COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Mercredi 12 novembre 2014
La séance est ouverte à neuf heures trente-cinq.
(Présidence de M. Jean-Patrick Gille, vice-président de la commission)
La Commission des affaires sociales examine, sur le rapport de Mme Sylviane Bulteau, le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à la désignation des conseillers prud’hommes (n° 2296).
M. Jean-Patrick Gille, président. Le projet de loi relatif à la désignation des conseillers prud’hommes sera examiné par notre assemblée en séance publique le jeudi 20 novembre prochain. Ce texte dont il avait été un moment envisagé de faire figurer les dispositions dans le projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale avait initialement été déposé à l’Assemblée nationale en janvier dernier avant d’être retiré puis déposé au Sénat en mars. Il a enfin fait l’objet d’une lettre rectificative en juillet.
Il ne concerne en rien le fonctionnement des conseils de prud’hommes, sujet qui pourrait être abordé dans le texte actuellement préparé par le ministre de l’économie. Il habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour remplacer l’élection des conseillers prud’hommes par une désignation fondée sur la mesure de l’audience des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs.
Par ailleurs, il prolonge le mandat actuel des conseillers jusqu’au prochain renouvellement général des conseils de prud’hommes, qui devra intervenir avant le 31 décembre 2017.
Mme Sylviane Bulteau, rapporteure. Le projet de loi que nous examinons ce matin poursuit résolument l’objectif de renforcer la légitimité démocratique des conseils de prud’hommes.
Il vise à fixer un cadre rigoureux de réforme du mode de désignation des juges prud’homaux, que devra respecter le Gouvernement dans l’élaboration de cette réforme, que le projet de loi l’autorise à mener par ordonnance.
La nécessité de cette réforme est reconnue par tous, comme le démontre l’adoption du projet de loi au Sénat, le 14 octobre dernier, malgré le changement de majorité politique que vient de connaître la Haute assemblée.
Cette réforme apparaît en effet nécessaire à deux titres.
Les élections prud’homales souffrent, tout d’abord, d’un taux d’abstention dont l’importance croissante atteint la légitimité de ces tribunaux, malgré les efforts importants accomplis par les pouvoirs publics pour combattre ce phénomène.
Depuis 1979, le taux d’abstention aux élections prud’homales a presque doublé, passant de 37 % à 74 % en 2008, alors que, dans le même temps, le nombre d’inscrits a augmenté, ce qui apparaît donc très préoccupant.
Pour faire face à la progression continue de l’abstention, les pouvoirs publics ont déployé, élection après élection, un éventail de mesures pour améliorer l’organisation de ce scrutin, qui se sont révélées infructueuses.
Ensuite, la nouvelle donne juridique de la représentativité des organisations syndicales et patronales, désormais fondée sur l’audience, impose de revoir les règles de désignation des juges prud’homaux, afin d’éviter toute concurrence entre les deux systèmes.
En effet, les résultats obtenus par les organisations divergent selon la voie de mesure choisie. À titre d’exemple, la CGT a enregistré un score supérieur aux élections prud’homales de 2008, par rapport à ses résultats d’audience de 2013, alors qu’à l’inverse, la CFDT affiche un score inférieur.
Or, la divergence de résultats entre les élections prud’homales et l’audience pourrait donner lieu à des contestations entre les organisations, par exemple en matière de répartition des sièges au sein des instances de gestion paritaire, ce qui affecterait de manière très négative le dialogue social.
Pour toutes ces raisons, il semble donc nécessaire de réformer le mode de désignation des conseillers prud’hommes.
Le projet de loi propose une solution qui apparaît à la fois conforme à la Constitution et respectueuse de l’équilibre de la juridiction prud’homale.
S’agissant de la constitutionnalité du remplacement de l’élection prud’homale par une désignation, il faut tout d’abord souligner que, dans sa décision du 3 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’aucune exigence constitutionnelle n’impose que les justiciables aient un droit à l’élection des juges.
Ensuite, s’agissant de la constitutionnalité de la prolongation des mandats jusqu’en 2017, elle apparaît justifiée par des motifs d’intérêt général suffisants et proportionnés, reposant sur la réforme en cours de déploiement de la représentativité patronale.
