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La commission examine, pour avis, un projet de décret d’avance, en application de l’article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (Mme Valérie Rabault, rapporteure générale).
M. Dominique Lefebvre, président. Mes chers collègues, nous avons reçu, voici tout juste une semaine, un projet de décret d’avance, le premier au titre de l’exercice 2016, que le secrétaire d’État chargé du budget est venu nous présenter mercredi dernier.
Il revient aujourd’hui à notre commission d’émettre un avis sur ce projet de décret d’avance, en application de l’article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Notre avis sera communiqué en temps utile au Conseil d’État, qui examine très prochainement le projet de décret.
Mme Valérie Rabault, rapporteure générale. L’article 13 de la LOLF prévoit, en effet, que notre commission examine les projets de décrets d’avance selon trois critères de forme.
Ainsi, le projet d’avis comprend quatre parties : la première partie porte sur le respect de ces critères prévus par la LOLF, la deuxième partie porte sur les ouvertures de crédits, la troisième partie sur les annulations de crédits et la quatrième partie se concentre sur les annulations de crédits qui touchent la mission Recherche et enseignement supérieur, et en particulier le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).
Je souhaiterais demander au président s’il est possible d’avoir un vote sur chacune de ces parties de l’avis.
Concernant la première partie, ce décret d’avance respecte le premier critère d’ouvertures de crédits inférieures à 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année. Ce décret d’avance respecte également le deuxième critère imposant des annulations inférieures à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours. Enfin, ce décret d’avance respecte le troisième critère d’urgence, en raison du financement du plan pour l’emploi annoncé par le Président de la République le 18 janvier dernier, de l’aide aux réfugiés et du soutien à la filière agricole.
S’agissant du deuxième volet relatif aux ouvertures de crédits, celles-ci sont exactement en ligne avec les annonces faites par le Président de la République et le Gouvernement. Elles devraient financer en faveur de l’emploi 500 000 formations supplémentaires et une prime à l’embauche de 4 000 euros pour les deux premières années d’un contrat, qui permet d’avoir une embauche en contrat à durée indéterminée (CDI) au sein des TPE et PME et de transformer un contrat à durée déterminée (CDD) en CDI.
Sur le plan budgétaire, le coût global du plan a été évalué à 2 milliards d’euros par le Gouvernement et les ouvertures de crédits permettent de couvrir l’ensemble des besoins sur l’année 2016.
Les ouvertures de crédits prévues pour l’allocation pour demandeur d’asile représentent 158 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.
Les ouvertures de crédits concernent en troisième lieu le soutien au monde agricole avec 64,45 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.
La troisième partie du projet d’avis est relative aux annulations de crédits. Nous avons mis à votre disposition un tableau détaillant les économies prévues au sein du projet de décret d’avance par mission. Ce tableau dresse la liste des économies proposées en tentant de distinguer les suppressions de dépenses et les dépenses qui se révèlent, selon le Gouvernement, moins importantes que prévu.
Cette distinction représente une estimation sur le fondement des réponses au questionnaire que nous avons transmis au Gouvernement. Ce tableau donne un ordre de grandeur de la répartition de l’annulation de 1,122 milliard d’euros de crédits de paiement, dont 470 millions d’euros de suppression de dépenses et 503 millions d’euros de dépenses plus faibles qu’anticipé selon le Gouvernement et 150 millions d’euros de réallocation de crédits au titre du programme d’investissements d’avenir (PIA).
Un autre tableau annexé à cet avis comporte une ligne pour chaque mission et récapitule dans les différentes colonnes les crédits votés en loi de finances initiale, les crédits ouverts après report et rattachement de fonds de concours, les crédits mis en réserve et les crédits utilisables, c’est-à-dire les crédits qui ne font pas l’objet d’une mise en réserve. Les colonnes suivantes sont relatives aux annulations sur crédits mis en réserve et sur crédits utilisables prévues par le projet de décret d’avance, ainsi qu’aux ouvertures au bénéfice de la mission Travail et emploi pour 900 millions d’euros, de la mission Immigration, asile et intégration pour 158 millions d’euros, et de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales pour 64,45 millions d’euros. À cela s’ajoutent 64,35 millions d’euros au titre d’un nouveau gel de crédits auquel le Gouvernement a procédé concomitamment au projet de décret d’avance. Les colonnes suivantes mentionnent la situation des crédits ouverts, mis en réserve et utilisables telle qu’elle résulterait du projet de décret d’avance et en tenant compte du gel complémentaire. Dans les deux dernières colonnes, il est indiqué, d’une part, le pourcentage de crédits qui demeureraient utilisables en cas de publication du décret d’avance par rapport aux crédits qui étaient utilisables avant que n’intervienne ce décret et, d’autre part, le pourcentage de crédits qui demeureraient utilisables en cas de publication du décret d’avance par rapport aux crédits ouverts en début d’année. Ceci permet de mesurer les variations qui peuvent exister par mission.
La quatrième partie de ce projet de décret d’avance porte sur la mission Recherche et enseignement supérieur, sur laquelle 256 millions d’euros d’annulations de crédits sont prévues, dont 64 millions d’euros sur le CEA, et 50 millions d’euros sur le CNRS. Ces montants représentent une part significative de la trésorerie de ces deux opérateurs. J’en parle d’autant plus librement que ce projet d’avis a été rédigé avant que ne paraissent dans la presse des tribunes, sous des signatures prestigieuses, qui défendent le budget de la recherche.
C’est un enjeu important pour la recherche de notre pays, qui a connu d’importants succès. Il me paraît délicat de prétendre continuer à soutenir la recherche avec de telles ponctions sur la trésorerie de ces opérateurs. À titre personnel, je suis favorable à la suppression de ces annulations. Vous me demanderez sans doute de quelle manière cette suppression pourrait être compensée. Le montant des annulations est certes important, puisqu’il s’élève à 256 millions d’euros. Mais les annulations sur le CEA et le CNRS ne s’élèvent au total qu’à 114 millions d’euros. Je pense dès lors que plusieurs pistes sont possibles pour compenser ces annulations si la commission décidait d’adopter une position défavorable sur leur principe.
M. Dominique Lefebvre, président. Je voudrais être certain que nous ayons tous bien compris ce que vient de nous indiquer la rapporteure générale. Elle a annoncé qu’elle nous proposerait de rendre sur le décret d’avance un avis en quatre parties et que, pour la clarté des positions exprimées en commission, il pourrait être organisé un débat sur chacune de ces parties, avant que le projet d’avis dans son ensemble ne soit soumis à un vote global de notre commission. J’approuve personnellement cette méthode de travail, qui diffère quelque peu de celle qui est utilisée par la commission des finances du Sénat et nous permettra de mieux distinguer chacun des sujets.
M. Jean Lassalle. Je souhaiterais intervenir sur la dernière partie du projet d’avis qui vient d’être présentée et pour lequel la rapporteure générale nous a fait part de ses interrogations. Effectivement, les grands journaux ont manifesté leur étonnement face à l’annulation de crédits destinés à la recherche. Cet étonnement est vraiment justifié. Depuis quelques mois et années, on met en exergue la nécessité de privilégier la recherche et l’enseignement supérieur. Or là, on nous propose de supprimer 256 millions d’euros de crédits destinés à des organismes de recherche tels que le CNRS, l’Institut national de la recherche agronomique (INRA) ou le CEA, qui ont une notoriété internationale et dont l’activité est essentielle. Et cela interviendrait alors même que l’Allemagne a augmenté ses crédits de recherche et de développement de 75 % au cours des dix dernières années et que les États-Unis ont annoncé vouloir doubler leurs efforts de recherche dans le domaine de l’énergie, au moment aussi où une multitude de start-up se développent au Brésil, qui est devenu un modèle pour les activités de recherche et d’innovation. Ne sommes-nous pas dans ce domaine face à un risque de décrochage de l’économie française par rapport à celle des principaux pays concurrents ? Le CEA et le CNRS sont classés, dans une récente analyse de Thomson Reuters, parmi les dix organismes publics de recherche les plus innovants au monde ! Cette politique ne risque-t-elle pas de décourager encore plus les jeunes Français, qui ont déjà tendance à partir vers l’étranger ? Je considère, pour ma part, que le départ de ces jeunes a encore plus de conséquences négatives pour notre économie que celui des « exilés fiscaux ».
