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PROJET DE LOI

pour l’accès au logement et un urbanisme rénové

NOR : ETLX1313501L/Bleue-1

ÉTUDE D’IMPACT

25 juin 2013

Titre I : Favoriser l’accès de tous à un logement digne et abordable 8

CHAPITRE I : Améliorer les rapports entre propriétaires et locataires dans le parc privé 8

CHAPITRE II : Mettre en place une garantie universelle des loyers 54

CHAPITRE III : Renforcer la formation, la déontologie et le contrôle des professions de l’immobilier (article 9) 61

CHAPITRE IV : Améliorer la prévention des expulsions 94

CHAPITRE V : Faciliter les parcours de l'hébergement au logement 104

Section 1 : Accueil, hébergement, accompagnement vers l’insertion et le logement 104

Sous-section 1 : Consacrer juridiquement les services intégrés d’accueil et d’orientation (Article 12) 104

Sous-section 2 : Renforcer la gouvernance au niveau régional et l’articulation entre le logement et l’hébergement 109

Mesure 1 : L’extension des compétences du comité régional de l’habitat (CRHH) (Article 13) 109

Mesure 2 : La fusion du plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) avec le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) (articles 14 et 16) 113

Mesure 3 : Précision des règles de fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement (article 15) 121

Sous-section 3 : Développer la participation des personnes accueillies ou accompagnées (article 17) 125

Section 2 : Améliorer les dispositifs relatifs au droit au logement opposable (articles 18 à 20) 128

Mesure 1 : Permettre de proposer des logements sociaux en bail glissant à des ménages DALO tout en l'encadrant (Article 18) 128

Mesure 2 : Faciliter l'hébergement des personnes reconnues prioritaires pour un hébergement au titre du DAHO (Article 19) 129

Mesure 3 : Permettre aux commissions de médiation de requalifier un recours DAHO en recours DALO (Article 20) 130

Section 3 : Simplifier les règles de domiciliation (article 21) 132

CHAPITRE VI : Créer de nouvelles formes d’accès au logement par l’Habitat participatif 137

Titre II : Lutter contre l’habitat indigne et les copropriétés dégradées 144

CHAPITRE I : Repérer, prévenir l’endettement et la dégradation des copropriétés dégradées 153

Section 1 : Créer un registre d’immatriculation des copropriétés (articles 23 et 24) 154

Section 2 : Mieux informer les acquéreurs de lots de copropriété (article 25) 166

Section 3 : Améliorer la gouvernance et la gestion de la copropriété pour prévenir son endettement 169

Explication générale 169

Mesure 1 : Améliorer le fonctionnement démocratique des assemblées générales (article 26) 170

Mesure 2 : Améliorer la mise en concurrence des syndics tout en apportant aux contractant une meilleure sécurité du contrat (article 26) 171

Mesure 3 : Clarifier les rémunérations des syndics (article 26) 174

Mesure 4 : Rendre les actions du syndic dans la copropriété plus transparentes (article 26) 177

Section 4 : Prévenir la dégradation des copropriétés et faciliter la réalisation des travaux de conservation des immeubles 182

Mesure 1 : Faciliter la prise de décision de travaux 182

Mesure 2 : Protéger les copropriétés contre les acquéreurs déstabilisateurs (article 26) 185

CHAPITRE II : Redresser efficacement les copropriétés dégradées 190

Section 1 : Améliorer la procédure du mandataire ad hoc 190

Mesure 1 : Permettre l’implication des élus locaux (article 29 – 1° et 30-1°) 191

Mesure 2 : Elargir le nombre de copropriétés pouvant faire l’objet de la procédure du mandataire ad hoc (article 29 – 1° et 2°) 192

Mesure 3 : Conforter l’expertise des administrateurs provisoires et des mandataires ad hoc (article 29 – 3° et article 30 – 1°) 194

Section 2 : Réformer la procédure d’administration provisoire et mettre en place de nouveaux outils à disposition de l’administrateur provisoire 196

Mesure 1 : Améliorer les outils de traitement des dettes (article 30 – 2° et 3°) 197

Mesure 2 : Faciliter le financement des travaux et permettre la réalisation d’opérations complexes en copropriété (article 29-8 à 29-13 ) 200

Section 3 : Permettre la requalification des copropriétés très dégradées 207

Mesure 1 : La création des opérations de requalification de copropriétés dégradées (articles 31 à 33) 207

Mesure 2 : La réforme du plan de sauvegarde (article 35) 219

Mesure 3 : Adapter les outils de démembrement de propriété : la réforme du bail à réhabilitation (article 34) 221

Section 4 : Réformer la procédure de carence 225

Mesure 1 : Réformer la procédure de carence (article 37) 225

Mesure 2 : Prévoir la possibilité d’exproprier l’ensemble des parties communes dans le cadre de la procédure de carence (article 37 – 4°, article 38 et article 39) 229

CHAPITRE III : Renforcer les outils de la lutte contre l’habitat indigne 232

Mesure 1 : Interdire l’achat de biens immobiliers de location aux marchands de sommeil condamnés (article 42) 232

Mesure 2 : Créer un régime d’astreinte administrative pesant sur les propriétaires qui ne réalisent pas les travaux prescrits par arrêté pour péril ordinaire et insalubrité (articles 43 et 44) 235

Mesure 3 : Faire payer au propriétaire dont le bien a bénéficié de travaux d’office les coûts d’ingénierie (article 45) 239

Mesure 4 : Adapter les modalités de versement de l’Allocation logement en cas d’indécence du logement de l’allocataire (article 46) 241

Titre III : Améliorer la lisibilité et l’efficacité des politiques publiques du logement 246

CHAPITRE I : Réformer les procédures de demande d’un logement social pour plus de transparence, d’efficacité et d’équité 246

CHAPITRE II : Améliorer le contrôle du secteur du logement social (article 49) 257

CHAPITRE III : Moderniser les dispositions relatives aux organismes de logement social 259

Section 1 : Moderniser les dispositifs législatifs relatifs au logement social 259

Mesure 1 : Répondre à une exigence de sécurité juridique croissante concernant les principes du service d’intérêt économique général (SIEG) (articles 49 et 50) 260

Mesure 2 : Rationalisation et harmonisation des règles applicables aux organismes HLM, aux sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux et aux organismes de maîtrise d’ouvrage d’insertion (articles 51 et 52) 263

Mesure 3 : Simplification des règles applicables aux organismes HLM (articles 53 et 54) 269

Section 2 : Réformer les missions et procédures de la Caisse de garantie du logement locatif social (article 55) 270

CHAPITRE IV : Elargir les délégations de compétence en matière de politique du logement 276

CHAPITRE V : Réformer la gouvernance de la Participation des employeurs à l’effort de construction 294

Mesure 1 : Moderniser le cadre des emplois de la PEEC et renforcer les capacités de pilotage du réseau des CIL par l’UESL (article 57) 294

Mesure 2 : Améliorer la mise en œuvre des obligations des CIL au titre du DALO (article 57) 304

Titre IV : Moderniser l’urbanisme dans une perspective de transition écologique des territoires 308

Etat des lieux des enjeux : faciliter la construction de logement tout en luttant contre l’artificialisation des sols 309

CHAPITRE I : Développer la planification stratégique (article 58) 326

Partie 1 : Améliorer la hiérarchie des normes 327

Partie 2 : Renforcer le principe d’urbanisation limitée en absence de SCoT 332

Partie 3 : Clarifier l’échelle d’élaboration du SCoT 339

Mesure 1 : Transmission de l’intégralité du SCoT aux communes et EPCI compétents en matière de PLU dans son périmètre 340

Mesure 2 : Introduction de la nécessité d’élaborer un SCoT à l’échelle d’au moins deux EPCI 341

Mesure 3 : Suppression de la possibilité d’élaborer des schémas de secteur 343

Mesure 4 : Extension de la compétence pour élaborer un SCoT aux syndicats mixte dits « ouverts » 345

Mesure 5 : Conséquences de l’évolution du périmètre des EPCI sur les périmètres de SCoT 350

Mesure 6 : Charte de parc naturel régional valant SCoT 353

Partie 4 : Intégrer l’aménagement commercial dans l’élaboration des SCoT 356

Mesure 1 : Faciliter l’intégration du document d’aménagement commercial dans le SCoT 356

Mesure 2 : Evolution du DAC pour renforcer la maîtrise des conditions d’implantations commerciales et suppression des ZACOM 357

Mesure 3 : Favoriser la densité des parcs de stationnement des projets d’équipements commerciaux 359

Mesure 4 : Intégration des « drive » dans le champ des autorisations d’aménagement commercial 360

CHAPITRE II : Mesures relatives à la modernisation des documents de planification communaux et intercommunaux (articles 59 à 64) 367

Section 1 : La prise en compte de l’ensemble des modes d’habitat (article 59) 368

Mesure 1 : La prise en compte de l’habitat mobile ou démontable 368

Mesure 2 : Terrains aménagés pour l’accueil de résidences mobiles et démontables 369

Section 2 : Modernisation de la carte communale (article 60) 372

Mesure 1 : Evaluation environnementale des cartes communales 372

Mesure 2 : Prescription de l’élaboration d’une carte communale par délibération du conseil municipal et annexion des servitudes d’utilité publiques 377

Section 3 : Compétence des communes en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme (article 61) 380

Mesure 1 : Compétence ADS pour les communes couvertes par une carte communale 380

Mesure 2 : Réduction du seuil de mise à disposition gratuite des services déconcentrés de l’Etat en matière d’ADS 383

Section 4 : Transformation des plans d’occupation des sols en PLU (article 62) 385

Section 5 : Transfert de compétence, modernisation du PLU communautaire et évolution des périmètres des PLU (articles 63 et 64) 394

Mesure 1 : Le transfert de compétence (article 63) 395

Mesure 2 : La modernisation du PLU communautaire (article 64) 399

Mesure 3 : Conséquences des évolutions de périmètre des établissements de coopération intercommunale sur les PLU (article 64) 414

CHAPITRE III : Lutte contre l’étalement urbain et la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (articles 65 à 67) 419

Mesure 1 : Identification des potentiels de densification des zones déjà urbanisées 420

Mesure 2 : Considérer les zones 2AU existantes depuis plus de 9 ans comme des zones naturelles 427

Mesure 3 : Suppression d’une possibilité de dérogation au principe de constructibilité limitée dans les communes non couvertes par un document d’urbanisme et extension du champs d’intervention de la CDCEA 429

Synthèse des mesures de lutte contre l’étalement urbain 431

CHAPITRE IV : Mesures favorisant le développement de l’offre de construction (articles 68 à 79) 435

Section 1 : Etablissements publics foncier d’Etat (article 68) 436

Mesure 1 : Développement des opérateurs fonciers 436

Mesure 2 : Coopération avec les SAFER et autres opérateurs 444

Section 2 : Etablissements publics fonciers locaux (article 69) 447

Mesure 1 : Définition des missions générales et objectifs des EPF locaux 447

Mesure 2 : Exercice du droit de priorité et du droit de préemption en communes carencées par EPF locaux 448

Mesure 3 : Conditions d’adhésion des EPCI aux EPF locaux 449

Mesure 4 : Création d’EPF locaux sur un périmètre pertinent 450

Mesure 5 : Programme pluriannuel d’intervention des EPF locaux 451

Section 3 : Droit de préemption (articles 70 et 71) 452

Mesure 1 : Extension du droit de préemption du préfet en communes carencées 454

Mesure 2 : Création de zones d’aménagement différé intercommunales 459

Mesure 3 : Enrichir le contenu de la déclaration d’intention d’aliéner, prévoir la publicité des décisions de préemption et permettre la visite du bien 461

Mesure 4 : Durée de validité de la DIA et révision du prix en cas de renonciation à la préemption 465

Mesure 5 : Assouplir les règles d'utilisation du bien préempté 466

Mesure 6 : Définir les conditions de rétrocession du bien en cas d'annulation de la préemption 468

Mesure 7 : Permettre une action en dommages et intérêts même en cas de renonciation à la rétrocession 469

Mesure 8 : Préciser la date du transfert de propriété d’un bien préempté 470

Mesure 9 : Délégation du droit de préemption aux présidents de conseils régionaux, conseils généraux ou d’EPCI 472

Section 4 : Géomètre expert (article 72) 473

Mesure 1 : Développer l'accès à la profession de géomètre expert 473

Mesure 2 : Créer un conseil régional de l’ordre des géomètres experts communs à la Réunion et à Mayotte 474

Section 5 : Clarification du règlement du plan local d’urbanisme et autres mesures de densification (article 73) 476

Mesure 1 : Clarification du PLU et autres mesures de densification 476

Mesure 2 : Réduire et encadrer la possibilité de créer des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans les communes couvertes par un plan local d’urbanisme 486

Section 6 : Mobiliser les terrains issus du lotissement (articles 75) 489

Mesure 1 : Modification des documents du lotissement et subdivision de lots 490

Mesure 2 : Mise en concordance des documents du lotissement avec le document d’urbanisme 492

Section 7 : Aménagement opérationnel (articles 76 à 79) 494

Mesure 1 : Attribution des opérations d’aménagement à un concessionnaire 494

Mesure 2 : Evolution des plans d’aménagement de zone 499

Mesure 3 : Procédure de réalisation d’une zone d’aménagement concerté 502

Mesure 4 : Participation pour l’assainissement collectif 504

Mesure 5 : Associations foncières urbaines de projet (article 77) 507

Mesure 6 : Amélioration du projet urbain partenarial (article 78) 514

Mesure 7 : Création des projets d’intérêt majeur (article 79) 523

CHAPITRE V : Participation du public (articles 80 à 82) 527

CHAPITRE VI : Ratification de l’ordonnance 2011-1068 et prolongation du délai de modification des décrets EPF et EPA (article 84) 538

Consultations menées 540

Synthèse des mesures d’application et mesures transitoires 545

Prise en compte de l’Outre-Mer 553

Glossaire urbanisme 558

Titre I : Favoriser l’accès de tous à un logement digne et abordable

CHAPITRE I : Améliorer les rapports entre propriétaires et locataires dans le parc privé

I Diagnostic

1)  Des difficultés à se loger de plus en plus grandes pour les personnes les plus modestes

a) Le coût du logement creuse les inégalités

Depuis 1985, les coûts du logement ont creusé les inégalités. Ainsi, alors que le poids du mètre-carré dans le revenu des ménages les plus modestes restait modéré par rapport à celui des autres niveaux de vie en 1985, c’est ce groupe des plus modestes qui a été le plus touché par la hausse des coûts du logement.

L’indicateur du poids net du m² par personne (PNMP) permet d’analyser cette situation, en n’observant pas seulement le coût du logement ou le revenu, mais bien la part de revenu consacrée pour apporter un espace de vie suffisant à chaque personne. Il est calculé de la manière suivante dans l’analyse Le poids des dépenses de logement depuis vingt ans de Jérôme Accardo (insee) et de Fanny Bugeja (Crest) : « PNMP = A/B x 100 ; A = Dépenses de logement hors allocations logement / Dépense totale hors allocations logement ; B = Surface du logement / nombre d’habitants.»

Ainsi, le premier quartile a vu son poids net du m² par personne (PNMP) passer de 1à 1,4 de 1985 à 2006, soit une augmentation de 40%. A l’inverse, celui du dernier quartile, déjà plus faible en 1985, est passé de 0,8 à 0,6 en 2005, soit une baisse de 25% (cf. figure ci-après).

Figure 1 :  Evolution du poids du m² par personne selon le quartile de niveau de vie

Sources : Insee, enquête Budget des familles 1985, 1994, 2001, et 2006(dans Le poids des dépenses de logement depuis vingt ans, Jérôme Accardo (insee) et Fanny Bugeja (Crest))

Cette analyse peut être déclinée par catégories professionnelles et donne les mêmes résultats : les ouvriers et employés consacrent toujours plus de leur revenu par mètre carré par personne, alors que les cadres et professions intermédiaires de moins en moins (figure ci-dessous).

Figure 2 :  Evolution du poids du m² par personne selon la catégorie professionnelle de la personne de référence

Sources : Insee, enquête Budget des familles 1985 et 2006(dans Le poids des dépenses de logement depuis vingt ans, Jérôme Accardo (insee) et Fanny Bugeja (Crest))

On constate donc depuis plusieurs années une dégradation de la capacité à se loger décemment pour les personnes les moins favorisées, de manière prépondérante pour les locataires. Dans le même temps, il est devenu plus facile pour les ménages aisés de se loger confortablement. C’est donc bien un creusement des inégalités par le logement qui s’est opéré. En effet, si la situation des accédants à la propriété et des locataires pouvait être comparable en 1985 aux vues de cet indicateur, la dégradation pour le locataire s’est accentuée de manière évidente (figure ci-après).

Figure 3 :  Evolution du poids du m² par personne en fonction du statut d’occupation

Sources : Insee, enquête Budget des familles 1985 et 2006(dans Le poids des dépenses de logement depuis vingt ans, Jérôme Accardo (insee) et Fanny Bugeja (Crest))

Ainsi nous nous trouvons bien dans une situation de précarisation des conditions de logement des personnes les moins privilégiées de la population. On trouvera dans les parties suivantes des descriptions plus détaillées des causes de cette évolution, à savoir l’appauvrissement des locataires, l’augmentation des loyers et la perte de vitesse du parc locatif.

b) Le marché du secteur locatif est tendu

La part du parc locatif s’est effacée derrière celle de la propriété

Jusqu'au milieu des années soixante, la location a constitué le mode d’occupation majoritaire des logements. La proportion des propriétaires occupants ou en accession s'est ensuite progressivement développée.

En 2006, date d’une grande enquête nationale sur le logement menée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), le secteur locatif représente 38 % du parc des résidences principales (soit 9 856 000 logements sur un total de 26 280 000 résidences principales). La part du secteur locatif est en décrue depuis plusieurs décennies (voir figure suivante).

Figure 4 : Evolution du parc des résidences principales

Source : enquête Logement Insee 2006

La hausse des loyers s’est poursuivie, surtout dans les grandes agglomérations et notamment en région parisienne

Cette perte de vitesse de la location s’est accompagnée d’une tension accrue des loyers pour cette catégorie de la population. A Paris comme dans sa proche banlieue et en province, la hausse globale des loyers du parc locatif privé se poursuit depuis 2000, avec un prix à la relocation qui pénalise les personnes mobiles (figure suivante).

Niveau des loyers selon la situation du bail

Cette tension sur les prix est d’autant plus palpable dans les grandes agglomérations, et surtout dans l’agglomération parisienne. Au 1er janvier 2013, le niveau des loyers au m² demeure deux fois plus élevé à Paris et sa proche banlieue qu'en province.

Ainsi, le loyer moyen mensuel pratiqué au m² pour l’ensemble du parc locatif privé est de 21,6 € à Paris, 15,9 € en proche banlieue et 9,3 € en province. Il est de même pour le loyer moyen mensuel au m² après une relocation, il est de 23,9 € à Paris, 17,7 € en proche banlieue et 10,1 € en province.

Figure 5 : Niveaux moyens des loyers et des hausses selon l’événement locatif au 1er Janvier 2013

Source : OLAP

c) Une nécessité d’améliorer la connaissance sur le marché locatif

La mise en œuvre, au niveau national et au niveau local, des politiques publiques dans le domaine du logement nécessite une meilleure connaissance des niveaux de loyers pratiqués. L’absence de telles données ne permet pas de garantir une pleine efficacité des actions publiques engagées dans le domaine du logement. En effet, les enquêtes logements INSEE fournissent de nombreuses information de très grande qualité, mais avec des intervalles de temps important entre deux études et entre la collecte des données et leur traitement. Pour améliorer l’efficacité de politiques publiques et l’information des acteurs sur le secteur locatif, des études plus fréquentes et plus ciblées sur les prix compléteront ces informations.

L’article 16 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 prévoit que des données statistiques sur les loyers nécessaires à la détermination de références peuvent être recueillies par des observatoires des loyers agréés par le ministre chargé du logement. A ce jour, seul un observatoire est agréé : l’Observatoire des Loyers de l’Agglomération Parisienne (Olap).

D’autres structures d’observations des loyers existent. Toutefois, elles appliquent des méthodologies de recueil de données et de regroupement statistiques différentes, ce qui ne permet pas d’obtenir des éléments de comparaison sur le territoire national. Cette hétérogénéité contraint très fortement la mise en œuvre des politiques nationales en matière de logement locatif.

Grâce à un état des lieux exhaustif des dispositifs existants d’observation des loyers, le rapport remis à la ministre de l’Égalité des territoires et du Logement en juin 2012 par la présidente de l’Observatoire des Loyers de l’Agglomération Parisienne (Olap) et le directeur général de l’Agence Nationale pour l'Information sur le Logement (Anil), confirme l’absence de données homogènes et souligne la nécessité d’améliorer la connaissance des loyers du parc locatif privé.

Il apparaît donc essentiel de déployer des observatoires locaux des loyers afin de disposer de données fiables sur les loyers et régulièrement mises à jour.

d) Les locataires du parc privé s’appauvrissent

Les locataires du parc privé appartiennent à la catégorie dont le logement pèse le plus dans le budget

Cette hausse des loyers n’est pas sans incidence sur le budget des locataires. Le taux d’effort pour le logement des personnes locataires du parc privé est en effet très élevé.

Le locataire du parc privé a, avec l’accédant à la propriété, le taux d’effort médian le plus élevé (26,9% et 27,2% en 2010) (d’après Insee et SOeS, « INSEE Première », N°1395). Parmi les ménages les plus modestes (1er quartile de niveau de vie), le taux d’effort le plus important est supporté par les locataires du parc privé, avec un taux d’effort médian de 33,6% (figure ci-après).

Figure 6 :  Taux d’effort des ménages selon le statut d’occupation et le niveau de vie

Sources : Insee, enquêtes nationales sur le logement 1996 et 2006

et enquête SRCV 2008 et 2010, calculs Insee et SOeS

Un cinquième des locataires du parc privé ont un taux d’effort de plus de 40% et un tiers à un taux d’effort de plus de 31% (figure suivante).

Figure 7 : Répartition des ménages par taux d’effort selon le statut d’occupation

Si les taux d’effort des locataires du parc privé sont proches de ceux des propriétaires accédants, il faut bien prendre en compte le fait que le locataire n’accumule aucun capital, alors qu’un propriétaire voit chaque année son capital immobilier augmenter. Il y a donc une différence de nature très importante entre ces deux catégories qui supportent des taux d’effort importants pour se loger. De plus, comme on l’a vu au a), le prix net du m² par personne est bien plus important pour le locataire que pour le propriétaire accédant. Ce qui signifie qu’à taux d’effort égal, le locataire à moins d’espace par personne que le propriétaire accédant.

En outre, ces chiffres sont nationaux. Les tendances observées sont accentuées dans les zones de forte tension sur le marché locatif.

Ce taux d’effort des locataires du parc privé, déjà élevé, est en progression

Les locataires du parc privé ont connu une augmentation importante de leur taux d’effort ces dernières années.

Les revenus des locataires progressent moins vite que le revenu moyen des ménages. De 2001 à 2009, on observe une différentiation des revenus des ménages selon leur statut d’occupation du logement (Sources : statistiques Filocom). En effet, les revenus de l’ensemble des ménages croissent de 22 % sur la période. Ceux des locataires ne progressent que de 17 % et ceux des locataires du privé de seulement 15 %.

De plus, les loyers ont augmenté plus vite que les revenus des locataires. Pendant cette période, l’inflation a été de 15 %, mais celle des loyers était bien plus forte. Avec un indice 100 de départ en 1993, le loyer est passé à 137 en 2006, le revenu moyen des ménages à 131 et le revenu moyen des locataires à 117. Ainsi, les taux d’effort des locataires ont dérivés, quand ceux des propriétaires ont stagnés, voire diminués (voir figures suivante).

Figure 8 :  Taux d’effort médian des ménages entre 1996 et 2006

Cette hausse des loyers participe de manière générale à une hausse pour toute une catégorie de la population des « dépenses contraintes », c’est-à-dire des dépenses inévitables pour un ménage. Le CREDOC a mesuré l’évolution des dépenses contraintes ou pré-engagées dans les ressources des ménages entre 1979 et 2005. Pour les classes moyennes particulièrement représentées parmi les locataires du privé, la part des dépenses contraintes dans le total des dépenses gagne 17 points en 26 ans pour atteindre désormais 38%. Pour les catégories pauvres et modestes, c’est 24 points pour atteindre 48 à 46%.

Les locataires sont plutôt moins riches que la moyenne des Français, et la tendance s’est accentuée

Si le niveau de vie des locataires n’était que de 5% inférieur à la moyenne en 1985, ce chiffre est passé à 12% en 1995 et 20% en 2005. Ainsi, être locataire en 1985 n’était pas signe d’un niveau de vie inférieur à la moyenne. Aujourd’hui, l’écart entre le locataire et la moyenne est très significatif.

Figure 9 :  Évolution de l’écart de niveau de vie entre les ménages de différents statuts d’occupation

Source : Insee, enquêtes Budget des familles

*DCA : Dégagé des crédits d'achats

Exemple de lecture : le niveau de vie des locataires était à 91% par rapport au niveau de vie moyen en 1985, il est passé à 80% en 2005.

e) Dans les grandes agglomérations, la marche est trop haute entre le parc social et le parc privé

Plus l’agglomération est grande, plus les loyers sont élevés et plus l’écart entre secteur social et le secteur privé est important. Ainsi, les loyers du secteur privé sont supérieurs de 89% aux loyers du secteur social, mais cet écart est de seulement 45% dans les zones de moins de 20 000 habitants, alors qu’il est de 143% en agglomération parisienne.

Figure 10 :  Loyers mensuels en 2007 par taille d’unité urbaine

Selon l’INSEE, en 2010, le taux d’effort médian pour les locataires du secteur privé s’élève à 27% alors que celui des locataires du secteur social, qui bénéficient de loyers plafonnés, se situe à 20%.

Figure 11 : Distribution des loyers à Paris

Sources : extrait de l’enquête du CREDOC N°263, Juin 2010, « Les difficultés de logements des classes moyennes et les besoins de mobilité résidentielle »

Il est donc très difficile pour un locataire du parc social de sortir de ce parc vers le privé, car cela signifie une dégradation extrêmement sensible de son niveau de vie. Il est donc important pour la fluidité des parcours résidentiels de diminuer l’écart entre parc privé et parc social.

L’ancienneté moyenne d’occupation des locataires diffère selon le secteur locatif, elle est, en 2006, de 10 ans dans le secteur HLM, 5 ans dans le secteur locatif privé régi par la loi de 1989. Il y a un véritable enjeu à fluidifier le parcours résidentiel et à favoriser les ponts entre parc privé et parc social.

2) Caractéristiques des propriétaires bailleurs

Dans le secteur locatif privé, 96% des bailleurs sont des personnes physiques. Près de 70% du patrimoine des bailleurs personnes morales se concentrent en Ile de France. Il y avait en 2006 en France métropolitaine 2,5 millions de bailleurs pour 4,7 millions de logements loués (enquête insee 2006). Un bailleur détenait 1,9 logement à louer en moyenne. Ces chiffres regroupent des situations très différentes.

a) La majorité des logements locatifs privés appartiennent aux personnes parmi les plus aisées

Les ménages bailleurs disposent d’un patrimoine moyen plus de trois fois supérieur à celui de l’ensemble des ménages. Les logements mis en location représentent le quart de leur patrimoine.

La majorité des logements loués appartient aux personnes dont le niveau de vie est parmi les plus élevés. Ainsi, près de deux tiers des logements locatifs privés appartiennent à des propriétaires dont le niveau de vie est supérieur à celui de 80% de la population (voir figure).

Figure 12 :  Répartition des bailleurs selon le niveau de vie

b) Multipropriétaire (dont les bailleurs) et uni-propriétaire (propriétaire occupant) sont deux catégories bien distinctes

Les propriétaires bailleurs présentent en moyenne des caractéristiques très distinctes de celles des propriétaires occupants. Ils sont plus aisés, avec un revenu médian du ménage par unité de consommation supérieur de 34% de celui des propriétaires occupants.

Figure 13 :  Caractéristiques des multipropriétaires et des uni-propriétaires

Ils présentent des répartitions par catégories socioprofessionnelles très différentes. On compte plus d’ouvrier et d’employés parmi les propriétaires occupants que parmi les propriétaires occupants. A l’inverse, les cadres représentent plus de 25% des bailleurs.

Figure 14 :  Catégorie socioprofessionnelle des ménages bailleurs et des propriétaires occupants

Sources : Insee, Enquête logement 2006

c) Les logements en zone tendue appartiennent aux bailleurs les plus aisés

Schématiquement, les bailleurs personnes physiques peuvent être classés en quatre groupes1 :

- Un premier groupe est composé de retraités exclusivement anciens artisans commerçants (64 %) et anciens agriculteurs (36 %). C’est le groupe dont la moyenne d’âge est la plus élevée (72 ans) et dont le revenu moyen par unité de consommation est le plus faible (20 200 €). Ils habitent en zone rurale ou dans des unités urbaines de faible taille et possèdent plusieurs logements dont de nombreux logements vacants acquis autrement que par héritage.

- Un second groupe est constitué de retraités plus aisés que les précédents. Ce sont d’anciens cadres, professions intermédiaires, employés voire ouvriers. Leur revenu moyen, à près de 30 000 € par unité de consommation. Ces bailleurs résident plutôt dans les zones urbaines de plus de 200 000 habitants. Le mode d’acquisition des logements est marqué par l’héritage.

- Un troisième groupe, plus jeune (49 ans en moyenne), est composé d’actifs de profession intermédiaire possédant en règle générale un seul bien supplémentaire. Ils habitent les zones rurales ou faiblement urbanisées.

- Un quatrième groupe, aux revenus très élevés (49 ans en moyenne et 46 800 € de revenus par unité de consommation en moyenne) est constitué de cadres et de professions libérales. Ils ont largement eu recours aux dispositifs fiscaux (42 % d’entre eux) et sont également une partie à avoir hérité (15 % d’entre eux). Ils sont propriétaire de leur résidence principale. Ils habitent l’unité urbaine de Paris et les grandes agglomérations.

Figure 15 :  Répartition des bailleurs selon la typologie (en %)

Source : Exploitation Anah de l'Enquête Nationale Logement 2006 – octobre 2009:

On constate ainsi que les propriétaires bailleurs dont les revenus sont les plus modestes sont majoritairement dans les zones rurales, les bailleurs plus aisés habitent dans les zones urbaines de plus de 200 000 habitants et les plus fortunés, qui détiennent le plus grand nombre de logements, sont dans les grandes agglomérations.

3) Des honoraires d’agence qui contribuent au logement cher dans les zones tendues

Les agents immobiliers gèrent 35 à 40 % du marché locatif.

A la fin de l’année 2012, on comptait environ 27 000 agences immobilières. Leurs honoraires représentent un coût non négligeable pour le locataire lorsqu’il accède à un logement du parc privé, sans que les motivations économiques sous-jacentes à la détermination des frais d’agence soient aisément appréhendables. Le locataire doit en effet la plupart du temps s’acquitter d’honoraires proportionnels au montant du loyer, proches de 100% d’un loyer mensuel. Ceci entraine de fortes disparités géographiques des honoraires d’agences qui ne s’expliquent pas par le service rendu ou la difficulté relative d’exercice de l’activité d’intermédiation locative. En effet, dès lors qu’ils sont le plus souvent proportionnels au loyer, les honoraires d’agence en zone de marché détendu sont plus faibles alors que la recherche d’un locataire y est plus difficile. A l’inverse, la recherche d’un locataire est plus aisée en zone tendue et les prix pratiqués y sont pourtant plus élevés. Les différences de frais de fonctionnement des agences entre zones tendues et zones détendues (salaires, location de l’agence etc.) ne permettent pas d’expliquer cette différence de prix.

Une enquête de l’UFC Que-Choisir apporte des éléments quantitatifs sur ce sujet (figure suivante). Ainsi, plus de la moitié des honoraires facturés aux locataires seraient supérieurs à 0,9 loyers, et 4 sur 5 seraient supérieurs à 0,7 mois de loyers, pour un 40m². Ainsi, pour un 2 pièces à Paris de 41m² à 940€ (moyenne des T2 à Paris d’après l’OLAP) les honoraires de location sont de plus de 850€ dans la moitié des cas, alors que dans une agglomération de plus de 200 000 habitant ou le loyer est autour de 10€/m², ils s’établissent pour moitié au montant de 360€. La grande majorité des honoraires sont déterminés de cette manière, proportionnellement au loyer, sans que ceci se justifie par un coût de prestation particulier associé.

Figure 16 :  Répartition des honoraires d’agences facturés aux locataires (enquête UFC-Que Choisir 2011)

Sources : UFC-Que Choisir

Figure 17 :    Modes de facturation des honoraires

Sources : Enquête UFC-Que Choisir 2011

4) Une conflictualité difficile à évaluer dans les relations bailleur locataire

a) Le faible nombre de saisines des Commissions Départementales de Conciliation (CDC) semble montrer un manque de lisibilité des recours possibles

Les rapports locatifs peuvent par leur nature devenir aisément conflictuels.

Les conflits peuvent trouver leur origine dans les difficultés de compréhension et d’application entraînant des divergences d’interprétation du droit des rapports locatifs.

Ainsi, les Agences Départementales d’Information sur le Logement (ADIL), réseau agréé par le ministère en charge du logement, qui assurent auprès des particuliers un conseil complet et gratuit sur les aspects juridiques, financiers et fiscaux liés au logement, ont procédé en 2012 à 840 000 consultations dont 65% avaient pour objet les rapports locatifs ou le DALO.

Pourtant, le nombre de saisines des CDC reste très faible (figure suivante). On peut cependant penser que cette situation ne reflète pas la réalité des conflits potentiels.

Figure 18 :   Evolution de l’ensemble des saisines réceptionnées par la CDC

Sources :DHUP / LO2 / CDC

Ainsi, UFC-Que Choisir déclare être alerté d’autant de cas que les CDC. Ceci se retrouve dans les chiffres sur les litiges instruits qui montrent que beaucoup de litiges sont conciliés hors CDC, et une grande partie n’est pas conciliée (figure suivante).

Figure 19 :  Résultats des conciliations

Sources : DHUP / LO2 / CDC

Il semble que les commissions de conciliations souffrent d’une méconnaissance de la part du publique. Dans les pays ou des systèmes plus systématiques de conciliation on été mis en place pour le dépôt de garantie (comme l’Angleterre), il y a eu une augmentation des demandes de conciliation sans pour autant augmenter les litiges, mais surtout une augmentation très nette de la satisfaction des personnes et une facilitation du dialogue spontané bailleur-locataire.

Figure 20 : Demandes introduites au fond et en référé devant le TI et le juge de proximité entre 2006 et 2010 et relatives aux baux d’habitation et aux baux professionnels

Source : Annuaire statistique de la Justice – Édition 2011-2012, Ministère de la Justice / SG / SDSE, Répertoire Général Civil

On constate notamment que les litiges de la part des bailleurs sont dix fois plus nombreux que ceux des locataires. Ce décalage provient essentiellement des conflits pour paiement des loyers ou pour résiliation du contrat de bail qui représentent la grande majorité des demandes introduites devant les tribunaux.

Deux sujets de litige sont en augmentation. Les litiges sur le paiement de loyers, la résiliation et l’expulsion augmentent du côté des bailleurs, ce qui confirme le diagnostic de paupérisation des locataires. Les demandes de fin de bail pour les locataires, comme le dépôt de garantie et la régularisation des charges, sont également de plus en plus sources de conflits.

La qualité des logements dans le parc privé est aussi une source de mécontentement des locataires. En, effet, si les locataires du parc privé sont ceux qui consacrent la plus grande partie de leurs revenus pour se loger, ceux sont aussi ceux qui souffrent le plus de défauts de qualité (figure suivante).

Figure 21 :  Par des logements présentant des défauts de qualité

b) Conflits sur les dépôts de garantie

Le dépôt de garantie est source de conflit récurant entre locataire et bailleur. Il constitue la source de la majorité des litiges entre bailleurs et locataires (en dehors du paiement du loyer).

Figure 22 : Répartition des litiges selon leur nature juridique

Sources : DHUP, OL2, CDC

Il n’est pas aisé de déterminer quelles sommes peuvent être retirées du dépôt de garantie conformément à la réglementation. Cette difficulté peut entrainer des désaccords et des conflits entre bailleur et locataires. Parfois, il n’y a pas de concertation et le bailleur prend sa décision unilatéralement. Les locataires exigent rarement une conciliation.

Pourtant, le dépôt de garantie représente un coût important lors de l’emménagement puisqu’il peut s’élever, dans le cas d’une location nue, à 1 mois de loyers. Ainsi, en reprenant l’exemple d’un locataire d’un 40m² à Paris, celui-ci doit verser dès l’emménagement son premier mois de loyer (950€), un dépôt de garantie d’un mois (950€, plus dans le cas d’un meublé), et des honoraires d’agence (850€), ce qui amène à un coût de 2 750€. La récupération du dépôt de garantie de la location précédente peut être importante pour financer le nouvel emménagement.

Ce montant peut donc cristalliser les conflits. De plus, certains bailleurs peu scrupuleux retiennent sans raison et unilatéralement le dépôt de garantie. Les locataires engagent rarement des démarches de contentieux. Certaines agences gestionnaires de biens tiennent même à conserver elles-mêmes les dépôts de garantie pour le compte de leurs clients propriétaires, afin d’éviter ce genre de comportement.

c) Un délai de préavis de congé du locataire qui n’est pas toujours en adapté à la situation du marché

Le délai de préavis est de trois mois pour une location nue. Ce délai doit permettre au bailleur de trouver un nouveau locataire pendant le délai, afin d’éviter une période de vacance. Cependant, ce dispositif n’est pas adapté aux zones de forte demande sur le marché locatif.

En effet, ces zones sont caractérisées par des temps de vacance très faibles entre deux locations. Il n’y est pas difficile pour un bailleur, propriétaire d’un bien en état correct, de trouver un nouveau locataire dans un délai court.

5) Un encadrement juridique parfois inadapté

Les baux d’habitation sont soumis à des législations spécifiques. Le droit des contrats de louage, définit aux articles 1709 à 1762 du Code civil, ne vient en effet à s’appliquer que de manière supplétive, dans le silence des trois législations qui s’appliquent aux logements du parc locatif privé : la législation issue de la loi du 6 juillet 1989 portant amélioration des rapports locatifs, celle issue de la loi n°48-1360 du 1er septembre 1948, et enfin celle des locations meublés.

a) Logements soumis à la loi n°48-1360 du 1er septembre 1948

La loi n°48-1360 du 1er septembre 1948 institue un régime dérogatoire au droit commun des baux d’habitation pour les logements construits avant 1948, régis avant cette loi par le seul code civil. Le champ d’application actuel de la loi du 1er septembre 1948 est déterminé en fonction de trois critères cumulatifs : la localisation géographique du logement, sa qualité (date de construction, état général ou destination des lieux loués) et les spécificités des locataires ou des occupants (âges ou ressources).

Destinée à l’origine à faire face à la pénurie et aux difficultés de logement dans l’immédiat après guerre, elle se caractérisait notamment par le maintien d’un loyer administré et un droit au maintien dans les lieux, pour les baux conclus avant son entrée en vigueur.

Cette loi n’a jamais été abrogée, et les logements assujettis à la loi du 1er septembre 1948 sont destinés à intégrer progressivement le droit commun des baux d’habitation désormais régi par les dispositions de la loi du 6 juillet 1989.

La dernière enquête nationale logement de l’INSEE en 2006 a permis de constater que seuls 200 000 logements relevaient encore de la loi du 1er septembre 1948.

b) Logements soumis à la loi n°89-462 du 6 juillet 1989

La loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, ou loi Mermaz-Malandain, constitue le régime de droit commun en matière de baux d’habitation.

Ce texte tend à établir un équilibre entre deux droits fondamentaux, constitutionnellement garantis, que sont le droit de propriété et le droit au logement.

La loi du 6 juillet 1989 encadre très précisément les relations entre bailleurs et locataires et notamment leurs droits et obligations. Son article 1 dispose que « Le droit au logement est un droit fondamental ; il s’exerce dans le cadre des lois qui le régissent. L’exercice de ce droit implique la liberté de choix pour toute personne de son mode d’habitation grâce au maintien et au développement d’un secteur locatif et d’un secteur d’accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales. »

En vue d’assurer l’effectivité des prescriptions prévues par le législateur, la loi du 6 juillet 1989 est déclarée d’ordre public : il n’appartient pas aux parties d’en écarter l’application. Il s’agit d’un ordre public de protection d’intérêts particuliers, tant ceux du bailleur que ceux du locataire personne physique.

La loi du 6 juillet 1989 repose sur trois principes essentiels : une durée minimale du bail, un loyer fixé librement à l’entrée dans les lieux, une résiliation du bail pour des motifs précis.

Plusieurs lois sont venues compléter le dispositif des rapports locatifs établit par la loi de 1989, sans procéder toutefois à de véritables bouleversements. Il s’agit de la loi n°99-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat, de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite « loi SRU », la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

c) Logements meublés

Les locations meublées constituant la résidence principale d’un locataire représentent environ 7% du parc locatif.

Ces locations sont exclues expressément du champ d’application de la loi du 6 juillet 1989, sauf en ce qui concerne l’obligation, pour le bailleur, de fournir un dossier de diagnostic technique (art 3-1), de délivrer un logement décent ou de demander une mise en conformité avec les caractéristiques de la décence (art 6 et art 20-1).

Pour le reste, ils relèvent des dispositions des articles L. 632-1 à L. 632-3 du code de la construction et de l’habitation, qui instaurent une protection minimale aux locataires d’un logement meublé : un bail écrit d’une durée minimale d’un an avec reconduction tacite, une révision du loyer qui ne peut dépasser la variation de l’IRL et des conditions particulières de résiliation par le bailleur lié à la vente du logement, à la reprise pour habiter ou à des motifs légitimes et sérieux.

En dehors de ces règles, les baux meublés relèvent de la convention des parties ou à défaut du code civil. Cette situation est critiquée par de nombreux acteurs qui souhaitent que la location meublée soit plus protectrice pour le locataire.

II Objectif poursuivi et dispositif législatif prévu

1) Maîtriser le coût du logement pour le locataire

Dans la loi du 6 juillet 1989, le législateur a entendu équilibrer les rapports entre bailleur et locataire. Il s’agissait à la fois de permettre au propriétaire d’un bien immobilier d’avoir l’assurance d’un rendement correct et au locataire de disposer de garanties réelles d’occupation du logement dans des conditions socialement convenables.

Ainsi, même si le principe de la libre fixation du loyer initial a été posé, il a été contrebalancé par des limitations notamment à la révision et au renouvellement de bail.

Néanmoins, loin de confier l’intégralité de l’équilibre entre les parties au libre jeu du marché, le législateur de 1989 a aussi envisagé un dispositif visant à pallier une situation de crise qualifiée de situation anormale du marché locatif et permettant de bloquer temporairement d’éventuelles dérives.

Or, la part du logement dans les charges du locataire n’a fait que croître ces dernières années.

Dans son rapport de juin 2009 intitulé « Droit au logement, droit du logement », le Conseil d’Etat a préconisé, dans ses « propositions d’ordre structurel en vue de rendre effectif à terme le droit au logement », la maîtrise des coûts du logement. Le Conseil d’Etat indique que « pour contenir la hausse des loyers et favoriser l’établissement sur le marché d’un juste prix entre propriétaires et locataires, le rapport recommande d’obliger (…) l’Etat et les principales collectivités territoriales à publier les données qu’ils détiennent en ce qui concerne les transactions immobilières et le montant des loyers. Les observatoires locaux de l’habitat pourraient exercer cette mission par délégation. (…) Si la publication des loyers ne permettait pas de contenir cette hausse des loyers lors de la relocation, il serait souhaitable que la loi encadre leur revalorisation. ».

Aussi, des mesures ont été introduites afin de tendre à cette maîtrise des coûts.

Un mécanisme d’observatoires des loyers est conjugué à un mécanisme pérenne d’encadrement des loyers dans les zones où la tension locative est manifeste. Ce mécanisme d’encadrement des loyers doit à court terme permettre de contenir la progression des loyers et à long terme favoriser une baisse du montant du loyer.

De plus, des mesures sont introduites afin de diminuer les risques de coûts excessifs facturés a posteriori pour le locataire. Ces mesures sont notamment la réduction du délai de prescription des actions en paiement de dettes locatives et de révision du loyer, et de l’étalement du paiement des arriérés de charges en cas de régularisation tardive par le bailleur.

Enfin, les honoraires d’entremise ou de négociation en vue de la mise en location sont portés à la charge exclusive du bailleur, à l’exception des frais liés à la réalisation de l’état des lieux et à la rédaction de l’acte, lesquels sont partagés à moitié entre le locataire et le bailleur. La part de ces frais mis à la charge du locataire sera toutefois plafonnée par décret.

2) Mettre en place un réseau cohérent d’observatoires locaux des loyers

La mise en place d’observatoires locaux des loyers a notamment pour objectif d’améliorer la transparence du marché du logement, de façon homogène sur l’ensemble du territoire. Une meilleure information des acteurs du marché locatif permettra d’améliorer le fonctionnement du marché et contribuera ainsi à la modération des loyers du parc privé.

Les observatoires des loyers constituent également un outil essentiel des pouvoirs publics pour l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques, à la fois au niveau national et au niveau local.

Dans le cadre de ces objectifs, la modification de l'article 16 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs s'avère nécessaire afin d'élargir la mission des observatoires à la mise à disposition du public de résultats statistiques sur les loyers, homogènes et de qualité sur l'ensemble du territoire.

3) Pacifier les relations entre bailleurs et locataires :

Afin de diminuer la conflictualité entre le bailleur et le locataire, deux axes ont été choisis : tout d’abord, celui permettant un accès plus aisé au droit tant pour le locataire que pour le bailleur ; dans un second temps, il est aussi apparu nécessaire de clarifier et de rendre plus intelligibles certaines mesures de la loi du 6 juillet 1989 dont la rédaction était inutilement source de conflit car sujette à interprétation.

a) Faciliter l’information et l’accès au droit de chacune des parties :

Cet accès à l’information est favorisé par la création de deux notices d’information qui seront pour l’une, nécessairement jointe au contrat de bail, et pour la dernière jointe au congé donné par le bailleur. Cette information a vocation à présenter d’une manière claire et pédagogique, les principales thématiques de la loi et les différents modes de recours en cas de désaccord.

L’accès au droit est quant à lui facilité du fait d’un accès étendu aux commissions départementales de conciliation, lesquelles restent compétentes pour les litiges relatifs au loyer, à l’état des lieux, au dépôt de garantie, aux charges locatives, aux réparations et en matière de délivrance de congés. La commission doit se prononcer dans un délai de deux mois.

b) Clarifier la réglementation

Les locaux loués vides

La loi du 6 juillet 1989 encadre déjà fortement les relations entre bailleur et locataire et tente d’instaurer un équilibre entre les droits et obligations de chacun.

La pratique a démontré que certaines mesures n’étaient pas suffisamment intelligibles et par conséquent source de conflit :

- un bail-type et un état des lieux type sont mis en place, selon des modalités précisées par la loi et par décret, permettant notamment de prendre en compte la vétusté des équipements,

- les frais liés à la mise en location d’un logement sont précisés,

- la possibilité pour le bailleur de pouvoir accéder aux lieux loués pour la préparation et l’exécution de travaux à l’intérieur du logement est désormais prévue,

- en cas de sous location, le locataire doit transmettre une autorisation écrite du bailleur au sous locataire,

- la définition, jusqu’ici jurisprudentielle, de l’abandon de logement est introduite dans le corps de la loi,

- pour le bénéfice du préavis réduit, le texte prévoit désormais l’obligation pour le locataire de justifier préalablement du bénéfice de ce préavis,

- le bailleur et son mandataire sont tenus de fournir un avis d’échéance et/ou une quittance gratuitement au locataire.

Les locaux meublés

La réglementation applicable à ces locaux a volontairement maintenu une certaine souplesse afin de répondre à un grand nombre de situations différentes.

Il ressort de débats menés en 2009 dans le cadre de la commission nationale de concertation (CNC) que les meublés concernent des publics très différents, satisfaisant des besoins tenant à des mutations professionnelles, au besoin d’un logement équipé dans un délai rapide pour des étudiants par exemple, à la nécessité d’une double domiciliation pour certains ménages…

La diversité des situations d’occupation nécessite de garder une certaine souplesse de la réglementation tout en apportant une protection plus forte aux locataires.

Aussi, la proposition de modification de la loi tend à définir plus strictement la location meublée en tant que résidence principale et à étendre la protection juridique des locataires.

c) Sécuriser le propriétaire bailleur

Une mesure autorise le bailleur à contracter une assurance pour le compte de son locataire et en cas de carence de ce dernier. Ainsi, plutôt que de recourir à la résiliation du bail et de laisser les risques locatifs non couverts, le bailleur peut faire le choix de contracter une assurance et d’en récupérer le coût auprès de son locataire.

Hors zones tendues, où le délai de préavis a été ramené à un mois sans avoir à justifier de motifs particuliers, l’application du préavis réduit doit s’accompagner d’une justification dès l’origine de la demande par le locataire ; à défaut ce dernier ne pourra en bénéficier.

III Présentation du dispositif juridique

1) Justification du recours à la loi

La loi du 6 juillet 1989 a été modifiée à sept reprises. Ces modifications n’ont pas porté sur l’économie générale de la loi ou sur ses principes.

De l’avis de l’ensemble des représentants tant locataires que propriétaires, la loi tend à assurer un équilibre relatif qui dans des territoires tendus s’avère insuffisamment protecteur pour le locataire.

Afin de rééquilibrer les rapports locatifs, et dans les zones tendues de maîtriser les coûts du logement, il était donc nécessaire de modifier la loi afin de faire évoluer le contenu sur un élément essentiel du contrat de bail : la fixation du loyer.

Les données des observatoires locaux des loyers sont essentielles à la mise en œuvre de politiques publiques définies par des mesures législatives, telle que celle relative à l’encadrement des loyers, prévue par l’article 3 du présent projet de loi. Il est essentiel dans ces conditions, de créer ces observatoires au niveau législatif et de définir les conditions nécessaires à l’assurance de l’homogénéité des données sur le territoire national.

2) Encadrer les loyers en zone tendue

a) Favoriser la création d’observatoires locaux des loyers (article 3–1°)

La loi du 6 juillet 1989 prévoyait déjà la création d’observatoires locaux de loyers. Cette création est désormais indispensable dans les zones de tensions locatives afin de pouvoir mettre en place le nouveau dispositif d’encadrement des loyers introduit dans la loi.

L’article 16 de la loi du 6 juillet 1989 révisé par l’article 3–1°du présent projet de loi précise les modalités de création, d’agrément et les missions des observatoires locaux des loyers. Comme le prévoit par ailleurs l’article 17, ces observatoires seront nécessairement mis en place dans les zones tendues.

Compte tenu des expériences déjà existantes sur les observations des loyers, il est prévu que le déploiement des observatoires des loyers puisse s’appuyer sur les initiatives locales pour bâtir un réseau national cohérent aux méthodes harmonisées. Le caractère local de l’initiative et de la gestion des observatoires permettra de mobiliser efficacement les données dont disposent les partenaires, et permettra l’implication et le concours des collectivités locales qui souhaiteront disposer de cet outil.

Ces observatoires auront le statut d’association ou de groupement d'intérêt public et pourront être créés sur l’ensemble du territoire à l’initiative des collectivités territoriales, des EPCI ou de l’État. Ils seront en charge de collecter les données sur les loyers et d’un premier niveau de contrôle et de traitement des données.

Un agrément du ministre chargé du logement sera accordé aux observatoires respectant une méthodologie définie au niveau national ainsi que le caractère partenarial de l’observatoire. Une instance scientifique indépendante chargée de conseiller le ministre chargé du logement émettra des avis sur ces agréments et des recommandations sur la méthodologie et le fonctionnement du réseau d’observatoire locaux des loyers.

Une fois les données collectées et traitées au niveau local, les observatoires locaux transmettront leurs données à l’ANIL, mentionnée à l’article L. 366-1 du code de la construction et de l’habitation, qui sera chargée du traitement et du redressement des données au niveau national, avant de renvoyer les données redressées aux observatoires locaux. Ces derniers auront la responsabilité de la diffusion et de la communication des données produites.

b) Créer un dispositif d’encadrement des loyers (article 3–2° à 5°)

L’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 révisé par l’article 3–2° du présent projet de loi introduit un dispositif d’encadrement des loyers dans les zones tendues et dotées d’un observatoire local de loyers.

Les zones tendues sont définies en référence à l’article 232 du code général des impôts instaurant la taxe sur les logements vacants, et correspondent aux zones d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social

Figure 23 :  Unités urbaines soumises à la taxe sur les logements vacants

Sur ces territoires, et à partir des données représentatives des loyers pratiquées produites par les observatoires des loyers, un arrêté annuel du préfet de département fixe pour chaque catégorie de logement trois indicateurs de loyers :

- Un loyer médian de référence ;

- Un loyer médian de référence majoré, qui ne peut être supérieur à 20 % du loyer médian de référence ;

- Un loyer médian de référence minoré.

Sur les territoires concernés, le loyer fixé dans le contrat pour les nouvelles locations ou les relocations ne peut excéder le loyer médian de référence majoré correspondant aux caractéristiques du logement. En deçà de ce plafond de loyer, mentionné nécessairement dans le bail, le loyer est fixé librement par les parties.

Pour certains logements présentant des caractéristiques qui le justifient et que les indicateurs de loyers ne peuvent prendre en compte, le contrat peut déroger à ce plafond en imputant au loyer un complément de loyer exceptionnel. Dans ce cas, le locataire dispose dans les 3 mois suivant la signature du bail, de la possibilité de demander une diminution ou une annulation de ce complément de loyer. Cette demande comprend nécessairement en premier lieu, une phase amiable formalisée par une tentative de conciliation. Une fois ces démarches effectuées, la demande du locataire peut être portée devant le juge qui déterminera, le cas échéant, la diminution du complément de loyer applicable depuis la conclusion du bail.

Un nouvel article 17-1 est inséré dans la loi du 6 juillet 1989 et modifie les conditions d’évolution du loyer en cours de bail, initialement prévues au d) de l’ancien article 17 de cette loi. Cette évolution peut intervenir conséquemment à une révision de loyer ou à un accord exprès des parties relatif à la réalisation de travaux d’amélioration.

La révision annuelle du loyer, limitée à l’indice de référence des loyers (IRL), intervient dans les mêmes conditions que celles prévues initialement dans la loi susvisée moyennant certaines modifications. Cette révision est applicable sans qu’il soit nécessaire de prévoir une clause spécifique dans le bail. Elle ne joue qu’à partir du moment où le bailleur a indiqué au locataire sa volonté de l’appliquer.

L’article prévoit aussi qu’une majoration de loyer peut intervenir par accord des parties, via une clause spécifique ou un avenant au contrat, en prévision ou suite à des travaux d’amélioration. Cette clause s’applique dans les mêmes conditions que celles prévues initialement. Cependant, cette majoration de loyer acceptée par le locataire ne peut valablement lui ouvrir droit à une action en diminution du loyer.

Un nouvel article 17-2 est inséré dans la loi du 6 juillet 1989 et modifie les conditions d’évolution du loyer à l’occasion d’un renouvellement de bail, initialement prévues au c) de l’ancien article 17 de cette loi. Cet alinéa prévoit les modalités de réajustement du loyer en fonction des loyers médians de référence majoré ou minoré en vigueur au moment du renouvellement. Le dispositif de réajustement du loyer lors d’un renouvellement de bail est limité aux zones concernées par le dispositif d’encadrement des loyers. D’une part, cet article prévoit la possibilité de recours en diminution du loyer par le locataire dès lors que le loyer est supérieur au loyer médian de référence majoré. D’autre part, il ouvre au bailleur un recours en réévaluation du loyer si le loyer appliqué au locataire est inférieur au loyer médian de référence minoré.

En cas de désaccord entre les parties sur ce réajustement, il est prévu une procédure amiable de règlement du litige devant de la commission départementale de conciliation préalablement à la saisine du juge dans des délais strictement déterminés.

En cas de hausse de loyer, un mécanisme d’étalement de cette hausse dans le temps est également prévu.

3) Améliorer la sécurité financière des locataires

a) Clarifier la rémunération des intermédiaires et limiter la participation financière du locataire (article 1-8°)

Les modifications de l’article 5 de la loi du 6 juillet 1989 révisé par l’article 1-8° du présent projet de loi tendent à clarifier le contenu et la prise en charge des prestations assurées par les intermédiaires lors de la mise en location d’un logement. Ainsi, cette mesure prévoit la prise en charge exclusive par le bailleur des frais liés à la mise en location d’un logement, à l’exception des prestations de réalisation de l’état des lieux et de rédaction du bail, bénéficiant à l’ensemble des parties, dont la prise en charge est partagée équitablement entre bailleur et locataire. Les montants maximaux pouvant être imputés au locataire au titre de ces dernières prestations sont toutefois plafonnés réglementairement.

b) Diminuer pour le locataire les risques de coûts supplémentaires

Limiter la rétroactivité de la révision de loyer (article 3–3°)

A l’article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989 créé par le présent projet de loi, il est prévu que la révision du loyer doit être appliquée par le bailleur dans un délai limité à un an suivant sa date de prise d’effet, et qu’elle ne s’applique pas rétroactivement.

Réduire le délai de prescriptions des actions en paiement de dettes locatives, en répétition de l’indu et en révision de loyer (article 1–11°)

L’article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989 créé par l’article 1-11° du présent projet de loi introduit des règles spécifiques dérogatoires au droit commun de la prescription. Afin notamment de limiter la pratique de régularisation tardive des charges et des loyers, Cet article prévoit de porter le délai de prescriptions à 3 ans pour l’ensemble des actions en paiement dérivant d’un contrat de bail, à l’exception des actions en révision de loyer qui sont prescrites au terme d’un délai d’un an.

Etaler le paiement d’arriérés de charge (article 3–12°)

L’alinéa 9 de l’article 23 de la loi du 6 juillet 1989 révisé par l’article 3–12° du présent projet de loi prévoit que lorsque le bailleur procède à une régularisation des charges plus d’un an après leur exigibilité, le locataire peut bénéficier d’un paiement par douzième.

