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arianne

PROJET DE LOI POUR LA CROISSANCE ET L’ACTIVITÉ

Étude d’impact

Tome 1

NOR : EINX1426821L/Bleue-1

10 décembre 2014

Sommaire

TITRE IER – LIBÉRER L’ACTIVITÉ 4

Chapitre IER – MOBILITÉ 4

Article 1 4

Création de l’ARAFER reprenant et élargissant les compétences de l’ARAF 4

Articles 2 à 4 et 7 7

Ouverture à l’initiative privée des services réguliers de transport public routier non urbain de personnes 7

Articles 5, 6 et 7 34

Gouvernance des péages autoroutiers et régulation des marchés sur le réseau autoroutier 34

Article 8 45

Stationnement sur la voie ouverte à la circulation publique à l'abord des gares et des aérogares des véhicules de transport public de particulier 45

Article 9 47

Externalisation de l’épreuve théorique générale du permis de conduire et des épreuves pratiques des diplômes professionnels poids-lourds 47

Chapitre II – Commerce 53

Article 10 53

Urbanisme commercial 53

Article 11 60

Injonction structurelle 60

Chapitre III – CONDITIONS D’EXERCICE DES PROFESSIONS JURIDIQUES RÉGLEMENTÉ 66

Article 12 66

Orientation des tarifs réglementés vers les coûts 66

Article 13 (1° à 3° et 5° du I et II) 73

Postulation et tarifs des avocats 73

Article 13 (4° du I) 77

Simplifier l’ouverture de bureaux secondaires par les avocats 77

Article 14 79

Liberté d’installation des notaires 79

Article 15 79

Liberté d’installation des huissiers de justice 79

Article 16 79

Liberté d’installation des commissaires-priseurs judiciaires 79

Article 17 79

Présence de proximité des offices publics et ministériels 79

Article 18 90

Simplifier le recours au salariat dans les offices publics et ministériels 90

Article 19 94

Habilitation Ouverture et partage gratuit des données du RNCS 94

Article 20 (I) 98

Habilitation Simplifier l’accès aux professions d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire 98

Article 20 (1° du II) 103

Habilitation Création de la profession de commissaire de justice 103

Article 20 (2° du II) 107

Habilitation Clarifier les règles régissant l’activité de ventes judiciaires de meubles 107

Article 20 (III) 111

Habilitation Accès à la profession de greffier de tribunal de commerce 111

Article 21 (1°) 114

Habilitation Définir les conditions d’exercice de la profession d’avocat en entreprise 114

Article 21 (2°) 116

Habilitation Réduire le champ des incompatibilités d'exercice pour la profession d’expert-comptable 116

Article 21 (3°) 118

Habilitation Structures d’exercice pluridisciplinaires de professionnels appartenant à des professions libérales différentes : permettre la constitution de structures d’exercice interprofessionnelles associant des professions juridiques entre elles et des professions juridiques et du chiffre 118

Article 21 (4°) 121

Habilitation Faciliter le recours à la forme de la société pour l’exercice des professions réglementées du droit 121

Chapitre IV – Capital des sociÉtÉs d’exercice libÉral 124

Article 22 124

Habilitation Capital des sociétés d’exercice libéral et des sociétés de participations financières de professions libérales 124

Chapitre V – Urbanisme 129

Article 23 129

Rapport sur la mobilité dans le parc social 129

Article 24 131

Zone de majoration de constructibilité 131

Article 25 (2°) 143

Habilitation Clarifier les mesures sur les rapports locatifs pour soutenir l’investissement 143

TITRE IER – LIBÉRER L’ACTIVITÉ

CHAPITRE IER – MOBILITÉ

Article 1

Création de l’ARAFER reprenant et élargissant les compétences de l’ARAF

1. État des lieux

L’Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires (ARAF) « concourt au suivi et au bon fonctionnement, dans ses dimensions techniques, économiques et financières, du système de transport ferroviaire national, notamment du service public et des activités concurrentielles, au bénéfice des usagers et clients des services de transport ferroviaire ». Ses missions, son organisation et ses pouvoirs sont définis au titre III du livre Ier de la deuxième partie du code des transports, consacrée aux transports ferroviaires et guidés.

Elle assure une mission générale d'observation des conditions d'accès au réseau ferroviaire et s'assure de la cohérence des dispositions économiques, contractuelles et techniques mises en œuvre par les gestionnaires d'infrastructure et les entreprises ferroviaires avec leurs contraintes propres.

Entre autre, l’ARAF :

- émet des avis sur les dispositions régissant le fonctionnement du secteur ferroviaire ainsi que sur le Document de Référence du Réseau (DRR) établi par Réseau ferré de France (RFF). Elle émet un avis conforme sur la fixation des redevances d’infrastructure (les péages) liées à l’utilisation du réseau ferré national. Son avis peut enfin être sollicité sur les décisions de l'Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) ;

- est chargée du règlement des différends qui peuvent apparaître à l'occasion de l'exercice du droit d'accès au réseau et aux prestations associées, notamment entre les entreprises ferroviaires et les gestionnaires d'infrastructure ;

- peut instruire des plaintes en cas de manquements aux règles d’accès au réseau, mener des enquêtes et infliger des sanctions1 ;

- se prononce sur l’impact économique des services ferroviaires d’initiative privée effectués en cabotage sur les services publics organisés par les Autorité Organisatrices de Transports (AOT). C’est sur la base de cette analyse que les AOT peuvent limiter ou interdire le service privé.

Le collège de l’ARAF comprend sept membres dont un président et deux vice-présidents. Les compétences suivantes sont représentées en son sein :

- compétence économique ;

- compétence juridique ;

- compétence technique dans le domaine ferroviaire ou expertise en matière de concurrence.

2. Description des objectifs poursuivis

Le présent projet de loi entend confier trois missions complémentaires à l’ARAF dans le domaine des transports terrestres :

- analyser l’impact des services interurbains réguliers de transport public routier de personnes et proposer des mesures d’interdiction ou de limitation de ces services auprès des AOT ;

- rendre un avis sur les contrats de plan autoroutier afin d’assister l’État dans le cadre de ses négociations avec les sociétés concessionnaires d’autoroute ;

- réguler les marchés passés par les sociétés concessionnaires d’autoroutes en raison de la position de monopole de ces sociétés.

L’enjeu de cette mesure est donc d’adapter l’ARAF à ses nouvelles missions : nom, collège, pouvoirs, enquêtes etc.

Par ailleurs, il s’agit d’un premier pas vers la création d’une autorité multimodale des transports qui contribuerait à l’unification croissante de l’action publique en matière de transports. Cette évolution est cohérente avec des réseaux de transports de plus en plus multimodaux, avec des acteurs toujours plus intégrés.

Elle a été appelée de ses vœux par l’Autorité de la concurrence dans ses avis n° 14-A-05 du 27 février 2014 relatif au fonctionnement concurrentiel du marché du transport interrégional régulier par autocar et n° 14-A-13 du 17 septembre 2014 sur le secteur des autoroutes après la privatisation des sociétés concessionnaires.

Les justifications de l’intervention sont très directement liées à la nécessité de moderniser le cadre juridique de la régulation des autoroutes, ainsi que celui du transport de personnes par autocar.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

La décision de confier de nouvelles missions à une autorité administrative indépendante, ainsi que de la doter de nouveaux pouvoirs est de niveau législatif.

Les caractéristiques du dispositif retenu sont les suivantes :

- modification de l’intitulé de l’autorité, qui devient l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) ;

- modification des règles définissant la composition du collège de l’autorité ;

- extension de la compétence sectorielle de l’Autorité, au-delà du seul secteur ferroviaire, aux domaines : i) autoroutier ii) du transport régulier routier de personnes ;

- octroi à l’Autorité d’une compétence consultative en matière de contrats de plan ou d’avenant ayant une incidence sur la hausse des tarifs de péages ;

- extension des compétences d’enquête, de contrôle et d’intervention de l’Autorité (marchés des SCA, transport régulier routier de personnes).

Toutefois, le dispositif de règlement des différents et la possibilité de prononcer des sanctions administratives resteront spécifiques au secteur ferroviaire.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les particuliers et les entreprises

En ce qui concerne l’impact de la création de l’ARAFER sur les particuliers et les entreprises, il est lié aux nouvelles compétences de cette autorité et à leur exercice vis-à-vis des particuliers et des entreprises.

Plus spécifiquement, les impacts de la création de l’ARAFER dans le cadre de la réforme de la gouvernance des péages autoroutiers et de la régulation des marchés sur le réseau autoroutier, ainsi que dans le cadre de l’ouverture à l’initiative privée du transport public routier non urbain de personnes, sont détaillés au niveau des études d’impact de ces mesures.

Impacts pour les administrations

L’évaluation de la charge de travail induite par l’extension des compétences de l’ARAF pour cette dernière est estimée à 6 équivalents temps plein de catégorie A pour chacun des deux secteurs supplémentaires considérés (autocars et autoroutes).

5. Consultations menées

Il a été procédé formellement aux consultations suivantes :

- Haut Comité de la Qualité de Service dans les Transports (HCQST) ;

- Groupement des Autorités Responsables de Transport (GART) ;

- Association des Régions de France (ARF) ;

- Assemblée des Départements de France (ADF) ;

- Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires (ARAF).

6. Textes d’application et outre-mer

Il est prévu une entrée en vigueur différée de 6 mois après la promulgation de la loi de l’extension du champ de compétence de l’ARAF.

Les adaptations financières nécessité par cette réforme (ressources budgétaires, taxes, redevances, etc.) seront étudiées dans le cadre d’un prochain projet de loi de finances.

Articles 2 à 4 et 7

Ouverture à l’initiative privée des services réguliers de transport public routier non urbain de personnes

1. État des lieux

1.1 Le cadre réglementaire et législatif

1.1.1 Autocars et autobus

La directive 97/27/CE2, définit les autocars et les autobus comme des véhicules de catégorie M2 ou M3 (plus de huit places assises, outre le conducteur3) conçus et construits pour transporter des passagers assis ou des passagers assis et debout. La directive définit 5 classes d’autocars et d’autobus (I, II, III, A et B) en fonction de leur capacité et de la possibilité ou non de transporter des personnes debout.

Le code de la route précise que les autocars sont une catégorie particulière autobus4 : ceux répondant à des caractéristiques définies par arrêté du ministre chargé des transports, affectés au transport de personnes sur de longues distances et permettant le transport des occupants du véhicule principalement en places assises. Toutefois, l’arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes, à son article 2, adopte une approche légèrement différente en réservant la dénomination d’autobus au transport urbain :

- les « autobus » sont des véhicules à moteur conçus et aménagés pour être exploités principalement en agglomération. Ils sont équipés de sièges et comportent des espaces destinés à des passagers debout. Ils sont agencés pour permettre les déplacements des passagers correspondant à des arrêts fréquents. Au sens des textes européens, ces véhicules sont dits « de classe I » ;

- les « autocars » sont des véhicules à moteur conçus et aménagés pour le transport en commun de personnes principalement assises. Au sens des textes européens, ces véhicules sont « de classe III », ou « de classe II » lorsqu'ils disposent de places destinées à des passagers debout.

Cet arrêté définit également les autobus et autocars dits « de faible capacité » qui sont ceux qui comprennent entre 8 et 22 places (conducteur non compris) et qui correspondent respectivement aux classes communautaires A et B.

1.1.2 Les services réguliers routiers

La loi d’orientation des transports intérieurs5, désormais codifiée au sein du code des transports, dispose que les services de transport sont organisés par les pouvoirs publics. Ce n’est que par exception, sur des périmètres de services bien définis, que l’initiative privée est autorisée.

S’agissant des services réguliers, qui désignent des services de transport collectif, offerts à la place, et dont le ou les itinéraires, les points d'arrêt, les fréquences, les horaires et les tarifs sont fixés et publiés à l'avance6, les articles L.1221-1 et L.1221-2 du code des transports établissent ainsi un monopole d’institution et d’organisation de l’État et des collectivités territoriales. Les services routiers sont plus spécifiquement décrits en divers endroits du code et par un décret non codifié :

- L’article L. 1231-1 établit le monopole des communes, de leurs groupements ou des syndicats mixtes de transport, dans le périmètre urbain ;

- En dehors de ce périmètre, l’article L. 3111-1 établit un monopole de premier rang au profit des départements ;

- L’article L. 3111-2 précise que les lignes dites « d’intérêt régional » sont du ressort de la région (TER routiers) ;

- L’article L. 3111-3 précise également que les lignes dites « d’intérêt régional » sont du ressort de l’État ;

- Le décret n° 85-897 regroupe les dispositions réglementaires relatives à l’organisation et l’accès au marché du transport routier de personnes (à l’exception du transport public particulier – taxis, VTC).

En première approche, les services interrégionaux sont de la compétence du ministère des transports, les services interdépartementaux à l’intérieure d’une région de la compétence de cette région, les autres services interurbains de la compétence du département et les services urbains du ressort des communes. L’autorité responsable d’un service est dénommée Autorité Organisatrice de Transport (AOT). Toutefois, certaines particularités viennent nuancer cette première approche :

- En Île-de-France, l’article L. 3111-14 rappelle que tous les services réguliers, y compris les services urbains et infra-départementaux, sont organisés par un unique établissement public sui generis, le syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), qui regroupe les élus régionaux et départementaux mais pas les élus municipaux ;

- Les transports scolaires sont en tout état de cause de la compétence du département, et plus marginalement des autorités urbaines, comme le rappelle l’article L. 3111-7 ;

- L’article L. 2121-3 précise que les services routiers en substitution8 des services ferroviaires sont de la compétence de la région, y compris en dehors de leur ressort9 ; l’article 29 du décret n° 85-891 précité précise d’ailleurs que de tels services de substitution peuvent être d’intérêt régional même s’ils sont infra-départementaux10.

Ces services sont concrètement exécutés, selon les modalités définies par AOT, par des entreprises de transport public de personnes, c’est-à-dire des entreprises disposant d’une licence de transport intérieure dont les conditions d’attribution sont fixées par le décret n° 85-89111 précité.

Par ailleurs, conformément au règlement n° 1073/200912, les transports internationaux peuvent être assurés par des autocaristes privés, à leur propre initiative et indépendamment de toute organisation des pouvoirs publics.

Cet assouplissement du cadre engagé en 1992 a été progressivement renforcé et étendu dans le cadre de la politique communautaire des transports13. En particulier, le chapitre V du règlement susmentionné a remis en cause le principe de non-intervention des acteurs privés en matière d’institution et d’organisation des services réguliers routiers nationaux : il a ouvert à l’initiative privée les services effectués « en cabotage ». En application de ce règlement, depuis le 9 décembre 2009, l’article L. 3421-2 du code des transports14, permet aux autocaristes disposant d’une licence communautaire de transporteur d’assurer des services intérieurs à l’occasion d’un trajet international. Cette possibilité est subordonnée à trois conditions :

1. Le transport national reste accessoire par rapport au transport international, ce qui se caractérise par :

a) L’intégration de la desserte au sein d’un trajet international : en particulier l’autorisation d’une desserte de cabotage est subordonnée à la détention d’une autorisation préalable pour le trajet au sein duquel elle est insérée ;

b) La fixation de seuils maximaux en termes de chiffre d’affaire et de nombre de passagers (article 31-3 du décret n° 85-891 précité).

2. La desserte nationale ne compromet pas l’équilibre économique d’un contrat de service public de transport (routier ou ferroviaire) ;

3. La desserte est « d’intérêt national », dans un sens toutefois légèrement différent de celui utilisé pour définir la compétence de l’État en matière de transport routier : il s’agit15 d’un service concernant au moins deux régions, c’est-à-dire d’une desserte interrégionale. Cette troisième condition n’est pas mentionnée par le règlement n° 1073/2009 ce qui pose la question de sa solidité juridique.

1.1.3 Les services réguliers ferroviaires

Parallèlement aux transports routiers, les transports ferroviaires sur le réseau national16 font l’objet d’une répartition des compétences différente :

- L’article L. 2121-1 dispose que l'État veille à l'organisation des services de transport ferroviaire de personnes d'intérêt national : concrètement, l’État organise ainsi les Trains d’Équilibre du Territoire (TET) et la SNCF organise, sous le contrôle de l’État, les services par TGV ;

- L’article L. 2121-3 dispose que la région organise notamment tous les services ferroviaires, à l’exception de ceux mentionnés ci-dessus17 ; au contraire des services routiers (hors substitution), les régions disposent toutefois d’un cadre juridique leur permettant d’organiser des services ferroviaires interrégionaux (TER ferroviaires) ;

- L’article L. 2121-9 rappelle la compétence générale du STIF en matière d’organisation des transports collectifs en Ile-de-France.

Ces services sont nécessairement exécutés par la SNCF, le cas échéant selon les modalités définies par l’AOT, selon un processus encadré par la loi.

Comme pour le transport routier, le cadre communautaire18 a libéralisé les transports ferroviaires internationaux de voyageurs avec possibilité de cabotage, c’est-à-dire de desserte nationale insérée dans un trajet international. Ainsi, depuis le 8 décembre 2009, l’article L. 2121-1219, au sein d’une section du code des transports intitulée « Services librement organisés », permet, aux entreprises ferroviaires d’assurer des liaisons intérieures. Les conditions d’accès20 sont proches de celles prévues pour le cabotage routier :

- Le transport national reste accessoire par rapport au transport international ;

- La desserte nationale ne compromet pas l’équilibre économique d’un contrat de service public de transport (routier ou ferroviaire).

Ce régime est toutefois différent de celui applicable au cabotage routier : les liaisons infrarégionales sont permises, le professionnel n’est pas soumis à un dispositif d’autorisation administrative spécifique à la liaison nationale et l’analyse de l’impact économique est effectuée par une autorité administrative indépendante (ARAF), non par le ministère des transports21.

1) La situation du marché des services réguliers non urbains de transport de personnes

1° La mobilité intérieure en 2013 (comptes des transports)

La mobilité en France représente, en 2013, près de 990 milliards voyageurs-kilomètres (vg-km), soit une augmentation de 11 % depuis 2000. 83 % de cette mobilité est assurée par les véhicules particuliers22, le solde étant assuré par les transports collectifs.

Au sein des seuls transports collectifs (170 milliards vg-km), une part correspond à des services sur des distances manifestement inadaptées aux autocars. Il s’agit :

- Du transport collectif urbain23 (23 milliards de vg-km) ;

- Du transport scolaire routier (4,2 milliards vg-km) ;

- Du transport privé routier c’est-à-dire « pour compte propre » (1,6 milliards vg-km).

