loi fait obligation aux banques de conserver le contenu des coffres-forts. Cela pose problème. Si l’État doit les récupérer, comment faire pour les liquider ? On n’imagine pas que la DGFiP soit destinataire de tonnes d’objets dont la valeur est incertaine.
J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement. Le texte traite le maximum des aspects qu’il est possible de traiter ; mais reconnaissons humblement que nous ne sommes pas techniquement prêts à prendre des dispositions sur le contenu des coffres-forts ; je vous fais là un aveu d’impuissance. Cet avis vaut évidemment pour les autres amendements que vous avez évoqués.
M. Charles de Courson. Les coffres-forts peuvent en effet contenir deux catégories de biens : les objets qui ont une valeur marchande, auxquels les dispositions du texte pourraient s’appliquer, et les biens sans valeur marchande, tels que les archives familiales. Dans un cas comme dans l’autre, ils doivent être restitués au titulaire du coffre-fort – ou à ses héritiers si celui-ci est décédé. L’objection qui a été faite au rapporteur par la direction du Trésor ne me semble donc pas fondée.
M. le rapporteur général. La question ne se pose bien sûr que lorsqu’on ne connaît pas les ayants droit. Il y a surtout le problème de la liquidation de la valeur. La Caisse des dépôts et consignations ne peut conserver que des sommes en numéraire. Le texte comporte d’ailleurs des dispositions pour liquider les titres, lorsqu’il s’agit de comptes titres, avec toutes les difficultés que cela peut entraîner dans le cas où l’ayant droit se manifeste après cette liquidation. De même, un ayant droit pourrait contester les conditions de la réalisation des valeurs contenues dans un coffre-fort. Nous avons essayé de traiter la question pour les actions, mais nous n’avons pas voulu le faire pour les coffres-forts. Pour l’heure, je ne puis vous répondre autrement que par cet aveu d’impuissance.
M. Charles de Courson. Je maintiens l’amendement. Cela nous permettra au moins de connaître la position du Gouvernement.
La Commission rejette l’amendement.
Puis la Commission examine l’amendement CF30 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. L’amendement CF30 a pour objet d’intégrer les précisions rédactionnelles proposées par le Conseil d’État ainsi que plusieurs autres améliorations rédactionnelles mineures.
Ainsi, pour les comptes à terme, le délai de cinq ans commencerait à courir à compter du terme de cette période d’indisponibilité, de manière à prendre en compte la spécificité de tels comptes.
De même, les dispositions prévues par l’article sont étendues aux comptes sur lesquels sont inscrits des dépôts et avoirs au titre de l’épargne salariale.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF1 de M. Laurent Grandguillaume.
M. Laurent Grandguillaume. L’amendement CF1 a pour objet d’assurer la cohérence du régime applicable aux comptes épargne en l’étendant aux comptes sur livret et en permettant ainsi de couvrir tous les types de comptes épargne.
M. le rapporteur général. Cet amendement est bienvenu parce qu’il complète à bon escient le champ applicable aux comptes épargne.
Ce régime spécifique aux comptes épargne prend en considération leur spécificité par rapport aux comptes courants. Il prévoit que, pour les qualifier d’inactifs, il faudra constater un délai de cinq ans sans opération à l’initiative du client ni manifestation de sa part.
M. Grandguillaume propose d’appliquer ce régime aux comptes sur livret, qui relèvent effectivement de cette catégorie de comptes épargne : c’est une précision utile à laquelle je suis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle en vient à l’amendement CF3 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Le texte doit également viser les comptes inactifs de l’épargne salariale appartenant à des titulaires qui ont oublié qu’ils les possédaient. Des sommes importantes sont en jeu. Tel est l’objet de l’amendement CF3.
Monsieur le rapporteur général, mon amendement est-il entièrement satisfait par l’adoption de l’amendement CF30 ?