Permettre le départ d’un colocataire et libérer sa caution solidaire (article 3-10°)

Le dernier alinéa de l’article 22-1 de la loi du 6 juillet 1989 révisé par l’article 3–10° du présent projet de loi prévoit une disposition destinée à lever les obstacles à la colocation en mettant la fin de la clause de solidarité inclut dans le contrat de bail pour un colocataire quittant le logement si celui-ci est remplacé par un nouveau colocataire et avec l’accord de son bailleur.

c) Réduire le délai de préavis pour congé du locataire en zone tendue (article 2°-4°)

L’article 15 de la loi du 6 juillet 1989 révisé par l’article 2-4° du présent projet de loi prévoit, en zone tendue, la réduction du délai de préavis minimum imposé au locataire à un mois.

d) Améliorer le cadre de restitution du dépôt de garantie

Renforcer la majoration pour retard de restitution du dépôt de garantie (article 3 – 9°)

L’article 22 de la loi du 6 juillet 1989 révisé par l’article 3 – 9° du présent projet de loi prévoit que la rétention abusive du dépôt de garantie par le bailleur est sanctionnée par le versement au locataire d’une pénalité par mois de retard équivalente à 10% du dépôt.

Rendre obligatoire le remboursement partiel au locataire du dépôt de garantie en attendant la régularisation des charges (article 3 – 9°)

L’article 22 de la loi du 6 juillet 1989 révisé par l’article 3 – 9° du présent projet de loi prévoit, par ailleurs, la possibilité pour le bailleur de conserver une fraction du dépôt de garantie au delà du délai légal de restitution lorsque le logement est situé dans un immeuble en copropriété. Cette mesure consacre la jurisprudence en la matière.

Prendre en compte la notion de vétusté pour la détermination des charges locatives (article 1 – 10°)

L’article 7 de la loi du 6 juillet 1989 révisé par l’article 1 – 10° du présent projet de loi prévoit la prise en compte de la vétusté en matière de réparations locatives. Les modalités de prise en compte sont à définir par décret.

e) Instaurer une action en diminution de loyer lorsque la surface réelle du logement est inférieure à la surface précisée dans le bail. (article 1 –4°)

Le nouvel article 3-1 de la loi du 6 juillet 1989 introduit par l’article 1 - 4° du présent projet de loi tend à assurer l’effectivité de certaines dispositions de la loi du 25 mars 2009, qui a introduit une nouvelle mention obligatoire dans le contrat de location relative à la surface habitable de la chose louée, en sanctionnant l’inexactitude de cette mention dans le bail. Une action judiciaire est ouverte au profit du locataire afin d’obtenir, sous certaines conditions, une diminution de loyer proportionnelle à l’écart constaté avec la surface réelle du logement.

4) Protéger les droits des locataires

a) Protéger le locataire contre les exigences excessives de pièces justificatives d’identité et de solvabilité (article 3- 11°)

L’article 22-2 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 3 – 11° du présent projet de loi inverse la logique en fixant la liste des pièces autorisées et pouvant être demandées au candidat locataire. Une liste exhaustive des pièces exigibles, comme cela est déjà le cas pour l’accès au parc social, et qui sera définie par décret en Conseil d’Etat, après avis de la commission nationale de concertation, se substitue à la liste des pièces interdites.

b) Améliorer l’encadrement des logements meublés (article 4)

Un nouveau titre relatif aux locations meublées est inséré après celui consacré aux locations nues et tend à renforcer la protection des locataires de logement meublés dès lors qu’elles constituent la résidence principale du preneur, en étendant l’application du titre I à cette catégorie de logement, tout en tenant compte de la spécificité de ce type de locations.

Ainsi, ce titre prévoit, à son article 25-2-1 de la loi du 6 juillet 1989 créé par l’article 4 du présent projet de loi, de rendre applicable aux logements meublés certaines dispositions du titre I de la loi susvisée et relatives à l’état des lieux, au dossier de diagnostic technique, aux clauses réputées non écrites, à la rémunération des intermédiaires, aux obligations des parties, et aux règles de prescription.

Le nouvel article 25-2-3 complète les éléments prévues à l’article 3-2, également applicable aux logements meublés, et instaure l’établissement d’un inventaire et d’un état détaillé du mobilier du logement meublé. Ces documents sont établis selon les mêmes modalités que l’état des lieux.

Le nouvel article 25-2-4 prévoit que le dépôt de garantie applicable aux locaux meublés est limité à un montant correspondant à deux mois de loyer et ce, afin de tenir compte de la valeur des meubles et équipements disponibles.

Le nouvel article 25-2-5 fixe la durée et les conditions de reconductions du bail des logements meublés. Ainsi, il prévoit que le contrat de bail est établi par écrit, qu’il doit respecter un bail type et que sa durée est d’au moins un an, ou neuf mois pour les étudiants. Ce contrat de bail ne peut être reconduit tacitement que dans le cas où sa durée est de un an.

Le nouvel article 25-2-6 détermine les règles de congés applicables aux logements meublés, et, prévoit que la résiliation du contrat est possible à tout moment par le locataire à condition de respecter un préavis d’un mois.

Un nouvel article 25-2-7 encadre le loyer des logements meublés. Il adapte à cette catégorie de logements les dispositions des articles 17, 17-1, 17-2 et 20 de la loi du 6 juillet 1989. Dès lors, le préfet de département applique aux meublés ce dispositif d’encadrement des loyers dans les zones définies par cet article en majorant les valeurs de référence contenues dans l’arrêté.

Cet article prévoit aussi les modalités de révision du loyer des logements meublés à l’IRL.

Un nouvel article 25-3-8 prévoit deux modalités d’imputation des charges locatives. Le bailleur peut opter pour un mécanisme de provision de charges régularisables telles que prévues à l’article 23 du titre I de la loi susvisée ou appliquer un forfait dont le montant fixé dans le contrat ne peut faire l’objet d’aucune régularisation.

Enfin, le nouvel article 25-3-9 étend la compétence des commissions départementales de conciliation aux traitements des litiges relatifs aux logements meublés.

c) Protéger les droits fondamentaux

Supprimer la nécessité d’un agrément pour qu’une association représentative des locataires puisse agir en justice (article 3-13°)

L’article 24-1 de la loi du 6 juillet 1989 est relatif à la représentation des locataires par une association. Il est modifié par l’article 3 – 13° du présent projet de loi afin de supprimer la nécessité d’un agrément pour les associations représentatives siégeant à la commission nationale de concertation. En effet, cet agrément n’existe pas, les associations concernées étant désignées par décret pour y siéger.

Ajouter à la définition de la discrimination celle de l’article 225-1 du code pénal (article 1 –1°)

L’article 1 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 1-1° du présent projet de loi reprend l’ensemble des critères de discrimination interdits par le code pénal à son article 225-1 et les étend, dans un but de cohérence, aux critères de discriminations prohibées à l’accès au logement.

5) Améliorer l’encadrement juridique du bail

a) Améliorer le contenu du bail

Définir un bail type par voie réglementaire (article 1 – 3°)

L’article 3 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 1-3° du présent projet de loi renforce la sécurisation du contrat de location en imposant aux parties de respecter un bail type, à définir par décret, au moment de l’établissement du bail.

Un mécanisme de mise en conformité du bail relatif à la mention de surface est inséré pour rendre effectif l’action en diminution de loyer.

Définir un état des lieux type par voie réglementaire (article 1 – 5°)

Le nouvel article 3-2 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 1 – 5° du présent projet de loi tend à fiabiliser le contenu des états de lieux d’entrée et de sortie, à favoriser leur comparaison et à diminuer le contentieux lié à cette thématique. Aussi, il est créé un modèle type d’état des lieux, lequel est défini par décret en Conseil d’Etat. Les modalités d’établissement de cet état des lieux sont, de plus, davantage encadrées, notamment par un parallélisme des formes entre l’état de lieux d’entrée et de sortie, et, la remise d’un exemplaire signé à chacune des parties.

Spécifier de nouvelles mentions obligatoires du bail (article 1 – 3°)

L’article 3 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 1-3° du présent projet de loi intègre au contrat de bail de nouvelles mentions obligatoires telles que le nom du locataire, les équipements, le montant et la description des travaux effectués depuis la fin du dernier contrat ou du dernier renouvellement, les références de loyers dans les zones tendues et le montant du dernier loyer acquitté par le dernier locataire.

Améliorer l’information des parties sur leurs droits dans le bail (article 1 – 3°)

Le même article 3 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 1-3° du présent projet de loi prévoit enfin la création d’une notice informative annexée au bail et comportant des éléments rappelant le cadre juridique de la location (droits et obligations des parties, moyens de traitement des litiges…). Le contenu de cette notice doit être déterminé par un arrêté du ministre en charge du logement.

b) Clarifier et actualiser certaines dispositions juridiques

Clarifier la notion d’abandon de domicile (article 2 – 2° et 3°)

Des modifications rédactionnelles sont apportées à l’article 14 de la loi du 6 juillet 1989 relatif au transfert du contrat de bail en cas d’abandon ou décès du locataire. La notion d’abandon de logement est également définie.

Harmoniser à 65 ans l’âge à partir duquel des dispositions particulières protectrices s’appliquent (article 2 – 4°)

L’article 15 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 2-4° du présent projet de loi harmonise à 65 ans l’âge à partir duquel le locataire bénéficie d’une protection accrue tant au moment du dépôt d’un préavis que du renouvellement du contrat de bail.

Supprimer l’alinéa relatif au droit de bail (article 3-8°)

L’article 21 supprime la référence au droit au bail, laquelle n’est plus appliquée depuis janvier 2001.

6) Améliorer les relations entre bailleur et locataire

a) Sécuriser le propriétaire bailleur

Permettre au bailleur de souscrire une assurance habitation en cas de carence du locataire et aux frais de ce dernier (article 1 – 10°)

L’article 7 de la loi du 6 juillet 1989 est modifié par l’article 1-10° du présent projet de loi pour introduire une mesure qui permet au bailleur de contracter une assurance couvrant les risques locatifs en lieu et place du locataire et de récupérer auprès de ce dernier le montant de la prime d’assurance. Des dispositions encadrent strictement cette mesure afin de préciser l’étendue des risques assurables et les modalités de récupération auprès du locataire et de permettre au locataire défaillant de souscrire lui-même une assurance.

Imposer au locataire hors zones tendues la présentation de justificatifs lui permettant de bénéficier des délais de préavis réduit prévus par la loi (article 2-4°)

L’article 15 de la loi du 6 juillet 1989 est modifié par l’article 2-4° du présent projet de loi afin d’introduire l’obligation pour le locataire, dès l’envoi de la lettre de congé, de transmettre des éléments permettant de justifier du bénéfice d’un préavis réduit.

b) Clarifier la responsabilité des parties

Affirmer la gratuité de la quittance et rendre possible la dématérialisation (article 3 – 8°)

L’article 21 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 3 – 8° du présent projet de loi prévoit que le bailleur ou son mandataire a l’obligation de transmettre gratuitement une quittance ou un avis d’échéance au locataire. Cette transmission peut être réalisée par voie dématérialisée.

Donner au locataire le droit d’exiger les pièces justifiant la récupération de charges (article 3-12°)

L’article 23 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 3 – 12° du présent projet de loi prévoit que la transmission des pièces justificatives des charges est de droit au profit du locataire et que si elle occasionne des frais d’envoi ou de copie, ces frais pourront être récupérés auprès du locataire mais uniquement moyennant une facturation à prix coûtant.

Rendre obligatoire pour le locataire de permettre l’accès au logement pour les opérations préparatoires aux travaux (article 1 – 10°)

L’article 7 de la loi du 6 juillet 1989 est modifié par l’article 1 –10° du présent projet de loi, afin d’introduire des modifications rédactionnelles permettant de clarifier et de préciser l’obligation des locataires de laisser exécuter les travaux d’amélioration. Cette obligation est étendue aux opérations préparatoires aux travaux.

Permettre le recours au juge lors de la réalisation de travaux abusifs (article 1-10°)

L’article 7 ouvre un recours spécifique au profit du locataire pour faire cesser des travaux à caractère abusif.

7) Encadrer la vente à la découpe (article 2 – 1°)

L’article 11-1 de la loi du 6 juillet 1989 modifié par l’article 2 - 1° du présent projet de loi est modifié afin d’élargir le champ d’application de la législation relative à la vente à la découpe et pour inclure dans la procédure les immeubles dès lors qu’ils sont vendus par lot de plus de 5 logements.

IV Impacts des dispositions envisagées

1) Impact juridique

Au regard de la « directive services »

Deux dispositions du projet de loi nécessitent un examen particulier au regard de l’exigence de notification au titre de la directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur, dite « directive services », à savoir le dispositif d’encadrement des loyers et le plafonnement des frais d’agence pour le locataire.

Aux termes de son article 1er, la directive services vise à établir « les dispositions générales permettant de faciliter l’exercice de la liberté d’établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services. »

Son champ d’application concerne l’ensemble des exigences qui affectent l’accès à une activité de services ou son exercice. Ainsi, elle s’applique à toute obligation, interdiction, ou limite prévue par les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des Etats qui affectent l’accès ou l’exercice d’une activité par un prestataire.

Conformément aux dispositions du Traité sur le fonctionnement de l’UE, la directive distingue d’une part les dispositions applicables à la liberté d’établissement et d’autre part, celles relatives à la clause de libre prestation de services.

Au regard de la liberté d’établissement, la portée du dispositif d’encadrement des loyers et de celui de la limitation des frais d’agence dû par le locataire et leur assimilation à une exigence au sens de l’article 15 relative aux « tarifs obligatoires minimum et maximum que doit respecter le prestataire ne paraissent pas fondées dès lors que :

- les dispositifs ne présentent pas d’automaticité tarifaire ;

- les mesures n’ont pas pour objet ou pour effet de tendre vers l’unicité de tarif mais préservent la variété des situations économiques aux plans local et national.

Au regard de la libre prestation de services d’un prestataire déjà établi sur le territoire d’un autre Etat membre de l’Union, l’article 16 de la « directive services » prévoit que les membres doivent s’abstenir d’imposer leurs propres exigences aux prestataires d’autres Etat membres.

Concernant la disposition relative à l’encadrement des loyers dans les zones tendues, elle se différencie de la réglementation existante prévue par le décret annuel d’encadrement des loyers qui fixe depuis 1990 le montant maximal de la hausse des loyers dans certaines zones.

La mesure proposée fixe pour chaque zone dotée d’un observatoire des loyers agréé par l’Etat et supervisé par un comité scientifique indépendant trois indicateurs de loyer (loyer médian de référence, loyer médian de référence majoré, loyer médian de référence minoré) au regard des loyers constatés dans une même zone. La mesure envisagée permet par ailleurs pour tous les logements dont les caractéristiques le justifie, de déroger à cet encadrement en ajoutant au montant du loyer, un complément de loyer exceptionnel.

Cette mesure qui vise à mettre un terme dans certaines zones à une dérive des loyers préjudiciable, relève de raisons d’intérêt général et notamment liées à la notion d’ordre public tel que prévu à l’article 16 de la directive.

Constitutionnalité des dispositions relatives à l’encadrement des loyers au regard du droit de propriété

Aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) : "la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité".

Le Conseil constitutionnel, saisi de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions (Décision n°98-403 DC du 29 juillet 1998), a affirmé :

- qu’un dispositif n'emportant pas, par lui-même, privation du droit de propriété, échappait au champ d'application de l'article 17 de la DDHC,

- que le législateur pouvait limiter le droit d’usage et d’exploitation d’un bien si une telle limitation répond à un objectif de valeur constitutionnelle et si elle ne revêt pas un caractère de gravité tel qu'elle dénature le sens et la portée de ce droit.

Le nouveau dispositif d’encadrement des loyers prévu au projet de loi remplit l’ensemble de ces conditions :

- ce dispositif a uniquement pour effet de limiter le niveau des loyers et ne saurait être regardé comme une privation du droit de propriété.

- la limitation du niveau de loyer d’un logement répond bien à l’objectif de valeur constitutionnelle qui est « la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent » (cf. Décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995) et ne revêt pas un caractère de gravité tel qu'elle dénature le sens et la portée du droit de propriété. En effet, le dispositif d’encadrement des loyers est strictement limité dans son principe, la liberté de fixation du loyer au contrat étant préservé, et dans son champ d’application géographique. Il est, par ailleurs, entouré de garanties procédurales et de fond suffisantes (cf. Décision n°84-172 DC du 26 juillet 1984) : l’action en réduction de loyer étant encadrée par des délais stricts et les éventuelles modulations de loyer ne pouvant être prononcées que par le juge.

2) Impact économique et sur le corps social

a) Sur les locataires 

Impact économique

Les mesures introduites ou modifiées de la loi du 6 juillet 1989 auront un impact économique sur les locataires puisqu’elles tendent à améliorer leur pouvoir d’achat en limitant les dépenses contraintes liées au logement.

Le dispositif d’encadrement des loyers concernera uniquement les loyers supérieurs au loyer médian majoré dans les zones tenues, qui ne peut être supérieur de plus de 20% au loyer médian. D’après les données fournies par l’OLAP, il est possible de simuler la part des logements de l’agglomération Parisienne qui seront progressivement concernés par le dispositif. Comme le dispositif s’applique à la relocation et au renouvellement de bail, 40% des baux seront concernées dès la fin de la première année suivant la promulgation de la loi (22% de relocations et 17% de renouvellement). On considère qu’à la fin de la 2ème année, 75 à 80% du parc sera inclus dans le dispositif, puis 100% à la fin de la 3ème année (les baux ayant une durée maximum de 3 ans). Ce scenario devrait être sensiblement le même dans les agglomérations concernées par le dispositif.

D’après ces données, 26,5% des logements reloués en 2012 avaient un loyer supérieur au seuil maximum (seuil égale à la médiane augmentée de 20%, calculée par nombre de pièces et par zone géographique).

Pour les 2 pièces de l’agglomération parisienne (les données pour les autres agglomérations ne sont pas encore disponibles), 16% des logements en location sont loués à des loyers supérieurs au seuil maximum envisagé (loyer médian + 20%) pour mettre en place le dispositif d’encadrement, 28% du parc mis en relocation est au dessus de ce seuil. On peut estimer que parmi les nouveaux baux de l’année (relocation et renouvellement), 22% des 2 pièces sont actuellement au dessus du seuil.

Figure 24 :  Réalisé à partir de l’étude de l’OLAP sur le nombre de loyers supérieurs de 20% à la médiane, par zone de loyer, dans l’agglomération parisienne, pour les logements de 2 pièces

Sources : OLAP / DHUP

Parc locatif privé

356 345

(dont 16% supérieur au seuil*)

Part mise en relocation

22% du parc

(dont 28% supérieur au seuil*)

Part en renouvellement de bail

17% du parc

Part en renouvellement ou en relocation

39% du parc

(dont 22% supérieur au seuil*)

Exemple de lecture : 22% des logements sont mis relocation (changent de locataire) chaque année, dont 28% dépasse le seuil*.

* on considère un seuil de 20% supérieur à la médiane, c’est-à-dire le seuil maximum autorisé

De plus, plusieurs mesures permettent de diminuer les risques financiers du locataire dans le cadre de son bail : risque de ne pas récupérer son dépôt de garantie, de payer plusieurs années de rétroactivité de réévaluation de loyer, de payer un logement inoccupé pendant la période de préavis. Les mesures proposées permettent de réduire ces risques sans pénaliser le bailleur.

La diminution des loyers permettra d’améliorer le niveau de vie des locataires. Comme expliqué dans la partie « I. Diagnostic », les locataires du parc privé sont la catégorie qui a le plus vue sont niveau de vie se dégrader. C’est aussi celle qui paye le plus chère le m² par personne, et qui à le taux d’effort le plus élevé. La diminution des loyers les plus élevés lorsqu’ils sont injustifiés, des honoraires d’agence et des risques de frais supplémentaires importants devra permettre de mieux sécuriser leur situation financière et de stopper la spirale actuelle de dégradation de leur pouvoir d’achat à cause du logement.

Les exemples suivants permettent d’illustrer les montants des économies qui seront potentiellement réalisées pour les locataires et qui contribueront à l’amélioration de leur pouvoir d’achat.

Impact sur l’accès aux droits et à l’information

La mise en place du bail type, de l’état des lieux type permettra de faciliter l’accès au droit des locataires, qui jusqu’ici ont peu fait appel aux commissions de conciliation par exemple. Ces dispositions permettront de faire venir la loi au plus près du citoyen et d’améliorer son application.

En permettant la représentation des locataires par des associations sans condition d’agrément, la loi favorise l’accès des citoyens à la justice.

b) Sur les bailleurs

Revenu locatif

Le dispositif d’encadrement des loyers est susceptible d’entraîner une modération des revenus des bailleurs pendant la durée de détention du bien, égale au gain conféré par la mesure au locataire, diminué de la fiscalité qui aurait été imposée sur les revenus locatifs.

Cependant, ce dispositif se concentre sur l’aspect excessif du loyer au regard de la qualité du bien, dont l’appréciation est laissée aux juges, et objectivée par les données des observatoires. Ce dispositif prend en compte la valeur intrinsèque du bien, en prévoyant un complément exceptionnel de loyer quand les caractéristiques du bien le justifient. Elle vise à corriger les dérives du marché et les abus constatés dans les secteurs les plus tendus.

Le changement sur les règles de réévaluation des loyers permet au bailleur d’effectuer une réévaluation même si cela n’est pas spécifié dans le contrat, mais la réévaluation n’est valable qu’à compter de la notification du locataire, et n’est plus rétroactive.

Réforme des règles régissant le bail

Les mesures présentées permettront d’améliorer la clarté et l’information liées au bail pour les parties, sans préjudice pour l’une ou l’autre. Elles permettront aussi d’apaiser les relations bailleur locataire. En permettant au bailleur d’assurer son logement pour le compte du locataire en cas de défaut de celui-ci, les dispositions permettent de garantir la sécurité du bien du propriétaire.

Honoraires d’agence

La diminution des honoraires imputés au locataire risque d’avoir un impact la part des honoraires facturée au propriétaire. Cependant, il est probable que les agences ne répercuteront pas l’ensemble des frais sur le bailleur, puisque la concurrence entre les agences se situe sur les tarifs pratiqués avec le propriétaire, et non sur les tarifs pratiqués avec les locataires.

c) Sur l’investissement locatif

L’investissement locatif dans les logements neufs devrait être peu affecté par l’encadrement des loyers, dans la mesure où ce type d’investissement est majoritairement réalisé dans le cadre de dispositifs d’incitation fiscale à l’investissement déjà conditionnés au respect de plafonds de loyers. L’encadrement des loyers ne devrait donc pas impliquer une baisse de rentabilité notable pour la construction de logement.

d) Sur les agences gestionnaires de bien

Si une partie des frais actuellement facturé au locataire pourra être répercutée sur le bailleur, la concurrence des agences pour les mandats devrait les inciter à prendre en charge une partie.

Les fédérations déclarent un risque pour l’emploi dans le secteur. Cependant, aucun élément tangible sur le modèle économique des agences ne permet de l’affirmer. Il semble plus pertinent de supposer que cette diminution des ressources se traduira par une diminution marginale de la rentabilité de cette activité.

3) Impact budgétaire et sur l’efficacité des politiques publiques

a) Sur le budget de l’Etat

La baisse des loyers induite par l’encadrement des loyers aura progressivement des conséquences sur les recettes fiscales (impôt sur le revenu et prélèvements sociaux).

Cependant cette différence est modérée par l’augmentation de pouvoir d’achat des ménages locataires, qui se traduira par une hausse de leur consommation et donc des recettes fiscales. D’une manière générale, l’augmentation du niveau de vie des personnes pour lesquelles il est le plus bas se traduit par des baisses de dépense pour l’Etat.

La mise en place de 19 observatoires a été engagée depuis début 2013 à titre expérimental. L’expérimentation du conduit à un coût global annuel par observatoire qui varie sensiblement suivant la taille du parc de logements locatifs privés du territoire, la précision de l'observation, la qualité des partenariats en place et l'ancienneté de l'observatoire. En moyenne, le coût ainsi obtenu est de 2,5 euros par logement locatif privé de la zone observée. Il est toutefois à noter qu'une partie des coûts de l'expérimentation menée en 2013 sont non reconductibles. Ce coût unitaire est donc appelé à diminuer au fur et à mesure du développement des partenariats, de la mutualisation possible d'outils entre observatoires et de la mise en place de systèmes automatiques de récupération des données.

A ce coût sajoutent les coûts annuels de traitement des données qui sera réalisé au niveau national par lANIL. Ces coûts sont estimés entre 400 000 et 500 000 euros.

b) Sur l’efficacité des politiques publiques

Le déploiement des observatoires des loyers apportera une meilleure connaissance partagée du marché locatif et une meilleure efficacité des politiques publiques. Cette connaissance plus précise des niveaux de loyers permettra une définition plus pertinente, et donc plus efficace, des seuils d’application des multiples dispositifs fiscaux applicables dans le domaine du logement, tels que la taxe sur les logements vacants.

Les observatoires locaux des loyers constitueront également un outil majeur dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des programmes locaux de l’habitat (PLH). Ils permettront plus globalement aux acteurs locaux de mieux cibler leur action, grâce à une meilleure connaissance des enjeux et des besoins.

Les acteurs locaux s’appuieront également sur les observatoires pour moduler plus précisément certains dispositifs, tels que les plafonds de loyers du parc conventionné avec l'Agence Nationale de l'Habitat ou les plafonds de loyers des logements réalisés dans le cadre du nouveau dispositif d'investissement locatif entré en vigueur le 1er janvier 2013 (les plafonds de ces logements étant définies en fonction des loyers observés dans le parc privé local).

D'après les comptes du logement 2011, le marché locatif privé français est composé de 6,6 millions de logements en 2011. Une expérimentation du dispositif d'observation des logements est en cours en 2013 sur 19 sites pilotes, permettant d'observer un parc d'environ 2,6 millions de logements, soit près de 40% du parc de logements locatifs privés en France.

A terme, les observatoires des loyers ont vocation à couvrir une plus grande partie du territoire, en particulier dans les grandes agglomérations.

A titre d'exemple, une généralisation de ce dispositif dobservatoires aux 28 unités urbaines qui composent le périmètre d’application de la taxe sur les logements vacants (TLV) élargirait le périmètre d'observation des loyers à 4,6 millions de logements, soit 70% du parc de logements locatifs privés en France.

La carte ci-dessous présente les agglomérations couvertes par les observatoires pilotes en place dans le cadre de l'expérimentation menée en 2013, ainsi que les agglomérations du périmètre d'application de la TLV. La carte présente également les agglomérations où une enquête sur l'évolution des loyers est réalisée chaque année en lien avec l'Olap et donc pour lesquelles un observatoire des loyers agréé pourrait être mis en place dès 2014.

Figure 25 :  Déploiement des observatoires des loyers

c) Impact administratif

Les compétences des commissions départementales de conciliation (CDC) sont étendues aux litiges relatifs aux congés, aux logements meublés et au nouveau dispositif d’encadrement des loyers. Il faut en revanche distinguer entre les différents litiges puisque l’encadrement des loyers ne s’applique pas à l’ensemble du territoire.

Néanmoins, l’extension de leurs compétences devrait entraîner, du fait de l’augmentation prévisible du nombre de saisine de la CDC, une augmentation des charges administratives des services déconcentrés de l’Etat chargés de l’instruction des dossiers de conciliation et du secrétariat des CDC.

Le volume de charge supplémentaire est difficile à évaluer en l’état.

4) Impact sur le fonctionnement de la justice

L’impact du projet de loi sur le volume de contentieux lié aux litiges locatifs est difficile à estimer.

D’une part, les mesures relatives au renforcement des procédures de conciliation ont pour effet de réduire mécaniquement le nombre de contentieux locatifs devant les tribunaux.

En effet du fait de l’extension des compétences des CDC, certains litiges traités auparavant directement par les juridictions civiles pourront désormais donner lieu à conciliation devant les CDC (litiges relatifs aux logements meublés et aux congés).

D’autre part, la mesure instaurant une action en diminution de loyer lorsque la surface réelle du logement est inférieure à la surface précisée dans le bail ouvre une nouvelle voie de recours pour le locataire. Ce nouveau recours est créateur d’un contentieux spécifique dont le volume est difficile à évaluer.

Le nouveau dispositif d’encadrement des loyers, quant à lui, présente aussi un risque d’augmentation des recours au juge judiciaire en plus de sa compétence actuelle, mais aussi devant la juridiction administrative du fait de l’existence d’un arrêté préfectoral fixant le montant du loyer de référence. Il est difficile d’évaluer le volume que pourrait représenter ces contentieux car si les CDC permettent de concilier une part du contentieux relatif au loyer, en revanche le contentieux contre l’arrêté préfectoral est quant à lui nouveau et de la compétence exclusive des tribunaux administratifs.

En l’état, il n’est pas possible de quantifier le volume de contentieux que ces mesures pourraient générer.

5) Impact sur les collectivités territoriales

Ce chapitre du projet de loi ne prévoit pas de transfert obligatoire de compétences et ne crée pas de mission nouvelle obligatoire pour les collectivités territoriales.

6) Impact Outre-Mer

Impact uniquement sur les départements d’outre mer et Mayotte, la loi du 6 juillet 1989 leur étant applicable directement (Cf. la description détaillée de l’application de la loi en Outre-mer figurant en annexe).

Compétence des collectivités, régime législatif et application des lois :

a) Les départements d’outre mer et Mayotte

La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion et Mayotte ne disposent d’aucune compétence particulière en matière de logement.

Ces départements d'outre-mer et celui de Mayotte sont régis par le principe de l’assimilation législative : les textes en vigueur dans l’hexagone s'y appliquent de façon automatique sans qu’il soit besoin de le préciser.

Cependant, l’application nouvelle à Mayotte du principe d’assimilation législative n’est pas rétroactive pour les textes intéressant l’urbanisme, la construction, l’habitation et le logement. Pour que les modifications apportées à ces textes puissent s'appliquer de plein droit à Mayotte, il faut préalablement que le texte ait été rendu applicable localement, soit lorsque Mayotte était encore soumise au principe de la spécialité législative, soit au cours de l’actuel processus de départementalisation. La loi du 6 juillet 1989 est rendue applicable au département de Mayotte par une ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012.

b) Saint-Barthélemy

En application du 2° de l’article LO  6214-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), Saint-Barthélemy est compétente en matière d’urbanisme, de construction, d’habitation et de logement depuis le 15 juillet 2007. L’Etat y demeure compétent en matière de droit civil et de droit commercial.

La collectivité est régie par le principe de l’assimilation législative.

L’Etat ne pouvant pas intervenir dans une matière de compétence attribuée à la collectivité, les textes relevant d’une compétence locale ne sont pas applicables sans qu’il soit besoin de le préciser (cf., notamment, l’article LO 6213-1 du CGCT).

c) Saint-Martin

En application du 1° du II de l’article LO  6314-3 CGCT, Saint-Martin est compétente en matière d’urbanisme, de construction, d’habitation et de logement depuis le 1er avril 2012. L’Etat y demeure compétent en matière de droit civil, de droit commercial et de professions réglementées.

La collectivité est régie par le principe de l’assimilation législative.

L’Etat ne pouvant pas intervenir dans une matière de compétence attribuée à la collectivité, les textes relevant d’une compétence locale ne sont pas applicables sans qu’il soit besoin de le préciser (cf., notamment, l’article LO 6313-1 du CGCT).

d) Saint-Pierre-et-Miquelon.

En application du 3° du II de l’article LO  6414-1 du CGCT, Saint-Pierre-et-Miquelon est compétente en matière d’urbanisme, de construction, d’habitation et de logement. Moyennant quelques différences de rédaction, l’archipel est compétent en matière de logement depuis 1946, sauf entre le 1er octobre 1977 et le 11 juin 1985 (période pendant laquelle Saint-Pierre-et-Miquelon est un département d'outre-mer). L’Etat y demeure compétent en matière de droit civil, de droit commercial et de professions réglementées.

La collectivité est régie par le principe de l’assimilation législative depuis 1976.

L’Etat ne pouvant pas intervenir dans une matière de compétence attribuée à la collectivité, les textes relevant d’une compétence locale ne sont pas applicables sans qu’il soit besoin de le préciser (cf., notamment, l’article LO 6413-1 du CGCT).

Le principe de l’assimilation législative n’est pas rétroactif, mais l’article LO 6413-1 du CGCT a posé que tous les textes qui relèvent de la compétence de l’Etat et qui n’ont jamais été rendu applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon le sont devenus sans autre formalité le 1er janvier 2008.

e) Nouvelle-Calédonie.

La lecture combinée des articles 20, 21 et 22 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 modifiée relative à la Nouvelle-Calédonie permet de déterminer qu’en matière :

- de logement ce sont les provinces de la Nouvelle-Calédonie qui sont compétentes,

- d’urbanisme la compétence est partagée entre la Nouvelle-Calédonie qui se charge de déterminer les principes directeurs du droit de l’urbanisme et les provinces qui en fixent les modalités d’application ;

- de professions réglementées, c’est la Nouvelle-Calédonie qui est compétente (la Nouvelle-Calédonie est compétente pour la réglementation des professions libérales et commerciales et des officiers publics sauf pour la profession d’avocat qui demeure de la compétence de l’Etat) ;

- de droit civil et de droit commercial, l’Etat de demeure compétent mais, en application des dispositions du 4° du III de l’article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 et de loi du pays n° 2012-2 du 20 janvier 2012 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'Etat en matière de droit civil, de règles concernant l'état civil et de droit commercial, la compétence sera dévolue à la Nouvelle-Calédonie au 1er juillet 2013 si les conventions prévues par la loi statutaire sont publiées avant cette date, ou, dans le cas contraire, le 1er jour du quatrième mois qui suit leur réalisation et au plus tard le 14 mai 2014.

Le présent projet de loi ne pourra pas être publié avant le transfert effectif des compétences de l’Etat en matière de droit civil et de droit commercial. Dès lors, quelle que soit la matière de compétence à laquelle il est possible de faire référence (droit de l’urbanisme, droit du logement, droit civil, droit commercial ou professions réglementées), la compétence échappe à l’Etat.

La Nouvelle-Calédonie est régie depuis l’origine par le principe de la spécialité législative. Pour qu’un texte soit applicable localement, il doit avoir fait l’objet d’une mention expresse d’application.

Une partie de la loi du 6 juillet 1989 a été rendue applicable localement par l’article 34 de la loi n°2012-1270 du 20 novembre 2012 issu d’un amendement.

Dès lors, la loi du 6 juillet 1989 ne peut plus être modifiée par l’Etat pour son application en Nouvelle-Calédonie, il appartient désormais, soit au congrès de la Nouvelle-Calédonie, soit à chacune des assemblées de province de procéder, le cas échéant, à sa modification.

f) Polynésie française.

La lecture combinée des articles 13 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d’autonomie de la Polynésie française permet de déterminer que cette collectivité d’outre-mer est compétente en matière de logement, d’urbanisme, de droit civil, de droit commercial et de professions réglementées.

La Polynésie française est régie depuis l’origine par le principe de la spécialité législative. Pour qu’un texte soit applicable localement, il doit avoir fait l’objet d’une mention expresse d’application.

Une partie du titre Ier de la loi du 6 juillet 1989 a été rendue applicable localement par une ordonnance n° 98-774 du 2 septembre 1998.

La loi de 1989 a pu être étendue en Polynésie française en 1998 car il a été considéré que les dispositions de cette loi rendues applicables localement relevaient au principal du droit civil, compétence qui relevait à l’époque de l’Etat. Tel n’est plus le cas aujourd’hui. Dès lors, quelle que soit la matière de compétence à laquelle il est possible de faire référence (droit de l’urbanisme, droit du logement, droit civil ou droit commercial), la compétence échappe à l’Etat dans cette collectivité d’outre-mer.

Dès lors, la loi du 6 juillet 1989 ne peut plus être modifiée par l’Etat pour son application en Polynésie française, il appartient désormais à l’assemblée de la Polynésie française de procéder, le cas échéant, à sa modification.

g) Wallis-et-Futuna

La lecture de l’article 12 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 modifiée conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer et de l’article 40 du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 auquel cet article 12 renvoie permet de déterminer que cette collectivité d’outre-mer est compétente en matière d’urbanisme, d’habitat, d’établissements dangereux, incommodes et insalubres mais pas en matière de droit civil ou commercial.

Wallis-et-Futuna est régie depuis l’origine par le principe de la spécialité législative. Pour qu’un texte soit applicable localement, il doit avoir fait l’objet d’une mention expresse d’application.

La loi du 6 juillet 1989 n’a jamais été étendue à Wallis-et-Futuna et donc ne s'y applique pas.

Les compétences statutaires auxquelles il est possible de rattacher les dispositions de la loi du 6 juillet 1989

La loi du 6 juillet 1989 qui vise les rapports locatifs : droits et devoirs des propriétaires et des locataires, conditions de décence du logement loué, conditions de licéité du contrat de location, obligation d’un état des lieux, durée du bail, fixation du loyer, garanties, organismes de conciliation, etc.; répond à la même difficulté en terme de partage de compétence.

Ainsi, lors de son extension en Polynésie française en 1998, le ministère chargé de l’outre-mer avait soutenu qu’une partie de la loi relevait du droit civil et une autre partie du droit du logement. Ce point de vue, validé par la section de l’intérieur du Conseil d’Etat, explique que seule une partie de son titre Ier ait été rendue applicable localement.

Depuis, dans l’avis n° 383-048 du 13 octobre 2009 précité, la section des travaux publics du Conseil d’Etat a estimé que la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 relève entièrement du droit du logement et pas du droit civil, « même si elles concernent les rapports entre bailleurs et locataires ».

Mais, malgré cette nouvelle position doctrinale, le Gouvernement a répondu favorablement à une demande de la Nouvelle-Calédonie d’extension de la loi de 1989 à son territoire. Il a donc considéré que la position de la section des travaux publics pouvait être remise en cause, notamment à la vue des travaux préparatoires à un avis de la section de l’intérieur du Conseil d'Etat n°385.207 du 7 juin 2011 relatif au transfert en Nouvelle-Calédonie des compétences en matière de droit civil et de droit commercial qui avait cité la loi de 1989 comme intéressant le droit civil avant de la retirer de la rédaction définitive de son avis.

L’extension de la loi de 1989 a été réalisée par amendement à la loi n°2012-1270 du 20 novembre 2012. Elle n’a donc pas été examinée par le Conseil d'Etat et le Gouvernement ignore à ce jour comment il règlera d’éventuelles divergences d’interprétation entre les sections des travaux publics et de l’intérieur.

Si la question ne se pose plus pour la Nouvelle-Calédonie dès lors que la loi ne sera pas votée avant le transfert de compétence en matière de droit civil de l’Etat vers la Nouvelle-Calédonie, elle reste pendante pour Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que pour Wallis-et-Futuna.

V Mesures de mise en œuvre et modalités d’application

1) Les consultations

L’élaboration des dispositions relatives à la réforme des rapports locatifs s’est accompagnée de plusieurs réunions de concertation ouvertes.

D’une part, la mission relative à la modernisation des rapports bailleurs-locataires confiée par la ministre de l’Égalité des territoires et du Logement au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) a été établie à la suite des nombreuses consultations des organisations de locataires et d'usagers, de bailleurs et d'intermédiaires et d'insertion par le logement.

D’autre part, les services du Ministère de l’Egalité des Territoires et du Logement ont organisés les 19 et 20 février 2013 une présentation des différentes orientations législatives à destinations de l’ensemble des acteurs intéressés.

Pour les observatoires des loyers, le rapport remis par la Présidente de l’Olap et le directeur général de l’ANIL a été utilisé.

Le dispositif proposé reprend lessentiel des recommandations formulées dans ce rapport, qui a été rédigé après une large concertation avec lensemble des acteurs concernés (services de lEtat, collectivités locales, professionnels du logement, acteurs du monde associatif, etc.).

Le Conseil d’Etat à été consulté.

2) Les modalités d’entrée en vigueur et les mesures transitoires

Sans objet, les mesures proposées ont vocation à s’appliquer dès la promulgation de la loi aux nouveaux contrats, sans dispositifs de reports dans le temps.

La liste des décrets

Article du PJL

Article de la loi du 6 juillet 1989

Objet du décret

Direction compétente

Art.1-3°

Art.3

Définition d’un contrat type de location (CE)

DGALN

Art.1-5°

Art.3-2

Définition d’un modèle type d’état des lieux (CE)

DGALN

Art.1-5°

Art.3-2

Fixation du montant de l’état des lieux établi par huissier (CE)

DGALN

Art.1-8°

Art.5

Fixation du montant forfaitaire maximal des frais liés à la réalisation de l’état des lieux et la rédaction du bail (CE)

DGALN

Art.1-10°

Art.7

Détermination des modalités de prise en compte de la vétusté (CE)

DGALN

Art.2-4°

Art.15

Définition de la note d’information relative aux obligations du bailleur et aux voies de recours et d’indemnisation du locataire, jointe au congé délivré par le bailleur

DGALN

Art.3-1°

Art.16

Fixation des conditions d’agrément des observatoires locaux des loyers

DGALN

Art.3-1°

Art.16

Création d’une instance scientifique indépendante

DGALN

Art.3-1°

Art.16

Conditions de transmission des données recueillies par les observatoires locaux des loyers

à l’ANIL et communiquées à des tiers.

DGALN

Art.3-2°

Art.17

Modalités d’application de l’encadrement des loyers (CE)

DGALN

Art.3-6°

Art 20

Modification du décret relatif aux commissions départementales de conciliation

DGALN

Art.3-11°

Art 22-2

Définition de la liste des pièces justificatives pouvant être exigées par le bailleur au candidat locataire (CE)

DGALN

Art.4

Art 25-2-5

Définition d’un contrat type de location meublée (CE)

DGALN

 

CHAPITRE II : Mettre en place une garantie universelle des loyers

La présente partie est relative à l’impact des dispositions prévues au chapitre II du titre I du projet de loi, qui a pour objectif la création d’un dispositif de garantie universelle des loyers destiné à couvrir l’ensemble des bailleurs personnes physiques ou morales du parc privé contre les risques d’impayés de loyer.

I Diagnostic

Les dispositifs existants visant à garantir les propriétaires contre les risques d’impayés de loyer, ne parviennent ni à assurer leur sécurisation ni à compenser les difficultés d’accès au parc locatif des ménages les plus fragiles.

1) Un contexte marqué par un renforcement, dans le parc privé, de la sélection en amont des locataires

Dans un contexte où le poids du loyer dans les revenus des locataires du parc privé a augmenté ces dernières années, (cf. chapitre précédent), les impayés de loyer ont été estimés en 20082 dans une fourchette allant de 1% à 1,5% des loyers ; compte tenu de la dégradation de la situation économique, ils peuvent être estimés aujourd’hui représenter entre 2 et 2,5% du montant des loyers.

Des études plus qualitatives montrent par ailleurs que l’impayé de loyer est très majoritairement lié à des ruptures familiales ou professionnelles, qui peuvent mettre provisoirement en difficulté un locataire en place. Dans une étude réalisée en 2011 auprès de 1 800 personnes s’étant adressées au service d’information des ADIL sur les impayés de loyers, l’ANIL note que dans 70 % des cas, l’impayé locatif fait suite à une baisse des ressources, elle-même liée à un événement imprévu, tel que chômage, divorce, séparation, accident ou maladie, voire passage à la retraite ; s’y ajoutent 10 % de cas de surendettement dont l’origine peut, elle-même, être liée à une baisse des ressources. Seuls 6 % des locataires et 9 % des bailleurs font état d’impayés liés à un loyer trop élevé dès l’entrée dans les lieux. Dans les deux tiers des cas, le maintien dans les lieux est possible dès lors que la dette locative reste faible et que son remboursement peut être échelonné.

Si, d’un point de vue global, le niveau moyen des impayés de loyer rapportés à la masse des loyers reste relativement faible, les règles encadrant la résolution des impayés de loyers, à travers la recherche d’un équilibre entre le respect du droit de propriété et la protection du droit au logement des locataires en difficulté, ont pour conséquence d’associer au risque d’impayé de loyer un délai assez long de retour en jouissance du bien mis en location, et donc d’un préjudice financier lourd pour le bailleur.

Cette situation conduit les bailleurs à s’efforcer de réduire le risque d’impayés auquel ils pensent être exposés, et ce, d’autant que leurs revenus locatifs représentent une part importante de leurs revenus.

Dans ce contexte, les exigences ab initio des bailleurs se sont nettement renforcées.

Les études de l’ANIL montrent qu’entre 1993 et janvier 2004 l’ensemble des exigences des bailleurs se sont durcies sur les conditions d’accès au parc locatif privé, qu’il s’agisse du dépôt de garantie, des justificatifs d’identité et des conditions de ressources ou de caution. Une enquête auprès des bailleurs utilisant le site de « Particulier à Particulier » (pap.fr) de 2012 confirme la prolongation de la tendance : 77% des bailleurs exigent une caution solidaire.

Il faut noter que le recours à la caution va souvent bien au-delà de l’intérêt réel de cette sûreté qui a l’avantage d’être gratuite mais présente également le défaut d’une certaine complexité dans la mise en œuvre. De fait, sa validité exige un certain formalisme souvent mal maîtrisé par les bailleurs.

Au surplus, la caution consistant à sécuriser un rapport locatif individuel par un autre engagement individuel, la valeur de cette caution peut fluctuer. En particulier en période de crise économique, les garants peuvent être confrontés à des difficultés qui les rendent incapables d’honorer leur engagement.

En zone tendue, le déséquilibre quantitatif entre l’offre et la demande conduit à une sélection plus forte encore des bailleurs. Les bailleurs ont la possibilité de sélectionner les candidats à la location sur la base de leur situation professionnelle, de leurs revenus et des garanties qu’ils sont capables de mobiliser. Dans ces conditions, le niveau élevé des garanties exigées peut paraître excessif, et constituer un frein à l’accès au logement, alors même que, malgré des revenus irréguliers ou modestes, les candidats locataires seraient en mesure d’assumer le paiement de leur loyer.

2) Le bilan de la garantie des risques locatifs pour les publics précaires (GRL) n’est pas à la hauteur des attentes

Le marché de l’assurance propose depuis les années 1980 des garanties des loyers impayés (GLI), qui n’ont pas suffi à répondre aux besoins, en raison de leurs conditions restrictives et de leur coût élevé. Face aux difficultés d’accès au logement des populations les plus fragiles, l’Etat et Action Logement se sont donc mobilisés pour mettre en place fin 2007 la Garantie des risques locatifs (GRL).

Ce dispositif a connu deux phases de développement, la GRL1 ou Pass-GRL, de 2008 à 2010 et la GRL2 depuis 2010. Il se présente sous la forme d’un dispositif d’assurance : des compagnies d’assurance proposent la GRL aux bailleurs, qui s’acquittent d’une prime d’assurance pour se couvrir contre les risques d’impayés, de dégradations locatives et les éventuels frais de contentieux.

Les assureurs perçoivent ces primes et couvrent les risques, comme dans un contrat classique de couverture des loyers impayés, contrats de garantie des loyers impayés (GLI).

La GRL se distingue de la GLI dans la mesure où les assureurs voient la sur-sinistralité de certaines catégories de locataires compensée par un fonds : le fonds de garantie universelle des risques locatifs (fonds GURL) abondé par l’Etat et Action Logement.

Les publics visés prioritairement sont les locataires avec un taux d’effort compris entre 30% et 50%, les jeunes de moins de 30 ans et les locataires ayant un lien précaire avec l’emploi (CDD, intérim). Ces locataires présentent en effet des profils non assurables par les compagnies d’assurance et peinent aussi à trouver des cautions personnes physiques.

Cependant, les résultats quantitatifs de la GRL n’ont jamais été à la hauteur des attentes. Le dispositif a en effet connu des difficultés de développement et les objectifs ont été revus régulièrement à la baisse. Alors que l’Association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL), qui gère le dispositif misait initialement sur 1,2 million de contrats GRL à la fin 2012, il n’y avait à cette date que 223 000 lots en cours de garantie.

Les résultats sont particulièrement décevants en zone tendue, où les difficultés d’accès au logement sont les plus critiques. Seulement 40% des contrats GRL ont été signés en zone A et B1 alors que ces deux zones représentent 50% du marché locatif privé et qu’elles constituent un enjeu déterminant pour les pouvoirs publics.

A ce jour, la GRL n’est distribuée que par cinq assureurs de taille modeste : CGI Assurances, Mutuelle Alsace Lorraine (MAL), Fidelidad Mundial France, Genworth financial et SMABTP - SAGENA.

La difficulté à trouver un modèle économique pour ce produit s’explique par le recours à ces contrats par les seuls bailleurs dont les locataires présentent un risque significatif de sinistre. La sinistralité élevée génère alors des primes dissuasives et décourage la mutualisation à une échelle suffisante. Par ailleurs la coexistence de la GLI et de la GRL a entraîné des pratiques de sélection des personnes couvertes par la GRL, défavorables à l’équilibre du fonds.

II Objectifs poursuivis

Le projet de loi propose de prévoir les conditions de création d’un dispositif de garantie universelle des loyers visant à couvrir les bailleurs personnes physiques ou morales contre les risques d’impayés de loyer sur l’ensemble du parc privé, afin d’assurer le meilleur niveau de protection possible aussi bien pour les locataires que pour les bailleurs.

1) Sécuriser les bailleurs de manière « universelle »

Le dispositif doit permettre d’assurer la prise en charge des impayés de loyers pour tous les bailleurs du parc privé. Cette sécurisation du bailleur doit être équivalente quel que soit le locataire pouvant raisonnablement, au vu de ses ressources, accéder au logement.

Tous les logements du parc privé utilisés à titre de résidence principale doivent pouvoir bénéficier de la garantie, y compris les logements meublés pour assurer une véritable universalité.

Le caractère universel de la garantie, assuré notamment par sa substitution au cautionnement, doit permettre la plus grande mutualisation des risques et donc rendre son coût limité, condition indispensable au succès du dispositif.

S’agissant des risques couverts, les dégradations locatives devraient être exclues du dispositif car elles sont déjà couvertes par le dépôt de garantie, et incluses dans la plupart des contrats multi-risque habitation pouvant être souscrits par les bailleurs.

2) Faciliter l’accès au logement des ménages les plus fragiles

La garantie universelle des loyers, fondée sur un principe de solidarité, facilitera l’accès au logement de tous les ménages, y compris des plus fragiles qui seront particulièrement visés par le dispositif : étudiants, jeunes et personnes aux revenus modestes ou précaires.

Pour les locataires fragiles qui seraient en impayés et notamment pour leur permettre soit un maintien dans le logement soit un accompagnement vers un logement plus abordable, des mesures d’accompagnement social devront être prévues, en étroite articulation avec les dispositifs existants d’intervention sociale en matière d’impayés.

3) Encourager la location

De peur de devoir faire face à des loyers impayés et de ne pouvoir recouvrer rapidement la jouissance de leurs biens, de nombreux propriétaires préfèrent ne pas louer leurs logements.

En garantissant les revenus locatifs, un dispositif adapté de garantie universelle des loyers contribuera à faciliter le retour sur le marché locatif de logements inoccupés.

4) Assurer le calibrage et un pilotage fin du dispositif par la mise en œuvre d’une préfiguration, assurant une opérationnalité de la garantie au 1er janvier 2016

Afin de garantir l’équilibre économique du dispositif et maximiser son efficacité, une mission de préfiguration doit être mise en place afin de faire des propositions sur les modalités d’indemnisation des impayés des loyers (plafonds, seuils, etc.) et la mise à contribution financière des parties prenantes, bailleurs et locataires.

Outre les modalités d’indemnisation, cette première phase de préfiguration doit également aboutir à la mise en place de l’ensemble du système nécessaire au fonctionnement du dispositif de garantie : organisation des différentes procédures (traitement des sinistres, accompagnement social, etc.), des circuits financiers, du contrôle, etc.

III Explication des évolutions juridiques proposées

Au regard du diagnostic établi et des objectifs présentés plus haut, les dispositions du projet de loi ont pour objet de créer un nouveau dispositif de garantie universelle des loyers, qui entrera en vigueur au 1er janvier 2016.

La loi prévoit les conditions de préfiguration et de mise en place de ce nouveau dispositif.

1) Création de l’agence de la garantie universelle des loyers, chargée de préfigurer puis gérer le dispositif (II de l’article 8)

Le dispositif s’articule autour d’un nouvel établissement public administratif de l’Etat, l’agence de la garantie universelle des loyers (II de l’article 8). Cet établissement sera chargé dans un premier temps de mettre en place le dispositif de garantie universelle, tant sur les modalités du régime de garantie que sur le processus opérationnel, puis dans un second temps de l’administrer, directement ou indirectement, ainsi que d’en contrôler le bon fonctionnement, selon des modalités qui seront précisées par décret.

L’agence devra également définir les modalités d’organisation de l’accompagnement social des ménages en impayés de loyers, comme c’est actuellement le cas avec le dispositif de la GRL, en articulation étroite avec les dispositifs opérationnels aujourd’hui.

La mise en œuvre du dispositif sera soumise à un encadrement financier prévoyant le cas échéant une modulation en fonction d’un prix par mètre carré de surface habitable correspondant au niveau observé du marché local. Il est prévu également que la mise en œuvre de la garantie puisse être soumise à un régime de franchise, de seuils de déclenchement et de plafonds fixés en montant ou en durée de couverture des impayés de loyers. Ces dispositions permettront de réduire l’aléa moral, d’éviter les effets d’aubaine et de ne pas encourager les parties prenantes à signer un bail dont le loyer ne pourrait être raisonnablement supporté par le locataire.

2) Logements éligibles à la garantie : une couverture de l’ensemble du parc privé, y compris meublé (VI de l’article 8)

Le VI de l’article 1er définit les logements éligibles à la garantie. Tous les logements du parc privé, loués en location nue ou meublée, à titre de résidence principale, sont éligibles. A contrario, les logements conventionnés à l’aide personnalisée au logement (APL) des organismes HLM et SEM de construction et de gestion de logements sociaux sont exclus.

3) La substitution du cautionnement pour les résidences principales, pour les logements couverts par la garantie, afin de donner toute sa portée au dispositif (1° du II de l’article 8)

Pour les logements éligibles au dispositif, il est prévu de substituer le cautionnement par la garantie afin d’assurer une réelle universalité du bénéfice du dispositif.

La situation particulière des étudiants, des jeunes et des personnes aux revenus modestes ou précaires sera prise en compte.

4) Administration et ressources de l’agence (III et IV de l’article 8)

Il est proposé que l’agence soit administrée par un conseil d’administration (III de l’article 8) composé de cinq représentants de l’Etat, de deux représentants de l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) et de deux personnalités qualifiées nommées à raison de leur compétence en matière de logement. La présence de l’UESL au conseil d’administration de l’agence est particulièrement justifiée par le besoin d’articuler la politique d’Action logement en faveur de certaines catégories de population avec celle de l’établissement public. A ce titre, le mouvement Action Logement pourra contribuer à l’indemnisation des impayés de loyers comme il contribue actuellement au financement de la GRL (le V modifie en conséquence les emplois de la PEEC).

Le président du conseil d’administration est nommé par décret pris sur le rapport du ministre chargé du logement.

Un comité d’orientation, dont la composition sera fixée ultérieurement par décret, est chargé de faire toute proposition utile afin d’améliorer la gestion du dispositif.

Pour l’accomplissement de sa mission, il pourra être affecté à l'agence de garantie universelle des loyers, différentes catégories de ressources (IV de l’article 8), y compris une contribution de la participation des employeurs à l’effort de construction.

IV Impact

1) Amélioration du fonctionnement du parc locatif privé : fluidification du marché, diminution de la sélection à l’entrée et diminution de la vacance

Le dispositif vise à fluidifier le marché locatif qui compte 2,8 millions de propriétaires bailleurs personnes physiques et permettre le maintien sur le marché de certains biens soumis à un risque de vacance en l’absence d’ouverture à des locataires présentant des garanties limitées.

Il permettra également d’apaiser la relation locative en palliant l’impasse actuelle de certaines situations, en particulier l’absence de caution.

Enfin, il contribuera à faire reculer la sélection à l’entrée des logements en assurant la solvabilité des publics fragiles (étudiants, apprentis, locataires en situation de précarité vis-à-vis de l’emploi) en cas d’impayés.

2) Besoins de financement de la garantie universelle des loyers

Une mission conjointe a été confiée à l’Inspection générale des finances et au Conseil général de l’environnement et du développement durable afin d’identifier différents scénarios susceptibles de faciliter l’accès au parc locatif privé.

Dans les conclusions de son rapport rendu en mars 2013, la mission évalue globalement autour de 700 millions d’euros le besoin de financement d’une garantie universelle locative étendue à 91% du parc privé, qui comprend au total 6,7 millions de ménages locataires. A titre de comparaison, les revenus locatifs pour les bailleurs personnes physiques s’élevaient à plus de 40 milliards d’euros en 2011.

La mission a retenu comme hypothèse principale que la sinistralité sur l’ensemble du parc locatif privé s’établirait autour de 2,5%. Elle se base également sur un loyer moyen à 650€ (charges quittancées), une durée des sinistres de 8 mois en moyenne, des coûts de gestion de 862€ par dossier et un taux de recouvrement de 7,5%. Dans cette hypothèse, il s’agirait de traiter environ chaque année 125 000 dossiers.

A titre de comparaison sur la sinistralité qui constitue le déterminant principal de ces prévisions, l’Enquête Nationale Logement de l’INSEE estimait le taux d’impayés à 1,4% en 2002. A 2,5%, l’hypothèse de sinistralité de la mission apparaît donc relativement prudente, s’agissant d’une sinistralité moyenne sur l’ensemble du parc, les dispositifs ciblés sur des locataires plus risqués affichant pour leur part une sinistralité supérieure.

La définition du régime d’encadrement financier, pour limiter les effets d’aubaine, l’aléa moral et maîtriser un dynamisme éventuel du coût du dispositif qui pourrait être mis à la charge des propriétaires bailleurs et des locataires, sera précisée dans cette première phase de mise en place de la garantie universelle des loyers.

A ce besoin de financement lié à la couverture des impayés s’ajoutent les coûts de fonctionnement de l’agence de garantie universelle des loyers, qui sera surtout orientée sur le pilotage et le contrôle du dispositif, celle-ci pouvant exercer ses missions d’administration du dispositif par l’intermédiaire d’opérateurs.

V Consultations menées

Une mission conjointe a été confiée à l’Inspection générale des finances (IGF) et au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), afin d’identifier différents scenarios de garantie susceptibles d’améliorer l’accès au logement dans le parc privé et de sécuriser les bailleurs. Ses conclusions ont été rendues en mars 2013.