Le solde correspond à des services de portée plus proche de celle des autocars :

- Les TGV (54 milliards vg-km) ;

- Les services occasionnels routiers (25 milliards vg-km) qui correspondent à une offre assez différente des services réguliers24 ;

- Les services d’Ile-de-France non urbains25, d’une longueur typique de 50 km et en tout état de cause inférieure à 150 km (17 milliards vg-km) ;

- Les transports aériens (14,5 milliards vg-km) ;

- Les TER (14 milliards vg-km) ;

- Les services publics par autocars hors Ile-de-France (9 milliards vg-km) ;

- Les TET (7,5 milliards vg-km).

Ainsi, la mobilité intérieure par transport collectif se décompose-elle de la manière suivante : 44 % pour les services organisés par les AOT, 32 % pour le TGV et 24 % pour les services libéralisés (transport privé routier, services occasionnels routier et transport aérien). Le graphique ci-dessous détaille l’évolution des parts modales pour chacune des catégories de transport collectif.


La mobilité via les services réguliers par autocar d’initiative privée, exécutés dans le cadre du cabotage international, n’est pas connue précisément ; elle est en tout état de cause très faible (inférieure à 0,05 %26). Par ailleurs, il n’existe pas, à ce jour, de services intérieurs librement organisés dans le cadre cabotage ferroviaire.

2° Comparaisons internationales

La France, si on la compare aux autres pays européens de grande superficie, se caractérise par une forte mobilité de la population par rapport à son PIB. En particulier, à l’exception de la France et de la Pologne, les seuls pays au-dessus de la moyenne européenne sont de petite taille.

graph2

Ratio mobilité sur PIB en 2012 (indice sans unité)27

Cette mobilité accrue s’accompagne d’un fort recours à la voiture individuelle, supérieure à la moyenne européenne, et significativement plus élevé qu’en Espagne ou en Italie qui disposent de services collectifs routiers très développés. On observe le même phénomène dans une moindre mesure concernant la Suède et la Pologne qui, de longue date, ont dérèglementé ces services.

 

Train

Autocar, autobus

Voiture individuelle

Norvège

4,7%

5,6%

89,7%

Royaume-Uni

8,2%

5,8%

86,0%

Allemagne

9,0%

5,7%

85,4%

France

9,5%

5,4%

85,1%

Finlande

5,3%

9,8%

84,9%

Pologne

4,8%

10,7%

84,6%

Suède

9,1%

6,7%

84,3%

Moyenne UE

7,4%

9,2%

83,3%

Espagne

5,6%

13,7%

80,7%

Italie

6,1%

15,0%

78,9%

Parts modales en 2012 (transport urbain et interurbain)28

3° L’état du marché

L’accès au marché du transport par autocar est réservé aux entreprises de transports publics routiers disposant d’une licence de transport intérieur ou, s’agissant du transport international d’une licence communautaire. Comme précisé ci-dessus, ces entreprises peuvent :

1. Signer une convention avec un département, une région ou l’État afin d’assurer une ligne régulière à des horaires et selon un tarif fixés par les pouvoirs publics. Le service est généralement subventionné. Il existe ainsi en France 371 lignes d’autocars assurées par la SNCF et par des PME françaises29. Ces lignes représentent environ 0,9 % de part modale.

2. Ouvrir, à leur propre initiative, une ligne internationale après avoir reçu l’autorisation, valable 5 ans, du pays du point de départ ou du point d’arrivée. Cette autorisation est accordée pour un service précis (itinéraire, point de départ et d’arrivée, arrêts et horaires). Elle est de droit, ne peut être refusée qu’à des conditions très restrictives30 et est accordée au bout d’un délai de 4 mois31. Quatre acteurs sont présents en France sur ce segment :

a) Le service Megabus (groupe Stagecoach), caractérisé par des prix bas et un service low-cost, présent principalement sur l’axe Londres – Boulogne sur mer/Paris ;

b) Le service Starshipper (PME françaises au sein du groupement Réunir) desservant l’Italie et l’Espagne depuis Lyon ;

c) Le service Eurolines (groupe Transdev), leader européen du marché, qui dessert une soixante de villes française ;

d) Le service iDbus (groupe SNCF), lancé le 23 juillet 2012, positionné sur un segment relativement haut de gamme.

3. Ouvrir, à leur propre initiative, une desserte au sein d’une ligne internationale pour laquelle ils ont déjà obtenu une autorisation (cf. point 2. supra). Il s’agit concrètement de permettre à un autocar qui traverse une frontière de faire monter puis descendre des passagers à des arrêts situés dans un même État-membre, à l’exclusion de tout autre mode d’exploitation plus souple32. L’ouverture de cette desserte est soumise à une autorisation délivrée par le ministère des transports qui est soumise à des conditions restrictives :

a) La desserte est interrégionale ;

b) L’autocariste doit refuser les passagers pour des trajets nationaux si leur nombre, calculé sur l’année, dépasse 50 % du nombre total de passagers33, ; cette règle peut conduire l’autocariste à refuser des passagers en fin d’année ;

c) Elle ne doit pas affecter l’équilibre économique d’un train express régional, d’un train d’équilibre du territoire ou d’une ligne routière subventionnée. Dans la pratique, l’AdlC a estimé que l’appréciation de ce critère était largement discrétionnaire34.

Le délai de délivrance théorique est de 3 mois Dans son avis relatif au secteur35, l’Autorité de la Concurrence (AdlC) cite l’exemple d’un total de 18 mois pour obtenir l’autorisation36 ; il s’agit toutefois d’une situation exceptionnelles, les délais étant souvent bien respectés. Elle souligne également que les décisions de refus sont peu ou mal motivées.

Parmi les quatre acteurs théoriquement possibles, seuls Transdev (Eurolines) et la SNCF (iDbus) proposent de telles dessertes intérieures. Les deux acteurs sont de taille comparable pour un nombre total de voyageurs transportés en 2013 compris entre 600 000 et 800 000. Toutefois, l’activité d’iDbus est quasi exclusivement concentrée sur l’axe Lille-Paris-Lyon quand le service Eurolines dessert une soixantaine de villes. La part modale correspondante est inférieure à 0,05 %.

4° Les entreprises de transport public routier de personnes

Les entreprises de transport public routier de personnes en place, disposant d’une licence37, sont celles qui sont le plus susceptibles d’intervenir en cas d’ouverture du marché des services réguliers interurbains.

À ce jour, le transport de voyageurs par autocar et autobus est dominé par trois groupes français d’envergure internationale qui regroupent environ 50 % du chiffre d’affaire du secteur : Transdev, Keolis et RATP Dev. Ces groupes sont principalement présents dans les métropoles nationales et interviennent également sur le segment ferroviaire (métro, tram, RER).

Aux côtés des majors du transport, figurent également des groupes familiaux de moindre envergure. Lacroix, Faure SAVAC ou encore Philibert sont ainsi présents à l’échelle régionale avec des liaisons régulières entre les espaces ruraux ou périurbains et les zones urbaines. Ils complètent leur activité avec des services occasionnels et assurent généralement un service de ramassage scolaire. Ces groupes coexistent avec un tissu important de près de 5 000 petites structures locales38.

Le secteur représente un chiffre d’affaire (CA) de 5,8 Md€ milliards d’euros et près de 90 000 salariés en 2013, dont près de 75 000 conducteurs. Ces chiffres se répartissent en 2/3 pour les services réguliers, organisés par les AOT, et 1/3 pour les services occasionnels, d’initiative privée et à visée essentiellement touristique. Ces deux segments suivent des évolutions différentes.

L’impact de la crise économique s’est davantage fait sentir dans les transports réguliers (- 7,8 % de CA entre 2011 et 2013) du fait d’une baisse des prix, conséquence de l’augmentation de personnes

Au contraire, les services occasionnels sont en croissance constante, à la fois s’agissant du chiffre d’affaire (+ 1,3 % entre 2011 et 2013) ou du nombre d’entreprises (+ 18 % entre 2008 et 2012).

Au-delà des aspects conjoncturels, le transport routier interurbain de voyageurs bénéficie de solides facteurs sociodémographiques qui soutiennent la demande. Le vieillissement de la population, conjugué à l’amélioration de la santé des seniors, favorise en effet les déplacements en autocars, tant pour les lignes régulières (en milieu rural principalement) que pour le tourisme. En parallèle, le phénomène de « rurbanisation » (installation de ménages autrefois citadins dans des zones rurales ou périurbaines) observé depuis plusieurs années favorise les déplacements interurbains avec une substitution de la voiture vers l’autocar. Ces éléments expliquent la création constante d’emplois dans ce secteur (750 par an pour les services réguliers et 2 000 par an pour les services occasionnels).

Plusieurs travaux ont d’ores et déjà souligné les limitations importantes du cadre réglementaire actuel applicable aux services réguliers par autocar, en contradiction avec le fort intérêt socio-économique de leur développement :

- travaux de la Fédération Nationale des Transports de Voyageurs39 ;

- rapport final du Contrat d’Études Prospectives des transports routiers, maritimes et fluviaux ;

- avis de l’Autorité de la concurrence n° 14-A-05 du 27 février 2014 relatif au fonctionnement concurrentiel du marché du transport interrégional régulier par autocar ;

- rapport de la Cour des comptes relatif à la grande vitesse – octobre 2014.

Les enjeux du développement des services par autocar apparaissent en effet considérables en matière de :

- développement de la mobilité ;

- report modal de la voiture individuelle vers les transports publics collectifs ;

- développement économique.

Parallèlement, ces derniers devront évoluer en complémentarité des services publics existants, notamment ferroviaires, afin d’éviter toute remise en cause de leur équilibre économique qui pénaliserait in fine les contribuables.

1° Un maillage accru du territoire

Le réseau actuel des dessertes de transport attestent ainsi d’un véritable déficit de l’offre sur les liaisons entre villes moyennes et importantes. Ce déficit résulte à la fois d’un réseau de lignes à grande vitesse relativement peu-dense (cf. carte ci-dessous), du transfert aux régions des services de TET40 et du faible nombre de lignes routières conventionnées par l’État41

TGV – Source : SNCF

De nombreuses liaisons à fort potentiel, comme Lyon-Bordeaux, sont ainsi très mal desservies et imposent quasi systématiquement un passage par Paris.

Exemples de liaisons mal desservies par le train

Liaisons

Distance routière

Service ferroviaire le plus court

Clermont-Ferrand

Périgueux

252 km

Un seul train par jour ayant moins de 2 correspondances (5h00 de trajet et une correspondance).

Clermont-Ferrand

Toulouse

379 km

Tous les trajets prennent au moins 6h00.

Caen

Toulouse

761 km

Passage quasi obligé à Paris avec changement de gare.

Caen

Rennes

185 km

Un seul direct par jour (3h00 de trajet). Flux d’étudiants important entre les deux villes.

Rennes

Rouen

312 km

Passage obligé à Paris avec changement de gare.

Brest

Perpignan

1084 km

Passage obligé à Paris avec changement de gare (ou au moins deux correspondances).

Cherbourg

Nantes

339 km

Trajet de 5h30 avec 2 correspondances ou de 6h30 avec 1 correspondance.

Bordeaux

Lyon

436 km

Passage obligé par Paris (sans changement de gare). Potentiel économique important.

Besançon

Metz

264 km

Minimum 4h00 et une correspondance.

Or, les services réguliers par autocar offrent de réels atouts par rapport aux services ferroviaires en matière de couverture du territoire42 :

- le réseau d’infrastructure (autoroutes, routes nationales et départementales) est dix fois plus long que le réseau ferroviaire, ce qui permet un nombre accru de liaisons ;

- des flux de trafic de bien plus faible densité peuvent suffire à soutenir une exploitation financièrement rentable 43 ;

- la flexibilité d’exploitation des autocars est plus élevée : l’offre peu évoluer plus facilement à la hausse ou à la baisse en fonction des besoins de la clientèle, y compris afin de prendre en compte les variations infra-annuelles.

Les autocars constituent donc un levier puissant de resserrement du maillage des transports collectifs terrestres. Ainsi, l’exemple allemand atteste-t-il non seulement d’une densification des services sur les lignes déjà exploitées mais également de nombreuses créations de dessertes (cf. carte ci-dessous).


Source OCDE44

2° Un élargissement de l’accès au transport

L’article L.1111-2 du code des transports dispose que : « La mise en œuvre progressive du droit au transport permet à l'usager de se déplacer dans des conditions raisonnables d'accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment, par l'utilisation d'un moyen de transport ouvert au public. »  

Or, comme le montre le graphique ci-dessous, la mobilité reste très fortement dépendante du niveau de revenu, même si on la limite aux voyages effectués à titre personnel.

Nombre de kilomètres parcourus par personne lors de voyages à longue distance (plus de 80 km) suivant le décile de revenu par unité de consommation (données ENTD 200845)

Un tel constat est cohérent avec l’absence d’une réelle offre bon marché sur les longues distances. En effet, si la tarification des TER reste relativement abordable, tel n’est pas le cas de celle des TGV46. En particulier, l’étude de leur clientèle atteste ainsi d’une réelle segmentation des voyageurs en fonction de leur niveau de revenu et du mode de transport utilisé.

Répartition des déplacements en train (TGV, autres trains et ensemble des trains) suivant le décile de revenu par unité de consommation (Données: ENTD 200847)

En revanche, l’autocar permet, en contrepartie d’un temps de parcours plus long, des prix significativement moins élevés que le TGV.

 

Autocar

Train

AR. Lille-Paris – 4 personnes – Réservation en été 2 jours à l’avance – Arrivée à 19h00 pour l’aller et à 20h00 pour le retour – 2ème classe hors cartes de réductions

Durée d’un trajet

3h00

1h00

Prix total

114€

396€

AR. Lyon-Paris – 4 personnes – Réservation en été 2 jours à l’avance – Arrivée à 23h00 pour l’aller et pour le retour – 2ème classe hors cartes de réductions

Durée d’un trajet

6h30

2h00

Prix total

204€

272€

Autres : accessibilité, confort et flexibilité

- Accessibilité au PMR de tous les véhicules

- Wifi et prises électriques à chaque place

- Échangeable jusqu’à 30 minutes avant le départ

- Prix invariants avec la date de réservation

- Toilettes

- Accessibilité aux PMR selon rame (en cours de déploiement)

- Prises électriques uniquement aux plateformes

- Non échangeable

- Prix très variable en fonction de la date de réservation

- Toilettes

Au-delà de ces exemples, les différences de prix entre les modes de transport ont fait l’objet d’une étude plus systématique de la part de l’Autorité de la concurrence aux paragraphes 133 à 139 de son avis qui confirme ce constat.

L’analyse des profils de clientèles des services routiers existants, en France dans le périmètre du cabotage, ou dans les autres pays d’Europe où ce mode de transport est développé renforce ces conclusions : clientèle jeune ou âgée, à revenus moyens ou modestes (paragraphes 149 et suivants de l’avis de l’AdlC).

Le report modal vers les transports collectifs

Comme précisé ci-dessus, les français utilisent moins les transports collectifs que leurs voisins européens (part modale de 14,9 % en France contre 16,7 % en moyenne). Or l’utilisation excessive des véhicules individuels représente un coût significatif pour la collectivité par rapport aux transports collectifs en termes d’aménagement48, d’environnement et de sécurité.

L’enjeu principal de la mobilité en France est donc l’organisation d’un report modal fondé sur une moindre utilisation des véhicules individuels. À l’échelle urbaine, comme l’a souligné le rapport « Un taxi pour l’avenir, des emplois pour la France », le développement des transports particuliers (taxis, VTC, motos-pros) participe de ce report À l’échelle interurbaine, le développement parallèle des services ferroviaires et routiers permet de réduire significativement l’impact environnemental des transports et d’améliorer la sécurité des personnes.

Les transports collectifs, qu’il s’agisse des autocars ou des trains ont un impact environnemental (émissions de gaz à effet de serre, émissions de particules, bruit) bien moindre que les véhicules individuels.

La comparaison entre l’autocar et le train49 reste beaucoup plus délicate et a fait l’objet de nombreuses études et rapports plus ou moins contradictoires :

- Conférence de l’OMT sur les déplacements écologiques ;

- Étude de l’ADEME50 sur l’efficacité énergétique et environnementale des modes de transports 2008 ;

- Guide méthodologique relatif à l’information CO2 des prestations de transport51 ;

- Analyse économique effectuée par le Commissariat général au développement durable (CGDD) qui évalue le coût pour la collectivité des différentes externalités négatives des transports (Compte des transports en 2011, tome 2).

Ainsi, s’agissant des émissions de gaz à effet de serre, la première étude (OMT) conclut à une très bonne performance de l’autocar (cf. graphique ci-dessus). De même, l’Autorité de la concurrence constate52 que l’étude de l’ADEME rend compte des bonnes performances énergétiques du transport par autocar au regard des TER.

Source : FNTV

A contrario, la SNCF avance les chiffres suivants :

Type de matériel

Émissions d’un voyageur parcourant 1 km

Intercités

10,2 gCO2

TGV, Lyria, iDTGV,OUIGO

3,4 gCO2

TER

30 gCO2

Autocars iDBUS

41,7 gCO2

Enfin, le guide méthodologique relatif à l’information CO2 des prestations de transport mentionne enfin, s’agissant du transport interurbain routier la valeur de 171 gCO2 soit un niveau très supérieur à celui des autocars iDBUS. En effet, ce guide prend en compte l’état du parc actuel, par définition beaucoup plus ancien que celui des d’iDBUS, service lancé en 2012, ou que celui des nouveaux autocars qui interviendraient dans le cadre de l’ouverture du marché.

En définitive, il est vraisemblable que la forte dépendance des résultats avec le taux de remplissage rend toute comparaison hasardeuse, même si on semble pouvoir conclure, s’agissant des émissions de gaz à effet de serre, que :

- à part dans des situations extrêmes, le TGV a un impact environnemental moindre que l’autocar ;

- s’agissant des autres trains, en fonction de la liaison considérée et du taux de remplissage, l’avantage peut aller soit aux autocars soit au mode ferré ;

- en tout état de cause, l’autocar apporte des bénéfices considérables par rapport au transport par voiture individuelle.

Ce constat est d’ailleurs largement confirmé par l’étude des coûts induits effectués par le CGDD et la DG Trésor issue des Comptes de transports susmentionnés. Cette étude valorise financièrement les impacts environnementaux des modes de transport (externalités négatives) ; il s’agit non seulement de l’émission des gaz à effet de serre mais également des autres polluants émis et du bruit induit.