M. le rapporteur général. Je vous rassure, monsieur de Courson : l’amendement CF30 règle les problèmes concernant l’épargne salariale.
S’agissant de la participation, l’article D. 3324-37 du code du travail prévoit pour sa part que les sommes dues à un salarié que l’entreprise ne réussit pas à contacter sont remises à la Caisse des dépôts et consignations lorsqu’il s’est écoulé un délai d’un an à partir du moment où le salarié peut réclamer ces fonds.
M. Charles de Courson. La participation subit un traitement discriminatoire par rapport aux autres formes d’épargne salariale puisque les délais sont plus courts. La rupture d’égalité est manifeste. Il faut unifier les différents dispositifs.
M. le rapporteur général. Il ne faut pas oublier que, s’agissant de la participation, les sommes demeurent au sein de l’entreprise : l’argent n’est pas placé dans une banque.
C’est la raison pour laquelle il convient de conserver, pour la participation, le droit existant, les autres dispositifs d’épargne salariale étant inclus dans la proposition de loi. Il n’est pas possible d’unifier les dispositifs.
Avis défavorable à l’amendement.
M. Charles de Courson. Le rapporteur m’ayant donné partiellement satisfaction, je retire l’amendement.
L’amendement CF3 est retiré.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement CF4 de M. Charles de Courson.
Elle examine ensuite l’amendement CF18 de Mme Marie-Christine Dalloz et CF5 de M. Charles de Courson, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
Mme Marie-Christine Dalloz. Alors que la loi du 17 décembre 2007 a donné les moyens juridiques aux assureurs vie de rechercher les ayants droit des contrats en déshérence, rien n’oblige aujourd’hui les établissements bancaires à rechercher les ayants droit des comptes inactifs. L’envoi de courriers aux titulaires de tels comptes, courriers qui reviennent à l’envoyeur presque toujours avec la mention : « N’habite plus à l’adresse indiquée », ou le croisement avec le fichier des personnes décédées ne sont pas des mesures suffisantes.
C’est la raison pour laquelle l’amendement CF18 prévoit que lorsque les établissements sont informés du décès, ils sont tenus de rechercher les ayants droit. Il convient en revanche de modifier la rédaction de la fin de l’amendement en supprimant les mots : « et si cette recherche aboutit, de l’aviser de la stipulation effectuée à son profit », la stipulation ne pouvant être effectuée sur un compte bancaire.
M. Charles de Courson. L’amendement CF5 vise à préciser les obligations des banques une fois que la consultation du fichier national leur a permis de découvrir le décès du titulaire du compte. En effet, la rédaction actuelle du texte n’impose pas aux banques l’obligation de rechercher les ayants droit du défunt.
M. le rapporteur général. Je comprends l’esprit et connais l’origine de ces deux amendements.
Mme Dalloz a eu raison de proposer la modification de son amendement : comptes bancaires et assurances vie ne sont pas de même nature. L’assureur est tenu de vérifier la réalisation du risque qu’est le décès du souscripteur du contrat et, s’il la constate, de rechercher les bénéficiaires du contrat. En revanche, la banque a une simple mission de conservation des fonds, qui n’implique pas la recherche des ayants droit.
Je partage le souci qu’exprime l’amendement CF18 et qui touche à la protection des droits des épargnants. C’est la raison pour laquelle le texte vise à ouvrir l’accès du FICOBA aux notaires et aux ayants droit dans le cadre d’une succession : cette disposition sera beaucoup plus efficace pour assurer le respect des droits des épargnants.
Du reste, que signifie que « les établissements sont tenus de rechercher les ayants droit du titulaire » ? Par quels moyens ? N’oublions pas que les établissements bancaires sont déjà soumis à l’obligation de connaissance de leurs clients, la recherche des ayants droit étant du ressort des notaires, qui sont chargés de régler les successions. L’accès, inscrit dans le texte, des notaires au fichier des comptes bancaires – FICOBA – et au futur fichier des souscripteurs de contrats d’assurance-vie – FICOVIE – a d’ailleurs soulevé un débat.