Une mission complémentaire a été confiée au CGEDD et à l’IGF afin d’étudier les modalités de mise en place d’un dispositif de caution solidaire universelle dont les analyses ont été largement utilisées par les services du Ministère de l’Egalité des Territoires et du Logement.

Dans le cadre de ces missions, de nombreux acteurs, susceptibles d’apporter leur expertise sur le traitement des impayés de loyer ou les modalités de gestion d’un établissement public de type de celui envisagé, ont été interrogés (administrateurs de biens, courtiers, assureurs, APAGL, Caisse nationale d’allocations familiales, Caisse des dépôts et consignations, Agence de services et de paiement, associations etc.).

VI Modalités d’application

1) Textes d’application

Le II de l’article 8 prévoit un décret afin de préciser les modalités de fonctionnement de l’agence de la garantie universelle des loyers.

Le III de l’article 8 prévoit que le président de l’agence de garantie universelle des loyers sera nommé sur décret pris sur le rapport du ministre chargé du logement.

A noter par ailleurs que les modalités de financement du dispositif seront précisées ultérieurement en loi de finances, sur la base des travaux de préfiguration.

2) Applicabilité en Outre-mer

Les dispositions s’appliquent de plein droit aux départements d’Outre-mer dans les mêmes conditions qu’en métropole.

3) Application dans le temps

Le I prévoit que le dispositif s’appliquera aux baux conclus dans le parc privé à compter du 1er janvier 2016.

Le II de l’article 8 renvoie à une date fixée par décret la création de l’agence de garantie universelle des loyers, qui ne peut toutefois survenir après le 1er octobre 2014.

CHAPITRE III : Renforcer la formation, la déontologie et le contrôle des professions de l’immobilier (article 9)

I Diagnostic

1) Le cadre juridique actuel 

La loi n°70-9 du 2 janvier 1970, dite loi Hoguet, et le décret n°72-678 du 20 juillet 1972, qui sont d’ordre public, réglementent les conditions d’accès et d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce. Ces dispositions s’appliquent à toute personne physique ou morale qui, d’une manière habituelle, et même à titre accessoire, se livre ou prête son concours aux opérations portant sur les biens d’autrui.

Les activités d’entremise et de gestion soumises à cette réglementation sont visées à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970. Il s’agit des opérations portant sur :

- 1°) l’achat, la vente, l’échange, la location ou sous-location, saisonnière ou non, en nu ou en meublé d’immeubles bâtis ou non bâtis ;

- 2°) l’achat, la vente ou la location-gérance de fonds de commerce ;

- 3°) la cession d’un cheptel mort ou vif ;

- 4°) la souscription, l’achat, la vente d’actions ou de parts de sociétés immobilières donnant vocation à une attribution de locaux en jouissance ou en propriété ;

- 5°) l’achat, la vente de parts sociales non négociables lorsque l’actif social comprend un immeuble ou un fonds de commerce ;

- 6°) la gestion immobilière ;

- 7°) à l’exclusion des publications par voie de presse, la vente de listes ou de fichiers relatifs à l’achat, la vente, la location ou sous-location, saisonnière ou non, en nu ou en meublé d’immeubles bâtis ou non bâtis ;

- 8°) la conclusion de tout contrat de jouissance d’immeuble à temps partagé régi par les articles L.121-60 et suivants du code de la consommation.

Le dispositif législatif et réglementaire a pour objectif d'encadrer la pratique des activités précitées afin d’assurer la protection de la clientèle.

En effet, ces activités à forts enjeux économiques portent sur une préoccupation première, fondamentale, qui consiste à répondre au besoin de logement. Elles peuvent aussi avoir pour finalité de concourir à des investissements, dans un secteur considéré comme préservé des aléas et, à ce titre, très recherché.

Ainsi, sont prévues, pour permettre l’accès aux activités d’entremise et de gestion, des conditions d’aptitude professionnelle définies aux articles 11 et suivants du décret du 20 juillet 1972.

En outre, des exigences de moralité sont requises, des incapacités et interdictions d’exercer s’appliquant lorsque certaines infractions ont été commises.

La détention d’une assurance de responsabilité civile professionnelle ainsi que d’une garantie financière affectée au remboursement des fonds doit être également justifiée.

Les personnes qui répondent à ces conditions peuvent se voir délivrer par les préfectures une carte professionnelle portant la ou les mentions suivantes :

- transactions sur immeubles et fonds de commerce pour les opérations prévues aux 1° à 5° et au 8 ;

- gestion immobilière (6°) ;

- marchand de listes (7°).

Une seule carte est nécessaire pour les activités de transaction ou/et de gestion immobilières qui peuvent être exercées cumulativement par la même personne. Une autre carte « marchand de listes »  doit être sollicitée pour exercer cette activité. Les marchands de listes sont soumis à la loi Hoguet depuis la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994.

Figure 26 : Nombre de cartes professionnelles délivrées par les préfets

Source : Ministère de l’intérieur

Années

TRANSACTION

GESTION

1998

19 016

9 163

1999

16 459

7 284

2000

19 947

7 467

2001

20 742

8 953

2002

21 565

8 198

2003

22 647

9 519

2004

22 672

9 528

2005

24 464

9 846

 

Figure 27 : Nombre de cartes délivrées par an par les préfets

Source : DHUP

Des mentions supplémentaires sont prévues pour le titulaire d'une carte qui entend se livrer ou prêter son concours, à titre accessoire, aux opérations prévues à l'article L. 211-1 du code du tourisme (agence de voyages ou de séjours) : « prestations touristiques », ou pour le titulaire d'une carte non établi sur le territoire national, à l'exception des personnes établies dans l'Union européenne ou dans l’Espace économique européen : « prestations de services ».

Les opérations de transactions correspondent à une activité d'entremise exercée par les agents immobiliers.

Les opérations de gestion immobilière recouvrent l'activité d'administrateur de biens (gestion locative, entretien d'immeubles, syndics de copropriété).

Un syndic de copropriété exerce une activité de gestion. Dès lors qu’elle est exercée à titre professionnel, cette activité nécessite donc la délivrance d’une carte professionnelle portant la mention gestion immobilière.

L'activité de marchands de listes a pour objet d'inscrire un bien immobilier sur une liste, à la demande de son propriétaire et de proposer ces listes à des candidats à la location ou à l'achat d'un bien immobilier.

Les activités d’entremise et de gestion sont également exercées par d’autres professions, notamment juridiques ou judiciaires, qui relèvent de l’application d’autres textes législatifs et réglementaires. Ces professions sont exclues par la loi du 2 janvier 1970 de son champ d’application. Sont notamment concernés les notaires, les avoués, les avocats, les huissiers de justice, les administrateurs judiciaires, les géomètres-experts et les sociétés d’HLM3.

2) L’exercice de l’activité d’entremise et de gestion immobilière aujourd’hui 

a) Les chiffres

A titre liminaire, il y a lieu de souligner l'insuffisance du système d'information dont dispose l'administration pour répondre aux diverses questions qui se posent afin d'analyser l'exercice de cette activité. En effet, il n'existe aucun instrument permettant de recenser avec certitude le nombre de personnes titulaires de carte professionnelle actuellement en exercice.

Le recensement de la délivrance de ces cartes par les préfectures ne peut donner une idée exacte du nombre des professionnels soumis à la loi Hoguet, ce d'autant plus que certains agents immobiliers ou administrateurs de biens peuvent, pendant la durée de validité de cette carte, qui est décennale, et non plus annuelle depuis une réforme entrée en vigueur le 1er janvier 20064, cesser l'une ou l'autre de leurs activités sans aucune obligation de mentionner cette cessation auprès des préfectures.

A titre indicatif, selon les statistiques du ministère de l’intérieur, environ 10 000 cartes portant la mention « gestion immobilière » et 25 000 cartes portant la mention « transactions » avaient été délivrées à la fin de l’année 2005. Le ministère de l’intérieur estime que ces statistiques n’ont pas évolué pour ce qui concerne l’activité de gestion immobilière, et qu’elles ont légèrement diminué pour celle de transaction, le nombre de cartes portant cette mention étant d’environ 20 000 en 2013.

De surcroît, les différentes activités pouvant être exercées par les titulaires de cartes portant une mention identique ne sont pas identifiées. C’est ainsi que la carte qui porte la mention « gestion immobilière » est délivrée aux administrateurs de biens lesquels, sous cette dénomination, exercent des activités de gestion locative ou/et de syndic.

Par ailleurs, en ce qui concerne l’activité de syndic, aucun système d'information ne permet de dénombrer les personnes qui l’exercent à titre non professionnel, dans la mesure où, comme évoqué précédemment, ceux-ci ne sont pas soumis à l’obligation de posséder une carte.

Les syndics peuvent être nommés pour un an ou plus, dans la limite de trois années. Ils peuvent être reconduits ou non dans leurs fonctions par l'assemblée générale. Le nombre de syndics ayant été révoqués ou dont le contrat n'a pas été renouvelé n’est pas connu, pas plus que celui des nouveaux syndics qui ont été désignés par le syndicat des copropriétaires ; les chiffres avancés relatifs à l’exercice de l’activité d’entremise et de gestion immobilière ne peuvent donc résulter que d'une estimation.

On comptait à la fin de l’année 2012 environ 27 000 agences immobilières après que 3 000 d’entre elles aient fermé cette même année5.

Le nombre d’entreprises dans le secteur des syndics de copropriété est estimé, selon le rapport du 27 septembre 2007 relatif à « l’amélioration de la transparence tarifaire des prestations des syndics de copropriété » du Conseil national de la consommation (CNC), à environ 5 000, représentant un réseau de quelque 12 200 établissements de syndic de copropriété. En 2010, le nombre d'entreprises exerçant l'activité d'administrateurs de biens (syndics et gestion locative) était de 7 4066.

Toutefois, on assiste, dans ce secteur d'activité, à des regroupements et à une concentration de l'activité au sein de grands groupes.

En ce qui concerne, l’activité de marchand de liste, les données quantitatives restent peu nombreuses compte tenu des durées de vie souvent limitées des enseignes et des nombreuses liquidations et re-créations. L’enquête de l’UFC Que Choisir, d’août 2012 dénombre une centaine d’enseignes situées principalement dans les grandes villes universitaires. La plupart sont réunies au sein de réseaux concentrés.

Figure 28 :  Principaux réseaux de marchands de liste

b) Le marché

Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), en 2010, un ménage sur deux consacre plus de 18,5% de ses revenus à son habitation principale et le taux d’effort médian pour les locataires du secteur privé s’élève à 27 % alors que celui des locataires du secteur social, qui bénéficient de loyers plafonnés, se situe à 20%7.

Selon les chiffres de l’INSEE cités dans son rapport de 2007 par le CNC, 57% des Français sont propriétaires de leur logement principal. Dans la majorité des cas, l’accession à la propriété concerne un logement en copropriété, ce qui représente, selon la même source, environ 7 600 000 logements.

On assiste à une forte concentration du secteur des agences immobilières avec le développement de la participation des banques et assurances. Ainsi, BNP Paribas possède notamment Gérer, Comadim, Meunier, le Crédit mutuel a investi dans Ataraxia, le Crédit agricole dans Square habitat, la Société générale dans Sogeprom. Après fusion des groupes Caisse d'épargne et Banque populaire, le 22 juin 2009, le groupe BPCE a des liens capitalistiques avec Foncia, Nexity et Lamy-Gestrim8. Il semble en outre que la crise financière survenue en 2008 ait entraîné la disparition d’environ 15 % des agences immobilières établies en France, ce qui n’a pu qu’accroître mécaniquement la concentration du secteur considéré9.

Ce phénomène de concentration s’observe également sur le marché plus spécifique des syndics de copropriété : c’est ainsi que les sept groupes les plus importants (Foncia, Lamy, Urbania, Citya, Icade, Immo de France et Loiselet et Daigremont) détiennent à eux seuls 40 % des mandats et gèrent plus de la moitié du parc10.

Le groupe Foncia dispose de plus de 600 agences et gère 30 000 copropriétés représentant environ 1 million de lots de copropriété11. Le réseau Urbania dispose de 115 villes d’implantations en France et gère 400 000 lots12. Le groupe Lamy dispose de 235 implantations en France et en Europe et gère en copropriété ou en gérance environ 810 000 logements13. Citya immobilier dispose de 50 agences et gère 340 000 lots en copropriété14. Immo de France a plus de 140 points de vente et 244 000 lots en gestion15.

Ces groupes, qui exercent également pour la plupart l'activité d'agent immobilier, ont des liens capitalistiques avec les banques ou/et les assurances ou/et d'autres prestataires de services, comme les diagnostiqueurs ou les services de maintenance (par exemple : Crédit immobilier de France, Immo de France et Icade, Foncia et la Compagnie nationale d'expertise et de mesurage ...).

Il est à noter également le fort développement des agents commerciaux faisant partie de réseaux (Optim’Home, CapiFrance, etc.), qui témoigne également des importantes mutations de la profession. Ces agents travaillent souvent seuls et de chez eux. Les agents immobiliers traditionnels éprouvent à leur égard un sentiment de concurrence déloyale et leur reprochent une absence de formation, de connaissance du terrain, ainsi que des méthodes de travail agressives. Ils expriment le souhait d’un encadrement renforcé de leur activité.

L’exercice des activités d’entremise et de gestion immobilières suscite également le développement d’un marché qui lui est étroitement lié, celui de la garantie financière des professionnels de l’immobilier soumis à la loi Hoguet.

Ce marché représente un montant de risque couvert allant de 13 à 15 milliards d’euros. Une évaluation plus fine est difficile à effectuer dans la mesure où une partie notable des informations économiques pertinentes se trouve confondue avec des données se rapportant, dans la comptabilité de la plupart des grandes entreprises intervenant dans le secteur, à d’autres segments du marché des assurances.

Ce marché de la garantie financière se caractérise lui aussi par une forte concentration, puisqu’il est dominé par trois grands opérateurs :

- la Compagnie européenne de garanties et cautions (CEGC), société anonyme filiale, via Natixis, du groupe BPCE (environ 30 % du marché) ;

- la Caisse de garantie de l’immobilier (CGAIM), société de caution mutuelle (environ 30 % du marché) récemment renommée Galian ;

- la Société de caution mutuelle des professions immobilières et foncières (SO.CA.F), société de caution mutuelle (environ 10 % du marché).

A elles seules, la CGEC, la CGAIM et la SO.CA.F paraissent donc représenter, compte tenu du caractère imprécis des données disponibles, environ 70 % de ce marché.

Les 30 % restant sont répartis entre de nombreuses entreprises, parmi lesquelles on peut citer la banque Monte Paschi, CNP cautions, Covéa cautions, le groupe QBE, la Caisse d’assurances mutuelles du Crédit agricole ou le groupe Lloyds.

Il apparaît que l’activité de garantie financière des professionnels de l’immobilier soumis à la loi Hoguet ne présente bien souvent, pour les grandes entreprises de banque et d’assurance, qu’une rentabilité minime au regard des montants garantis. Ainsi, elle ne représentait en 2009 que 11 % des primes perçues par la CEGC, soit un montant d’environ 13 millions d’euros, chiffre à rapprocher des 5 à 6 milliards de fonds mandants garantis par cette entreprise et des 540 millions d’euros correspondant au résultat net, pour la même année, du groupe BPCE (dont la CEGC est une filiale).

L’intervention, sur ce marché peu rentable et risqué, de grands groupes financiers paraît liée à une logique d’appropriation de la ressource que constituent, pour une entreprise de banque, les fonds mandants garantis conformément à la loi Hoguet. Elle s’accompagne d’un fort développement des liens capitalistiques entre ces groupes et les grandes entreprises immobilières (par exemple : Groupe BPCE et Foncia, Natixis et Lamy, Crédit immobilier de France, Immo de France et Icade), ce qui accentue la concentration du marché des professionnels de l’immobilier.

Considéré dans sa globalité, le marché des activités d’entremise et de gestion immobilières a généré, en 2004, un chiffre d’affaires d’environ 8 milliards d’euros. Selon l'Association nationale de la copropriété et des copropriétaires (ANCC), près de deux milliards d'euros sont gérés par les syndics bénévoles et coopératifs16.

Dans un objectif de transparence et d'information des mandants (vendeurs, acquéreurs, locataires, copropriétaires), la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion a inséré dans la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et fonds de commerce un article 4-1 faisant obligation aux personnes exerçant les activités de l'article 1er (agents immobiliers, administrateurs de biens, marchands de listes) d'informer leurs clients des liens de nature capitalistique ou juridique qu'ils ont avec des banques ou des société financières.

c) La rémunération

La rémunération des activités de transaction et de marchand de listes est librement fixée.

L'article 6 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 prévoit que la convention conclue avec les personnes visées à l'article 1er relative aux opérations mentionnées en ses 1° à 6° doit être écrite et fixer les conditions de la rémunération. Aucun bien, effet, valeur, somme d'argent représentatif de commission, de frais de recherche, de démarche, de publicité ou d'entremise quelconque n'est dû aux personnes précitées ou ne peut être exigé ou accepté par elle avant qu'une des opérations visées audit article ait été effectivement conclue et constatée dans un seul acte écrit contenant l'engagement des parties.

Aux termes du même article, le marchand de listes établit une convention écrite avec son client, précisant notamment le montant de sa rémunération. Aucune somme d'argent ou rémunération quelconque ne lui est due ou ne peut être exigée par lui, préalablement à la parfaite exécution de son obligation de fournir effectivement des listes ou des fichiers, que cette exécution soit instantanée ou successive.

3) Difficultés justifiant l’intervention d’une réforme

Le projet de loi entend remédier à deux difficultés principales :

- les mauvaises pratiques constatées dans le secteur de la transaction et de la gestion immobilière qui pénalisent les ménages ;

- le déficit de confiance du public à l’égard de ces secteurs dans un contexte de crise économique et d’augmentation continue de la dépense de logement.

Lever ces deux difficultés est fondamental pour favoriser la fluidité et le bon fonctionnement des marchés immobiliers. L’asymétrie d’information caractéristique de ces marchés rend nécessaire l’intervention d’un intermédiaire pour permettre un meilleur appariement de l’offre et de la demande. Le manque de confiance, les coûts de transaction élevés et les pratiques abusives constatées dans le secteur dégradent le rôle positif de l’intermédiaire et ont un effet inhibant sur le dynamisme des transactions, effet qui est, en partie, à l’origine de l’inélasticité relative de l’offre française.

a) Les manquements relevés

Le taux d’anomalies relevées par la DGCCRF lors des contrôles exercés sur les activités relevant de la loi Hoguet en 2012 s’élève à plus de 32% des établissements contrôlés.

Les infractions constatées portaient essentiellement sur :

- la carte professionnelle : des départements ont relevé des cas d’exercice sans carte, mais cette obligation est en général bien respectée. Les suites données à ces manquements, punis de 6 mois d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende, ont été des injonctions ou des procès-verbaux. Des annonces proposant la location d’une carte professionnelle ont également été relevées sur internet.

Il convient également de signaler le développement dans certains départements des « prête-noms » : le gérant de droit de l’agence immobilière est titulaire de la carte professionnelle alors que le gérant de fait ne remplit pas les conditions nécessaires à l’obtention de cette dernière. Un jugement du tribunal correctionnel a pu condamner le prête-nom a une amende de 2 000 € sur le fondement de l’article 441-6 du code pénal (dont 1 000 € assortis du sursis) avec dispense d’inscription au B2, et trois gérants de fait pour infraction à l’article 3 de la loi Hoguet à 1 000 € d’amende avec sursis.

- le récépissé de déclaration préalable d’activité pour chaque établissement, succursale, agence ou bureau : les agences qui n’avaient pas respecté cette obligation ont fait l’objet d’avertissements ou d’injonctions.

- l’attestation des personnes habilitées à négocier, s’entremettre ou s’engager pour le compte du titulaire de la carte professionnelle : dans de très nombreux cas, les salariés ou agents commerciaux ne disposaient pas d’une telle attestation. Certains professionnels ont même déclaré ignorer l’existence de cette obligation. De nombreuses directions départementales interministérielles font état d’un développement important des réseaux d’agents commerciaux habilités par un titulaire de carte parfois éloigné du lieu d’activité.

Il est enfin rappelé qu’une personne morale ne peut obtenir cette attestation, conformément à un arrêt du Conseil d’État du 9 juin 2006. Une société ne peut par conséquent avoir pour activité « mandataire d’un cabinet immobilier ».

- l’attestation d’assurance responsabilité civile : les contrôles ne font pas état de difficultés particulières sur ce point.

- la garantie financière : cette obligation est en règle générale bien respectée. Certaines agences s’étant engagées sur l’honneur à ne recevoir d’autres sommes que celles de leur rémunération souscrivent parfois une garantie financière minimale alors qu’elles n’y sont aucunement obligées. Les conseils du réseau et le souci de rassurer le client sont les principales explications. Il convient pour autant de souligner l’inutilité d’une telle garantie financière puisque ces agences ne peuvent en aucun cas recevoir des fonds pouvant justement faire l’objet de ladite garantie.

- le registre-répertoire et la remise de reçus : de nombreux manquements ont été constatés par les enquêteurs sur la tenue de ce registre. La plupart des agences dispensées de l’ouverture d’un compte-séquestre considèrent cette formalité comme facultative et inutile.

- le registre des mandats : à l’inverse du registre-répertoire, ce document est en général régulièrement mis à jour. Pour autant, certaines agences le remplissent de manière incomplète (numérotation discontinue notamment).

S’agissant plus particulièrement de l’activité de marchand de listes, il est constaté de façon générale le déclin de cette activité, bon nombre d’établissements ayant fermé durant les cinq dernières années. Ce phénomène peut s’expliquer notamment par l’utilisation de plus en plus importante de sites internet contenant des milliers d’annonces gratuites pour la recherche individuelle d’un bien à vendre ou à louer. Certains agents immobiliers traditionnels concurrencent la profession en distribuant gratuitement des listes de biens à louer.

Le nombre de plaintes reçues à leur encontre est en diminution. Au demeurant, plusieurs départements font état de plaintes de consommateurs et de procès-verbaux classés sans suite par les parquets dans ce domaine.

L’infraction la plus fréquemment relevée est celle de la remise d’une somme avant la parfaite exécution de la prestation, en violation des dispositions du II de l’article 6 de la loi « Hoguet ». Certains professionnels contournent cette interdiction en proposant un contrat à exécution instantanée alors qu’il s’analyse en réalité en un contrat à exécution successive, leur permettant ainsi d’obtenir le paiement intégral de la prestation dès la conclusion du contrat.

Une autre infraction consiste en la fourniture de listes ne correspondant pas aux critères de choix du candidat locataire. Plusieurs procédures contentieuses ont pu être engagées pour pratiques commerciales trompeuses à l’encontre des professionnels qui faisaient porter volontairement des mentions imprécises par le candidat locataire lors de la rédaction de la convention.

Contrairement aux agents immobiliers, les marchands de listes ont une propension plus forte à ne pas se mettre en conformité après réception d’un avertissement ou d’une injonction.

La Confédération étudiante a également alerté la ministre de l’égalité des territoires et du logement des abus constatés pour l’activité de marchand de listes : liste vendue à un prix allant jusqu’à 450 €, biens indisponibles ou plus chers qu'annoncés, listes issues de sites internet gratuits, taux de réussite faible de 5 à 6% pour trouver un logement. La pétition rédigée par la Confédération étudiante réunit plus de 10 000 signataires dont 4 000 victimes des vendeurs de listes et une quarantaine de parlementaires issus de tout horizon politique.

En août dernier, l’association UFC-Que Choisir a aussi publié une enquête « Vendeurs, de listes, marchands de rêves » dressant un constat sans appel sur la profession : non seulement les listes des vendeurs ont peu de valeur ajoutée par rapport au marché gratuit, mais elles sont aussi moins performantes que celui- ci. La qualité du service est jugée médiocre : peu de biens proposés, non-prise en compte des critères et des besoins élémentaires du client. Non-actualisation et indisponibilité des biens, non-pertinence des offres. Ainsi sur les 18 enseignes visitées seuls 49% des biens proposés étaient pertinents. Au-delà de ces problèmes, l’association condamnait aussi l’opacité et la confusion de leur activité avec celle d’une agence immobilière et le non-respect de la réglementation en matière de rémunération.

Sur 18 marchands de liste appartenant à 15 enseignes, l'UFC-Que choisir a décidé de porter plainte contre treize enseignes pour pratiques commerciales trompeuses et encaissement anticipé, des délits passibles d'emprisonnement et d'au moins 150.000 euros d'amende.

La 31e chambre du tribunal correctionnel de Paris a condamné, le 25 octobre 2012, la société Ancéa à une amende de 4 000 € et à rembourser les 450 € facturés à une dizaine de clients qui s’étaient constitués partie civile. Ancéa a annoncé son intention de faire appel.

Dans un contexte d’augmentation continue de la dépense de logement, et de crise économique affectant les activités d’entremise et de gestion immobilières, il devient urgent de remédier à la défiance existant désormais à l’égard des ces professionnels. C’est pour répondre à cette double demande qu’est proposée une réforme de la législation applicable à ces activités de nature à restaurer l’image d’intégrité et de professionnalisme des personnes pratiquant ces activités.

b) Le contentieux civil : la hausse des actions en justice

Selon une étude du pôle d’évaluation de la justice civile de la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice et des libertés dont les résultats sont récapitulés dans le tableau figurant ci-dessous, les juridictions civiles du premier degré ont été saisies en 2012, en matière d'organisation et administration de la copropriété, de près de 6 579 demandes, introduites au fond et en référé. Ce sont les demandes en nullité d'une assemblée générale ou d’une délibération de cette assemblée générale qui sont les plus fréquentes : 2 873 demandes pour cette même année.

Figure 29 : Copropriétés – demandes formées devant les juridictions du 1er degré en 2012

Il n’existe en revanche pas de statistique sur les infractions commises par les professionnels dans le cadre de leur activité d’entremise et de gestion immobilières, ni sur les actions civiles engagées en lien avec l’activité d’entremise et de gestion immobilières.

c) Le coût élevé des prestations 

Selon une étude de l'ANIL rendue publique le 18 décembre 2008, les coûts des transactions immobilières représentent 6,5% à 7% si la vente est directe, alors qu'ils s'élèvent seulement à 4,2% en Allemagne, 2,5 % en Italie, 1,9 % en Angleterre, 1,5% au Danemark pour une transaction de 250 000 €. Si cette transaction passe par un agent immobilier, ce taux est proche d’une fourchette comprise entre 11 à 13 % du coût de l'acquisition. Or, la part de marché des agences immobilières a doublé depuis 1980, passant à 60% du total des transactions (50% selon d'autres sources).

La Commission pour la libération de la croissance française présidée par Jacques ATTALI a relevé dans son rapport, présenté le 23 janvier 2008, le coût élevé des transactions en raison du poids des impôts et des commissions d'agence. Elle précise que ces commissions représentent en France jusqu'à 6% de la transaction contre 3,2% en Suède ou même 1,5% au Royaume-Uni.

Ainsi, les coûts de transaction sont particulièrement élevés en France par rapport aux pays de l’OCDE. Au sein de l’OCDE, seule la Belgique affichait un coût supérieur.

Figure 30 : Comparaison des coûts moyens de transaction immobilière pour l’acheteur et le vendeur en 2009. (Source OCDE)

d) Les insuffisances du régime juridique actuel

L'absence de sanctions disciplinaires

Actuellement, en cas de manquement par les professionnels de l’entremise et de la gestion immobilière à leurs obligations, en raison de négligences, d’incompétence préjudiciable à leurs mandants ou clients, ceux-ci se trouvent dans l'obligation d'engager une procédure devant la juridiction judiciaire pour mettre en cause la responsabilité de ces professionnels. La procédure étant parfois longue et coûteuse (notamment lorsqu’elle se déroule devant le tribunal de grande instance, juridiction devant laquelle le ministère d'avocat est obligatoire), les personnes lésées hésitent souvent à s'engager dans cette voie.

Par ailleurs, le retrait de la carte professionnelle par l’autorité préfectorale ne peut intervenir que si le professionnel ne remplit plus les conditions d'aptitude professionnelle, d'assurance, de garantie financière, d'absence d'incapacités ou d'interdictions prévues à l'article 3 de la loi du 2 janvier 1970. Il s’agit au demeurant d’une mesure rarement appliquée.

Il convient de relever que certaines organisations professionnelles ont leur propre code de déontologie (FNAIM) ou bien sont membres du Conseil européen des professions immobilières (SNPI, FNAIM et UNIS), qui a adopté le 30 mars 2006 à Bruxelles un code européen de déontologie pour les professions de l'immobilier. Les professionnels doivent ainsi, aux termes de ces documents, présenter un service de qualité et respecter des règles de compétence et de loyauté. Un régime de sanctions disciplinaires leur est dans ce cadre applicable. Néanmoins, ces sanctions disciplinaires sont internes à la FNAIM ou au Conseil, ne concernent que leurs adhérents, et leur éventuelle exclusion de ces organismes. Les sanctions qui pourraient être prononcées n’auraient donc pas d’impact sur la poursuite de l’exercice de l’activité.

Les membres des professions réglementées exerçant l'activité de syndic à titre accessoire ne sont pas visés par les dispositions du projet de loi relative à la déontologie et à la discipline, puisque leur profession principale est régie par son propre code de déontologie. Il n'apparaît pas non plus pertinent d'appliquer aux syndics bénévoles les dispositions du projet de loi.

Le manque de formation

Il n'existe pas de formation continue obligatoire pour les activités d’entremise et de gestion immobilières, alors que les dispositions législatives et réglementaires en la matière se complexifient (cf. notamment la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, les décret et arrêté du 14 mars 2005 relatifs aux comptes du syndicat des copropriétaires, la procédure préventive des copropriétés en difficulté prévue par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion).

En outre, le taux de participation aux formations continues apparaît faible dans le secteur des activités immobilières. Ainsi, en 2008, moins de la moitié des salariés des entreprises de plus de 10 salariés avaient suivi une formation professionnelle.17

L’instauration d’une obligation de formation continue permettra d’assurer et de contrôler la mise à niveau des connaissances des gestionnaires, afin qu'ils apportent aux copropriétaires un service de qualité adapté aux exigences actuelles de toutes natures. La diversification du rôle du syndic de copropriété donne une nouvelle dimension à cette activité autrefois majoritairement cantonnée à des tâches de gestion comptable et de relance des impayés. Actuellement, la recherche de l'amélioration du bâtiment, de ses performances en termes d'économies d'énergie, la pérennisation de la valeur du bien immobilier constituent autant de nouveaux champs de compétence ouverts à l’intervention des syndics de copropriété.

Ce besoin de formation apparaît de façon prégnante lorsqu’on considère le rôle que pourrait être amené à jouer le syndic dans le cadre de la « mutation écologique » de l’habitat souhaitée par le Gouvernement.

En effet, de nombreuses dispositions de la loi du 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement concernent les copropriétés, notamment l'article 1er avec l’obligation d'établir un diagnostic de performance énergétique dans les bâtiments équipés d'une installation collective de chauffage ou de refroidissement, ou encore l'article 3 qui prescrit l’inscription à l'ordre du jour de l'assemblée générale de la question d'un plan de travaux d'économie d'énergie ou d'un contrat de performance énergétique. Ces dispositions visent à respecter l'un des objectifs définis par la loi du 3 août 2009 qui est de réduire les consommations d'énergie du parc des bâtiments existants de 38% d'ici à 2020.

Or, l'établissement d'un diagnostic de performance énergétique, ou d'un audit, puis l'élaboration d'un plan de travaux ou d'un contrat de performance énergétique, la mise en concurrence des divers intervenants tant au niveau des études que des appels d'offre, la passation des contrats et la recherche de financement (par un prêt à taux zéro spécifique aux copropriétés, et/ou d'autres emprunts), impliquent que les syndics de copropriété soient à même de répondre de façon éclairée et efficace à la mise en œuvre de la loi et des décrets d'application. Une vigilance particulière est nécessaire pour éviter un renchérissement des honoraires.

Pour ces raisons, il est indispensable que les professionnels des activités d’entremise et de gestion soient, comme d'autres professions du droit, assujettis à une obligation de formation continue.

La formation continue correspond d’ailleurs à une attente des professionnels de l’entremise et de la gestion immobilière, comme le révèle un sondage mené par la SOCAF auprès de ses sociétaires. 18

II Objectifs

La réforme a pour principaux objectifs :

- d’améliorer l’exercice des activités régies par la loi Hoguet pour tenir compte des multiples évolutions intervenues sur les plans social, économique, technique et environnemental ;

- de restaurer la confiance à l’égard des professionnels de l’immobilier en posant le principe et en définissant les conditions de mise en œuvre d’un encadrement déontologique et disciplinaire des activités d’entremise et de gestion immobilières ;

- d’assujettir les professionnels concernés à une obligation de formation continue afin de garantir qu’ils disposent d’un haut niveau de compétence ;

- d’améliorer l’information mise à la disposition des clients et mandants sur les professionnels de l’immobilier avec lesquels ils ont contracté ou envisagent de le faire ;

- d’améliorer l’information mise à la disposition des pouvoirs publics sur les activités d’entremise et de gestion immobilières.

- d’assurer la protection et la garantie du consommateur.

C’est dans un contexte apaisé, régulé et sécurisé que les conditions de la confiance avec le consommateur pourront être restaurées et le secteur de l’intermédiation dynamisé. Le développement de l’activité des agents immobiliers passera nécessairement par une amélioration de la qualité du service rendu aux particuliers.

III Evolutions juridiques proposées

1) Protéger les consommateurs 

a) Amélioration de l’encadrement de l’activité de marchand de listes (art.9-I-8°-c)

Les abus commis dans le cadre de cette activité, qui ont notamment conduit l’association UFC Que Choisir à porter plainte en 2012 contre 13 marchands de listes, à la suite d’une enquête menée dans dix villes universitaires, ainsi que les pratiques déloyales constatées parmi les professionnels soumis à la loi Hoguet exerçant une activité de marchand de listes, ont amené le Gouvernement à proposer de mettre fin aux dérives liées à cette activité.

Un dispositif encadrant spécifiquement cette activité avait été créé dans la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement en prévoyant notamment qu’aucune somme d’argent ou rémunération de quelque nature que ce soit n’est due à une personne exerçant une activité de marchand de listes ou ne peut être exigée par elle, préalablement à la parfaite exécution de son obligation de fournir effectivement des listes ou des fichiers, que cette exécution soit instantanée ou successive.

Il ressort des contrôles exercés par la DGCCRF en 2012 que l’infraction la plus fréquemment relevée est justement celle de la remise d’une somme avant la parfaite exécution de la prestation, en violation des dispositions du II de l’article 6 de la loi « Hoguet ». Certains professionnels contournent même cette interdiction en proposant un contrat à exécution instantanée alors qu’il s’analyse en réalité en un contrat à exécution successive, leur permettant ainsi d’obtenir le paiement intégral de la prestation dès la conclusion du contrat.

Face à ces mauvaises pratiques qui touchent particulièrement les jeunes à la recherche d’un logement, les étudiants, les personnes qui ont des revenus modestes qui ne leur permettent pas de faire appel à un agent immobilier classique, et à l’efficacité des prestations fournies par les marchands de listes qui n’a pas été démontrée, le Gouvernement a décidé de renforcer les règles qui encadrent cette activité. Les conventions qui lient le marchand de listes aux propriétaires des biens inscrits sur la liste doivent obligatoirement comporter une clause d’exclusivité aux termes de laquelle les propriétaires s’engagent à ne pas confier la location ou la vente de leur bien à un autre professionnel de l’immobilier.

b) Amélioration de la transparence et des pratiques commerciales

Afin de rétablir des relations de transparence et de confiance entre les professionnels de l’immobilier et leurs clients, le Gouvernement a décidé d’agir sur l’information délivrée aux clients et de leur apporter une meilleure protection quant à l’exécution des mandats confiés aux professionnels.

Obligation pour les professionnels de l’immobilier d’informer leurs clients de leurs liens d’intérêt avec des entreprises ou des personnes intervenant pour le client (art.9-I-6°)

Le Gouvernement a décidé de renforcer l’obligation actuelle de transparence des professionnels à l’égard de leurs clients. Pour cela, il propose d’étendre l’obligation d’information des liens capitalistiques ou juridiques qu’ils ont avec les sociétés financières et les établissements bancaires aux liens qu’ils ont avec l’ensemble des entreprises susceptibles d’intervenir au profit de leurs clients. Il étend également le champ d’application de cette obligation aux personnes habilitées par le titulaire de la carte professionnelle et aux dirigeants d’établissement.

Amélioration de l’encadrement des mandats (art. 9-I-8°)

Le Gouvernement a décidé de mieux encadrer les mandats confiés aux professionnels de l’immobilier. Pour cela, il propose de rendre obligatoire l’information des clients sur les moyens que les professionnels entendent mettre en œuvre pour accomplir la mission qui leur a été confiée dans le cadre d’un mandat, qu’il soit simple ou exclusif. Le consommateur sera ainsi en mesure de mieux évaluer la manière dont le professionnel de l’immobilier remplit son mandat et son efficacité. Il est également proposé de prévoir une limitation du montant de l’indemnité due par le client qui a conclu l’opération sans l’intermédiaire de l’agent immobilier alors que le mandat comporte une clause d’exclusivité. Un décret en Conseil d’Etat devra déterminer ce montant.

Le projet de loi prévoit aussi une information des clients sur les modalités de la non-reconduction tacite des mandats ainsi que l’interdiction de la reconduction tacite des mandats exclusifs afin de permettre aux clients insatisfaits de se défaire plus facilement du mandat et de permettre une meilleure concurrence entre les professionnels.

Mention obligatoire sur les publicités de la rémunération de l’agent immobilier à la charge de chacune des parties (art.9-I-9°)

Cette mesure décidée par le Gouvernement vise à apporter aux clients une meilleure information sur le montant de la rémunération de l’agent immobilier, permettant également une meilleure concurrence dans ce domaine d’activité.

2) Simplifier les démarches administratives 

a) Proposition de permettre d’exercer l’activité de location avec la carte « gestion » sous certaines conditions (art.9-I-2°)

Il est proposé de permettre aux professionnels relevant de la loi Hoguet de se livrer à une activité de location avec la carte « gestion » seulement dès lors que la location constitue l’accessoire d’un mandat de gestion. L’activité de gestion d’un immeuble peut amener naturellement le professionnel à proposer le bien à la location. Afin de faciliter cette démarche, il est proposé de dispenser le professionnel de demander la carte « transaction » normalement exigée pour l’activité de location.

b) Proposition de confier aux chambres de commerce et d’industrie territoriales la délivrance de la carte professionnelle (art. 9-I-3°)

Le Gouvernement a décidé de décharger les préfectures de la délivrance des cartes professionnelles aux personnes souhaitant exercer une activité soumise à la loi Hoguet.

Il est dans ce cadre proposé que les chambres de commerce et d’industrie territoriales assurent désormais la délivrance des cartes professionnelles, en assortissant cette nouvelle mission de garanties, en particulier sur le plan de l’égalité de traitement entre les professionnels concernés, et ce dans le respect de l’article 14.6 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

c) Exclusion des rémunérations et commissions des sommes devant figurer sur les registres et donner lieu à délivrance de reçus (art.9-I-7°)

Il est proposé d’exclure les sommes représentatives des commissions ou des rémunérations des professionnels soumis à la loi Hoguet de celles qui doivent obligatoirement figurer sur les registres. Les sommes qui doivent y figurer sont principalement celles détenues par les professionnels pour le compte de leurs clients afin d’être soumises au contrôle du garant. Le contrôle du garant ne se justifie pas pour les rémunérations et les commissions.

3) Contrôler et réglementer les professions

a) Créer des instances de contrôle propres aux professions (art.9-II)

Le Gouvernement a fait le choix d’instituer un organisme consultatif aux compétences centrées sur l’élaboration des règles déontologiques de la profession ainsi que sur la détermination du contenu de l’obligation de formation continue nouvellement créée et les conditions de sa mise en œuvre. Cet organisme est dénommé « Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières ». Il propose au garde des sceaux les représentants des professionnels chargés de siéger aux commissions régionales et interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières. En outre, ses missions, son organisation et ses modalités de fonctionnement seront fixés par décret.

La discipline des professionnels de la loi Hoguet, loin d’être déléguée à un organisme de nature ordinale ou corporatiste, a été confiée dans le projet de loi à des commissions de nature administrative dont la composition a été néanmoins ouverte à des représentants des intérêts en présence : les commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières.

Ces choix du Gouvernement, qui tendent à rapprocher l’organisation des professions de l’immobilier soumise à la loi Hoguet de celle des professions dites réglementées (telles, par exemple, que les professions de commissaire aux comptes, d’administrateur ou de mandataire judiciaire) et à améliorer la formation des professionnels de l’immobilier, visent à assurer un meilleur contrôle de la profession et une meilleure protection de la clientèle.

b) Responsabiliser les professionnels

Instaurer une obligation de formation continue pour le titulaire de la carte professionnelle et les personnes habilitées par ce dernier (art.9-I-4°)

Les professionnels de l’immobilier sont amenés à appliquer des dispositions législatives et règlementaires complexes. Afin d’assurer une mise à nouveau régulière de leurs connaissances, le Gouvernement a décidé de les soumettre à une obligation de formation continue, qu’ils soient titulaires de la carte professionnelle, habilités par le titulaire de la carte professionnelle à négocier, s’entremettre ou s’engager pour son compte, ou dirigeant d’un établissement.

Afin de s’assurer de la bonne application de cette disposition, il est prévu que le respect de cette obligation par le titulaire de la carte professionnelle conditionne le renouvellement de cette dernière.

Obligation de compétence et d’assurance des personnes habilitées par le titulaire de la carte professionnelle (art.9-I-5°)

Dans un souci de professionnalisation des personnes habilitées par le titulaire de la carte professionnelle à négocier, s’entremettre ou s’engager pour son compte, qu’elles soient salariées ou agents commerciaux, ces personnes devront justifier d’une compétence professionnelle qui sera définie par décret en Conseil d’Etat.

Par ailleurs, les personnes habilitées exerçant sous le statut d’agent commercial devront également justifier d’une assurance de responsabilité civile professionnelle afin de garantir leur responsabilité lorsque le contrat d’assurance du titulaire de la carte professionnelle ne la couvre pas.

Co-responsabilité du bailleur et de l’agent immobilier pour la participation à la location de logements indignes ou frappés d’un arrêté de péril assorti d’une interdiction d’habiter (art.9-III-3°)

Le Gouvernement a prévu une sanction administrative en cas mise en location d’un logement constituant un habitat indigne ou frappé d’un arrêté de péril assorti d’une interdiction d’habiter afin de responsabiliser les professionnels de l’immobilier et de les impliquer dans la lutte contre l’habitat indigne.

A cette fin, l’autorité chargée du contrôle peut obtenir, à sa demande, du maire ou du préfet, les documents (arrêtés de police) permettant de caractériser ce manquement.

Obligation de communiquer certaines informations à l’observatoire des loyers (art.9-IV)

Il est proposé de soumettre les agents immobiliers à l’obligation de communiquer certaines informations à l’observatoire des loyers afin de permettre une meilleure connaissance du marché de la location de logements.

c) Mesures de contrôle

Proposition d’inscrire dans la loi le pouvoir de contrôle reconnu au garant financier (art.9-I-3°)

Le Gouvernement a décidé de consacrer dans la loi le pouvoir de contrôle du garant sur les fonds détenus par les professionnels qu’il garantit reconnu par le décret n° 72-678 du 20 juillet 1972 appliquant les dispositions de la loi Hoguet. Cette mesure est favorable aux consommateurs en ce qu’elle tend au renforcement de la surveillance exercée a priori sur la gestion financière des professionnels de l’immobilier manipulant des fonds.

Renforcement des sanctions pénales et administratives (art.9-III-2°)

Afin de renforcer la portée de la mesure créée par la loi, le Gouvernement a fait le choix de créer une sanction pénale applicable en cas de violation de l’interdiction définitive ou temporaire d’exercer prononcée par une commission interrégionale de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières.

Proposition de soumettre les professions immobilières aux contrôles de la DGCCRF (art.9-I-12°)

Afin de renforcer le contrôle administratif exercé sur les activités des professionnels de l’immobilier au-delà du respect des obligations du code de la consommation, la DGCCRF pourra effectuer des contrôles ciblés, notamment sur le fondement des informations transmises par la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières.

IV Impacts

1) Impact pour les clients des professionnels de l’immobilier 

La réforme envisagée devrait permettre d’améliorer la qualité du service rendu et ainsi de remédier au déficit de confiance à l’égard des professionnels de l’immobilier.

Les associations de consommateurs agréées et le président du conseil syndical d’une copropriété peuvent saisir les commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières. Cette implication dans le domaine de la discipline doit permettre aux consommateurs et copropriétaires d'être vigilants et exigeants dans les relations contractuelles qu'ils instaurent avec les professionnels de l'immobilier.

Par ailleurs, les dispositions relatives à l’information du client et à l’encadrement des mandats permettront une meilleure protection des consommateurs.

2) Impacts sur le fonctionnement et l’organisation interne des activités d’entremise et de gestion

a) Les règles déontologiques et les sanctions disciplinaires

Il n'existe actuellement aucune instance disciplinaire chargée de sanctionner les manquements commis par les professionnels dans l'exercice de leurs fonctions.

Les articles 14 à 18 de la loi du 2 janvier 1970 précitée, du Titre III Des sanctions pénales, définissent les peines applicables en cas de manquements aux dispositions de la loi précitée, mais aucune peine de nature disciplinaire n'est prévue. Or, de telles sanctions s'avèrent nécessaires pour tous les manquements qui ne relèvent pas d'une qualification pénale, mais plutôt de négligences des professionnels ou d'une insuffisante maîtrise des obligations de plus en plus complexes, qui leur incombent.

La création d'un code de bonne conduite ou de bonnes pratiques professionnelles pouvait être envisagée et certaines organisations se sont dotées d'un code de déontologie (FNAIM). Toutefois, une telle mesure n'ayant aucun caractère contraignant n'apparaissait pas de nature à répondre aux attentes vis-à-vis de ce secteur d'activités. C'est pourquoi, l'option d'autorégulation n'a pas été retenue.

C'est ainsi que la création d'un code de déontologie et des commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières, ont pour objectif, comme dans d'autres professions, de veiller au respect des règles et des principes déontologiques au sein de ces activités. Il peut être envisagé que le code de déontologie contienne des règles spécifiques à l'activité particulière de syndic de copropriété, si cela s'avérait nécessaire. Le non-respect de ces règles peut entraîner des sanctions disciplinaires prononcées par la commission régionale ou interrégionale et susceptibles de recours devant les tribunaux administratifs.

La composition des commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières qui comportent notamment le préfet de région, en qualité de président, des représentants de l'État, un magistrat de l’ordre judiciaire et un membre de professions juridiques ou judiciaires qualifié dans le domaine immobilier garantit l'indépendance et l’impartialité des décisions qu’elles prendront. Toutefois, il est également prévu une représentation des professionnels de l'immobilier et de leurs cocontractants (mandants ou clients).

b) La formation continue et le conseil national de la transaction et de la gestion immobilières

Les organisations professionnelles ne regroupent pas tous les professionnels de l’immobilier, certains, dits indépendants, n'étant affiliés à aucune organisation représentative. On estime en effet à 40% le nombre de professionnels qui ne sont affiliés à aucune organisation professionnelle19. Certaines de ces organisations représentent les professionnels, comme la FNAIM (Fédération nationale de l'immobilier), l'UNIS (Union des syndicats de l'immobilier) ou le SNPI (Syndicat national des professionnels immobiliers).

Ce dispositif ne permet pas une diffusion uniforme et efficace de l'information destinée à ces professionnels, certains n'y ayant même aucun accès faute d'affiliation à ces structures représentatives. La possibilité de diffuser, par leur intermédiaire, des informations permettant la formation continue est donc inopérante.

Cette mission sera ainsi impartie au conseil national de la transaction et de la gestion immobilière, qui proposera également le contenu de la formation professionnelle.

Les formations déjà dispensées, notamment par les organisations professionnelles représentatives citées plus haut, pourraient être retenues au titre de l’obligation de formation continue, dès lors qu’elles correspondront au contenu qui pourra être proposé par le conseil de national de la transaction et de la gestion immobilière.

FNAIM développement dispose ainsi de 45 centres de formation en France et développe également des formations à distance.

L’UNIS propose chaque année un programme national de formations, établie en concertation avec un correspondant emploi formation du pôle régional de l’UNIS Le programme pour 2011 intervient dans les neuf domaines suivants: « administration de biens », « syndic de copropriété », « gestion locative », « immobilier commercial », « transaction », « marchand de biens », « expertise », « management », « gardien,  concierges et employés d’immeubles », certains modules portant sur les actualités juridiques.

Le SNPI propose également, à travers VHS, son centre de formation, un certain nombre de formations dans les domaines de la transaction, de la gestion, du management et de l’expertise.

De même, les organismes de garantie proposent également des formations à leurs adhérents.

La SOCAF dispose ainsi d’un centre de formation professionnelle agréé CEPSO formation. La CGAIM dispense elle aussi des formations, facultatives ou obligatoires, lesquelles sont gratuites pour ses adhérents.

D’autres organismes de formation professionnelle parmi les 14 545 recensés en 2008 pourraient dispenser des formations aux agents immobiliers.

Le conseil national de la transaction et de la gestion immobilière, dont les modalités d’organisation et de fonctionnement seront fixées par décret, permettra de donner aux professionnels de l'immobilier une représentation nationale. La présence au sein de ce conseil de représentants des ministères de la justice et du logement donnera aux pouvoirs publics la possibilité de participer aux missions de ce conseil.

Le rôle qui sera imparti au conseil sera donc fondamental pour l'amélioration d'exercice des activités d'entremise et de gestion immobilières et pour restaurer la confiance du public à l'égard de ces professionnels, très souvent critiqués.

3) Impact sur la situation individuelle des professionnels de l’immobilier 

a) En matière de régime disciplinaire et de déontologie

La réforme envisagée permettra de sanctionner disciplinairement tout manquement aux lois, aux règlements et aux prescriptions du code de déontologie qui sera créé par décret en conseil d'État. Ces règles déontologiques et leur application rigoureuse mettront à l'écart les professionnels peu scrupuleux, permettant ainsi de rétablir des relations de confiance entre les autres, qui constituent la grande majorité, et les clients ou mandants. Ce système bénéficiera à la fois aux professionnels et à leurs clients et mandants. Actuellement, les seules voies de recours qui peuvent être envisagées consistent en une action pénale, souvent inadaptée eu égard à la nature des faits commis, qui ne relèvent pas d'une qualification pénale ou l'action en responsabilité professionnelle, qui oblige le plaignant à exposer des frais de procédure et des honoraires d'avocat, ces procédures relevant de la compétence des tribunaux de grande instance, où la représentation par avocat est obligatoire. Les délais de ces procédures sont relativement longs.

b) En matière de formation

Contenu et durée de la formation

Compte tenu des évolutions législatives et des impératifs techniques (normes comptables, développement durable, économies d'énergie, nouvelles normes de construction et de rénovation des bâtiments) que doivent maîtriser les professionnels de l’immobilier, une mise à jour des connaissances et des compétences sera assurée par l'obligation pour les personnes mentionnées à l'article 1er de la loi n°70-9 du 2 janvier 1970 de suivre une formation continue, dont le contenu et les modalités seront définies par décret en Conseil d'État.

Il convient de souligner que le contenu de l’obligation de formation continue devra être défini sur proposition du conseil national de la transaction et de la gestion immobilière créé par le projet de loi.

Toutefois, il paraîtrait opportun que l’obligation de formation continue, à l’instar de celles des professionnels du droit évoquées ci-dessus, puisse être lissée sur deux ou trois ans, aux fins de permettre une plus grande souplesse d’organisation du professionnel.

De même, il pourrait être envisagé que l’obligation de formation soit satisfaite de façon assez large, par exemple par l’assistance à des colloques ou conférences.

Par ailleurs, un module relatif à la déontologie et à l’éthique pourrait être inséré dans le programme de la formation. De même, les réformes ayant un impact sur l’activité d’entremise et de gestion, comme par exemple celle du Grenelle de l’environnement évoquée plus haut, pourront faire l’objet de développements dans le cadre de cette formation continue.

Coût de la formation

L’Union des syndicats de l’immobilier établit chaque année un programme national de formations à destination de ses adhérents. Dans le programme pour 2011, il est indiqué que le coût de formation pour les adhérents de l’UNIS est de 29,90 euros TTC par jour et par participant salarié des sociétés employant moins de 10 salariés et de 227,24 euros par jour et par participant pour les sociétés de 10 salariés et plus, avec une simplification de la procédure pour les sociétés cotisant auprès des AGEFOS PME20.

Financement de la formation

Les frais de formation continue seront pris en charge par le professionnel lui-même et pourront être imputés sur les participations financières rendues obligatoire par la loi.

En l’état du droit, le financement de la formation professionnelle continue est différent selon que celle-ci s’applique à des salariés ou non salariés, commerçants ou professions libérales.

Les entreprises qui emploient moins de dix salariés doivent s’acquitter de leur obligation de participation à la formation de leurs salariés en versant une contribution minimum de 0,55 % du montant des salaires payés au cours de l’année civile, dont 0,4% au titre du plan de formation et 0,15% au titre des formations en alternance et du droit individuel à la formation, à un organisme paritaire collecteur agrée (OPCA). En ce qui concerne les entreprises de 10 salariés et plus, l’employeur peut financer directement des actions de formation au bénéfice des salariés, ou bien verser à un OPCA la contribution légale de 1,05 % de la masse salariale pour les entreprises de 10 à 19 salariés, et de 1,6 % pour celles de 20 salariés ou plus.

L’article L.6331-48 du code du travail prévoit que le financement de la formation des professions non salariées est assuré par une contribution qui ne peut être inférieure à 0,15% du montant annuel du plafond de la sécurité sociale.

Cette contribution, perçue par les organismes chargés du recouvrement, est versée auprès des cinq fonds d’assurance formation habilités ou agréés à cet effet (AGEFICE, FIF-PL, FAFPM, PCM et VIVEA).

C’est l’AGEFICE qui intervient dans le secteur du commerce.

Le montant de la contribution totale des adhérents à ce fonds était de 22 777 689 euros en 2009, soit 49 euros en moyenne par adhérent. 43 624 actions de formation d’une moyenne de 25 heures et s’adressant à 37 805 stagiaires, étaient ainsi financées, avec une prise en charge moyenne par action de formation financée de 584 euros. 21

Ces dispositifs de financement permettent par exemple la prise en charge de l’obligation de formation continue des avocats.

Les fonds versé à l’OPCA PL, organisme paritaire collecteur agréé de l’ensemble des professions libérales, permettent au cabinet d’avocats d’obtenir un soutien financier lorsqu’un collaborateur salarié participe à une action de formation (prise en charge des frais pédagogiques, participation aux frais de transport et d’hébergement). Les thèmes de formation pris en charge chaque année sont définis par les représentants des professions au sein des sections de l’OPCA PL.

En ce qui concerne la formation des avocats libéraux, le fonds d’assurance formation des professions libérales (FIF-PL) a admis qu’une partie importante des fonds soit répartie collectivement par le conseil national des barreaux entre les CRFPA et les organisations syndicales de la profession, afin d’assurer la prise en charge collective des formations que ceux-ci dispensent. La prise en charge annuelle par le FIF-PL est plafonnée à 550 euros par professionnel, cette prise en charge étant plus importante pour les formations définies comme prioritaires par le Conseil national des Barreaux.

Ainsi, au regard des coûts de formation indiqués plus haut, et de la possibilité d’obtenir une subvention collective, l’obligation de formation continue ne devrait pas peser trop lourdement sur les professionnels.

c) S’agissant de la concurrence des professions réglementées

Les dispositions du projet de loi ne s’appliqueront pas aux professions réglementées qui peuvent exercer les activités d'entremise et de gestion immobilières à titre accessoire comme le prévoit l’article 2 de la loi Hoguet. En effet, elles sont déjà soumises à des dispositions analogues en vertu de leur propre réglementation.

Néanmoins, l’article 5 de la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne a modifié l’article 8-1 de la loi n° 46-942 du 7 mai 1946 instituant l’ordre des géomètres-experts et leur permet dorénavant d’exercer sans restriction les activités de transaction ou/et de gestion immobilières, alors qu’auparavant cette activité ne pouvait être exercée qu’à titre occasionnel ou accessoire, et jusqu’à un certain pourcentage de leurs revenus. Aux termes de cette loi, les géomètres-experts sont assujettis à une obligation de garantie financière sauf lorsqu’ils déposent les fonds, effets ou valeurs reçus pour le compte de leurs clients dans un établissement du secteur bancaire.

4) Impact sur le volume de contentieux

La mise en œuvre par les professionnels de l’immobilier de leur nouvelle obligation de formation continue sera de nature à raréfier les hypothèses où ils seront exposés à engager leur responsabilité civile ou pénale par suite d’une ignorance des lois et règlements en vigueur. Il devrait notamment en résulter une diminution du contentieux judiciaire suscité par leur activité professionnelle.

L’instauration d’un corpus de règles disciplinaires ainsi que d’instances chargées de sanctionner leurs violations aura très vraisemblablement un impact similaire, puisqu’elle permettra aux professionnels de l’immobilier de mieux évaluer la licéité de leurs pratiques professionnelles.

La création des commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières entraînera en revanche l’apparition d’un nouveau contentieux, de nature disciplinaire, qui aura un impact sur l’activité de la juridiction administrative, les recours contre les décisions de ces commissions relevant des tribunaux administratifs.

5) Impact économique

La formation devrait permettre aux professionnels d’offrir des services de plus grande qualité à leurs clients, et ainsi de renforcer leur position sur le marché de l’immobilier dans un contexte de crise économique et de plus grande concurrence.

Il faut d’ailleurs souligner que, selon l’étude « perspectives  2010» menée par l’AGEFOS PME, en collaboration avec l’institut IPSOS, auprès d’un échantillon représentatif de 500 TPE-PME, la formation est citée comme un des premiers leviers pertinents par les chefs d’entreprise pour lutter contre les effets de la crise économique. 22

L’investissement immatériel dans la formation professionnelle est favorisé. Ce coût initial pour les entreprises devrait néanmoins accroître leur rentabilité par l’augmentation de la clientèle grâce à la qualité du service rendu, et la baisse des coûts liés aux contentieux civil ou pénal. Les entreprises de formation devraient voir accroître leur chiffre d’affaires et leurs bénéfices tandis que la concurrence entre elles sera favorisée.