Conforme aux exigences constitutionnelles, la solution retenue par le projet de loi respecte également l’équilibre de la juridiction prud’homale : elle ne remet en cause ni son indépendance, ni son impartialité, ni son caractère paritaire.
La réforme proposée permettra, en outre, un renforcement réel de la légitimité démocratique de l’institution prud’homale, en fondant la désignation des conseillers sur des bases plus solides.
Il faut souligner ici, en effet, que plus de 5,45 millions de salariés ont participé à la première mesure de l’audience des organisations syndicales, alors que seuls 4,7 millions de salariés avaient voté lors des dernières élections prud’homales de 2008.
Mes chers collègues, je vous invite donc à adopter le projet de loi qui nous est soumis ce matin, dans sa rédaction issue des travaux du Sénat.
Mme Martine Pinville. Ce projet de loi comporte deux articles et tend à moderniser le mode de désignation des conseillers prud’homaux.
Le premier vise à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour transformer l’élection des conseillers prud’homaux en un mode de désignation basé sur la représentativité syndicale, appréciée selon les critères de la loi du 20 août 2008, et patronale telle qu’issue de la loi du 5 mars 2014.
L’article 2 proroge de deux ans les mandats des conseillers prud’hommes actuels, soit jusqu’en 31 décembre 2017. Je veux d’ailleurs remercier ici ces derniers qui œuvrent au quotidien dans notre pays pour vérifier l’application du droit du travail.
Je veux rappeler les raisons qui ont conduit le Gouvernement à présenter ce texte. Tout d’abord, nous le savons tous, et madame la rapporteure l’a souligné, l’élection prud’homale connaît un fort taux d’abstention, lequel n’a cessé de croître depuis plus de trente ans. Il s’est élevé à 74,3 % en 2008 contre 37,4 % en 1979, et ce malgré les efforts constants des divers acteurs pour améliorer l’organisation de ce scrutin. Seuls 4,7 millions de salariés ont voté lors de la dernière élection en 2008, affaiblissant ainsi la légitimité de l’institution prud’homale.
Le coût de l’élection a aussi été avancé comme argument bien qu’il ne puisse, à lui seul, justifier la réforme, comme l’ont rappelé nos collègues au Sénat, soulignant le fait que les mesures d’audience introduites par les lois de 2008 et de 2013 sur la représentativité viennent faire concurrence à cette élection. En mars 2014, pour la première fois, l’audience des organisations syndicales a été mesurée au niveau national interprofessionnel : ce sont 5,4 millions de salariés qui se sont exprimés, soit 700 000 de plus qu’aux élections prud’homales. Pour les organisations patronales, cette mesure sera appliquée en 2017, conformément à la loi du 5 mars 2014 dont notre collègue Jean-Patrick Gille a été le rapporteur.
De façon cohérente, le projet de loi que nous examinons aujourd’hui, s’inscrit dans la continuité des dispositions que nous avons adoptées précédemment. Ce nouveau mode de désignation permettra d’éviter que deux systèmes de légitimité des partenaires sociaux coexistent et se fassent concurrence. Dès 2017, les conseillers prud’hommes seront désignés sur la base de l’audience.
Voilà les raisons pour lesquelles, mes chers collègues, je vous invite à vous prononcer favorablement à l’adoption de ce texte.
M. Gérard Cherpion. Ce projet de loi, qui comporte deux articles, pose deux problèmes, l’un de forme, l’autre de fond.
En ce qui concerne la forme, se pose la question du calendrier. À cet égard, je rappelle qu’en 2010, suivant les propositions du rapport fait par MM. Jacky Richard et Alexandre Pascal, la loi du 15 octobre 2010 avait déjà reporté la périodicité des élections prud’homales de cinq à sept ans ; on envisage aujourd’hui de les reporter à neuf ans. Cette situation n’est d’ailleurs pas sans créer de difficultés au sein de certains tribunaux car des listes sont épuisées par disparition des élus sur les neuf ans. Cela pose la question même du renouvellement des tribunaux. Le rapport Richard et Pascal ne demandait pas la suppression de l’élection, contrairement à ce que veut faire le projet de loi. On constate une certaine dispersion lorsque l’on songe qu’une loi est annoncée par le ministre de l’économie, qui doit amener une réforme de fond des conseils de prud’hommes. J’aurais préféré voir grouper l’ensemble de la question à la fois sur le problème de l’élection ou de la désignation et sur la façon dont doit évoluer l’institution.