 

TGV

TER

VL53

VL diesel

Autocar

 

Pour 50 passagers

Pour 25 véhicules

Pour 1 véhicule

Environnement

5,5

67,0

34,0

49,0

11,8

CO2

0,5

6,0

16,3

16,3

3,2

Pollution

1,5

57,0

12,5

27,5

7,6

Bruit

3,5

3,5

5,3

5,3

1,0

Équivalence avec un autocar de 50 passagers – Unité : c€/km

La sécurité

Les transports collectifs sont, de manière générale, beaucoup plus sûrs que les véhicules individuels.

S’agissant des autocars, la présence au volant de professionnels de la conduite, dûment formés et dont le temps travail est strictement encadré pour limiter les défaillances liées à la fatigue, est une garantie importante. En effet, outre le permis D, les conducteurs d’autocars sont astreints à une formation initiale particulière et une formation continue qui découle du cadre communautaire54 complétée par des examens médicaux réguliers. En outre, ils ne peuvent conduire plus de 4h30 d’affilée et la durée journalière de conduite ne peut excéder 9h0055. Enfin, ils sont astreints à des limitations de vitesse particulières (90km/h hors agglomération et 100km/h sur autoroute ou voie rapide56).

Ces règles sont vérifiées par des équipements obligatoires à bord du véhicule dont notamment :

- Chronotachygraphe ;

- Limiteur de vitesse .

Il n’existe pas d’étude récente relative comparant la sécurité de l’ensemble des modes de transports. La dernière étude extensive à ce sujet a été menée par le Conseil Européen de la sécurité dans les transports (ETSC), avant le renforcement des règles de sécurité à bord des autocars. Elle atteste d’un taux de décès via les transports terrestres (autocars, autobus et trains) plus de dix fois moindre que pour les véhicules individuels :

Moyen de transport

Passagers tués
par 100 millions de passagers-heures

1999

2001-2002

Motocyclette/cyclomoteur

500

440

Bicyclette

90

75

Déplacement pédestre

30

25

Voiture

30

25

Air (aviation civile)

36,5

16

Navire transbordeur

10,5

8

Autobus et autocar

2

2

Train

2

2

Les éléments chiffrés plus récents, relatifs uniquement aux transports terrestres, ne remettent pas en cause ce constat. Au contraire, les écarts semblent s’être creusés à l’avantage des autocars et des autobus57 :

Source FNTV (d’après la base européenne des accidents de la route).

Enfin, l’analyse économique effectuée par le CGDD (Compte des transports en 2011, tome 2) qui évalue le coût pour la collectivité des différentes externalités négatives des transports fournit des chiffres cohérents avec ce constat. Ce rapport évalue le coût de l’insécurité pour la collectivité aux valeurs suivantes :

 

Train

VL

Autocar

 

50 passagers

25 véhicules

1 véhicule

Sécurité

6,0

72,5

7,4

Équivalence avec un autocar de 50 passagers – Unité : c€/km

Ce tableau confirme l’appréciation initiale, à savoir un niveau faible d’insécurité des transports collectifs terrestres par rapport aux véhicules individuels, sans différences déterminantes entre le train et l’autocar.

L’interaction avec les services publics et les services exploités selon les principes du service public

Les services libéralisés par autocar interviendront dans un contexte où des services publics sont organisés en réseaux par les AOT. Ces services publics sont financés non seulement par le prix du billet mais également par des subventions. Ainsi, des passagers qui délaisseraient les services publics au profit des services de libre initiative conduiraient à une baisse de revenus desdits services au risque de compromettre leur équilibre économique.

Un tel risque est d’ailleurs envisagé par le cadre communautaire qui permet de limiter les services internationaux libéralisés. Le d) du 4 de l’article 8 du règlement  n° 1073/2009 précité permet en effet à un État-membre d’interdire l’ouverture d’une ligne internationale par autocar :

« Sur la base d’une analyse détaillée, le service concerné affecterait sérieusement, sur les tronçons directs concernés, la viabilité d’un service comparable couvert par un ou plusieurs contrats de service public conformes au droit communautaire en vigueur. Dans ce cas, l’État membre établit des critères non discriminatoires permettant de déterminer si le service qui fait l’objet de la demande affecterait sérieusement la viabilité du service comparable susvisé et les communique à la Commission à la demande de celle-ci ».

L’Autorité de la concurrence, dans son avis n° 14-A-05 précité estime également que, du point de vue des passagers, la substituabilité entre les services publics et les services d’initiative privée est réelle. L’appréciation de cette substituabilité conduit à une analyse différenciée en fonction des situations.

1° La concurrence entre autocars publics et autocars d’initiative privée

Comme précisé ci-dessus, les AOT peuvent instituer des services réguliers routiers. Ces derniers, souvent organisés par les régions, interviennent en complément des services ferroviaires. Ils peuvent également constituer un réseau autonome organisé par le département, de manière intégrée avec les transports scolaires58.

Dans ces situations, l’identité du mode d’exploitation entre les services publics et les services privés rend particulièrement prégnante la question de la substituabilité.

Il convient de rappeler que les services publics de transport fonctionnent sur un principe de péréquation entre les lignes, ou sur une même ligne entre les trajets. Aussi, est-il tout à fait envisageable que sur un trajet économiquement rentable, un autocariste privé vienne perturber l’équilibre économique d’autres liaisons, bénéficiant de la péréquation, en venant faire diminuer le trafic sur ce trajet.

2° La concurrence entre services publics ferroviaires et autocars d’initiative privée

La substituabilité entre les services ferroviaires et les services routiers s’établit essentiellement au regard de deux critères :

- Le prix mis en correspondance avec le temps de parcours et les attentes des passagers ;

- La capacité propre à chaque mode.

Les premiers critères sont ceux qui sont classiquement retenus dans les analyses concurrentielles et s’appuient sur les notions de voyageurs « time-sensitive » et « non time-sensitive »59.

Les services par TER et par TET sont exécutés à des vitesses comparables aux services exécutés par autocar. En effet, la plus grande vitesse potentielle des trains60 est largement compensée par un plus grand nombre d’arrêts61, conséquence mécanique du plus grand nombre de passagers pouvant être transportés. Il convient toutefois de noter qu’ils sont moins sensibles aux éventuels aléas sur l’heure d’arrivée, propres à la circulation routière, ce qui peut également être un critère de choix, en particulier pour les trajets professionnels.

L’importance du critère temporel, s’il conduit à une forte substituabilité entre les services par autocars et les services par TER et TET, permet également de conclure à une importance déterminante des points précis de la desserte (départ ou arrivée) : dans une ville de taille moyenne ou importante, le temps de parcours entre la gare ferroviaire et la gare routière, en lien avec la qualité du réseau de transport collectif urbain, est fondamental pour comparer les deux services de transports.

Toutefois, le mode collectif routier est davantage contraint en capacité que le mode ferroviaire, à la fois du fait du nombre de places62 et de la congestion routière. Sur les liaisons à forte densité de trafic ferroviaire, a priori plus intéressantes économiquement pour les autocaristes car elles attestent d’une forte demande en mobilité, l’autocar est peu susceptible de capter une part significative du trafic. A contrario, en cas de moindre densité de trafic, la liaison sera vraisemblablement moins intéressante pour les autocaristes mais l’impact potentiel plus élevé.

En définitive, les conséquences des services d’initiative privée par autocar sur les services publics ferroviaires organisés par les AOT peuvent être ou ne pas être significatives. Seule une analyse liaison par liaison permet d’apporter une appréciation plus fine.

3° La concurrence entre le TGV et les autocars d’initiative privée

Si l’exploitation du TGV est bien soumise aux principes du service public63, les services TGV ne constituent pas des « services couverts par un ou plusieurs contrats de service public » au sens du droit communautaire. En particulier, la France ne pourrait opposer l’atteinte à l’équilibre économique du TGV pour refuser l’ouverture d’une liaison internationale, ou en cabotage, par autocar.

Par ailleurs, le TGV est déjà largement en concurrence avec le transport aérien libéralisé.

Enfin, comme le soulignent tant la SNCF que l’Autorité de la concurrence, ses performances en termes de temps de parcours, la typologie des passagers et sa capacité à transporter simultanément un nombre considérable de passagers le rendent insensible aux services par autocar. Cette appréciation est cohérente avec les choix commerciaux de la SNCF de développer les services d’iDBUS en parallèle de ceux du TGV sur les lignes les plus fréquentées (axe Lille-Paris-Lyon).

En définitive, ces éléments viennent corroborer le constat d’une demande de mobilité à longue distance insatisfaite pour des raisons de coûts.

Le développement économique

Comme décrit ci-dessus, le tissu entrepreneurial du transport routier de personnes est particulièrement complet : il comprend à la fois des leaders mondiaux comme la SNCF ou Transdev, des groupes de moyenne importance, et un tissu très dense de PME. Le contrat d’Étude Prospective des transports routiers, maritimes et fluviaux, a d’ailleurs souligné les impacts positifs en termes d’emploi de l’ouverture du transport interurbain de passagers dans un secteur déjà très dynamique (2750 emplois créés chaque année).

Fort de ses 90 000 emplois et de leur diversité, les entreprises françaises sont particulièrement bien positionnées à la fois afin de répondre à une demande significative de mobilité entre les métropoles nationales mais également à une meilleure desserte des territoires, qui ne peut être assurée qu’avec une connaissance locale des besoins en transport.

Le renforcement de ces acteurs sur le territoire national leur permettra également de mieux se positionner sur le segment des transports internationaux en vue du développement de la mobilité communautaire mais également sur les segments nationaux à l’étranger.

Egalité femmes-hommes

La réforme peut avoir un effet positif sur l’égalité entre les femmes et les hommes. Les femmes sont les principales usagères des transports en commun, cette mesure sera fortement bénéfique afin de favoriser leurs déplacements, et notamment de celles pouvant avoir des freins à la mobilité.

Au sein de tous les pays d’Europe, les femmes sont moins nombreuses que les hommes à posséder ou utiliser une voiture. En France, 60 % des hommes qui vivent en dehors de la région parisienne ne se déplacent qu'en voiture. Les hommes français n'utilisent les transports en commun que pour 10 % de leurs déplacements, et deux tiers des voyageurs empruntant les transports en commun sont des femmes64.

Les femmes ont plus souvent recours que les hommes aux transports en commun et à la marche65. En tout état de cause, les conditions d’exercice de la mobilité sont très différentes entre femmes et hommes. Au sein des pays développés, les études sur les déplacements comparés des hommes et des femmes tendent à montrer que des différences perdurent puisque les femmes ont des programmes d’activités plus complexes. Elles font plus de déplacements, avec des chaînes plus complexes que les hommes, notamment du fait qu’elles réalisent plus de déplacements qui ne sont pas liés au travail. Dans le même temps, leurs déplacements domicile-travail sont plus courts, leur aire d’accès aux emplois étant souvent plus réduite du fait de leurs contraintes de temps et de leur moindre accès à la voiture individuelle. Cependant, lorsque la contrainte de temps leur permet, elles utilisent plus les transports publics et la marche que les hommes pour des trajets équivalents66. L’accès à des transports en commun avec un panel de choix plus large avec l’autocar devrait donc avoir un impact positif sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

Par ailleurs, l’autocar est un moyen de transport privilégié quand on a du temps devant soi, donc qui peut potentiellement bénéficier à la population retraitée. Cette mesure pourrait donc avoir un effet supplémentaire dans la double discrimination constatée concernant l’accès aux moyens de transport des femmes âgées. La majorité des personnes âgées sont des femmes, et les études sur la mobilité des personnes âgées, déjà peu nombreuses, intègrent rarement ces deux variables. Il apparaît des différences entre la mobilité des hommes âgés et des femmes âgées, dans leurs comportements de déplacements, notamment concernant la possession du permis de conduire et l’accès à la voiture. Les différences quant à l’accès à la voiture sont plus marquées pour des générations où l’accès à la voiture des femmes était moins répandu qu’aujourd’hui, si bien que l’utilisation par les femmes de la voiture se fait le plus souvent en tant que passagère. Lorsqu’elles n’ont pas ou plus à leur côté d’homme pour conduire une voiture, elles en sont le plus souvent privées : cela accroît l’isolement des femmes notamment dans les zones rurales et périurbaines.67 Les effets de cette mesure pourront donc aussi se décliner en prenant en compte la variable de l’âge des utilisatrices et utilisateurs.

2. Description des objectifs poursuivis

L’objet de la réforme envisagée est de permettre à des entreprises de pouvoir, de leur propre initiative, assurer des dessertes entre villes françaises et de moderniser et clarifier le cadre juridique applicable aux gares routières.

Cette ouverture du marché vise tout d’abord à développer la mobilité sur le territoire national en complémentarité des services publics existants :

- Renforcement de la mobilité sur les grands axes nationaux déjà desservis, par le développement d’offres alternatives de transport, moins chères que le TGV mais également moins qualitatives (temps de parcours plus long) ;

- Renforcement de la mobilité entre des villes actuellement peu ou mal desservies par les services ferroviaires ;

- Renforcement de la mobilité des classes moyennes et des classes moins favorisées, notamment des plus jeunes et des plus âgés, qui ne disposent pas à ce jour d’offre de transport longue distance adaptée au-delà du périmètre régional ;

- Renforcement de la mobilité par une diversification des horaires de transport proposés, notamment le développement du transport de nuit.

Elle vise également à l’augmentation de la part modale des transports collectifs terrestres dans la mobilité. Ces derniers, qu’ils soient routiers ou ferroviaires, offrent, par rapport à l’utilisation des véhicules individuels mais également des transports non terrestres, des avantages socio-économiques considérables, en termes de sécurité, d’environnement ou de congestion routière.

Par ailleurs, la réforme poursuit un objectif stratégique de développement et de renforcement des acteurs nationaux du transport routier de personnes, particulièrement bien positionnés pour répondre rapidement et efficacement au défi d’une augmentation de la mobilité nationale. Cette croissance permettra à la fois une création d’emplois sur le territoire national et un positionnement renforcé des entreprises françaises sur un marché européen de plus en plus ouvert.

La réforme vise enfin à préserver un haut niveau de qualité des services de transport actuellement organisés par les pouvoirs publics. Il s’agit, en tout état de cause, de donner une priorité à ces derniers par rapport aux services d’initiative privée en interdisant toute remise en cause d’un contrat de service public existant. Cette possibilité d’interdire sera strictement limitée aux cas pertinents, selon un processus administratif qui soit le plus efficace et le plus transparent possible en cohérence avec les engagements du gouvernement en matière de simplification de la vie des entreprises.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

Le monopole des pouvoirs publics en matière de transport est établi par la partie législative du code des transports. L’ouverture du marché à l’initiative privée relève donc de la loi.

Le dispositif retenu consiste à permettre à l’ensemble des entreprises de transports public routier de personnes, inscrites au registre national des transports, de pouvoir, sans autorisation ni déclaration administrative, ouvrir un service régulier interurbain. Un régime d’opposition, à l’initiative des Autorités organisatrices de transports (AOT), viendra toutefois tempérer cette liberté. Ce régime sera limité à un objectif de préservation de l’équilibre économique d’un contrat de service public institué par ladite AOT, qui pourrait être affecté par une concurrence frontale du service privé. Les interdictions seront prononcées après avis conforme d’une autorité administrative indépendante, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires, et in fine du juge administratif.

3.1 La définition du périmètre de l’ouverture à l’initiative privée

Le périmètre de l’ouverture du marché est l’ensemble des liaisons interurbaines, à savoir l’ensemble des liaisons nationales possibles à l’exclusion de celle à l’intérieur du périmètre de transport urbain tel que définie à l’article L. 1231-3 du code des transports. Il ne s’agit donc en aucun cas d’intervenir en matière de mobilité urbaine. Afin de prendre en compte la spécificité de l’Île-de-France, au sein de laquelle la notion de services de transport interurbain peut être ambigüe en l’absence d’un périmètre de transport urbain, il est envisagé de préciser que dans cette région, ce seront les lignes supérieures à une distance fixée par décret qui seront dans le champ de l’ouverture ; une distance possible pourrait être 50 kilomètres par analogie avec d’autres pays.

Cette approche se distingue de celle retenue en Allemagne par exemple, qui consistait à ouvrir toutes les lignes d’une distance supérieure à 50 kilomètres. Une telle option aurait défavorisé sans raisons les petites liaisons, pour lesquelles des autorisations sont d’ores et déjà accordées dans le cadre du cabotage.

Il n’a pas non plus été envisagé d’exclure les transports infrarégionaux pour les raisons suivantes :

- Comme précisé ci-dessus, il ne peut être préjugé que les services par autocars auront systématiquement un impact négatif sur les services ferroviaires infrarégionaux ; une telle restriction n’existe d’ailleurs pas dans le cadre du cabotage ferroviaire ;

- Si un potentiel important du développement de l’autocar se situe sur des distances comprises entre 300 et 600 km, qui vont au-delà des distances régionales actuelles, l’optimisation du taux de remplissage des autocars que permettent des dessertes plus courtes peut s’avérer critique pour l’équilibre de la réforme ;

- Une interdiction des dessertes infrarégionales dans le périmètre étendu des nouvelles régions priverait la réforme d’une partie significative de son impact.

 

Anciennes régions

Nouvelles régions

Île-de-France

145

145

Haute-Normandie

154

267

Basse-Normandie

257

Bretagne

274

274

Pays de la Loire

261

261

Poitou-Charentes

211

457

Limousin

166

Aquitaine

327

Midi-Pyrénées

329

432

Languedoc-Roussillon

297

PACA

267

267

Rhône-Alpes

311

404

Auvergne

245

Franche-Comté

196

307

Bourgogne

263

Alsace

180

361

Lorraine

224

Champagne-Ardenne

274

Plus grande distance à vol d’oiseau au sein d’une région (km)

3.2 La définition du périmètre de protection des services publics

La définition de ce périmètre résulte d’un point d’équilibre entre :

1. La nécessaire protection des services publics existants qui comprennent

- des services de compétence régionale ou départementale dans le ressort des anciennes régions, dont les distances typiques sont significativement inférieures à celles figurant dans le tableau ci-dessus68,

- des services interrégionaux de compétences régionales (TER entre régions), de distance comparable69,

- des services interrégionaux de compétence étatique (TET) également de distance comparable70 ;

2. La cohérence avec la répartition des compétences entre AOT, qui peut s’avérer complexe ;

3. La répartition de la mobilité par autocar telle qu’elle peut être estimée71 :

- 7 % entre 50 km et 200 km,

- 13 % entre 200 km et 300 km,

- 10 % entre 300 km et 400 km,

- 12 % entre 400 km et 500 km,

- 58 % au-delà de 500 km.

Compte tenu de ces différents éléments, et dans le contexte d’un changement de périmètre du ressort des régions, le choix d’une protection ciblée pour l’ensemble des dessertes infrarégionales permet de concilier une protection effective des services régionaux, actuels et futurs, sans entraver significativement les impacts positifs de l’ouverture du marché.