S’agissant des entreprises de travaux, une meilleure connaissance de la loi et des règlements par les syndics de copropriété, notamment dans le domaine des économies d’énergie, devrait leur permettre de sélectionner les entreprises adéquates et de présenter des devis précis correspondant aux travaux à réaliser, permettant ainsi une mise en concurrence réelle des entreprises. Les travaux d'économie d'énergie envisagés dans la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement qui ne sont cependant pas obligatoires auront nécessairement un impact sur les entreprises de travaux qui seront fortement sollicitées, ainsi que sur les entreprises chargées de réaliser les DPE ou les audits énergétiques.

6) Impact financier et budgétaire

Impact des dispositions relatives au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières

La mise en œuvre des articles 13-1 et 13-2 nouveaux de la loi Hoguet devrait nécessiter pour l’ensemble du territoire national la création de 0.4 équivalents temps plein.

On peut donc considérer que ce point de la réforme n’a pas d’incidences budgétaires notables.

Impact des dispositions relatives aux commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières

Il est difficile à ce stade de mesurer l’incidence de la mise en œuvre des articles 13-5 à 13-10 nouveaux de la loi Hoguet, dans la mesure où le ressort territorial de ces commissions, ses règles de constitution et de fonctionnement ne sont pas encore arrêtées.

7) Impact administratif

Impact des dispositions relatives aux commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières

Le périmètre de l’étude est circonscrit entre une hypothèse basse correspondant aux 254 à 391 actions en responsabilité civile exercées contre les syndics depuis 1990 et une hypothèse haute d’environ 780 actions disciplinaires par an arrondies à 800, soit une marge de variation de 100 %.

Les poursuites disciplinaires donneront vraisemblablement lieu à :

- la rédaction d’un rapport,

- l’organisation d’une audience,

- l’édition et la notification de la décision.

L’évaluation de la durée de traitement du dossier est fixée en moyenne à 420 minutes, (l’instruction d’un dossier concernant la gestion d’un syndic sera sans doute souvent plus lourde que celle concernant les modalités de passation d’un acte).

Par comparaison avec l’activité du greffe de la cour de cassation lorsqu’il intervient dans le cadre de la préparation d’un conseil de discipline du Conseil supérieur de la magistrature, la participation du greffe consisterait en la préparation matérielle de l’audience et des convocations, de l’édition de la décision et des notifications, soit 60 minutes. S’il y avait intervention du greffier dans le cadre de procès-verbal d’audition, ce temps serait doublé.

En l’absence d’élément sur les modalités de gestion du fichier des personnes sanctionnées, l’étude ajoute au temps de travail du greffe la durée de traitement de ce fichier évalué à 8 minutes par inscription.23 On peut envisager que la gestion de ce fichier donnera lieu au minimum à deux actes (inscription-radiation), les demandes de consultation de ce fichier ne sont pas prises en compte : elles ne seraient pas gérées par l’autorité judicaire.

8) Impact juridique

a) Sécurité juridique

La loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce est d’ordre public.

La loi du 2 janvier 1970 et le décret n° 72 678 du 20 juillet 1972 pris pour son application ont réglementé les activités d’entremise et de gestion immobilière dans le souci de protéger la clientèle et de promouvoir une meilleure organisation et une moralisation du secteur professionnel24. Ces deux textes ont fait l’objet de modifications pour s’adapter aux évolutions économiques, juridiques et sociales tant nationales que communautaires. Les plus importantes sont aussi les plus récentes :

- L’ordonnance n° 2004-634 du 1er juillet 2004 relative à l’entremise et à la gestion des immeubles et fonds de commerce prise dans le cadre de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit tend à simplifier l’exercice de l’entremise et de la gestion immobilières et à accentuer la protection des clients des professionnels concernés (simplification du régime de la carte professionnelle et renforcement des garanties et assurances …).

- La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a introduit des dispositions particulières relatives aux collaborateurs négociateurs.

- L’ordonnance n°2008-507 du 30 mai 2008 ainsi que les décrets n° 2009-766 du 22 juin 2009 et n° 2010-1707 du 30 décembre 2010 ont modifié la loi du 2 janvier 1970 et son décret d’application afin de tenir compte des transpositions en droit interne de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

Si la loi du 2 janvier 1970 a subi de moindres modifications, il demeure que les dispositions légales portant sur l’information de l’acquéreur lors de la vente ou du locataire ou preneur lors de la conclusion du bail ont un impact sur les activités de transaction. La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a prévu notamment que le DPE est joint à des fins d’information au contrat de location sauf lorsqu’il s’agit de bail rural ou de location saisonnière. De même, cette loi prévoit une obligation de faire figurer dans les annonces immobilières relative à la vente ou à la location, le classement du bien au regard de sa performance énergétique. Elle contient également une disposition spécifique aux baux professionnels et commerciaux portant sur des locaux de plus de 2000 m² qui rend obligatoire une annexe environnementale.

Le projet de loi ne prévoit pas d’abroger des normes. La réforme envisagée n’a pas d’impact sur d’autres textes que sur les règlements d’application des deux lois modifiées.

Une entrée en vigueur différée est nécessaire afin de mettre en œuvre le projet de loi par des décrets d’application. L’entrée en vigueur de la formation continue devenue obligatoire ne peut se faire en pratique qu’au début d’une année civile.

b) Intelligibilité, accessibilité et clarté du droit.

La loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 n’est pas codifiée.

L’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité du droit semble être respecté, par l’utilisation de termes précis juridiquement tels que « cocontractants dans l’exercice des opérations mentionnées à l’article 1er ». Il n’apparaît pas qu’il y ait des difficultés de compréhension du texte, la partie déontologie et discipline ayant été élaboré par analogie avec d’autres textes existants, et la rédaction ayant pu tenir compte des consultations effectuées, étant observé que les décrets d’application permettront de compléter les dispositions législatives.

c) Conformité au droit communautaire

En ce qui concerne la déontologie, la discipline et l'organisation professionnelle, le considérant n°11 de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles prévoit que le système général de reconnaissance des titres de formation n'empêche pas qu'un Etat membre impose à toute personne exerçant une profession dans cet Etat membre des exigences spécifiques motivées par l'application des règles professionnelles justifiées par l'intérêt général (par exemple: l'organisation de la profession, les normes professionnelles y compris déontologiques, le contrôle, la responsabilité).

La directive « qualifications » primant sur la directive 2006/123/CE du Parlement et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (article 3.1.d. de la directive services), il doit donc être considéré que la mise en place de règles déontologiques, d’une instance disciplinaire et de sanctions disciplinaires prévue par le projet de loi est compatible avec les exigences communautaires en matière de liberté d’établissement. Il en est de même en ce qui concerne l’obligation de formation continue, liée aux règles déontologiques.

Les points de réforme énumérés ci-dessus ne sont en revanche pas applicables aux simples prestataires de services.

Le projet de loi ne portant création d’aucune exigence nouvelle au regard des dispositions de l’article 15 de la directive relatives aux services dans le marché intérieur, il n’y a pas lieu d’en notifier les dispositions à la Commission européenne par application du paragraphe 7 du même article.

Le projet de loi prévoit de transférer la charge de la délivrance des cartes professionnelles aux présidents des chambres de commerce et d’industrie territoriales. Afin de garantir le respect des conditions posées par l’article 14, 6°), de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, il a été prévu un mécanisme de déport lorsque le président de la chambre de commerce et d’industrie territoriale exerce une activité soumise à la loi Hoguet et donc concurrente de celle de la personne qui demande la délivrance de la carte professionnelle. Dans ce cas, la charge de la délivrance des cartes professionnelles reviendrait au vice-président de la chambre de commerce et d’industrie territoriale.

9) Impact environnemental

La réforme n’a pas d’impact direct sur l’environnement. En revanche, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement crée des dispositions qui ont des conséquences pour les personnes exerçant les activités de transaction ou de gestion immobilière, notamment pour les syndics de copropriété telles que l’obligation de faire réaliser un DPE ou un audit énergétique ou bien l’obligation d’ « étiquette énergétique » dans les annonces immobilières. Si ces obligations n’étaient pas respectées par les personnes chargées de les mettre en œuvre, des sanctions disciplinaires pourraient être prononcées, des actions en responsabilité civile ou pénale pourraient également être formées à l’encontre des fautifs ou contrevenants. En effet, le non respect de l’obligation de faire figurer une « étiquette énergétique » sur les annonces immobilières est sanctionné par l’amende prévue pour les contraventions de cinquième classe.

V Modalités de suivi

Il n’est pas prévu dans le présent projet de loi d’indicateurs spécifiques de mise en œuvre de la réforme. Il apparaît en effet que le renforcement, opéré par cette réforme, de la réglementation des activités d’entremise et de gestion immobilières, permet suffisamment aux pouvoirs publics de s’informer de manière précise des conditions de mise en œuvre de la loi.

Ainsi, la création d’un répertoire des personnes sanctionnées avec l’indication des sanctions prononcées mettra la puissance publique en mesure d’évaluer la qualité de la mise en œuvre du cadre déontologique et disciplinaire instauré par la réforme.

VI Consultations

1) Consultations obligatoires

Le Conseil d’Etat a été consulté.

2) Consultations facultatives :

Les dispositions modifiant la loi Hoguet ont fait l’objet d’une large consultation des organisations représentant les professionnels du secteur immobilier et du secteur de la garantie financière ainsi que des associations de défense des consommateurs. Ont ainsi été conviés à une réunion de consultation organisée par le ministère de l’égalité des territoires et du logement la FNAIM, l’UNIS, Plurience, le SNPI, l’UNPI, l’UNARC, la CGAIM, la CEGC, la FBF, la SOCAMA, la FFSA, l’ASF, le CLCV, l’ANCC, la FSCC, la CGL, l’UFC Que choisir, le DAL et Jeudi Noir.

VII Modalités d’application

1) Textes d’application (décrets d’application)

Articles du projet de loi

Textes d’application nécessaires

Article 9 – I - article 3 de la loi du 2 janvier 1970 – Mission de contrôle du garant financier

Décret en Conseil d’Etat :

- conditions du contrôle du garant financier

Article 9 – I – article 3-1 de la loi du 2 janvier 1970 – Obligation de formation continue à laquelle sont soumis les professionnels relevant de la loi Hoguet et les personnes qu’elles ont habilitées et dont le respect conditionne le renouvellement de la carte professionnelle.

Décret simple :

- nature, durée et modalités de la formation continue, modalités de contrôle et de justification pour le renouvellement de la carte professionnelles

Article 9 – I – article 4 de la loi du 2 janvier 1970

Décret en Conseil d’Etat :

- Modalités de justification de l’assurance de responsabilité civile professionnelle par les agents commerciaux habilités par le titulaire de la carte professionnelle

Article 9 – I – article 4-1 de la loi du 2 janvier 1970 – Information des clients des personnes mentionnées à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970 sur les liens capitalistiques ou juridiques de ces dernières ou des personnes qu’elles habilitent avec des établissements bancaires, sociétés financières ou entreprises susceptibles d’intervenir au profit de leurs cocontractants.

Décret en Conseil d’Etat :

- modalités de l’information (dans le contrat)

Article 9 – I – article 6 de la loi du 2 janvier 1970 – Réglementation des mandats

Décret en Conseil d’Etat :

- fixation du montant que l’indemnité due par le client et prévue dans le mandat exclusif ne peut excéder lorsqu’il conclut l’opération sans l’intermédiaire du professionnel.

Article 9 – II – article 13-1 nouveau de la loi du 2 janvier 1970 – Création du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilière

Décret :

- missions, composition, modalités de constitution et de fonctionnement du conseil

Article 9 – II - article 13-3 nouveau -Elaboration des règles constituant le code de déontologie

Décret en Conseil d’Etat :

- fixation des règles constituant le code de déontologie

Article 9 – II – article 13-6 nouveau-

Composition des commissions de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières

Décret en Conseil d’Etat : composition et modalités de constitution et de fonctionnement des commissions

Article 9 – II – article 13-7 nouveau -

Décisions des commissions de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières

Décret en Conseil d’Etat : conditions dans lesquelles les commissions statuent

Article 9-II- article 13-10 nouveau

Répertoire des personnes sanctionnées

Décret en Conseil d’Etat : modalités et fonctionnement du répertoire

Article 9 – IV – article 18-1 nouveau – Obligation pour les professionnels soumis à la loi du 2 janvier 1970 de communiquer certaines informations à l’observatoire des loyers

Décret en Conseil d’Etat : nature des informations à transmettre et conditions de la transmission

2) Application du projet de loi à l’outre-mer.

a) Départements d'outre-mer (hors Mayotte)

En application de l’article 73 de la Constitution, les lois et règlements y sont applicables de plein droit, ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

La loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce étant applicable de plein droit dans ces collectivités, aucune précision n'est nécessaire pour l'application de ces nouvelles dispositions.

b) Collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon

Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit dans ces collectivités à l’exception de celles qui relèvent de leurs compétences respectives, tel n’est pas le cas du droit civil et de la réglementation des professions en matière immobilière.

La loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce étant applicable dans ces collectivités, aucune précision n'est nécessaire pour l'application de ces nouvelles dispositions qui relèvent de la compétence exclusive de l’État.

c) Département de Mayotte

La loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce est applicable de plein droit à Mayotte. Il en est de même pour les dispositions modifiant cette loi.

d) La collectivité d’outre-mer de Wallis-et-Futuna et la Nouvelle-Calédonie

La loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce n’est donc pas applicable aux îles Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie.

e) La Polynésie française

La loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce n’est pas applicable à la Polynésie française.

f) Les Terres australes et antarctiques françaises

La loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce n’est pas applicable aux Terres australes et antarctiques françaises.

3) Application des dispositions dans le temps et mesures transitoires

Il est prévu que les dispositions du I de l’article 9 de la présente loi ne s’appliquent qu’aux contrats conclus postérieurement à la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française.

S’agissant des dispositions du 7° et du 8° du I de l’article 9, il est prévu une entrée en vigueur le premier jour du quatrième mois suivant celui de la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française.

VIII Table des sigles utilisés

AGEFICE

ANAH

ANCC

ANIL

ANRU

ARC

ASF

BPCE

CARPA

CCA

CCLRF

CEGC

CEPI

CGAIM

CLCV

CNAJMJ

CNB

CNC

CNHJ

CRC

CSN

DGCCRF

FAFPCM

FAFPM

FBF

FFSA

FIFPL

FNAIM

FNALI

FSCC

INC

OPAH

OPCA

SNPI

SOCAF

UNIS

UNPI

Association de gestion du financement de la formation des chefs d’entreprise

Agence nationale de l’habitat

Association nationale de la copropriété et des copropriétaires

Agence nationale pour l’information sur le logement

Association nationale pour la rénovation urbaine

Association des responsables de copropriétés

Association française des sociétés financières

Banques populaires Caisses d’épargne

Caisse des règlements pécuniaires des avocats

Commission des clauses abusives

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière

Compagnie européenne de garanties et cautions

Conseil européen des professions immobilières

Caisse de garantie de l’immobilier

Consommation, logement et cadre de vie

Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires

Conseil national des barreaux

Conseil national de la consommation

Conseil national des huissiers de justice

Commission relative à la copropriété

Conseil supérieur du notariat

Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

Fonds d’assurance formation pour la pêche et les cultures marines

Fonds d’assurance formation de la profession médicale

Fédération bancaire française

Fédération française des sociétés d’assurance

Fonds interprofessionnel de formation des professionnels libéraux

Fédération nationale des agents immobiliers

Fédération nationale des agences de listes immobilières

Fédération des syndicats coopératifs de copropriété

Institut national de la consommation

Opération programmée d’amélioration de l’habitat

Organisme paritaire collecteur agréé

Syndicat national des professions de l’immobilier

Société de caution mutuelle des professions immobilières et foncières

Union des syndicats de l’immobilier

Union nationale de la propriété immobilière

 

CHAPITRE IV : Améliorer la prévention des expulsions

I Diagnostic

La politique de prévention des expulsions locatives a connu une montée en charge progressive depuis que la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a substitué à une logique d'ordre public une logique de traitement social et préventif de l'expulsion. Ainsi, les dispositifs de prévention se sont enrichis au fil des évolutions législatives :

- Loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions : création des chartes de prévention, traitement préventif des impayés des allocataires d'aides au logement et demande d'enquête sociale au stade de l'assignation ;

- Loi n°2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale : création des protocoles de cohésion sociale ;

- Loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable : la situation de « menace d’expulsion sans relogement » est l’un des motifs de recours DALO ;

- Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion : la commission de coordination des actions de préventions des expulsions locatives (CCAPEX), créée de manière optionnelle par la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, devient obligatoire.

Les données relatives aux expulsions locatives ne permettent pas de dégager un constat clair sur l'impact de ces mesures prises depuis 1998. Certes, le nombre de procédures connaît depuis une dizaine d'années une augmentation continue (voir tableau ci-dessous). Pour autant, cette augmentation est sans commune mesure avec la dégradation du contexte socio-économique constaté depuis 2008, ce qui tendrait à montrer que les mesures de prévention jouent un réel rôle "d'amortisseur social".

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Contentieux locatif avec demande de délivrance de titre exécutoire

145 158

140 587

143 356

149 412

147 484

150 107

155 874

156 696

Décisions de justice prononçant l'expulsion

-

-

-

109 993

110 434

112 195

115 205

118 711

Nombre de commandements de quitter les lieux

58 926

53 976

55 392

56 461

58 904

57 336

58 739

55 957

Nombre de demandes de concours de la force publique

41 570

40 476

38 910

41 627

41 054

41 878

42 917

41 466

Nombre de décisions accordant le concours de la force publique

18 751

23 054

25 302

26 741

25 652

23 995

26 502

27 998

Nombre d'interventions effectives de la force publique

7 588

10 182

10 824

10 637

11 294

10 652

11 670

12 759

Depuis la création des chartes de prévention en 1998 jusqu’à la création obligatoire des CCAPEX par la loi de 2009, l’enjeu principal a été la coordination des multiples instances intervenant dans la prévention des expulsions locatives : Etat, Conseils Généraux, collectivités territoriales , organismes payeurs des aides au logement, mais aussi bailleurs publics et privés, juges d'instance, huissiers de justice, ADIL, Banque de France, Action Logement, associations.

On constate en effet que certains ménages sont pris en charge parallèlement par plusieurs acteurs, alors que d'autres échappent à toute prévention. De même, les interventions sociales sont très concentrées sur les ménages qui se trouvent en fin de procédure (demande de concours de la force publique par exemple), alors qu’il est généralement constaté que la prévention est d’autant plus efficace qu’elle intervient en amont de la procédure d’expulsion.

L'action de l'ensemble de ces acteurs fera l'objet d'une évaluation dans le cadre de la Modernisation de l'Action Publique à partir de juin 2013.

II Présentation des objectifs

Aussi, les deux principaux objectifs concernant la prévention des expulsions locatives qui ont été relevés par le Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, adopté le 21 janvier 2013 par le Comité Interministériel de Lutte contre les Exclusions, sont :

- Traiter les impayés le plus en amont possible ;

- Renforcer le rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) et assurer une meilleure articulation avec les Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL).

III Explication des évolutions juridiques proposées

1) Traiter les impayés le plus en amont possible (Article 10)

Afin de répondre au premier objectif, l'article 10 introduit dans l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs l'obligation pour les bailleurs personnes morales (hors SCI familiales) de saisir la CCAPEX au moins deux mois avant l’assignation sous peine d'irrecevabilité de celle-ci.

Actuellement, l’obligation de saisine d’une autorité publique avant l’assignation ne concerne que les bailleurs sociaux pour leurs locataires bénéficiaires des aides au logement. Avec le présent projet de loi, ce sont donc tous les bailleurs personnes morales hors SCI familiales qui sont désormais concernés, et pour tous leurs locataires. Toutefois, afin de ne pas surcharger inutilement les CCAPEX, la saisine des organismes payeurs est considérée comme valant saisine de la CCAPEX, celle-ci n’étant saisie par les CAF et CMSA qu’en cas de risque de suspension de l’aide.

L'article 24 de la loi de 1989 est également modifié afin de :

- Compléter les mentions obligatoires que doivent faire apparaître les commandements de payer afin d'informer le locataire sur la possibilité de saisir le FSL. En effet, cette disposition n'a pas été corrigée en 2004 lorsque l'article 6 de la loi Besson auquel elle renvoie a été modifié ;

- Désigner la CCAPEX parmi les instances pouvant transmettre au juge le diagnostic social et financier prévu au stade de l'assignation (le terme "diagnostic" remplaçant le terme "enquête"). La CCAPEX sera également destinataire de ce diagnostic s'il n'a pas été produit par elle.

- Permettre que la saisine de la CCAPEX au moins deux mois avant l'assignation, ainsi que la notification de l'assignation au préfet, puissent être effectuées par voie électronique, en prévision du développement d'une application informatique de gestion dont le déploiement dans les services déconcentrés de l'Etat est prévu en 2014.

2) Renforcer le rôle des CCAPEX et assurer une meilleure articulation avec les FSL (Article 11)

- La coordination départementale des actions de prévention des expulsions est renforcée par la réaffirmation des chartes de prévention. Leurs modalités d'adoption et d'évaluation devant le comité responsable du plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) et la CCAPEX sont précisées.

Concernant la CCAPEX, ses missions sont précisées :

- comme instance de coordination, d'évaluation, et de pilotage du dispositif départemental de prévention des expulsions locatives, dans le cadre du PDALHPD et de la charte de prévention des expulsions ;

- comme instance d'examen de situations individuelles.

Pour cette mission de traitement de situations individuelles, la CCAPEX peut être saisie par un de ses membres, par le bailleur, par le locataire, et par toute institution ou personne y ayant intérêt ou vocation.

Elle sera systématiquement alertée :

- par la commission de médiation DALO, pour tout recours amiable au titre du droit au logement opposable fondé sur le motif de la menace d'expulsion sans relogement ;

- par les organismes payeurs des aides au logement, en vue de prévenir les suspensions d'aides au logement par une mobilisation coordonnée des outils de prévention. Ainsi, la CCAPEX intervient pour les situations pour lesquelles les outils à disposition des CAF / MSA (plans d'apurement, protocoles de cohésion sociale...) ne se suffisent pas à eux-mêmes et nécessitent l'accompagnement d'autres outils (aide FSL, accompagnement social, démarche de relogement...). Ces modalités de saisine seront précisées par décret ;

- par le FSL lorsque l'aide du fonds ne pourrait pas à elle seule permettre le maintien dans les lieux ou le relogement du locataire.

Ainsi, l’article précise les procédures et les articulations entre les dispositifs de prévention :

- Aux premiers stades de la procédure d’expulsion : définition des cas pour lesquels les CAF et CMSA d’une part, et les FSL d’autre part, doivent saisir la CCAPEX ;

- En aval de la procédure : 

o au stade du commandement de quitter les lieux : le préfet informe la CCAPEX de la situation du locataire, lequel est informé de la possibilité de déposer un recours au titre du droit au logement opposable (inscription dans la loi d’une mesure prévue par l’instruction du Ministre de l’Intérieur et de la Ministre de l’égalité des territoires et du logement aux préfets du 26 octobre 2012).

o au stade de la demande de concours de la force publique : la CCAPEX est également informée par le préfet.

En outre, il organise et sécurise les échanges d’information :

- Inscription du secret professionnel dans le cadre de la CCAPEX ;

- La CCAPEX sera systématiquement informée des décisions qui font suite aux avis et recommandations qu'elle formule ;

- Dématérialisation de la transmission des assignations, des signalements à la CCAPEX en amont de celle-ci (article 10 du projet de loi) et des commandements de quitter les lieux

Par ailleurs, les mesures du chapitre 5 du titre I du présent projet de loi comprennent des dispositions relatives aux FSL, qui visent à renforcer la prise en charge des situations de menace d'expulsion par les FSL ainsi que l'articulation des FSL avec la CCAPEX.

3) Justification de la nécessité de recourir à une loi

Si l’article 10 introduit une formalité obligatoire pour certains bailleurs dans le cadre de la procédure d’expulsion, l’inscription des mesures prévues par l’article 11 dans la loi se justifie par la nécessité d’affirmer un cadre clair pour l’ensemble des acteurs de la prévention.

a) Concernant la charte de prévention

Dans la mesure où la prévention des expulsions fait intervenir sur un territoire de multiples acteurs avec leurs compétences propres et qu’ils ne sont pas tous représentés en CCAPEX, la charte est un outil fondamental pour la coordination de leurs actions.

Pourtant, il est constaté que si la plupart des départements ont conclu des chartes à la suite de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions (article 121), celles-ci n’ont généralement pas fait l’objet d’un suivi opérationnel, et pour certaines sont tombées en désuétude.

L’article 11 vise à rendre ces chartes effectives et efficaces en prévoyant plus précisément leurs modalités d’adoption et d’évaluation devant la CCAPEX et le comité responsable du PDALHPD.

b) Concernant les CCAPEX

Initialement, les CCAPEX ont été créées par la loi portant engagement national pour le logement (ENL) de 2006, qui a introduit dans l’article 4 de la loi Besson de 1990 la faculté pour le comité responsable du PDALPD de les instaurer. Du fait de ce caractère facultatif, la définition de la CCAPEX, de son fonctionnement et de ses missions étaient peu détaillés par la loi, pour être laissés à la négociation locale, principalement entre le préfet et le président du conseil général.

Lorsque la création de la CCAPEX est devenue obligatoire en 2009, cette négociation n’a pas eu lieu de la même manière dans tous les départements, ce qui a entraîné des modes de fonctionnement très hétérogènes. Ainsi, dans plusieurs départements, les modalités de saisine de la CCAPEX ont été définies a minima, pour limiter fortement le nombre de situations qui sont portées à sa connaissance.

De fait, l’inscription dans la loi des compétences précises de la CCAPEX et d’un socle commun de modalités de saisine apparaît indispensable pour assurer des modes de fonctionnement cohérents sur l’ensemble du territoire national.

IV Etude d’impact

1) Impact sur la procédure d’expulsion

L'obligation de signalement des impayés au moins deux mois avant assignation, introduite dans l'article 24 de la loi de 1989, constitue une nouvelle formalité pour les bailleurs HLM concernant leurs locataires ne bénéficiant d'aucune aide au logement, ainsi que pour les personnes morales (hors SCI familiales) du parc privé.

Cette disposition ne concerne donc pas les bailleurs personnes physiques, qui représentent environ 96% des bailleurs du parc privé.

Dans le parc public, pour les locataires des organismes HLM et SEM (logements conventionnés) bénéficiant d’une aide au logement, la saisine de la CCAPEX vient se substituer aux mesures prévues par les dispositions du L. 442-6-1 et du L. 353-15-1 du CCH, qui sont supprimées. Pour ces situations, le signalement de la CAF ou de la CMSA suffira à entraîner la recevabilité de l'assignation, les CAF et CMSA étant chargées de saisir la CCAPEX dans un deuxième temps lorsque la situation le justifie (menace de suspension ou autre situation complexe).

La mesure introduit donc une formalité supplémentaire pour les bailleurs « institutionnels » du parc privé, et pour les bailleurs du parc public dont les locataires ne bénéficient pas d'aides au logement.

Toutefois, cette formalité ne devrait pas avoir d’incidence notable sur la durée de la procédure, dans la mesure où elle doit être exécutée dans les mêmes délais que la signification du commandement de payer, soit deux mois avant assignation. On le constate sur les schémas comparatifs de la procédure pages suivantes.

Figure 31 : Schéma de la procédure d’expulsion dans le cadre du droit actuel

Figure 32 : Schéma de la procédure d’expulsion après adoption du projet de loi

Ainsi, la saisine obligatoire de la CCAPEX, préalable à l’assignation, pourrait concerner annuellement 80 000 locataires :

- un maximum de 5 000 locataires dont le bailleur est une personne morale du parc privé ; ceux-ci représentent en effet environ 5% des locataires du parc privé (Etat du Logement 2010, CGEDD);

- environ 75 000 locataires du parc public non allocataires d'aides au logement  ; partant de l'hypothèse que ces impayés seront signalés 2 mois avant assignation, c'est-à-dire au même stade que le commandement de payer, sur les 225 000 commandements de payer qui seraient émis chaque année dans le parc public (soit 2 à 3 commandements de payer pour une assignation, d’après les estimations de l’USH et de la Chambre nationale des huissiers de justice), 1/3 concerneraient des non allocataires (ENL 2006), soit 75 000.

2) Impact sur les acteurs publics en charge de la prévention

a) Situation actuelle

Actuellement, le nombre de situations examinées en CCAPEX est estimé à 40 000 par an, d’après les résultats d’une enquête du commissariat général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) portant sur l’année 2011, et dans l’attente de données qui seront fournies par le système d’information en cours de développement.

Concernant les effectifs de l’Etat, l’approche « budget base zéro » adoptée par la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature calibre actuellement la cible des personnels nécessaires à 172 ETP sur les missions de prévention des expulsions (calculé sur la base d'un indicateur de contexte, à savoir le nombre de décisions judiciaires d'expulsion dans le département).

Cette approche budgétaire ne rend compte que d’une partie des effectifs de l’Etat dédiés aux expulsions locatives, compte tenu de la porosité croissante entre les missions relatives à la prévention et celles relatives au suivi de la procédure d’expulsion, de même qu’entre les effectifs relevant de différents programmes budgétaires au sein des directions départementales interministérielles. Ainsi, à partir d'un échantillon de huit départements enquêté en mai 2013, qui ont comptabilisé les ETP mobilisés sur l'ensemble des missions relatives aux expulsions locatives en DDI, en préfecture et en sous-préfecture, il pourrait être estimé qu'en additionnant les ETP relevant des différents ministères concernés (Intérieur, Logement et Cohésion Sociale), plus de 500 ETP sont dédiés à ces missions au niveau national.

S’agissant de l’implication des autres collectivités publiques en matière de prévention, et notamment des conseils généraux, les données disponibles ne permettent pas de mesurer de manière exhaustive les effectifs consacrés à cette mission, exercée le plus souvent au titre du service social polyvalent assurant un accompagnement global des ménages.

b) Impact sur l’activité de la CCAPEX

Avec les dispositions du nouvel article 7-2, la CCAPEX sera systématiquement alertée pour des situations sensibles ou complexes par nature :

- Ménages ayant déposé un recours DALO au motif de la menace d'expulsion (10 000 situations annuelles)

- Ménages dont l'aide au logement est susceptible d'être suspendue (estimation à 30 000 situations annuelles)

- Ménages ayant déposé une demande d'aide FSL au titre du maintien, lorsque l'aide du fonds ne pourrait pas à elle seule permettre le maintien dans les lieux ou le relogement du locataire (10 000 situations annuelles)

Si l'on additionne le nombre de situations qui doivent faire l'objet d'une alerte pour instruction et examen par la CCAPEX, on atteint un total d'environ 50 000 saisines, sachant qu'un même ménage peut faire l'objet de saisines à plusieurs titres (il peut avoir déposé un recours DALO en même temps qu’une demande FSL par exemple).

La CCAPEX sera également informée des commandements de quitter les lieux (environ 55 000 par an), des demandes de concours de la force publique (40 000 par an) et des 80 000 signalements prévus par les nouvelles dispositions prévues à l’article 10.

Toutefois, il ne faut pas en déduire que la CCAPEX devrait examiner entre 200 000 et 250 000 situations. D'une part, toute l'efficacité de la centralisation de l'examen des données par la CCAPEX dans le cadre de la prévention des expulsions conduira à ce qu'elle voie le même dossier à plusieurs stades, et qu’en particulier elle soit à même de déclencher la mobilisation des partenaires sur des situations signalées plus précocement qu’aujourd’hui, évitant ainsi leur dégradation pouvant conduire à l’expulsion. D'autre part, le nombre de situations faisant l'objet d'un signalement et ayant vocation à être effectivement examinées en CCAPEX dépendra de choix réalisés par les acteurs du PDALHPD, et qui sont à définir dans son règlement intérieur et dans le cadre de la charte départementale.

C’est notamment le cas des demandes de concours de la force publique, dont la CCAPEX est informée et dont elle pourrait être saisie pour avis si le préfet le juge utile. L’information de la CCAPEX pourra permettre de faciliter le suivi des différentes interventions sociales mises en œuvre au profit de ces ménages avant que la procédure d’expulsion n’arrive à son terme.

Des orientations concernant ces modalités de traitement seront données par circulaire, en lien avec le déploiement de l’application de gestion prévu pour 2014. Cette application interministérielle permettra de moderniser le traitement et la gestion de la procédure d’expulsion locative dès la phase d’enregistrement de la demande d’assignation jusqu’au terme de la procédure, ainsi que d’assurer la gestion des CCAPEX.

c) Impact sur le dispositif de prévention des expulsions

Au-delà de la CCAPEX, le projet de loi vise à définir un cadre d’organisation des actions de prévention des expulsions, afin que les moyens disponibles sur les territoires soient mobilisés de manière plus efficiente.

Cette coordination doit se faire dans le cadre du PDALHPD et de la charte, laquelle se voit renforcée par le présent projet de loi. Des orientations plus précises pourront être données suite à l’évaluation de la politique de prévention des expulsions locatives qui sera menée au second semestre 2013 dans le cadre de la Modernisation de l’Action Publique, et qui visera, à partir d’une "cartographie" des moyens mis en œuvre par chaque acteur de la prévention sur un échantillon de territoires, à dégager des pistes d’amélioration du dispositif.

3) Impact des mesures proposées à l’égard des personnes handicapées

Les mesures proposées ne présentent pas d’impact particulier à l’égard des personnes handicapées.

4) Impact des mesures proposées en matière d’égalité hommes/femmes

Les mesures proposées ne présentent pas d’impact particulier en matière d’égalité homme/femme.

V Mise en œuvre

1) Textes à modifier ou à abroger

Ces mesures impliquent de modifier plusieurs dispositions réglementaires :

Texte à modifier

Modification/abrogation

Direction d’administration centrale responsable

Code de la construction et de l’habitation (partie réglementaire)

Modification

DGALN

Décret n°2008-187 du 26 février 2008 relatif à la commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives

Modification

DGALN

Il est envisagé de procéder ultérieurement à la codification des dispositions de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

2) Modalités d’entrée en vigueur

Les dispositions sont d’application immédiate, à l’exception de la saisine de la CCAPEX par les bailleurs personnes morales au moins deux mois avant l’assignation, qui sera obligatoire à compter du 1er janvier 2015. En effet, un délai est impératif afin de permettre le développement et le déploiement de l’application de gestion des CCAPEX.

3) Modalités d’application outre-mer

Ces dispositions s’appliquent à l’ensemble des départements, y compris les départements d’outre-mer.

CHAPITRE V : Faciliter les parcours de l'hébergement au logement

Section 1 :  Accueil, hébergement, accompagnement vers l’insertion et le logement

Sous-section 1 : Consacrer juridiquement les services intégrés d’accueil et d’orientation (Article 12)

I Diagnostic

1) Présentation des missions et de l’organisation des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO)

Les services intégrés d’accueil et d’orientation ont été créés par circulaire du 8 avril 2010 et visent à mettre en réseau dans chaque département le dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement des personnes sans domicile. Cette mise en place a été engagée par les services de l’Etat chargés de la cohésion sociale sur la base d’«une large concertation avec l’ensemble des associations parties prenantes au SIAO et avec les partenaires institutionnels (collectivités locales, bailleurs sociaux, acteurs du logement adapté notamment), en lien avec les services de l’État chargés du logement, interlocuteurs privilégiés des bailleurs sociaux, dans un objectif partenarial de mise en place et de fonctionnement de ce service. »

Les rôles, qui leur sont assignés par la circulaire précitée, sont:

- d’assurer la régulation des orientations : disposant d’une vision exhaustive du parc d’hébergement d’urgence, d’insertion, de stabilisation et de tout ou partie du parc de logements de transition, ils reçoivent toutes les demandes de prise en charge et orientent les personnes vers la solution la plus adaptée à leur situation. Ils régulent l’attribution des places d’hébergement d’urgence, de stabilisation, d’insertion et affectent les places vacantes ;

- de veiller à la continuité de la prise en charge tout au long des parcours ;

- de coordonner les différents acteurs depuis la veille sociale jusqu’au logement et d’améliorer la fluidité hébergement /logement ;

- de participer à la constitution d’observatoires locaux afin de permettre une meilleure évaluation des besoins et des réponses apportées.

La circulaire du 8 avril 2010 préconise la mise en place d’un SIAO qui gère en même temps l’urgence, l’insertion et le logement de transition. Néanmoins, selon les spécificités locales, la circulaire précitée autorise deux dérogations :

- Distinction possible entre le SIAO compétent pour l’urgence et le SIAO compétent pour l’insertion si « dès la conception de cette organisation les liens entre les différents opérateurs sont clairement établis » ;

- Le SIAO peut revêtir des formes infra-départementales selon le contexte local, un opérateur devant toutefois assurer la coordination et l’observation au niveau départemental.

2) Bilan de la mise en œuvre des services intégrés d’accueil et d’orientation

Au 30 juin 2012, l’ensemble des départements de métropole et d’Outre-mer (hormis Mayotte) ont mis en place un SIAO25.

Les opérateurs SIAO se répartissent de la manière suivante :

- 62 départements ont déclaré un SIAO mixte (urgence et insertion) ;

- 4 départements un SIAO urgence ;

- 6 départements un SIAO insertion ;

- 22 départements un SIAO urgence et un SIAO insertion ;

- Au total, 116 SIAO.

Figure 33 :  Part des types de SIAO

Parmi ces départements, quatre ont choisi la voie d’une organisation infra-départementale (entre 2 et 7 SIAO par département).

La mise en place des services intégrés d’accueil et d’orientation a également fait l’objet d’une évaluation qualitative par l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) en janvier 2012.

La mission IGAS a constaté une réelle avancée sur le terrain malgré des délais très contraints de mise en place et un vrai dynamisme au sein des services intégrés d’accueil et d’orientation. La mise en place des services intégrés d’accueil et d’orientation et de commissions d’orientation ont permis une simplification des démarches, un début d’harmonisation des pratiques concernant le diagnostic social, un traitement plus équitable des demandes et une meilleure prise en compte des attentes des usagers. De plus, les services intégrés d’accueil et d’orientation ont permis de mettre en réseau les acteurs de la veille sociale et de l’hébergement.

La mission souligne, par ailleurs, l’intérêt d’avoir fait le choix d’un modèle adaptable aux contextes, blocages et particularités locales. Cette souplesse a permis de ne pas casser les dynamismes locaux préexistants au SIAO. Toutefois, la mission s’interroge sur la pertinence du maintien d’une organisation départementale hétérogène au regard de la volonté d’instituer le SIAO comme une instance de coordination départementale.

Par ailleurs, au-delà de l’organisation hétérogène des SIAO, la mission IGAS constate des résistances et des freins à la mise en œuvre opérationnelle des SIAO :

- un manque de visibilité des SIAO auprès des acteurs locaux et l’absence d’existence administrative ;

- des lenteurs dans les évolutions nécessaires de leurs pratiques du côté de travailleurs sociaux et de certains centres d’hébergement ;

- un lien très faible des SIAO avec le secteur du logement ;

- des difficultés de pilotage des SIAO par les services de l’Etat.

Devant ces constats, la mission IGAS a formulé un certain nombre de recommandations, qui ont été reprises dans le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale qui a été adopté le 21 janvier 2013 et que le présent projet de loi met en œuvre.

II Les objectifs poursuivis

Le présent projet de loi poursuit plusieurs objectifs :

- Donner de la visibilité au SIAO afin de renforcer sa légitimité et lui permettre de devenir une véritable instance de coordination départementale ;

- Assurer la mise en place d’un service intégré d’accueil et d’orientation unique au niveau du département compétent à la fois sur les missions d’urgence et les missions d’insertion ;

- Renforcer le pilotage de l’Etat sur les services intégrés d’accueil et d’orientation.

III Explication des évolutions proposées

Le présent projet de loi donne tout d’abord un fondement juridique au SIAO afin de renforcer sa légitimité et de lui donner des moyens d’action sur le terrain. En effet, le dispositif du SIAO a jusqu’aujourd’hui fonctionné sur la seule base d’une circulaire, ce qui limite fortement la portée et les effets de ce dispositif.

Aujourd’hui, la volonté du gouvernement est de donner toute sa légitimité au SIAO, pour qu’il devienne l’instance de coordination départementale incontournable en matière d’hébergement et de logement des personnes sans domicile. A cette fin, un vecteur législatif reconnaissant juridiquement l’existence des SIAO est nécessaire.

De plus, la mise en place des SIAO implique des obligations des acteurs locaux de l’hébergement, de l’insertion et de l’accompagnement au logement des personnes sans domicile qu’il convient de définir expressément par un texte législatif pour renforcer leur effectivité sur le terrain.

Par ailleurs, la mise en place souple des SIAO a conduit, dans un certain nombre de départements, à des organisations très hétérogènes (deux SIAO sur le même département, plusieurs SIAO infra-départementaux). Cette hétérogénéité n’est pas sans conséquence sur le fonctionnement des SIAO et sur leur opérationnalité.

L’objectif est donc de converger vers une organisation commune à l’ensemble des départements qui prend la forme d’un SIAO unique couvrant l’urgence et l’insertion. Cette convergence requiert un vecteur législatif pour être effective sur le terrain.

En conséquence, il est proposé plusieurs modifications du code de l’action sociale et des familles :

- L’article L. 345-2 sur le dispositif de veille sociale est modifié pour y consacrer l’existence des SIAO ;

- Il est créé six articles nouveaux (article L. 345-2-4 à L 345-2-9) définissant l’organisation des SIAO, les missions et les obligations des différents acteurs de l’hébergement et du logement vis-à-vis des SIAO.

IV Impact

Plusieurs impacts sont attendus :

1) Amélioration de la prise en charge des personnes sans domicile 

La reconnaissance juridique des SIAO leur permettra de devenir au niveau départemental une véritable instance de coordination du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement des personnes sans domicile. En effet, cette reconnaissance permettra aux SIAO d’avoir une visibilité sur la totalité des places disponibles sur le département aussi bien sur l’hébergement que sur le logement accompagné (résidences sociales dont pensions de familles, intermédiation locative) et de mieux réguler les places d’hébergement et des pensions de familles. Cette visibilité des SIAO sur l’ensemble de l’offre permettra de contribuer à l’amélioration des réponses apportées aux personnes sans abri avec une plus grande fluidité du dispositif et un accès au logement, qu’il soit accompagné ou de droit commun, plus rapide.

2) Amélioration du fonctionnement des SIAO

La mise en place d’un SIAO unique par département en lieu et place de l’organisation hétérogène actuelle (un SIAO urgence et un SIAO insertion) permettra de renforcer le fonctionnement des SIAO, grâce à un pilotage unifié et une plus grande fluidité entre l’urgence et l’insertion.

Pour 2013, le projet de loi de finances prévoit un financement pour le dispositif de veille sociale, ce qui inclut le SIAO à hauteur de 85 890 000 €, budget en hausse par rapport à 2012.

3) Renforcement du pilotage de l’Etat

Les services de l’Etat seront en mesure d’assurer un pilotage efficace du dispositif des SIAO notamment grâce aux obligations d’échanges de données pour les SIAO et les autres acteurs du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement des personnes sans domicile.

Le pilotage sera également facilité par la formalisation de la relation entre le SIAO et le préfet dans le cadre d’une convention qui rappellera les missions confiées par le préfet au SIAO ainsi que les obligations du SIAO envers les services de l’Etat.

Enfin, la mise en place d’une animation régionale des SIAO, qui pourra prendre la forme d’une conférence régionale comme en Ile-de-France, permettra d’assurer à l’échelle régionale une meilleure coordination des SIAO départementaux ainsi qu’une plus grande cohérence des pratiques.

V Modalités d’application

L’article L. 345-4 modifié prévoit un décret en Conseil d’Etat pour préciser les conditions d’application des articles relatifs au SIAO. Ce décret en Conseil d’Etat précisera notamment les modalités de la convention à conclure entre l’Etat et la personne morale gestionnaire du SIAO et les informations et données qui seront échangées entre les services de l’Etat et l’ensemble des acteurs du SIAO.

Sous-section 2 : Renforcer la gouvernance au niveau régional et l’articulation entre le logement et l’hébergement

Les articles 13 à 16 conduisent à renforcer la gouvernance au niveau régional et l’articulation logement/hébergement (CRHH, PDALHPD). 

Mesure 1 : L’extension des compétences du comité régional de l’habitat (CRHH) (Article 13)

I Diagnostic

La région constitue un lieu de débat et de concertation privilégié avec l’ensemble des acteurs du logement présents sur un territoire (collectivités territoriales, associations, professionnels, Etat). Depuis la loi du 13 août 2004, le Préfet de Région préside le comité régional de l’habitat (CRH) et rend chaque année un avis collégial sur la politique régionale du logement.

Plusieurs régions témoignent du rôle essentiel que joue le CRH dans la gouvernance de la politique de l'habitat à l’échelon local ainsi que de l’implication importante et de l’assiduité dont font preuve les partenaires. Plusieurs d’entre elles se mobilisent également pour faire du CRH une structure dynamique, efficace et soucieuse de l'équité territoriale (Bretagne, Nord Pas de Calais, Pays de Loire). En 2012, les Préfets de région ont présidé en moyenne 2 à 3 CRH par an : 5 par an en Bretagne, 1 par an en Bourgogne, Basse Normandie, Corse et en Midi Pyrénées (cf annexe 1). En séance plénière, 46 membres en moyenne participent au CRH. Ce chiffre atteint jusqu’à 76 membres en région Midi Pyrénées (cf annexe 1).

Les membres du CRH sont répartis en trois collèges (cf article R. 362-3 du CCH) :

- 1° Un collège de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

- 2° Un collège de professionnels intervenant dans les domaines du logement, de l'immobilier, de la construction ou de la mise en œuvre des moyens financiers correspondants ;

- 3° Un collège de représentants d'organisations d'usagers, de bailleurs privés, d'associations d'insertion et de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement, des partenaires sociaux associés à la gestion de la participation des employeurs à l'effort de construction et de personnalités qualifiées. Ce 3ème collège représente 32% des membres du CRH (cf annexe 1).

Hormis le 5e alinéa de l'article R. 362-2 du CCH qui prévoit une consultation préalable des membres du CRH avant l'approbation d'un plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), qui inclut le plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) selon les dispositions de l'article L. 312-5-3 du Code de l'action sociale et des familles, les dispositions actuelles du CCH orientent les compétences du CRH essentiellement vers le domaine du logement.

Ainsi, le CRH est notamment consulté sur le projet de répartition des crédits publics sur les différents territoires d’intervention (EPCI et départements), les projets de programmes locaux de l’habitat (PLH), la création/dissolution/modification de compétence des organismes d’habitation à loyer modéré, les projets de plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), les demandes d’agréments.

Figure 34 : Nombre de dossiers traités en CRH et/ou en bureaux en 2012

Avis PLH

84

Avis PDALPD

12

Demande agréments

investissement locatif

Association Maîtrise d'ouvrage d'insertion

12

23

Programmation (initiale, bilan, finale)

68

Bilan délégation compétence

19

Bilan SRU

4

CUS

8

Divers autres (PIA…)

75

Le CRH peut créer en son sein des commissions spécialisées chargées de traiter des thématiques particulières ou de cibler des territoires à enjeux. Au niveau national, 7 régions ont eu recours à la mise en place de ces commissions (Bourgogne, Bretagne, Centre, Champagne Ardenne, Lorraine, Pays de Loire, Rhône Alpes) et 1 territoire a été amené à supprimer les commissions mises en place (Poitou-Charentes). Au total, 31 commissions thématiques et 7 commissions territorialisées ont été recensées dont 13 en Bretagne, 7 dans le Centre, 6 dans les Pays de Loire et 4 en Bourgogne. Ces commissions offrent l’opportunité de travailler sur la question de l’hébergement. En Pays de Loire, une commission sur « l’hébergement et l’accès au logement » a été créée. En Bourgogne, une commission spécialisée sur le « logement d'abord » a été mise en place.

Dans la pratique, plusieurs régions ont d’ores et déjà, à titre expérimental, élargi les attributions du CRH au domaine de l’hébergement et ont associé à la concertation des partenaires positionnés dans le champ de l’hébergement (Nord-Pas-de-Calais, Auvergne, Ile de France). Dans le Nord Pas de Calais, la Direction régionale Jeunesse et Sport Cohésion Sociale (DRJSCS) intervient systématiquement depuis 3 ans lors du premier CRH réuni en séance plénière de l’année, à la demande du Préfet de région. En Auvergne également, la représentativité sur la thématique hébergement est déjà significative avec la présence du DRJSCS qui intervient pour les dispositifs relatifs au renforcement de l’accès au logement et les « projets territoriaux de sortie de l’hiver » et de 4 associations départementales rattachées au 3ème collège du CRH.

En Ile de France, après accord de la Ministre de l'Egalité des territoires et du Logement, cette évolution est officiellement expérimentée depuis le 10 octobre 2012 et a permis la présentation du projet de stratégie régionale de l'hébergement et du logement (PRAHI) aux membres du comité. Le 3ème collège du CRH qui regroupe notamment les associations d’insertion et de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement a été étendu à 17 nouveaux partenaires en charge des questions d'hébergement et d'accompagnement social dont :

- 3 services régionaux de l’Etat: Agence Régionale de Santé (ARS), Direction régionale Jeunesse et Sport Cohésion Sociale (DRJSCS), Direction interrégionale Pénitentiaire (DIP) ;

- Services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) ;

- Organismes qui mettent en commun des moyens pour poursuivre des objectifs d’intérêt commun (GIP dont le Samu social),

- l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII).

II Objectifs

L’extension des compétences du CRH aux politiques de l’hébergement concomitante à la fusion du plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) avec le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) qui devient le « plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées » (PDALHPD), permettra d’assurer sur les territoires la cohérence des réponses en matière de logement et d’hébergement et de faciliter les parcours de l’hébergement vers le logement.

Cette extension de compétence permettra de mieux répondre aux attentes des acteurs du 3ème collège, œuvrant dans le domaine du logement des populations défavorisées.

Cette modification est également apportée au conseil départemental de l’habitat institué dans les départements et régions d’outre mer à l’exception de Saint Martin - collectivité d’outre mer régie par l’article 74 de la Constitution (cf art. L. 6314-3 du CGCT).

III Evolutions législatives

Il est proposé de remplacer « CRH » par « CRHH » à l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation.

Cette modification impacte tous les articles faisant mention du code de la construction et de l’habitation : troisième alinéa de l'article L. 301-3, quatrième et sixième alinéas de l'article L. 302-2, deuxième alinéa de l'article L. 302-3, premier alinéa de l'article L. 302-9, deuxième alinéa de l'article L. 302-9-1, premier alinéa de l'article L. 302-12, deuxième et troisième alinéas de l'article L. 302-13, premier et deuxième alinéas de l'article L. 364-1, premier alinéa de l'article L. 441-10 et septième alinéa de l'article L. 443-7.

En outre mer, il est proposé de remplacer CDH par CDHH. Pour Saint Martin et conformément à la particularité ci-dessus énoncée, la création du CDH et sa transformation en CDHH ne relève pas du champ de compétence de l’Etat.

Les dispositions relatives à la composition et aux compétences du CRH sont de niveau réglementaire.

IV Impacts

Cette modification permettra de :

- générer une forte mobilisation des acteurs locaux sur l’articulation hébergement/logement en favorisant au sein du CRHH la complémentarité des actions et l’échange des points de vue ;

- développer une meilleure complémentarité des aides pour le développement de l’offre de logement et d’hébergement permettant un accompagnement plus efficace des parcours résidentiels.

Elle impliquera une modification des dispositions réglementaires relatives à la composition et aux compétences du CRH, lors de la rédaction du décret d’application.

V Modalités de suivi

Ces mesures n’appellent pas de suivi particulier.

VI Consultations

La proposition a été débattue en réunion inter-services le 17 avril 2013 en présence de la DIHAL, DGCS, DGCL, DMAT, DLPAJ et en réunion inter ministérielle le 26 avril 2013.

Au préalable une consultation dématérialisée en lien avec les partenaires (USH, Fédération Habitat et Humanisme, ADF, HCLPD, Fédération des PACT, FAPIL, FNARS) a été organisée.

VII Modalités d’application

1) Conditions d’application : textes à modifier ou à abroger 

L’extension des compétences du conseil régional de l’habitat (CRH) aux politiques de l’hébergement implique de modifier les dispositions du code de la construction et de l’habitation :

Textes à modifier

Modification/ abrogation

Direction d’administration centrale responsable

Code de la construction et de l’habitation

Modification

DGALN

Deuxième aliéna de l’article 3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement

Modification

DGALN

2) Mesures transitoires de mise en œuvre

Cette modification n’appelle pas de mesures transitoires particulières.

Les membres du CRH sont nommés pour une période de 6 ans renouvelable par arrêté du Préfet de région. Le Préfet de région établit la liste des associations ou organismes rattachés au 3ème collège.

Après la publication du décret d’application, chaque CRH devra modifier la composition et, le cas échéant, son règlement intérieur pour tenir compte des modifications apportées.

3) Modalités d’application outre-mer 

L’ensemble des départements d’outre-mer est doté d’un conseil départemental de l’habitat qui devient conseil départemental de l’habitat et de l’hébergement : à l’exception de Saint Martin.

Mesure 2 : La fusion du plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) avec le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) (articles 14 et 16)

I Diagnostic

L’article 69 de la loi n°2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a institué les plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) des personnes sans domicile (disposition codifiée à l’article L. 312-5-3 du code de l’action sociale et des familles - CASF).

Prévus pour une durée maximale de cinq ans, ils sont destinés à organiser et planifier l’offre du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile, compte tenu des besoins des publics, diagnostiqués territoire par territoire.

Les PDAHI sont inclus dans les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), cadres institutionnels de définition et d’harmonisation des actions en faveur du logement des personnes défavorisées depuis leur instauration par la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

La loi du 25 mars 2009 a rendu obligatoire l’inclusion du PDAHI dans le PDALPD sous forme d’annexe, sans toutefois supprimer la distinction entre les deux plans. Il en résulte des difficultés dans le pilotage et les modes de production de ces deux documents.

Le PDAHI est élaboré et mis en œuvre par le Préfet en concertation avec les acteurs locaux (collectivités territoriales, bailleurs sociaux, associations, CAF…).

Le PDALPD est élaboré et mis en œuvre par le Préfet et le président du conseil général en concertation également avec les acteurs locaux. La loi fixe pour ce plan une durée minimale de trois ans, sans prévoir de durée maximale.

Les deux plans peuvent donner lieu à des instances de pilotage distinctes ou intégrées selon les choix d’organisation qui ont été retenus localement. Progressivement, des instances de gouvernance locale se sont développées, fondées sur une approche transversale des politiques de l’hébergement et de l’accès au logement et associant l’ensemble des acteurs.

II Présentation des objectifs

L’un des objectifs fixés par le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale est de mieux structurer l’offre d’hébergement à long terme afin d’améliorer la prise en charge des personnes sans domicile et de favoriser leur accès ou leur maintien dans un logement. Cet objectif s’inscrit dans une volonté de décloisonnement des politiques publiques, conformément à une stratégie d’accès prioritaire au logement de droit commun. L’atteinte de cet objectif implique une évolution de la planification en matière d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement au logement des personnes sans domicile. Cette évolution permettra d’assurer, sur les territoires, la cohérence des réponses en matière de logement et d’hébergement et de faciliter les parcours de l’hébergement vers le logement. Il s’agit de développer des solutions alternatives à l’hébergement et de favoriser un accès plus direct au logement de droit commun pour les ménages en difficultés, en s’appuyant notamment sur des mesures d’accompagnement vers et dans le logement.

Il convient aujourd’hui d’aller plus loin dans le processus d’intégration des politiques de l’hébergement et de l’accès au logement. Certains départements ont anticipé cette évolution et ont déjà entrepris de fusionner les deux plans (ex. Drôme, Marne) et de mettre en place une gouvernance intégrée.

III Explication des évolutions juridiques proposées

Il est proposé de fusionner le PDAHI avec le PDALPD qui devient : « plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées » (PDALHPD).

La modification de l’article L.312-5-3 du CASF opère cette fusion.

La loi n°90-449 du 31 mai 1990 est modifiée pour intégrer, dans le nouveau plan départemental fusionné, les éléments constitutifs du PDAHI sur les besoins en logement et en hébergement des personnes prises en charge par le dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement.

Cette intégration nécessite d’imposer un rythme de révision du nouveau plan départemental selon une périodicité suffisante. Il est précisé que le PDALHPD doit être adopté pour une durée de trois à cinq ans.

Par ailleurs, il est proposé d’associer des acteurs supplémentaires à la gouvernance du plan départemental :

- les organismes qui exercent des activités de maîtrise d’ouvrage, des activités d’ingénierie sociale, financière et technique et des activités d’intermédiation locative et de gestion locative sociale disposant des agréments définis aux articles L. 365-2 à L. 365-4 du code de la construction et de l’habitation ;

- les personnes concernées, conformément au principe de participation initié dans la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale.

Enfin, il est procédé à cette occasion à une réécriture partielle des dispositions de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement pour intégrer de façon cohérente et lisible les dispositions relatives au secteur de l’accueil, de l’hébergement, de l’accompagnement vers l’insertion et le logement.

Cette réécriture vise également à faciliter une codification ultérieure des dispositions de la loi n°90-449 dite loi Besson.

IV Etude d’impact

La fusion des PDALPD et des PDAHI est une mesure de simplification qui n’entraîne pas de charges nouvelles pour les conseils généraux.

Puisque l’ensemble des départements est doté d’un PDALPD, la fusion des PDALPD avec les PDAHI n’entraîne pas la création d’un document supplémentaire mais seulement une intégration accrue des dispositions relatives aux volets logement et hébergement des personnes prises en charge par le dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement dans la politique sociale du logement, telle qu’elle est déterminée localement dans le cadre du PDALPD.

La consolidation des dispositions contenues dans les deux plans départementaux actuels permettra de simplifier et d’améliorer le processus de coordination et de programmation des politiques d’hébergement et d’accès au logement dans les territoires.

Les dispositions du PDAHI relèvent de la compétence de l’Etat. La fusion des deux plans en un PDALHPD place l’élaboration et la gouvernance des dispositions relatives au secteur de l’accueil, de l’hébergement, de l’accompagnement vers l’insertion et le logement sous une co-présidence du préfet et du président du conseil général. Si cette fusion ne vise pas à opérer un transfert de la compétence opérationnelle et financière de ce secteur aux conseils généraux, elle permettra en revanche une meilleure coordination de l’intervention sociale des différents acteurs.