Avis défavorable à ces deux amendements qui me paraissent suffisamment satisfaits par les autres dispositions du texte.
M. Charles de Courson. Si votre texte apporte une vraie amélioration en matière de recherche des titulaires de comptes décédés, puisque les établissements bancaires seront désormais tenus de consulter annuellement le répertoire national d’identification des personnes physiques – RNIPP –, en revanche, ils n’ont aucune obligation de rechercher les ayants droit, notamment en contactant le notaire du défunt. Le texte s’arrête à mi-chemin. Mon amendement vise à le conduire au bout de sa logique.
M. le rapporteur général. L’obligation de rechercher les ayants droit existe, mais elle est à la charge non pas des banques mais des notaires, auxquels le texte donne les moyens de faire leurs recherches.
Je l’ai dit d’entrée de jeu : nous avons dû équilibrer les charges incombant à chacun.
Mme Marie-Christine Dalloz. Vous convenez donc, monsieur le rapporteur général, de la distorsion de traitement entre les compagnies d’assurance vie, qui ont l’obligation contractuelle de rechercher les ayants droit, et les établissements bancaires, auxquels devrait également revenir cette obligation, que vous transférez aux notaires.
La Commission rejette successivement les amendements CF18 et CF5.
Elle en vient ensuite à l’amendement CF7 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Dans un très grand nombre de cas, l’information prévue ne parviendra pas au titulaire puisque celui-ci aura changé d’adresse. Si l’établissement teneur du compte n’est pas obligé de faire déterminer sa nouvelle adresse, les titulaires ne seront pas informés, ce qui réduira significativement l’impact de la disposition. L’obligation d’information n’a d’efficacité que si elle se double de l’obligation de localiser l’intéressé.
Tel est l’objet de l’amendement CF7.
M. le rapporteur général. Votre amendement est satisfait, monsieur de Courson.
Les mesures anti-blanchiment, prévues notamment à l’article L. 561-5 et suivants du code monétaire et financier – COMOFI –, imposent déjà aux banques de mettre en place les procédures nécessaires à la connaissance et à l’identification de leurs clients. L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution – ACPR – contrôle du reste cette disposition.
Ces obligations sont en outre plus poussées que celles que vous proposez : en particulier, l’article L. 561-12 du COMOFI prévoit que la banque doit conserver l’ensemble des éléments permettant d’identifier un client pendant cinq ans après la clôture du compte.
L’amendement est donc satisfait : je vous propose de le retirer ; à défaut j’émettrai un avis défavorable.
M. Charles de Courson. Je retire l’amendement.
L’amendement CF7 est retiré.
La Commission examine ensuite les amendements CF8 de M. Charles de Courson et CF19 de Mme Marie-Christine Dalloz, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
M. Charles de Courson. Le transfert des fonds à la Caisse des Dépôts et des Consignations – CDC – ne devrait avoir lieu qu’une fois la recherche des bénéficiaires correctement effectuée. Une telle mesure permettrait de s’assurer de la bonne restitution des avoirs bancaires.
Dès lors que sont introduites l’obligation de recherche pour déterminer l’adresse actuelle du titulaire vivant et l’obligation pour déterminer les ayants droit du titulaire si celui-ci est décédé, il semble logique que ce transfert s’opère dans un délai raisonnable après le constat de vaine recherche sans qu’il soit besoin de distinguer le cas du titulaire présumé vivant du cas du titulaire décédé.
Le transfert à la CDC se justifie alors pleinement en raison du caractère indéniable de la déshérence des sommes en cause.
Tel est l’objet de l’amendement CF8.
Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement CF19 vise à prévoir que les établissements bancaires seront tenus de fournir un certificat de vaine recherche qui les engagera. Il ne faudrait pas que le transfert des fonds à la Caisse des dépôts et consignations leur permette de se dédouaner de leurs obligations.