Trois possibilités ont alors été examinées :

1. Un régime d’autorisation, qui correspond au régime actuel ;

2. Un régime déclaratif avec une possibilité d’opposition à l’ouverture, qui n’existe pas à ce jour dans le secteur des transports réguliers ;

3. Un régime d’interdiction et de limitation de l’activité ligne par ligne, proche de celui existant pour le cabotage ferroviaire.

Le régime d’autorisation serait source de coûts administratifs inutiles et d’une rigidité excessive dans l’exploitation des lignes. En effet, l’autorisation devrait être incessible et à durée limitée72, ce qui nécessiterait un processus de renouvellement. En outre, tout changement significatif du service (augmentation de fréquence, changement d’horaires), même temporaire, devrait être validé par l’administration. Enfin, il ne permet pas non plus d’appréhender globalement l’ensemble des services d’initiative privée intervenant sur une liaison donnée ce qui peut poser des difficultés : à partir du moment où une entreprise a été autorisée, il est difficile de s’opposer à l’entrée d’une seconde entreprise sur le marché alors même que c’est le cumul d’activité de plusieurs autocaristes qui est le plus susceptible d’affecter le service public.

Dans le contexte du principe du « Silence vaut acceptation », le régime déclaratif se distingue peu du régime d’autorisation dans ses impacts concrets. Au cas d’espèce, il ne permet pas réellement d’en atténuer les inconvénients.

Il a donc été privilégié de s’inspirer du dispositif proche de celui existant en matière de cabotage ferroviaire. Il s’agit de permettre à l’AOT de prendre des décisions d’interdiction ou de limitation des services d’initiatives privée. Ces décisions constitueront un outil efficace aux mains des AOT afin de préserver les services publics. De portée générale, elles permettront de gérer les interventions, successives ou simultanées, de plusieurs entreprises sur une même liaison.

3.3 La mise en œuvre du test économique d’atteinte à l’équilibre d’un service public

La mise en œuvre d’un tel test requiert une certaine technicité et une bonne connaissance à la fois du mode routier et du mode ferroviaire. Il doit par ailleurs être soumis à une exigence d’objectivité et de transparence que ne peuvent assurer les AOT qui sont par définition, « juge et partie ». Par ailleurs, il y a un fort intérêt à ce que cette analyse soit menée de manière cohérente sur l’ensemble du territoire national. La mise en œuvre d’une doctrine claire et prévisible se fera dans l’intérêt de l’ensemble des parties, AOT comme autocaristes.

Dans ces conditions, le recours à une autorité administrative indépendante apparaît adapté. Les compétences ferroviaires de l’ARAF, et la circonstance qu’elle mène d’ores et déjà de tels tests dans le cadre du cabotage ferroviaire, ont motivé le choix de la proposer comme Autorité compétente.

Toutefois, des aspects du processus en vigueur pour le cabotage ferroviaire pourraient poser des difficultés dans le cadre de la réforme en cours. En effet, ce processus consiste, après un test économique de l’ARAF, à interdire un service donné, sur la base d’un projet d’horaires prédéterminés, sans se prononcer sur d’autres conditions d’accès à la ligne.

Il ne donne donc aucune visibilité juridique aux futurs acteurs sur des conditions d’accès qui ne seraient pas dommageables pour les services publics. En outre, comme précisé dans l’analyse de substituabilité supra, il peut y avoir des situations où une interdiction pure et simple de l’autocar serait excessive. L’autocar pourrait tout à fait intervenir en parallèle d’un service public sans dommage, notamment en :

- limitant le service à certains horaires ou certains jours ;

- limitant la capacité maximale (fréquence de passages et nombre de passagers) ;

- combinant les deux limitations ci-dessus.

De telles limitations soulèvent la question de l’absence de discrimination entre autocaristes ; en particulier, si un seuil de capacité maximal est fixé, il sera nécessaire que les règles de limitations soient transparentes, objectives et non discriminatoires.

Pour toutes ces raisons, il est envisagé que les mesures de protection d’un service public sur un tronçon donné soit prononcée après avis conforme de l’ARAF. L’AOT gardera la liberté de mettre en œuvre de telles interdictions : notamment, elle pourra prendre la décision de supporter l’impact économique sur le service qu’elle organise si elle estime qu’il est compensé par l’intérêt pour les usagers que confèrent les services d’initiative privée.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les particuliers

Les particuliers bénéficieront d’une offre de transport collectif plus complète et ils utiliseront moins leur véhicule individuel, avec les bénéfices attendus en termes de sécurité et d’impact environnemental.

En effet, l’évolution constatée de la part modale des services ferroviaires dans d’autres pays européens qui ont déjà libéralisé le marché interurbain par autocar ne permet pas de conclure à une quelconque incompatibilité de l’évolution parallèle de ces deux modes de transports collectifs73:

La comparaison avec la Suède apparaît particulièrement pertinente en raison de la forte part modale du ferroviaire et d’une libéralisation selon des mécanismes proches à ceux qui sont envisagés pour la France.

Compte tenu du niveau de développement des services collectifs routiers dans les pays limitrophes, l’hypothèse d’une part modale à terme de 5 %74 pour les futurs autocars libéralisés parait optimiste mais réaliste. Un simple maintien de la part modale du ferroviaire, sans augmentation, conduirait ainsi à une part des transports collectifs voisine de celle de l’Espagne ou de l’Italie, soit 20 % (10 % ferroviaire, 4 % routier urbain, 1 % routier interurbain public, 5 % routier interurbain privé).

Le gain en termes de pouvoir d’achat pour les ménages pourrait alors être de l’ordre de 800 M€ par an.

L’effet en termes de mobilité additionnelle peut être évalué à 1,25 % si on considère que 25 %75 des passagers par autocar n’auraient pas voyagé en l’absence de ce mode de transport.

Impact pour les entreprises

S’agissant des entreprises exécutant déjà des services publics routiers de personnes, c’est-à-dire des entreprises ayant conclu une convention avec une AOT, elles ne seront affectées qu’à la condition d’une AOT décide de ne pas mettre en œuvre sa capacité à interdire ou limiter les services d’initiative privée en cause. Dans une telle situation, il appartient à l’AOT, conformément aux stipulations de la convention, de compenser l’entreprise.

Ces entreprises, de même que celles qui exercent déjà dans le cadre du cabotage routier, bénéficieront en tout état de cause de la possibilité d’ouvrir de nouveaux services à leur initiative et des débouchés économiques y afférent.

Le groupe SNCF bénéficiera d’une offre de transport complémentaire dans le contexte du développement de sa stratégie intermodale.

Le développement du marché français favorisera significativement l’emploi et le positionnement des entreprises sur le marché international.

Impacts pour les administrations

L’ARAF devra être dotée de nouvelles ressources (cf. étude d’impact relative à l’extension des missions de l’ARAF).

Les AOT locales (régions, voire départements) devront suivre l’évolution des services afin de pouvoir, le cas échéant saisir l’ARAF pour évaluer l’impact sur les services publics dont ils ont la charge.

En revanche, aucune économie substantielle en termes de moyens humains n’est à anticiper au niveau de la Direction générale des infrastructures, du transport et de la mer, ses services continuant d’assurer la délivrance des autorisations internationales (en cabotage ou non).

Impacts juridiques

La réforme envisagée consiste à faire coexister en parallèle des services jusqu’alors sous monopole public et des services d’initiative privée. Elle ne remet pas en cause la compétence d’institution et d’organisation de nouveaux services de transport par les AOT. Au contraire, elle fournit les outils juridiques à ces dernières afin de pouvoir protéger leurs services.

La réforme envisagée va au-delà des obligations du règlement n° 1073/2009 précité en ouvrant à l’initiative privée les services réguliers au-delà du simple cabotage.

Toutefois, il n’est pas envisagé de supprimer l’obligation d’établissement s’imposant actuellement aux entreprises souhaitant exercer la profession de transporteurs publics routiers de personnes en France. En effet, en application des articles 58 et 90 du TFUE76, la liberté de prestation de service en matière de transport s’inscrit dans le cadre d’une politique commune. Cette politique permet aux États-membres de prévoir l’inscription à un registre national pour exercer, sous réserve de ne pas porter atteinte au principe de non-discrimination.

S’agissant des services réguliers routiers, le règlement précité, à ses articles 3 et 14, pose le principe d’un libre accès aux détenteurs d’une licence communautaire aux seuls services suivants :

- Services internationaux ;

- Services en cabotage, c’est-à-dire, les services nationaux intégrés à titre accessoire dans un service international.

Le même règlement précise également, à son article 16 (lecture combinée des paragraphes 2 et 4), qu’aucune discrimination fondée sur le lieu d’établissement ne peut être maintenue concernant les liaisons à desservir. Aussi, le projet de réforme prévoit que les détenteurs d’une licence communautaire pourront, dans le cadre du cabotage, accéder aux mêmes liaisons que les détenteurs d’une licence nationale, et selon les mêmes modalités que ces derniers sous réserve que le service national reste accessoire par rapport au service international.

Les services libéralisés exécutés par autocar seront notamment régis :

- En termes de protection des consommateurs et d’accessibilité : par le règlement (UE) n° 181/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004, les articles
L.3115-1 à L.3115-3 du code des transports et le code de la consommation ;

- En termes de sécurité des passagers et d’équipements des véhicules : par les dispositions du code de la route et l’arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes, transposant les directives 92/6/CEE du Conseil, du 10 février 1992, relative à l'installation et à l'utilisation, dans la Communauté, de limiteurs de vitesse sur certaines catégories de véhicules à moteur et 96/53/CE du Conseil, du 25 juillet 1996 fixant, pour certains véhicules routiers circulant dans la Communauté, les dimensions maximales autorisées en trafic national et international et les poids maximaux autorisés en trafic international ;

- En termes de réglementation sociale : par le Règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement et du Conseil du 15 mars 2006 modifié, relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route et les dispositions nationales du code des transports et du code du travail en la matière ;

- En termes d’accès à la profession : par les articles L. 3113-1 à L. 3113-3 du code des transports et le décret n° 85-891 du 16 août 1985 relatif aux transports urbains de personnes et aux transports routiers non urbains de personnes ;

- En termes de formation des conducteurs : par le décret n° 2007-1340 du 11 septembre 2007 relatif à la qualification initiale et à la formation continue des conducteurs de certains véhicules affectés aux transports routiers de marchandises ou de voyageurs transposant la directive 2003/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2003 relative à la qualification initiale et à la formation continue des conducteurs de certains véhicules routiers affectés aux transports de marchandises ou de voyageurs.

5. Consultations menées

Il a été procédé à la consultation du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN).

Il a également été procédé aux consultations suivantes :

- Haut Comité de la Qualité de Service dans les Transports (HCQST) ;

- Groupement des Autorités Responsables de Transport (GART) ;

- Association des Régions de France (ARF) ;

- Assemblée des Départements de France (ADF) ;

- Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires (ARAF).

6. Textes d’application et outre-mer

Il est prévu une mise en œuvre immédiate pour toutes les mesures qui ne nécessitent par une intervention de la future ARAFER. Dans le cas contraire, l’entrée en vigueur sera différée de six mois après la promulgation de la loi afin de pouvoir doter cette nouvelle autorité des moyens nécessaires à ses nouvelles missions.

7. Conditions d’application Outre-Mer

L’application de la partie du code des transports consacrée au transport routier est précisée aux articles L. 3500-1 et suivants de code.

S’agissant des autres collectivités où le droit métropolitain est applicable de plein droit :

- Les articles L. 3531-1 et L. 3545-1 prévoient une dérogation générale de l’application de cette partie du code des transports à Saint Barthelemy et à Saint-Martin ;

- Les articles L. 3521-5 et L. 3551-5 précisent que les dispositions relatives au cabotage routier, notamment pour le transport de personnes par autocar, ne sont pas applicables à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

S’agissant enfin des collectivités qui n’ont pas fait le choix de cette applicabilité, le code des transports ne prévoit pas de mesure d’extension concernant l’accès du marché par les autocaristes.

La disposition du projet de loi relative à l’ouverture du marché ne modifie pas cette répartition. Ainsi, l’ouverture à l’initiative privée du transport par autocar est-elle envisagée dans l’ensemble des collectivités pour lesquelles le transport par cabotage est d’ores et déjà autorisé c’est-à-dire les départements et régions d’outre-mer à l’exception de Mayotte77.

Mesures d’application

Les mesures d’application seront prises par décret en Conseil d’État, après avis de l’ARAF (article L. 3111-27 du code des transports créés par l’article 18 du projet de loi).

Dispositions du code des transports

Délais d’entrée en vigueur

Mesures d’application

Transport par autocar

L. 3111-17

(ouverture des lignes interrégionales)

Immédiate

Aucune

L. 3111-17

(ouverture des lignes infrarégionales)

Six mois

Définition des termes suivants :

1°/ Liaisons directement desservies par un service régulier

2°/ Compromettre l’équilibre économique

3°/ Limiter ou interdire

L. 3111-18

(saisine de l’ARAF par les AOT et les autocaristes)

1°/ Précisions en termes de procédures

2°/ Précisions sur le contenu des saisines

L. 3111-19

(application en Île-de-France)

Immédiate

Aucune

L. 3111-20

(mission de l’ARAF en matière de transport par autocar)

Six mois

Aucune

L. 3111-21

(rapport de l’ARAF en matière de transport par autocar)

Aucune

L. 3111-22

(Encadrement au test économique)

1°/ Précisions sur la méthodologie à adopter78.

2°/ Précisions sur les motifs.

L. 3111-23

(Encadrement des règles de limitation)

Détail éventuel des règles possibles de limitation. Information des AOT par les autocaristes des services exécutés.

L. 3111-24 à L.3111-26

(renvoi aux dispositions transversales relatives à l’ARAF)

Aucune

Diverses adaptations du code des transports

L. 3421-2

(ouverture des lignes interrégionales en cabotage, après autorisation)

Immédiate

Aucune

L. 3421-2

(ouverture des lignes infrarégionales pour le cabotage, après autorisation)

Six mois

Révision des règles applicables pour contrôler le caractère accessoire du service en cabotage par rapport au service international.

L. 3452-6

(sanctions pénales en cas de manquement par un autocariste aux règles d’interdiction ou de limitation)

Aucune

Articles 5, 6 et 7

Gouvernance des péages autoroutiers et régulation des marchés sur le réseau autoroutier

1. Etat des lieux

Le réseau autoroutier est essentiellement79 fondé sur le principe de la concession de la construction et de l’exploitation des autoroutes, organisé par l’article L. 122-4 du code de la voirie routière et par l’ordonnance n° 2009-864 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics.

1.1. État du droit applicable pour les péages

Le droit des sociétés concessionnaires à percevoir le péage en contrepartie de la construction, de l’extension, de l’entretien et de l’exploitation de leur réseau constitue le fondement du contrat de concession autoroutière. Les péages constituent la quasi-totalité des ressources des sociétés concessionnaires d’autoroute (SCA). Aux termes de l’article L.122-4 du code de la voirie publique, ils visent à assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l’exploitation, à l’entretien, à l’aménagement ou à l’extension de l’infrastructure, ainsi que, dans le cas des délégations de missions du service public autoroutier, la rémunération et l’amortissement des capitaux investis par le délégataire.

Les règles applicables à la fixation des péages autoroutiers découlent des dispositions croisées des cahiers des charges annexés aux conventions de concession et du décret n° 95-8180 et peuvent différer selon qu’un contrat de plan quinquennal a été signé ou pas :

- de manière générale, les tarifs de péage sont fixés par la SCA, dans le respect des dispositions du cahier des charges annexées à sa convention de concession. Ils sont soumis préalablement à leur entrée en vigueur aux ministres chargés de la voirie nationale et de l’économie, qui ont la responsabilité de contrôler le respect des dispositions contractuelles par ces tarifs. En cas de non-respect d’une disposition contractuelle, ils peuvent mettre en demeure les SCA de modifier leurs tarifs ; 

- en l’absence de contrat de plan et dans le cas où la loi d’évolution des tarifs de péage est définie de manière univoque dans le cahier des charges, les tarifs de péage sont publiés par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé de la voirie nationale ;

- en l’absence de contrat de plan et dans le silence du contrat en ce qui concerne la loi d’évolution des tarifs de péage, ceux-ci sont fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé de la voirie nationale, la SCA ayant droit à une hausse minimale de 70% de l’inflation ;

- lorsqu’un contrat de plan a été signé81, les tarifs des péages ne font l’objet d’aucune publication de la part du Gouvernement ;

- lorsque les tarifs de péage ne respectent pas les dispositions du cahier des charges annexées à sa convention de concession sont fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé de la voirie nationale, dans le respect de la loi d’évolution des tarifs inscrite au cahier des charges.

En ce qui concerne les sociétés concessionnaires historiques, les hausses tarifaires des péages autoroutiers résultent ainsi, d’une part d’un principe de revalorisation des tarifs de péage à un niveau au moins égal à 70 % de l’inflation afin d’assurer l’équilibre économique de la concession et d’autre part d’un complément négocié périodiquement entre l’État et les SCA en contrepartie de la réalisation d’aménagements et d’ouvrages complémentaires non prévus à la convention de concession.

1.2. État du droit application pour les marchés des SCA

Les sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) sont soumises à trois types d’obligations en ce qui concerne leurs marchés de travaux, de fournitures et de services :

- les dispositions du chapitre 3 du titre II du décret n° 2010-406 du 26 avril 2010 relatif aux contrats de concession de travaux publics et portant diverses dispositions en matière de commande publique (en application du 3° du II de l'article 12 de l'ordonnance n° 2009-864 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics), qui s’appliquent à l’ensemble des SCA privées ;

- les dispositions de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics et du décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005 modifié pris pour l’application de son article 3, qui s’appliquent aux SCA publiques ;

- certaines dispositions contractuelles (article 6 du cahier des charges des concessions), qui renforcent les obligations de mise en concurrence et de publicité en ce qui concerne les anciennes SEMCA ou qui précisent les modalités d’application des dispositions réglementaires en ce qui concerne ATMB et SFTRF.