1) Modalités d’élaboration du plan départemental d’actions pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées.

La durée maximale du PDALHPD est fixée dans le présent projet à six ans. Le temps nécessaire à l’élaboration et à l’adoption du PDAHLPD est estimé entre douze à dix-huit mois.

Les travaux d’évaluation et de diagnostic qui constituent le fondement sur lequel s’appuie l’élaboration ou la révision du plan doivent être initiés bien avant le terme du plan en cours.

Les deux schémas ci-après présentent les différentes étapes et la chronologie de la procédure d’élaboration et de révision du plan départemental.

Figure 35 :  Etape de la procédure d’élaboration et de révision du plan départemental

En termes de moyens, la dimension partenariale et transversale du PDALHPD rend relativement difficile l’estimation des moyens qu’il serait nécessaire de mobiliser pour l’élaborer et l’animer.

S’agissant des services déconcentrés de l’Etat, l’approche « budget base zéro » adoptée par la DGALN calibre actuellement la cible des personnels nécessaires à un total de 150 ETP pour l’animation du PDALPD, ce qui inclut la phase d’élaboration du plan. La mesure prévue par la présente loi ne visant qu’à fusionner deux outils existants et partiellement intégrés, celle-ci n’appelle pas nécessairement une augmentation des moyens dédiés.

2) Impact des mesures proposées à l’égard des personnes handicapées

Les mesures proposées ne présentent pas d’impact particulier à l’égard des personnes handicapées.

3) Impact des mesures proposées en matière d’égalité hommes/femmes

Les mesures proposées ne présentent pas d’impact particulier en matière d’égalité homme/femme.

V Mise en œuvre

Ces mesures impliquent de modifier plusieurs dispositions réglementaires :

Texte à modifier

Modification/ abrogation

Direction d’administration centrale responsable

Code de la construction et de l’habitation

Modification

DGALN

Décret n°2007-1688 du 29 novembre 2007 relatif aux plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées

Modification

DGALN

Décret n°2008-187 du 26 février 2008 relatif à la commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives

Modification

DGALN

Il est envisagé de procéder ultérieurement à la codification des dispositions de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

1) Mesures transitoires de mise en œuvre

Compte tenu de l’existence à ce jour de deux plans – le PDALPD et le PDAHI – avec des échéances différentes, il est nécessaire de fixer des délais particuliers d’élaboration pour la première génération de plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées.

Par conséquent, le projet de loi prévoit que l’adoption du premier plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées devra intervenir à la date à laquelle prend fin le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées en cours à la date de publication de la loi, ou, si elle est plus proche, celle à laquelle prend fin le plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile, et, au plus tard, à l’expiration d’un délai de trois ans suivant la publication de la loi.

2) Modalités d’application outre-mer

L’ensemble des départements est doté d’un PDALPD, y compris les départements d’outremer. En revanche, l’article 7-1 de la loi n°90-449, en ce qu’il prévoyait des dispositions transitoires pour la mise en œuvre du PDAHI sur le territoire de Mayotte, n’a plus lieu d’être. Les dispositions de cet article sont remplacées par de nouvelles dispositions (article 11, chapitre V). Il est précisé, qu’à cette occasion, il est proposé de supprimer les mentions de Saint-Martin figurant dans les articles concernés de la loi n°90-449. En effet, la compétence en matière d'urbanisme et de logement à Saint-Martin a été transférée à la collectivité le 1er avril 2012 en application du 1° du II de l'article LO 6314-3 du code général des collectivités territoriales.

Figure 36 : Résultats enquête CRH 2013

 

Composition du CRH
Nombre de membres

Nombre de réunion du CRH
en séances plénières

Nombre de réunion du bureau

 

collège
1

collège
2

collège
3

Total

% 1er collège

% 2nd collège

% 3ème collège

2010

2011

2012

prévi-
sion 2013

2010

2011

2012

prévi-
sion 2013

Alsace

6

21

22

49

12%

43%

45%

2

3

2

3

0

0

0

1

Aquitaine

13

13

13

39

33%

33%

33%

4

1

2

 

7

7

5

 

Auvergne

11

14

16

41

27%

34%

39%

2

2

2

2

2

2

2

2

Basse Normandie

9

17

14

40

23%

43%

35%

1

3

1

1

2

2

2

4/5

Bourgogne

12

20

19

51

24%

39%

37%

2

1

1

2

1

2

5

6

Bretagne

17

20

20

57

30%

35%

35%

4

4

5

4

7

9

6

8

Centre

17

17

17

51

33%

33%

33%

3

2

2

3

2

3

4

4

Champagne Ardenne

9

16

16

41

22%

39%

39%

2

2

2

2

4

2

4

4

Franche Comté

                             

Haute Normandie

             

2

3

3

2

1

 

2

2

IDF

                             

Languedoc Roussillon

                             

Limousin

9

16

20

45

20%

36%

44%

4

2

3

3

Pas de bureau en Limousin

Lorraine

13

23

17

53

25%

43%

32%

4

6

2

3

4

5

3

5

Midi Pyrénées

26

25

25

76

34%

33%

33%

2

2

1

1

4

5

4

5

NPDC

18

18

15

51

35%

35%

29%

1

1

2

2

4

5

5

7

Pays de Loire

15

18

15

71

21%

25%

21%

1

3

2

2

5

6

4

5

PACA

                             

Picardie

10

15

9

34

29%

44%

26%

2

3

3

4

2

2

3

3

Poitou Charentes

15

20

8

43

35%

47%

19%

2

2

3

3

6

5

5

5

Rhône Alpes

21

16

12

49

43%

33%

24%

2

3

2

3

4

6

9

11

Corse

5

17

12

49

10%

35%

24%

2

2

1

2

       

Total

226

306

270

840

27%

36%

32%

42

45

39

42

55

61

63

68

 

Activité 2012 : Nombre de dossiers traités en CRH et/ou en bureaux en 2012

Nombre commissions thématiques et/ou territorialisées en 2012

 

Avis PLH

Avis
PDALPD

Demande agréments

Program-
mation (initiale, bilan, finale)

Bilan
délégation compétence

Bilan
SRU

CUS

Divers autres (PIA…)

 

investisse-
ment locatif

Association
Maitrise d'ouvrage d'insertion

thématiques

territorialisées

Alsace

1

0

0

0

2

0

0

1

5

0

0

Aquitaine

0

2

0

0

5

1

1

0

16

   

Auvergne

3

1

0

0

4

0

0*

0

3

0

0

Basse Normandie

1

1

0

0

1

1

0

0

1

0

0

Bourgogne

3

0

0

2

2

1

1

1

5

4

4

Bretagne

12

0

10

0

11

5

0

0

5

10

3

Centre

7

1

0

2

2

0

0

0

 

7

 

Champagne Ardenne

3

0

0

1

3

0

0

0

2

2

0

Franche Comté

                 

 

 

Haute Normandie

2

1

   

5

1

 

2

8

 

 

IDF

                 

 

 

Languedoc Roussillon

                 

 

 

Limousin

2

0

0

0

2

NC

0

0

2

Pas de commissions en Limousin

Lorraine

4

0

1

0

2

0

0

2

7

1

 

Midi Pyrénées

5

1

 

1

2

7

1

 

2

 

 

NPDC

7

1

0

5

4

0

0

0

11

0

0

Pays de Loire

8

0

1

5

13

3

1

1

1

6

3

PACA

                 

 

 

Picardie

0

0

0

1

3

0

0

0

1

0

0

Poitou Charentes

10

2

   

2

0

   

5

0

0

Rhône Alpes

16

2

0

6

4

   

1

1

1

 

Corse

       

1

       

 

 

Total

84

12

12

23

68

19

4

8

75

 31

 10

Mesure 3 : Précision des règles de fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement (article 15)

I Diagnostic

Les fonds de solidarité pour le logement (FSL) accordent des aides financières aux personnes qui rencontrent des difficultés pour s'acquitter des obligations locatives et des charges relatives à leur logement.

Institués par la loi n°90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement, ils ont été transférés depuis le 1er janvier 2005 sous la seule responsabilité des Conseils généraux par la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (articles 65, 119 et 130).

Ce transfert s'est accompagné d'un élargissement du domaine de compétences des FSL aux aides au paiement des fournitures d'eau, d'énergie d'eau et de services téléphoniques ainsi qu'au financement des aides aux suppléments de dépenses de gestion, qui recouvre les diverses formes de la médiation locative et de la gestion locative adaptée. Il a également modifié le fonctionnement des FSL et l'organisation du partenariat autour des FSL.

Le FSL est un outil essentiel au service de la politique de l’aide au maintien et à l’accès au logement des personnes défavorisées et, plus particulièrement, du PDALPD. Le montant total des dépenses des FSL pouvait être estimé en 2010 à 331 M€. Ceci ne peut être qu’une estimation : en effet tous les conseils généraux n’adressent pas les statistiques réglementaires au ministère du logement.

Cependant, de fortes différences entre les FSL sont constatées en ce qui concerne les niveaux moyens des aides octroyées, leurs natures et le profil des ménages bénéficiaires.

Cette diversité peut être le signe d’une bonne adaptation aux situations locales qui peuvent être très contrastées. Plusieurs réformes successives sont néanmoins intervenues pour éviter de trop grandes distorsions et, en particulier, viser à ce que chaque ménage bénéficie d'un socle commun de droits minimaux en matière de FSL, quel que soit le département.

Le décret n° 2007-1688 du 29 novembre 2007 relatif aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées a prévu des dispositions concrètes pour que les FSL contribuent à la mise en œuvre des objectifs des PDALPD. Cependant il a paru utile de consacrer dans la loi cette articulation indispensable.

En outre, les mesures proposées complètent d’autres dispositions proposées dans le présent projet de loi et relatives à la prévention des expulsions locatives. Celles-ci visent notamment à renforcer les CCPAPEX et à améliorer la contribution des FSL à cette politique (cf. chapitre IV du présent projet de loi).

II Présentation des objectifs

Les mesures proposées visent à homogénéiser et à préciser les aides susceptibles d’être accordées par le FSL.

Il est apparu nécessaire de prévoir que chaque FSL définisse dans son règlement intérieur des principes et des conditions d’octroi de ces aides, en particulier s’agissant des aides destinées au désendettement les ménages en difficulté en vue de favoriser leur relogement et de l’aide aux suppléments de dépenses de gestion.

Affirmer le rôle des FSL pour faciliter les relogements par le désendettement des ménages

L’effort des FSL se concentre très souvent sur l’aide au maintien du ménage dans le logement. Or, souvent, le ménage n’est plus en capacité d’assumer de manière pérenne et viable les dépenses de logement correspondantes et, si une solution de relogement peut être trouvée, celle-ci est souvent refusée en raison de la persistance de dettes au titre du logement précédent.

Il est proposé de modifier les dispositions de l’article 6 de la loi Besson de manière à ce que chaque FSL soit conduit à se prononcer dans le cadre de son règlement intérieur sur les modalités d’octroi d’aides au titre des dettes de loyer ou de factures accessoires au logement (énergie, eau ou téléphone) lorsque cela permet l’accès à un nouveau logement.

Préciser les types d’intervention que recouvre l’accompagnement social lié au logement (ASLL) :

Une grande hétérogénéité est observée d’un département à l’autre s’agissant du contenu des actions qui sont financées au titre de l’ASLL. Ces disparités portent en particulier sur le financement ou non des enquêtes sociales et des diagnostics sociaux réalisés auprès des ménages en difficulté.

Ces diagnostics sociaux sont de deux types :

- les diagnostics sociaux concernant les ménages menacés d’expulsion prévus dans le cadre des dispositions de l’article 24 à l’article 24 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 ;

- les diagnostics sociaux réalisés dans le cadre de l’évaluation des besoins des ménages en termes d’accompagnement social vers et dans le logement.

Les éléments statistiques fournis sur les actions financées par les FSL sont très parcellaires. Il en ressort néanmoins que peu de diagnostics sociaux sont financés par les FSL, en particulier s’agissant des diagnostics réalisés auprès de ménages menacés d’expulsion.

Il s’agit de préciser que si ces différents types de diagnostics sociaux peuvent être réalisés dans le cadre du travail social ordinaire, effectué par les travailleurs sociaux de secteur, ou de CCAS ou de CAF, ils peuvent également être financés par les FSL.

L’aide aux suppléments de dépenses de gestion :

Le FSL peut accorder des aides aux suppléments de dépenses de gestion des associations et organismes faisant de la médiation locative. Il s’agit des aides apportées aux organismes, essentiellement associatifs, qui procèdent à de la sous-location ou à de la gestion locative adaptée.

Ce type d’action est reconnu comme pertinente et efficace pour accompagner de nombreux ménages en difficultés vers l’autonomie dans leur logement. Elle est de nature à favoriser considérablement l’accès au logement ou le relogement des ménages. Néanmoins, il est constaté que seuls deux tiers des FSL octroient ce type d’aide aujourd’hui.

Au regard de la loi en vigueur, cette aide apparaît comme simplement optionnelle. Il est proposé de modifier les dispositions de l’article 6 de la loi Besson de manière à ce que chaque FSL soit conduit à se prononcer dans le cadre de son règlement intérieur sur les modalités d’octroi de l’aide au supplément de dépenses de gestion.

Une meilleure intégration des FSL dans le PDALHPD

Le présent projet de loi prévoit par ailleurs que le Président du Conseil général présente une fois par an en comité responsable du PDALHPD le travail de ses services en matière d’accompagnement social lié au logement et de diagnostics sociaux, en sus du bilan du FSL.

En effet, les missions que le FSL peut financer dans le domaine de l’ASLL (mesures d’accompagnement social et diagnostics sociaux) peuvent aussi être réalisées par les services sociaux du département. Le département a donc le choix pour mener ces actions : confier des missions de suivis et de diagnostics à des organismes agréés, le plus souvent associatifs ou bien faire assurer par ses propres services sociaux tout ou partie de ces missions.

Aussi, un bilan du seul FSL ne permet pas d’avoir un panorama complet et exhaustif en matière d’accompagnement social lié et au logement et de diagnostics sociaux.

Il est nécessaire pour améliorer la coordination de toutes ces missions et permettre d’éviter les doublons et les omissions, que l’ensemble des missions effectuées soient présentées, qu’elles soient financés par le FSL ou assurées par les services sociaux du département ou d’autres partenaires du plan départemental tels que les CCAS ou les CAF.

III Explication des evolutions juridiques proposees

L’article 14 du présent projet de loi prévoit que le Président du Conseil général présente une fois par an en comité responsable du PDALHPD le travail de ses services en matière d’accompagnement social lié au logement et de diagnostics sociaux, en sus du bilan du FSL. Cette mesure serait prévue dans un nouvel article 4-2 de la loi n°90-449.

L’article 15 du projet de loi modifie les dispositions de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 relatives aux fonds de solidarité pour le logement.

L’article 6 de la loi n°90-449 est modifié afin que chaque FSL, dans le cadre de son règlement intérieur, précise les conditions dans lesquelles des aides au titre des dettes de loyer et de facture d’énergie, d’eau et de téléphone peuvent être accordées à des ménages en difficulté en particulier lorsqu’il s’agit de favoriser un relogement.

En outre, les modifications visent à préciser la nature des actions de diagnostics sociaux et d’accompagnement des ménages qui peuvent être financées par le FSL, en particulier s’agissant des diagnostics sociaux réalisés au profit des ménages menacés d’expulsion.

Enfin, les dispositions visent à ce que chaque FSL, dans le cadre de son règlement intérieur, définisse les conditions dans lesquelles il peut financer des aides au supplément de gestion.

L’article 6-2 de la loi n°90-449 est modifié afin d’étendre les instances pouvant saisir le FSL, en particulier afin de tirer les conséquences du transfert des compétences des commissions départementales des aides publiques au logement (CDAPL) prévues par les dispositions de l’article L. 351-14 du code de la construction et de l’habitation aux organismes payeurs des aides personnelles au logement, lequel s’est opéré à l’occasion de la création des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) dans le cadre de l’article 59 de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. Le texte prévoit également que la CCAPEX puisse saisir le FSL.

Il est procédé parallèlement à la mise en cohérence des références législatives figurant dans les dispositions de la loi Besson modifiées par les articles 13 et 14 du présent projet de loi.

IV Etude d’impact

Les mesures proposées n’entraînent pas nécessairement de dépenses supplémentaires pour les conseils généraux ou l’Etat. En effet, ces mesures consistent pour l’essentiel à rendre plus lisible le fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement, à actualiser les modalités de saisine de ces instances et à mieux organiser la répartition entre les différents intervenants réalisant des diagnostics sociaux comme cela est prévu dans les nouvelles actions du PDALHPD (du IV de l’article 4 de la loi Besson modifié par l’article 14 du projet de loi).

1) Impact des mesures proposées à l’égard des personnes handicapées

Les mesures proposées ne présentent pas d’impact particulier à l’égard des personnes handicapées.

2) Impact des mesures proposées en matière d’égalité hommes/femmes

Les mesures proposées ne présentent pas d’impact particulier en matière d’égalité hommes/femmes.

V Mise en oeuvre

Ces mesures impliquent de modifier plusieurs dispositions réglementaires :

Texte à modifier

Modification/

abrogation

Direction

d’administration

centrale responsable

Décret n°2007-1688 du 29 novembre 2007 relatif

aux plans départementaux d’action pour le

logement des personnes défavorisées

Modification

DGALN

Il est envisagé de procéder ultérieurement à la codification des dispositions de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

a) Mesures transitoires de mise en œuvre

Il n’est pas nécessaire de prévoir des mesures transitoires de mise en œuvre.

b) Modalités d’application outre-mer

Tous les départements sont dotés d’un fonds de solidarité pour le logement, y compris les départements ultramarins.

Sous-section 3 : Développer la participation des personnes accueillies ou accompagnées (article 17)

I Diagnostic

Une participation en développement mais qui reste encore limitée

L’association des usagers-citoyens à la conception et à la mise œuvre des politiques qui les concernent est une préoccupation qui traverse l’ensemble des politiques publiques, notamment celles de la santé, de l’éducation et de la politique de la ville.

Les textes législatifs et réglementaires intègrent progressivement et depuis plusieurs années les usagers dans les instances de réflexion, de pilotage et parfois de gestion, et les expérimentations sont nombreuses.

Mais beaucoup reste à faire, notamment au regard d’expériences étrangères comme celles de pays d’Europe du Nord, qui ont depuis longtemps développé des formes de participation active, et ont reconnu la parole ou l’expertise des usagers comme une composante indispensable de l’action publique.

Les politiques de lutte contre les exclusions se sont engagées dans cette voie, à travers notamment la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale ou plus récemment avec la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA) et plus récemment, la constitution du 8ème collège au sein du conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE).

Le secteur de l’hébergement est particulièrement concerné par la problématique du développement de la participation des personnes accueillies. Jusqu’à présent, cette participation n’était juridiquement prévue par la loi n°2002-2 précitée que pour les seuls établissements autorisés (codifié à l’article L. 311-6 du code de l’action sociale et des familles).

Or, une partie significative des établissements intervenant dans la mise en œuvre du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement des personnes sans domicile ne relève du régime des établissements autorisés et ne sont donc pas soumis au principe de participation prévue par la loi n°2002-2 précitée.

En revanche, au niveau national, une convention conclue avec la Fondation Armée du Salut a conduit à la mise en place du conseil consultatif des personnes accueillies (CCPA) propre au secteur de l’hébergement et de l’accès au logement. Cette instance nationale a pour objectif de favoriser la prise en compte de la parole des personnes hébergées en structures dans l’évolution des dispositifs d’hébergement et de logement.

Cette instance, qui se réunit à intervalles réguliers (six réunions par an prévues par la convention), est composée de personnes accueillies / accompagnées (en structures d’hébergement, en chantiers et entreprises d’insertion essentiellement), d’intervenants sociaux (professionnels et bénévoles), et parfois d’acteurs institutionnels ou de salariés des différentes fédérations (UNIOPSS, FNARS).

Cette instance a été déclinée, à titre expérimental sur douze régions en 2012 via les comités consultatifs régionaux des personnes accueillies (CCRPA).

II Les objectifs poursuivis

L’objectif est d’étendre par le présent projet de loi la participation des personnes à l’ensemble du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement des personnes sans domicile et de ne plus la limiter aux seuls établissements autorisés, à la fois dans l’ensemble des établissements ou centres et dans les instances de concertation, au niveau national comme au niveau local.

Le projet de loi comprend donc deux dispositions :

- Une disposition posant le principe de la participation des personnes à la définition, au suivi et à l’évaluation du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement des personnes sans domicile. Les instances de concertation permettant d’assurer cette participation seront précisées par décret ;

- Une extension des règles applicables aux établissements autorisés à l’ensemble des établissements du dispositif.

III Explication des évolutions proposées

Le projet de loi vise à mettre en œuvre un des engagements fort du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale pour le secteur de l’hébergement. Le vecteur législatif s’impose dans la mesure où la participation touche aux droits des personnes et où les modalités de participation des personnes au fonctionnement des établissements autorisés sont prévus par la loi (article L. 311-6 du code de l’action sociale et des familles).

IV Impact

La participation est susceptible d’apporter un triple bénéfice en termes :

- d’efficacité des politiques publiques ;

- d’efficacité du travail, au quotidien, des professionnels et des organisations ;

- de plus-value pour les personnes participantes elles-mêmes.

Pour les politiques publiques, cette participation offre des potentialités importantes. Elle constitue une ressource souvent inexploitée qui permet de mieux comprendre la manière dont les dispositifs publics rencontrent la vie et les attentes des personnes auxquelles ils s’adressent. Elle contribue aussi à la compréhension des aspects transversaux générateurs d'exclusion et à l’amélioration des dispositifs d’intervention.

Pour les professionnels et les organisations, la mise en place d’un dispositif participatif implique une mobilisation productrice de sens et un renouvellement des relations nouées avec les personnes accompagnées. La participation génère souvent un questionnement des pratiques, allant dans le sens d’un plus grand respect de l’autre et de la recherche d’un consensus pour faire progresser les réponses apportées.

Pour les personnes concernées, participer offre une occasion de donner un avis, de faire connaître son expérience et de contribuer à l’amélioration des réponses apportées par les acteurs publics. Les personnes engagées dans une démarche participative peuvent également en tirer un bénéfice personnel, à la fois en termes de développement de compétences, de valorisation de l’expérience et de capacité d’affirmation.

A ce jour, l’Etat a consacré des moyens financiers spécifiques depuis 2010 au CCPA et depuis 2012 pour les CCRPA.

Figure 37 : Montant de la subvention accordée aux CCPA et CCRPA

Montant de la subvention accordée

2010

2011

2012

2013

CCPA

23 470 €

40 200 €

80 000 €

80 000 €

CCRPA

   

250 000€

250 000 €

Dans ce cadre, ces actions seront poursuivies.

V Modalités d’application

Un décret devra être pris pour assurer la mise en œuvre des dispositions prévues sur la participation :

- Définition et organisation des instances de concertation permettant aux personnes sans domicile de participer à la définition, au suivi et à l’évaluation du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement ;

- Modification des articles D. 311-3 à D. 311-32-1 pour tirer les conséquences de l’extension des dispositions sur la participation applicable aux établissements autorisés à l’ensemble des établissements du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement.

Section 2 : Améliorer les dispositifs relatifs au droit au logement opposable (articles 18 à 20)

Le droit au logement opposable a été instauré par la loi du 5 mars 2007, modifiée par la loi du 25 mars 2009. Il vise à garantir dans les conditions précisées par les textes en vigueur le droit à un logement décent et indépendant à toute personne qui n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir.

Le droit au logement opposable concerne aussi le droit à être accueilli dans un centre d’hébergement, un logement temporaire, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale.

Les mesures présentées ci-dessous ont vocation à améliorer l'efficience de dispositifs existants, en tirant profit de plusieurs années d'existence et de l'expérience des acteurs de terrain.

En effet, six ans d'application du DALO ont permis de déterminer comment les outils mis en place pouvaient être optimisés.

Mesure 1 : Permettre de proposer des logements sociaux en bail glissant à des ménages DALO tout en l'encadrant (Article 18)

I Diagnostic

Le bail glissant est un dispositif utilisé depuis plus de vingt ans par les organismes d’HLM et les associations pour favoriser l’accès et l’insertion durable dans le logement de certaines catégories de ménages en voie d’autonomie, grâce à une période transitoire de sous-location et d’accompagnement social. Il permet de ménager une phase de médiation, destinée à la fois à accompagner le ménage qui peut être en situation de ne pas avoir eu à assumer la location d’un logement depuis longtemps, et à rassurer le bailleur sur le fait que le ménage sera en mesure d’assurer les obligations liées à son bail.

Le dispositif du bail glissant a vocation à permettre l’accès des ménages en difficultés au statut de locataire en titre au terme du bail glissant, après une première période durant laquelle le ménage est sous-locataire du logement. Un ménage qui connaît des difficultés particulières peut ainsi être, non pas accompagné vers le logement, mais accompagné vers le statut de locataire, ce qui deviendra effectif dès lors qu’il aura acquis la capacité d’assumer les obligations résultant d'un bail à son nom.

Par l’introduction d’un examen périodique contradictoire visant à examiner la capacité du ménage à assumer les obligations résultant d’un bail à son nom, la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion du 25 mars 2009 a cherché à développer ce dispositif, qui constitue une voie d’accès au logement pour certaines populations.

Le bail glissant est perçu par le secteur HLM et les associations comme un outil pertinent pour faciliter tant l’accès à un logement de personnes proches de l’autonomie, sans passage obligatoire par l’hébergement, que la sortie vers le logement, dans de bonnes conditions de réussite, de ménages hébergés en structure collective.

Cependant, le dispositif du bail glissant est actuellement utilisé sans être suffisamment encadré par les textes : l’article L. 442-8-3 se limitant à prévoir un examen périodique de la situation du sous-locataire destiné à évaluer sa capacité à assumer les obligations résultant d'un bail à son nom. Il convient en conséquence de l’encadrer davantage, d’une part, en précisant les engagements que doit prendre le sous-locataire, d’autre part, en fixant les conditions qui permettent la sortie du bail glissant au profit du sous-locataire. Dans cette optique, il est proposé d’imposer la signature d’une convention tripartite (bailleur social, personne morale locataire, sous-locataire) qui détaillerait les conditions objectives de glissement prévues par la loi. En outre, la décision de non glissement serait systématiquement notifiée au préfet afin que ce dernier puisse trouver une solution alternative pour le logement ou l’hébergement du sous-locataire.

Par ailleurs, le CCH ne prévoit pas la possibilité pour le Préfet de proposer ce type de dispositif aux demandeurs reconnus prioritaires et urgents par la commission de médiation, alors qu’il peut s’avérer pertinent pour ce type de public.

II Objectif et evolutions juridiques proposées

Il est donc proposé de modifier le CCH afin de permettre au préfet, dans le cadre de son obligation de relogement d’un demandeur prioritaire, de proposer un logement social en bail glissant (encadré comme indiqué ci-dessus) à des ménages bénéficiant du DALO. Il est précisé que le préfet peut, après avoir donné la possibilité au bailleur de présenter ses observations, imposer l’attribution du logement en tant que locataire à l’occupant, de la même manière qu’il peut imposer l’attribution directe d’un logement à un ménage DALO dans le cas de droit commun où l’on ne passe pas par le dispositif du bail glissant.

III Impact

Avec l'ensemble de ce dispositif, il s'agit de parachever la construction d'un outil afin de le rendre plus efficace et d'étendre son utilisation, notamment par le biais d'une formalisation du partenariat nécessaire à sa réussite, en vue d'aider des bénéficiaires dans une situation économique de plus en plus précaire et majoritairement en situation d'hébergement. A titre d'exemple, dans le département de la Loire, en 2007, 42,01% des personnes bénéficiaires du bail glissant ont des ressources inférieures à 500 euros, elles deviennent majoritaires en 2009, soit 58,57%26.

Mesure 2 : Faciliter l'hébergement des personnes reconnues prioritaires pour un hébergement au titre du DAHO (Article 19)

I Diagnostic

Actuellement, lorsqu’un demandeur d’hébergement, de logement de transition, de logement-foyer ou de résidence hôtelière à vocation sociale (RHVS) est déclaré prioritaire par la commission de médiation, le préfet doit selon la loi « proposer » un accueil dans l’une de ces formules. En pratique, il oriente la personne vers un gestionnaire de structure d’hébergement en vue de son hébergement ou à un gestionnaire de logements de transition, de logement-foyers ou de RHVS en vue de son relogement, sans que le caractère obligatoire de l’accueil de la personne figure dans la loi.

II Objectif et evolutions juridiques proposées

Il est proposé de permettre au préfet de désigner les personnes bénéficiant d’une décision favorable au titre du DAHO au système 'intégré d'accueil et d'orientation (SIAO) afin que celui-ci les oriente vers une structure d’hébergement ou un gestionnaire de logements de transition, logement-foyers ou RHVS disposant de places ou de logements pouvant répondre à ses besoins. L’organisme vers lequel la personne aura été orientée donne suite à cette orientation dans les conditions prévues par les projets de dispositions sur le SIAO : mise en œuvre de la proposition d’orientation pour les structures d’hébergement et les pensions de famille et examen de cette proposition dans les autres cas. Dans tous les cas, si l’orientation n’est pas suivie d’effet, le préfet désigne la personne directement à un organisme pouvant répondre à ses besoins. Enfin, en cas de refus d’accueil, le préfet peut procéder directement à l’attribution d’une telle place ou d’un tel logement.

III Impacts

La mesure tend à améliorer l’efficacité de la procédure et à clarifier les obligations qui résultent de la reconnaissance du DAHO, ainsi qu’à donner au préfet des pouvoirs analogues à ceux qu’il détient vis-à-vis des bailleurs sociaux pour les bénéficiaires du DALO logement.

Cette mesure est indispensable, non seulement vis-à-vis de l'objectif poursuivi par la loi, qui est de trouver une solution pour la personne bénéficiaire d'une décision positive, mais aussi vis-à-vis de la responsabilité de l'Etat. En effet, le droit au logement opposable qui concerne aussi le droit à être accueilli dans un centre d’hébergement, un logement temporaire, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, prévoit que si la personne n’a pas obtenu de proposition d’accueil dans un délai de six semaines après la décision de la commission, elle peut introduire un recours contentieux devant le tribunal administratif.

Mesure 3 : Permettre aux commissions de médiation de requalifier un recours DAHO en recours DALO (Article 20)

L'objectif de la loi DALO du 5 mars 2007 est de garantir le droit au logement à toute personne qui, résidant en France de façon stable et régulière, n'est pas en mesure d'accéder à un logement décent ou de s'y maintenir. Afin de rendre ce droit effectif, la même loi a créé un recours amiable devant la commission de médiation, qui existe dans tous les départements, depuis le 1er janvier 2008.

La commission de médiation composée de représentants de l'Etat, du conseil général, des communes, de représentants des organismes bailleurs, de représentants des associations de locataires, de représentants d'associations ayant pour objet le logement des personnes défavorisées, et présidée par une personnalité qualifiée désignée par le Préfet, examine les demandes au cas par cas. En cas de décision reconnaissant le caractère prioritaire et urgent du relogement, elle demande au Préfet de procéder au relogement dans les six mois. Le logement peut être un logement social réservé par le préfet ou par Action Logement.

Aujourd’hui, lorsqu’un demandeur d’hébergement dépose un recours devant la commission de médiation afin de se voir reconnaître son droit à l’hébergement opposable, la commission est liée par l’objet de la saisine. Les textes ne lui permettent pas de requalifier un recours-hébergement en recours-logement. Pourtant, la situation de certains demandeurs justifierait la reconnaissance de priorité pour un logement plutôt que pour un hébergement (ou un logement de transition, un logement-foyer ou une RHVS).

Or, le demandeur n’a à l’heure actuelle que la possibilité de saisir à nouveau la commission de médiation, afin de faire reconnaître son droit au logement. Cette procédure est chronophage et la commission de médiation qui requalifierait d’elle-même un recours aujourd’hui est placée dans une situation d’insécurité juridique. Il est donc proposé de permettre à la commission de médiation d’opérer une telle requalification de la saisine, lorsque le dossier le justifie, afin de rendre la procédure plus fluide.

La commission de médiation devant se prononcer dans un délai de 6 semaines pour un recours hébergement (contre 3 mois pour un recours logement), il est proposé que lorsque la commission de médiation prend une telle décision de réorientation, le délai de réponse soit celui des décisions DALO stricto sensu et d’éviter ainsi des saisines de la commission de médiation d’une demande portant sur l’hébergement en argumentant pour la requalification en demande de logement.

Cette mesure doit également permettre d’améliorer la fluidité du fonctionnement des commissions de médiation, en leur évitant d’étudier un recours hébergement suivi d’un recours logement

Section 3 : Simplifier les règles de domiciliation (article 21)

I Diagnostic

La domiciliation, un dispositif complexe qui freine l’accès aux droits des personnes vulnérables

Le droit à la domiciliation constitue un droit fondamental puisqu’il constitue un préalable indispensable à l’accès aux droits pour les personnes sans domicile stable.

En raison d’accidents de la vie, de moyens financiers trop faibles, d’un mode de vie itinérant ou d’un exil, certains individus ne bénéficient pas ou plus d’un domicile stable.

Les pouvoirs publics ont mis en place des dispositifs pour permettre aux personnes sans domicile stable ainsi qu’à d’autres publics (demandeurs d’asile et bénéficiaires de l’aide médicale de l’Etat ; gens du voyage) de disposer d’une adresse. Cette élection de domicile, appelée aussi domiciliation administrative, est attribuée par les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS) ou par des organismes agréés par le Préfet de département.

La mission des structures domiciliaires ne consiste cependant pas à fournir seulement une adresse où recevoir leur courrier privé ou administratif, elles ont également pour objectif d’aider les personnes sans domicile stable à avoir accès à leurs droits.

1) Le dispositif de droit commun est complété par deux dispositifs spécifiques

a) Le dispositif de droit commun

La domiciliation administrative a été revue par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Deux décrets du 15 mai et du 20 juillet 2007 ont précisé les modalités de la mise en œuvre de cette réforme, complétés par la circulaire de la Direction générale de l’action sociale du 25 février 2008. Elle est codifiée au chapitre IV du titre VI du livre II du code de l’action sociale et des familles.

« Les bénéficiaires du droit à la domiciliation sont les personnes sans domicile stable » – article L264-1 du code de l’action sociale et des familles.

« Toute personne qui ne dispose pas d’une adresse lui permettant d’y recevoir ou d’y consulter son courrier de façon constante » - Circulaire du 25 février 2008 relative à la domiciliation des personnes sans domicile stable ;

Cette domiciliation ouvre droit « aux prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles, …ainsi qu’à la délivrance d’un titre national d’identité, à l’inscription sur les listes électorales ou à l’aide juridique…. »

Une estimation du public concerné par ce dispositif est difficile car aucune étude globale n’a été conduite à ce jour. Selon l’INSEE, il y a environ 200 000 personnes sans domicile fixe en France.

Les gens du voyage (317 884 personnes enregistrées au 2 janvier 2013 dans la base du Ministère de l’intérieur servant à la délivrance de titres de circulation), les personnes détenues (65 000 personnes), les personnes sous curatelle et certains ressortissants étrangers (60 000 demandeurs d’asile et 220 000 bénéficiaires de l’aide médicale de l’Etat en 2012) peuvent également avoir besoin de recourir à la domiciliation administrative.

Une étude de l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme réalisée en 2009 à partir d’informations fournies par les associations, les CCAS et les Permanences sociales et d’accueil de Paris, a permis de dénombrer le nombre de personnes sans domicile fixe ayant recours à la domiciliation et de décrire les actions des différentes structures domiciliaires au niveau régional.

Selon cette étude, l’Ile-de-France compte 87 500 personnes sans domicile fixe bénéficiaires d’une élection de domicile (ou domiciliation), soit 1,8 % des ménages franciliens.

Sur ces 87 500 domiciliations réalisées, 71 400 (soit 83% du total) sont domiciliées par des associations (principalement localisées dans la zone dense de la région, et notamment à Paris). Les 17 % restants sont domiciliés par des CCAS.

b) La domiciliation des demandeurs d’asile et des étrangers prétendant au bénéfice de l’AME

Si la réforme de la domiciliation de 2007 a permis de simplifier et de clarifier les règles de domiciliation en remplaçant les régimes antérieurs par un système unique de domiciliation administrative, elle a laissé subsister deux dispositifs spécifiques applicables aux demandeurs d’asile ainsi qu’aux étrangers pouvant prétendre au bénéfice de l’aide médicale de l’Etat (AME).

Pour les personnes sollicitant le bénéfice de l’AME se trouvant sans domicile stable, l’obligation de domiciliation est prévue à l’article L. 252-2 du code de l’action sociale et des familles. Si ces personnes sont domiciliées dans une association, celle-ci doit faire l’objet d’une procédure d’agrément spécifique fixée par le décret n° 2005-859 du 28 juillet 2005 relatif à l’aide médicale de l’Etat.

La demande d’asile est subordonnée à une indication d’adresse où il est possible de faire parvenir à la personne concernée toute correspondance pendant la durée de validité de l’autorisation provisoire de séjour en application de l’article R. 741-1 4° du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda). Depuis 2004, si le choix d’une adresse se porte sur celle d’une association, celle-ci doit être agréée par le service asile de la préfecture selon une procédure définie par le décret n° 2004-813 du 14 août 2004.

c) La situation des gens du voyage

Les gens du voyage sont soumis à deux procédures parallèles de domiciliation qui ne produisent pas les mêmes effets.

Les gens du voyage relèvent du régime de la commune de rattachement prévue par la loi n° 69-3 du 3 juillet 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile fixe. Le rattachement est prononcé par le préfet, après avis du maire, sous réserve que la présence des gens du voyage ne dépasse pas 3% de la population. Les effets attachés à la commune de rattachement concernent la célébration du mariage, l’inscription sur les listes électorales, l’accomplissement des obligations fiscales et la législation sur l’aide aux travailleurs sans emploi, l’obligation du service national.

Pour l’accès aux prestations sociales, les gens du voyage doivent élire domicile, dans les conditions fixées à l’article L. 264-1 du code de l’action sociale et des familles.

2) La coexistence de plusieurs procédures de domiciliation est une source de complexité pour les usagers

Les associations font état de difficultés importantes en raison de la coexistence de plusieurs dispositifs, en particulier pour les demandeurs d’asile dont la procédure spécifique est moins protectrice que le droit commun.

La complexité et le manque de lisibilité des dispositifs sont mis en avant par de nombreux acteurs de terrain qui se sont réunis en 2012 au sein d’un collectif inter-associatif27 pour approfondir la réflexion autour de la domiciliation et formuler des propositions de réforme. Ces critiques et propositions ont été portées par le collectif et analysées dans le cadre du groupe de travail sur l’accès aux droits piloté par M. Bertrand Fragonard dans la perspective de la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale de décembre 2012.

La simplification des procédures de domiciliation figure parmi les mesures visant à faciliter l’accès aux droits et lutter contre le non recours, arrêtées par le Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale présenté le 21 janvier 2013 par le Premier ministre, à l’issue du Comité interministériel de lutte contre les exclusions.

II Les objectifs poursuivis

Ces dispositions poursuivent les objectifs suivants :

- mise en œuvre de la mesure visant la simplification du droit à la domiciliation défini au chapitre IV du titre VI du code de l’action sociale et des familles, par la suppression des procédures de domiciliation spécifiques pour les personnes sollicitant l’AME et les demandeurs d’asile ;

- élargissement des effets de la domiciliation prévue à l’article L. 264-1 du code de l’action sociale et des familles à des droits nouveaux civils pour les personnes concernées.

III Les évolutions proposées

Les modifications proposées à l’article L. 252-2 du CASF renvoient pour la domiciliation de l’AME au dispositif de droit commun du chapitre IV du titre VI du CASF.

Les modifications apportées à l’article L. 264-1 élargissent le champ du droit à la domiciliation de droit commun à l’AME et aux demandes d’asile, même si des spécificités réglementaires pourront être conservées dans le cadre des procédures de demande d’asile28 comme le précise l’article L. 264-10 modifié du CASF. Elles confèrent aussi à la domiciliation de nouveaux effets en matière de droits civils.

Les modifications de l’article L. 264-2 permettent de préciser les cas dans lesquels une attestation de domiciliation peut être délivrée à des étrangers sans titre de séjour : délivrance de l’AME, demande d’asile et demande de l’aide juridique en application des disposions de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.

Les autres dispositions proposées constituent des dispositions miroir concernant l’article 102 du code civil qui précise que la domiciliation produit les mêmes effets que le domicile au sens de ce code.

IV Impacts

Pour les bénéficiaires de la domiciliation et les organismes qui les accompagnent, ces dispositions visent une effectivité du droit à la domiciliation pour tous, quelle que soit la situation administrative des personnes, grâce à une unification des procédures, une simplification de l’accès au dispositif pour tous et une facilitation de l’accès aux droits des personnes sans domicile stable.

L’exercice de leurs droits sera ainsi déterminé en fonction de leur situation sociale et administrative et non plus assujetti à la capacité de détenir un justificatif de domicile.

On peut penser que la simplification des procédures d’agrément devrait favoriser l’agrément d’un plus grand nombre d’associations susceptibles d’assurer la domiciliation et donc de favoriser la couverture territoriale aujourd’hui imparfaite.

Pour les organismes domiciliataires et les Préfectures, ces dispositions devraient permettre un allègement des procédures et de la charge administrative liée à la demande et au suivi d’une procédure d’agrément unifiée et harmonisée.

La simplification envisagée ne modifiera pas les modalités de financement de la prestation de domiciliation relative à l’asile qui reposent sur des dispositions spécifiques et sur un financement d'origine communautaire réservé aux seuls étrangers sollicitant l'admission au séjour au titre de l'asile.

Il convient de noter que cette réforme s’inscrit dans un cadre plus large traduisant la volonté du gouvernement de garantir l’effectivité de ce droit, indispensable pour l’accès aux autres droits pour les personnes sans domicile stable. Dans ce sens, le Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale précitée prévoit une remobilisation des préfets chargés de coordonner l’action des structures chargées de la domiciliation. Il appartiendra aux préfets de départements, sous la coordination du préfet de région, et en lien avec les collectivités territoriales et les acteurs associatifs concernés, d’établir un schéma de domiciliation pour s’assurer d’une couverture territoriale complète.

V Les consultations

Les principales associations concernées (Secours catholique, FNARS) et l’UNCCAS ont été consultées et ont pu émettre un avis sur les projets de dispositions.

Cette consultation a fait suite à une large concertation, organisée dans le cadre des travaux de la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale. En amont de la conférence, la FNARS, l’UNCCAS et le Secours catholique ont fourni des contributions transversales. Ces organismes ont également participé à l’atelier « accès aux droits et biens essentiels, minimas sociaux» présidé par Bertrand Fragonard, dont le rapport a traité de la domiciliation administrative des personnes sans domicile stable.

VI Modalités d’application

La réforme de la domiciliation implique la modification des textes suivants :

- Décrets d’application n°2007-893 du 15 mai et n°2007-1124 du 20 juillet 2007 relatifs à la domiciliation des personnes sans domicile stable

- Décrets n°2008-859 du 28 juillet 2005 relatif à l’aide médicale de l’Etat et n°2005-860 du 28 juillet 2005 relatif aux modalités d’admission des demandes d’aide médicale de l’Etat

- Décret n°2004-813 du 14 août 2004 concernant le droit au séjour des demandeurs d’asile et en particulier la domiciliation des demandeurs d’asile. 

CHAPITRE VI : Créer de nouvelles formes d’accès au logement par l’Habitat participatif

I Diagnostic

La crise actuelle du logement marquée, d’une part, par une hausse importante des prix de vente et de location, et, d’autre part, par une perte de la notion de vivre-ensemble et de l’espace collectif, incite à s’intéresser à des solutions alternatives aux pratiques classiques de production de logements.

L’une de ces solutions alternatives est l’habitat participatif.

Constituant une troisième voie pour le logement, l’habitat participatif peut se décrire comme un regroupement de ménages mutualisant leurs ressources pour concevoir, réaliser et financer ensemble leur logement, au sein d’un bâtiment collectif. Selon les groupes, les projets sont construits dans le respect de valeurs essentielles comme la non spéculation, la solidarité, la mixité sociale, l’habitat sain et écologique, la mutualisation d’espaces et de ressources. Cette réappropriation de l’acte de concevoir leur logement témoigne du souhait d’un lien social renouvelé et contribue à la fabrication de la ville au sens large.

Ce concept, avec un soutien de plus en plus important des collectivités locales et des organismes de logement social, commence à se développer en France, principalement sous deux formes : l’autopromotion de logements et les coopératives d’habitants.

1) Les caractéristiques de l’habitat participatif

L’autopromotion (promotion immobilière autogérée par les habitants) se caractérise par une démarche de particuliers qui se regroupent afin de concevoir, de financer et de réaliser ensemble un projet immobilier, conçu pour répondre à leurs besoins en matière de logement, à leurs attentes sociales, ainsi qu’à leurs possibilités de financement. Ce concept est assez développé dans le nord de l’Europe et notamment en Allemagne. Une fois les logements construits et livrés, l’autopromotion peut aboutir à une copropriété classique, à une société d’attribution, ou prendre la forme d’une coopérative d’habitants.

La coopérative d’habitants consiste en une structure regroupant les habitants qui gèrent ensemble et de manière démocratique les logements qu’ils occupent dans un même immeuble ou sur un même terrain. Ce modèle coopératif est très développé en Norvège, en Suisse et au Québec. L’habitat participatif constitue ainsi en Suisse 5% du parc immobilier, soit 130 000 logements, 15% du parc immobilier en Norvège soit 650 000 habitants et 40% des logements à Oslo.

Des projets commencent à naître en France, notamment sous l’impulsion de l’association Habicoop, association en pointe en matière de promotion et d’accompagnement de telles coopératives. Deux sortes de structures existent pour ces coopératives d’habitants : les coopératives locatives d’habitation et les coopératives d’habitants par capitalisation.

Les avantages attendus et mis en avant par les auto-promoteurs et les tenants de la coopérative d’habitants sont les suivants :

- la recherche d’un logement à moindre coût pour une qualité donnée ;

- la prise en compte d’attentes spécifiques au niveau développement durable ;

- un mode de fonctionnement solidaire entre les habitants ;

- le souhait de considérer le logement plus comme un bien d’usage devant rester de manière durable à un coût maîtrisé.

2) L’appui des collectivités locales et des organismes de logement social aux projets d’habitat participatif

Alors que le nombre de projets en habitat participatif effectivement réalisés ces dernières années est plutôt faible (une vingtaine de projets seulement se sont complètement concrétisés), 50 nouveaux projets sont actuellement en phase d'étude opérationnelle ou en construction et plus de 300 projets sont en cours de constitution. Pour ce qui concerne plus précisément l’autopromotion, entre 2012 et 2015, soit environ 60 à 75 opérations seraient envisagées pour un total d'environ 500 logements.

Pour ce qui concerne les coopératives d’habitants, un premier montage innovant, « le village vertical » a été développé par Habicoop et le promoteur en accession sociale Rhône Saône Habitat à Villeurbanne. Dans l’attente des modifications juridiques nécessaires à la création du statut de coopérative d’habitants, les habitants ont déposés leurs statuts courant décembre 2010. Le montage choisit est une société à action simplifiée à capital variable assujettie à la loi de 1947. Ce choix permettra à la coopérative de basculer facilement vers le nouveau statut envisagé et souhaité.

L’ensemble de ces projets bénéficie du soutien d’un nombre croissant de collectivités territoriales.

Le nombre de collectivités territoriales qui soutiennent les projets est, en effet, en forte augmentation et a conduit à la création en 2010 du réseau national des collectivités pour l'habitat participatif (RNCHP) afin de réunir les collectivités (communes, intercommunalités, régions…) souhaitant mutualiser leurs expériences sur le sujet.

A côté des collectivités pionnières (Bordeaux, Grenoble, Montreuil, Lille, Rennes, Strasbourg Toulouse, Villeurbanne et les conseils régionaux d'Ile de France et de Rhône-Alpes) qui soutiennent des opérations abouties ou à l’étude et qui les suscitent régulièrement par des appels à projet, de nouvelles collectivités ont montré leur intérêt pour cette forme d’habitat alternative au logement social et à la promotion immobilière privée en rejoignant le réseau national.

Pour les municipalités et les aménageurs urbains, ce mode de construction et de gestion de l’habitat comporte en effet de multiples avantages. Il favorise l’accession sociale à la propriété tout en luttant contre l’étalement urbain. Issues d’initiatives collectives d’habitants, voulant s’impliquer durablement dans la vie locale, ces opérations participent également au dynamisme de la ville, favorisent les mixités, les liens de solidarité et les échanges intergénérationnels.

A travers la mise en place de clauses anti-spéculatives, ces projets limitent aussi l’inflation immobilière et peuvent ainsi devenir des outils innovants de modération des prix de marché pour les collectivités territoriales.

Les organismes de logement social et notamment les coopératives HLM ont été sollicités très tôt par certains porteurs de projets ou collectivités impliquées, notamment pour :

- sécuriser l’opération auprès des partenaires financiers et des professionnels ;

- porter financièrement l’opération à son démarrage ;

- réaliser des opérations conjointes pour favoriser la mixité sociale et la réduction des coûts.

- En contrepartie, l’organisme bénéficie évidemment d’un droit de jouissance sur un nombre de logements fixé à proportion de sa participation et obligent les projets à accueillir des personnes sous plafond de ressource.

- La promotion des projets d’habitat participatif permet aussi aux organismes Hlm d’innover et de renforcer leur démarche qualitative. Grâce à ce type de projet, les organismes Hlm peuvent améliorer la qualité technique, architecturale et environnementale de leur parc tout en favorisant la pérennisation de l’habitat.

3) Un cadre juridique insuffisamment adapté et sécurisé

Le développement de l’habitat participatif se fait actuellement dans le cadre de montages juridiques offerts par le droit existant.

Les outils juridiques utilisés aujourd’hui comme support pour l’autopromotion et les coopératives d’habitants (sociétés d’attribution, dispositions de la loi du 10 septembre 1947 sur la coopération) ne sont pas adaptés et insuffisamment sécurisés. Ils n’ont, par ailleurs, pas été conçus pour être le support de projets d’habitat participatif, telles que les coopératives d’habitants ou les structures d’autopromotion.

Ainsi, faute de statut adéquat, les opérations restent longues et couteuses, ce qui empêche de facto la démocratisation de ces projets en excluant les ménages les plus fragiles ou les personnes en situation d’urgence par rapport au logement.

Des adaptations législatives apparaissent donc nécessaires pour permettre un plus grand développement de l’habitat participatif et répondre aux attentes grandissantes de nombreux de nos concitoyens.

II Objectifs et evolutions juridiques proposees

Les dispositions prévues par le présent projet de loi ont essentiellement pour but de créer un cadre juridique correspondant aux caractéristiques et finalités de l’habitat participatif, tout en garantissant une certaine sécurité sur le plan économique et financier pour les concepteurs des projets, qu’ils soient autopromoteurs ou coopérateurs.

Les évolutions juridiques proposées n’ont pas vocation à substituer aux projets en cours de constitution ou déjà aboutis des montages juridiques délimitant strictement le périmètre de l’habitat participatif. Elles n’ont pas non plus pour vocation de borner le champ de l’habitat participatif aux deux types de sociétés contenues dans le projet de loi. Elles ont en revanche pour ambition de constituer de nouveaux outils, non exclusifs des outils déjà existants, tendant à favoriser le développement de l’habitat participatif, en sécurisant les opérations portées par les personnes s’engageant dans ces projets.

S’il peut être considéré que les opérations d’habitat participatif restent, à ce jour, marginales, la création d’un cadre juridique stable et sécurisé jouera sans nul doute un effet de levier majeur et pourra contribuer à une augmentation conséquente du nombre de projets.

Evolutions juridiques proposées

1) Définition de l’habitat participatif

Il est tout d’abord proposé de créer des sociétés d’habitat participatif destinées à permettre à des personnes de se réunir autour du projet de construction ou d’acquisition de l’immeuble qui abritera leurs logements ainsi que des espaces partagés. Ces personnes ont la qualité d’associé et acquièrent donc au préalable des parts sociales de ces sociétés. Elles participent activement à la conception et aux décisions relatives à la construction ou à l’acquisition de l’immeuble, puis le cas échéant, à la gestion des immeubles.

Ces sociétés d’habitat participatif pourront désormais prendre la forme d’une coopérative d’habitants ou d’une société d’autopromotion.

Les deux statuts créés ne sont en aucun cas limitatifs de ce que sont les initiatives d’habitat participatif. En prévoyant la création de deux sociétés spécialement conçues pour le secteur, le projet de texte ne vise pas à réduire mais au contraire à compléter les outils mis à la disposition des groupes d’habitants pour leur permettre de mener à bien leurs projets.

2) Création du statut des sociétés coopératives d’habitants

Les sociétés coopératives d’habitants pourront prendre la forme civile ou la forme commerciale et qui seront régies par les dispositions non contraires de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération. Elles auront pour objet de fournir à leurs associés la jouissance de logements et d’espaces partagés. Pour cela elles pourront construire ou acquérir un immeuble ; elles assureront ensuite la gestion et l’entretien de l’immeuble. Un dispositif anti-spéculatif est prévu et les sorties de la société seront encadrées afin de sécuriser l’équilibre financier de la société. Ces sociétés seront autorisées à proposer des services aux tiers, le volume de ces activités étant toutefois encadré. Les associés coopérateurs devront s’acquitter d’une redevance afin notamment de rembourser l’emprunt contracté par la société pour la construction de l’immeuble.

3) Création du statut des sociétés d’autopromotion

Les sociétés d’autopromotion pourront prendre la forme civile ou la forme commerciale et elles auront pour objet d’attribuer à leurs associés la jouissance ou la propriété de logements. Pour cela, elles pourront construire un immeuble. Contrairement aux coopératives d’habitants, ces sociétés pourront donc donner lieu à des copropriétés lorsque les statuts prévoient une attribution en propriété, dès lors que l’un des associés se retire ou bien que la société est dissoute. Si les statuts prévoient une attribution en jouissance, la société aura vocation à perdurer dans le temps. Les sorties de la société seront encadrées afin de sécuriser l’équilibre financier de la société.

4) Mesures communes aux deux types de sociétés

Des mesures communes aux types de société sont prévues, et notamment :

- la possibilité d’admettre comme associés des personnes morales et notamment des organismes de logement social,

- la limitation de la responsabilité des associés à leur apport dans le capital,

- la possibilité de transformer une société existante en coopérative d’habitants ou en société d’autopromotion,

- l’obligation pour ces sociétés de justifier d’une garantie financière d’achèvement de l’immeuble.

III Impacts

1) Impact sur les associés coopérateurs ou autopromoteurs

La création de ces deux types de sociétés devrait permettre une meilleure sécurisation juridique et financière des projets d’habitat participatif.

Cette reconnaissance institutionnelle et législative de l’habitat participatif est fondamentale: elle permettra de confirmer non seulement sa légitimité, mais aussi son développement. Ce secteur étant porteur d’innovations et de valeurs essentielles comme la non-spéculation, la solidarité, la mixité sociale, l’habitat sain et écologique, la mutualisation d’espaces et de ressources.

2) Impact sur l’opération de construction

L’obligation pour ces deux types de sociétés de justifier d’une garantie d’achèvement de l’immeuble dont les modalités précises feront l’objet d’un décret en Conseil d’Etat sera sans conteste de nature à sécuriser financièrement les projets et donc de contribuer à leur développement.

Actuellement, un nombre important de projets n’aboutit pas du fait de l’impossibilité pour les concepteurs d’obtenir cette garantie financière d’achèvement par les voies traditionnelles (garantie bancaire).

Le coût de cette garantie financière d’achèvement est néanmoins difficile à déterminer. Les chiffres avancés se situeraient entre 1% et 1,5% du coût de l’opération, pourcentage pouvant évoluer en fonction des ressources des groupes projets (autopromotion et coopérative) et de l’aide ou des garanties pouvant être apportées par une collectivité territoriale ou un organisme de logement social.

3) Impact sur les organismes de logement social

Le projet de loi prévoit la possibilité pour les organismes d’HLM, les sociétés d’économie mixte et les établissements de maîtrise d’ouvrage d’insertion de prendre des parts sociales dans les sociétés d’habitat participatif.

Il est toutefois précisé que dans ce cas, ces personnes morales devront bénéficier d’un droit de jouissance ou d’un droit de propriété proportionnels à leur participation dans le capital social. Cette précision a pour finalité d’écarter la possibilité d’une participation des organismes de logement social au capital de la société d’habitat participatif supérieure à la part des logements dont ils ont la jouissance ou la propriété en vue de leur mise en location au profit de ménages sous conditions de ressources.

Cette dernière disposition permet d’éviter que les organismes de logement social concourent financièrement à ces opérations en dehors du strict cadre de leur objet social et de leur mission d’intérêt général.

La participation des organismes d’HLM dans les sociétés d’habitat participatif est ainsi rendue compatible avec le droit communautaire et en particulier avec le service d’intérêt économique général.

IV Modalités de suivi

Il n’est pas prévu dans le présent projet de loi d’indicateurs spécifiques de mise en œuvre de ces dispositions.

Toutefois, comme l’a annoncé la ministre de l’Egalité des Territoires et du Logement, lors de la clôture de la consultation lancée sur l’habitat participatif, sera mis en place, en collaboration avec les associations et collectivités, un dispositif national d’accompagnement et d’information des projets d’habitat participatif.

V Consultations

De novembre 2012 à mars 2013 s’est déroulée, en présence de la ministre de l’Egalité des Territoire et du Logement, une large consultation sur l’habitat participatif.

Cette consultation, associant l’ensemble des acteurs et associations œuvrant dans le domaine de l’habitat participatif et le réseau national des collectivités pour l’habitat participatif, s’est déroulée sous la forme d’ateliers de travail thématiques regroupant associations, administration, parlementaires, acteurs du secteur bancaire, collectivités locales et organismes de logement social.

C’est à partir de cette consultation qu’ont été élaborées ces nouvelles dispositions figurant dans le présent projet de loi, à savoir les sociétés d’autopromotion et les sociétés coopératives d’habitants.