M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces deux amendements pour les mêmes raisons que précédemment. On ne peut conditionner le transfert des fonds à la Caisse à la recherche des ayants droit.
La Commission rejette successivement les amendements CF8 et CF19.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF10 de M. Charles de Courson.
Elle en vient ensuite à l’amendement CF9 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Les délais prévus initialement ne se justifient plus à partir du moment où les dépôts à la Caisse des dépôts et des consignations seraient effectués après de vaines recherches. Les sommes pourraient donc être acquises à l’État dans un délai réduit à quinze ans au lieu de trente actuellement. Tel est l’objet de l’amendement CF9.
Monsieur le rapporteur général, pourquoi conserver la prescription trentenaire après plusieurs années de recherche ? C’est bien long !
M. Henri Emmanuelli. C’est par référence au principe général de la prescription trentenaire.
M. le rapporteur général. Je rappelle que la durée de la prescription pour la Caisse des dépôts, qui est de vingt ans, s’ajoute aux dix ans de la prescription pour les établissements bancaires : c’est la somme de ces deux durées qui fait trente ans.
Lors de l’audition de M. Didier Migaud, nous avions évoqué la possibilité de réduire le délai de la déchéance trentenaire à vingt ans. Nous avons jugé plus harmonieux de conserver le principe général de la déchéance trentenaire.
Ce délai long, qui est protecteur des droits des épargnants, se justifie d’autant plus à une époque caractérisée par la multi-bancarisation, où l’on peut avoir oublié qu’on dispose d’un compte dans telle ou telle banque.
N’oublions pas également que les livrets A représenteront un grand nombre des comptes concernés. Trente ans offrent donc le délai nécessaire pour que la déchéance de la propriété des épargnants se fasse dans des conditions qui protègent leurs droits.
Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette les amendements CF11 et CF24 de M. Charles de Courson.
Elle examine ensuite l’amendement CF29 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. L’amendement CF29 précise les conditions de versement aux ayants droit des fonds conservés par la Caisse des dépôts, en prévoyant que les personnes réclamant ces sommes doivent apporter les preuves de leur identité et de leurs droits sur les fonds réclamés.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine les amendements CF12 et CF13 de M. Charles de Courson, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
M. Charles de Courson. Les constatations de la Cour des Comptes sur l’assurance-vie non réclamée ont mis en évidence le manque de réactivité et de sévérité de l’ACPR qui a contribué à la passivité des assureurs. À ce jour, aucune sanction n’a été prononcée.
Il serait malvenu qu’une situation identique se reproduisît avec les établissements teneurs des comptes inactifs. C’est la raison pour laquelle il est opportun d’introduire le principe d’un contrôle régulier qui doit être, en cas de manquement constaté, accompagné d’un régime de sanctions pécuniaires spécifiques, la commission des sanctions de l’ACPR étant habilitée, en application du 7° de l’article L. 612-39 du code monétaire et financier, à prononcer de telles sanctions et à assortir ces sanctions d’une astreinte. L’ACPR doit faire son travail. Tel est l’objet des amendements CF12 et CF13.
M. Henri Emmanuelli. Les relations entre l’ACPR et la Caisse des dépôts et consignations sont compliquées du fait que l’ACPR a adressé à la Caisse une facture de 3,5 millions d’euros pour le contrôle de ses activités bancaires, ce qui paraît à celle-ci d’autant plus cher qu’elle a un modèle prudentiel propre dont les critères sont deux fois plus sévères que les critères habituels. C’est la raison pour laquelle elle considère ne pas avoir besoin de l’ACPR.
Laissez la Caisse régler cette question avec l’ACPR sans intervenir au plan législatif.
M. Charles de Courson. Mes deux amendements s’appliquent aux banques et aux compagnies d’assurance-vie et non à la Caisse des dépôts et consignations.