Régime juridique

Sociétés concernées

Chapitre 3 du titre II du décret n° 2010-406

(publicité et mise en concurrence des marchés de travaux d'un montant égal ou supérieur à 4.845.000 € HT, sauf si passés avec une entreprise liée)

COFIROUTE : 12 % du réseau, 14 % du CA du secteur

ADELAC, ALBEA, ALICORNE, A’LIENOR, ALIS, ARCOUR, ATLANDES, CEVM : 6 % du réseau, 6 % du CA du secteur

Ordonnance n° 2005-649

(publicité et mise en concurrence des marchés de travaux, de fournitures et de services au-delà de certains seuils)

ATMB, SFTRF : 12 % du réseau, 3 % du CA du secteur

Dispositions contractuelles dérogatoires au décret n° 2010-406

(publicité et mise en concurrence des marchés de travaux dépassant le seuil de 2 millions d’euros HT et pour les marchés de fournitures et services dépassant le seuil de 240.000 € HT)

APRR, AREA, ASF, ESCOTA, SANEF, SAPN : 80 % du réseau, 77 % du CA du secteur

À l’exception de COFIROUTE, l’article 6 du cahier des charges des SCA fait référence au décret n° 2005-174282 dont les règles sont donc applicables aux marchés de travaux, de fournitures et de services passés par les SCA. Les obligations de ce décret sont applicables pour leurs marchés de travaux d’un montant supérieur au égal à 2 M€ millions d’euros HT et pour leurs marchés de fournitures et de services d’un montant supérieur ou égal à 240. 000 € euros HT. Bien que définies par référence à un décret, ces règles sont d’origine contractuelle ; en particulier, une modification du décret serait sans effet sur les obligations pesant sur les SCA83.Le décret n° 93-58484 a par ailleurs institué au sein de chaque SEMCA une commission d’appel d’offres devenue en 2001 commission consultative des marchés du concessionnaire (CCMC). Lors de la privatisation, le principe de ces commissions a été introduit dans le cahier des charges annexé au contrat de concessions des SEMCA devenues SCA privées, ainsi que pour les SCA publiques.

La Commission Nationale des Marchés des sociétés concessionnaires d’autoroutes et d’ouvrage d’art (CNM) a été instaurée par le décret n° 2004-8685. La CNM est chargée du contrôle des marchés de huit sociétés concessionnaires d’autoroutes ou d’ouvrages d’arts. Il s’agit des six sociétés privatisées : APRR, AREA, Sanef, SAPN, ASF et ESCOTA ainsi que des deux sociétés à capitaux majoritairement publics : ATMB et SFTRF. Le secrétariat de la CNM est assuré par la Direction des Infrastructures de Transport. La CNM a vu ses missions élargies depuis la privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes, par le décret n° 2007-94086. Elle contrôle désormais :

- la composition et le fonctionnement des commissions des marchés instituées par les sociétés concessionnaires ;

- les règles définies par celles-ci pour la passation et l’exécution des marchés de travaux, de fournitures et de services ;

- le respect des règles qui leur sont applicables pour la passation et l’exécution de leurs marchés.

La CNM peut désormais, après accord des ministres chargés de la voirie nationale et de l’économie rendre publics les avis qu’elle émet et les recommandations qu’elle formule. Elle peut également examiner tout marché passé par les sociétés, entendre leurs dirigeants et faire appel à des experts. Enfin, la CNM établit un rapport annuel, pouvant lui-même être rendu public.

Les enjeux d’une bonne régulation du secteur autoroutier sont à la mesure de son poids économique. Ce secteur, qui réunit au total 17 entreprises pour un effectif salarié d’environ 15 000 personnes, représente un chiffre d’affaire cumulé de 8,8 Md € HT87, dont la répartition par SCA est rappelée dans le tableau ci-dessous.

GROUPES

SOCIÉTÉ CONCESSIONNAIRE D’AUTOROUTE

NATURE

CA 2013 (M€)

FIN DE CONCESSION

CONTRAT de PLAN

VINCI

ARCOUR (SA 2005)

Privée

43,5

31/12/2070

n

ASF (SA 1957)*

Privée

2628,2

31/12/2033

2012-2016

ESCOTA (SA 1956)*

Privée

680,6

21/21/2027

2012-2016

COFIROUTE*

Privée

1241,4

31/12/2031

2010-2014

Tunnel Duplex A86 (COFIROUTE)

Privée

-

31/12/2086

n

ABERTIS

SANEF (SA 1963)*

Privée

1100,1

31/12/2029

2010-2014

SAPN (SA 1963) *

Privée

367,0

31/12/2028

n

ALIS (SA 2001)

Privée

57,9

31/12/2067

n

A’LIENOR (SAS 2006)

Privée (65% Eiffage / 35% SANEF)

42,7

18/12/2066

n

EIFFAGE

Viaduc de Millau (CEVM)

Privée

38,3

31/12/2079

n

APRR (SA 1961)*

Privée

1579,3

31/12/2032

2014-2018

AREA (SA 1970)*

Privée (APRR)

521,4

31/12/2032

2014-2018

ADELAC (SAS 2005)

Privée

(49,90 % AREA)

41,3

31/12/2063

n

Autres

ALICORNE (SAS 2008)

Privée

11,7

23/08/2063

n

ATLANDES

Privée

256,4 

21/01/2051

n

ATMB (SA 1956)

Publique

172,1

31/12/2050

2010-2014

Projet 2015-2019

SFTRF (SA 1962)

Publique

110,8

31/12/2050

2012-2016

ALBEA (A 150 – mise en service prévue au printemps 2015)

Privée

-

55 ans à compter de la mise en service

-

1° Les négociations entre l’État et les SCA

Les règles d’évolution des tarifs de péage sur la durée de la concession sont fixées par les cahiers des charges annexés aux conventions de concession. En ce qui concerne les sociétés concessionnaires historiques, l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroute négocient tous les cinq ans des hausses des tarifs de péages plus dynamiques en contrepartie de la réalisation d’aménagements et d’ouvrages complémentaires, non prévus à l’origine dans le contrat de concession ou hors de leurs obligations normales.. Cette négociation se matérialise par un contrat de plan quinquennal et par un avenant à la convention de concession (approuvé par un décret en Conseil d’Etat contresigné par les ministres chargés du budget, de l’économie et de la voirie nationale).

L’équilibre du modèle financier hausse tarifaire / travaux à réaliser dépend des éléments suivants :

- hypothèses sur l’évolution future de l’inflation, du coût des travaux publics et du trafic ;

- estimation préalable du coût des travaux à réaliser ;

- niveau de rémunération des investissements attendu par la société.

La Cour des Comptes et l’Autorité de la concurrence ont fait le constat commun d’une négociation systématiquement effectuée dans l’intérêt des SCA. L’analyse du processus décisionnel par la Cour des Comptes l’a conduite à interroger l’opportunité des contrats de plans de manière générale et des opérations concernées de manière plus spécifique, ainsi que la légitimité de la compensation par voie tarifaire de certaines opérations, dans un contexte de rapports déséquilibrés au bénéfice des sociétés concessionnaires et de hausse constante et continue des tarifs de péage.

La Cour des Comptes considère ainsi que la conclusion des contrats de plan repose sur un processus de négociation peu adapté qui ne garantit pas une défense efficace de l’intérêt des usagers. En particulier, la légitimité de l’enchaînement systématique des contrats de plan et le volume de l’enveloppe tarifaire négociée lui paraissent discutables.

L’enjeu est de définir des procédures permettant de rééquilibrer les différentes composantes de l’intérêt général, notamment dans ses aspects économiques.

2° La situation concurrentielle des marchés de travaux

Les SCA sont en situation de monopole compte tenu du droit exclusif qui leur est attribué par le contrat de concession. Si l’octroi d’un tel droit exclusif n’est pas critiquable en lui-même s’agissant d’une délégation de service public, il n’en reste pas moins qu’il contribue à créer une situation insatisfaisante sous l’angle de la concurrence sur le marché aval des travaux réalisés sur le réseau. Cette préoccupation est particulièrement aigüe dans la mesure où les SCA sont contrôlées par des groupes de BTP (Vinci, Eiffage). Or, le dispositif de régulation concurrentielle en place, fondé sur une base contractuelle, a montré ses limites :

- impossibilité pour les pouvoirs publics d’y apporter facilement des modifications unilatérales ;

- des pouvoirs de la CNM qui sont particulièrement limités par rapport à ceux qui sont usuellement octroyés à des régulateurs ;

- applicabilité partielle des procédures de recours applicables aux contrats de la commande aux marchés passés par les SCA.

L’enjeu est donc de proposer un mécanisme de régulation de ces droits exclusifs qui soit comparable dans son ampleur à celui qui existe dans d’autres secteurs (communications électroniques, transport ferroviaire).

Dans son rapport de juillet 2013 relatif au contrôle des services en charge des relations avec les sociétés d’autoroutes, la Cour des comptes a formulé de vives critiques sur ce processus et appelé de ses vœux une modification du processus décisionnel.

L’avis n° A-14-13 du 17 septembre 2014 de l’Autorité de la concurrence sur le secteur des autoroutes après la privatisation des sociétés concessionnaires (SCA) confirme la nécessité d’une refonte en profondeur du dispositif :

- la rémunération des SCA est excessive au regard des coûts et des risques supportés ;

- la compensation illégitime de certains investissements d’exploitation sur autoroutes en service88 ;

- le constat d’une défaillance de régulation de l’État et la mise en évidence du fait que les contrats de plan sont systématiquement négociés à l’avantage des sociétés concessionnaires ;

- des règles de mise en concurrence lors de la passation des marchés de travaux très largement insuffisantes.

S’agissant du premier point, l’Autorité de la concurrence décrit une stratégie de surendettement massive, soutenue par un coût de la dette très faible compte tenu du faible risque supporté par les SCA et les bénéfices liés à un mécanisme de déductibilité fiscale dérogatoire au droit commun89, qui conduit à une rémunération excessive des actionnaires. L’Autorité de la concurrence conclut que la charge de la dette des SCA est plus que couverte par les dividendes versés par ces sociétés.

2. Description des objectifs poursuivis

L’objectif général poursuivi est de renforcer le positionnement de l’État face aux sociétés concessionnaires d’autoroutes. Cet objectif général se décline en deux objectifs spécifiques :

ð Le premier est de garantir un meilleur paramétrage et un meilleur cadrage financier des investissements autoroutiers compensés par des hausses de péages, afin d’éviter que les SCA ne perçoivent une rémunération excessive pour ces investissements ; il convient notamment de réinterroger dans le cadre des contrats de plan l’équilibre entre la gestion et le développement du réseau autoroutier concédé et le pouvoir d’achat des consommateurs.

ð Le second objectif est d’apporter une réponse plus efficace aux enjeux concurrentiels de ce secteur, liés à l’appartenance de la plupart des SCA à des groupes de travaux publics90, qui ont été identifiés et analysés dès 2005 par le Conseil de la Concurrence dans son avis n°05-A-22, par la mise en place d’un réel cadre de régulation des marchés des SCA.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

Des mesures législatives sont nécessaires pour étendre les compétences de l’ARAF, qui devient l’ARAFER, mais également pour mettre en place une régulation effective nonobstant les clauses contractuelles des contrats de concessions qui visent actuellement à la prévenir91.

Les caractéristiques du dispositif envisagé sont les suivantes.

Associer l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routière (ARAFER) à la négociation des contrats de plan ayant une incidence sur la hausse des tarifs de péages

L’ARAFER sera chargée de veiller au bon fonctionnement du cadre de définition et de mise en œuvre des tarifs de péages autoroutiers.

Elle sera consultée sur les projets de modifications des contrats de concession et les projets de contrats de plan dès lors qu’ils auront une incidence sur les tarifs de péage. Elle adressera aux ministres concernés un avis, qui portera notamment sur le champ des dépenses qui, relevant des obligations ordinaires du concédant, ne peuvent pas être couvertes par une augmentation des tarifs de péages, sur le taux de rentabilité interne et sur les impacts sur les usagers. Cet avis sera rendu public au plus tard à la date de conclusion du projet.

Harmoniser et renforcer les obligations de publicité et de mise en concurrence des marchés applicables aux sociétés concessionnaires d’autoroutes.

Le principe de l’assujettissement des SCA privées à des règles de publicité et de mise en concurrence sera inscrit dans la loi de manière uniforme pour toutes les concessions. Il s’agit de règles très proches, voire identique, de celles de l’ordonnance n°2005-649 du 6 juin 2005 ; toutefois, les modalités de mise en œuvre pourront être différentes. En particuliers, les seuils minimaux de mise en concurrence pourront être différents et la gestion des avenants aux contrats pourra être renforcée, comme proposé par l’Autorité de la concurrence.

S’agissant des SEMCA privatisée, de telles règles ne seront plus de niveau contractuel, par définition négociées dans un cadre bilatéral mais relèveront du pouvoir unilatéral de décision propre au législateur et au règlement et s’appliqueront à tous..

S’agissant de Cofiroute, ces règles lui seront ainsi étendues.

S’agissant des autres concessionnaires privés, les règles de mise en concurrence leur seront également étendus sous réserve de la prise en compte de leur spécificité d’avoir été attribuée après une mise en concurrence.

Les SCA publiques restent quant à elles pleinement soumises à l’ordonnance n°2005 du 6 juin 2005, conformément au cadre communautaire.

Prévoir le cas spécifique des concessions attribuées après mise en concurrence

Les huit sociétés concessionnaires soumises aux seules dispositions du chapitre 3 du titre II du décret n° 2010-406, sont celles qui sont ont été attribuées à partir de 2001. Elles ne gèrent qu’une section d’autoroute « isolée », ont été désignées à l’issue d’une procédure de publicité et de mise en concurrence européenne.

Dans le cadre des procédures actuelles d’appel d’offres des concessions autoroutières, les groupements candidats, qui comprennent en général une entreprise de BTP, doivent présenter une offre ferme qui permet à l’Etat de signer les contrats sur la base d’un prix ferme et forfaitaire de la construction des ouvrages et un financement assuré. Ces offres s’appuient sur un sous-contrat de « conception-construction », auquel sont parties l’entreprise de BTP actionnaire ou des entreprises liées, et un sous-contrat « d’exploitation-maintenance ». Ces deux sous-contrats sont de fait mis en concurrence en même temps que l’attributaire du contrat. Ils reprennent toutes les obligations contractuelles du concessionnaire et sont indispensables à la mise en place du financement.

Ces sous-contrats prennent en compte aujourd’hui une obligation de sous-traitance des marchés de travaux à des tiers à hauteur de 30 % sur la durée de la concession, obligation imposée par l’Etat92 de manière volontaire au futur concessionnaire dans le cadre de l’appel d’offres et contrôlée par les services de l’Etat dans le cadre de leurs missions de contrôle général des sociétés concessionnaires.

La réalisation de 70 % des travaux par des entreprises liées à l’entreprise de BTP actionnaire de la société concessionnaire fait ainsi partie des clauses essentielles à la conclusion du contrat par la société concessionnaire. En particulier, l’offre soumise par les candidats au moment de l’appel d’offres, notamment en ce qui concerne l’équilibre économique et financier de cette offre, repose sur la certitude des coûts de construction et d’exploitation des ouvrages supportés par la société concessionnaire, puisque les sous-contrats de « conception-construction » et « d’exploitation-maintenance » seront conclus simultanément au contrat de concession.

Compte tenu des éléments, notamment l’existence d’une mise en concurrence initiale et le souhait de limiter tout risque indemnitaire consécutif de la remise en cause de l’équilibre économique du contrat, il est envisagé que le nouveau dispositif ne s’applique pas aux marchés ainsi concernés.

Il est ainsi proposé de neutraliser la période de construction des ouvrages et aménagements prévus initialement au cahier des charges du contrat de concession, lorsque la concession a été attribuée à l’issue d’une procédure de publicité et de mise en concurrence. Cela permettra :

- De ne pas remettre en cause les conditions dans lesquelles les nouvelles sociétés concessionnaires et l'Etat ont contracté, c'est à dire sur la base d'une réalisation de la majorité des travaux de construction par le groupement constructeur, actionnaire de la société concessionnaire, et de l'exploitation de l'autoroute par le groupement exploitant, actionnaire de la société concessionnaire. L'objectif est ainsi d'éviter tout risque de contentieux indemnitaire sur les contrats de concession en cours, en raison d'une modification d'une clause de paysage déterminante à la conclusion du contrat et à son équilibre économique ;

- De ne pas remettre en cause les appels d'offre de nouvelles concessions en cours, qui reposent sur un tel schéma (c’est-à-dire un regroupement de trois actionnaires constructeur – exploitant – financeur) et plus précisément sur l'absence de mise en concurrence des marchés de travaux passés avec les entreprises liées et de l'ensemble des marchés de fournitures et services ;

- Enfin, en opportunité, de permettre la poursuite pour l'avenir du modèle concessif.

Elle est strictement limitée aux marchés nécessaires à l’accomplissement des objectifs fixés par le cahier des charges initiales de la concession, faisant suite à la procédure de passation. L’ensemble des marchés complémentaires, effectués après la conclusion d’un avenant avec l’État et passés après la mise en service des ouvrages et aménagement initiaux, sera soumis au nouveau dispositif du code de la voirie routière.

Donner de nouvelles compétences à l’ARAFER afin de contrôler ces dispositions.

L’ARAFER veillera au respect, par les sociétés concessionnaires d’autoroutes, de leurs obligations en matière de passation des marchés de travaux, de fournitures et de services sur le réseau autoroutier concédé.

La loi fixe le principe d’une information de l’ARAFER préalablement à la conclusion de chaque contrat soumis à des obligations de mise en concurrence. À ce jour, l’information de l’État est assurée par les commissions internes de marchés instituées par les SCA conformément à leurs obligations contractuelles. Ce dispositif sera revu en cohérence avec les nouvelles compétences de l’ARAFER.

L’ARAFER pourra procéder à des expertises, mener des études, recueillir des données et mener toutes actions d'information nécessaires dans ce secteur, ainsi qu’y exercer les compétences de contrôle, d’enquête et d’intervention dont elle dispose dans le secteur ferroviaire (compétences transversales prévues dans le projet de loi).

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les consommateurs et pour les particuliers

Les consommateurs bénéficieront des dispositions envisagées via une moindre hausse des tarifs des péages autoroutiers. Le gain annuel de pouvoir d’achat peut être évalué dans une fourchette de 100 à 200 M€.

Impacts pour les entreprises

Les entreprises du secteur du BTP, notamment les PME, bénéficieront d’un meilleur accès aux marchés des SCA grâce à un élargissement des obligations de mise en concurrence de ces marchés.

Les entreprises utilisatrices des services des SCA, en particulier les entreprises de transport routier de marchandises, bénéficieront également de la modération tarifaire des péages

Les SCA continueront à percevoir une rémunération raisonnable pour leurs investissements. Dès lors, l’objectif d’une telle rémunération ne pourra pas justifier de leur part des réductions d’emplois93. Par ailleurs, s’agissant de celles qui ne sont pas intégrées avec des groupes de BTP, elles pourront bénéficier d’un cadre concurrentiel des marchés de travaux plus favorable.