A l’issue de cette consultation, lors de la journée de clôture du 28 mars 2013, en présence de la ministre de l’Egalité des Territoires et du Logement, l’ensemble des acteurs du monde de l’habitat participatif ont manifesté leur satisfaction de voir inscrit dans le présent projet de loi un cadre juridique approprié à ce type d’habitat.

VI Modalités d’application

Un décret en Conseil d’Etat est prévu pour :

- la détermination des conditions dans lesquelles il peut être dérogé à l’obligation de résidence principale dans les sociétés coopératives d’habitants ;

- la détermination des conditions dans lesquelles les coopératives d’habitants peuvent admettre des tiers à bénéficier de leurs services ;

- la détermination des conditions permettant de déroger à la durée pendant lesquelles les parts sociales ne peuvent être cédées ou remboursées dans les sociétés coopératives d’habitants ;

- la détermination des conditions dans lesquelles la société coopérative d’habitants constitue des provisions pour gros travaux ;

- la détermination des conditions dans lesquelles la société coopératives d’habitants fait procéder périodiquement à l’examen de sa situation technique et financière ;

- la détermination des conditions dans lesquelles est définie la garantie financière de l’achèvement de l’immeuble.

Un décret simple est prévu pour la détermination du chiffre d’affaires correspondant aux services que les coopératives peuvent offrir aux tiers.

Titre II : Lutter contre l’habitat indigne et les copropriétés dégradées

Préambule : la situation des copropriétés

L’émergence du phénomène des copropriétés dégradées remonte au début des années quatre-vingt. Plusieurs ensembles immobiliers issus du parc de la reconstruction d’après-guerre notamment dans les villes de Brest, de Dunkerque, ou du Havre… et des copropriétés comme la copropriété de Bellevue à Marseille ou des Plantées à Meyzieu ont commencé à connaître de grosses difficultés.

Les acteurs publics, et notamment les collectivités locales, se sont ainsi vus contraints d’agir en raison des situations d’urgence rencontrées dans ces immeubles et révélées par des occupants, des syndics, des gestionnaires d’équipements publics, des fournisseurs de fluides : coupures d’eau, ou de chauffage en hiver, problèmes de sécurité, ascenseurs en panne, conflits graves entre occupants sur le respect des parties communes…

Ces premiers symptômes de la dégradation du parc ont mis en évidence les limites du modèle juridique de la copropriété défini par la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 dont les conditions de gouvernance permettent de traiter correctement l’entretien courant des parties communes mais qui s’avèrent vite inadaptées aux besoins des copropriétés lorsqu’elle sont confrontées à l’approche inéluctable de grands travaux liés notamment à une fin de cycle technique du bâtiment ou lorsqu’elle sont confrontées à la paupérisation de leur occupants, notamment des personnes âgées, et à l’apparition de copropriétaires indélicats.

Pour traiter ces situations, il n’existait pas de cadre législatif, réglementaire, opérationnel et financier dont les élus et les services de l’Etat pouvaient se servir pour intervenir dans une copropriété privée. Or, le parc des copropriétés est confronté à des enjeux multiples auxquels il convient de répondre :

- conserver et restaurer des conditions d’habitabilité d’un parc de logements vieillissant, qui ne faisait pas l’objet de la même attention que le parc HLM ;

- maintenir une diversité dans les statuts d’occupation ;

- réguler des dysfonctionnements des marchés locaux de l’habitat pour enrayer des phénomènes de dévalorisation immobilière et d’hyperspécialisation de l’occupation sociale avec notamment l’arrivée de populations très pauvres, qui n’ont pu intégrer le parc social, primo-arrivantes et/ou en situation irrégulière qui achètent dans des copropriétés dévalorisées sans avoir les moyens de payer les charges ;

- lutter contre l’habitat indigne (suroccupation des logements) en développement dans certains copropriétés en raison de l’arrivée de bailleurs spéculatifs ou de marchands de sommeil, et en particulier dans les quartiers anciens ;

- favoriser la requalification urbaine, dans le cadre de projet de rénovation et de développement urbains ;

- garantir la sécurité publique (immeubles dangereux, délinquance, trafics, conflits,…).

Les politiques publiques pour répondre à ces enjeux se sont donc heurtées à deux obstacles :

- Un déficit de connaissance sur le parc des copropriétés permettant d’appréhender le phénomène ;

- L’inadéquation des outils à la pluralité des enjeux des copropriétés.

1) Le phénomène des copropriétés fragiles : une connaissance à développer

Comme le souligne le rapport « Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés » du président de l’Agence Nationale de l’Habitat (Anah), M. Dominique Braye, la copropriété reste un domaine dans lequel la connaissance est très « lacunaire ». Les données statistiques sont rares. Si l’état et les caractéristiques du parc des copropriétés sont difficiles à connaître, le nombre de copropriétés en difficulté est a fortiori encore plus difficile à évaluer en raison de l’absence de définition juridique et de la multiplicité des maux à l’origine des difficultés des copropriétés qui peuvent être une organisation technique complexe, un bâti vétuste, une mauvaise gestion financière ou des problèmes de gouvernance avec la présence de copropriétaires indélicats.

a) Le Parc des copropriétés :

Le Recensement Général de la population ne parle ainsi que de logements et l’Enquête Nationale Logement (ENL) ne compte que quelques questions sur la copropriété : les impayés de charge ou le fonctionnement. Ce n’est qu’en 2001 avec l’introduction de l’identifiant « copropriété  » dans le fichier FILOCOM (Fichier des logements par commune construit à partir des fichiers fiscaux) que la connaissance du parc s’est étendue avec l’accès à de nouvelles données : le nombre de logements, les caractéristiques des logements qui la composent, son occupation sociale….

Figure 38 : Nombre de copropriétés réparti par taille

 

Taille des copropriétés

(en nombre de logements)

Total

2-10

11-50

51-199

200 ou +

nombre de copropriétés

492 335

160 789

34 175

2 575

689 874

Source Filocom 2011

Le parc des copropriétés est composé majoritairement de copropriétés de petite taille. 42% des copropriétés ont été construites avant 1945. Cependant environ 45% des logements en copropriété sont situés dans des logements construits entre 1949 et 1990, segment du parc qui est confronté à de lourds enjeux de rénovation comme le souligne le rapport du Président Braye.

Figure 39 :  Nombre de logements en copropriété par année de construction

 

Année de construction

 

<1915

1915-1948

1949-1974

1975-1989

1990-1998

> 1998

Total

Nombre de logements

1 846 017

537 543

2 652 957

1 531 147

1 015 214

1 368 567

9 271 020

Source : Filocom 2011

Figure 40 : Nombre de logements en copropriété et statut d’occupation

 

2-4

5-9

10-49

50-99

100-199

200 et +

Total

Nombre de logements

880 942

945 865

3 656 005

1 749 989

1 205 673

823 996

9 271 020

Statut d’occupation (Résidence principale)

Propriétaire occupant

397 974

305 874

1 340 980

635 854

437 997

322 194

3 440 873

Locataire secteur privé

240 346

382 331

1 333 895

603 983

380 331

215 700

3 156 586

Locataire HLM, SEM

6 478

139 79

113 668

95 707

90 545

100 481

420 858

Locataire Coll. Terr.

3 387

2 120

3 737

1 466

2 048

4 637

17 395

Autre

17 010

12 976

53 305

20 680

13 905

9 317

127 193

Source Filocom 2011

Figure 41 :  Nombre de logements en copropriété en fonction du type de résidence

 

Résidences principales

Résidences secondaires

Logements vacants

Total

Nombre de logements

7 162 905

1 207 839

900 276

9 2710 20

Source Filocom 2011

Il convient de souligner que le parc des logements en copropriété croît plus vite que l’ensemble des logements du fait de la conjonction de trois phénomènes : la construction neuve au titre de l'investissement locatif, la vente à la découpe et les ventes de logements HLM à leurs occupants.

De 2007 à 2009, le nombre de logements en copropriété a ainsi cru de 353 034 unités, ce qui représente une augmentation de 4 % à comparer à une augmentation de 1,2 % pour l'ensemble des logements sur la même période.

b) L’évaluation du nombre de copropriétés fragiles et leurs caractéristiques

En l’absence de système de collecte nationale systématique d’informations sur les copropriétés, le nombre de copropriétés fragiles est apprécié par différents moyens :

- par enquête auprès des ménages : l’ENL ainsi recensé entre 300 000 et 350 000 logements situés dans des copropriétés en difficulté, estimation très largement sous-évalué compte tenu de la taille restreinte de l’échantillon.

- par la mise en place des observatoires dans le cadre des programmes locaux de l’habitat et des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées ;

- par croisement de données issues de FILOCOM et intégrant certains critères de fragilité comme cela a été fait dans le cadre de l’outil construit par différents services du ministère du Logement (DHUP, SOeS, CETE Nord Picardie) et l’Anah pour repérer les copropriétés fragiles.

Ce dernier outil, fondé sur le croisement de données socio-économiques (revenu, statut d’occupation) et d’informations sommaires sur le bâti (âge et classification cadastrale), permet d’estimer à environ 100 000 le nombre potentiel de copropriétés fragiles (15% du parc). Ce chiffre est à relativiser car il a été élaboré sans pouvoir tenir compte des informations relatives à la gestion de la copropriété (état du bâti, impayés de charges, dettes du syndicat….). Sa fiabilité doit ainsi être appréciée après recoupement avec les données locales.

Il ressort de cette analyse des copropriétés fragiles que :

- environ 15% du parc est potentiellement fragile29 .

- Les régions Ile-de-France, Rhône Alpes, Languedoc Roussillon et Provence Alpes Côte d’Azur sont les régions les plus concernées ;

- Si les copropriétés potentiellement fragiles sont plutôt de petites copropriétés de moins de 10 lots, les enjeux en nombre de logements concernés se concentrent plus sur les copropriétés moyennes et grandes.

Figure 42 :  Taux de logements en copropriété en difficulté

NB : la famille D correspond au regroupement des copropriétés les plus en difficulté.

Figure 43 :  Evaluation du nombre de copropriétés fragiles

Source : Etude Anah-DHUP portant sur un échantillon de 520 000 copropriétés.

Figure 44 :  Répartition des copropriétés fragiles

2) Pouvoir adapter les outils d’intervention publique à la complexité de la situation des copropriétés

Les années 90 voient se développer les prémisses d’une intervention dans les copropriétés avec l’adaptation des outils de la réhabilitation du parc ancien et la création de l’« OPAH copropriété » par la circulaire du 7 juillet 1994. L’émergence de la copropriété comme thème à part entière dans les politiques publiques du logement est accentuée par les lois n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat qui instaure dans la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 la procédure d’administration provisoire et n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, qui instaure le plan de sauvegarde

La loi solidarité et renouvellement urbains de décembre 2000 constitue un tournant par la mise en place de mesures préventives, la consolidation des outils curatifs et le développement de moyens financiers ad hoc. Elle redéfinit les missions de l’Anah qui devient un acteur majeur de la mise en œuvre des politiques d’aides aux copropriétés fragiles ou en difficulté. Plusieurs mesures législatives complètent ensuite ces dispositifs (création de la procédure de carence en 2003, police des équipements communs) et les dispositifs financiers se développent (le préfinancement des subventions par la Caisse des Dépôts et consignations depuis abandonné, les prêts pass-travaux accordés par l’UESL, les aides aux syndicats de copropriétaires de l’Anah…).

Ces différentes réformes ont permis de définir deux cadres d’intervention pour traiter les copropriétés :

- un cadre judicaire faisant appel à des procédures d’audit ou de mise sous tutelle du syndicat des copropriétaires ou aboutissant au constat de la carence du syndicat des copropriétaires autorisant ensuite une expropriation ;

- un cadre administratif permettant de mettre en place un accompagnement financier et technique poussé des copropriétés par le biais de dispositifs opérationnels comme l’« OPAH copropriété » et le plan de sauvegarde, pilotés selon les cas par les collectivités ou le préfet. La mise en place du programme national de rénovation urbaine (PNRU) ainsi que du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) ont également permis de mobiliser les outils de l’aménagement urbain pour traiter les copropriétés dégradées.

Pour la mise en œuvre du volet administratif et des différents programmes de rénovation urbaine, les agences de l’Etat ont mobilisé des moyens importants.

De 2006 à 2012, prés de 615 millions d'euros ont été accordés par l'Anah pour la réhabilitation des copropriétés fragiles ou en difficulté, dont 106 millions en ZUS. Les aides aux syndicats des copropriétés constituent 53 % du montant total des aides. En six ans, plus de 1,45 milliards d'euros de travaux ont été ainsi générés. Il faut également ajouter l’aide à l’ingénierie accordée par l’Anah aux collectivités pour le suivi-animation des dispositifs (environ 13 millions d’euros). La contribution des collectivités au financement de ces mêmes dossiers n’est pas disponible mais est également significative.

Sur la période 2003-2013, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a financé des actions à destination des copropriétés dans 122 projets de rénovation urbaine et y a consacré 570 millions pour un coût total de 1.58 milliard d’euros principalement pour des actions de recyclage foncier et immobilier en quartier ancien (250 millions de subventions ANRU), des actions visant à mettre fin au statut de copropriété (224 millions), des interventions sur l’environnement des copropriétés ou financer l’ingénierie nécessaire à la conduite des projets. A ce montant, il faut ajouter 86.3 millions d’euros investis dans les actions de recyclage foncier et immobilier impliquant des copropriétés dégradées dans le cadre de 23 projets du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés.

A ces investissements de l’Etat via ses agences, il convient également d’ajouter l’effort très important des collectivités, plus difficile à chiffrer de façon exhaustive. Sur les projets ANRU, la contribution peut ainsi être estimé à 25% des dépenses, soit 400 M€

Le développement de ces outils et ces forts investissements publics n’a toutefois pas freiné le développement des difficultés de copropriétés. Les difficultés des copropriétés emblématiques comme celles du Bas-Clichy à Clichy-sous-Bois en Seine-Saint-Denis ainsi que de Grigny II dans l’Essonne ne peuvent ainsi être résolues dans ce cadre.

En conséquence, au début de l’année 2012, le rapport du président de l’Anah, M. Braye, a mis en lumière la nécessité de développer les politiques publiques en faveur des copropriétés sur plusieurs axes et formulé de nombreuses propositions pour traiter de façon plus efficace les copropriétés en difficultés mais surtout pour développer la connaissance du parc des copropriétés ainsi que les mesures préventives.

En effet, la prévention des difficultés des copropriétés est un enjeu essentiel pour éviter une intervention lourde et onéreuse de la puissance publique lorsque la copropriété a atteint un stade de dégradation irréversible. A cet égard le rôle du syndic est déterminant dans la bonne gestion de la copropriété mais la responsabilisation dans la gestion collective et patrimoniale de la copropriété et la meilleure information des copropriétaires sont également des points clés pour limiter les coûts d’intervention de la puissance publiques lorsque les copropriétés sont arrivées à un degré de difficultés inextricables.

Le rapport rendu par M. le Sénateur Claude Dilain à Madame la Ministre de l’égalité des territoires et du logement au sujet du traitement des copropriétés très dégradées le 13 mai 2013 confirme la nécessité de développer un nouveau cadre d’action adapté aux difficultés des ensembles les plus dégradés et les plus complexes.

En conséquence, les mesures proposées dans le projet de loi pour remédier aux difficultés des copropriétés s’organisent autour de deux axes majeurs :

- Le traitement des copropriétés dégradées qui fait l’objet du premier chapitre de la présente étude d’impact ;

- Le renforcement de la politique de prévention des dégradations qui est au cœur du second chapitre.

CHAPITRE I : Repérer, prévenir l’endettement et la dégradation des copropriétés dégradées

Le modèle juridique de la copropriété défini par la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis définit des règles de fonctionnement et de prise de décision qui ont pour objectif de réunir un consensus minimal facilitant l’exécution des décisions prises et empêchant des copropriétaires possédant un nombre important de lots d’abuser de leur position au détriment des intérêts individuels de chaque copropriétaire.

Si ce modèle permet une gestion participative et démocratique, il rencontre certaines limites dans la conciliation entre intérêts individuels et intérêt collectif de la copropriété qui ont été soulignées dans le cadre des travaux du rapport du président de l’Anah, M. Dominique Braye:

- Il s’applique de façon identique quelle que soit la taille et la complexité technique et juridique de l’immeuble en copropriété ;

- Ce système peut provoquer des blocages, en raison d'un absentéisme important lors des assemblées générales et de divergences d’intérêt entre les différents copropriétaires ;

- Ces blocages concernent principalement la politique de gestion patrimoniale : l'intérêt collectif lié au maintien en bon état du bâti ne prime pas en assemblée générale et ne favorise pas une gestion patrimoniale.

Si les conditions de gouvernance mises en place permettent de traiter correctement l’entretien courant des parties communes, elles ne sont plus adaptées aux besoins des copropriétés en fin de cycle technique et concernées par l’approche inéluctable de grands travaux. Le risque d’un dysfonctionnement de la copropriété devient alors très élevé et la spirale de dégradation qui s’engage alors peut rapidement devenir irréversible. C’est la raison pour laquelle le rapport du président de l’Anah Dominique Braye « Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés  » a mis l’accent sur la nécessité d’agir très en amont et de développer le volet préventif des politiques publiques à destination des copropriétés.

Cette politique de prévention est donc mise en place dans le cadre du projet de loi et s’articule autour de quatre axes majeurs :

- Développer la connaissance et l’information sur les copropriétés tant pour la définition et l’orientation des politiques publiques que pour la bonne information des acquéreurs ;

- Améliorer la gouvernance et la gestion de la copropriété en responsabilisant davantage le syndic ;

- Prévenir les dégradations en facilitant les décisions de travaux ;

- Protéger les copropriétés contre les acquéreurs déstabilisateurs.

Section 1 :  Créer un registre d’immatriculation des copropriétés (articles 23 et 24)

I Diagnostic

Les copropriétés font l’objet de politiques publiques, au niveau national comme local, dans deux domaines principaux : la prévention et le traitement des copropriétés dégradées et l’amélioration de la qualité thermique des logements. Cependant les copropriétés sont à ce jour relativement peu et mal connues des autorités publiques comme indiqué dans le préambule. Il existe aujourd’hui deux sources principales permettant une approche statistique globale de ce parc : l’Enquête Nationale Logement (ENL), réalisée tous les quatre ou cinq ans par l’INSEE par sondage et le fichier des logements par communes (FILOCOM), construit par recoupement des fichiers fiscaux. Ces deux sources de données permettent un dénombrement global des logements en copropriété, ainsi qu’une approche de la structure et de l’occupation des copropriétés. Cependant, les informations renseignées sont à l’échelle des logements et non des copropriétés elles-mêmes. Ainsi, les informations relatives à la gouvernance et la gestion des copropriétés, ainsi que l’état technique du bâti et des équipements communs ne sont pas disponibles.

Par ailleurs, la maîtrise des charges de copropriétés préoccupe les syndics, les conseils syndicaux et les copropriétaires dans leur ensemble. Face aux dépenses de charges courantes et de travaux, les responsables des copropriétés peuvent en effet se poser la question de la justesse et de la légitimité de leurs niveaux de dépense. Ils cherchent ainsi à se comparer à d’autres copropriétés afin de se construire des références pertinentes et ainsi cibler les postes de dépenses a priori trop élevés. Il faut ainsi noter que plusieurs observatoires ont déjà été mis en place par plusieurs organismes, à un niveau local, ou sur un périmètre relativement réduit. A titre d’exemples, l’Association des Responsables de Copropriété à développé OSCAR, un observatoire des charges courantes à partir des annexes comptables d’environ 1 200 copropriétés, et la FNAIM et l’UNIS ont réalisé des travaux comparables avec leurs syndics adhérents dans plusieurs régions.

Il n’existe pas cependant de base de données exhaustive et complète sur le fonctionnement des copropriétés, et notamment sur les charges ainsi que le soulignait le député de Montpellier M.Christian Jeanjean en 2002 dans l’exposé des motifs de sa proposition de loi : « Il semble nécessaire de créer un organisme indépendant capable, entre autres, d’établir une typologie des immeubles, de leurs équipements et des services afférents, et d’en dresser le coût d’entretien et de fonctionnement. Les résultats de cette observation seraient mis à disposition du public. (…) Cette approche permettrait aux accédants, aux copropriétaires, aux syndics, d’être renseignés sur les coûts de gestion ». Or, la maîtrise et l’optimisation des charges de copropriété participeront également à la prévention des difficultés financières des copropriétaires et des syndicats

II Objectifs

L’immatriculation des copropriétés / des syndicats de copropriétés permettra d’attribuer un numéro d’identification à la copropriété. L’identité des copropriétés repose aujourd’hui sur des éléments faillibles :

- un nom (informel) n’est pas toujours donné ;

- à une même copropriété peuvent correspondre plusieurs adresses, parfois complexes, et qui ne permettent pas toujours une localisation ;

- le président du conseil syndical, s’il existe, peut changer régulièrement, tout comme le syndic.

Cette immatriculation sécurisera le syndicat des copropriétaires dans toutes ses démarches commerciales, administratives et judiciaires et, comme le souligne le rapport Braye, permettra de « reconnaître la copropriété comme une entité à part entière ».

Pour la puissance publique, cette identification sûre donnera tout d’abord lieu à un dénombrement exhaustif, localisé et actualisé des copropriétés. Ensuite, elle permettra d’identifier les représentants des copropriétés et donc des interlocuteurs pour les autorités publiques ou des tiers. Enfin, cette identification par le biais d’un numéro unique facilitera le recoupement d’informations et l’agrégation de données, pour une meilleure compréhension du fonctionnement des copropriétés, une plus grande connaissance de ce parc dans sa globalité, et éventuellement une intervention publique plus efficace en cas de difficultés.

Le registre d’immatriculation permettra en effet de renseigner les autorités publiques locales sur ces facteurs de fragilité dont elles n’ont aujourd’hui pas ou peu connaissance : données permettant d’identifier et de localiser les copropriétés, de connaître leurs structures (périmètre de gestion), de connaître l’état du bâti (au-delà de l’état des logements) et des équipements, d’évaluer leurs situations financières (niveau d’impayés des copropriétaires, dettes envers les fournisseurs, etc.), d’apprécier l’efficacité de la gouvernance (présence d’un syndic, éventuels blocages dans la prise de décision, participation aux AG).

Le registre d’immatriculation permettra de mettre en place un observatoire national des charges. En effet, la création d’une immatriculation obligatoire des copropriétés assortie de l’obligation de fournir des données sur la composition de la copropriété, sa gouvernance, l’état du bâti, et sa situation financière permettra d'agréger des données précises sur l'ensemble du parc des copropriétés. Sur la base d’un recoupement des ratios financiers relatifs à la gestion des copropriétés, des données sur le statut d’occupation, et des données sur le bâti, il sera possible :

- de faciliter l’élaboration de politiques publiques en faveur de l’amélioration, notamment thermique, de ce bâti ;

- de faciliter la détection des copropriétés qui risquent de basculer dans des dysfonctionnements tels que les autorités publiques devront obligatoirement intervenir ; l’objectif de cette détection précoce étant de maîtriser les coûts publics exorbitants des interventions trop tardives (exemple : Uckange, Clichy).

III Evolutions législatives

Afin de mieux connaître ce parc de plus de 8 millions de logements regroupés dans plus d’un million de copropriétés, il est proposé de créer au sein du livre VII du code de la construction et de l’habitation un titre I relatif à l’identification des immeubles relevant de ce statut, qui instaure un registre d’immatriculation des copropriétés à destination totale ou partielle d’habitation.

L’article 711-1 qui rend obligatoire cette immatriculation précise également les informations que le registre doit contenir :

- Les données d’identification du syndicat : nom, adresse de la copropriété, date de création du syndicat de copropriété, nom et coordonnées du syndic, nombre et usage des lots ;

- les caractéristiques financières des copropriétés : grandes masses du budget, situation des dettes, situation des impayés, etc ; ainsi que sur leurs caractéristiques techniques : structure et composition des bâtiments de la copropriété, caractéristiques du bâti, des équipements communs, etc.

- les procédures administratives ou judiciaires dont le syndicat fait l’objet (administration provisoire, procédure de carence, plan de sauvegarde).

Les plus petites copropriétés (de moins de 10 lots à usage de logements et dont le budget prévisionnel annuel est inférieur à 15000€), qui font l’objet dans la loi de 1965, d’un assouplissement de leurs règles comptables, pourront bénéficier d’une adaptation de l’obligation de transmission de données financières, selon des modalités prévues par décret en Conseil d’Etat.

Les articles 711-2 à 711-4 précisent les grandes étapes de la procédure d’immatriculation. Pour les syndicats de copropriétaires existant avant les dates butoirs prescrites par la loi, la demande d’immatriculation et la transmission des données concernant la copropriété incombent au syndic de chaque copropriété, conformément aux modifications proposées à l’article 18 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Le syndic ne pourra donc pas facturer cette prestation aux copropriétaires.

L’article 711-5 prévoit que les copropriétés qui seront nouvellement créés à partir de la date d’existence du registre devront être immatriculées au moment de la publication de l’état descriptif de division et du règlement de copropriété au fichier immobilier et au livre foncier. Le notaire effectuant la publication est chargé de procéder à la demande d’immatriculation, en renseignant les informations à sa disposition (présentes dans le règlement de copropriété). Le renseignement complet des données sera fait après la clôture du premier exercice comptable du syndicat et sera confiée au syndic alors désigné.

Seules les personnes habilitées par le teneur du registre pourront effectuer la demande d’immatriculation et transmettre les données au registre.

L’article L 711-3 précise que la transmission des données est dématérialisée. Lorsque la demande d’immatriculation est faite par un notaire (copropriété nouvelle, absence de syndic, défaut constaté du syndic), les seules données nécessaires à l’immatriculation sont celles qui sont à la disposition du notaire, soit les données inclues dans le règlement de copropriété et publiées au fichier immobilier. Les autres données obligatoires ne seront complétées par le syndic désigné qu’après la clôture du premier exercice comptable du syndicat des copropriétaires.

Lorsque la demande d’immatriculation est faite par le syndic en exercice de la copropriété, les données nécessaires à l’attribution d’un numéro d’immatriculation sont l’ensemble des données obligatoires.

L’actualisation des données financières se fera ensuite annuellement, après le vote en assemblée générale des copropriétaires. Les autres informations ne seront actualisées que si nécessaire (changement du syndic, modification de la composition de la copropriété, etc.) et seront transmises à l’occasion de la transmission annuelle des données comptables. Dans le cas où l’exercice comptable n’aurait pas été validé par le vote de l’assemblée générale, les données comptables ne pourront être transmises au registre.

Les articles L 711-4, L 711-5 et L 711-6 prévoient différents dispositifs pour garantir l’immatriculation effective des copropriétés existantes et l’actualisation des données pour que le registre puisse permettre d'établir des statistiques et de faire un recensement fiable et exhaustif des copropriétés.

En plus du rôle de veille des copropriétaires quant au respect de cette obligation, l’immatriculation effective des copropriétés pourra être contrôlée à deux moments privilégiés :

- lors des ventes de lots, qui nécessitent l’intervention d’un notaire ;

- lors d’une demande de subventions de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics respectifs.

Ainsi, si un syndicat de copropriétaires n’est pas immatriculé dans les délais prescrits par la loi, le syndic responsable sera rappelé à l’ordre par trois moyens successifs :

- Un ou plusieurs copropriétaires mettent le syndic en demeure, par lettre recommandée avec accusé de réception ;

- Un ou plusieurs copropriétaires, ou toute autre personne intéressée, signalent au teneur du registre le défaut d’immatriculation. Le teneur du registre met le syndic en demeure et, si cela ne donne pas de résultat au bout d’un délai d’un mois, lui applique une amende ainsi qu’une astreinte jusqu'à la transmission complète des données ;

- Si un notaire constate, lors d’un acte authentique de vente d’un lot, la non-immatriculation de la copropriété, il procède d’office à la demande d’immatriculation et informe le teneur du registre, qui applique une amende au syndic et peut faire courir une astreinte après une mise en demeure d’un mois si le notaire n’a pas pu renseigner toutes les données et que le syndic ne les a pas complétées.

Les notaires disposent des informations essentielles à l’immatriculation des copropriétés, notamment par la consultation du fichier immobilier et du règlement de copropriété (adresse, nombre de lots, nom du dernier syndic connu, année de construction, etc.). Le registre pourra comporter une procédure informatisée allégée pour les notaires qui permettra ainsi de délivrer un numéro d’immatriculation sous un délai réduit, et ainsi être mentionné sur l’acte authentique de vente.

Grâce à cette proposition, la défaillance du syndic ne pénalisera pas le vendeur puisque le notaire pourra procéder à l’immatriculation du syndicat en même temps qu’il réalise les autres formalités nécessaires à la mise au point de l’acte authentique. Cette mesure garantit donc une immatriculation de l’ensemble des syndicats grâce à ce contrôle au moment de la vente sans pour autant freiner les transactions immobilières.

Par ailleurs, le défaut d’actualisation des données, constatée par le teneur du registre ou signalée par un copropriétaire, le notaire ou toute autre personne intéressée, donnera lieu à une mise en demeure du syndic par le teneur du registre. Si la mise en demeure est restée infructueuse pendant un mois, le teneur du registre fera courir une astreinte par semaine de retard à l’encontre du syndic à partir de la fin de la mise en demeure et jusqu'à la complète actualisation des données. Les amendes et astreintes ne pourront être facturées aux copropriétaires, sauf dans le cas de syndics non rémunérés.

En outre, les syndicats de copropriétaires ne pourront bénéficier de subventions publiques que si leurs copropriétés sont immatriculées et présentent des données actualisées.

IV Calendrier de mise en œuvre

Compte tenu du délai de développement d'un tel outil (2 ans à compter de l'adoption de la loi), des délais nécessaires à sa fiabilisation et à son optimisation et de la nécessaire adaptation de la profession, le déploiement de l'outil ne sera pas effectif avant fin 2016.

Pour assurer une meilleure prise en compte des demandes d’immatriculation et un démarrage plus efficace du dispositif, il apparaît préférable de prévoir des échéances étalées dans le temps pour immatriculer effectivement les copropriétés existantes :

- avant le 31 décembre 2016, pour les syndicats de copropriétaires de plus de 200 lots;

- avant le 31 décembre 2017, pour les syndicats de copropriétaires comportant plus de 50 lots;

- avant le 31 décembre 2018, pour les autres syndicats de copropriétaires.

V Impact des mesures

1) Impact financier et organisationnel

Afin de supporter le dispositif envisagé, il est proposé de créer un outil informatique facilitant la gestion du registre. La procédure d'immatriculation des copropriétés sera au maximum dématérialisée (réception, délivrance de récépissé, etc.) afin de réduire les coûts du dispositif. Le renseignement du registre consistera essentiellement à rassembler des données existantes et à disposition des syndics, de façon plus ou moins automatisée, au moment de l’immatriculation, puis une fois par an. Le dispositif devra donc être peu contraignant, afin de limiter les risques de défaut de déclaration ou de transmission de données erronées.

Les informations à fournir, notamment sur le plan financier, seront normalisées, afin de faciliter la transmission et le traitement des données. Pour les syndics munis de logiciels de gestion, un interfaçage entre le registre et ces logiciels sera prévu, afin de limiter les saisies générées par la mise en place de l'outil et faciliter son acceptation par la profession.

La mise en œuvre et l’exploitation de l’outil sera confié à un établissement public de l'Etat. Cet opérateur aura pour mission de mettre en place et de maintenir le système d'information et d'assurer le traitement et la diffusion des informations recueillies. L'opérateur devra également informer les acteurs locaux sur l’obligation d’immatriculation et l’intérêt des données collectées. L'opérateur ne contrôlera pas les données saisies : le syndicat des copropriétaires, représenté par son syndic, restera responsable des données fournies.

Pour faciliter le traitement automatisé des données, il est donc essentiel de développer un outil permettant :

- une demande d’immatriculation en ligne ;

- la télédéclaration des données annuelles, notamment financières ;

- l'accès en ligne aux données pour les copropriétés figurant dans le registre (accès restreint au syndic et / ou au président du conseil syndical) ;

- l’accès en ligne aux données pour les collectivités territoriales et leurs groupements (dans le respect de la protection des données privées).

2) Le renseignement de données

a) Coût matériel de transmission des données pour le syndic

La transmission des données au registre pour l’immatriculation de la copropriété pour l’actualisation des informations représente un coût matériel pour le syndic. Pour les copropriétés gérées par des syndics professionnels ou des syndics bénévoles outillés, ces coûts pourraient être significativement réduits par l’interfaçage du système d’information du registre avec les logiciels de gestion des syndics afin de réduire le travail de saisie manuelle des données. Cela concernera tout particulièrement les données financières, qui devront être actualisées tous les ans.

Dans le cas des grandes copropriétés, essentiellement gérées par un syndic professionnel, le temps nécessaire pour le renseignement des données requises, la première année, est estimé à un maximum d’une demi-journée de travail (recherche et saisie des informations). Grâce à l’interfaçage du registre avec les logiciels de gestion des syndics, l’actualisation annuelle des données à mettre à jour ne nécessiterait que quelques minutes par copropriété. En prenant en compte un coût journalier de 500€ pour un syndic professionnel, cela « coûterait » à une grande copropriété de l’ordre de 250€ la première année et rien les années suivantes.

Dans le cas des petites copropriétés, souvent gérées par un syndic bénévole, le temps nécessaire pour le renseignement des données requises, la première année, est estimé à un maximum d’une journées de travail (recherche et saisie des informations plus longue en raison d’un plus faible outillage). Une très grande partie de ces copropriétés ne seront pas soumises à l’actualisation annuelle des données financières. Ainsi, l’effort de mise à jour des données serait pour celles-ci quasi-nul. En prenant en compte un coût journalier de 100€ pour un syndic bénévole (moins coûteux qu’un syndic professionnel), la transmission des données « coûterait » ainsi à une petite copropriété au maximum 100€ la première année et rien les années suivantes

Le coût de l’immatriculation de l’ensemble des copropriétés représente environ 12,5€ par lot à usage d’habitation. Ce coût est un maximum totalement ou partiellement répercuté sur les charges des copropriétaires et hors frais d’immatriculation éventuellement facturés par le teneur du registre. L’actualisation des données représenterait un coût tout à fait marginal.

A titre indicatif, les formalités préalables à la rédaction d’un acte sont facturés environ 20 euros HT (5 unités de valeurs selon le décret n°78-262 du 8 mars 1978 portant fixation du tarif des notaires avec une unité = 3,90€ H.T).

Ce travail d’immatriculation et de déclaration sera inclus dans les missions de gestion courante de la copropriété, et ne sera ainsi pas facturé en tant que prestation par le syndic. Dans tous les cas, les montants estimés sont à mettre en regard du montant des charges de copropriétés. En 2010, la FNAIM Ile-de-France estimait le montant moyen de charges à près de 1 900€ par lot en Ile de France. De son côté, l’Association des Responsables de Copropriété avance pour 2011 le ratio moyen de 43,7€/m²/an de charges pour les copropriétés bien dotées en services communs, soit environ 2 800€ par an pour un lot à usage d’habitation de 65m². Sur le même échantillon étudié, l’ARC estime les frais de gestion à 265€/lot/an.

b) Outil d’uniformisation de la profession/de la gestion des copropriétés

Alors que les syndics professionnels peuvent être plus facilement outillés en logiciels de gestion, les petits syndicats de copropriété, peuvent disposer de moins d’outils, ou d’outils présentant moins de fonctionnalités. L’obligation d’immatriculation et de renseignement de données sur leurs copropriétés incitera les syndics moins outillés de ces copropriétés à structurer et à normaliser leur gestion comptable.

Le registre demandant le même niveau d’information pour toutes les copropriétés, les mêmes données sous un même format, l’immatriculation des copropriétés et le renseignement de ces données va pousser les copropriétés vers une certaine uniformisation, normalisation des données et des échanges de données. Les logiciels de gestion des syndics vont notamment présenter progressivement les mêmes informations et vont tendre vers des modèles plus interopérables. Cela pourra faciliter la mise en concurrence et le changement de syndic.

3) La création du système d’information

a) Coût de développement et d’exploitation pour le teneur du registre

Compte-tenu d’une définition du projet de registre non arrêtée à ce jour, les estimations fournies dans cette partie sont approximatives. Les fourchettes présentées prennent en comptent l’allègement des obligations en terme de quantité de données pour les plus petites copropriétés.

Le coût de la mise en place du système d’information (études, développement informatique) peut être estimé entre 500 000€ et 800 000€ pour l’opérateur du registre.

L’exploitation du registre, pour l’immatriculation du stock des copropriétés existantes, pourrait représenter un coût de 250 000€ à 450 000€.

L’exploitation annuelle en régime permanent, en comptant donc l’immatriculation en flux des nouvelles copropriétés et l’actualisation des données de toutes les copropriétés immatriculées, pourrait coûter entre 120 000€ et 250 000€.

L’opérateur pourra faire appel, pour le développement et la maintenance de l’outil, à une prestation extérieure, et ainsi limiter ses propres coûts humains aux moyens nécessaires au pilotage de la prestation, ainsi qu’à l’accompagnement des utilisateurs du registre. Ces moyens humains devront bien sûr être plus importants lors des premières années de la vie du registre, le temps que les copropriétés existantes soient effectivement immatriculées, et pourraient être estimés à 5 équivalent temps–pleins (ETP), pour être limités à 2 ETP en régime permanent.

4) Identification des recettes potentielles

a) Frais d’immatriculation :

Compte tenu des incertitudes sur la définition du projet, une piste principale de recettes est avancée ici à titre exploratoire.

A l’occasion de la procédure d’immatriculation des copropriétés, les syndicats de copropriétaires pourraient s’acquitter de frais d’immatriculation. A titre de comparaison, l’immatriculation au registre du commerce coûte a minima 83,96 €TTC (peut aller jusqu’à 125€), ce qui correspond aux émoluments des greffes des tribunaux de commerce et à la TVA.

Les frais d’immatriculation pourraient être progressifs en fonction de la taille de la copropriété. A titre d’illustration, un tarif de 100€ pour les copropriétés de plus de 200 lots, 50€ pour les plus de 50 lots, 25€ pour les plus de 10 lots rapporterait plus de 6 millions d’euros pour l’immatriculation de l’ensemble des copropriétés existantes, puis entre 100°000 € et 150 000€ par an. Un tarif de 1€ par lot à usage d’habitation permettrait de collecter environ 10 millions d’euros sur les premières années, puis environ 300 000€ par an.

Le montant de ces frais d’immatriculation pourrait donc être adapté afin de couvrir l’ensemble des coûts de fonctionnement du registre. Un coût tout à fait modique pour les copropriétés (moins de 5€ par lot) pourrait dans tous les cas constituer un volume de ressources suffisant au teneur du registre.

b) Commercialisation de données

Au-delà de la participation modique des copropriétés au financement du fonctionnement du registre d’immatriculation, par le biais de faibles frais d’immatriculation, il pourrait être envisagé de commercialiser certaines données contenues dans le registre, qui pourraient ainsi être rendues accessibles à des tiers comme les adresses ou des informations générales sur le bâti…

A cet égard, il convient de noter que l'accès aux données du registre du commerce et des sociétés est payant pour les tiers et génère des recettes pour les greffes des tribunaux de commerce. Certaines données du RCS peuvent en effet être vendues, soit de manière individuelle (extrait Kbis d’une entreprise), soit de manière massive (listes de sociétés). La vente de licences de différents types rapporte environ 1M€ par an à l’Institut National de la Propriété Industrielle, les recettes engendrées par la vente notamment de Kbis (2,60€ l’unité) se chiffrent à plusieurs dizaines de millions d’euros par an.

Ainsi, certaines données pourraient par exemple intéresser les entreprises du bâtiment, à des fins d’étude et d’analyse de marché, notamment celui de la rénovation, mais aussi de démarchage pour des travaux ou des contrats de fournitures. Les données contenues dans le registre pourront également intéresser les établissements de recherche publics ou privés.

5) L’utilisation des données par les autorités publiques et le public

Le registre d’immatriculation des copropriétés facilitera le pilotage des politiques publiques de traitement des copropriétés dégradées, et permettra de développer des stratégies à la hauteur des enjeux.

En mentionnant pour chaque copropriété les procédures publiques dont elle fait déjà l’objet, le registre permettrait d’évaluer les moyens aujourd’hui mobilisés au niveau national et local par différents acteurs pour le traitement des copropriétés en difficulté, notamment au niveau financier.

Par ailleurs, le recoupement des données inscrites au registre permettra de détecter des copropriétés présentant des risques de fragilisation, sans pour autant déjà faire l’objet d’une quelconque intervention. Il sera donc possible d’estimer le volume de copropriétés nécessitant un traitement ou une attention particulière des autorités publiques, selon leur état de dégradation. Les moyens nécessaires à leur traitement pourront ainsi être évalués.

a) Annuaire des représentants légaux des copropriétés

Le registre contiendra des données d’identification des représentants légaux des copropriétés. Ainsi, les autorités publiques auront connaissance des syndics en exercice, mais auront également accès aux coordonnées des personnes à contacter, notamment en cas d’urgence. En cas de désastre, les services de secours pourront ainsi savoir qui contacter pour avoir accès aux installations électriques, gaines d’ascenseur, etc.

b) Outil de repérage des copropriétés fragiles

Le registre d’immatriculation des copropriétés permettra l’analyse de nouveaux indices de fragilités, dont les autorités publiques ont aujourd’hui peu connaissance. Par le recoupement de ces informations avec les données contenues dans d’autres fichiers, les collectivités locales pourront notamment :

- approfondir le diagnostic au cas par cas des copropriétés qui, sur leur territoire, présentent des risques de fragilités et identifier celles qui sont effectivement en difficulté ;

- repérer des copropriétés dégradées lors de l'élaboration de leurs programmes locaux de l'habitat ;

- mettre en place les premières mesures d’aides aux copropriétés fragiles (à commencer par le déclenchement de la procédure d’alerte et la désignation d’un mandataire ad hoc), avant l’aggravation de leurs difficultés ;

- limiter leurs dépenses nécessaires au traitement des copropriétés dégradées, par une intervention plus précoce.

Pour les autorités qui ont déjà mis au point des dispositifs d’observations des copropriétés dégradées, le registre permettrait de réduire le coût des dispositifs d’enquêtes. A titre d’exemple, l’observatoire local des copropriétés de l’agglomération brestoise a basé sa méthodologie sur des analyses de terrain et des remontées d’informations de la part des syndics des 4 000 copropriétés du territoire. L’analyse de l’état du bâti de la copropriété, ainsi que de sa gestion et de son fonctionnement, repose sur un travail d’enquête par le PACT du Finistère et l’agence d’urbanisme de l’agglomération. Avoir accès à des données comptables et physiques limiterait grandement les coûts humains de mise en place de l’observatoire, et permettrait aux enquêteurs de se concentrer sur les copropriétés qui présentent des risques.

c) Observatoire des charges

En collectant pour toutes les copropriétés immatriculées des données comptables, notamment relatives aux charges le registre permettra d’effectuer des comparaisons entre copropriétés partageant les mêmes caractéristiques : nombre de lots, période de construction, situation géographique, équipements et importance des parties communes, etc. Au-delà des niveaux de charges courantes, du montant de travaux « typiques », des comparaisons pourraient éventuellement être menées sur la hauteur des budgets, les niveaux d’impayés et de dette fournisseurs, afin que les responsables de copropriétés puissent être alertés sur la viabilité de la situation, notamment comptable, et sur les conditions de gestion de leurs copropriétés.

Ces études et analyses statistiques, communiquées aux syndics et aux syndicats de copropriétaires, voire plus largement au grand public, permettront aux copropriétés de se positionner en termes de charges et de santé générale (situation financière, bâti) par rapport à l’ensemble du parc et aux copropriétés comparables. Le registre permettra ainsi de donner des repères et jouera un rôle essentiel pour la maîtrise des charges aux copropriétés en leur permettant de se comparer avec des ratios moyens calculés pour de copropriétés de taille comparable dotés des mêmes équipements

Ce retour d’informations, sous forme d’études statistiques détaillées, incitera de plus les copropriétés à s’engager dans le processus d’immatriculation. L’émergence d’observatoires des charges, sur des périmètres réduits, a en effet mis en évidence l’intérêt des syndics et des copropriétaires pour des analyses comparées de leurs dépenses et la maîtrise de leurs charges.

Figure 45 : Synthèse des impacts

Acteurs impliqués

Bénéfices

Difficultés potentielles

Les syndicats de copropriétaires

Identification simplifiée, sécurisation juridique

Accès aux données générales sur leur copropriété

Maîtrise des charges de copropriété

Professionnalisation de la gestion des copropriétés

Transparence de la gestion aux yeux des autorités publiques (réputation des syndics)

Concurrence entre syndics facilitée

 

Les syndics

Maîtrise des charges

Preuve de compétence et de transparence envers les copropriétaires et les autorités publiques

Comparaison entre professionnels

Production simplifiée de la fiche synthétique

Normalisation de la transmission de données

Ouverture vers de nouveaux marchés

Moyens humains pour renseigner le registre, surtout pour la première année, moins pour l’actualisation

Risque faible de surcoût pour l’adaptation des logiciels de gestion

Réticence à fournir certaines données

Crainte d’un contrôle de l’activité

Rapprochement des systèmes de gestion facilitent le changement de syndics

Les acquéreurs

Accès aux données générales sur la copropriété

Meilleure connaissance du bien immobilier

 

Les collectivités territoriales

Connaissance du parc de logements en copropriétés

Accès aux données de gestion des copropriétés

Repérage des copropriétés potentiellement fragiles

Anticipation des mesures de traitement des copropriétés en difficulté

Economie du coût de collecte de données par les observatoires

 

L’opérateur du registre

Financement du système par une participation modique de chaque copropriété

Vente de données

Coûts financiers et humains liés au développement et à l’exploitation du système

L’Etat

Connaissance du parc de logements en copropriétés

Evaluation du coût de traitement des copropriétés en difficulté

Structuration de la profession par un outil normé

Incitation à l’organisation des petites copropriétés

 

Les notaires

Normalisation de la transmission de données entre syndic et notaire

 

Les fournisseurs et les entreprises de travaux

Etude et analyse de marché

Démarchage commercial

Réticence des responsables de copropriétés par rapport au démarchage

VI Modalités de suivi

Le ministère de l’égalité des territoires et du logement sera attentif au cas des petites copropriétés sans syndic ou avec un syndic bénévole pour la formalisation des documents et des déclarations. Il faudra prévoir un enregistrement plus facile grâce à un accompagnement spécifique.

VII Consultation

Cette mesure a l’objet d’une concertation auprès des associations professionnels de syndic, des associations de copropriétaires (ARC), des associations de consommateurs (CGL, CLCV), des notaires ainsi que opérateurs spécialisés dans les copropriétés dégradées, les associations d’élus, les bailleurs sociaux ainsi que les représentants de syndics.

Les associations de syndics et de copropriétaires ont fait part de leurs réserves sur la transmission de données financières.

VIII Modalités d’application

Le ministère de l’égalité des territoires et du logement devra prendre plusieurs mesures d’application.

La liste précise des données demandées fera l’objet d’une nouvelle concertation et sera arrêtée par voie règlementaire.

L’établissement public chargé de gérer le registre sera désigné par le décret en conseil d’Etat. Parmi les des opérateurs potentiels figurent l’ANAH et le CSTB. L’Agence Nationale de l’Habitat pourrait apporter au registre sa connaissance du parc privé des logements, son expérience en termes d’accompagnement des copropriétés, de prévention et de traitement de leurs difficultés. Le Centre Scientifique et Technique du Bâtiment pourrait faire profiter le registre de son expertise à la fois en terme de bâti et de systèmes d’informations.

Les modalités d’exercice du droit d’accès aux données et les modalités de diffusion de données seront précisées par décret en conseil d’État. Après immatriculation et en retour de la transmission de données, le syndic recevrait un document récapitulant l’ensemble des données transmises au registre et concernant la copropriété en question, qui facilitera la mise en place de la fiche synthétique de la copropriété.

Les copropriétaires auront un droit d’accès aux données relatives au syndicat dont ils font partie. Les copropriétaires pourront signaler au syndic les rectifications à apporter aux données relatives au syndicat dont ils font partie. C’est le syndic qui aura la charge d’effectuer les modifications..

L’ensemble des données seraient accessibles à l’Etat, ses services ainsi que ses opérateurs. Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat, les départements et les régions auraient accès à toutes les informations concernant les copropriétés situées sur leurs territoires respectifs. Un infocentre sera développé pour permettre l'exploitation des données.

Le traitement statistique de certaines données présentes au registre, notamment relatives aux charges de copropriété, pourront faire l’objet d’une diffusion publique élargie.

Ainsi, de la même façon que pour le registre du commerce ou le répertoire du parc du logement locatif social (RPLS), le niveau d'accessibilité aux informations déposées dépendra du statut des utilisateurs (ex : président du conseil syndical, établissement public de coopération intercommunale élaborant son PLH, etc.).

Diffusion à des tiers

Certaines des informations du registre pourront être communiquées à des tiers selon des conditions précisées par décret en Conseil d’Etat dès lors que cette diffusion n’est pas contraire aux objectifs du registre. Selon leur nature, des informations collectées par le biais de l’immatriculation pourront en effet faire l'objet d'une publicité restreinte, tandis que l'accès à d'autres données du registre pourra être rendu payant. Cette faculté de diffusion aux tiers vise principalement à permettre la diffusion de ratios de charges aux syndics et aux copropriétaires ainsi que la diffusion de données statistiques agrégées et anonymes à des chercheurs. Cette disposition est donc essentielle pour le registre devienne un outil de gestion et d’optimisation de leurs dépenses pour les copropriétaires.

Par ailleurs, en l'absence d'identification des copropriétés en tant que telles, certains professionnels, par exemple des entreprises de bâtiment, pourraient être intéressés par les adresses des syndicats de copropriété pour faire des démarches commerciales. La vente de ces informations non sensibles pourrait contribuer au financement du fonctionnement du registre (évolutions du système d’informations, personnel, etc..).

 

Section 2 :  Mieux informer les acquéreurs de lots de copropriété (article 25)

I Diagnostic

Une des causes des difficultés des copropriétés résulte de la mauvaise information des copropriétaires qui, au moment de leur achat, n’intègrent pas dans leur plan de financement le paiement des charges de copropriétés et des provisions pour travaux. Les propriétaires occupants modestes sont ainsi sur-représentés dans les copropriétés en difficulté.

Or, la signature de la promesse de vente constitue le moment privilégié pour informer le candidat acquéreur d’un lot de copropriété sur la consistance et l’état du bien qu’il envisage d’acquérir.

II Objectif

Les mesures proposées visent à renforcer la protection des acquéreurs en améliorant l’information au stade de l’annonce immobilière de vente et au moment de la conclusion du contrat de vente ainsi que l’information des copropriétaires :

- Apporter des mentions obligatoires pour la publicité de vente de lot en copropriété ;

- Constituer un dossier obligatoirement annexé à un contrat de vente de lot en copropriété informant l’acquéreur ;

- Rendre obligatoire pour le syndicat la création d’une fiche de synthèse regroupant les principales données techniques et financières à destination des copropriétaires et acquéreurs.

III Evolutions législatives

Un chapitre spécifique est créé dans le livre VII du code de la construction et de l’habitation pour mieux organiser l’information des acquéreurs.

Le nouvel article L 721-1 norme le contenu des informations des annonces immobilières pour renforcer la protection des acquéreurs en prévoyant que les annonces immobilières mentionnent explicitement que le bien est situé dans une copropriété, indiquent le nombre de lots, le montant moyen annuel de charges payées par le vendeur, et le cas échéant, informent l’acquéreur sur les procédures en cours dont la copropriété fait l’objet : plan de sauvegarde ou syndicat placé sous administration provisoire.

L’article L 721-2 précise la liste des pièces nécessaires pour la complète information de l’acquéreur afin qu’il apprécie l’état technique de l’immeuble et du lot de copropriété, la situation juridique et financière du syndicat des copropriétaires, le niveau de charges courantes, les travaux votés ou prévus ainsi que leurs conséquences financières pour le candidat acquéreur. Pour laisser suffisamment de temps à l’acquéreur pour décider en toute connaissance de cause de poursuivre l’achat, les délais de rétraction ne courent qu’à compter du moment où un certain nombre de pièces ont été fournies.

Un nouvel article 8-2 est créé dans la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis par l’article 28 I du projet de loi pour améliorer l’information des acquéreurs et des copropriétaires en synthétisant les principales données financières, techniques et juridiques nécessaires à la compréhension des enjeux de gestion de la copropriété. Cette fiche, dont le contenu sera précisé par décret, a une vocation pédagogique et sera plus accessible pour les copropriétaires pour lesquels la compréhension des documents techniques et juridiques de la copropriété n’est pas toujours aisée.

Cette fiche est un élément important des dispositifs de prévention. Les données qu’elle contiendra figureront dans le registre d’immatriculation.

IV Impact des mesures

1) Impact en matière de prévention

La signature de la promesse de vente constitue le moment privilégié pour informer le candidat acquéreur d’un lot de copropriété sur la consistance et l’état du bien qu’il envisage d’acquérir. Pour être complète, cette information doit concerner l’état technique de l’immeuble et du lot de copropriété, la situation juridique et financière du syndicat des copropriétaires, le niveau de charges courantes, les travaux votés ou prévus ainsi que leurs conséquences financières pour le candidat acquéreur.

Pour être efficace, cette information doit intervenir suffisamment en amont de la signature de l’acte de vente, afin que le candidat acquéreur puisse ensuite choisir en toute connaissance de cause de donner suite ou non à son projet d’acquisition en se rétractant le cas échéant.

Il est indispensable, dans un premier temps, d’attirer l’attention du candidat acquéreur sur le fait que le bien qu’il va acquérir fait partie d’un immeuble soumis au statut de la copropriété, avec les conséquences qui s’y rattachent. L’indication du nombre de copropriétaires et du montant des charges courantes trimestrielles ou annuelles de copropriété des deux dernières années lui permettra en outre d’évaluer l’importance de la copropriété et des charges qu’il devra payer en sus de ses mensualités de crédit. Dans un second temps, à la promesse de vente ou, à défaut de promesse, à l’acte authentique de vente, le candidat acquéreur doit avoir une connaissance de l’état technique, juridique et financier de la copropriété. Le candidat acquéreur doit en particulier avoir connaissance du montant des charges qu'il aura à supporter en raison des décisions prises par le syndicat des copropriétaires antérieurement à la cession et de la situation comptable de son vendeur vis-à-vis de la copropriété.

Si l’état daté transmis par le syndic au notaire lors d’une transaction renseigne l’acquéreur sur la situation comptable du vendeur, cela ne fournit pas d’information sur la situation générale de la copropriété. Pour cela, il est prévu qu’une fiche synthétique de la copropriété soit créée et serve à l’information des potentiels acquéreurs sur les charges à assumer en devenant copropriétaire, sur l’état du bâti, les travaux récemment réalisés, les travaux votés, etc. Il s’agit de donner aux acquéreurs des indications sur les dépenses annuelles, ainsi que les investissements prévisibles à moyen terme, à inclure dans leurs plans de financement.

Ces différentes mesures doivent donc permettre de prévenir la dégradation des copropriétés en empêchant que des candidats acquéreurs modestes ne choisissent d’acquérir des lots sans avoir ensuite la capacité d’en assumer la charge financière portant ainsi préjudice à la collectivité des copropriétaires.

La mesure s’applique à toutes les annonces : elle augmentera certes le contenu des annonces des particuliers mais les éléments ajoutés contribuent à valoriser le bien seront au bénéfice des acquéreurs. Elle a une vertu pédagogique : si l’acheteur constate que l’annonce ne contient pas ces mentions légales, il est sans doute préférable qu’il s’abstienne.

2) Impact financier

La production de la fiche de synthèse sera normée et regroupera des informations déjà disponibles dans les dossiers des syndics. Les contrats des éditeurs de logiciel de gestion prévoyant la mise à jour de ces logiciels en fonction des évolutions de la réglementation, l’édition d’un document normalisé par le CERFA se fera à un coût très faible. L’édition de cette fiche fera partie des missions de base du syndic et ne donnera pas lieu à une tarification exceptionnelle.

En outre, il est envisagé qu’à terme le registre d’immatriculation des copropriétés puisse fournir un service aux copropriétés en éditant la fiche de synthèse à partir des données déclarées ce qui limitera le coût.

V Modalités de suivi

Le projet de loi ne prévoit pas de mesures de suivi particulières.

VI Consultations

Cette mesure a fait l’objet d’une large concertation auprès des associations de copropriétaires (ARC), des associations de consommateurs (CGL, CLCV), des notaires ainsi que des opérateurs spécialisés dans les copropriétés dégradées, les associations d’élus, les bailleurs sociaux ainsi que les représentants de syndics.

VII Modalités d’application

La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes dispose d’un cadre réglementaire pour sanctionner les annonces immobilières non-conformes à la réglementation.

Section 3 : Améliorer la gouvernance et la gestion de la copropriété pour prévenir son endettement

Explication générale

I Diagnostic

Les relations entre le syndic et le syndicat de copropriété sont parfois conflictuelles, et révélatrices d’un climat de défiance existant de la part des copropriétaires à l’égard de nombreux syndics de copropriété. Une grande partie de cette défiance provient de l’impression qu’ont certains copropriétaires de ne pas avoir le choix de leur syndic, ni de pouvoir réellement négocier le contenu du contrat de syndic. Par ailleurs, la pratique du compte unique est très répandue. L’opacité inhérente à ce compte tend à entretenir la méfiance des copropriétaires sur l’utilisation des fonds qu’ils versent pour la copropriété.

Cette nécessité d’améliorer la confiance entre les syndics et les copropriétaires implique également que le mandat des syndics soit suffisamment long pour les intéresser à la gestion d’une copropriété.

II Objectif et évolutions juridiques proposées

La réforme a pour principaux objectifs de restaurer le climat de confiance entre les copropriétaires et les syndics de copropriété en :

- permettant aux copropriétaires d’effectuer un véritable choix du syndic et du contenu du contrat de syndic ;

- sécurisant les comptes des syndicats de copropriétés ;

- stabilisant le mandat de syndic afin de leur permettre d’avoir une meilleure visibilité à moyen terme.

Evolutions Juridiques

Les modifications sont apportées à la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

III Modalités De Suivi

Il n’est pas prévu dans le présent projet de loi d’indicateurs spécifiques de mise en œuvre de la réforme.