De nombreux Français ne peuvent supporter que le budget de la recherche et de l’enseignement supérieur soit ainsi réduit, notamment pour des activités qui portent sur l’énergie, le climat ou la santé ! Je pense donc que la rapporteure générale a raison : il faut faire pression sur le Gouvernement, car cette annulation de crédits serait un mauvais signal pour notre pays et pour nos jeunes.
M. Yann Galut. Je tiens à dire à notre rapporteure générale que je souscris totalement, à titre personnel, à son analyse sur ce qui est apparu comme une surprise, que nous sommes nombreux à ne pas comprendre : le retrait de 114 millions d’euros de crédits au détriment du CEA et du CNRS. Je remarque qu’au moment même où nous nous réunissons, une perquisition est en cours au siège de l’entreprise Google France, sous la direction du parquet national financier et avec l’appui d’une centaine de policiers et d’agents des impôts. Il faut saluer la volonté du Gouvernement de lutter efficacement contre la fraude fiscale et les pratiques d’optimisation fiscale lorsqu’elles sont illégales. Ne pourrait-on pas s’appuyer sur les importantes rentrées fiscales obtenues dans ce cadre au cours des derniers mois pour dégager 200 millions d’euros et compenser financièrement le maintien des crédits destinés à ces organismes de recherche ?
M. Dominique Lefebvre, président. Vous évoquez un sujet qui n’a pas grand-chose à voir avec le décret d’avance… Une recette supplémentaire n’équivaut pas à une dépense en moins. Nous devons respecter des objectifs non seulement de solde, mais aussi de maîtrise de la dépense publique. Dans le cadre du décret d’avance, les changements relatifs aux dépenses doivent s’équilibrer entre eux.
M. Patrick Hetzel. La semaine dernière, lorsque le décret d’avance a été présenté, j’étais intervenu sur les crédits destinés à la recherche, au nom du groupe Les Républicains, car nous étions particulièrement étonnés d’une telle coupe sombre dans le budget de la recherche. Depuis lors, sept titulaires du prix Nobel et un lauréat de la médaille Fields se sont aussi prononcés sur ce sujet, allant jusqu’à évoquer un « suicide scientifique et industriel » pour notre recherche.
Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2016, j’avais déjà alerté sur le problème posé par l’exécution du budget en 2015. Au regard de ces annulations de crédits, cette question de l’exécution budgétaire devient cruciale, car il faut regarder comment les crédits sont réellement consommés. Lorsqu’on interroge les principaux dirigeants de nos organismes de recherche, tels que le CEA, le CNRS, l’Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA) et l’INRA, mais aussi ceux des universités, ils nous indiquent être tous concernés par l’annulation de crédits que vous proposez, car les universités disposent de laboratoires qui travaillent en liaison avec les établissements de recherche. Ces coupes budgétaires ne pourront être absorbées par les établissements de recherche sans renoncer à une partie de leurs activités. Ces établissements seront donc obligés de faire « remonter » une partie des crédits qui étaient destinés à leurs laboratoires, ou de ne pas tenir certains engagements de cotisation à de grands équipements internationaux de recherche, tels que l’Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN) dans le domaine nucléaire. Est-ce dans cette direction que le Gouvernement souhaite aller ? Il existe une grande inquiétude.
Il s’agit bien sûr d’une faute scientifique, mais aussi d’une faute politique majeure, car les chercheurs ne comprennent pas l’action du Gouvernement. J’ai demandé la semaine dernière au secrétaire d’État chargé du budget, M. Christian Eckert, quels arguments pourraient permettre au ministre chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche, M. Thierry Mandon, de justifier de telles annulations, alors même qu’il a déclaré que la recherche et l’enseignement supérieur constituaient des priorités pour le Gouvernement. Aucun argument gouvernemental n’a été donné sur ce point. Je constate que la rapporteure générale partage ces interrogations et considère qu’il faut donc revoir ce décret d’avance.
M. Dominique Lefebvre, président. Le secrétaire d’État chargé du budget, M. Eckert, n’a pas d’argument à fournir à M. Mandon, secrétaire d’État chargé de l’enseignement supérieur, puisque ce sont précisément la ministre de l’éducation nationale, Mme Najat Vallaud-Belkacem, et ce dernier qui ont proposé ces économies.
M. Charles de Courson. Sur le premier point, je ne partage pas l’analyse de la rapporteure générale. L’article 13 de la LOLF impose clairement une condition d’urgence pour la prise de décrets d’avance. L’urgence est manifeste s’agissant des ouvertures de crédits pour l’allocation pour demandeur d’asile. Elle l’est aussi pour l’ouverture de crédits visant à faire face aux crises sanitaires du monde agricole. Elle l’est moins pour ceux destinés aux retraites des vétérinaires : ce problème est en effet très ancien, mais l’enjeu budgétaire est limité. Quant au plan pour l’emploi, il ne correspond absolument pas à des mesures d’urgence : le Président de la République a annoncé un plan de 2 milliards d’euros le 18 janvier 2016, alors que la loi de finances pour 2016 a été promulguée le 29 décembre 2015 ! S’agissant des ouvertures de crédits liées à ce plan pour l’emploi, je serais curieux de connaître la réponse du Conseil d’État si leur caractère d’urgence était contesté devant lui.
Dans la troisième partie du projet d’avis, on constate que les annulations de crédits sont extrêmement concentrées, à hauteur de 20 %, sur le budget de la recherche et de l’enseignement supérieur, qui ne représente que 8 % des crédits du budget général. Nous pensons tous qu’annuler 114 millions d’euros de crédits sur les budgets du CEA et du CNRS, c’est sacrifier l’avenir au présent.
Je pensais que le Gouvernement procéderait plutôt à des annulations sur les intérêts de la dette. Mais l’article 10 de la LOLF ne le permet pas, puisque les dépassements de crédits évaluatifs relatifs aux charges de la dette de l’État doivent faire l’objet de propositions d’ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée. Ce serait bien là la solution : constater un dépassement, à hauteur de 256 millions d’euros, du montant des crédits votés pour la charge de la dette. Le problème, c’est que le Gouvernement ne veut pas d’un collectif budgétaire.
M. Nicolas Sansu. La présentation et la discussion d’un projet de loi de finances rectificative font pourtant partie de la vie budgétaire normale. C’est nécessaire pour ajuster les crédits.
Je ne vois aucune urgence à annuler des crédits pour faire face aux nouvelles dépenses. Compte tenu des montants, il aurait suffi de dégeler la réserve de précaution sur l’emploi, qui s’élève à 874 millions d’euros, pour financer les 900 millions d’euros requis en crédits de paiement sur le programme 103 de la mission Travail et emploi.