L’institution de commissions internes des marchés par les SCA aura un coût nul, pour les SCA qui en dispose déjà d’une, en application de leur contrat de concession, ou un coût très faible pour les autres.

Impacts pour les administrations

La mesure impliquera l’allocation de ressources à l’ARAF dans sa nouvelle configuration : voir, sur ce point, l’étude d’impact relative à la reconfiguration de cette Autorité.

Impacts juridiques

Les mesures spécifiquement visées par la présente étude d’impact nécessitent de modifier le chapitre II du titre II du code de la voirie routière.

Les mesures relatives aux marchés de travaux autoroutiers s’appliqueront en lieu et place des dispositions de l’ordonnance n° 2009-86494 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics qui, à son titre III, prévoit essentiellement des règles de publicité pour les concessionnaires de travaux publics. Il convient de noter que ce titre III n’impacte aujourd’hui que Cofiroute et les nouvelles sociétés concessionnaires, les autres SCA historiques étant soumises à des règles plus strictes (obligation de mise en concurrence), en application notamment de leurs contrats de concessions.

L’ordonnance n° 2005-64995 est applicable aux travaux passés par les sociétés d’autoroute qui sont des pouvoirs adjudicateurs, c’est-à-dire aux SCA à capitaux publics (ATMB, SFTRF). Les dispositions qu’elle prévoit sont d’origine communautaire96 et il ne saurait y être dérogé ; c’est la raison pour laquelle, les dispositions envisagées ne visent que les SCA à capitaux privés.

Par ailleurs, les dispositions réglementaires d’application de cette ordonnance97 sont celles qui sont actuellement insérées dans les contrats de concessions des anciennes SEMCA, selon toutefois des modalités particulières98. Il s’agit de ces stipulations contractuelles auxquelles il est proposé de subroger unilatéralement et expressément (II de l’article 17). Elles seront remplacées par les nouvelles règles du code de la voirie routière envisagées par le projet de loi.

Il convient de noter que ces nouvelles règles sont très largement inspirées de celles de l’ordonnance n° 2005-649 même si elles répondent à des problématiques différentes : les outils de mise en œuvre des principes d’égal accès à la commande publique et de bonne utilisation de l’agent public se trouvent être pertinents pour remplir un objectif plus ciblé de régulation concurrentielle. Leurs modalités réglementaires de mise en œuvre pourront toutefois être adaptées, notamment s’agissant des seuils et des règles relatives aux avenants.

5. Consultations menées

Les consultations suivantes ont été menées :

- Haut Comité de la Qualité de Service dans les Transports (HCQST) ;

- Association des Sociétés Française d’Autoroutes (ASFA) ;

- L’Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires (ARAF).

6. Textes d’application et outre-mer

L’entrée en vigueur des nouvelles dispositions sera différée de 6 mois après la promulgation de la loi afin de permettre aux SCA de mettre en place les procédures internes nécessaires et de pouvoir doter l’ARAF des moyens nécessaires à ses nouvelles missions (article 17 du projet de loi).

Les nouvelles dispositions de publicité et de mise en concurrence des marchés sur le réseau autoroutier s’appliqueront à tous les marchés pour lesquels une procédure n’aura pas été engagée le premier jour du sixième mois suivant la promulgation de la loi.

Dispositions du code de la voirie routière

Entrée en vigueur

Mesures d’application

Gouvernance des péages autoroutiers et régulation des marchés sur le réseau autoroutier

L. 122-12 à L.122-14

(consultation de l’ARAF sur les contrats de plan)

Six mois

Précision du processus de consultation et sur les éléments devant figurer dans l’avis de l’ARAF.

L. 122-15 et L.122-16

(mission ARAF et champ d’application)

Aucune

L. 122-17

(principe de publicité)

Définition des règles de publicité et des exceptions. Le cas échéant, précisions sur la nature des marchés concernés. Modalités d’information de l’ARAF avant la conclusion d’un contrat de marché de travaux, fournitures et services.

L. 122-18

(règles de mise en concurrence)

Définition des règles de recours aux différents types de procédure et leurs modalités de mise en œuvre.

L.122-19

(information aux candidats non retenus)

Définition des modalités de mise en œuvre.

L. 122-20

(possibilité de saisine du juge administratif par l’ARAF)

 

Aucune

L.122-21

(exclusions et interdictions de soumissionner)

 

Aucune

L. 122-22 et L.122-23

(rapport et dispositions d’application)

 

Aucune

L. 122-23 à L. 122-25

(renvoi aux dispositions transversales relatives à l’ARAF)

 

Aucune

Avis de l’ARAF sur les nouvelles concessions

L. 122-4

(insertion de l’avis de l’ARAF)

Six mois

Précision du processus de consultation et sur les éléments devant figurer dans l’avis de l’ARAF en ce qui concerne l’attribution des nouvelles concessions

Article 8

Stationnement sur la voie ouverte à la circulation publique
à l'abord des gares et des aérogares
des véhicules de transport public de particulier

1. État des lieux

La loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur (VTC) a procédé à la création dans le code des transports d’un chapitre préliminaire prévoyant des dispositions générales, aux articles L.3120-1 à L.3120-5, applicables à l’ensemble des transports publics particuliers.

L’article L.3120-2 du code des transports a donc été créé par loi du 1er octobre 2014 susmentionnée. Le 3° du II de cet article prévoit que le conducteur d’un véhicule de transport public particulier ne peut « stationner sur la voie ouverte à la circulation publique, à l'abord des gares et des aérogares ou, le cas échéant, dans l'enceinte de celles-ci, au-delà d'une durée, fixée par décret, précédant la prise en charge de clients, sauf s'il justifie d'une réservation préalable ou d'un contrat avec le client final ».

La loi n° 2014-344 du 17 mars  014 relative à la consommation a introduit dans le code des transports et le code du tourisme l’interdiction pour les conducteurs de transports publics particuliers de stationner à l'abord des gares et aérogares, à moins que le conducteur ne puisse justifier d’une réservation préalable. Ces conducteurs ne peuvent en outre stationner à l'abord des gares et des aérogares ou, le cas échéant, dans l'enceinte de celles-ci au-delà d'une durée précédant la prise en charge de leur clientèle.

Le décret n° 2014-371 du 26 mars 2014 relatif à la durée maximale de stationnement des taxis, des véhicules de transport motorisés à deux ou trois roues utilisés pour le transport de personnes et des voitures de tourisme avec chauffeur dans les gares et aérogares a fixé cette durée à une heure. Cette durée sera prochainement intégrée dans la partie réglementaire du code des transports par le projet de décret relatif au transport public particulier.

La durée maximum de stationnement avant la prise en charge de la clientèle ayant préalablement réservé leur service a été limitée afin de prévenir les comportements de stationnement prolongé en quête de clients et d'améliorer la gestion des flux de circulation à l'abord des gares et aérogares ou dans l'enceinte de celles-ci. Cette durée est applicable à tous les transports publics particuliers, y compris aux taxis intervenant en dehors de leur zone de rattachement et disposant d’une réservation préalable. La durée d’une heure permet aux véhicules concernés de stationner dans l'attente du client les ayant réservés dans des conditions juridiques claires leur garantissant un laps de temps suffisant pour s'organiser. Le respect de cette durée est d’autant plus important à l’abord ou dans l’enceinte des gares et aérogares au vu du nombre de clients potentiels pour ces transports.

Or, l’expression « sauf s'il justifie d'une réservation préalable ou d'un contrat avec le client final », prévue au 3° du II de l’article L.3120-2 précité, tend à rendre inopérante la durée limitée de stationnement à l’abord ou dans l’enceinte des gares et aérogares, fixée à une heure, précédant la prise en charge de clients ayant préalablement réservé un transport dès lors que cette expression prévoit la possibilité de stationner sur la voie publique au-delà de cette durée si le conducteur peut justifier d’une réservation préalable ou d’un contrat avec un client final.

Il convient enfin de préciser que l’article L.3122-9 du code des transports prévoit que le conducteur d'une VTC, après l'achèvement de la prestation commandée au moyen d'une réservation préalable, est tenu de retourner au lieu d'établissement de l'exploitant de cette voiture ou dans un lieu, hors de la chaussée, où le stationnement est autorisé, sauf s'il justifie d'une réservation préalable ou d'un contrat avec le client final.

La limitation de la durée de stationnement avant la prise en charge de la clientèle ayant préalablement réservé leur service doit demeurer le principe sur le domaine public des gares et aérogares en matière de transport public particulier pour les taxis intervenant en dehors de leur zone de rattachement, les véhicules de transport motorisés à deux ou trois roues utilisés pour le transport de personnes et les VTC.

1. Description des objectifs poursuivis

Le maintien de l’expression «sauf s'il justifie d'une réservation préalable ou d'un contrat avec le client final » est donc susceptible de laisser persister la confusion quant aux règles applicables à l’abord ou dans l’enceinte des gares et aérogares, en matière de police de la circulation et du stationnement, composantes de l’ordre public. La suppression de ces mots est ainsi nécessaire. La disposition est toutefois complétée d’une mention rendant explicite le fait que la durée de stationnement autorisée pour les VTC s’apprécie nécessairement au regard de l’heure prévue de chargement du client ayant effectué une réservation préalable.

L’objectif est également de préserver la distinction entre les activités de maraude et de réservation préalable, rappelée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2014-422 QPC 17 octobre 2014. Le Conseil a considéré « qu'il résulte de ces dispositions que le législateur a distingué, d'une part, l'activité consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport et, d'autre part, l'activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable ; que, poursuivant des objectifs d'ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, le législateur a réservé la première activité aux taxis qui l'exercent dans un cadre réglementé particulier ; que la seconde activité peut être exercée non seulement par les taxis mais également par d'autres professions, notamment celle de voitures de tourisme avec chauffeur ; que le principe d'égalité n'imposait pas que les taxis et les voitures de tourisme avec chauffeur soient traités différemment au regard de cette seconde activité ; que le droit reconnu par les dispositions contestées aux voitures de tourisme avec chauffeur d'exercer l'activité de transport public de personnes sur réservation préalable ne porte aucune atteinte au principe d'égalité devant la loi ».

2. Options possibles et nécessité de légiférer

Le code des transports fixe, depuis la loi du 1er octobre 2014 susmentionnée, les dispositions applicables à l’ensemble de ces transports. La modification de la partie législative relève donc du domaine de la loi.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La suppression des mots « sauf s'il justifie d'une réservation préalable ou d'un contrat avec le client final » permet donc de prévenir certains troubles potentiels à l’occupation du domaine public, à l’abord ou dans l’enceinte des gares et aérogares, liés aux comportements de certains conducteurs de véhicules de transports publics particuliers en cas de stationnement d’une durée déraisonnable. En outre, des améliorations concernant la gestion des flux de circulation à l'abord des gares et aérogares ou dans l'enceinte de celles-ci sont espérées.

Article 9

Externalisation de l’épreuve théorique générale du permis de conduire et des épreuves pratiques des diplômes professionnels poids-lourds

1. État des lieux

Les règles relatives à la délivrance du permis de conduire sont prévues au Chapitre Ier du Titre II du livre II du code de la route.

L’organisation des épreuves est définie dans la partie réglementaire de ce chapitre, plus spécifiquement aux articles D. 221-3 et D. 221-3-1 du même code. Les autres articles précisent les conditions additionnelles à la réussite des examens nécessaires pour l’obtention du permis (âge, visites médicales. Ces dispositions sont précisées par un arrêté du 20 avril 201299.

Ainsi, en application du cadre réglementaire, l’organisation des épreuves du permis de conduire est assurée par les préfectures et la fonction d’examinateur est confiée à des agents publics (inspecteurs du permis de conduite et de la sécurité routière - IPCSR).

En pratique, 1300 IPCSR répartis dans 700 centres font passer des examens (théoriques et pratiques)100.

Répartition du temps consacré aux examens en 2014


En bleu : permis A (11%)

En rouge : permis B (66%)

En vert : permis et examens du groupe lourd (17%)

En mauve : ETG (6%)

Source : Dossier de presse « RÉFORME DU PERMIS DE CONDUIRE : PRIORITÉ JEUNESSE » présenté le 13 juin 2014

L’insuffisance du nombre d’IPCSR et le dispositif d’attribution des places aux examens mis en place depuis 2006101 génèrent, en cas d’échec, un engorgement des centres d’examen et des délais d’attente de passage des épreuves particulièrement longs et disparates du fait du nombre plus ou moins importants de candidats au permis et du nombre d’IPSCR affectés dans chaque département.

De 98 jours (trois mois en moyenne en 2013 au niveau national, l’attente peut atteindre une moyenne de 5 mois dans certains départements, notamment en Île-de-France. Dans les autres pays européens, les délais sont en moyenne d’un mois et demi.

En France, plus d’un million de candidats présentent le permis B chaque année.

L’inscription au passage du permis de conduire y est gratuite (cas unique en Europe).

Le prix d’un forfait « 20h », en moyenne de 1.000 €, peut varier entre 800 € et 1600 €

Peu de candidats sont susceptibles d’être correctement formés au bout de seulement 20h de conduite ; la moyenne nécessaire constatée se situe davantage autour de 35h. À ce coût, s’ajoute le « prix de l’échec » pour 40% des candidats qui présentent l’examen pratique pour la première fois : au-delà des nécessaires heures de conduites additionnelles, s’ajoutent celles prises pour se maintenir à niveau dans l’attente d’une nouvelle date d’examen.

Ces montants sont élevés au regard du pouvoir d’achat des jeunes et de leur famille, et, malgré certaines aides financières de l’État102. À titre d’illustration, la moitié des personnes sous le seuil de pauvreté n’a pas le permis.

Le permis de conduire est un élément essentiel de l’insertion sociale et professionnelle, en particulier pour les jeunes. La détention du permis de conduire est un critère d’embauche pour 65% des employeurs103. Rendre le permis de conduire accessible au plus grand nombre, et notamment aux plus jeunes pour leur permettre une mobilité encore très largement indispensable pour entrer dans le monde du travail, est donc un enjeu majeur.

Il s’agit également d’un enjeu fort de sécurité dans un contexte où à l’accès à l’emploi est critique et le prix élevé de la formation au permis peut inciter à conduire sans ce dernier.

Compte tenu de ce contexte, le gouvernement a annoncé le 13 juin  2014 une réforme d’ensemble du permis de conduire de façon à le rendre à la fois plus accessible, plus moderne et plus transparent.

Le permis sera plus accessible en réduisant significativement les délais d’attente pour se représenter après un échec et en baisser ainsi le coût. Ces délais doivent être ramenés d’ici à deux ans à 45 jours. Atteindre cet objectif ambitieux implique que les IPCSR se consacrent en priorité au passage de l’épreuve pratique du permis B afin de satisfaire aux besoins exprimés par les usagers. La situation place l’administration dans une urgence qu’aucune campagne de recrutement d’inspecteurs ne saurait résoudre, notamment par les délais inhérents à leur recrutement et à leur nécessaire formation initiale.

L’un des leviers de la diminution du coût de la formation est la réduction des délais d’attente pour passer ou repasser l’examen. Chaque mois de délai gagné représente en moyenne 200 euros d’économie sur le coût total du permis de conduire aujourd’hui.

Le choix a été effectué de réduire les délais, c’est-à-dire d’augmenter le nombre des places disponibles, en recentrant les examinateurs (IPSCR) sur le passage du permis B. Ainsi, la réforme engagée par le gouvernement à l’été 2014, consistant à confier dans un premier temps à des réservistes de la police et de la gendarmerie nationales, puis depuis novembre 2014 à des agents publics désignés par les préfets la surveillance de l’épreuve théorique, commence déjà à produire des effets sur les délais de passage des examens.

Cette solution n’est toutefois pas pérenne. La prochaine étape est le transfert au secteur privé de l’organisation et la surveillance de l’ETG à partir de l’été 2015. En outre, il a été décidé de renforcer les effets de la réforme en confiant également au secteur privé l’organisation des épreuves pratiques des diplômes professionnels des conducteurs de véhicules des catégories poids-lourds. L’ensemble de ces mesures génèrera en année pleine  170 000 places d’examen au permis B supplémentaires.

Si on ajoute les mesures prises cet été consistant à réduire la durée de l’épreuve pratique de l’examen B de 3 minutes permettant ainsi aux inspecteurs de réaliser 13 examens au lieu de 12 par jour, la réforme va dégager l’équivalent de 280 000 places d’examens soit l’équivalent de 115 emplois d’inspecteurs.

1. Description des objectifs poursuivis

Pour rétablir l’égalité sur le territoire national et atteindre le délai moyen de passage des permis de conduire fixé à 45 jours d’ici l’été 2016, l’État souhaite recentrer l’activité des IPSCR sur le cœur de leur mission de service public, à savoir sur le passage de l’examen pratique de la conduite pour l’obtention du permis B.

Ce recentrage, au service de la jeunesse permettra d’ouvrir plus de places aux examens, de réduire les délais d’attente du passage du permis de conduire et ainsi de participer à la diminution du coût du permis.

Pour atteindre cet objectif, le Gouvernement souhaite recourir au secteur privé pour l’organisation de l’épreuve théorique et celle des épreuves pratiques des diplômes professionnels concernant les poids-lourds. Les modalités de recours seront définies pour garantir l’impartialité et le niveau de compétence requis et également assurer la couverture du territoire.

2. Options possibles et nécessité de légiférer

L’organisation du passage des épreuves des permis de conduire est à ce jour de la compétence exclusive de l’État. Si l’externalisation en tant que telle ne relève pas des prérogatives du législateur, la création d’une nouvelle profession réglementée, celle d’organisateur des épreuves du permis de conduire, impose de recourir à la loi.

Il est envisagé de créer une nouvelle profession d’organisateur des épreuves théoriques du permis de conduire ainsi que des épreuves pratiques des diplômes professionnels du groupe lourd (permis C et D relatifs aux transports de marchandises et de voyageurs). L’accès à la profession sera libre sous réserve de remplir les conditions d’agrément fixées par l’administration.

Les organisateurs agréés devront être en mesure de justifier de leur capacité matérielle à organiser les épreuves, de leur impartialité à l’égard des candidats et de leur indépendance à l’égard des personnes dispensant ou commercialisant des prestations d’enseignement de la conduite.

Ils organiseront les épreuves conformément au programme établi par l’administration en recourant à des examinateurs répondant à un niveau de formation minimum et à des conditions strictes d’honorabilité. Les frais facturés pour le passage de l’examen par les organismes agréés seront réglementés par décret pris après avis de l’Autorité de la concurrence.