IV Consultations

Consultations facultatives :

Ont été conviés à une réunion de présentation des grandes lignes du projet de loi le 20 février 2013 :

- PLURIENCE, la FNAIM, l’UNIS, le SNPI, le groupe Réside Etudes, le SPLM, pour les professionnels de l’immobilier.

- l’USH, FNSCHLM pour les bailleurs sociaux ,

- l’UNPI, l’UNARC, la CGL, l’ANCC, la FSCC, la CLCV, la CGL, le collectif « Jeudi Noir », le DAL, UFC-Que Choisir, pour les associations de copropriétaires ou de consommateurs

- la CGAIM, la CEGC pour les garants

- l’ASF, la FBF, la FFSA pour les organismes représentant les sociétés financières, les banques ou les assurances

- plusieurs parlementaires ont assisté ou étaient représentés.

Mesure 1 : Améliorer le fonctionnement démocratique des assemblées générales (article 26)

I Diagnostic

Les copropriétés de grande taille sont souvent caractérisées par une organisation complexe avec un syndicat principal et plusieurs syndicats secondaires. La copropriété de Grigny II dans l’Essonne est ainsi composée de neuf syndicats secondaires et comprend 4 985 lots.

Dans de telles situations, l’absentéisme est souvent très important dans l’assemblée générale du syndicat principal et paralyse la prise de décision malgré les possibilités existantes de cumul de mandats.

II Objectifs

La mesure proposée vise donc à remédier à ces difficultés en introduisant une mesure destinée à permettre aux copropriétaires de se faire représenter par le président du conseil syndical dans l’assemblée générale du syndicat.

III Evolution législative.

L’article 20 de la loi 65-557 du 10 juillet 1965 est modifié pour permettre une délégation de vote collective au président du conseil syndical du syndicat secondaire pour qu’il puisse voter au nom du syndicat secondaire pour les décisions de gestion courante prises dans l’assemblée générale du syndicat principal. Les décisions les plus graves (celles prises à la majorité de l’article 26 ou à l’unanimité) nécessiteront un mandat explicite voté à la même majorité dans l’assemblée générale du syndicat secondaire.

IV Impact de la mesure

Cette mesure est utile pour faciliter la prise de décision en assemblée générale. Elle n’a cependant aucun caractère systématique ni automatique pour ne pas léser les droits des copropriétaires des syndicats secondaires. Elle ne porte pas préjudice non plus à leur capacité à former des recours contre les décisions de l’assemblée générale du syndicat principal.

V Modalité de suivi

Aucune modalité de suivi n’est à prévoir..

VI Consultation

Cette mesure a fait l’objet d’une large concertation auprès des associations professionnelles de syndics, des associations de copropriétaires (ARC), des associations de consommateurs (CGL, CLCV), des notaires ainsi que opérateurs spécialisés dans les copropriétés dégradées, les associations d’élus, les bailleurs sociaux ainsi que les représentants de syndics.

VII Modalités d’application

Aucune modalité d’application n’est à prévoir.

Mesure 2 :  Améliorer la mise en concurrence des syndics tout en apportant aux contractant une meilleure sécurité du contrat (article 26)

I Diagnostic

On observe une absence de réelle mise en concurrence du syndic lors de sa désignation, lorsqu’il s’agit d’un syndic provisoire lors de la mise en place de la copropriété, ou en cas de révocation ou de non renouvellement.

Le deuxième alinéa de l’article 17 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis prévoit en effet que «Dans le cas où, avant la réunion de la première assemblée générale, un syndic a été désigné par le règlement de copropriété ou par tout autre accord des parties, cette désignation doit être soumise à la ratification de cette première assemblée générale ».

Or, dans la pratique, la mise en concurrence est rarement utilisée à l’occasion de la ratification du contrat du syndic provisoire lors de la première assemblée générale qui suit la mise en place de la copropriété.

L'article 25 de la loi prévoit que sont adoptées à la majorité des voix de tous les copropriétaires, la désignation ou la révocation du ou des syndics (en cas de syndicats secondaires).

L'article 11 I-4° du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris en application de la loi du 10 juillet 1965 dispose que sont notifiés au plus tard en même temps que l'ordre du jour, pour la validité de la décision, le ou les projets de contrat de syndic, lorsque l'assemblée générale est appelée à désigner le représentant légal du syndicat.

Ainsi la loi prévoit la possibilité de mettre en concurrence des contrats de syndic lorsqu'un syndic doit être désigné. Néanmoins, dans la pratique, lorsque le non renouvellement ou la révocation d’un syndic en place est envisagé, la mise en concurrence est rarement réalisée puisqu’elle contraint le syndic sortant à présenter à l’assemblée générale des projets émanant de ses propres concurrents.

Dans ces conditions, les termes du contrat de syndic et plus particulièrement la rémunération de celui-ci semblent rarement faire l'objet d’une comparaison par les copropriétaires qui n'ont pas d'information suffisante pour discuter les clauses du contrat qui leur est proposé.

II Objectif et évolutions juridiques proposées

1) Mise en concurrence

Lorsqu’il s’agit d’un syndic provisoire, la mise en concurrence est destinée à éviter que ce dernier ne soit en quelque sorte un syndic « de complaisance » émanant du promoteur ayant construit l’immeuble. Cette mise en concurrence préalable, qui peut le cas échéant donner lieu au maintien en place du syndic provisoire, est également de nature à garantir le caractère professionnel et indépendant du syndic.

Lorsque le non renouvellement ou la révocation d’un syndic en place est envisagée, la mise en concurrence apparaît souhaitable en ce qu’elle permet aux copropriétaires de faire un choix éclairé. Elle serait de nature à favoriser une baisse du montant du forfait fixé dans les contrats de syndic mis en concurrence.

La mise en concurrence des contrats de syndics n’a toutefois pas été étendue à la totalité des situations de désignation de syndics (en particulier au moment du renouvellement du contrat de syndic), la concertation préalable menée avec l’ensemble des acteurs, et notamment avec les représentants des copropriétaires, ayant clairement montré le souci des partenaires de conserver une relation de confiance entre le syndic et le syndicat, qui pourrait éventuellement être affectée par une mise en concurrence.

Evolutions juridiques

Une modification du deuxième alinéa de l’article 17 en posant le principe du maintien du syndic provisoire désigné lors de la mise en copropriété uniquement suite à une décision de l’assemblée générale des copropriétaires et après une mise en concurrence préalable de plusieurs contrats de syndics.

Une modification du deuxième alinéa de l’article 21 en imposant au conseil syndical de mettre en concurrence plusieurs projets de contrats de syndic avant la tenue de l’assemblée générale à l’occasion de laquelle le syndic sera désigné si la révocation ou le non renouvellement de son contrat sont envisagés. Le conseil syndical est en revanche déchargé de cette obligation lorsqu’il existe des circonstances locales ou propres à la copropriété qui justifient de ne pas procéder à la mise en concurrence. Dans ce cas, une information est faite par le syndic aux copropriétaires dans un délai leur permettant de produire des projets de contrats de syndic en vue de leur inscription à l’ordre du jour de l’assemblée générale. Le conseil syndical est en tout état de cause consulté sur l’ensemble des contrats de syndic avant leur examen par l’assemblée générale. Lorsque le syndicat de copropriétaires ne dispose pas d’un conseil syndical, la mise en concurrence n’est pas obligatoire.

2) Délai de préavis de résiliation

Une modification de l’article 18 consistera à obliger le syndic à respecter un préavis s’il veut renoncer à son mandat. Ceci pour éviter une déstabilisation de la copropriété dans sa gestion et de laisser le temps au conseil syndical des copropriétaires de préparer la désignation du nouveau syndic.

Evolutions juridiques

Modifications de l’article 18 : obligation pour le syndic qui veut renoncer à son mandat de respecter un préavis dont la durée sera fixée par décret en Conseil d’Etat.

III Impacts

La mise en concurrence obligatoire des contrats de syndic et la rémunération forfaitaire qui lui est associée devraient permettre d’améliorer l’offre des professionnels sur le marché et de réduire les coûts tout en améliorant la qualité du service rendu.

La hausse des tarifs des syndics de copropriété devrait être limitée par le jeu de la concurrence rendue désormais obligatoire, au moment de la désignation du premier syndic ou en cas de révocation ou de non renouvellement du syndic. Il appartiendra aux copropriétaires de s'impliquer dans la recherche de contrats de syndic moins-disant pour l'accomplissement de la même mission. Cette mesure sera donc de nature à favoriser une baisse du montant du forfait fixé dans les contrats de syndic mis en concurrence.

Au demeurant, cette obligation de mise en concurrence des syndics devrait les inciter à s'établir dans les villes où la concurrence est actuellement limitée. Cette mesure devrait en outre renforcer la compétitivité et la professionnalisation des syndics de copropriété dans la mesure où la qualité du service qu’ils rendent devra s’accroître du fait même de cette mise en concurrence.

L’instauration d’un délai de préavis obligatoire pour le départ du syndic permet de donner le temps nécessaire à la copropriété pour trouver un nouveau syndic. Cette disposition correspond à une clause classique souvent obligatoire dans les contrats importants pour le fonctionnement de la vie civile : bail de location de logement, contrat de travail.

IV Consultations

La mise en concurrence obligatoire des contrats de syndic a recueilli un avis plutôt défavorable, les participants n’étant pas convaincus de sa nécessité.

La concertation du syndic avec le conseil syndical pour l’allongement des durées des contrats de syndic a reçu majoritairement un accueil favorable de l’ensemble des participants.

V Modalités D’application

Décret en Conseil d’Etat : durée du préavis en cas de démission du syndic.

Mesure 3 :  Clarifier les rémunérations des syndics (article 26)

I Diagnostic

La rémunération des syndics de copropriété génère de nombreuses polémiques et malentendus, les copropriétaires se plaignant de l'importante et constante augmentation des honoraires des syndics, lesquels soulignent, de leur côté, l'insuffisante rentabilité d'une activité impliquant de nombreuses charges peu valorisantes, un important taux de rotation de leurs collaborateurs et l'importance des contraintes législatives et règlementaires auxquelles ils doivent satisfaire.

Actuellement, la rémunération des syndics est seulement prévue dans le décret du 17 mars 1967 qui dispose que le « contrat de syndic fixe les éléments de la rémunération du syndic ». L’article 18-1 A de la loi du 10 juillet 1965 issue de la loi n°2009-323 du 25 mars 2009 relative à la mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion prévoit que « seuls les travaux mentionnés à l’article 14-2 et votés par l’assemblée générale des copropriétaires en application des articles 24, 25, 26, 26-3 et 30 peuvent faire l’objet d’honoraires spécifiques au profit du syndic ». Le décret n° 67-223 du 17 mars 1967 modifié par le décret n° 2010-391 du 20 avril 2010 prévoit en son article 33 que la conservation et la gestion des archives sont comprises dans la mission ordinaire du syndic.

Ces dispositions sont notoirement insuffisantes et ne permettent pas de résoudre les conflits constatés par le rapport du Conseil national de la consommation de 2007 aux termes duquel les syndics ont tendance à augmenter les tâches relevant des honoraires supplémentaires au détriment de celles rémunérées au titre de la gestion courante.

Sur le plan économique, les modalités de tarification sont variables pour des prestations pourtant très comparables au regard des contrats.

Les honoraires du syndic sont librement fixés entre le syndicat et lui-même dans le contrat qui le lie au syndicat.

Selon l'avis du Conseil national de la consommation du 27 septembre 2007, la DGCCRF recevait environ 500 plaintes par an en ce qui concerne l’activité de syndic de copropriété sur la période 2005-2006. En 2009, elle en a reçu 1 020. Environ 20 % de ces plaintes sont relatives aux problèmes issus de la distinction faite entre les charges dites de gestion courante (correspondant aux prestations prévisibles et récurrentes fournies par le syndic) qui sont facturées dans le cadre d’un forfait mentionné au contrat de syndic, et les charges dites « particulières » (correspondant à des tâches ponctuelles, sortant de l’ordinaire et non prévisibles) qui sont facturées en sus. Les services de la DGCCRF ont observé une recrudescence significative de plaintes portant sur les modalités tarifaires des syndics, le manque de transparence tarifaire ne permettant pas aux consommateurs d'opérer une véritable comparaison entre les offres contractuelles des syndics. Même si le nombre de ces plaintes est faible au regard du nombre de professionnels exerçant dans ces domaines, elles ternissent l’image de ce secteur et minent la confiance entre copropriétaires et syndics de copropriété.

La Commission des clauses abusives dans une recommandation n°96-01 du 17 novembre 1995, a considéré qu’il existait un déséquilibre significatif au préjudice du syndicat des copropriétaires résultant, d’une part, des clauses insérées dans certains contrats prévoyant la renonciation du syndicat à percevoir les fruits et produits financiers des sommes placées sur un compte séparé sans contrepartie spécifique et d’autre part, de l’absence de précision dans lesdits contrats du contenu des postes correspondant à la gestion courante et à des prestations particulières. Ces constatations l’amènent à recommander des aménagements aux contrats proposés par les syndics de copropriété. Cette recommandation n’a, à ce jour, pas été suivie d’effet.

Certes, l'arrêté du 19 mars 2010 (arrêté NOVELLI) modifiant l'arrêté du 2 décembre 1986 relatif aux mesures de publicité des prix applicables dans certains secteurs professionnels établit une liste minimale des prestations incluses dans le forfait annuel, ce qui aurait du faciliter la comparaison entre les contrats de syndics. Toutefois, la notion de gestion courante qui figure dans cet arrêté n'est définie ni dans la loi ni dans le décret

Deux ans après la publication de cet arrêté fixant la liste minimale des prestations de gestion courante dans les contrats de syndic, bien des professionnels paraissent conserver des pratiques tarifaires illicites ou abusives.

Le 15 septembre 2011 a été adoptée par la Commission des clauses abusives une nouvelle recommandation (recommandation 11-01 relative aux contrats de syndic de copropriété) sur les clauses abusives. Sont visées : les clauses relatives à la formation et la révocation du contrat d'une part et les clauses relatives au contenu et à l’exécution du contrat, d'autre part. La Commission met en avant tant les clauses illégales que les clauses créant une confusion dans l’esprit des souscripteurs et pour lesquelles il résulte une double facturation d’une même tâche. Au final, la Commission met en avant 24 recommandations concernant les clauses abusives se rencontrant couramment dans les contrats de syndic professionnel.

Deux enquêtes, du mensuel « Le Particulier » d’avril 2012 (Le Particulier Immo n° 285 avril 2012), qui a porté sur 1107 contrats, et de l’Association des responsables de copropriété (ARC) sur 920 contrats, parvenaient sensiblement à la même conclusion, en indiquant que les prestations particulières augmentaient de manière plus importantes que les honoraires de base. Ainsi, entre 2010 et 2011, les honoraires de base auraient augmenté de 3 % selon l’ARC et de 1,78 % selon Le Particulier (en moyenne 139,64 €/an en région Rhône-Alpes et 200,35 €/an à Paris). Les prestations particulières auraient pour leur part augmenté de 5,27 %.

Autre constat commun : si les dispositions de l’arrêté Novelli semblent de mieux en mieux prises en compte, la liste des prestations particulières a tendance à s’allonger. L’arrêté a engendré l’apparition de contrats très touffus, difficiles à déchiffrer et rendant les comparaisons malaisées.

II Objectif et évolutions juridiques proposées

Le principe de la forfaitisation des prestations courantes, les prestations particulières étant désormais définies par décret, permettra de mettre un terme à la pratique actuelle de certains syndics qui consiste à inclure dans les prestations particulières des prestations qui relèvent clairement des prestations courantes.

Ainsi, la Commission des clauses abusives, dans sa recommandation n°11-01 relative aux contrats de syndic de copropriété (BOCCRF du 26/04/2012) cite parmi les clauses illicites, celles prévoyant la rémunération au titre des prestations particulières au lieu des prestations courantes :

- des appels d'offres, d'étude de devis et de mise en concurrence y compris lorsque celle-ci est obligatoire au regard du décret du 17 mars 1967,

- des prestations de gestion courante confiées par le syndic à des tiers,

- de la présence du syndic aux assemblées générales ou aux conseils syndicaux, ne précisant pas que ne sont pas concernés l'assemblée générale annuelle et le conseil syndical la précédant,

- de la « remise au syndic successeur, de la totalité des fonds, de l'état des comptes des copropriétaires et des comptes du syndicat », de « gestion de comptes » et de « transmission des archives au syndic successeur »,

- de l'établissement des diagnostics ne précisant pas que seuls les diagnostics non obligatoires ou relatifs à un copropriétaire sont concernés,

- de l'ouverture du dossier et du compte du nouveau propriétaire lors de la cession d'un lot,

- de l'acquisition de fournitures indispensables à la réalisation de prestations relevant de la gestion courante (registre d'assemblée, imprimés obligatoires, carnet d'entretien et livres) ;

La rémunération de ces prestations particulières doit en effet être négociée en assemblée générale et non imposée par le syndic par le biais de ces pratiques abusives.

Le montant forfaitaire d’honoraires proposé par le syndic pour remplir le mandat que le syndicat lui confie doit permettre à l'assemblée générale de désigner le syndic parmi d'autres syndics concurrents, en toute transparence, sans que l'un ou l'autre syndic discute ce que couvre le forfait. La comparaison entre les contrats pourra ensuite être approfondie en comparant le coût des prestations particulières proposées et leurs tarifications.

Evolutions Juridiques

Une modification de l’article 18-1 A en insérant un alinéa dans lequel il est prévu que la rémunération des syndics soit désormais déterminée de manière forfaitaire, une rémunération spécifique complémentaire pouvant toutefois être perçue dans des conditions définies par décret en Conseil d’Etat à l’occasion de prestations particulières.

Une modification des dispositions de l’article 18-1. La détermination des modalités de mise à la disposition des copropriétaires par le syndic des pièces justificatives des charges devra être précisée par décret en Conseil d’Etat.

III Impacts

Cette mesure permettra d’éviter le contournement de l’arrêté NOVELLI, en permettant un réel contrôle de la copropriété sur les frais du syndic. L’impact principal porte sur la qualité d’information dont disposera la copropriété pour faire le choix éclairé du syndic lors de la mise en concurrence. En ce sens, cette mesure est liée à la mesure précédente d’amélioration de la mise en concurrence.

IV Consultations

La forfaitisation des honoraires de gestion courante et la fixation par décret des conditions d’une rémunération complémentaire pour des prestations particulières présente un fort clivage entre les associations de consommateurs et copropriétaires, plutôt favorables, et les professionnels, plutôt défavorables. Toutefois, du côté des associations l’UNPI a souligné la difficulté d’établir une liste des prestations complémentaires. La FNAIM s’est inquiétée de savoir si la liste serait exhaustive ou régulièrement révisable pour tenir compte de l’émergence de nouvelles prestations.

La proposition d’améliorer les modalités de mise à disposition des justificatifs de charges a recueilli un avis plutôt défavorable, les participants n’étant pas convaincus de sa nécessité.

V Modalités D’application

Décret en Conseil d’Etat : conditions d’une rémunération complémentaires pour des prestations particulières

Décret en Conseil d’Etat : modalités de la mise à disposition et de la consultation des copropriétaires par le syndic des pièces justificatives des charges

Mesure 4 :  Rendre les actions du syndic dans la copropriété plus transparentes (article 26)

I Diagnostic

En troisième lieu, le mode de gestion des fonds de la copropriété pose problème et contribue également à cette détérioration du climat de confiance entre les copropriétaires et les syndics de copropriété.

L'article 18 de la loi du 10 juillet 1965 fait obligation au syndic de copropriété :

« d'ouvrir un compte bancaire ou postal séparé au nom du syndicat sur lequel sont versées sans délai toutes les sommes ou valeurs reçues au nom ou pour le compte du syndicat. L'assemblée générale peut en décider autrement à la majorité de l'article 25 et, le cas échéant, de l'article 25-1 lorsque l'immeuble est administré par un syndic soumis aux dispositions de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et fonds de commerce ou par un syndic dont l'activité est soumise à une réglementation professionnelle organisant le maniement des fonds du syndicat.... ».

La pratique montre que dans la très grande majorité des cas, les syndics professionnels font voter par l'assemblée générale la dispense de compte séparé, en invoquant les coûts supplémentaires générés par le compte séparé. Le coût supplémentaire, inclus dans la rémunération forfaitaire, dissuade souvent le syndicat des copropriétaires de faire le choix du compte séparé ouvert à son nom, qui est cependant le principe affirmé par la loi.

En conséquence, le syndic de copropriété ouvre un compte à son nom, compte unique ou compte avec des sous-comptes pour chaque syndicat des copropriétaires qui l'a mandaté. Le compte ouvert au nom du syndic est rémunéré par la banque au profit du syndic. Les conventions entre syndics et banques peuvent consister également en l'ouverture de comptes mandants et de comptes « reflets » des comptes mandants, au nom du syndic, permettant à celui-ci d’adopter une gestion déconnectée de la gestion pour compte de tiers en contrepartie de la signature d’une convention de fusion ou de compensation au profit de la banque.

La Cour de cassation a bâti une jurisprudence relative au fonctionnement du compte bancaire du syndic, qui montre que celui-ci n’est pas sans risque ou inconvénient pour les copropriétaires.

En effet, il est de jurisprudence constante que la rémunération du compte appartient au titulaire du compte. Les soldes créditeurs des sous-comptes des mandants ou biens les soldes débiteurs des comptes reflets ou le solde créditeur du compte unique engendrent ainsi des produits au bénéfice des syndics.

Le compte ouvert au nom du syndic a par ailleurs pour conséquence que les syndicats des copropriétaires éprouvent, en cas de liquidation judiciaire du syndic, des difficultés à récupérer les fonds ouverts sur des sous-comptes. Ils doivent supporter une procédure judiciaire lourde, longue, coûteuse et à l’issue incertaine pour faire reconnaître leurs droits sur ces sous-comptes.

II Objectif et Evolutions Juridiques Proposées

1) Obligation de séparation des comptes

L’existence d’un compte séparé obligatoire, sans possibilité de dispense, permettra de remédier au risque encouru par les syndicats de copropriétaires de voir disparaître les fonds mandants au profit du syndic ou de ses créanciers à l’occasion de difficultés financières ou d’une procédure collective.

Elle sera donc de nature à faciliter le remboursement aux copropriétaires par le garant des fonds dont ils ont confié la gestion à un syndic en cas de défaillance de ce dernier.

L’obligation d’ouvrir un compte séparé permettra également à chaque syndicat de copropriétaires d’avoir systématiquement connaissance, par l’intermédiaire d’un relevé de compte périodique, des mouvements de fonds réalisés par le syndic.

Cette réforme répond à la demande exprimée par les associations de consommateurs ou de copropriétaires, d’une plus grande transparence des syndics de copropriété sur l’usage qu’ils font des fonds mandants. Le recours fréquent à la dispense d’ouvrir un compte séparé alimente en effet les griefs de ces associations à l’égard des professionnels de l’immobilier, auxquels elles reprochent, par exemple, d’appeler les fonds bien avant d’entreprendre les travaux votés ou de régler les factures, ceci dans le seul but de les faire fructifier.

La systématisation de l’ouverture d’un compte séparé aura à cet égard un impact significatif sur l’amélioration des relations parfois tendues pouvant exister entre les syndicats de copropriétaires et leurs syndics.

Le compte séparé permettra enfin de mieux identifier les difficultés financières de la copropriété.

La trésorerie d’une copropriété « saine » est structurellement positive. A l’inverse, une trésorerie tendue est le signe d’un début de fragilité dont doivent s’inquiéter tant le syndic que le conseil syndical. La faiblesse de la trésorerie est le premier symptôme d’un glissement de la copropriété vers la spirale négative de la dégradation patrimoniale et sociale. Le compte bancaire séparé permettra de mieux identifier les signaux d’alerte, permettant d’éviter que la défaillance de quelques uns n’entraîne la défaillance collective.

Evolution juridique

Modifications de l’article 18 : suppression de toute dérogation à l’obligation de l’instauration du compte séparé pour les sommes ou valeurs reçues au nom ou pour le compte du syndicat des copropriétaires. Le syndic pourra choisir l’établissement bancaire dans lequel est ouvert ce compte, l’assemblée générale des copropriétaires pouvant toutefois décider, par un vote à la majorité de l’article 25, d’ouvrir ce compte dans l’établissement bancaire de son choix. Si le compte est rémunéré, les intérêts du compte sont acquis au syndicat.

2) Interdiction d’avancer des fonds

En complément de cette mesure forte, est prévue, dans un souci de clarification et de transparence financière, qu’un syndic de copropriété ne pourra avancer des fonds à un syndicat de copropriétaires. Seul le syndic provisoire conservera cette possibilité car ce dernier n’a pas encore eu la faculté de faire voter des appels de fonds.

Evolution juridique

Modifications de l’article 18 : interdiction pour un syndic de copropriété d’avancer des fonds à un syndicat de copropriétaires. Seul le syndic provisoire conserve cette possibilité.

3) Etablissement concerté d’un budget prévisionnel

En outre, la légitimité du conseil syndical dans la procédure budgétaire sera confortée par une modification de l’article 18 imposant au syndic d’établir le budget prévisionnel en concertation avec le conseil syndical.

Evolution juridique

Modifications de l’article 18 : création de l’obligation de concertation pour le syndic.

4) Transparence des mandataires lors des votes

Pour restaurer le climat de confiance entre les copropriétaires et les syndics de copropriété, cette disposition prévoit la désignation expresse du mandataire par son nom ou s’il est membre du conseil syndical, par son nom ou sa fonction au sein de ce dernier, assurant ainsi une meilleure transparence dans les délégations des droits de vote.

Evolution juridique

Modification du troisième alinéa de l’article 22

III Impacts

Nombre de comptes nouveaux ouverts pour la séparation des comptes

D’après les données FILOCOM 2009, le nombre total de copropriétés serait de 664 658. D'après l'ARC, seules 5 % des copropriétés disposeraient d'un compte séparé. On peut donc évaluer à plus de 500 000 le nombre de comptes séparés à ouvrir.

Implication financière sur les syndics de l’obligation d’ouvrir de compte séparé

Craintes soulevées par les syndics

L’association Plurience, qui regroupe de grands acteurs du secteur immobilier (Akerys, Billon immobilier, la Bourse de l’immobilier, BNP immobilier, Crédit agricole immobilier, Foncia, Loiselet&Daigremont, Nexity, Oralia, Provicis immobilier, Sergic, Square habitat, Tagerim et Urbania) fait valoir que contraindre les syndics à ouvrir un compte séparé pourrait les mettre en réelle difficulté financière, puisque leur résultat d’exploitation reposerait en partie sur les produits financiers qu’ils tirent des fonds mandants qu’ils gèrent. Cette association avance les résultats d’une étude réalisée par le cabinet PRICEWATERHOUSECOOPERS (demandée par la CNAB en octobre 2008) sur le prix de revient des prestations réalisées par les syndics qui ferait ressortir que sur un échantillon de 15 cabinets représentatifs, la marge opérationnelle moyenne (résultat d’exploitation pour les activités liées au syndic divisé par le chiffre d’affaires obtenu par les prestations syndic) serait évalué à 1,7%. L’association Plurience en conclut que « toute modification de cet équilibre économique fragilisera les professionnels ». Mais ces affirmations ne peuvent être corroborées par aucune étude des pouvoirs publics dans la mesure où les informations relatives aux produits financiers tirés de cette pratique sont protégées par le secret bancaire.

La suppression de ces produits financiers les obligerait à rechercher des compensations directes sur les honoraires. Les associations représentant les consommateurs et les copropriétaires ont indiqué pendant la concertation qu'une augmentation des honoraires pour les missions de bases des syndics serait tout à fait légitime et acceptable. En tout état de cause, cette compensation aurait la vertu de la transparence puisqu’elle permettrait de connaître indirectement et a posteriori les produits financiers générés par les comptes uniques.

Les garants ont fait valoir pour leur part que le regroupement sur un compte unique des fonds mandants leur permet d’avoir une vision instantanée et fiable de la trésorerie gérée par les syndics qu’ils garantissent, ce qui facilite grandement l’accomplissement de leur mission de contrôle réglementaire. Ils ont souligné que l’instauration d’une obligation de séparer les comptes pourrait avoir un impact négatif sur la qualité de leur contrôle, ce qui n’était pas dans l’intérêt des mandants des professionnels garantis.

Interprétation de ces éléments

Les chiffres apportés par les syndics sur la rentabilité des prestations restent indicatifs, et aucune étude publique ne peut les confirmer ou les infirmer. Cependant, l’activité des syndics ne peut se dissocier des activités annexes. En effet, la gestion de syndic ouvre le champ d’activités annexes lucratives : gestion de location, mais aussi gestion immobilières, voire plus-value immobilières grâce à une connaissance importante des propriétés gérées. Ainsi l’équilibre économique du syndic doit prendre en compte la rentabilité de la prestation, mais aussi la rentabilité gagnée sur les activités annexes grâce à la position de syndic, se qui serait à même de modifier sensiblement l’équilibre évoqué.

En revanche le gain de connaissance pour la copropriété sur l’activité de son syndic est réel. Cette connaissance peut être précieuse pour une décision éclairée sur la mise en concurrence des syndics. Elle pourrait aussi permettre de faciliter une éventuelle enquête des pouvoirs publics sur les frais des syndics afin d’améliorer la forfaitisation des honoraires.

Pour répondre à l’argument évoqué par les garants, le gouvernement propose que les fonds mandants puissent être domiciliés dans la même banque que celle où est domicilié le compte du syndic, sauf opposition de l'assemblée générale.

IV Consultations

Le compte-séparé obligatoire, sans possibilité de dispense, a confirmé un fort clivage entre les associations de consommateurs et copropriétaires (favorables) et les professionnels -syndics et garants (défavorables). Ces derniers font valoir la difficulté de contrôler des comptes séparés et le surcoût.

Les associations sont toutefois défavorables à une obligation de domiciliation du compte dans l’établissement bancaire du syndic alors que cette mesure a été présentée comme un moyen de faciliter le contrôle par les garants. Certains étaient aussi ouverts à la possibilité de déroger en dessous d’un certain seuil, voire pour un certain type de copropriété.

La concertation du syndic avec le conseil syndical pour l’élaboration du budget prévisionnel a reçu majoritairement un accueil favorable de l’ensemble des participants.

V Modalités D’application

Pas de décret d’application prévu.

Section 4 :  Prévenir la dégradation des copropriétés et faciliter la réalisation des travaux de conservation des immeubles

Mesure 1 :  Faciliter la prise de décision de travaux

I Diagnostic

Les blocages importants des instances de la copropriété concernent principalement la politique de gestion patrimoniale : l'intérêt collectif lié au maintien en bon état du bâti ne prime pas en assemblée générale et ne favorise pas une gestion patrimoniale. Or le parc des copropriétés est confronté à de lourds enjeux en matière de rénovation. Le rapport du président de l’Anah Dominique Braye a souligné le vieillissement du parc des copropriétés françaises. A titre d’illustration, les immeubles en copropriété construits entre 1945 et 1985 arrivent au terme d'un cycle de vie technique et nécessitent de lourds investissements pour les maintenir en bon état et améliorer leur performance énergétique. L'Anah estime ainsi que 40 à 70 milliards d'euros devront être investis dans les 10 ans à venir pour effectuer les travaux de rénovation des parties communes (soit fréquemment plus de 20 00 € par logement). Or, il ne s’agit que d’une estimation partielle car ce segment ne représente que 25% du parc total

Pour répondre aux lourds enjeux de rénovation du parc des copropriétés, il est nécessaire d'inciter les syndicats de copropriétaires à mettre en œuvre une gestion patrimoniale de long terme des immeubles. Or cette dynamique de gestion n’est pas favorisée par le régime actuel de la copropriété en particulier lorsqu’il s’agit de prendre la décision d’engager des travaux.

II Objectif

Les mesures proposées visent donc à donner au syndicat des copropriétaires les moyens de mettre en place une politique de gestion de long terme permettant de dépasser les contingences individuelles au profit de l’intérêt collectif en affirmant le rôle de maître d’ouvrage des travaux d’intérêts collectif, y compris sur parties privatives, et en facilitant les prises de décision.

III Evolutions législatives

L’article 9 est modifié pour affirmer le rôle du syndicat comme maître d’ouvrage des travaux d’intérêt collectif réalisé sur parties privatives. Cette modification est à mettre en parallèle avec la modification apportée à l’article L313-4-2 du code l’urbanisme qui prévoit une notification au syndic, représentant légal de la copropriété lorsque des travaux sont notifiés. Il est en effet essentiel que soit affirmé ce rôle de coordination pour garantir des travaux cohérents.

Les articles 24, 25, 25-1 et 26 de la loi 65-557 du 10 juillet 1965 sont modifiés afin de favoriser le vote des travaux essentiels à la copropriété.

Il est ainsi réaffirmé à l’article 24 que les travaux destinés à assurer la sécurité et la santé des occupants, à se conformer à des obligations réglementaires ou des prescriptions liées aux opérations de restauration ou à faciliter l’accès des personnes handicapés relèvent de la majorité des présents ou représentés.

L’article 25 et l’article 25-1 sont modifiés pour mettre fin à une confusion rencontrée sur le terrain entre les travaux d’amélioration de la performance énergétique et les travaux d’amélioration. L’amélioration de la performance énergétique nécessite des programmes de travaux globaux pour lesquels il est difficile de faire la séparation entre amélioration thermique stricto sensu et amélioration. En conséquence les travaux seront désormais votés à la même majorité. Toutefois pour que ces travaux restent votés dans des conditions de majorité acceptable, l’usage de la « passerelle » de l’article 25-1 est restreint.

L’article 26 est modifié pour tenir compte des décisions transférées dans l’article 25.

Les articles 9 et 30 sont corrigés pour tenir des modifications des articles.24, 25 et 26. Afin de faciliter l’accès au droit, les modifications des références des alinéas ont été réduites au maximum.

IV Impact des mesures

La modification des modalités de réalisation des travaux et de prise de décision

La modification des règles de majorité vise principalement à faire voter plus facilement les travaux d’intérêt général.

De façon plus transversale, la modification des règles de majorité est avant tout un encouragement à la présence en assemblée générale et à l’implication dans la vie de la copropriété.

Enfin, les difficultés actuelles du parc des copropriétés viennent notamment du peu d’appétence des syndicats de copropriétaires pour les travaux, même ceux nécessaires au maintien en bon état du bâti. Il est improbable que ces mesures se traduisent par un vote de travaux non prioritaires.

V Modalités de suivi

Il n’y a pas de modalité particulière de suivi prévue.

VI Consultation

Cette mesure a l’objet d’une large concertation auprès des associations professionnels de syndic, des associations de copropriétaires (ARC), des associations de consommateurs (CGL, CLCV), des notaires ainsi que des opérateurs spécialisés dans les copropriétés dégradées, les associations d’élus, les bailleurs sociaux ainsi que les représentants de syndics.

VII Modalités d’application

Le ministère de l’égalité des territoires et du logement devra prendre un décret pour réformer le carnet d’entretien ;

Mesure 2 : Protéger les copropriétés contre les acquéreurs déstabilisateurs (article 26)

I Diagnostic

L'un des facteurs de dégradation de la situation financière des copropriétés, puis par conséquence, de dégradation de l’état du bâti risquant de porter atteinte à la sécurité et à la santé des occupants et des tiers, est, d’une part la présence de propriétaires indélicats, communément appelés « marchands de sommeil », et, d’autre part la négligence de certains copropriétaires qui ne payent pas leurs charges régulièrement.

Cette difficulté à percevoir les charges est confirmé par plusieurs indicateurs qui montrent une hausse des demandes de paiement de charges devant les tribunaux et un accroissement des sommes en jeu lors de ces procédures.

Figure 46 :  Evolution des demandes en paiement des charges et contributions formées devant le président du TGI

Figure 47 :  Montant des charges réclamées

Source : Les contentieux de la copropriété - Ministère de la Justice – DACS –Juin 2012

Le rapport remis par le président de l’Anah en janvier 2012, « Prévenir et guérir les copropriétés » et le rapport remis par le Sénateur Claude Dilain en mai 2013, « Copropriétés très dégradées », avaient tous deux souligné la nécessité de responsabiliser le syndic dans le traitement des impayés mais également pointé la nécessité de favoriser l’engagement des procédures de recouvrement et de contenir le blocage des instances de décision par les marchands de sommeil.

En effet, les effets de l’arrivée d’un marchand de sommeil indélicat sont progressifs. Cela commence par l’achat de quelques lots dans un immeuble fragile. Dès l’acquisition de ces lots, le copropriétaire indélicat commence à ne plus payer ses charges, à créer des situations de sur-occupation avec des loyers très élevés en exploitant des personnes en situation fragile. Les impayés de charges compliquent la gestion du syndicat et l’entretien commence à être défaillant. Si le marchand de sommeil a trop de lots, il peut, en cas de fort absentéisme à l’assemblée générale, bloquer facilement toutes les procédures que le syndic veut engager. La spirale de dégradation de l’immeuble s’accélérant, les propriétaires occupants quittent l’immeuble souvent en cédant le lot à un prix faible au marchand de sommeil.

Les instances du syndicat sont alors totalement bloquées et la situation devient comparable à celle de la Copropriété des Tilleuls à Uckange en Moselle en raison de l’inadaptation des outils prévus par la loi 65-557 du 10 juillet 1965.

II Objectifs

Les mesures visent à renforcer les moyens du syndicat pour faire valoir ses droits vis-à-vis des copropriétaires négligents et surtout des copropriétaires indélicats :

- en facilitant le lancement des procédures ;

- en garantissant le recouvrement des frais de procédures ;

- en empêchant l’expansion des marchands de sommeil dans la copropriété.

III Evolutions législatives

Pour faciliter le lancement des procédures de recouvrement, l’article 19-1 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 est modifiée pour empêcher qu’un copropriétaire endetté prenne part au vote de l’assemblée générale qui doit autoriser le syndic à agir en justice pour obtenir la saisie en vue de la vente d'un lot d’un copropriétaire débiteur vis-à-vis du syndicat.

Les syndicats sont parfois réticents à engager des procédures car ils craignent de ne pas recouvrer les frais de procédure. A cet effet deux mesures sont prises. L’article 10-1 est modifié pour prévoir que les frais d’avocat engagés par le syndicat sont imputés au seul copropriétaire condamné et non au syndicat. L’article 19-2 est également modifié pour étendre l’assiette du privilège spécial immobilier dont bénéficie le syndicat sur le lot du copropriétaire et ainsi garantir le remboursement de frais de procédure et des éventuelles dommages et intérêts.

L’article 20 est également modifié pour introduire une procédure permettant au syndicat de faire valoir ses droits à l’occasion des mutations de lots. Au moment de l’acte de vente, le notaire contacte le syndic pour obtenir certains documents comme l’état daté. Il informera alors en même temps le syndic du nom de l’acquéreur potentiel Si celui est copropriétaire, le syndic est alors tenu de délivrer au notaire un certificat ayant moins d’un mois de date attestant qu’il n’a pas fait l’objet d’une mise en demeure de payer du syndic restée infructueuse depuis plus de 45 jours.

Si c’est le cas, le copropriétaire doit payer ses dettes dans un délai de trente jours faute de quoi la vente de ne peut se conclure et l’avant-contrat est réputé nul et non avenu.

Le contrôle s’étend aux dirigeants et associés des sociétés comme les sociétés civiles immobilières, les entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée et aux sociétés à responsabilité limitée. Ce sont en effet les sociétés écrans qui sont généralement utilisées par les marchands de sommeil.

IV Impact des mesures

1) Impact des mesures envisagées au regard de la constitution.

a) Privation du droit de vote

Le droit de vote en assemblée générale s’assimile à un attribut lié au lot de copropriété dérivant de la définition de la propriété donnée par l’article 544 du code civil : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ». Pouvoir disposer de son bien suppose donc de pouvoir utiliser son droit de vote aux assemblées générales.

Cependant empêcher le reste de la collectivité des copropriétaires de faire valoir ses droits par l’engagement d’une procédure judicaire, paraît être un usage abusif du droit de propriété de nature à créer un préjudice pour les autres copropriétaires qui faute de pouvoir obtenir le versement des charges sont contraints d’honorer les factures du syndicat avec leurs propres deniers.

Ainsi l’atteinte portée au droit de propriété du copropriétaire endetté est compensé par la fin de l’atteinte aux droits des autres copropriétaires que constituait le blocage des procédures judiciaires.

b) Contrôle des transactions

La restriction à l’achat induite par le contrôle de la situation financière du copropriétaire vis-à-vis de la copropriété porte atteinte à la liberté contractuelle et au droit de propriété du vendeur et de l’acquéreur.

Cependant cette atteinte est proportionnée au but recherché : garantir les droits du syndicat, car la procédure permet au copropriétaire endetté de bonne foi de régulariser la situation et de lever ainsi l’obstacle.

S’agissant du vendeur, l’annulation automatique de la promesse de vente aux torts de l’acquéreur de mauvaise foi lui permet le cas échéant de conserver le bénéfice du dépôt de garantie versé au moment de la promesse de vente.

2) Effet sur les transactions 

Ce contrôle est neutre pour les parties à la transaction. En effet le notaire doit déjà contacter le syndic pour obtenir certaines informations (l’état daté prévu au I de l’article 20). Le contrôle se fera à cette occasion sans risque de ralentissement des formalités.

V Modalités de suivi

Il n’y a pas de modalité particulière de suivi prévue.

VI Consultation

Cette mesure a l’objet d’une large concertation auprès des associations professionnels de syndic, des associations de copropriétaires (ARC), des associations de consommateurs (CGL, CLCV), des notaires ainsi que des opérateurs spécialisés dans les copropriétés dégradées, les associations d’élus, les bailleurs sociaux ainsi que les représentants de syndics.

Elle a été particulièrement approfondie avec le conseil supérieur du notariat afin de s’assurer de l’opérationnalité du dispositif de contrôle de l’endettement en cas d’achat dans la même copropriété.

VII Modalités d’application

Aucune mesure d’application ne paraît nécessaire à ce stade.

VIII Annexe : Impact financier global des mesures

CHAPITRE II : Redresser efficacement les copropriétés dégradées 

Pour traiter les copropriétés dégradées, les pouvoirs publics disposent de deux cadres juridiques d’interventions :

- un cadre judicaire faisant appel à des procédures d’audit ou de mise sous tutelle du syndicat des copropriétaires dont la réforme est exposée dans les sections 1 et 2 ;

- un cadre administratif inscrit dans le cadre des politiques locales de l’habitat dont les outils sont réformés et présentés dans les sections 3 et 4.

Section 1 : Améliorer la procédure du mandataire ad hoc

Pour traiter les difficultés des copropriétés, il existe deux outils dans la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis:

- la nomination d’un mandataire ad hoc par le président du tribunal de grande instance pour analyser la situation financière de la copropriété ainsi que l’état de l’immeuble et élaborer des préconisations pour rétablir l'équilibre financier et assurer la sécurité des copropriétaires et des locataires,

- la nomination d’un administrateur provisoire qui se voit conférer les pouvoirs du syndic et la plupart des pouvoirs de l’assemblée générale et qui est chargé de prendre toutes les mesures nécessaires au fonctionnement normal de la copropriété.

Avec le développement des difficultés des copropriétés, les tribunaux de grande instance sont en effet de plus en plus sollicités pour désigner des administrateurs provisoires pour gérer les syndicats de copropriété : 701 demandes ont ainsi formulées en 2010 devant les tribunaux, contre 381 en 200230.

Les travaux menés dans le cadre des rapports du président de l’Anah Dominique Braye, en 2012, et du sénateur Claude Dilain, en 2013, ont mis en évidence la nécessité d’adapter les outils judiciaires de traitement des copropriétés en difficulté afin d’en accroître l’efficacité et identifié plusieurs axes d’amélioration des procédures judicaires.

Pour répondre aux enjeux actuels de traitement des copropriétés dégradées et au recours croissant à ces procédures, les réformes proposées dans le cadre du présent projet de loi visent à :

- Améliorer l’articulation entre les procédures judicaires et l’intervention des collectivités territoriales en permettant l’implication des élus locaux ;

- Mieux encadrer l’intervention des administrateurs provisoires et des mandataires ad hoc en clarifiant les compétences nécessaires ;

- Développer de nouveaux outils à disposition de l’administrateur provisoire sous contrôle du juge pour apurer les dettes des copropriétés et redresser leur gestion.

Mesure 1 : Permettre l’implication des élus locaux (article 29 – 1° et 30-1°)

I Diagnostic

Les collectivités territoriales jouent un rôle central dans la détection des difficultés des copropriétés :

- dans le cadre de l’élaboration des programmes locaux de l’habitat, les collectivités territoriales procèdent à un repérage des copropriétés dégradées ;

- l’exercice de leurs compétences en matière de police des bâtiments menaçant ruine et des équipements communs permettent aux communes de détecter les copropriétés inorganisées et très dégradées.

Par le biais des opérations programmés de l’habitat et des délégations de compétence, les collectivités disposent de leviers financiers pour inciter les copropriétés dans leur redressement mais l’efficacité de ces outils est fréquemment atténuée en raison du blocage des instances de décision de la copropriété soit par défaut d’organisation (absence de syndic) ou par la présence de copropriétaires indélicats.

Pour permettre aux collectivités locales d’agir, il est nécessaire qu’elles puissent initier facilement les procédures judicaires existantes qui viendraient en complément de leurs propres actions et les rendraient ainsi plus efficaces.

II Objectifs

L’objectif de ces mesures est d’élargir les pouvoirs de saisine des maires et des présidents d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) afin qu’ils puissent faire désigner un syndic lorsqu’il n’y en a pas ou déclencher les procédures du mandataire ad hoc ou d’administration provisoire.

Ces mesures permettent d’assurer la convergence des procédures judicaires avec les projets locaux de redressement des copropriétés menées par les collectivités.

III Evolutions législatives

L’article 17 de la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 est modifié pour permettre au maire et au président de l’établissement public de coopération intercommunale de saisir le tribunal de grande instance pour faire désigner un syndic.

L’article 29-1A de la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 est modifié pour permettre au maire et au président de l’établissement public de coopération intercommunale de saisir le tribunal de grande instance pour faire désigner un syndic. Le représentant de l’Etat dans le département ou le procureur de la République ont également un pourvoir de saisine.

Les modifications de l’article 29-1 permettent au maire, au président de l’établissement public de coopération intercommunale, au représentant de l’Etat dans le département et au procureur de la République de saisir le juge pour faire nommer un administrateur provisoire, demander la modification de sa mission, la prolonger ou y mettre fin. La modification de l’article 29-5 permet de mieux organiser l’information du maire et du président de l’EPCI en prévoyant une transmission directe, ou sur demande, par le greffe du tribunal des ordonnances de nomination et des rapports de l’administrateur provisoire. Le passage par le procureur de la République n’est plus nécessaire.

IV Impacts

Ces mesures n’entrainent pas de transfert de nouvelles compétences aux communes et aux EPCI qui sont déjà compétents pour mener des politiques d’amélioration de l’habitat. En revanche, elles renforcent les prérogatives et les moyens d’actions du maire et du président de l’établissement public de coopération intercommunale.

La possibilité de faire désigner un syndic sur saisine du maire ou du président de l’EPCI est particulièrement utile en matière de lutte contre l’habitat indigne. L’absence de syndic empêche de notifier convenablement les arrêtés de police et de pouvoir faire réaliser les travaux prescrits par arrêté. Cette mesure réduira donc le nombre d’arrêtés annulés pour vice de forme.

La procédure du mandataire ad hoc est très peu utilisée par les copropriétaires et les créanciers. Or c’est un outil de prévention très important car il permet d’engager une dynamique de redressement de la copropriété avant que les difficultés ne deviennent trop aigües et nécessitent un investissement lourd de la puissance publique. L’intervention du maire ou du président de l’EPCI à un stade précoce sera ainsi déterminante dans le déclenchement de cette procédure d’alerte. La mise en place du registre d’immatriculation des copropriétés lui fournira les informations nécessaires pour mener à bien cette action.

L’intervention par des procédures parallèles et non coordonnées des collectivités publiques et du juge est source d’inefficacité dans le redressement de la copropriété. La possibilité pour le maire et le président de l’EPCI compétent en matière d’habitat d’être parties à la procédure sera source d’optimisation.

V Modalités de suivi

Ces mesures n’appellent pas de suivi particulier.

VI Consultations

La possibilité d’être mieux associés à la procédure d’administration provisoire est un souhait fort des élus auditionnés dans le cadre du rapport Braye et confirmé dans les concertations ultérieures menées par le ministère de l’égalité de territoires et du logement.

VII Modalités d’application

Ces mesures s’appliqueront dès promulgation de la loi sans mesures particulières d’application.

Mesure 2 : Elargir le nombre de copropriétés pouvant faire l’objet de la procédure du mandataire ad hoc (article 29 – 1° et 2°)

I Diagnostic

Pour les copropriétés qui rencontrent des difficultés de gestion encore modérées, la procédure du mandataire ad hoc permet par un audit extérieur et indépendant de donner aux copropriétaires des solutions de redressement leur copropriété. L’indépendance du mandataire ad hoc vis-à-vis du syndic et le fait qu’il ne puisse être nommé syndic à l’issue de sa mission donne ainsi de la crédibilité à ses recommandations qui visent à faire prévaloir l’intérêt de la collectivité des copropriétaires.

Cependant cette procédure souffre de plusieurs défauts :

- elle est insuffisamment utilisée, notamment par les créanciers ;

- l’intervention du mandataire ad hoc n’est pas toujours facilitée par le syndic ;

- le suivi des recommandations n’est pas suffisant.

Il convient de noter que l’intervention du mandataire ad hoc peut constituer le préalable d’une démarche de redressement facilitée par la mise en œuvre d’opérations programmées d’amélioration de l’habitat.

II Objectifs

Pour résoudre les difficultés rencontrées dans cette procédure, le projet de loi propose différentes mesures visant à faciliter son déclenchement par les créanciers, son déroulement, et en donnant une suite formalisée et rapide au rapport du mandataire ad hoc.

III Evolutions juridiques

L’article 29-1A de la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 est modifié pour permettre un déclenchement plus précoce de la procédure dans les plus grandes copropriétés pour lesquels les enjeux financiers sont les plus forts et dans lesquels le maintien d’une gouvernance saine doit être assuré très en amont. Une passerelle est également prévue avec la procédure d’administration provisoire : la nomination de l’administrateur peut en effet être sollicitée auprès du juge par le mandataire ad hoc s’il constate que la situation de la copropriété le justifie.

L’article 29-1B modifie profondément les règles d’imputation des frais ainsi que le déroulement et les suites données à la mission du mandataire ad hoc :

- les créanciers et le syndic sont incités à déclencher la procédure en amont puisque, dans ce cas, ils ne supportent plus systématiquement les frais de la procédure ;

- pour faciliter le déroulement de sa mission, le syndic est tenu de transmettre au mandataire ad hoc toutes les pièces qui lui sont nécessaires ; ce dernier peut s’appuyer sur le juge en cas de refus du syndic ;

- le mandataire ad hoc peut avoir accès aux documents relatifs aux procédures de police en cours (procédure de péril, procédure relative aux équipements communs ou procédure d’insalubrité) ;

- un suivi plus contraignant est également donné à la mission du mandataire puisqu’une assemblée générale doit être tenue dans les 6 mois, délai réduit à 3 mois si des mesures urgentes doivent être prises, sinon le juge est saisi pour enjoindre au syndic de convoquer l’assemblée générale ou pour désigner un administrateur provisoire.

Mesure 3 : Conforter l’expertise des administrateurs provisoires et des mandataires
ad hoc (article 29 – 3° et article 30 – 1°)

I Diagnostic

Les difficultés des copropriétés sont souvent liées à de multiples causes : dégradation du bâti, problèmes juridiques et gestion financière inadaptée.

En conséquence, il est nécessaire de disposer d’intervenants compétents maîtrisant ou connaissant suffisamment ces différents domaines pour garantir l’efficacité des procédures du mandataire ad hoc et d’administration provisoire.

Or, les textes actuels ne précisent pas les compétences nécessaires pour exercer les fonctions de mandataire ad hoc ou d’administrateur provisoire ni ses modalités de rémunération. Cette situation nuit à la crédibilité des administrateurs provisoires et des mandataires ad hoc car les dispositions actuelles ne permettent pas de leur donner une légitimité forte auprès des copropriétaires par la garantie de leur compétence, de leur indépendance et de la transparence de leur rémunération.

En outre, cette situation conduit également le président du tribunal de grande instance à recourir aux administrateurs judicaires qui sont peu nombreux à être spécialisés en matière civile. Le vivier des administrateurs spécialisés est donc extrêmement sollicité alors même que cette procédure se développe.

II Objectifs

Les mesures proposées visent donc à garantir le professionnalisme, l’indépendance et la transparence de la rémunération des administrateurs provisoires et des mandataires ad hoc.

III Evolutions législatives

Les articles 29-1B et 29-1 de la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 sont modifiés pour prévoir la fixation par décret des modalités d’intervention des administrateurs provisoires et des mandataires ad hoc.

L’article 29-1 de la loi de 1965 est modifié et l’article 29-1C est créé pour préciser les personnes pouvant exercer les fonctions de mandataires ad hoc et d’administrateurs provisoires. Ce sont prioritairement :

- les administrateurs judicaires ;

- des personnes qualifiées dont les compétences sont définies par décret.

Des règles déontologiques sont également définies pour prévenir les conflits d’intérêt. Ainsi, si un syndic est désigné mandataire ad hoc, il ne pourra être désigné syndic à l’issue de sa mission.

IV Impacts

Ces mesures permettront d’élargir le vivier des experts capables d’apporter leur expertise pour le redressement de la copropriété alors que le recours aux procédures d’administration provisoire et de mandataire ad-hoc va se développer.

V Modalités de suivi

Ces mesures n’appellent pas de suivi particulier.

VI Consultations

La professionnalisation des administrateurs provisoires et des mandataires ad hoc ainsi que l’élargissement du vivier ont fait consensus lors des consultations menées par le ministère de l’égalité et des territoires :

- Les administrateurs judiciaires souhaitent développer le vivier des administrateurs spécialisés.

- Les syndics professionnels sont prêts à labelliser certains de leurs membres pour être syndic spécialisé dans le redressement de copropriétés ;

- Le réseau associatif et coopératif ainsi que les bailleurs sociaux développent des compétences de syndic social.

VII Modalités d’application

Plusieurs mesures réglementaires devront être prises par les ministères du logement et de la justice pour l’application de ces mesures :

- la fixation du barème de rémunération en lien avec la profession,

- les modalités de rétablissement de la spécialité civile des administrateurs judiciaires.

 

Section 2 : Réformer la procédure d’administration provisoire et mettre en place de nouveaux outils à disposition de l’administrateur provisoire

Le redressement des copropriétés en plus grande difficulté peut nécessiter l’intervention d’un administrateur provisoire pour lever des blocages persistants dans la gestion et la gouvernance de la copropriété. Avec le développement des difficultés des copropriétés, les tribunaux de grande instance sont de plus en plus sollicités pour désigner des administrateurs provisoires pour gérer les syndicats de copropriété. 701 demandes ont ainsi été formulées en 2010 devant les tribunaux, contre 381 en 200231.

Plusieurs difficultés nuisent actuellement à l’efficacité de la procédure d’administration provisoire. En premier lieu, la nécessité de redresser les comptes de la copropriété oblige l’administrateur provisoire à procéder à des appels de fonds exceptionnels pour financer l’engagement des procédures de recouvrement et satisfaire les créanciers. En parallèle, l’administrateur provisoire doit concilier cet objectif de redressement financier avec la nécessité de pourvoir à la conservation de l’immeuble et à la sécurité des occupants ce qui implique fréquemment d’engager des travaux alors que la trésorerie du syndicat est insuffisante et que les copropriétaires ne sont pas en capacité de répondre à des appels de fonds trop fréquents.

Enfin le redressement pérenne de la copropriété nécessite parfois une restructuration juridique et physique complète de la copropriété. Ainsi, il peut s’avérer nécessaire :

- de renégocier totalement l’ensemble des contrats d’entretien ;

- de prendre des mesures d’ordre technique comme abandonner un chauffage collectif techniquement obsolète et vétuste pour faire baisser les charges ;

- céder des parties communes (voirie, espaces verts) pour faire rentrer des fonds et diminuer des charges d’entretien courant ;

- diviser le syndicat en plus petites entités plus facilement gouvernables.

La loi n°65-557 du 10 juillet 1965 ne permet pas actuellement à l’administrateur provisoire de gérer la pluralité des objectifs de ses missions et n’organise pas suffisamment les modalités de restructuration des syndicats, ce qui est pourtant essentiel dans des sites comme la copropriété de Grigny 2 dans l’Essonne ou le quartier du Bas-Clichy à Clichy-sous-Bois.

Mesure 1 : Améliorer les outils de traitement des dettes (article 30 – 2° et 3°)

I Diagnostic

L’organisation du traitement de cette dette accumulée est fondamentale pour ne pas compromettre la réalisation de travaux souvent indispensables pour assurer la sécurité des occupants. La plupart des copropriétés qui s’inscrivent dans les dispositions de traitement de l’Anah accusent en effet de forts taux d’impayés qui génèrent année après année un passif important.

Figure 48 :  Part des impayés dans les copropriétés

Faute d’outil adéquat, le redressement de la copropriété implique donc de devoir faire des arbitrages complexes entre faire des appels de fonds pour réaliser les travaux d’urgence ou faire des appels de fonds pour résorber le passif et maintenir les contrats en cours.

Le tableau illustre par quelques cas concrets ces situations :

Figure 49 :  Exemple de copropriétés en difficulté

Source : Cas pratiques Anah

II Objectifs

Pour offrir plus de souplesse de gestion et de marges de manœuvre aux administrateurs provisoires chargés d’intervenir dans les copropriétés présentant de tels symptômes, il est proposé d’introduire un mécanisme structuré de traitement du surendettement des copropriétés.

III Evolutions juridiques

Afin de permettre à l’administrateur d’avoir plus de moyens d’actions et surtout plus de temps pour redresser la situation financière de la copropriété, plusieurs dispositions nouvelles sont insérées dans la loi n°65-557 du 10 juillet 1965.

L’article 29-3 révisé de loi n°65-557 du 10 juillet 1965 prévoit une suspension automatique des poursuites des créanciers pendant 12 mois prorogeable jusqu’à 30 mois à compter de la désignation de l’administrateur provisoire qui n’est plus obligé d’assigner chacun des créanciers pour y parvenir. Sous contrôle du juge et afin également de faire baisser les charges, l’administrateur provisoire peut demander la résiliation de certains contrats dont le maintien rend insoutenable la gestion de la copropriété.