M. le rapporteur général. La surveillance de la déchéance trentenaire était du ressort non pas de l’ACPR mais de la Direction générale des finances publiques – DGFiP – : or la Cour des comptes a relevé que la DGFiP exerçait cette surveillance de manière très partielle.
Par ailleurs, je vous proposerai, après l’article 7, un amendement qui prévoit le contrôle de l’ACPR sur la mise en œuvre du texte par la Caisse des dépôts, dans des conditions spécifiquement applicables à la Caisse et conformes à la pratique en vigueur, pour rassurer M. Emmanuelli.
Enfin, notons que l’inclusion des dispositions de la proposition de loi dans le code monétaire et financier, dans le code des assurances et dans le code de la mutualité entraîne automatiquement le contrôle de l’ACPR, dans les conditions de droit commun, sur la mise en œuvre du texte par les banques et les assureurs, en vertu de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier.
Des sanctions sont déjà prévues, même si, il est vrai, elles sont peu appliquées. Je vous rappelle toutefois que, lors de son audition en tant que personnalité pressentie pour exercer les fonctions de vice-président de l’ACPR, M. Jean-Marie Levaux nous a informés, sans nous donner plus de détail, de l’instruction devant la commission des sanctions de deux dossiers de contrats d’assurance vie en déshérence, qu’il a lui-même qualifiés de « scandaleux », et « honteux ». Tenu au secret, il n’a pu nous en dire davantage.
M. Charles de Courson. C’est la première fois.
M. le rapporteur général. C’est vrai. Et ces sanctions ne sont pas encore prononcées, je l’ai vérifié sur le site de l’ACPR.
M. Dominique Baert, président. Monsieur de Courson, retirez-vous vos deux amendements ?
M. Charles de Courson. Je vais m’y résoudre, monsieur le président.
Monsieur le rapporteur général, la sanction sera-t-elle significative ?
M. le rapporteur général. Le mot « significatif » a un sens différent pour chacun d’entre nous.
M. Charles de Courson. Le profit tiré par les banques et les assurances de la situation actuelle est disproportionné au regard de la sanction.
M. le rapporteur général. Les sanctions peuvent aller du blâme qui, il est vrai, ne coûte pas cher, à des sanctions pécuniaires pouvant atteindre jusqu’à 100 millions d’euros.
Vos amendements sont donc satisfaits sur ce point.
Les amendements CF12 et CF13 sont retirés.
La Commission adopte l’article 1er modifié.
Article 2 : Comptes inactifs ouverts auprès des prestataires de service d’investissement
La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle CF25 du rapporteur général.
Puis elle adopte l’article 2 modifié.
Article 3 : Consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA) dans le cadre du règlement de successions
La Commission examine l’amendement CF27 du rapporteur général, visant à supprimer l’article.
M. le rapporteur général. L’amendement CF27 a pour objet de supprimer la disposition relative à la consultation du FICOBA pour la déplacer ensuite dans un chapitre spécifique de la proposition de loi. Il répond à une recommandation du Conseil d’État qui a estimé que ce déplacement contribuerait à clarifier la structure du texte. Cette disposition sera donc réintroduite après l’article 7, avec quelques améliorations rédactionnelles.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 3 est supprimé.
Article 4 : Contrats d’assurance-vie non réclamés
La Commission examine l’amendement CF36 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. L’amendement CF36 a pour objet d’intégrer les précisions rédactionnelles proposées par le Conseil d’État, ainsi que plusieurs autres améliorations rédactionnelles mineures.