L’agrément pourra être retiré ou suspendu en cas de manquement à ces obligations.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les particuliers

Les candidats au permis de conduire verront les délais d’attente diminuer, ce qui leur garantira un coût du permis de conduire moins élevé qu’à ce jour, chaque mois de délai gagné représentant en moyenne 200 euros d’économie.

L’accès au permis de conduire sera facilité pour un plus grand nombre de personnes, notamment les plus jeunes et les consommateurs les plus défavorisés.

Cette situation devrait significativement accroitre leur mobilité et, par voie de conséquence, faciliter leur accès à l’emploi.

Impacts pour les entreprises

La mesure entraînera la création de sociétés dans une activité nouvellement ouverte au secteur privé. Toutefois, s’agissant d’une activité nouvelle, le chiffrage de ces créations ne peut être estimé.

Ces nouvelles sociétés devront investir dans des équipements nécessaires au passage de l’ETG. Il leur appartiendra de développer un logiciel de tirage aléatoire des diapositives qui seront fournies par l’État et d’acquérir ou de louer les moyens nécessaires au passage de l’examen (le coût de ces locations diffère bien entendu selon la localisation géographique et le moyen utilisé : certains opérateurs pourraient par exemple proposer de faire passer les épreuves dans un bus circulant dans des régions rurales).

S’agissant des écoles de conduite, la réduction des délais et du coût du permis améliorera considérablement leur relation avec les élèves, au bénéfice des deux parties. Elle pourra également contribuer à une augmentation de la clientèle du fait d’un moindre coût global du permis.

Impacts pour les administrations

Les gains financiers liés au transfert de l’organisation des épreuves de l’ETG vers le secteur privé sont estimés à environ 250.000 € correspondant aux frais de location de salle aujourd’hui nécessaires à la tenue de l’examen de l’ETG et supportés par l’État.

Les frais liés aux IPCSR, salaires et déplacements, resteront inchangés car ils seront réorientés sur le passage des examens du permis B et les missions de contrôle.

Impacts juridiques

Le dispositif envisagé n’aura pas d’impact sous l’angle de l’ordre juridique de l’Union européenne.

Il convient de noter que ce n’est pas la délivrance du permis de conduire qui est externalisée mais seulement l’organisation des épreuves et de l’examen. La délivrance du permis, qui résulte de la réussite à ces examens mais pas uniquement, est une mesure de police relevant des prérogatives de l’État (article R. 221-1 du code de la route).

Enfin, comme l’organisation des examens sera ouverte à toute personne remplissant les conditions de l’agrément, sans possibilité d’appréciation de l’administration, l’externalisation ne relèvera pas la réglementation applicable en matière de marchés publics ou de délégation de service public.

4. Consultations menées

Il a été procédé le 26 novembre 2014 à la consultation obligatoire du Groupement Interministériel Permanent de la Sécurité Routière (GIPSR).

L’hypothèse d’une externalisation de l’épreuve théorique générale et la possibilité de confier les épreuves pratiques des diplômes professionnels des permis poids lourds à des organismes agréés ont été discutées dans le groupe de travail lancé par le Gouvernement104 concernant les délais d’attente à l’examen du permis de conduire. Ce groupe a rendu son rapport en avril 2014 et a conduit aux réformes déjà engagées en janvier 2014 et poursuivies avec la mesure objet de cette étude.

Ce groupe de travail comprenait notamment les représentants des établissements d’enseignement de la conduite automobile, les organisations syndicales des inspecteurs du permis de conduire.

Les organisations syndicales ont également été reçues par le ministre de l’intérieur en particulier à plusieurs reprises pour aborder ce point.

5. Textes d’application et outre-mer

Le régime législatif et réglementaire applicable dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution est celui de « l'identité législative ». Les lois et règlements y sont applicables de plein droit. Aucune mesure d’adaptation n’y est prévue.

Dans les collectivités d’outre-mer régies par les articles 72, 74, 76 et 77 de la Constitution, les règles relatives à la circulation routière diffèrent selon qu’elles relèvent de leur compétence exclusive ou de celle de l’État:

- Le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit l’application de plein droit des dispositions du droit national relatives à la circulation routière (article LO 6414-1 CGCT). La mesure s’y appliquera sans qu’il soit besoin de prévoir des mesures d’adaptation.

- Les statuts de Saint-Martin (article LO 6314-3 CGCT) et de Saint Barthélemy (article LO 6214-3 CGCT) prévoient que les règles relatives à la circulation routière relèvent de leur compétence exclusive. La mesure ne s’y appliquera donc pas.

- À Wallis-et-Futuna (article 4 de loi n°61-814 du 29 juillet 1961), dans les TAAF et à Clipperton (article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955), les règles relatives à la circulation routière relèvent de la compétence de l’État mais aucune mention expresse d’applicabilité n’existe actuellement. Le projet n’entend pas modifier cette situation. La mesure ne s’y appliquera donc pas.

- La réglementation relative à la circulation routière relève de la compétence exclusive de La Polynésie française (articles 13 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) et de la Nouvelle Calédonie (l’article 22,12° de la loi organique 99-209 du 19 mars 1999). La mesure ne s’y appliquera donc pas.

Aucune mesure d’extension n’est envisagée

Si l’entrée en vigueur des dispositions prévues est immédiate, elles ne produiront des effets qu’à compter de la prise des décrets d’application puis de la décision administrative d’externalisation des épreuves du permis considérées.

Les mesures d’application seront précisées par décret en Conseil d’État (nouvel article L. 215-6 du code de la route).

Dispositions du code de la route

Entrée en vigueur

Mesures d’application

Externalisation de l’épreuve du code et des permis poids lourds

 

Immédiate

 

L. 214-1

(possibilité de recourir à des professionnels agréés)

1° Précision sur les épreuves concernées

2° Fixation des frais d’examen.

L. 214-2

(conditions dont doivent justifier les organismes agréés)

Précision des conditions de capacité, d’impartialité et d’indépendance.

L. 214-3

(respect du programme des examens)

Définition du programme

L. 214-4

(Examinateur)

Précision des conditions de compétences.

L. 214-6

(sanction administrative)

Aucune

CHAPITRE II – COMMERCE

Article 10

Urbanisme commercial

1. État des lieux

1.1. Le secteur du commerce de détail est un secteur majeur pour l’économie dans lequel les grandes enseignes occupent un poids très important.

Le secteur du commerce dans son ensemble est un secteur majeur pour l’économie du pays, avec 1.400Md € de chiffre d’affaires (CA), près de 3 millions de salariés (source Insee) et de l’ordre de 400 000 non-salariés (estimation). Il a contribué en 2011 pour 192 Md € à la valeur ajoutée de l’économie, ce qui représente 11 % du PIB national.

Le secteur de distribution est un maillon incontournable du fonctionnement de l’économie moderne, qui sert d’intermédiaire entre les milliers de fournisseurs de produits locaux ou internationaux, et des consommateurs dont les comportements sont en pleine évolution.

Le secteur du commerce de détail (par opposition au commerce de gros – 770 Md€ - et de réparation automobile – 170 Md€) pèse quant à lui de l’ordre de 450 Md€ et emploie environ 1,6 millions de salariés, auxquels il convient d’ajouter de nombreux artisans-commerçants indépendants.

Le CA du commerce de détail se répartit entre 241 Md€ de CA pour le commerce alimentaire et 209 Md€ de CA pour le non alimentaire (équipement de la personne, équipement du foyer, culture loisir, multimédia, carburant)

Les grandes surfaces alimentaires constituent le principal circuit de distribution de produits alimentaires (plus de 60 % des ventes totales du commerce alimentaire en magasins et près de 45 % des ventes toutes taxes comprises en volume du commerce de détail et de l’artisanat commercial en 2012), mais leur poids dans le non alimentaire reste modeste (plus de 15 % de part de marché). Il existait plus de 12 300 grandes surfaces alimentaires en France au 1er juillet 2012.

La grande distribution alimentaire en France est dominée par les groupes Carrefour, premier distributeur alimentaire (numéro 2 de la grande distribution dans le monde), devant E. Leclerc : ces opérateurs représentent, en moyenne à eux deux, sur le territoire français près de 40 % des ventes des grandes surfaces alimentaires en 2011. Ils sont concurrencés par des groupements d’indépendants comme Système U, Intermarché (ITM) et des opérateurs intégrés à l’image des Groupes Casino, Auchan, Aldi et Lidl. Les sept première enseignes de la grande distribution font environ 190 Md€ de CA dont 150 Md€ dans l’alimentaire.

Cependant derrière ces moyennes se cachent des disparités importantes, par exemple dans les départements d’outre-mer (DOM) et en Corse, mais aussi à Paris ou dans certains territoires très marqués par une ou deux grandes enseignes de la distribution.

Paris par exemple se caractérise par une densité commerciale (tous commerces compris) d’environ 280 commerces pour 10 000 habitants, deux fois plus importante que dans les principales villes de provinces ou les principales capitales européennes, et par la diversité de son tissu commercial.

Selon les données de la ville de Paris, sur 8 447 locaux affectés au commerce de détail en 2011, 12 % sont des magasins d’alimentation générale d’une surface de vente inférieure à 120 m² et 9 % seulement des supermarchés ou supérettes de plus de 120 m². Par ailleurs, 14 % sont des commerces alimentaires spécialisés tels que des boucheries, charcuteries, poissonneries, crèmeries-fromageries ou primeurs, et 16 % sont des boulangeries ou pâtisseries.

Cependant si l’on se limite à la grande distribution alimentaire, la part de marché du groupe du principal groupe de distribution (Casino, sous les enseignes Casino, Monoprix, Franprix, Leader price, le marché d’à côté, etc.) est ainsi supérieure à 50 % dans plus de la moitié des quartiers, et supérieure à 80 % dans 10 des 80 quartiers. Le second groupe (Carrefour, sous les enseignes Carrefour, Shopi, Huit à Huit, Proxi etc.) a quant à lui une part de marché supérieure à 40 % dans 4 quartiers, mais elle est inférieure à 30 % dans 67 quartiers sur 80.

Une telle concentration autour de deux enseignes risquerait de peser sur la diversité de l’offre proposée aux consommateurs et de pousser les prix à la hausse.

Parmi les facteurs identifiés, qui limitent la concurrence intra-muros entre les enseignes en particulier dans Paris figurent l’absence et le prix du foncier, les coûts logistiques qui écrasent les marges des distributeurs, et la volonté des élus de protéger leurs petits commerces indépendants, ce qui se traduit dans les documents d’urbanisme opposables aux enseignes.

1.2. Le rôle des documents de planification urbanistique

Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU) ont été institués par la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) n° 2000-1208 du 13 décembre 2000. Ils sont élaborés par les élus du territoire concerné, en concertation avec les acteurs institutionnels et la société civile, selon des modalités prévues dans le Code de l’Urbanisme.

Le SCOT est l’outil de conception et de mise en œuvre de la planification intercommunale ; il est destiné à servir de cadre de référence pour les différentes politiques notamment sur l’habitat, les déplacements, le développement commercial, l’environnement, et l’organisation de l’espace. Il oriente le développement d’un territoire dans le cadre d’un projet d’aménagement et de développement durable, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, équipements commerciaux services, etc., de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile  ;

A l’heure actuelle, 220 SCOT sont opposables couvrant environ 1/3 du territoire et 234 SCOT sont en cours d’élaboration, pour une surface de territoire sensiblement équivalente.

La procédure d’élaboration d’un Scot se déroule en 6 étapes

1 - La délibération de l’établissement public (EP) prescrivant l’élaboration du schéma fixant les modalités de la concertation et les objectifs poursuivis : Cette phase permet de lancer la procédure de concertation avec la population qui aura lieu tout au long de la procédure d’élaboration.

2 – L’association des personnes publiques

Les services de l’État sont associés à la procédure d’établissement d’un SCOT, à l’initiative du Président de l’Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) ou sur demande du Préfet.

Sont consultées à leur demande les autres collectivités territoriales concernées : Présidents du Conseil Régional, du Conseil Général, des Groupements Intercommunaux, Maires des communes voisines et organismes consulaires (Chambre de Commerce et d’Industrie et

Chambre de Métiers, Chambre d’Agriculture).

3 - Le débat

Un débat a lieu au sein de l’organisme délibérant de l’EPCI sur les orientations générales du

Projet d’Aménagement et de Développement Durable, au plus tard quatre mois avant l’arrêt du projet de Schéma.

4 – L’arrêt du projet de Schéma

Le projet de Schéma est arrêté par délibération de l’établissement public.

Cette délibération est affichée pendant un mois au siège de l’EPCI et dans les Mairies concernées.

Le projet est ensuite transmis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration.

Faute de réponse expresse, leur avis est réfuté favorable à l’expiration d’un délai de 3 mois.

Les associations d’usagers sont consultées à leur demande.

5 – L’enquête publique

Le projet de Schéma doit être soumis à enquête publique par le Président de l’EPCI pendant une période de 2 mois.

6 – L’approbation définitive

Après l’enquête publique, le projet est éventuellement modifié (sans qu’il soit porté atteinte à son économie générale) puis approuvé par délibération de l’établissement public. Il est ensuite transmis aux personnes publiques associées et tenu à la disposition du public.

Le SCOT devient opposable deux mois après sa transmission au préfet, à moins que, dans ce délai, le préfet demande des modifications par courrier motivé, dans le cas de problèmes de compatibilité avec des normes supérieures ou d’atteinte grave aux principes de l’article L.110 et de l’article L.121-1 (en particulier le principe de diversité des fonctions urbaines en prévoyant des capacité de construction suffisantes pour la satisfaction des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat, d’activités économiques, etc.)

Au terme d’un délai de 6 ans à compter de la dernière délibération approuvant le SCOT ou portant sa mise en révision, l’EPCI compétent devra procéder à une analyse des résultats de l’application du SCOT et délibérer sur son maintien ou sa mise en révision.

Le PLU définit les orientations et stratégies d’aménagement de la commune pour les années à venir. Il constitue un document de synthèse entre l’urbanisme purement réglementaire qui fixe les règles encadrant l’acte de construire et l’urbanisme opérationnel traduisant un projet de vie pour la ville de demain en terme de développement économique, social, environnemental...

Les objectifs de ces documents en matière de commerce privilégient : la lutte contre l’étalement urbain, là où le commerce est à la recherche de foncier moins cher qu’en centre-ville ; la priorité au commerce de centre-ville, dans le but de densifier les zones urbaines et limiter les déplacements motorisés ; la qualité architecturale et paysagère des entrées de ville, visant particulièrement les ensembles commerciaux

À l’heure actuelle environ 1/3 du territoire national est couvert par des SCOT, et de nombreux autres sont en cours d’élaboration : certains de ces documents conçus de façon excessivement prescriptive constituent potentiellement des entraves à la liberté d’établissement du commerce et à la concurrence loyale dans le secteur du commerce au bénéfice des consommateurs.

La procédure d’élaboration d’un PLU se déroule en 5 étapes

1. Un diagnostic du territoire de l’EPCI ou de la commune permettant d’opérer les choix d’orientations qui seront retenues dans le Projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et déclinées dans l’ensemble des pièces opposables aux tiers doit être effectué au début de la procédure ;

2. Un débat organisé au sein de l’organe délibérant de l’EPCI ou du conseil communautaire, au plus tard deux mois avant l’arrêt du projet, sur les orientations générales du PADD ;

3. L’arrêt du projet de PLU par l’organe délibérant ou le conseil municipal, qui est soumis pour avis aux personnes publiques associées, ainsi, qu’à leur demande, aux communes limitrophes, aux EPCI directement intéressés, etc. (L. 123-9). Celles-ci formulent leurs observations dans un délai de trois mois.

4. L’enquête publique,

5. L’ approbation définitive

Environ 18 000 PLU sont actuellement opposables mais ce sont essentiellement les PLU valant SCOT là où il n’y a pas de SCOT, qui sont le plus susceptibles d’être soumis à l’autorité de la concurrence.

1.3. Enjeux

Le pouvoir d’achat des ménages étant sous forte tension (il a diminué en 2012 de 0,9 % et de 1,5 % par unité de consommation) ils sont contraints à des arbitrages dans leurs dépenses et ont par conséquent tendance à délaisser certains produits alimentaires jugés non essentiels ou trop chers.

Vis-à-vis des consommateurs, offrir un maximum de diversité de l’offre commerciale constitue un gage de concurrence, donc de baisse des prix et de gain de pouvoir d’achat. L’UFC-Que Choisir a illustré l’effet de la concurrence sur les prix en comparant la situation de deux magasins d’un même groupe situés à Marseille. Le premier n’est pas à proximité d’un autre hypermarché et le prix de son panier moyen est supérieur de 3,5 % à la moyenne constatée au sein du groupe. À l’inverse, un second magasin de ce même groupe à proximité de deux hypermarchés concurrents propose un panier inférieur de 1,9 % à la moyenne du groupe. L’écart de prix entre les deux magasins du même groupe est de 5,4 %.

Vis-à-vis des commerçants, faciliter l’installation de nouveaux acteurs peut engendrer des gains de productivité, et permettre de dégager d’importantes économies d’échelle (en particulier sur les très grandes surfaces). L’augmentation de la productivité en Europe est inférieure aux gains constatés aux États-Unis. Cela s’explique notamment par des règles américaines plus adaptées qui ont entraîné des gains d’efficacité et d’innovation.

Vis-à-vis des fournisseurs, la multiplication des linéaires de vente pourrait être de nature à favoriser l’accès d’un plus grand nombre de fournisseurs de proximité notamment à la grande distribution.

2. Description des objectifs poursuivis

La législation en matière d’aménagement et d’urbanisme commercial, a pour objectif de préserver les principes de liberté d’établissement, de prestation de service, et de concurrence au bénéfice du consommateur, tout en veillant à ce que les équipements commerciaux n’engendrent pas des nuisances disproportionnées en terme d’aménagement harmonieux du territoire, d’embouteillages, de dégradation des paysages notamment en entrée de villes, etc.

Cette législation vise à trouver le point d’équilibre entre économie, urbanisme et aménagement du territoire. Elle est mise en œuvre par les Commissions départementales et la Commission Nationale d’Aménagement Commercial.

Il appartient au document d’urbanisme d’arbitrer entre les différents enjeux des politiques publiques (habitat, protection de la biodiversité, développement économique, besoin en déplacement, etc.) en tenant compte de l’impératif de réduction de la consommation d’espace, de limitation des déplacements automobiles, du coût des infrastructures nécessaires, des compensations environnementales, de la qualité du cadre de vie, etc.. Il convient donc de s’assurer que la manière dont les documents d’urbanisme ont procédé à cette mise en cohérence des politiques publiques est équilibrée et qu’elle ne s’est pas faite au détriment du développement économique.