Le calendrier lui-même laisse apparaître une certaine confusion puisque le texte a d’abord été disjoint de la loi relative à la formation professionnelle, puis redéposé à l’Assemblée nationale le 22 janvier comme texte spécifique, pour être retiré le 28 mars et être redéposé le même jour au Sénat. Le 16 juillet, une lettre rectificative a suivi un Conseil des ministres. Tout cela pour que le projet de loi soit discuté très récemment devant la Haute assemblée, dans le cadre d’une procédure accélérée, dans le but d’autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance.
Sur le fond, se pose la question de la différence qui existe entre la représentativité et l’audience. La représentativité des salariés résulte des dispositions de la loi de 2008, celle des employeurs résultera de la loi de 2014. Cependant, la représentativité et l’audience ne sont pas la même chose. La réforme prévoit que la base soit la mesure de l’audience mais comment celle-ci sera-t-elle comptabilisée ? Au niveau départemental, au niveau régional ? Nul ne le sait à ce stade. Cela rebattra les cartes pour les syndicats car l’audience de la CGT par exemple n’est pas sa représentativité et ce contraste est important.
Au sujet de la question de la constitutionnalité, le ministre du travail a considéré devant le Sénat, comme le fait d’ailleurs le rapport, qu’il n’y avait pas d’incompatibilité par rapport à la décision du Conseil constitutionnel du 3 décembre 2010. Certes. Mais, la différence réside dans ce que les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) sont présidés par un magistrat professionnel alors que les conseils de prud’hommes le sont soit par un salarié, soit par un employeur. On n’est donc pas dans le même cas de figure.
À mon sens, il y a un problème de constitutionnalité puisque, s’il y a désignation, il risque d’y avoir une inégalité d’accès aux charges publiques, ce qui avait déjà été signalé. La question des ordonnances demeure. Le ministre a indiqué que la désignation des conseillers se fondera sur les résultats de l’audience des organisations syndicales et non sur leur représentativité, ainsi un syndicat non représentatif à l’échelle nationale interprofessionnelle, comme l’UNSA ou SUD, pourra malgré tout désigner des conseillers prud’hommes dans les ressorts territoriaux. Dans ces conditions, des personnes non syndiquées, se verront barrer la route, sauf, selon le ministre, à être désignées par un syndicat, hypothèse qui me semble peu probable car on voit mal un syndicat agir de la sorte.
J’observe, par ailleurs, que, le ministre lui-même, il y a peu, avait voté contre la réforme alors qu’il était dans l’opposition. Il est vrai que les temps changent et les avis aussi…
M. Christophe Cavard. Je m’étonne des conditions dans lesquelles on nous demande d’examiner ce texte important pour les tribunaux prud’homaux. L’heure matinale à laquelle ont été programmés nos travaux, au lendemain d’un jour férié, est mal venue, comme le montre le faible nombre de commissaires présents. Cela relève d’une mauvaise organisation du calendrier de notre Commission car beaucoup d’entre nous viennent de loin.
Les deux articles qui constituent le texte présenté posent un cadre général, qui fait débat depuis longtemps, pour la représentation au sein des conseils prud’hommes et l’élection des conseillers. Ce texte pose aussi la question du recours aux ordonnances au sujet duquel mon groupe demeure très réservé, sauf en cas d’urgence, ce qui, en l’occurrence, n’est pas le cas puisque le projet de loi préconise un statu quo jusqu’au 31 décembre 2017, avec mise en œuvre des mesures au-delà de cette date. Nous aurions préféré un texte de loi plus précis sur cette question.