Trois modifications du dispositif sont également proposées, conformément aux recommandations du Conseil d’État. Tout d’abord, le détail du rapport sur les contrats d’assurance-vie et de capitalisation non réclamés est renvoyé à un arrêté du ministre chargé de l’économie. Ensuite, les délais dans lesquels les assureurs doivent déposer les sommes dues au titre de ces contrats non réclamés à la Caisse sont précisés. Enfin, les conditions de publication des informations relatives aux sommes conservées par la Caisse sont modifiées de manière à permettre l’accès des souscripteurs ou des bénéficiaires potentiels à un site internet, hébergé sur le portail de la Caisse.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CF14 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Comme je l’ai déjà souligné, l’obligation d’information n’aura d’efficacité que si elle se double de l’obligation de localiser l’intéressé. L’information prévue au II sera inopérante dans la plupart des cas, l’assuré étant décédé ou demeurant à une nouvelle adresse.
L’amendement CF14 vise à améliorer le dispositif.
M. le rapporteur général. Il est préférable de rappeler aux organismes professionnels leur rôle d’accompagnement dans la diffusion de bonnes pratiques, comme, par exemple, la recherche active en lien avec les réseaux de distribution postale, à laquelle recourent de trop rares assureurs – je pense à une compagnie d’assurance bien connue avec laquelle des entreprises de généalogie nous ont dit travailler très régulièrement.
Les dispositions prévues me paraissant satisfaire l’amendement, j’émets donc un avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF17 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Je retire l’amendement CF17, monsieur le président.
L’amendement CF17 est retiré.
La Commission en vient à l’amendement CF20 de Mme Marie-Christine Dalloz.
Mme Marie-Christine Dalloz. Les délais dans lesquels les recherches devront être effectuées devraient être fixés par un décret en Conseil d’État.
M. le rapporteur général. Avis défavorable.
Mme Valérie Pécresse. Le Conseil d’État vous fait-il peur ? (Sourires.)
M. le rapporteur général. En aucun cas ! Nous avons même collaboré étroitement et de façon exemplaire. J’ai rencontré à plusieurs reprises son rapporteur, M. Guillaume Goulard, et j’ai personnellement assisté à l’assemblée générale du Conseil qui a examiné ce texte. Nous avons d’ailleurs tenu le plus grand compte de l’avis du Conseil dont vous trouverez de larges extraits dans mon rapport.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est saisie de l’amendement CF37 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Il s’agit d’appliquer aux assurances une disposition que nous avons adoptée pour les banques, relative à la vérification de l’identité des souscripteurs ou des bénéficiaires de contrats.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine l’amendement CF16 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Selon la proposition de loi, si un contrat n’est pas réclamé deux ans après le décès de l’assuré, l’assureur dispose d’un délai de dix ans pour effectuer les recherches. Un transfert dans des délais plus brefs à la Caisse des dépôts et consignations – je propose trois ans – garantirait davantage d’efficacité et de sécurité.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. Les bénéficiaires des contrats d’assurance-vie ne sont pas nécessairement les ayants droit du souscripteur (dans environ 20 % des cas). Par conséquent, dans ces cas, ils sont moins facilement identifiables par l’assureur et peuvent mettre davantage de temps à prendre connaissance des sommes qui leur sont dues et à les réclamer. Après consultation de l’ensemble des parties prenantes, il ne nous a donc pas paru utile de raccourcir le délai de dix ans qui correspond à un point d’équilibre.
L’amendement est retiré.
Puis elle adopte l’article 4 modifié.
Article 5 : Contrats d’assurance-vie non réclamés – dispositions relatives aux mutuelles
La Commission est saisie de l’amendement CF39 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Dans le même esprit que l’amendement CF36 à l’article 4 qui concernait les assurances, celui-là s’applique aux mutuelles.
La Commission adopte l’amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF21 de Mme Marie-Christine Dalloz.
Elle adopte ensuite l’amendement CF38 du rapporteur général.
Puis elle adopte l’article 5 modifié.
Article 6 : Régime fiscal des sommes restituées par la Caisse des dépôts et consignations à leurs bénéficiaires
La Commission examine l’amendement CF35 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Le présent amendement complète les dispositions fiscales prévues par la proposition de loi de manière à prévoir le régime d’imposition applicable aux sommes versées par la Caisse des dépôts et consignations aux titulaires de comptes bancaires inactifs ou à leurs ayants droit : ce régime d’imposition reprend les règles de droit commun qui se seraient appliquées si le compte ou le contrat avait été réclamés.