Sur la recherche, trois questions se posent. Comment amener les organismes de recherche à utiliser aux mieux leurs crédits ? Quelle alternative proposer à l’annulation de 114 millions d’euros ? Yann Galut et Charles de Courson ont fait des propositions intéressantes. Enfin, quel partage voulons-nous entre dépenses d’intervention et dépenses fiscales ? Le crédit d’impôt recherche ne cesse d’augmenter, sans réel contrôle, alors que les règles pourraient être bien mieux appliquées. Ce sont les dépenses d’intervention qu’il faut privilégier.
Mme Aurélie Filippetti. Les ouvertures de crédits prévues pour faire face à la crise des réfugiés et à celle que traverse le monde agricole sont tout à fait justifiées. Mais la procédure du décret d’avance, liée à l’urgence, n’est pas adaptée au plan pour l’emploi, d’autant plus que les annulations de crédits prévues pour en assurer le financement vont pénaliser durablement des politiques d’avenir. Le CNRS et le CEA ne sont d’ailleurs pas seuls concernés, c’est le cas aussi de l’INRIA, du Centre national d’études spatiales (CNES), ou encore du ministère de l’écologie et du développement durable et de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).
L’action extérieure de l’État et l’enseignement du français à l’étranger subissent également des annulations de crédits. Alors que la France devrait, dans ce domaine, conduire une politique à la hauteur de son histoire, la vente de l’Institut français de Vienne aux Qataris constitue un scandale.
17 millions d’euros sont annulés sur les crédits du programme Patrimoines. Cela va affecter tous nos musées sur le territoire, donc toutes les collectivités territoriales. La mission Culture compte également des crédits consacrés à l’enseignement scientifique. Enfin, nous ne savons pas comment seront financés les 80 millions d’euros que l’État doit prendre à sa charge dans le cadre de l’accord trouvé sur le régime d’assurance chômage des intermittents du spectacle.
J’exprime donc mon inquiétude face à ce décret d’avance.
Mme Véronique Louwagie. Ce décret d’avance est le premier que nous examinons depuis le début de l’année. Il porte sur un montant particulièrement important, puisqu’il s’élève à 1,5 milliard d’euros.
Les ouvertures de crédits que le décret propose poursuivent trois finalités : la sécurité et la qualité sanitaires, avec la question de la grippe aviaire ; l’accueil des réfugiés ; et les diverses mesures relatives au travail et à l’emploi, annoncées par le Président de la République le 18 janvier 2016.
Ces mesures relatives au travail et à l’emploi représentent 86 % des crédits ouverts. Le décret d’avance que nous examinons actuellement est donc essentiellement, voire uniquement, axé sur ces mesures. Celles-ci sont de plusieurs ordres. 500 000 formations supplémentaires sont prévues, un budget supplémentaire de 2 milliards d’euros a été avancé, et de nombreuses conventions devraient être signées avec les régions. À ce sujet, madame la rapporteure générale, disposez-vous d’informations sur les dates de signature de ces conventions, qui avaient été annoncées pour le début du mois de juin ?
Les annulations de dépenses proposées portent essentiellement sur des crédits d’investissement, et en particulier sur les opérations en capital intéressant les participations financières de l’État, pour 468 millions d’euros. La recherche et l’enseignement supérieur, qui constituent des dépenses d’investissement sans être expressément qualifiées comme telles, seront également concernés, à hauteur de 114 millions d’euros. Je regrette que certaines annulations affectent les collectivités territoriales, car leurs demandes ne peuvent déjà pas être actuellement couvertes par les dotations d’équipement des territoires ruraux (DETR) ou les dotations générales d’équipement (DGE). Enfin, 42,9 millions d’euros d’annulations ont été décidées concernant l’agriculture, alors que ce secteur traverse en ce moment même une crise majeure.
Mme Karine Berger. Je tiens à remercier Mme la rapporteure générale pour cette présentation. J’approuverai les quatre points de l’avis qui nous a été transmis. Ces économies sont nécessaires. Néanmoins, les annulations de crédits proposées sur le budget de la recherche consistent à se tirer une balle dans le pied. Les membres de notre commission peuvent ne pas toujours être d’accord sur la manière de gérer les finances publiques, mais la question du budget de la recherche doit faire l’objet d’un consensus. Ce n’est pas une question politique. En matière de recherche, la France est un pays à part. Notre modèle de croissance est fondé sur la recherche. Il n’est pas envisageable de remettre en cause le financement d’organismes qui permettent son accomplissement, en matière nucléaire notamment. Nous sommes tous attachés à la réduction des dépenses publiques, mais la France vaut mieux que 250 millions d’euros d’annulation sur le budget de la recherche.
M. Christophe Caresche. Il faut éviter les faux débats au sein de cette commission. La priorité qui a été donnée à la recherche dans le cadre de ce quinquennat sera maintenue. Les crédits sont sanctuarisés et cela sera confirmé dans la prochaine loi de finances. D’ailleurs, il est intéressant d’apprendre que les 100 milliards d’économies proposées par l’opposition se feront sans amoindrir le budget de la recherche !
Concernant l’exercice qui nous est présenté, il y a, concernant le budget de la recherche, des opérations de nature différente. Certains crédits ont par exemple été annulés car ils sont devenus sans emploi. Notre rapporteure générale rappelle que l’enjeu réel du débat porte principalement sur la trésorerie du CEA et du CNRS, qui s’élève à 114 millions d’euros, et non sur les 256 millions de crédits annulés sur la mission Recherche et enseignement supérieur.
L’important est de savoir si le CEA et le CNRS sont en mesure de dépenser ces fonds. Il serait intéressant d’auditionner leurs dirigeants. À ce stade, en l’absence d’informations, il serait problématique de ponctionner la trésorerie de ces organismes si cela a des conséquences sur leur fonctionnement. Je serai donc partisan de ne pas voter les annulations de crédits portant sur ces 114 millions d’euros. Je ne reproche pas au Gouvernement de vouloir ponctionner l’argent immobilisé – cela a déjà été fait par le passé, au niveau du CNRS par exemple – mais il est important de connaître précisément les effets d’un tel prélèvement.
M. Pascal Cherki. En échangeant avec des chercheurs, qui sont nombreux dans la circonscription dont j’ai l’honneur d’être député, j’ai constaté une incompréhension, qui s’est manifestée fortement dans les médias, alors que ces personnes n’ont pas l’habitude de s’exprimer dans ce cadre. Nous devons entendre le message d’une recherche qui, certes, a eu ses crédits sanctuarisés pendant cette mandature, mais n’est pas globalement dans un très bon état – le moral de nos chercheurs n’étant pas excellent. Dans la meilleure hypothèse, il s’agit ici d’une maladresse du Gouvernement que nous pouvons l’aider à rectifier. Il faut éviter que ne grandisse une incompréhension entre le monde de la recherche et l’État.
Je souhaite aussi, même s’il ne s’agit que d’un enjeu de 5 millions d’euros, aborder la question de la mission Action extérieure de l’État, sur laquelle il est prévu de récupérer 30,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Or, je vois qu’une partie de ces annulations s’explique par une minoration de la dotation pour les bourses de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE). Je pense qu’il s’agit d’un programme important et que reprendre 5 millions d’euros sur ces crédits n’est donc pas une très bonne chose. Il nous faut maintenir une diplomatie culturelle et d’influence, alors qu’elle est en situation de grande fragilité. Je souhaiterais donc que l’on revienne sur cette annulation de crédits de 5 millions d’euros – il s’agit d’une demande très modeste !