Aujourd’hui, il y a plus de 15 000 conseillers prud’hommes. Bien entendu, personne ici ne remet en cause le rôle des tribunaux prud’homaux, particulièrement dans une période où règne une grande instabilité dans le droit, comme dans le code du travail. Les débats qui ont lieu au sein de cette commission montrent à l’envi qu’une interprétation des textes est nécessaire. La récente loi sur la sécurisation de l’emploi, par exemple, appellera, elle aussi, des interprétations, et les conseils de prud’hommes trouveront pleinement leur rôle dans cet exercice. Dans ce contexte, il est possible de s’interroger sur la représentation au sein de cette institution.
La raison évoquée pour justifier le passage de l’élection à la désignation est celle de l’abstention. De fait, l’évolution de cette dernière est inquiétante puisqu’en 1979 elle était de 37,9 % et, en 2008, de 74,3 %. Cela conduit effectivement à s’interroger sur la représentativité des conseillers prud’hommes, bien que cela ne soit pas le cas du groupe écologiste, et donc, sur la légitimité éventuelle de certains conseillers élus. Nous aurions préféré que le temps soit donné à la réflexion sur cette abstention chronique et les moyens de l’enrayer. Cette situation pose, certes, la question du syndicalisme mais aussi, celle du mode de désignation des représentants ainsi que la constitution du corps électoral. Si la logique des élections professionnelles est conservée, cela exclut la représentation de ceux qui sont à la recherche d’un emploi, cela d’autant plus qu’il faut être salarié depuis au moins trois mois pour être inscrit sur les listes. Des formes innovantes auraient pu être trouvées, en accord avec les partenaires sociaux, tel le vote électronique, qui a été expérimenté, avec des fortunes diverses, notamment pour la CGT ou l’obligation de vote. Cela montre qu’il existe d’autres solutions que la désignation.
La question du coût des élections prud’homales a été invoquée, certes celui-ci est évalué à 90 millions d’euros mais c’est là le prix de la démocratie et je veux croire que nous allons être rassurés sur ce point.
La question des collèges représentés se pose aussi. Je pense aux nouveaux venus dans les collèges d’employeurs, particulièrement, issus de l’économie sociale et solidaire, et aux représentants du secteur associatif. La question de leur participation se pose puisque ces employeurs ne sont pas représentés dans les élections professionnelles. Pour l’ensemble de ces raisons, le groupe écologiste est très réservé sur ce texte.
M. Jean-Patrick Gille, président. Au sujet de l’organisation de nos travaux, je tiens à vous dire, monsieur Cavard, que celle-ci ne dépend que des impératifs de l’ordre du jour de la séance publique, la Commission n’en est donc pas comptable.
Je passe maintenant la parole aux inscrits pour deux minutes.
Mme Kheira Bouziane. Au sujet de l’intérêt de ce projet de loi, mon premier questionnement porte sur l’approbation ou la désapprobation des syndicats, certains y sont favorables, d’autres non. En tout état de cause, la mise en œuvre des dispositions du texte, dans la mesure où elle remet en cause le mode de désignation des prud’hommes, devra être entourée de beaucoup de garanties.
La raison avancée pour justifier ce bouleversement est le fort taux d’abstention : cet argument est dangereux car il pourrait être appliqué à d’autres scrutins, les élections européennes par exemple. Ce sont donc les fondements de la démocratie qui sont remis en cause. Comme notre collègue Christophe Cavard, je considère que, dans la période de difficultés sociales qui est la nôtre, l’argument portant sur le coût des élections est mal venu.
Par ailleurs, le mode de représentation du patronat n’est pas précisé dans le texte, la question demeure donc posée. Enfin, la question de l’audience : celle-ci sera-t-elle mesurée au niveau local ou national ? Dans ce dernier cas, les résultats risqueraient d’être déconnectés du monde du travail sur les territoires.
M. Dominique Dord. Lorsqu’il s’agit de proposer des mesures de simplification et d’économie dans le domaine de la vie publique, je suis plutôt d’accord. À cet égard, je ne pense pas que le changement que vous apportez soit décisif. Cependant, prétendre renforcer la démocratie en voulant supprimer une élection ne peut remporter mon concours. Comme l’ont fait observer plusieurs de nos collègues, les élections sur la représentativité n’ont pas apporté un collège électoral plus important que celui des conseils de prud’hommes. Cela laisse de côté des questions importantes telles la représentation des chômeurs et la représentativité locale. Sur le plan de la légitimité démocratique, la preuve n’est pas apportée : le texte posant plus de questions de restriction que d’amélioration.