La Commission adopte l’amendement.
L’article 6 est ainsi rédigé.
Article 7 : Extension de l’obligation de recherche des bénéficiaires aux contrats collectifs proposés par les institutions de prévoyance
La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle CF32 du rapporteur général.
Elle adopte ensuite l’article 7 modifié.
Après l’article 7
La Commission est saisie de l’amendement CF31 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. J’ai déjà évoqué cet amendement qui prévoit, d’une part, la consultation obligatoire du fichier FICOBA et du futur fichier FICOVIE par les notaires, et, d’autre part, la consultation facultative du FICOBA pour les ayants droit qui peuvent toutefois déjà demander à l’Association pour la gestion des informations sur le risque en assurance – AGIRA – s’il existe un contrat d’assurance-vie en leur faveur. Par ailleurs, il étend le contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sur les activités bancaires et financières de la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que je l’ai précédemment indiqué.
La Commission adopte l’amendement.
Article 8 : Dispositions applicables à la Caisse des dépôts et consignations
La Commission adopte l’article 8 sans modification.
Article 9 : Coordinations dans le code général de la propriété des personnes physiques
La Commission en vient à un amendement CF28 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Des précisions doivent être apportées concernant les coordinations prévues dans le code général de la propriété des personnes publiques.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 9 modifié.
Article 10 : Affectation des avoirs bancaires et assurantiels en déshérence
La Commission examine l’amendement de suppression CF26 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Le Conseil d’État a remarqué que l’article 10 modifie une affectation de ressources à un organisme concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et qu’une telle disposition relève, en vertu du III de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, du domaine exclusif de la loi de financement de la sécurité sociale. Nous proposons de supprimer cet article afin d’assurer la conformité de la proposition de loi aux textes organiques.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 10 est supprimé.
M. Charles de Courson. Que doit-on en déduire de la position du Gouvernement ? Déposera-t-il un amendement ?
M. le rapporteur général. Le Gouvernement est seul responsable de ses décisions.
Article 11 : Mesures de coordination
La Commission adopte l’article 11 sans modification.
Article 12 : Mesures transitoires
La Commission est saisie de l’amendement CF34 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Une nouvelle rédaction de l’article est proposée pour tenir compte des modifications rédactionnelles suggérées par le Conseil d’État. Une disposition supplémentaire prévoit que les établissements bancaires et les assureurs auront pour obligation d’informer, dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la loi, l’ensemble des titulaires de comptes bancaires et des souscripteurs de contrats d’assurance-vie ou de capitalisation, des dispositions désormais applicables aux comptes et contrats en déshérence en application du présent texte. De cette publicité dépend à mon sens l’effectivité des mesures que nous mettons en place. L’enjeu n’est pas politique ; il s’agit tout simplement d’assainir le fonctionnement du système et de mieux protéger les épargnants.
M. Charles de Courson. Savons-nous combien les dispositions que nous adoptons pourraient rapporter à l’État ?
M. le rapporteur général. Même si elles peuvent permettre de dégager à long terme quelques recettes, notamment en droits de successions, je rappelle que tel n’est pas l’objectif de la proposition de loi. Toute estimation reste très difficile, et un bilan ne pourra pas être dressé avant un délai non négligeable, sachant que si nous adoptons mon amendement à l’article 13, la loi n’entrerait en vigueur qu’au 1er janvier 2016, et que ses premiers effets ne se feraient sentir qu’en 2017.
Cela dit, l’obligation pour chaque compagnie d’assurance de publier annuellement le nombre de contrats d’assurance-vie en déshérence et le montant des encours en question permettra d’obtenir des informations très intéressantes.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence les amendements CF22 et CF23 de Mme Marie-Christine Dalloz tombent.