Mme Marie-Christine Dalloz. Je rejoins le commentaire de notre collègue Charles de Courson sur les conditions requises par l’article 13 de la LOLF pour modifier les crédits par le biais d’un décret d’avance : la condition d’urgence portant sur l’ouverture de crédits supplémentaires n’est pas satisfaite, sauf pour la problématique des migrants et la crise sanitaire agricole. Les autres dépenses supplémentaires auraient dû être prévues dans la loi de finances pour 2016. En ce qui concerne les annulations de crédits, je remercie la rapporteure générale de son travail, qui complète l’audition du secrétaire d’État au budget la semaine dernière : compte tenu de la situation du pays et de l’ampleur de ce décret d’avance, il était nécessaire que nous ayons ce débat en commission des finances.
Je regrette l’annulation de 30 millions d’euros de crédits au sein de la mission Travail et emploi, car ces sommes étaient destinées au programme 102 Accès et retour à l’emploi et, plus particulièrement, aux subventions attendues par Pôle emploi. Il s’agit certes d’une enveloppe limitée, mais la méthode ne convient pas. Ainsi, ces sommes seraient basculées vers le financement de mesures de formation en faveur de l’emploi, auxquelles les régions doivent participer et qui ont été annoncées le 18 janvier dernier par le Président de la République. Or, une convention pour charges de service public avait été conclue avec Pôle emploi, qui est ici privé des subventions prévues. Cette pratique me paraît un peu étonnante.
Concernant les crédits destinés à la recherche, je me rappelle avoir rencontré l’an dernier un responsable du CEA, qui était déjà très inquiet des perspectives pour cet établissement et du regard que le Gouvernement semblait lui porter : en réalité, il avait raison d’avoir peur, car le couperet est tombé !
L’argument selon lequel il ne s’agit que de trésorerie pour ces établissements n’est pas pertinent : on sait bien que, pour les programmes de recherche, les décaissements ne se font pas régulièrement au fil de l’eau, chaque année, et qu’il s’agissait de financer des programmes de recherche spécifique. L’annulation de 114 millions d’euros de crédits pour le CEA et le CNRS me paraît excessive, alors que notre pays a besoin de renouer avec la compétitivité. On ne peut pas à la fois appeler, du matin au soir, à soutenir la compétitivité de notre économie et, dans le même temps, diminuer ainsi les moyens de l’enseignement supérieur et de la recherche, gages de compétitivité.
Enfin, je note que la purge se poursuit pour les collectivités territoriales. La mesure proposée peut, à première vue, paraître indolore, puisqu’il ne s’agit que d’annuler 11 millions d’euros en autorisations d’engagement, mais cela concerne aussi 21 millions d’euros en crédits de paiement, alors que les collectivités locales n’en peuvent plus. L’investissement local est déjà très fragilisé et le Gouvernement ne semble pas avoir pris la mesure de la gravité de la situation financière des collectivités territoriales.
J’apprécie toutefois l’approche critique de la rapporteure générale concernant les crédits de l’enseignement supérieur et de la recherche : il faut effectivement, sur ce sujet, « tirer la sonnette d’alarme ».
M. Pierre-Alain Muet. Je me félicite que la commission des finances se saisisse vraiment d’un décret d’avance, ce qui est rare. Il n’y a aucun doute quant à la priorité, clairement démontrée, que le Gouvernement donne à la recherche. Mais effectuer des prélèvements sur les excédents de trésorerie, c’est une mauvaise habitude du ministère chargé du budget. Il faut au contraire respecter l’autonomie de gestion d’organismes prestigieux comme le CNRS, le CEA ou l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM).
Mme Monique Rabin. Merci à la rapporteure générale pour sa présentation du détail des annulations de crédits. Examiner un décret d’avance nous conduit à réexaminer le budget de l’État, de façon accélérée cette fois, puisque nous n’y consacrons que quelques heures et non plus trois mois comme à l’automne. Nous nous concentrons aujourd’hui sur le budget de la recherche mais tous les sujets sont importants. Alors que la rigueur du ministre est connue, quelles devraient être les priorités ? D’abord les politiques de long terme, écologie et recherche. Je suis membre de l’Observatoire des achats de l’État. Lors de sa dernière réunion, les représentants du CEA et du CNRS ont affirmé qu’ils n’avaient plus aucune marge de manœuvre budgétaire. Nous devons l’entendre.
Deuxième priorité, ce qui favorise l’épanouissement de la personne. Or les crédits consacrés à la culture sont notoirement insuffisants. Souvenons de ce que représente la culture pour la gauche, depuis 1981 ! Tout le monde est devenu économiste, il faut devenir aussi artiste ou éducateur. Je souhaite que nous nous prononcions contre l’annulation prévue de crédits de la mission Culture. Nous avons échappé de peu à un débat sur la justice, sans doute du fait d’un lobbying interne au Gouvernement.
Troisième priorité, l’attractivité de la France. L’action extérieure de l’État est cruciale pour l’identité de la France et son développement économique. De manière générale, c’est la question, non pas de la sincérité du budget, mais de la précipitation de certains débats budgétaires à l’automne qui se pose à nous.
M. Christophe Castaner. Ne confondons pas les choix politiques et les mesures budgétaires techniques, comme l’annulation de crédits devenus sans emploi. L’annulation de 30 millions d’euros de crédits qui étaient destinés à Pôle emploi doit être comparée à la progression des crédits de l’emploi de 2 milliards d’euros depuis le début de cette législature et aux 1,5 milliard d’euros de réduction qui avait amputé ce budget sous Nicolas Sarkozy, entre 2007 et 2012 ! L’annulation de crédits de la DETR ne doit pas faire oublier la hausse de 200 millions d’euros de cette même dotation, votée pour 2016, ni le milliard d’euros supplémentaire consacré à l’investissement des collectivités territoriales. Je rappelle enfin que le CNRS devait subir une baisse de crédits de 12 % en 2012 si nous n’avions pas corrigé ce qu’avait décidé la majorité d’alors. Nous n’avons donc pas de leçons à recevoir. M. Thierry Mandon a affirmé que les annulations de crédits affectant le CNRS et le CEA, mais aussi l’INRIA et l’INRA, constituaient des mesures techniques. La commission pourrait charger le rapporteur spécial des crédits de la mission concernée, Alain Claeys, de vérifier l’impact de ces annulations.
M. Marc Goua. Je rappelle que le fonds de roulement du CEA est dédié au démantèlement des centres expérimentaux Superphénix et Georges-Besse. Le gel ou le retrait de ces fonds risque de ne pas permettre le démantèlement de ces sites sensibles. Peut-être devrions-nous faire un audit complet de ces sites, pour avoir une idée claire de la situation ?
M. Jean-Louis Gagnaire. Je me tourne vers mes collègues de l’opposition. Je vous demande comment réaliser 100 milliards d’économies sans toucher au budget de la recherche : il est important de tenir un langage de vérité !
Je tiens à préciser que le CNRS et le CEA ne se trouvent pas dans la même situation. Le CEA dispose d’un important autofinancement, car il facture des prestations aux entreprises. Il bénéficie largement des fonds issus des PIA – qui sont hors budget – et des crédits européens. A contrario, le CNRS avait fait perdre des crédits européens sur certains projets. Je suis également d’avis que notre commission a besoin d’un état des lieux de la situation.
De plus, nous sommes actuellement dans une période de transition. Un certain nombre de programmes du CEA et du CNRS font l’objet d’un contrat avec les régions et, selon les exécutifs, le lancement des projets peut prendre du temps, comme cela avait été le cas avec les contrats de plan État-région.
La tendance de l’exécutif à ponctionner les trésoreries et les fonds de roulement de certains organismes ne constitue pas une bonne démarche, cela a été rappelé. Sous ces réserves, je suis assez favorable au décret d’avance.