Autre sujet, le recours aux ordonnances. Pourquoi donc, sur un sujet ancien comme celui des conseils de prud’hommes, vouloir contourner le Parlement ? C’est à croire que le Gouvernement redoute de trop nombreux amendements au sein de sa propre majorité, car je ne vois pas pourquoi il y aurait urgence sur ce sujet.
Ainsi, sur le fond, représentativité et légitimité démocratique, le texte apporte plutôt moins que plus et, sur la forme, je ne comprends pas le recours aux ordonnances.
M. Jean-Pierre Door. Les questions soulevées par notre collègue écologiste Christophe Cavard m’incitent à vous interroger, madame la rapporteure. Le rapport de MM. Richard et Pascal établit trois scénarios. Vous avez retenu celui de la désignation en vous fondant sur le taux d’abstention. Vous recourez à la désignation au détriment de toute démocratie sociale, dans ces conditions, comme le disait notre collègue Kheira Bouziane, pourquoi ne pas faire de même pour les élections municipales, européennes ou autres ? Cela permettrait aussi de faire des économies. Mais il s’agirait là d’un autre mode de démocratie.
Le rapport Richard et Pascal propose d’autres scénarios et d’autres discussions auraient pu voir le jour : votre choix est soit le mauvais, soit mal motivé. Au lieu de vous fonder sur les taux d’abstention, mieux vaudrait lutter contre l’abstentionnisme.
M. Jean-Pierre Barbier. Comme le disait Churchill, la démocratie est la pire forme de gouvernement à l’exception de toutes les autres. Vous réglez le problème en supprimant l’élection au profit de la désignation et en avançant que l’abstention est trop élevée et que cela coûte trop cher. Ces désignations qui seront fondées sur la représentativité syndicale posent la question de la représentativité même. En France, fort peu de salariés sont syndiqués et, dans les conditions, fort peu seront représentés. La question se pose aussi de l’indépendance des personnes désignées, en l’occurrence par les syndicats : auront-elles des comptes à rendre à ces derniers ?
Enfin, le choix de la procédure d’examen accélérée, puis celui de légiférer par voie d’ordonnance, ne sont pas à la hauteur d’un sujet qui reste d’importance.
M. Élie Aboud. Au nom d’une simplification administrative et de mesures d’économie, on ouvre la porte à des pratiques peu démocratiques. Dans ces conditions, pourquoi recourir à la désignation au lieu de se rapporter directement aux résultats électoraux des syndicats ? Une loi va bientôt intervenir sur le fond, pourquoi cette précipitation ? Pourquoi ne pas prendre le temps de la réflexion et s’interroger sur le fonctionnement des prud’hommes, les délais et les raisons de l’abstention, au lieu de mettre en cause une légitimité de représentation qui vient du vote ?
Mme la rapporteure. Le projet de loi n’est pas né uniquement – voire pas du tout – d’une réaction devant un taux d’abstention et des coûts trop élevés, même si cela est la réalité. Il fallait mettre en cohérence la loi du 20 août 2008 qui mesure aujourd’hui l’audience, et donc la représentativité des syndicats, avec le fonctionnement des élections prud’homales. Je vous ai précédemment donné l’exemple d’un syndicat dont le score aux élections prud’homales a été supérieur à ses résultats d’audience. Il s’agit donc d’éviter des contestations susceptibles de survenir entre les organismes de représentation des salariés ou des employeurs.
J’espère ne pas avoir trop insisté sur l’argument de l’abstention car il ne s’agit pas de remettre en cause le mode de l’élection, à l’instar de ce qui a été évoqué pour les élections européennes.
Les inquiétudes manifestées au sujet de la représentativité seront tempérées par les dispositions de l’article 1er qui comporte neuf points avec lesquels l’ordonnance que prendra le Gouvernement devra être en conformité. Le travail de concertation entre le Gouvernement et les organisations syndicales et patronales sera déterminant pour leur garantir, à tous, une bonne représentativité. Quant aux représentants du secteur de l’économie sociale et solidaire, ils font d’ores et déjà partie de listes, notamment au sein des organisations patronales. Ainsi, la représentation de petites structures demeure garantie et l’ordonnance du Gouvernement y veillera. C’est bien ce que nous souhaitons tous.