A l’inverse, le maintien de certains contrats est rendu possible afin notamment que la copropriété ne soit pas privée de contrats d’entretien ou de maintenance essentiels à sa sauvegarde.

Les nouveaux articles 29-4 et 29-5 organisent un processus complet d’apurement des dettes débutant par un recensement des créanciers et débouchant sur l’élaboration d’un plan d’apurement des dettes étalé sur 5 ans qui s’impose aux créanciers. Dans le cadre de l’élaboration du plan, les créanciers peuvent consentir des remises de dette. Afin de faciliter le recouvrement des impayés de charge, la loi prévoit que l’administrateur judicaire peut conclure des échéanciers de remboursement des dettes de charge avec les copropriétaires de bonne foi si la situation financière du syndicat le permet. Les créances non déclarées sont inopposables à la procédure et le plan d’apurement reste valable même si la copropriété n’est plus sous administration provisoire.

Le nouvel article 29-6 organise la cession d’actifs de la copropriété par l’administrateur provisoire. Sans que cela constitue une règle générale, certaines copropriétés peuvent disposer d’actifs cessibles dont la cession peut accélérer le redressement financier du syndicat. A titre d’illustration, les actifs concernés peuvent être une loge de gardien ou des parcelles de terrains pouvant être recyclées dans le cadre d’une opération d’aménagement pour devenir constructibles

Le nouvel article 29-7 introduit la possibilité d’un effacement partiel de dettes lorsque la copropriété est confrontée à des problèmes de charges irrécouvrables. Ainsi lorsqu’un copropriétaire a fait l’objet d’une procédure de rétablissement personnel ayant abouti à l’effacement de dettes de charges, les autres copropriétaires doivent assumer les conséquences financières sans avoir nécessairement les ressources nécessaires. Il est proposé que cette annulation puisse être répercutée sur les créanciers qui ont des outils notamment comptables pour absorber ce type d’aléas par le biais notamment des provisions sur créances douteuses.

L’article 29-14 reprend une disposition existante qui permet d’affirmer la spécificité des procédures de redressement des copropriétés par rapport aux procédures du code de commerce

IV Impact des mesures

Les informations précises sur les copropriétés dégradées restent assez difficiles à rassembler de façon exhaustive comme indiqué dans le préambule. En conséquence, l’estimation du nombre potentiel de copropriétés concernées par ces mesures résulte d’approches indirectes qui reposent :

- sur les données collectées par l’Anah et l’Anru sur les copropriétés dégradées qu’elles traitent ;

- sur des extrapolations des résultats de l’étude de pré-repérage présentée en introduction du présent chapitre.

Le nombre des copropriétés considérées comme fragiles est estimé à environ 100 910 en 2011 soit 15% des copropriétés et regroupe plus de 1.067 M de logements32. L’ensemble de ce parc est donc potentiellement concerné par les présentes mesures mais à des degrés différents.

L’Anah estime qu’environ 90 % de ces copropriétés ne nécessiteront pas d’interventions curatives très lourdes si les mesures préventives proposées dans le cadre du projet de loi jouent pleinement leur rôle. Certaines d’entre elles (environ 20% soit de 17 000 à 18 000) devraient toutefois faire l’objet d’un accompagnement renforcé dans le cadre d’opérations programmées de l’habitat (OPAH) et pourront faire l’objet de déclenchement d’une procédure de mandataire ad hoc prévue à l’article 29-1A de la loi réformée dans le cadre de ce projet de loi, voire, dans les cas de blocage des institutions de la copropriété, de la nomination d’un administrateur provisoire en application de l’article 29-1.

Environ 9% à 10 % des copropriétés fragiles soit entre 8 500 et 9 000 copropriétés (environ 160 000 logements) pourrait potentiellement nécessiter des interventions plus lourdes : des OPAH-Copropriété Dégradée, des plans de sauvegarde, voire des procédures de carence, conjugués selon les cas avec l’intervention d’un administrateur provisoire utilisant tout ou partie des outils réformés de l’administration provisoire. Environ 50% des copropriétés traitées dans les plans de sauvegarde et dans les OPAH ont des taux d’impayés supérieur à 50% (voir tableau ci-dessus) et accumulent donc un passif important, entre 4 000 et 4 500 copropriétés pourraient donc bénéficier de ce type de plan

Il ne s’agit là que d’une estimation d’un potentiel de syndicats de copropriétés qui ne repose pas sur un recensement exhaustif. Cependant cette estimation semble cohérente avec l’accroissement du nombre annuel de demandes de nomination d’un administrateur provisoire (748 pour 2010).

V Modalités de suivi

Le projet de loi ne prévoit pas de mesures de suivi particulières.

VI Consultations

La plupart de ces mesures résultent des propositions du rapport Braye qui ont fait l’objet d’une large concertation auprès des opérateurs spécialisés dans les copropriétés dégradées, les associations d’élus, les bailleurs sociaux ainsi que les représentants de syndics. Le ministère a mené plusieurs réunions de concertation supplémentaires associant les mêmes acteurs.

VII Modalités d’application

Plusieurs mesures réglementaires devront être prises par les ministères du logement et de la justice pour l’application de ces mesures :

- Les modalités de mise en œuvre des procédures d’apurement des dettes prévus aux articles 29-4 à 29-5 (modalités de publicité et forme du plan),

- Les modalités d’effacement des dettes prévues à l’article 29-7.

Mesure 2 : Faciliter le financement des travaux et permettre la réalisation d’opérations complexes en copropriété (article 29-8 à 29-13 )

I Diagnostic

Parmi les dossiers traités par l’Anah dans le cadre des plans de sauvegarde ou des OPAH Copropriétés, de nombreuses copropriétés nécessitent de lourds investissements (plus de 20 000 € par lot) pour un redressement pérenne de la copropriété en raison d’un bâti obsolète ou d’une grande complexité technique source de coûts d’entretien trop importants.

Ces copropriétés qui cumulent endettement, besoin massif de travaux et complexité technique sont des copropriétés qui sont fréquemment dans une impasse car elles sont dans l’incapacité de mobiliser les compétences techniques et le financement nécessaire à la restructuration de la copropriété. Des accidents comme celui qui s’est produit dans la copropriété des Tilleuls à Uckange en Moselle peuvent ainsi se reproduire si les outils adéquats ne sont pas mis en place.

Pour traiter efficacement ce genre de situations et ainsi enrayer le processus de dégradation, le rapport de M. Dominique Braye « Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés » comme le rapport plus récent du sénateur de Seine Saint-Denis M. Claude Dilain, sur les copropriétés très dégradées mettent en avant l’insuffisance des outils existants.

En effet, les pouvoirs de l’administrateur provisoire ne lui permettent pas de restructurer efficacement les copropriétés dont la complexité juridique ou technique est source de charges extrêmement lourdes. En outre dans de telles situations, les moyens dont dispose l’administrateur provisoire peuvent s’avérer insuffisants face à d’importants travaux à réaliser tant sur le plan de la compétence technique que sur la capacité à mobiliser des fonds auprès des copropriétaires.

II Objectif

Pour répondre à cet enjeu majeur, le projet de loi prévoit :

1. d’adosser l’intervention de l’administrateur provisoire à un opérateur pouvant jouer le rôle de tiers-financeur des travaux sur parties communes et faciliter la réalisation d’opérations complexes ;

2. faciliter la restructuration des copropriétés.

III Evolutions législatives

Pour répondre à ces objectifs, la section 2 du chapitre II de la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 est profondément remaniée. Ainsi les nouveaux articles 29-8 à 29-13 organisent une nouvelle procédure d’administration renforcée, destinée à faciliter la réalisation de travaux et de scission dans les copropriétés complexes en adossant l’administrateur provisoire à un opérateur qui peut être un bailleur social ou un opérateur d’aménagement.

L’article 29-8 assouplit les possibilités de restructuration des syndicats de copropriétés. L’administrateur provisoire peut ainsi proposer de constituer des syndicats secondaires au sein d’un syndicat comportant plusieurs immeubles dont l’état de dégradation n’est pas homogène. Les immeubles en bon état et financièrement sains ne seront ainsi plus bloqués pour la gestion courante de leur immeuble par les dysfonctionnements du syndicat.

L’article 29-8 précise également les modalités de division du syndicat en précisant qui doit établir les règlements de copropriété, en autorisant l’administrateur à faire les travaux préalables à la scission et à organiser la disparition du syndicat d’origine. Une clé de répartition des dettes est introduite dans le droit commun de la division de syndicats prévu à l’article 28 et appliqué aux copropriétés en difficulté. La division en volumes est autorisée mais strictement encadrée.

Afin de faciliter la scission des syndicats, l’article 29-9 facilite le délaissement d’équipements communs tels que les chaufferies collectives dont l’entretien est trop coûteux pour une copropriété mais qui peuvent être reprises et rentabilisées par une collectivité en raccordant d’autres immeubles à la chaufferie. Il n’est pas créé d’obligation de reprise mais la possibilité de cession à titre gracieux, ce qui devrait faciliter la reprise par les collectivités.

Afin de mieux coordonner les interventions des collectivités territoriales avec celles de l’administrateur provisoire, en particulier dans le cas d’opérations très complexes, l’article 29-10 organise les modalités d’articulation avec le plan de sauvegarde et autorise l’administrateur provisoire à signer toute convention portant attribution de subventions et conformes aux objectifs de sa mission.

Le nouvel article 29-11 de la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 précise les conditions de mise en œuvre de la procédure d’administration renforcée qui est déclenchée soit à l’initiative de l’administrateur provisoire soit de la commune ou de l’EPCI. Celle-ci permet l’intervention d’un opérateur par un contrat signé avec l’administrateur provisoire agissant au nom du syndicat et qui consiste à assurer la maîtrise d’ouvrage et le préfinancement des travaux nécessaires au redressement de la copropriété. L’opérateur sollicite et perçoit les subventions pour le compte du syndicat. La quote-part d’investissement est récupérée sous forme d’une rémunération versée par les copropriétaires et lissée dans le temps afin que la charge soit moins lourde. Le contrat est homologué par le juge.

L’article 29-12 de la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 précise les conditions de mise en œuvre du contrat en cas de division du syndicat, les modalités de résiliation anticipée ainsi que les possibilités de modification ou de prolongation de la mission.

L’article 29-13 ouvre aux copropriétaires occupants le bénéfice de l’aide au logement pour la rémunération versée dans le cadre de ce contrat

IV Impact des mesures

1) Impact quantitatif

Comme indiqué plus haut, environ 9% à 10 % des copropriétés fragiles soit entre 8 500 et 9 000 copropriétés (environ 160 000 logements) pourrait potentiellement nécessiter des interventions plus lourdes : des OPAH-Copropriété, des plans de sauvegarde, voire des procédures de carence, conjugués selon les cas avec l’intervention d’un administrateur provisoire utilisant tout ou partie des outils réformés de l’administration provisoire.

Environ 20 % des copropriétés traitées dans le cadre des diapositifs OPAH-Copropriété et plan de sauvegarde, sont confrontées à des besoins de travaux supérieurs à 20 000 € par logement. Le nombre de copropriétés pouvant potentiellement bénéficier d’un dispositif d’administration renforcé est donc estimé à 1 700 à 1 800.

Pour les copropriétés pouvant bénéficier de mesures de scission : l’échantillon est beaucoup plus restreint. Il paraît acceptable de faire l’hypothèse que les grandes copropriétés fragiles comptant plus de 100 logements seront les principales concernées, soit environ 1500 copropriétés dont environ 9 à 10% pourraient connaître des difficultés avérées soit 150 environ.

2) Impact opérationnel

En termes qualitatifs, l’impact de ces mesures combinées avec la mise en place des mesures relatives au traitement de la dette ouvre de nouvelles perspectives opérationnelles.

A titre d’illustration, il est possible d’illustrer ces différentes mesures en les appliquant au cas d’une copropriété en très grande difficulté en Seine-Saint-Denis victime de marchands de sommeil et qui accumulait plus 3.4 millions d’euros d’impayés fin 2011 tout ayant à assumer des travaux d’urgence sur les équipements communs d’un montant estimé à 8 à 9 millions d’euros. Pour satisfaire les créanciers et engager les travaux d’urgence, l’administrateur provisoire n’avait pas d’autre choix que de faire des appels de fonds exceptionnels auprès des copropriétaires dont près 60% étaient sous le seuil de pauvreté et mettre ainsi en grande difficulté les propriétaires modestes de bonne foi. En effet le recouvrement des sommes auprès des marchands de sommeil ne produit pas des résultats immédiats et nécessite plusieurs années de procédure ainsi que des frais préalables de procédure.

Avec les mesures contenues dans le projet de loi, l’administrateur provisoire bénéficiera des souplesses suivantes :

- la pression des créanciers pourra être diminuée par la suspension des poursuites puis la conclusion d’un plan d’apurement d’une durée de cinq ans prorogeable : les procédures de saisie immobilière pouvant durer jusqu’à quatre ans avant de porter leurs fruits, ce répit accordé au syndicat prend tout son sens. ;

- Pour le financement des travaux d’urgence mais aussi de travaux permettent de baisser les charges, l’administrateur provisoire ne sera plus contraint d’appeler entre 10 000 et 15 000 € par logement sur une période très restreinte de 2 à 3 ans grâce au déclenchement d’une procédure d’administration renforcée permettant de pré-financer les travaux ;

- Comme la copropriété en question est dans une situation technique et juridique très complexe, sa scission sera facilitée par les dispositions prévues ; outre que cette scission permettra aux syndicats en relative bonne santé de pouvoir s’inscrire dans une dynamique vertueuse, elle sera un facteur de diminution des charges du fait du délaissement d’espaces publics, de l’abandon d’un chauffage collectif trop coûteux.

3) Impact pour un propriétaire occupant modeste

La mise en place de l’administration renforcée est un nouvel outil développé pour les copropriétés dégradées pour lesquels un pré-financement est nécessaire.

Les tableaux ci-dessous illustrent par un cas simplifié ce qu’implique actuellement la réalisation d’un programme de travaux d’urgence réalisés sur 3 ans et nécessitant un investissement de 20 000 € TTC par logement et subventionné à hauteur de 50% ainsi que les possibilités de financement.

Figure 50 : Exemple de plan de financement global

Dépenses

Recettes

Travaux + honoraires

20 000 €

Subvention ANAH (35%)

7 000 €

 

 

Autre subventions (15%)

3 000 €

 

 

Copropriétaire

10 000 €

Total

20 000 €

 

20 000 €

Figure 51 : Appel de fonds sur 3 ans.

 

Année 1

Année 2

Année 3

Dépenses effectives

6 667 €

6 667 €

6 667 €

Versement des subventions (hypothèse d’une avance à 40% puis versement d’acomptes)

4 000 €

2 667 €

3 333 €

Appel de fonds annuel auprès du copropriétaire

(en plus des charges)

2 667 €

4 000 €

3 333 €

Dans ce schéma, le plan de financement sur 3 ans n’est soutenable que si le copropriétaire a la capacité de répondre aux appels ou d’emprunter soit individuellement pour couvrir les dépenses soit dans le cadre d’un emprunt collectif.

Or il convient de rappeler que l’emprunt collectif de la loi Warsman ne peut être voté qu’à l’unanimité des copropriétaires et nécessite une caution solidaire qui ne peut être consentie que par une entreprise d'assurance spécialement agréée, par un établissement de crédit ou une institution mentionnée à l'article L. 518-1 du code monétaire et financier qui comprend notamment la Banque de France, La Poste, ou la Caisse des dépôts et consignations.

4) L’emprunt collectif peut également être souscrit par une partie des copropriétaires.

Dans le cadre de copropriétés très dégradées avec un fort risque d’impayés, outre la difficulté de trouver une banque acceptant de consentir le crédit dans le secteur privé, se pose également le problème de la caution solidaire, c'est-à-dire une assurance contre les impayés. Le taux effectif moyen global peut être assez élevé dans le cas de copropriétés dégradées et est sans doute supérieur aux taux effectif global moyen constaté sur les prêts immobiliers (4.29%).

Figure 52 :  Plan d’emprunt par un groupe de copropriétaires

Catégories

1er trimestre 2012

2eme trimestre 2012

3eme trimestre 2012

4eme trimestre 2012

J.O. du 24/03/2012

J.O. du 28/06/2012

J.O. du 29/09/2012

J.O. du 26/12/2012

TEM

TU au 01.04.12

TEM

TU au 01.07.12

TEM

TU au  01.10.12

TEM

TU au 01.01.13

Prêts aux particuliers entrant dans le champ d'application des articles L.312-1 à  L312-36 du code de la consommation (prêts immobiliers)

Prêts à  taux fixe

4,74

6,32

4,77

6,36

4,49

5,99

4,29

5,72

Prêts à  taux variable

4,41

5,88

4,36

5,81

4,23

5,64

4,03

5,37

Prêts relais

4,86

6,48

4,74

6,32

4,42

5,89

4,34

5,79

Source : Banque de France, TEM : taux effectif global moyen (y compris assurance), TU : taux de l’usure.

Cette difficulté à monter des dossiers d’emprunt collectif en copropriétés dégradées est un sérieux frein pour le redressement des copropriétés car cela complique le préfinancement des travaux. Même si des avances peuvent versées sur les subventions publiques, elles ne sont pas suffisantes pour couvrir les premières factures.

L’administration renforcée est donc prévue pour les cas dans lesquels l’investissement est conséquent et que les travaux sont complexes. L’administration renforcée permet donc de mobiliser un opérateur (bailleur social ou société publique locale d’aménagement) qui a les compétences techniques nécessaires tout en proposant une solution de financement intégrée, car, du fait de la garantie de la collectivité publique qui mandatera l’opérateur, l’accès aux prêts de la Caisse des Dépôts et Consignations pourra être facilité.

5) Plan de financement théorique dans le cadre d’une administration provisoire

Le plan de financement est identique au cas simplifié présenté plus haut. Il est fait l’hypothèse que l’opérateur souscrit un emprunt CDC au taux de 2.25% intégrant un préfinancement du prêt sur 24 mois.

Figure 53 :  Plan de financement

La charge annuelle à payer est alors beaucoup plus soutenable pour le copropriétaire, d’autant que la mise en œuvre des mesures de redressement de la copropriété et de travaux peut aboutir généralement à une baisse des charges courantes. Dans le cas cité plus haut, la réalisation des travaux combinée avec la division du syndicat devrait aboutir à une baisse des charges courantes pouvant aller jusqu’à 15%.

Pour les copropriétés les plus en difficulté ou caractérisées par une organisation complexe, le montant des travaux nécessaire au redressement peut être très important. L’article 29-4 prévoit donc une disposition de sauvegarde pour les propriétaires occupants très modestes (par exemple au RSA ou au minimum vieillesse). Lorsque le coût des travaux devient très important et que le reste à charge par logement pour les copropriétés approche les 19 000 €, les aides aux logements peuvent être mobilisées pour les propriétaires occupants pour contribuer à les solvabiliser. Ainsi pour un reste à charge très élevé (25 000 €), le versement d’aides au logement peut diminuer d’environ 17% la contribution d’un ménage avec deux enfants percevant 1 250 € par mois.

En prenant comme hypothèse que 8 000 logements environ pourraient être concernés par ces situations dont 50% sont propriétaires occupants qui bénéficieront de ces aides au logement, l’impact sur les aides au logement devrait rester modeste : environ 1 M€ si les travaux atteignent en moyenne 45 000 € par logement.

V Modalités de suivi

Le projet de loi ne prévoit pas de mesures de suivi particulières.

VI Consultations

La plupart de ces mesures résultent des propositions du rapport Braye qui ont fait l’objet d’une large concertation auprès des opérateurs spécialisés dans les copropriétés dégradées, les associations d’élus, les bailleurs sociaux ainsi que les représentants de syndics. Le ministère a mené plusieurs réunions de concertation supplémentaires associant les mêmes acteurs.

VII Modalités d’application

Plusieurs mesures réglementaires devront être prises par les ministères du logement et de la justice pour l’application de ces mesures pour préciser notamment les modalités de déclenchement de la procédure d’administration renforcée, le choix de l’opérateur et la détermination de sa rémunération.

Section 3 : Permettre la requalification des copropriétés très dégradées

Le redressement réussi d’une copropriété n’est souvent pas possible avec la simple mise en œuvre des procédures judicaires. Compte tenu de la faiblesse des ressources des propriétaires occupants, le redressement de la copropriété ne peut être envisagé sans une intervention complémentaire et coordonnée des autorités judicaires et administratives.

A cet effet, le projet de loi propose plusieurs mesures destinées à mettre en place ou adapter des outils d’intervention de l’Etat et des collectivités publiques permettant d’apporter des réponses appropriées aux différentes situations rencontrées.

Le projet de loi prévoit ainsi :

- de mettre en place un cadre d’intervention global pour les quartiers accueillant de nombreuses copropriétés en difficulté et permettant une intervention de l’Etat ;

- d’adapter les modalités de mise en œuvre du plan de sauvegarde pour traiter de façon plus efficace les copropriétés en difficulté ;

- développer des outils permettant un démembrement de propriété ciblé par la réforme du bail à réhabilitation et du bail dans le cadre de la convention d’usufruit.

Mesure 1 : La création des opérations de requalification de copropriétés dégradées (articles 31 à 33)

I Diagnostic

Plusieurs sites en France concentrent les copropriétés dégradées et sont en proie à de graves difficultés urbaines et sociales. Le traitement de ces dysfonctionnements est particulièrement complexe en raison de la conjonction des problèmes sociaux, juridiques, urbains et financiers et nécessite la mobilisation de moyens financiers importants de l'Etat, de ses opérateurs et des collectivités territoriales.

Le cas du quartier du Bas-Clichy à Clichy-sous-Bois est à cet égard particulièrement emblématique et la réflexion menée sur le traitement des difficultés de ce site, notamment les rapports remis par M. François Delarue, directeur général de l’AFTRP et M. Pierre Sallenave, directeur général de l’ANRU au ministre en charge de la ville en février 2012, ont mis en évidence la nécessité de coordination des projets urbain et social afin de traiter l’ensemble des problèmes affectant les copropriétés dégradées et mettre en œuvre des dispositifs de portage massif de lots, seule solution pour empêcher l’arrivée de marchands de sommeil supplémentaires et pour financer les travaux de rénovation des immeubles compte tenu de la faiblesse des ressources des occupants.

Le territoire national n’est cependant pas concerné de façon homogène. La région Ile-de-France est particulièrement affectée par le développement du phénomène des copropriétés dégradées mais d’autres régions connaissent les mêmes phénomènes comme la région Provence Alpes Côte d’Azur ou la région Languedoc Roussillon.

Figure 54 :  Sites potentiels pour des requalifications de copropriétés

Région

Nombre de sites potentiellement concernée

Besoin de portage

Île-de-France

Entre 4 et 7

3200 lots environ

Provence Alpes Côte d’Azur

5 à 6

nd (mais 2 040 logements concernés)

Languedoc Roussillon

1 à 2

nd (6880 logements concernés)

Rhône Alpes

2 à 3

nd (1260 logements concernés)

Sources : DRIHL Ile de France, Anah, ANRU

Des cas ponctuels apparaissent également en Lorraine et en Alsace. D’autres pourraient également être identifiés à l’occasion du bilan des conventions de rénovation urbaine dans quelques sites.

II Objectifs

Pour répondre à cette problématique, l’objectif de la mesure proposée consiste à favoriser la mise en place d’opérations intégrées mobilisant des ressources suffisantes et pouvant réaliser dans la durée des opérations de portage massif de lots et leur gestion locative, voire le cas échéant d'aménagement dans la perspective de démolitions ou de cession à des bailleurs sociaux, afin de permettre le redressement de la copropriété et de l’ensemble du quartier concerné.

En effet, l’avantage majeur lié à la mise en place de telles opérations est de concentrer entre les mains d'un acteur unique tous les leviers d'action opérationnels utiles à la mise en œuvre de projets aussi complexes que le traitement de copropriétés dégradées. Ces acteurs disposeraient en effet des moyens humains pour assumer les missions sociales, juridiques et techniques liées à ce type de projet.

III Evolution législatives

Au sein d’un nouveau livre du code de la construction et de l’habitation, l’article L 741-1 définit la notion d’opération de requalifications dégradées afin de mieux structurer l’intervention publique sur les copropriétés et donne un cadre opérationnel global des opérations de portage massif de lots de copropriétés ; il précise les objectifs de ce type d’opération : enrayer le développement de l’indignité dans les lots de copropriétés ainsi que la dégradation du bâti qui mettent en péril la santé et la sécurité des occupants.

L’opération de requalification de copropriétés reposerait sur un diagnostic, s’appliquerait sur un périmètre d’intervention rendu public et indiquerait que, dans le cadre de l’opération de requalification de copropriétés, devront être menées de façon concomitante des actions de portage immobilier, d’accompagnement social, voire des actions d’aménagement. Les collectivités locales auraient la compétence pour mener, si elles le souhaitent, ces opérations intégrées de requalification des copropriétés. Le lancement ce type d’opération pourrait ainsi motiver également l’instauration d’un droit de préemption urbain renforcé.

La mise en place d’un tel cadre de traitement des copropriétés dégradées est nécessaire pour enrayer le développement de l’habitat indigne et dégradé observé dans le parc des copropriétés. En effet si l’opération consistant à porter des lots de copropriétés dégradées est déjà pratiquée par certaines collectivités, leur réussite pêche parfois par manque de stratégie globale ainsi que par défaut de coordination entre cette opération et les actions sociales et urbaines nécessaires. Les difficultés opérationnelles rencontrées dans le traitement des copropriétés de Grigny et de Clichy–sous-Bois permettent de définir les conditions de réussite d’une intervention sur des sites concentrant des copropriétés dégradées.

Il apparaît nécessaire de pouvoir mener de façon concomitante et coordonnée des actions pour :

- Acquérir et assurer la gestion locative de lots de copropriétés, ce qui implique non seulement de gérer les attributions de logements, de recouvrer les recettes locatives, mais aussi d’entretenir les logements, de gérer les contentieux locatifs ;

- Mettre en œuvre un programme de rénovation du bâti de grande ampleur afin de valoriser les bâtiments, d’une part en rénovant les lots acquis, et, d’autre part en participant au vote des travaux en tant que copropriétaire afin de favoriser l’accélération de la rénovation des parties communes, y compris le cas échéant en assumant des fonctions de syndic et / ou de maître d’ouvrage pour le compte des copropriétaires ;

- Mettre en place un dispositif d’accompagnement social permettant de suivre les occupants en difficulté et d’assurer le relogement en cas de sur occupation

- Réaliser une opération de renouvellement urbain favorisant la requalification du quartier et donc mener des opérations d‘aménagement.

C’est la raison pour laquelle l’ensemble de ces actions sont visées dans l’article L 731-1 pour donner à l’opération de requalification de copropriétés dégradées un rôle d’opération « ensemblier » dont les opérations menées dans le cadre du PNRU et du PNRQAD ont pu démontrer l’intérêt.

L’article L 731-2 également créé prévoit un mécanisme qui permet de dépasser les limites rencontrées par les collectivités territoriales dans leur intervention. La mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine a montré que l’attribution de certaines concessions d’aménagement pouvait se heurter à l’absence de candidats. De plus, les capacités financières des bailleurs sociaux, ainsi que les capacités des collectivités à garantir la reprise d’un volume important de lots ne sont pas à la hauteur des enjeux rencontrés sur les sites concernés.

En Ile-de-France, seule l’intervention de l’Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne a compensé ce défaut d’initiative privée. Il a également été constaté que les collectivités locales n’avaient pas toujours la capacité d’ingénierie suffisante pour mener des opérations aussi complexes que le traitement d’un quartier concentrant les copropriétés dégradées.

C’est ce qui motive la création de l’article L 731-2 qui permet à l’Etat de confier à un établissement public foncier d’Etat une mission de service public lui permettant d’intervenir dans ces sites en proie à des difficultés insurmontables sans une mobilisation exceptionnelle de la puissance publique. L’incendie ayant détruit la copropriété de 200 logements d’Uckange en 2011 montre tout l’intérêt de disposer d’opérateurs dédiés au traitement des ensembles immobiliers en copropriété source de danger pour leurs occupants et qui engagent la responsabilité des autorités publiques en cas d’incident mortel.

Cette responsabilité implique cependant de donner à cet opérateur les différentes missions énumérées précédemment (portage immobilier, gestion des biens acquis, accompagnement social et conduite des opérations d’aménagement) pour qu’il ait la maîtrise de la mise en œuvre de toutes les actions qui conditionnent la réussite de ces opérations de requalification de copropriétés.

L’établissement public foncier d’Etat (EPF) en charge de la mission de portage n’interviendrait que si le projet ne peut être mené par les acteurs locaux et que la réalisation de certains volets de l’opération se heurte à l’absence d’opérateurs proposant ses services.

Les compétences des EPF, des SPLA ainsi que de l’AFTRP afin qu’elle apporte son concours à l’EPF d’Ile-de-France, sont modifiées en conséquence pour mener ces opérations par la création d’un nouvel article L 321-1 et la modification des articles L 321-29 et L 327-1 du code de l’urbanisme.

Les EPF pourront mobiliser à cet effet les recettes de la taxe spéciale d’équipement (TSE) dans la limite de 5 € par habitant.

IV Impact des mesures

L’intervention d’un acteur unique est un outil puissant de traitement de ces sites à la dérive car elle favorise une approche intégrée et coordonnée de leurs problèmes. L’intervention d’un établissement public d’Etat doté de ressources propres permettra d’initier des opérations d’envergure dans des sites en très grande difficulté tels que le quartier du Bas-Clichy à Clichy-sous-Bois ou à Grigny et ainsi résorber le phénomène des copropriétés en difficulté. L’intervention de cet acteur enrayera plus facilement un processus de dégradation des sites concernés qui, s’il devait aller à son terme déboucherait sur la nécessité d’une expropriation massive comme à Uckange. Les coûts sociaux et financiers seraient alors encore plus importants que ceux auxquels l’établissement public en charge de la requalification des copropriétés devra faire face.

Impact de l’intervention des EPF et articulation avec les acteurs existants.

Les compétences nécessaires pour la mise en œuvre de cette politique publique ne sont pas des compétences opérationnelles que les services de l’Etat sont en mesure de mobiliser. Les agences nationales existantes (Anru et Anah) ne disposent pas non plus des moyens humains leur permettant d’assurer l’intervention territorialisée nécessaire à la mise en œuvre d’opérations de portage de lots. En outre, si elles peuvent s’appuyer sur des pôles d’expertise, elles ne disposent d’aucun service permettant d’assurer directement de la gestion locative, de l’accompagnement social, ou la conduite d’opérations de réhabilitation ou d’aménagement en maîtrise d’ouvrage directe.

Ces compétences sont en revanche présentes pour partie dans les établissements publics fonciers qui font déjà du portage immobilier en vue de la réalisation d’opérations d’aménagement. En Ile-de-France, l’Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne qui a expérimenté une opération de portage ciblée de lots de copropriétés à Grigny a acquis également des compétences en la matière.

Il apparaît donc pertinent de confier aux établissements publics fonciers d’Etat la compétence pour mener les opérations de requalification de copropriétés dégradées d’intérêt national. Le réseau actuel des établissements publics fonciers d’Etat couvre déjà les territoires présentant des enjeux en matière de copropriétés dégradées. De plus, le statut du personnel des établissements publics fonciers et des établissements publics d’aménagement permet le recrutement par contrat de droit privé de personnes disposant de compétences spécialisées sans obérer à long terme le budget de l’Etat, sans créer de structures nouvelles, en optimisant ainsi les frais de structure des établissements existants.

Compte tenu du caractère complexe de telles opérations, l’extension des compétences des établissements publics fonciers spécialisés permettra de concentrer les compétences techniques et de développer de façon pérenne une ingénierie opérationnelle très pointue adaptée au traitement des copropriétés les plus en difficultés. L’ingénierie opérationnelle mise en place dans le cadre des projets de rénovation urbaine a tendance à disparaître à la fin du projet de rénovation urbaine. Développer cette ingénierie et l’adosser à un établissement doté d’une mission pérenne permettent de conserver cette expertise opérationnelle.

En Ile de France, compte tenu de l’expérience acquise par l’AFTRP, il est prévu dans la loi la possibilité pour l’EPF Ile-de-France d’avoir recours par convention aux services de l’AFTRP, limitant ainsi les besoins de recrutement de l’EPFIF, ainsi que la durée de montée en charge de la structure.

Impact de la mesure pour l’EPF Ile-de-France – territoire pilote.

Le modèle financier d’une opération de requalification de copropriétés dégradées repose sur les caractéristiques suivantes :

- un investissement initial important est nécessaire pour acquérir les lots, les rénover et réaliser les actions d’aménagement nécessaires à la revalorisation du site ;

- le portage des lots induit des frais de gestion comparables, voire supérieurs, à ceux d’un bailleur social (gestion et recouvrement des loyers, frais de surveillance et de gardiennage, gestion des mutations, gestion sociale) ;

- sans la rendre équilibrée ni rentable, l’opération va générer des recettes qui compenseront partiellement les coûts: des recettes locatives, le produit des cessions de charges foncières et immobilières à l’issue de la période de portage.

Lorsque les premières opérations de portage arriveront à leur terme (entre 15 et 20 ans selon la dynamique du projet), l’établissement public affichera alors des excédents de trésorerie qui lui permettront de reconstituer partiellement l’investissement initial et de rembourser les prêts consentis initialement par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pour compenser des déficits de trésorerie.

Outre les prêts à remboursement différé habituellement consentis aux établissements publics fonciers par la CDC, la circulaire du 4 septembre 2000 relative aux emplois des prêts au renouvellement urbain (PRU), prévoit un prêt PRU Portage Privé (ou PRU PP) qui permet de financer un opérateur maître d’ouvrage pour l’acquisition, le portage et la restructuration de tout ou partie d’une copropriété placée en plan de sauvegarde. Le PRU PP est proposé au taux du livret A + 0.60%, sur une durée maximale de 15 ans.

Cependant pour que la CDC puisse consentir à l’octroi de tels prêts, il convient de présenter des garanties. Dans le cas d’une opération de portage classique d’ampleur limitée telle que les collectivités territoriales les pratiquent, cette garantie est apportée par les collectivités locales.

Dans le cas d’un opérateur public compétent en matière de portage, il est proposé que cette garantie prenne la forme d’une affectation de ressources propres et pérennes. L’affectation de la TSE à cette opération paraît appropriée car elle peut être modulée dans le temps, à la baisse notamment lorsque l’établissement public commence à percevoir des recettes de revente.

Une projection des dépenses et des recettes a été effectuée à partir des éléments de chiffrage connus grâce aux expériences de Grigny et de Clichy-sous-Bois.

Le nombre cumulé de lots pouvant être portés par l’établissement est plafonné à 2 500 par an. Un effort particulier est fait à Clichy-sous-Bois pour acquérir rapidement les logements à démolir et les logements devant être portés (787). Les acquisitions sont réalisées au rythme de 100 par an sur le reste de l’Ile de France. En cumulé, sur la période d’étude (2014-2044), l’Etablissement public aura acquis environ 3 730 logements, dont 350 pour être démolis et 1 237 pour être revendus progressivement au bout de 20 ans.

Les résultats excédentaires sont mis en réserve et reportés l’année suivante. Ils compensent les déficits des années suivantes. Lorsque malgré ce cumul, la trésorerie risque de venir négative, l’Etablissement public contracte un prêt CDC de type PRU PP à 2.35%, sur une durée maximale de 15 ans.

Comme il s’agit d’une mission de longue durée assignée à l’EPF et que l’acquisition progressive des lots s’étend sur une période assez longue, il convient de préciser qu’il s’agit de simulations « glissantes » qui s’arrêtent en 2044. Le cumul des dépenses et des recettes est donc délicat à réaliser. Sur 30 ans, on peut estimer que l’investissement total cumulé est de 1.3 Mds d’euros, dont 53% environ est financé par de la TSE (soit environ 692 Millions d’euros).

Il convient de souligner que cette simulation est indicative et repose sur des hypothèses de montée en charge qui peuvent être modifiées en fonction de la réalité des projets. Si des projets de requalification de copropriété plus avancés sont pris en charge, le rythme d’acquisition pourrait être accéléré si des procédures d’expropriation sont lancées sur certains sites. De même, l’opérateur d’Etat pourrait prendre en charge la conduite d’autres opérations d’aménagement.


Les hypothèses de chiffrage retenues sont donc les suivantes :

En recettes

L’établissement public loue les logements acquis 5,98 € par m² actualisé à 1,5% par an. Le taux de vacance estimé est de 35% avant réhabilitation. Après réhabilitation, ce taux de vacance est aligné sur la vacance des organismes HLM (soit 1%) et les logements réhabilités vacants sont reloués à un loyer majoré de 10%. Il convient de noter que le montant de ce loyer est adapté au profil socio-économique des occupants de ces quartiers et soutenable pour eux (loyer équivalent au niveau du PLAI en construction neuve).

Les charges de copropriété sont récupérées sur les locataires à hauteur de 70% (50% à Clichy avant la scission de la copropriété qui induira de fortes baisses de charges et un meilleur taux de récupération. Les propriétaires occupants expropriés et en attente de relogement versent une indemnité d'occupation (prévue par le projet de loi).

Un abattement de 50% est pratiqué chaque année sur les recettes locatives des logements acquis en cours d'année : ces logements acquis ne rapportent pas en effet une année pleine de loyers (abattement pratiqué également sur les charges).

La TSE consacrée au financement de l’Etablissement public varie dans le temps : elle est relativement élevée dans les premières années 2 € puis 3 € de 2017 à 2023 avant d’être réduite progressivement avec les premières recettes liées aux ventes de charges foncières puis les premières recettes de revente de lots 20 ans après. Il convient de noter que la revente peut intervenir plus tôt si le projet urbain se traduit par la transformation de logements privés en logements sociaux. L’EPF revend les lots au prix d’acquisition auquel est additionné le coût de la rénovation des parties privatives. Une décote de 15% est appliquée sur le prix de revente pour tenir compte de l’usure du logement. La population retenue pour le calcul de la TSE est de 11 900 000 habitants, avec une croissance de 0.25% (hypothèse basse de l’INSEE)

Ce scénario n’intègre à ce stade que le financement des opérations d’aménagement de Clichy nécessaires à la réussite de l’opération de portage. Il s’agit donc d’un plancher en l’attente d’éléments plus précis sur les autres sites potentiellement concernés.

En dépenses

L’établissement public achète au prix de 1 300 € du m² à Clichy et au prix de 1 800 € du m² en Ile de France. Le coût est actualisé à 1.5% par an. Les frais divers sont évalués à 3% (exonération de droit de mutations) et des coûts d’assistance juridique sont prévus.

Outre tous les frais de gestion locative, de sécurisation du patrimoine et d’accompagnement social évalués à partir des ratios de l’AFTRP basée sur l’expérience de Grigny (cf annexe détaillée), l’Etablissement public réhabilite les logements avec un an de décalage lié aux délais d’études par rapport à leur achat.

Un coût total de 80 000 € TTC par logement est retenu (incluant les travaux sur parties communes). Les ratios utilisés pour Clichy sont issus des évaluations de l’AFTRP (47 300 € en parties privatives et 38 000 € en parties communes).

Ce coût est cependant étalé sur 4 ans pour tenir compte des délais de réalisation des travaux souvent assez longs lorsqu’il y a une réhabilitation en milieu occupé (relogements tiroirs à organiser, avancée inégale d’un logement à l’autre, etc..). Il faut tenir compte également des capacités contributives des autres copropriétaires pour la rénovation des parties communes ce qui conduit à étaler le coût des travaux. Il est donc supposé qu’en moyenne l’EP dépense 20 000 € par an pour la réhabilitation des logements.

L’établissement est exonéré de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant la durée du portage (cette exonération pourrait constituer à minima l’apport des collectivités à l’opération).

Le scénario intègre la dernière estimation du bilan d’aménagement de l’AFTRP pour Clichy-sous-Bois. Les dépenses sont étalées sur 10 ans (phase études puis réalisation).

Les frais de fonctionnement liés à l’exercice des différentes missions sont intégrés dans les postes de dépenses. Les frais de structure (fonctions supports transversales) sont difficiles à évaluer surtout si l’Etablissement Public est intégré à une structure existante. Une hypothèse de 5 ETP est retenue avec un coût valorisé à 45 000 € / an avec un coefficient multiplicateur tenant compte des frais de fonctionnement de 2.25 .

V Modalités de suivi

L’établissement public foncier aura comme objectif stratégique de conduire des opérations de requalification de copropriétés qui lui sont confiées par l’Etat par un acte réglementaire formel. L’Etat pourra également lui donner des orientations stratégiques. Ces opérations pourront ainsi être intégrées à une programmation pluriannuelle d’intervention approuvée par le conseil d’administration et sous le contrôle des préfets de par leur fonction de commissaires du gouvernement. Les élus locaux seront associés au pilotage des projets impactant directement un territoire par le biais d’une instance de pilotage ad hoc.

VI Consultations

Les dispositions du projet de loi ont été élaborées dans le cadre du suivi du protocole relatif aux copropriétés du Bas-Clichy signé le 17 septembre en présence des ministres chargés du logement et de la ville.

VII Mesures réglementaires

Des précisions pourront être apportées aux modalités de mise en œuvre des opérations de requalification de copropriétés dégradées : concertation, modifications réglementaires pour permettre à l’Anru et l’Anah de subventionner les opérations.

Le recours aux établissements publics fonciers limite le besoin de mesures réglementaires. Seul des décrets en conseil d’état déclarant d’intérêt national les sites les plus touchées

Mesure 2 : La réforme du plan de sauvegarde (article 35)

I Diagnostic

Depuis sa création en 1996 et sa modification dans le cadre de la loi SRU en 2000, le plan de sauvegarde, outil de traitement des copropriétés en difficulté le plan de sauvegarde, dont les objectifs initiaux étaient assez larges, « restaurer le cadre de vie », a été conçu comme un instrument plus formel de traitement des copropriétés en grande difficulté :

- il est approuvé par arrêté par le préfet,

- il réunit de droit de multiples partenaires et comporte un dispositif formel de coordination qui s’avère particulièrement utile lorsqu’il faut mobiliser des acteurs nombreux pour le traitement de situation complexes,

- il ouvre droit à des subventions majorées de l’Anah.

Le plan de sauvegarde est ainsi devenu l’outil destiné à traiter les difficultés les plus importantes que connaissent les copropriétés en difficulté, en particulier sur le plan organisationnel et technique. Il constitue fréquemment le pendant administratif de l’administration provisoire.

Le dispositif n’a subi cependant aucune modification législative ou réglementaire en dépit de l'évolution du contexte institutionnel avec la mise en place des délégations de compétences. Or comme l’avait montrée notamment une étude commandée en 2008 par la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, il devenait nécessaire de revoir le contenu ainsi que les objectifs initiaux du plan de sauvegarde qui n’étaient plus en phase, ni avec la pratique, ni avec les évolutions du paysage institutionnel des politiques de l’habitat avec la mise en place des délégations de compétences.

D’autres difficultés opérationnelles ont également rapidement émergé : une durée insuffisante et trop rigide et une association insuffisante des copropriétaires à la procédure qui nuit à sa mise en oeuvre. L'assemblée des copropriétaires n'est jamais formellement consultée ou informée à aucun stade de la procédure. Cette absence d'information peut avoir des conséquences néfastes sur la conduite du plan de sauvegarde, en particulier au moment du vote des travaux.

II Objectifs

Pour adapter le contenu du plan de sauvegarde aux nouveaux enjeux de copropriétés en difficulté, les mesures proposées visent à

- redéfinir les objectifs du plan de sauvegarde ;

- adapter ses modalités de mise en œuvre pour tenir compte des enseignements opérationnels ;

- mieux associer certains acteurs à la mise en œuvre du plan de sauvegarde.

III Evolutions juridiques proposées

L’article L.615-1 du code de la construction et de l’habitation est modifié pour faire du plan de sauvegarde l’outil privilégié des copropriétés cumulant les difficultés et adapter le plan de sauvegarde aux délégations de compétence. L’utilisation du plan de sauvegarde est ainsi recentrée sur les copropriétés connaissant des difficultés particulièrement graves résultant notamment de leur grande complexité juridique ou technique.

Le plan de sauvegarde est adapté pour tenir compte des délégations de compétence. Ainsi par des modifications de l’article L 615-1, le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat peut solliciter la mise en place du plan de sauvegarde, est désormais consulté sur son contenu, peut désormais faire partie de la commission d’élaboration ou la présider si le Préfet lui en offre la possibilité (modifications de l’article L 615-2).

Les liens avec l’administrateur provisoire sont précisés. La mise en place du plan de sauvegarde et la mobilisation de subventions facilite l’accomplissement de sa mission et réciproquement sa présence garantit la mise en œuvre des mesures prévues dans le plan de sauvegarde. En conséquence avec les modifications des articles L 615-1 et L 615-2, l’administrateur provisoire peut demander la mise en place du plan de sauvegarde, est membre de la commission d’élaboration et peut signer la convention de mise en œuvre. Pour les autorités publiques, une passerelle est mise en place avec l’administration provisoire puisque celle-ci peut être déclenchée dès lors que le syndicat des copropriétaires ne met pas en place les mesures prévues par le plan de sauvegarde, donnant ainsi plus de poids à celui-ci.

La bonne coordination entre autorités publiques et administrateur provisoire repose sur coordonnateur du plan de sauvegarde prévu à l’article L 615-2, dont le rôle est affirmé. Il est chargé d’aplanir les divergences de vues entre administrateur provisoire et collectivités territoriales sans pour autant avoir autorité sur l’administrateur provisoire, auxiliaire de justice mandaté par un juge. Cette disposition vient en miroir de celle prévue à l’article 29-10 créé dans la loi N°65-557 du juillet 1965.

L’article L 615-1 est également adapté pour prévoir une consultation plus formelle des copropriétaires avec un passage obligatoire en assemblée générale que le syndic est tenu d’organiser dans un délai maximum de 6 mois.

La mise en œuvre du plan de sauvegarde est également facilitée par les modifications des articles L 615-2 et la création de l’article L 615-4-2. Le plan de sauvegarde peut désormais être prolongé ou modifié. Un dispositif d’évaluation doit être obligatoirement prévu ainsi que des modalités de suivi après la fin du plan de sauvegarde. Afin de garantir les financements, il fait l’objet d’une convention de mise en œuvre entre les personnes publiques concernées.

Afin de s’assurer de la bonne coopération du syndic, ce dernier a l’obligation de transmettre toutes les pièces nécessaires à l’autorité administrative ce qui dégage sa responsabilité par rapport à la confidentialité éventuelle des pièces. S’il ne coopère pas avec les autorités publiques, le syndic s’expose aux sanctions disciplinaires introduites par le présent projet de loi dans la loi n°70-9 du 2 janvier 1970, dite loi Hoguet.

IV Impact des mesures

Ces mesures sont destinées à renforcer l’efficacité du plan de sauvegarde et à clarifier le jeu d’acteurs.

En 2011, l’Anah a financé 56 plans de sauvegarde : 10 775 logements ont été subventionnés pour un montant global de 27,3 M€, soit 2 532 € par logement, correspondant à un volume de travaux subventionnables de 46,2 M€. En 2012, une mise à jour des informations issues des territoires fait apparaître 48 plans de sauvegarde en cours, répartis sur 26 départements. Les opérations sont essentiellement concentrées en Ile-de-France et plus particulièrement en Seine-Saint-Denis et dans le Val-d'Oise et dans une proportion nettement moindre en Rhône-Alpes. Plusieurs programmes ont été lancés en Alsace (notamment sur Strasbourg, Mulhouse et Colmar.)

Avec des conditions de mise en œuvre facilitées et une durée prolongée, la procédure du plan de sauvegarde sera plus couramment utilisée. Et l’accroissement des difficultés des copropriétés pourrait augmenter également le nombre de plans de sauvegarde.

Cependant on peut légitimement escompter que les réformes prévues par le projet de loi, notamment celle du mandataire ad hoc, permettront de maintenir le rythme actuel du flux des nouveaux plans.

V Modalités de suivi

Le dispositif ne nécessite pas de modalité de suivi.

VI Consultations

Le Ministère de la justice, DGCL, AMF, AdCF, Anah, et les opérateurs ont été consultés.

VII Mesures réglementaires

Les mesures proposées ne nécessiteront pas de mesures réglementaires particulières.

Mesure 3 : Adapter les outils de démembrement de propriété : la réforme du bail à réhabilitation (article 34)

I Diagnostic

La réalisation de travaux d'amélioration des copropriétés est un enjeu central pour le redressement des copropriétés dégradées. Plusieurs outils existent pour permettre la réalisation des travaux :

- des aides de l'Etat, de ses opérateurs et des collectivités pour la rénovation des logements et des parties communes ;

- des procédures coercitives résultant de l'exercice des polices administratives et prescrivant la réalisation de travaux ;

- la collectivité peut développer des stratégies de portage immobilier en achetant ou faisant acheter les lots de copropriétés pour se substituer aux propriétaires modestes et ainsi « solvabiliser la copropriété » pour la réalisation des travaux ;

- la mise en oeuvre de procédures de restauration immobilière (ORI) permettant de contraindre les propriétaires à réaliser des travaux sous peine d'expropriation.

Ces procédures présentent toutefois des inconvénients :

- les procédures de police peuvent permettre la réalisation de travaux d'urgence mais sans pour autant permettre la rénovation complète des appartements et de la copropriété, et donc la baisse des charges ;

- les aides à la rénovation ne permettent pas toujours de solvabiliser suffisamment les copropriétaires et leur efficacité est limitée par les problèmes de pré-financement des travaux,

- les procédures d'ORI comme les dispositifs de portage nécessitent que la collectivité dispose des moyens suffisants pour exproprier ou acheter le moment venu des lots de copropriétés, assumer les coûts de rénovation et dans certains cas assurer le relogement des occupants.

Il est donc utile de pouvoir disposer de solutions alternatives permettant de réaliser les travaux à la place des copropriétaires occupants ou bailleurs modestes et de bonne foi sans pour autant en arriver jusqu'au rachat ou à l'expropriation du bien. Pour remplir cet objectif, le projet peut s'appuyer sur un démembrement temporaire de la propriété et offrir la possibilité pour un propriétaire n’ayant pas la capacité contributive suffisante pour financer un programme de travaux, en parties privatives et /ou parties communes, de faire réaliser et financer ceux-ci par un tiers, sans pour autant que ceci entraîne un transfert définitif de propriété.

Ce transfert de droits réels à un tiers pendant une durée déterminée permet de lui confier l’entière gestion du lot au cours de cette période. Le propriétaire reste nu-propriétaire, et peut le cas échéant rester occupant en devenant locataire durant la période de démembrement. Au terme de celui-ci, le propriétaire retrouve la plénitude de son droit de propriété.

Pour la collectivité et l'opérateur, le coût d'intervention est ainsi limité au coût de rénovation des logements. Il n'est donc pas nécessaire de mobiliser des fonds pour l’acquisition des lots. Ce dispositif de démembrement facilite également l’intervention d'un tiers-investisseur et le pré-financement de la rénovation et constitue un mode alternatif de portage lorsque plusieurs lots font l’objet d’un bail d’un même preneur.

L’utilisation du bail à réhabilitation revêt aussi un objectif social qui permet dans certains cas d’éviter à un propriétaire occupant de bonne foi et en difficulté de voir partir son logement en adjudication et dans le cas de logements locatifs de produire du logement conventionné.

Dans les quartiers anciens dégradés concernés par des processus de gentrification, l'utilisation de ce type d'outil couplée avec les procédures classiques peut permettre de maintenir une mixité sociale en maintenant en place des copropriétaires modestes dans des copropriétés durablement rénovées.

Deux outils permettent actuellement ce démembrement temporaire de propriété :

- le bail à réhabilitation prévu aux articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l’habitation et destiné principalement aux organismes HLM, aux SEM de construction de logements locatifs sociaux, aux collectivités locales ou aux organismes agréés sous réserve de conventionner les logements ;

- le bail dans le cadre d’une convention d’usufruit prévu aux articles L. 253-1 à L. 253-8 du code de la construction et de l’habitation prévue pour une durée minimale de quinze ans, en vue de la location de ce ou ces logements et pouvant bénéficier de financements PLS.

En dépit de leurs avantages, ces outils sont peu utilisés en copropriété dégradée. Le seul exemple de recours massif à ce type de dispositif a été mis en place dans le cadre d’un projet de rénovation urbaine dans les Hauts-de-Seine. Si l’opération a pu aboutir, elle s’est heurtée à un certain nombre de difficultés opérationnelles qui explique le faible recours à ce type d’outils, notamment l’articulation entre ces dispositifs de démembrement et les dispositions de la loi 65-557 du 10 juillet 1965.

II Objectifs

La mesure vise donc à faciliter le recours à ce type de procédure et s’attache notamment à éclaircir :

- Le statut du preneur et du bailleur dans la loi n° 65-557 du 10 juillet de 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, notamment pour lui permettre de faire voter les travaux qu’il s’est engagé à mener dans le cadre du bail à réhabilitation ;

- les conditions de mise en œuvre opérationnelle: le traitement de la situation des occupants lorsque le bail est conclu par un bailleur social pour un lot occupé, le modèle économique et le financement ;

III Evolutions juridiques proposées

L’architecture du bail à réhabilitation et de l’usufruit locatif dans sa forme actuelle, avec quelques modifications et améliorations, est conservé mais des mesures spécifiques sont nécessaires lorsque le bail à réhabilitation ou l’usufruit locatif concerne un ou plusieurs lots dans un immeuble soumis à la loi de 65.

L’article 23 de la 1965 est modifié afin d’intégrer plus clairement la notion de démembrement de propriété et donner un statut plus explicite au preneur du bail à réhabilitation ou du bail à usufruit.

Les articles L. 252-1-1 et L. 253-1-1 du code de la construction et de l’habitat (CCH) sont créés pour préciser les modalités de représentation en assemblée générale du preneur ou de l’usufruitier qui ne sont actuellement pas définies en cas de convention d'usufruit et de conclusion d'un bail à réhabilitation. Le preneur ou l'usufruitier est automatiquement mandataire sans dérogation possible dans le contrat de bail ou la convention d'usufruit. Il peut ainsi prendre part au vote des résolutions de l'assemblée générale mais doit solliciter l'accord du bailleur ou du nu-propriétaire pour les décisions dont la prise en charge n’est pas prévue dans le contrat. Lorsque le bail ou l'usufruit porte sur plusieurs des lots, le mandataire représente tous les lots sans limitation ; la disposition de l'article 22 de la loi de 1965 réduisant les droits de vote du mandataire lui reste cependant appliquée. Dans l'optique de la conclusion de baux ou de conventions d'usufruit à grande échelle pour le redressement d'une copropriété, il est en effet indispensable que l'opérateur entrant dans la copropriété dans le cadre de baux à réhabilitation puisse « peser » sur le vote des travaux.

Le preneur ou l’usufruitier supporte toutes les charges courantes, les appels de fonds de travaux dès lors que le bail le prévoit.

Les articles L. 252-3 et 4 du CCH sont modifiés et les articles L 252-5 et L 252-6 créés pour mieux organiser la gestion des occupants dans le cadre du bail à réhabilitation lorsque le logement est occupé, soit par un locataire, soit par le propriétaire qui souhaite être maintenu dans les lieux :

- Les modalités de reprise des contrats de location par le bailleur sont alignées sur celles prévues par les articles L 353-7 et L 353-16 du CCH en cas d'achat de logements occupés du parc privé par les bailleurs HLM pour prendre en compte les droits des occupants ;

- Les modalités de fin de bail sont alignées sur le bail à usufruit afin d’organiser le plus en amont possible l’information du locataire et du propriétaire (6 mois avant la fin de bail) ce qui permettra ainsi au preneur d’organiser le relogement du locataire si celui-ci n’est pas maintenu dans les lieux à l’issue du bail.

IV Impact des mesures

Il est difficile d’évaluer le nombre de lots de copropriétés concernés mais il est vraisemblable qu’une partie des lots identifiés comme devant faire l’objet d’un portage dans le paragraphe 1.3.1 pourrait faire l’objet de baux à réhabilitation.

V Modalités de suivi

Le dispositif ne nécessite pas de modalité de suivi.

VI Consultations

Une concertation avec les opérateurs et les bailleurs sociaux a été organisée pour présenter la mesure.

VII Mesures réglementaires

Le ministère du logement devra :

- procéder à des modifications de l'article 6 du décret du 17 mars 1967 pour signifier au syndic le démembrement de la propriété.

- introduire une dérogation au processus d’attribution des logements prévu à l’article R. 441-1 afin de maintenir l’occupant en place.

Section 4 : Réformer la procédure de carence

Mesure 1 : Réformer la procédure de carence (article 37)

I Diagnostic

La procédure de carence, créée par la loi n°2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, et réformée par la loi la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, permet à l'autorité publique d'acquérir par expropriation des immeubles en copropriété, lorsque le syndicat des copropriétaires est, en raison de graves difficultés financières ou de gestion et de l'importance des travaux à effectuer, dans l'incapacité d'assurer la conservation de l'immeuble ou la sécurité des occupants.

Cette procédure a été réformée en 2009 pour faciliter sa mise en œuvre. L’état de carence est donc devenu l’un des motifs de la déclaration d’utilité publique (DUP) et entraîne une procédure d’expropriation exorbitante du droit commun, inspirée dans ses principes de la loi Vivien (absence d’enquête publique en vue de raccourcir la phase d’expropriation). Auparavant, l’expropriation se déroulait dans le cadre du droit commun de l’expropriation et la DUP était motivée par un projet relevant de l’article L.300.1 du code de l’urbanisme sans que ne soit pris en compte l’état de carence. Ce dernier permettait seulement d’engager la procédure d’expropriation.

L'expropriation pour état carence est donc la mieux à même de permettre l’acquisition des copropriétés non « redressables », puisqu'elle est la seule à mettre en relation les besoins de travaux et les difficultés financières et de fonctionnement. Cette procédure avait été mise en place tout particulièrement pour les copropriétés qui se trouvaient hors périmètre d’aménagement ou qui étaient dans une situation d’urgence non compatible avec les délais de mise en œuvre des projets urbains.

Le nombre de procédures est resté très faible. Avant 2009, trois copropriétés (à la connaissance de la DHUP) ont fait l’objet d’une procédure d’état de carence : Paris, Territoire de Belfort et Villeneuve Saint-Georges, dont deux ne sont pas allées au terme puisque la copropriété a été intégrée dans une opération d̵