M. Dominique Lefebvre, président. Je ferai plusieurs observations.
Premièrement, et comme cela a été proposé en début de réunion, il est important de donner à la commission la possibilité de s’exprimer sur chaque point de l’avis présenté par Mme la Rapporteure générale, car de nombreuses remarques ont été formulées.
Deuxièmement, je rappelle, à l’attention de certains de nos collègues qui avaient souligné que certains décrets n’avaient pas tous été examinés par la commission, que les décrets d’avance font systématiquement l’objet d’un avis rendu par notre rapporteure générale.
Troisièmement, tout le mérite de ce décret d’avance est de financer les mesures annoncées par le chef de l’État, par des économies en dépense, ce qui permet de ne pas aggraver le déficit public.
Enfin, je ne suis pas convaincu qu’une maîtrise durable des finances publiques s’accommode de certaines postures. Lorsque j’étais directeur de cabinet de Mme Catherine Trautmann, en 1997, nous avons proposé des économies concernant les crédits de la culture. Celles-ci portaient exclusivement sur le budget de la Bibliothèque nationale de France. Les crédits du spectacle vivant n’avaient pas été touchés, mais cela n’a pas empêché Mme Trautmann de faire l’objet de nombreuses critiques, notamment lors de sa venue au Festival d’Avignon.
S’agissant de la recherche, la situation du CNRS et celle du CEA ne sont pas exactement les mêmes. Le Gouvernement nous a assuré que le fonctionnement de ces organismes ne serait pas affecté, car les annulations de crédits devraient exclusivement porter sur le fonds de roulement et la trésorerie.
Concernant le CNRS, le fonds de roulement s’élève à 570 millions d’euros à la fin de l’année 2015. Il était de 557 millions il y a trois ans. L’analyse financière de ce fonds de roulement montre qu’une fois retirées les diverses charges et engagements, le fonds de roulement mobilisable serait de 110 millions, alors que le décret d’avance propose une annulation de 50 millions. Pour l’INRIA, le fonds de roulement mobilisé par l’annulation serait de 10 millions d’euros, pour un fonds de roulement mobilisable de 23 millions. Enfin, pour l’INRA, 10 millions de crédits seraient annulés, pour un fonds de roulement mobilisable de 16 millions d’euros.
Il est important d’approfondir la question avec les responsables des organismes concernés. Une audition du CEA pourrait être organisée au milieu du mois de juin.
La position qui consiste à refuser de toucher au fonds de roulement de ces organismes, quelles que soient les réalités économiques, présente à mes yeux un défaut. Faute de proposition alternative à ces mesures, la commission ne pourrait pas mesurer leur impact réel. À partir du moment où ces annulations constituent des mesures de trésorerie et de fonds de roulement, je préfère qu’elles figurent dans le décret d’avance, même si elles portent sur des organismes de recherche, car elles restent préférables à d’autres actions, qui pourraient avoir un impact sur la vie économique du pays.
Mme la rapporteure générale. Je me permets de rappeler que la commission des finances dispose de sept jours pour se prononcer sur un projet de décret d’avance, au titre de l’article 13 de la LOLF. Nous avons auditionné le ministre sur ce sujet la semaine dernière, nous avons reçu le projet de décret d’avance mardi soir dernier. J’ai obtenu des informations de la part du ministère du budget en réponse à notre questionnaire et des ministères concernés par le décret d’avance. S’agissant de la recherche, il se trouve que les informations que j’ai eues ne concordent pas entre celles du ministère du budget et celles que j’ai obtenues par ailleurs.
La recherche représente des dépenses de long terme, supprimer une dépense aujourd’hui aura un impact demain ou après-demain. J’appelle donc notre commission à faire jouer un principe de précaution budgétaire sur ce point précis. Nous devons nous positionner par rapport au respect des critères énoncés par la LOLF, sur l’appréciation desquels j’ai des divergences avec Charles de Courson. Néanmoins, notre commission a également toute latitude pour émettre des observations et des remarques. Cela explique ma volonté d’émettre un avis distinct sur les quatre points du projet d’avis, avec un avis de vigilance s’agissant des crédits de la recherche. In fine, le Gouvernement est maître de prendre le décret qu’il souhaite. Cependant, l’Assemblée nationale peut exprimer un principe de vigilance sur la mission Recherche et enseignement supérieur et notamment le CEA et le CNRS. Monsieur de Courson, le caractère d’urgence résulte de la nécessité de conclure des contrats avec les nouvelles régions qui ne sont constituées que depuis le 1er janvier 2016 afin de financer le plus rapidement possible ces nouvelles formations.
Je vous ai communiqué l’ensemble des informations dont je disposais, je reconnais que la mention « crédits sans objet » n’est pas satisfaisante, qu’elle n’a pas beaucoup de sens, cependant elle résulte des réponses que nous avons reçues. Je m’engage à vous informer au fur et à mesure des réponses complémentaires que je recevrai.
M. Dominique Lefebvre, président. Je souhaite faire une proposition qui nous permettrait de nous rassembler, ce que je préférerais. Je rappelle à la commission que l’avis sur le projet de décret d’avance est un avis juridiquement consultatif, le véritable acte juridique étant constitué par la ratification du décret d’avance. Je vous propose de procéder au vote sur chacune des quatre parties du projet d’avis. Concernant la première partie relative à la conformité du projet de décret d’avance aux prescriptions de la loi organique du 1er août 2001…
M. Patrick Hetzel. Il y a un problème de méthode monsieur le président, car l’article 13 de la LOLF prévoit la soumission du projet de décret d’avance à un avis.
M. Dominique Lefebvre, président. Il y aura justement un vote sur l’avis global, après un vote de la commission sur chacun des quatre points présentés. Par conséquent, sur la première partie relative à la conformité du projet de décret d’avance aux prescriptions de la loi organique du 1er août 2001, l’avis tend à indiquer que le projet de décret est conforme. Je mets aux voix cet avis. Cette partie de l’avis est adoptée par la commission.
Concernant la partie relative aux ouvertures de crédits, l’avis indique que ces ouvertures sont pertinentes en opportunité. Je mets aux voix cette partie. Cette partie de l’avis est adoptée par la commission.
S’agissant de la troisième partie relative aux annulations de crédits, le projet d’avis propose une photographie de ces annulations.
M. Charles de Courson. Monsieur le président, je ne comprends pas le sens du vote sur le troisième point.
M. Dominique Lefebvre, président. Le vote sur cette troisième partie consiste à accepter les annulations de crédits à l’exclusion des crédits relatifs à la mission Recherche et enseignement supérieur, pour lesquelles la rapporteure générale propose un avis circonstancié. Je mets aux voix cette troisième partie. Cette partie de l’avis est adoptée par la commission.
Concernant le quatrième point, vous indiquez madame la rapporteure générale dans le projet d’avis que « parmi les annulations de crédits proposées par ce projet de décret d’avance, celles proposées sur la mission Recherche et enseignement supérieur pose des difficultés. En effet, ce projet de décret d’avance propose de ponctionner le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), à hauteur de 114 millions d’euros pour les deux. Ce montant de 114 millions d’euros représente une part importante de la trésorerie des deux opérateurs.
« Au regard des enjeux de recherche de la France, la rapporteure générale estime que cette ponction peut endommager de manière durable l’effort de recherche mené.