En 2010, le rapport de MM. Richard et Pascal proposait effectivement trois scénarios. Mais la majorité précédente n’a pas mis à profit les deux ans qui lui restaient pour s’en emparer. En ce qui concerne le renforcement de la représentation démocratique, il s’agit simplement, au sujet de la mesure de l’audience réalisée au moment des élections professionnelles, de constater qu’il y a plus d’électeurs pour celles-ci que pour les élections prud’homales. Le taux d’abstention a inquiété tous les gouvernements successifs. Beaucoup de choses ont été tentées pour réduire cette augmentation sans grand succès. Il ne s’agit donc pas de porter atteinte au principe de l’élection.
Dans la loi à venir, qui sera présentée par M. Emmanuel Macron, figureront des mesures relatives au fonctionnement des conseils de prud’hommes, qui seront de nature à réduire les délais auxquels sont confrontés les justiciables. Le projet de loi examiné aujourd’hui règle la question de l’articulation de la désignation des conseillers et de la représentativité syndicale. Il constitue le travail en amont pour le débat de fond qui portera sur la réforme du fonctionnement de la juridiction prud’homale.
La Commission passe à l’examen des articles.
Article 1er : Habilitation du Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance à la réforme du mode de désignation des conseillers prud’hommes.
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 2 : Prorogation du mandat des conseillers prud’hommes en fonction.
La Commission adopte cet article sans modification.
M. Gérard Cherpion. Nous nous abstenons sur le vote de ce projet de loi, des points peuvent effectivement faire débat, pour lesquels un consensus pourrait être trouvé sous réserve d’un certain nombre d’explications supplémentaires. Je dois encore entendre l’ensemble des partenaires sociaux, notre décision sera alors prise.
Mme la rapporteure. Nous aurons, monsieur Cherpion, le débat jeudi prochain avec le ministre et je ne doute pas, qu’à cette occasion, vous obteniez réponse à toutes vos questions.
La Commission adopte l’ensemble du projet de loi sans modification.
La séance est levée à dix heures quinze.
——fpfp——
Informations relatives à la Commission
La Commission des affaires sociales a désigné :
– M. Jean-Christophe Lagarde, rapporteur sur la proposition de loi relative au financement de la recherche oncologique pédiatrique par l’industrie pharmaceutique (n° 1187),
– Mme Annie Le Houérou, rapporteure sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à faciliter le stationnement des personnes en situation de handicap titulaires de la carte de stationnement (n° 1637).
Réunion du mercredi 12 novembre 2014 à 9 heures 30
Présents. – M. Élie Aboud, M. Joël Aviragnet, M. Pierre Aylagas, M. Gérard Bapt, M. Jean-Pierre Barbier, Mme Kheira Bouziane, Mme Valérie Boyer, Mme Sylviane Bulteau, M. Christophe Cavard, M. Gérard Cherpion, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Philip Cordery, Mme Michèle Delaunay, M. Jean-Pierre Door, M. Dominique Dord, Mme Françoise Dumas, M. Jean-Patrick Gille, Mme Sandrine Hurel, M. Denis Jacquat, M. Gilles Lurton, M. Laurent Marcangeli, Mme Véronique Massonneau, M. Bernard Perrut, Mme Martine Pinville, Mme Bérengère Poletti, M. Christophe Sirugue, M. Olivier Véran
Excusés. – M. Ibrahim Aboubacar, M. Bernard Accoyer, Mme Véronique Besse, Mme Gisèle Biémouret, Mme Martine Carrillon-Couvreur, M. Stéphane Claireaux, M. Richard Ferrand, Mme Jacqueline Fraysse, Mme Isabelle Le Callennec, M. Jean Leonetti, M. Michel Liebgott, Mme Gabrielle Louis-Carabin, M. Jean-Philippe Nilor, Mme Dominique Orliac, Mme Monique Orphé, M. Jean Jacques Vlody