Et l’article 12 est ainsi rédigé.
Article 13 : Date d’entrée en vigueur de la proposition de loi
La Commission en vient à l’amendement CF33 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Il est souhaitable de repousser d’un an, au 1er janvier 2016, l’entrée en vigueur des dispositions de la proposition de loi afin de laisser le temps aux opérateurs d’adapter leurs pratiques.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 13 modifié.
Elle adopte enfin l’ensemble de la proposition de loi modifiée.
——fpfp——
Informations relatives à la Commission
La Commission a nommé :
– M. Pierre-Alain Muet, rapporteur sur la mise en œuvre des conclusions de la mission d’information sur l’optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international, M. Éric Woerth étant associé à certains de ses travaux ;
– M. Éric Woerth et Mme Monique Rabin, rapporteurs de la Mission d’évaluation et de contrôle sur la fiscalité des hébergements touristiques ;
– M. Pascal Terrasse, membre de la Mission d’évaluation et de contrôle, qui est ainsi composée :
Co-présidents
M. Olivier Carré
M. Alain Claeys
Membres de droit
M. Gilles Carrez, président de la commission des Finances
M. Christian Eckert, Rapporteur général de la commission des Finances
Rapporteurs sur « La fiscalité des hébergements touristiques »
M. Éric Woerth
Mme Monique Rabin
M. Éric Straumann
Rapporteurs sur « La gestion des programmes d’investissements d’avenir relevant de la mission Recherche et enseignement supérieur »
M. Alain Claeys
M. Patrick Hetzel
Membres
M. Olivier Carré
M. Christophe Castaner
M. Alain Claeys
M. Charles de Courson
M. Marc Francina
Mme Annick Girardin
M. Jean-Pierre Gorges
M. Laurent Grandguillaume
M. Hervé Mariton
M. Nicolas Sansu
Mme Éva Sas
M. Pascal Terrasse
M. Philippe Vigier
M. Éric Woerth
——fpfp——
Membres présents ou excusés
Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Réunion du mercredi 5 février 2014 à 9 h 30
Présents. - M. Éric Alauzet, M. Dominique Baert, M. Laurent Baumel, M. Jean-Marie Beffara, Mme Karine Berger, M. Xavier Bertrand, M. Étienne Blanc, M. Christophe Caresche, M. Jérôme Chartier, M. Pascal Cherki, M. Alain Claeys, M. François Cornut-Gentille, M. Charles de Courson, Mme Marie-Christine Dalloz, Mme Carole Delga, M. Jean-Louis Dumont, M. Christian Eckert, M. Henri Emmanuelli, M. Alain Fauré, M. Olivier Faure, M. Jean-Louis Gagnaire, M. Claude Goasguen, M. Jean-Pierre Gorges, M. Marc Goua, M. Laurent Grandguillaume, Mme Arlette Grosskost, M. Yves Jégo, M. Régis Juanico, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Jean-François Lamour, M. Dominique Lefebvre, M. Jean-François Mancel, M. Thierry Mandon, M. Pierre-Alain Muet, M. Patrick Ollier, M. Michel Pajon, Mme Valérie Pécresse, Mme Christine Pires Beaune, Mme Valérie Rabault, Mme Monique Rabin, M. Alain Rodet, Mme Eva Sas, M. Gérard Terrier, M. Thomas Thévenoud, M. Michel Vergnier, M. Philippe Vigier, M. Éric Woerth
Excusés. - M. Guillaume Bachelay, M. Gilles Carrez, M. Marc Francina, M. Jean-Claude Fruteau, Mme Annick Girardin, M. Jérôme Lambert, M. Patrick Lebreton, M. Marc Le Fur, Mme Sandrine Mazetier, M. Thierry Robert, M. Nicolas Sansu, M. Pascal Terrasse, Mme Hélène Vainqueur-Christophe
——fpfp——