« Elle recommande donc la suppression de ces annulations de crédits. Elle estime que d’autres solutions peuvent être envisagées pour respecter l’équilibre budgétaire, sans avoir à impacter l’effort de recherche. »
J’ai compris, madame la rapporteure générale, que vous ne disposiez pas d’éléments d’information suffisants sur les fonds de roulement de ces deux organismes et de l’impact de ces annulations de crédits sur les programmes de recherche pour vous prononcer. Cela justifie à mon sens une proposition de rédaction alternative, que nous pourrions formuler ainsi : « La commission des finances, saisie en urgence, n’a pu vérifier les conditions dans lesquelles ces annulations de crédits porteraient ou non atteinte au fonctionnement des établissements à raison d’analyse sur les fonds de roulement. Elle auditionnera en conséquence les directeurs des établissements concernés et se préserve le droit au moment de la ratification… »
M. Patrick Hetzel. Cette méthode ne respecte pas l’article 13 de la LOLF !
M. Dominique Lefebvre, président. Madame la rapporteure générale répondra à cette proposition de rédaction alternative et je mettrai ensuite aux voix sa proposition.
Mme la rapporteure générale. Monsieur le président, vous avez insisté à juste titre sur la procédure de ratification du décret d’avance, qui intervient en loi de finances. Or, le dernier point de l’avis est explicite à ce sujet, je cite : « Le présent avis ne préjuge pas de la décision de la commission lors de l’examen de la demande de ratification du décret dans le prochain projet de loi de finances afférent à l’exercice 2016. » Cette dernière phrase permet donc de couvrir l’ensemble des points que vous avez mentionnés dans votre proposition de rédaction alternative ; les rapporteurs spéciaux feront l’ensemble des auditions des responsables du CEA et du CNRS et de l’ensemble des acteurs de la recherche qu’ils jugeront utiles.
M. Dominique Lefebvre, président. Conformément à la méthode qui a été initialement adoptée, je mets donc aux voix cette quatrième partie. Cette partie de l’avis est adoptée par la commission. Je mets maintenant aux voix l’ensemble de l’avis tel qu’il résulte des précédents votes. L’avis est ainsi adopté, sans modification, par la commission.
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La commission adopte, sans modification, le projet d’avis sur le décret d’avance qui comporte notamment les dispositions suivantes :
1. Sur la conformité du projet de décret d’avance aux prescriptions de la loi organique du 1er août 2001 susvisée
Le présent projet de décret d’avance ouvre et annule 1 583,65 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 1 122,45 millions d’euros de crédits de paiement (CP) sur le budget général de l’État et sur un compte d’affectation spéciale afin de financer des dépenses supplémentaires pour l’année 2016.
La conformité du projet de décret d’avance repose sur trois critères : le respect des plafonds d’ouvertures au regard de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le respect des plafonds d’annulation au regard de la LOLF et le caractère d’urgence des actions pour lesquelles des dépenses supplémentaires sont proposées.
Le montant de ces ouvertures et annulations respecte les limites quantitatives fixées par les articles 13 et 14 de la LOLF. Elles s’élèvent en effet à 0,26 % des autorisations d’engagement et 0,18 % des crédits de paiement ouverts par la loi de finances initiale, alors que les articles 13 et 14 de la LOLF autorisent des ouvertures jusqu’à 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année et des annulations jusqu’à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours.
Les besoins supplémentaires identifiés découlent principalement :
– à titre principal, du financement du plan d’urgence pour l’emploi annoncé par le Président de la République le 18 janvier dernier,
– du soutien aux éleveurs qui ont à faire face à des risques sanitaires apparus récemment, notamment la crise aviaire,
– de l’afflux de réfugiés bénéficiaires de l’allocation pour demandeurs d’asile.
La condition d’urgence posée par le premier alinéa de l’article 13 de la loi organique précitée est remplie dès lors que le montant des crédits supplémentaires proposé par le présent décret d’avance correspond à des dépenses qui ne pouvaient être anticipées en loi de finances initiale et répondent à un besoin immédiat.
Par conséquent, les trois critères établissant la conformité du projet de décret d’avance sont remplis.
Cette procédure dérogatoire et exceptionnelle garantit l’information du Parlement et respecte à la fois la possibilité pour les commissions des finances des deux assemblées de s’exprimer sous forme d’avis et la faculté pour le Parlement de ratifier ou non ce dispositif dans le cadre de la plus prochaine loi de finances.
2. Sur les ouvertures de crédits
a. Les ouvertures de crédits liées au plan d’urgence pour l’emploi
• Sur le fond
Le 18 janvier dernier, le Président de la République a annoncé un plan d’urgence pour l’emploi comprenant une prime pour l’embauche en faveur des entreprises de moins de deux cent cinquante salariés et 500 000 formations supplémentaires pour les demandeurs d’emploi.
i. Sur la prime pour l’embauche
La prime pour l’embauche à destination des entreprises de moins de deux cent cinquante salariés a été créée par le décret n° 2016-40 du 25 janvier 2016. À partir du 18 janvier et jusqu’au 31 décembre 2016, les embauches réalisées par ces entreprises bénéficient d’une prime trimestrielle de 500 euros durant les deux premières années du contrat, soit 4 000 euros au total.
La gestion de l’aide est assurée par l’Agence de services et de paiement (ASP). Une avance de 73,7 millions d’euros a été versée à l’ASP en avril pour couvrir les paiements des trois premiers mois. À compter de juin 2016, l’ASP transmettra chaque mois une demande d’avance lui permettant d’assurer les paiements du mois suivant. Cette aide devrait bénéficier à environ 1,1 million de contrats.
ii. Sur les 500 000 formations supplémentaires
Les 500 000 formations supplémentaires seront déployées sur un marché national et des marchés régionaux. Le marché national permettra de créer une offre de formation pour les métiers rares émergents et à distance en faveur des demandeurs d’emploi. Il sera mis en œuvre sous le mandat de la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et exécuté par Pôle emploi. Les formations régionales devraient permettre de couvrir les entrées supplémentaires en formations classiques. Certains objectifs seront gérés par les régions et d’autres par Pôle emploi. Une avance sera versée en juillet et en août aux régions et à Pôle emploi. Des versements mensuels seront ensuite effectués au profit de Pôle emploi. S’agissant des régions, des versements intermédiaires interviendront en fonction du taux de réalisation des objectifs en novembre 2016. Les conventions État-régions devraient toutes être signées avant le 1er juin 2016.
• Sur le plan budgétaire
Le coût global du plan a été évalué à 2 milliards d’euros par le Gouvernement. Le financement des formations supplémentaires nécessite des versements aux régions, ces dernières étant en charge de la mise en œuvre du plan de formation dans le cadre de conventions État-régions.
Il est mentionné dans le rapport de motivation qu’une partie des financements nécessaires a pu être dégagée par les instruments classiques de la régulation et de l’exécution budgétaire : dégel d’une partie de la réserve de précaution, réallocation de crédits entre actions du programme, mobilisation des reports de crédits.
Il est urgent d’ouvrir des crédits supplémentaires pour garantir la poursuite de la mise en œuvre du plan. Les ouvertures de crédits prévues s’élèvent ainsi à 1 361,2 millions d’euros en AE et 900 millions d’euros en CP sur le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi.
b. Les ouvertures de crédits pour l’allocation pour demandeur d’asile
• Sur le fond
Il est mentionné dans le rapport de motivation que l’augmentation des flux de demandeurs d’asile, de l’ordre de 20 % depuis le début de l’année 2016, entraîne une augmentation du nombre de bénéficiaires de l’allocation pour les demandeurs d’asile.
La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit de l’asile a créé l’allocation pour demandeur d’asile (ADA), qui s’est substituée, en les fusionnant, à l’allocation temporaire d’attente (ATA) et à l’allocation mensuelle de subsistance (AMS). La nouvelle allocation est versée, sous conditions d’âge et de ressources, aux demandeurs d’asile qui ont accepté l’offre de prise en charge formulée par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) à l’occasion de leur passage au guichet unique, dans l’attente de la décision définitive leur accordant ou leur refusant une protection au titre de l’asile ou jusqu’à leur transfert effectif vers un autre État membre si la demande d’asile relève de la compétence de cet État.
Son montant journalier pour une personne s’élève à 6,80 euros. Un montant journalier additionnel de 4,20 euros est versé à chaque demandeur d’asile adulte ayant accepté l’offre de prise en charge, auquel aucune place d’hébergement ne peut être proposée.
En 2015, le nombre moyen de bénéficiaires de l’ATA puis de l’ADA avait été de 46 586 pour un coût global de 203,3 millions d’euros. On dénombre 90 586 bénéficiaires mensuels en avril 2016 contre 52 613 en novembre 2015.
• Sur le plan budgétaire
Il est urgent d’ouvrir des crédits supplémentaires pour éviter un défaut de paiement de l’allocation pour demandeur d’asile.
Les ouvertures de crédits prévues s’élèvent à 158 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 303 Immigration et asile de la mission Immigration, asile et intégration.
c. Les ouvertures de crédits au titre de certaines dépenses du ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt
• Sur le fond
Il ressort du rapport de motivation que :
– l’aggravation récente des crises sanitaires qui frappent le secteur agricole rend nécessaire le financement d’actions en vue du renforcement des campagnes de vaccination, des mesures de dépeuplement et de surveillance ; la crise aviaire, la fièvre catarrhale ovine ou encore l’apparition récente en Corse de la bactérie Xylella fastidiosa rendent nécessaires et urgentes l’intervention des pouvoirs publics ;
– conformément à un avis du Défenseur des droits du 12 avril 2016, l’État doit clôturer au plus vite les dossiers en souffrance relatifs à la retraite des vétérinaires.
i. Sur les crises sanitaires du monde agricole
La France a dû faire face depuis l’automne 2015 à des crises sanitaires majeures dans les domaines végétal et animal qui ont entraîné la mise en œuvre de mesures de surveillance renforcée et de lutte (arrachages, destruction, vaccination) à destination des végétaux et animaux contaminés. À ce stade, l’État n’a mis en œuvre aucune mesure d’indemnisation. La participation de l’État concerne majoritairement des frais d’analyse liés à la surveillance renforcée autour des foyers de contamination. Les achats de doses vaccinales par l’État n’ont été acquittés qu’en décembre 2015. Les mesures de dépistage et d’abattage des troupeaux contaminés ont été mises en œuvre en toute fin d’année 2015.
ii. Sur les retraites des vétérinaires
Les vétérinaires ayant exercé des missions dans le cadre du mandat sanitaire avaient, d’après une décision du Conseil d’État intervenue en matière fiscale, la qualité d’agents non titulaires de l’État : leur rémunération constituait ainsi un salaire, et ce jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi n° 89-412 du 22 juin 1989, le 1er janvier 1990, qui a explicitement assimilé ces rémunérations à des revenus d’une profession libérale. L’État avait donc l’obligation d’assurer leur immatriculation et de verser les cotisations correspondantes, ce qu’il n’a pas fait. Plusieurs vétérinaires ont demandé réparation du préjudice subi devant les juridictions administratives. Par deux décisions du Conseil d’État du 14 novembre 2011, l’État a été reconnu responsable du préjudice subi par les vétérinaires sanitaires du fait de leur défaut d’affiliation aux régimes général et complémentaire de sécurité sociale, au titre de leur activité exercée entre 1954 et 1989. Un processus de règlement transactionnel a été mis en place via une circulaire du 24 avril 2012. Les crédits mobilisés dans le cadre du décret d’avance doivent permettre le règlement de 210 dossiers identifiés en 2016.
• Sur le plan budgétaire
Le montant des crédits de paiement ouverts est de 58,52 millions d’euros pour les crises sanitaires du monde agricole. Le montant des crédits de paiement ouverts est de 5,93 millions d’euros pour les retraites des vétérinaires. Les ouvertures de crédits prévues s’élèvent ainsi à 64,45 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 206 Sécurité et qualités sanitaires de l’alimentation de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales.
3. Sur les annulations de crédits
Les annulations de crédits prévues s’élèvent à 1 583,65 millions d’euros en AE et 1 122,45 millions d’euros en CP. Elles sont réparties sur soixante-cinq programmes de vingt-trois missions du budget général, ainsi que sur un programme d’un compte d’affectation spéciale. Ces annulations visent à garantir le respect de l’équilibre budgétaire défini dans la loi de finances pour 2016.
Par ailleurs, le Gouvernement a adjoint à ce projet de décret d’avance un gel supplémentaire de dépenses à hauteur de 64,35 millions d’euros.
Tous les ministères sont concernés par les annulations à l’exception du ministère de la défense. Pour les autres ministères, aucune annulation n’est prévue sur les programmes prioritaires, en particulier les programmes 140 Enseignement scolaire du premier degré, 141 Enseignement scolaire du second degré, 166 Justice judiciaire, 176 Police nationale et 152 Gendarmerie nationale.
La plupart des annulations prévues portent sur des crédits qui n’ont pas fait l’objet d’une mise en réserve. Les annulations prévues sur les crédits mis en réserve s’élèvent seulement à 198,9 millions en CP et en AE alors que le total des crédits mis en réserve est de 11,9 milliards d’euros au 18 mai 2016. Les annulations prévues sur les crédits non mis en réserve s’élèvent à 923,5 millions d’euros en CP et 1 384,8 millions d’euros en AE, soit 83 % des CP annulés et 87 % des AE annulées.
La commission estime que les annulations de CP s’élevant à 1 122, 45 millions d’euros se répartissent comme suit :
– 469,69 millions d’euros correspondant à des annulations de dépenses prévues ;
– 502,87 millions d’euros correspondant à des dépenses que le Gouvernement estime moindres que prévu en loi de finances initiale ;
– 150 millions d’euros correspondant à un redéploiement au titre du programme d’investissements d’avenir (PIA), changement d’action.
Les annulations se répartissent entre les missions suivantes :
– la mission Action extérieure de l’État pour un montant de 30,8 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde pour 5 millions d’euros en AE et en CP, du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence pour 5 millions d’euros en AE et en CP, et du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires pour 20,8 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Administration générale et territoriale de l’État pour un montant total de 36,7 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 307 Administration territoriale pour 6 millions d’euros en AE et CP, du programme 232 Vie politique, cultuelle et associative pour 21 millions d’euros en AE et CP, et du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur pour 9,7 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales pour un montant total de 42,9 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires pour 38,15 millions d’euros en AE et 30 millions d’euros en CP, du programme 149 Forêt pour 4 millions d’euros en AE et 12,15 millions d’euros en CP, et du programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture pour 0,75 million d’euros en AE et en CP ;
– la mission Conseil et contrôle de l’État pour un montant total de 4 047 277 euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives pour 2 millions d’euros en AE et en CP, du programme 126 Conseil économique, social et environnemental pour 100 000 euros en AE et en CP, et du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières pour 1 947 277 euros en AE et en CP ;
– la mission Culture au titre du programme 175 Patrimoines pour 17 millions d’euros ;
– la mission Direction de l’action du Gouvernement pour un montant total de 23,8 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 129 Coordination du travail gouvernemental pour 13 975 397 euros en AE et en CP, du programme 308 Protection des droits et libertés pour 763 056 euros en AE et en CP et du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées pour 9 061 547 euros en AE et en CP ;
– la mission Écologie, développement et mobilité durables pour un montant total de 262 913 040 euros en AE et 262 930 753 euros en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 203 Infrastructures et services de transports pour 73 675 790 euros en AE et 72 104 968 euros en CP, du programme 205 Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture pour 7 662 755 euros en AE et 7 746 626 euros en CP, du programme 170 Météorologie pour 4 526 344 euros en AE et CP, du programme 113 Paysages, eau et biodiversité pour 3 792 966 euros en AE et en CP, du programme 159 Information géographique et cartographique pour 779 052 euros en AE et 842 819 euros en CP, du programme 181 Prévention des risques pour 156 122 474 euros en AE et 159 992 395 euros en CP, du programme 174 Énergie, climat et après-mines pour 4 079 235 euros en AE et 4 683 244 euros en CP, et du programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables pour 12 274 424 euros en AE et 9 241 391 euros en CP ; s’agissant du programme Prévention des risques, les annulations portent à hauteur de 150 millions d’euros en AE et en CP sur des crédits du programme d’investissements d’avenir (PIA) redéployés au profit de l’action Fonds d’aide à la rénovation thermique (FART) : ce redéploiement est financé par un rétablissement de crédits de même montant et est donc sans impact sur les crédits ouverts de ce programme ;
– la mission Économie pour un montant total de 8,95 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 134 Développement des entreprises et du tourisme pour 4,95 millions d’euros en AE et en CP, du programme 220 Statistiques et études économiques pour 3 millions d’euros en AE et en CP, et du programme 305 Stratégie économique et fiscale pour un million d’euros en AE et en CP ;
– la mission Engagements financiers de l’État pour un montant total de 42 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 145 Épargne pour 42 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Enseignement scolaire pour un montant total de 13,9 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale pour 10 millions d’euros en AE et en CP, et du programme 143 Enseignement technique agricole pour 3,9 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines pour un montant total de 66 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local pour 30 millions d’euros en AE et en CP, du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières pour 13,55 millions d’euros en AE et en CP, du programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges pour 5 millions d’euros en AE et en CP, du programme 309 Entretien des bâtiments de l’État pour 10,45 millions d’euros en AE et en CP, et du programme 148 Fonction publique pour 7 million d’euros ;
– la mission Immigration, asile et intégration pour un montant total de 10 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française pour 10 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Justice pour un montant total de 50 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 107 Administration pénitentiaire pour 30 millions d’euros en AE et en CP, du programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse pour 5 millions d’euros en AE et en CP, du programme 101 Accès au droit et à la justice pour 13 millions d’euros en AE et en CP, et du programme 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice pour 2 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Médias, livre et industries culturelles au titre du programme 334 Livre et industries culturelles pour 4 137 610 euros en AE et 4 136 311 euros en CP ;
– la mission Outre-mer pour un montant total de 31 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 138 Emploi outre-mer pour 17 millions d’euros en AE et en CP, et du programme 123 Conditions de vie outre-mer pour 14 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Politique des territoires pour un montant total de 21,4 millions d’euros en AE et 18,4 millions d’euros en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire pour 9,4 millions d’euros en AE et 6,4 millions d’euros en CP, et du programme 147 Politique de la ville pour 12 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Recherche et enseignement supérieur pour un montant total de 256 062 799 euros en AE et 256 064 098 euros en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire pour 50 181 605 euros en AE et en CP, du programme 231 Vie étudiante pour 10 millions d’euros en AE et en CP ; du programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires pour 134 millions d’euros en AE et en CP, du programme 193 Recherche spatiale pour 5 millions d’euros en AE et en CP, du programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables pour 23 068 804 euros en AE et en CP, du programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle pour 26,05 millions d’euros en AE et en CP, du programme 186 Recherche culturelle et culture scientifique pour 6 562 390 euros en AE et en CP, et du programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles pour 1,2 million d’euros en AE et en CP ;
– la mission Relations avec les collectivités territoriales au titre du programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour 11 millions d’euros en AE et 21 millions d’euros en CP ;
– la mission Santé pour un montant total de 24 006 460 euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins pour 23 632 354 euros en AE et en CP, et du programme 183 Protection maladie pour 374 106 euros ;
– la mission Sécurités pour un montant total de 33 062 505 euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 207 Sécurité et éducation routières pour 4 062 505 euros en AE et en CP, et du programme 161 Sécurité civile pour 29 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Solidarité, insertion et égalité des chances pour un montant total de 77 752 596 euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 304 Insertion sociale et protection des personnes pour 50 millions d’euros en AE et en CP, du programme 157 Handicap et dépendance pour 8 420 845 euros en AE et en CP, du programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes pour 1 201 023 euros en AE et en CP, et du programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative pour 18 130 728 euros en AE et en CP ;
– la mission Sport, jeunesse et vie associative pour un montant total de 18 millions d’euros en AE et en CP, décomposé ainsi : au titre du programme 219 Sport pour 7,5 millions d’euros en AE et en CP, et du programme 163 Jeunesse et vie associative pour 10,5 millions d’euros en AE et en CP ;
– la mission Travail et emploi au titre du programme 102 Accès et retour à l’emploi pour 30 millions d’euros en AE et en CP ;
– le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État au titre du programme 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État pour 468 217 713 euros en AE.
Au final, les CP « disponibles », définis comme ceux ayant été votés en loi de finances initiale pour 2016 auxquels s’ajoutent les reports et les attributions de fonds de concours et desquels on retranche la réserve de précaution et l’impact des ouvertures et annulations de crédits via ce projet de décret d’avance représentent, selon les missions, entre 88 % et 110 % des CP votés en loi de finances initiale pour 2016 complétés des reports et des attributions de fonds de concours. Le tableau en annexe présente le détail mission par mission.
4. Sur les annulations de crédits qui soulèvent des difficultés
Parmi les annulations de crédit proposées par ce projet de décret d’avance, celles proposées sur la mission Recherche et enseignement supérieur posent des difficultés. En effet, ce projet de décret d’avance propose de ponctionner le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), à hauteur de 114 millions d’euros pour les deux. Ce montant de 114 millions d’euros représente une part importante de la trésorerie des deux opérateurs.
Au regard des enjeux de recherche de la France, la commission estime que cette ponction peut endommager de manière durable l’effort de recherche mené.
Elle recommande donc la suppression de ces annulations de crédit. Elle estime que d’autres solutions peuvent être envisagées pour respecter l’équilibre budgétaire, sans avoir à impacter l’effort de recherche.
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Le présent avis ne préjuge pas de la décision de la commission lors de l’examen de la demande de ratification du décret dans le prochain projet de loi de finances afférent à l’exercice 2016.
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Membres présents ou excusés
Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Réunion du mardi 24 mai 2016 à 13 h 30
Présents. - M. Dominique Baert, M. Laurent Baumel, M. Jean-Marie Beffara, Mme Karine Berger, M. Jean-Claude Buisine, M. Christophe Caresche, M. Christophe Castaner, M. Pascal Cherki, M. Charles de Courson, Mme Marie-Christine Dalloz, M. Jean-Louis Dumont, M. Alain Fauré, Mme Aurélie Filippetti, M. Jean-Louis Gagnaire, M. Yann Galut, M. Marc Goua, M. David Habib, M. Razzy Hammadi, M. Patrick Hetzel, M. Jean Lassalle, M. Dominique Lefebvre, Mme Véronique Louwagie, M. Pierre-Alain Muet, Mme Valérie Rabault, Mme Monique Rabin, M. Nicolas Sansu, M. Pascal Terrasse, M. Philippe Vigier
Excusés. - M. Gilles Carrez, M. Jérôme Chartier, M. Alain Chrétien, M. Michel Vergnier, M. Laurent Wauquiez
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