C’est la raison pour laquelle le projet de loi prévoit que l’autorité de la concurrence puisse être consultée sur les documents d’urbanisme en cours d’élaboration ou d’évolution, c’est-à-dire avant leur validation formelle, voire qu’elle puisse s’auto saisir dans certains cas dans le but de veiller à ce que ces documents ne comportent pas de dispositions contrevenant au principe au libre jeu de la concurrence dans le secteur de la distribution.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

Les dispositions relatives aux attributions de l’autorité de la concurrence et celles régissant l’aménagement commercial relevant du code du commerce (partie législative), les documents d’urbanisme figurant quant à eux dans le code de l’urbanisme (partie législative également) il est nécessaire de passer par la voie législative pour adapter ces règles.

Les documents d’urbanisme peuvent être déférés par le préfet devant le juge administratif dans le cadre du contrôle de légalité. Cependant la prise en compte des critères économiques et de respect de la concurrence n’étant pas au cœur du dispositif des documents d’urbanisme il peut s’avérer opportun pour le préfet ou pour le ministre de l’économie de solliciter l’avis de l’Autorité de la Concurrence sur les SCOT ou du PLU en cours d’élaboration ou de modification pour en vérifier la compatibilité. L’autorité de la concurrence pourra également s’autosaisir

L’Autorité de la Concurrence est le seul organisme compétent pour se prononcer sur cet aspect précis des documents d’urbanisme.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts sur l’économie

Le potentiel économique et le dynamisme du secteur du commerce seront renforcés par la suppression des règles anticoncurrentielles non justifiées. Elle permettra l’arrivée de nouveaux entrants dans un secteur en profonde mutation notamment du fait du développement du commerce électronique et la modernisation du secteur.

Impacts sur les entreprises

La suppression d’entrave non justifiée à l’ouverture de nouvelle surface commerciale accélèrera la réalisation des projets commerciaux, la réalisation de gains de productivité et la création d’emplois.

Impacts sur les particuliers, notamment les jeunes et les handicapés

La développement d’ouvertures de commerces, renforcera la concurrence et augmentera le pouvoir d’achat des consommateurs. Le commerce est par ailleurs un secteur reconnu pour être fortement employeur de jeunes salariés voire d’étudiants. Le concept des magasins de la grande distribution est particulièrement adapté à l’accessibilité pour les personnes handicapées (parking, places réservées aux personnes handicapés, allées larges adaptées au passage des fauteuils roulants).

Impacts sur les finances publiques

Un plus grand nombre de surfaces commerciales pourrait alourdir la charge des finances publique en entrainant le versement de plus de crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE), puisqu’il s’agit de l’un des plus gros secteurs bénéficiaires, et sous réserve En contrepartie, plus de compétitivité produira plus de recettes fiscales.

Impacts sur les administrations

Cette mesure représentera une faible charge supplémentaire pour le préfet qui devra transmettre les documents d’urbanisme adoptés à l’Autorité de la Concurrence. L’essentiel de la charge supplémentaire incombera à l’Autorité de la Concurrence en fonction du nombre d’avis sollicités.

Impacts sur les collectivités locales

Un secteur du commerce plus dynamique contribuera plus fortement au versement de ressources fiscales au bénéfice des collectivités locales (impôts locaux, taxe sur les surfaces commerciales, taxe locale sur la publicité extérieure, etc.). La mesure permettra également de sécuriser juridiquement leurs schémas d’urbanisme.

Impacts juridiques

L’avis de l’Autorité de la Concurrence, s’il est disponible, sera utilisé par le juge administratif s’il est saisi par le préfet d’un document d‘urbanisme dans le cadre du contrôle de légalité.

Impacts sociaux et environnementaux

L’impact social sera positif dans la mesure où le secteur du commerce est de façon générale fortement créateur d’emplois de tous niveaux. Du point de vue environnemental les enseignes déjà présentes sur le territoire ont déjà entrepris au cours des dernières années des efforts importants.

5. Présentation des consultations menées

L’Autorité de la Concurrence, et les grandes enseignes de la distribution à dominante alimentaires ont été consultées en particulier (notamment Casino et Leclerc).

Le Conseil national d’évaluation des normes ainsi que les fédérations professionnelles (conseil du commerce de France, UPA et CGPME) ont été consultés.

6. Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation de l’intervention

L’évaluation sera réalisée en concertation avec l’Autorité de la concurrence, sur la base du nombre de saisines enregistrées et de l’analyse de l’évolution des prix dans les territoires concernés, suite aux avis rendus.

Il conviendra de prévoir une règle d’exclusion pour Mayotte

Article 11

Injonction structurelle

1. État des lieux

La loi de modernisation de l’économie de 2008 a confié à l’Autorité de la concurrence un pouvoir d’imposer des injonctions structurelles dans le secteur du commerce de détail. Cependant, celui-ci est subordonné à des conditions difficiles à satisfaire : d’une part, la constatation d’un abus de position dominante ou de dépendance économique, d’autre part la persistance de l’abus malgré une décision de l’Autorité condamnant ce dernier. Ce cas de figure ne s’est jamais produit. Ces mesures sont donc quasiment inapplicables en pratique.

En revanche, l’abaissement des seuils de notification des opérations de concentration dans le secteur du commerce de détail dans la même loi a permis d’éviter un renforcement des positions dominantes dans certaines zones de chalandise.

Cependant, pour d’autres zones déjà très concentrées, peuvent être observées des situations de concurrence particulières dans lesquelles différents types d’obstacles à l’entrée de nouveaux concurrents existent. C’est notamment le cas quand le foncier commercial disponible est rare ou encore quand des problèmes logistiques existent, ce qui rend difficile de créer une concurrence sans disposer d’un grand nombre de magasins pour rentabiliser les circuits logistiques à mettre en place. Dans ces zones, la position détenue par le leader du marché ne peut être remise en cause ni par l’ouverture de nouveaux magasins, rendue en pratique impossible, ni par un contrôle des concentrations renforcé, la situation étant déjà acquise. Ces situations peuvent concerner à la fois le commerce à dominante alimentaire et non alimentaire tel que le bricolage et l’ameublement.

Sur ces marchés de commerce de détail, l'exercice d'un pouvoir de marché par un opérateur dominant a une incidence directe sur le pouvoir d'achat, à la fois parce que le client est le consommateur lui-même mais également parce que ce dernier ne dispose pas du même pouvoir de négociation qu'une entreprise. Par ailleurs, le consommateur est doublement contraint par sa faible mobilité et par la nature incontournable d'un certain nombre de dépenses de nourriture, boissons, hygiène et entretien, habillement, bricolage.

2. Description des objectifs poursuivis

L’octroi à l’Autorité de la concurrence d’un pouvoir d’injonction structurelle renforcé pour agir spécifiquement sur le secteur du commerce de détail répond à la problématique spécifique du commerce de détail : un manque de concurrence identifié à plusieurs reprises (notamment par l’Autorité de la concurrence105 et la BCE106) prenant la forme d’une trop forte concentration de certaines zones de chalandise. C’est en effet au plan local que la concentration du secteur du commerce de détail doit s’apprécier, et non au plan national, du fait des coûts de transport subis par le consommateur pour accéder à un opérateur107.

Une action spécifique au marché local prenant la forme d’une « riposte graduée » pouvant aller jusqu’à toucher les structures de marché pourra permettre l’entrée, à un rythme plus important que celui constaté jusqu’à présent, de nouvelles enseignes dans la zone de chalandise et, parallèlement, réduire le poids des opérateurs déjà installés sur ces zones de chalandise.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

Au regard de l’état des lieux décrits précédemment et de l’objectif de stimulation de la concurrence dans le secteur du commerce de détail présenté ci-dessus, il apparaît nécessaire de renforcer le pouvoir d’injonction structurelle de l’Autorité de la concurrence dans le commerce de détail. En effet, les outils dont disposent l’Autorité de la concurrence (contrôle des concentrations, répression des pratiques anticoncurrentielles, en particulier des abus de position dominante) ne permettent pas d’empêcher l’ensemble des situations inefficaces au plan économique.

Ainsi, certains marchés locaux présentent un niveau de concentration tel qu’il constitue, en soi, un obstacle à la concurrence. Le verrouillage de la concurrence sur ces marchés locaux est en outre renforcé par les phénomènes de rareté du foncier commercial, de faiblesse intrinsèque de la demande locale rapportée aux coûts fixes d’installation et de barrières contractuelles empêchant, lorsqu’ils le souhaitent, la sortie des magasins indépendants de leur réseau d’origine. Ces situations sont difficilement réversibles, sauf à pouvoir agir directement sur la structure du marché et la répartition des magasins.

C’est la situation du commerce alimentaire à Paris, analysée dans le cadre d’un avis rendu début 2012 par l’Autorité de la concurrence, qui a en premier mis en lumière la nécessité d’un tel pouvoir d’injonction structurelle. Avec 60% de parts de marché en moyenne à Paris et plus de 80% dans 11 zones de chalandise, le groupe Casino était en mesure de pratiquer durablement des prix supérieurs à la moyenne nationale [+13,39% selon UFC Que Choisir, 2011] et à ceux de ses concurrents également établis à Paris [écarts de prix de 5 à 12%].

Le constat de l’existence de zones de chalandises excessivement concentrées au plan local n’est pas propre à la région parisienne. Ainsi, la BCE, dans son étude précitée de 2011, montre que la France a les zones de chalandise parmi les plus concentrées de la zone euro (cf. tableau ci-dessous).

Comparaison de l’IHH108 local dans la zone euro

(Source : BCE, données 2010109)

Il est donc proposé d’étendre le dispositif d’injonction structurelle prévu par la loi « Lurel » (loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer) à la métropole, en renforçant néanmoins les conditions d’application via l’introduction d’un seuil de 50 % de parts de marché détenu par l’opérateur dominant.

L’option consistant à durcir le standard de niveau de prix mis en œuvre par l’opérateur dominant (retenir un critère de prix abusivement élevé et non de « de prix ou de marges élevés » comme actuellement prévu dans le projet de loi) n’a pas été retenue car elle ne permettrait pas d’atteindre l’objectif poursuivi, dans la mesure où le dispositif serait alors rendu inapplicable :

o depuis 1986, ni le Conseil de la concurrence ni l’Autorité n’ont sanctionné une entreprise pour abus de position dominante sur le terrain du prix abusif, ce standard est donc en pratique très difficile à prouver.

o Il en va de même au niveau européen : la caractérisation d’un abus de position dominante pour prix ou marges excessifs est particulièrement rare : la seule affaire dans laquelle la Cour de justice a validé une décision de la Commission fondée sur un tel grief est British Leyland110. Dans cette affaire, qui remonte à 1984, la Commission avait relevé que les prix avaient augmenté de 100% sur la période considérée, et ces pratiques se combinaient avec la fixation de prix discriminatoires visant à décourager les importations parallèles.

Au niveau européen, un tel dispositif existe au Royaume-Uni et en Grèce. Le premier exemple est détaillé ci-après.

Au Royaume-Uni

En vertu de l’Enterprise Act de 2002 puis des dispositions reprises dans l’Enterprise and Regulatory Reform Act 2013, depuis l’installation de la Competition and Markets authority (CMA) en avril 2014, l’autorité britannique de concurrence peut, au terme d’investigations approfondies, prononcer différents types de mesures (« remedies ») pour modifier la structure du marché lorsque celle-ci est la cause d’un déficit de concurrence ou d’une perte de bien-être pour les consommateurs (« adverse effects »). Parmi ces mesures figure notamment la cession d’activités ou d’avoirs à des concurrents, permettant ainsi « un changement immédiat et significatif de la structure du marché » (cf. Guidelines for market investigations : their role, procedures, assessment and remedies, May 2013; cf. également Market studies and market investigations: supplemental guidance on the CMA’s approach, January 2014). Ces lignes directrices encadrent l’utilisation par la CMA de ses pouvoirs d’intervention et prévoient une procédure contradictoire avec les parties concernées, tout en soulignant la nécessité de prendre en compte les bénéfices pour les consommateurs des mesures envisagées, les coûts de ces remèdes, ainsi que la proportionnalité et l’effectivité des mesures prévues.

L’autorité britannique a ainsi exercé son pouvoir d’injonction structurelle en obtenant des trois principaux cimentiers installés au Royaume-Uni une série de remèdes visant à réduire les facteurs structurels facilitant le maintien d’une collusion tacite sur les marchés du ciment, des granulats et du béton prêt à l’emploi. En particulier, l’entreprise commune des groupes Lafarge et Tarmac, d’une part, le cimentier Hanson, d’autre part, sont chacun tenus de céder un site de production en vue de faciliter l’entrée d’un nouvel acteur, conformément aux engagements acceptés le 21 août 2014 qui clôt la procédure ouverte en 2012.

L’autorité britannique a également exercé son pouvoir d’injonction structurelle dans le secteur des services aéroportuaires. Dans le cadre du système institutionnel dual qui prévalait avant l’installation de la CMA, la Competition Commission, saisie par l’OFT en mars 2007, a identifié, dans un rapport publié en août 2008, différents obstacles à la concurrence préjudiciables au bien-être des consommateurs. Après avoir pris en compte, d’une part, l’effectivité des différents remèdes possibles et, d’autre part, leurs coûts et bénéfices respectifs, la Competition Commission a ordonné à BAA, opérateur aéroportuaire qui possède plusieurs aéroports britanniques (London Heathrow, London Stansted, Southampton, Glasgow, notamment) de céder certaines de ses infrastructures. BAA a ainsi vendu les aéroports de London Gatwick, Edinburgh (décembre 2011) et Stansted (2013).

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impact pour l’économie

De manière générale, la stimulation de la concurrence dans un secteur est bénéfique pour l’ensemble de l’économie : elle permet d’augmenter l’activité car elle restitue du pouvoir d’achat aux consommateurs du secteur, et a ainsi, à moyen-long terme, un effet positif en matière d’emploi.

La mesure vise un secteur incontournable de l’économie française : en 2010, la valeur ajoutée du commerce représentait environ 15 % du PIB et ce secteur employait près de 3,3 millions de personnes. Le commerce de détail pèse pour environ la moitié du secteur, l’essentiel des ventes de détail étant réalisée par les grandes surfaces111.

Au regard de la taille du secteur concerné, et de l’importance du manque de concurrence observée dans certaines zones de chalandise, l’impact de la mesure proposée peut s’avérer particulièrement important. En effet, plusieurs études économiques démontrent l’impact à la hausse sur les prix d’une concentration élevée dans certaines zones de chalandise. Berger [2004]112 trouve des prix de 2,0 % plus faibles dans les zones de chalandise avec une forte concurrence que dans les zones sans forte concurrence113. L’UFC-que-Choisir [2008]114 constate des écarts de prix de 1,31 % en moyenne entre des zones de chalandise identifiées comme non concurrentielle et concurrentielle115. Biscourp, Boutin et Vergé [2008]116, dans une analyse économétrique régressant le niveau des prix sur un indice de concentration, estiment qu’une hausse de 1 000 points de l’IHH (indice mesurant la concentration d’un marché) local aboutit à une hausse des prix de 1,5 %. En outre, ces écarts de prix n’intègrent pas les effets de la concurrence sur la qualité et la diversité de l’offre, ainsi que sur l’innovation (cf. infra impacts pour les particuliers et les entreprises): il s’agit donc d’un minorant de l’effet attendu d’une stimulation plus grande de la concurrence sur les zones de chalandise concernées.

Impacts pour les consommateurs et pour les particuliers

Les études mentionnées ci-dessus mettent en évidence l’ampleur des gains pouvant être attendus par les consommateurs résidant dans des zones de chalandise excessivement concentrées à l’heure actuelle. Dans son avis 10-A-26 du 7 décembre 2010, l’Autorité avait relevé que :

- sur le format des hypermarchés : au moins 30 % des zones de chalandises ne voient se concurrencer que quatre opérateurs ou moins. Dans 10 % de ces cas, la situation est même plus critique puisqu’il n’y a même qu’un seul ou deux opérateurs qui se font face ;

- en ce qui concerne les supermarchés : la concurrence est plus forte et ce chiffre diminue à 14 %.

A titre illustratif, les grandes surfaces d’alimentation générale ont réalisé en 2012 un chiffre d’affaires d’environ 180 milliards d’euros. Si 10% d’entre elles117 voyaient, du fait de cette mesure, leur prix baisser de 1 % (hypothèse conservatrice au regard des résultats des études économiques), les consommateurs de ces zones économiseraient 180 millions d’euros sur une année.

Cette mesure s’appliquera également à l’équipement du foyer, tel que le bricolage, ce qui en augmentera l’effet pour les consommateurs.

Enfin, en permettant à des consommateurs, qui ne disposent pour l’instant que d’une offre relativement restreinte en termes d’enseigne, d’avoir accès à une plus grande diversité de choix, cette mesure augmentera leur bien-être et pourra même, dans certains cas, contribuer à diminuer leur temps de transport en leur évitant d’aller plus loin pour trouver les biens/enseignes qu’ils souhaitent.

Impacts pour les entreprises

Une stimulation de la concurrence a pour effet, et pour objet, de dissiper les rentes injustifiées au plan économique des acteurs en place. Dès lors, parmi les effets à attendre pour les entreprises figurera nécessairement la baisse de profit des opérateurs des zones trop concentrées. Ainsi, dans le secteur de la distribution alimentaire à Paris, l’Autorité de la concurrence a estimé que l’impact de l’entrée d’une nouvelle enseigne dans une zone de chalandise réduisait de 18% la marge nette réalisée par l’opérateur en place (via des baisses de prix, des baisses de volume liées à la diversion de clientèle et surtout l’engagement de dépenses supplémentaires aux fins de rénovation et d’extension des horaires d’ouverture)118.

Les entreprises du secteur, soumises à une nouvelle pression concurrentielle, seront ainsi incitées à se différencier et à innover afin de mieux satisfaire leur clientèle. La mesure prévue dans le projet de loi contribuera en ce sens à ce que des gains de productivité soient réalisés par les entreprises du secteur.

Le dispositif retenu ne remet pas en cause la sécurité juridique des entreprises, dès lors qu’il est rigoureusement encadré :

o par la précision des conditions d’engagement d’une procédure : notification de préoccupations de concurrence précises à la suite d’une enquête de l’Autorité sur les obstacles à la concurrence au cas par cas en fonction du territoire concerné, de la position [dominante] et du comportement de chaque acteur [prix ou marges élevés par rapport à la moyenne du secteur] ;

o par le déroulement de la procédure : phase préalable d’engagements et respect des droits de la défense assuré ;

o par les principes de nécessité et de proportionnalité : l’injonction doit être le seul moyen de restaurer la concurrence, le juge exerçant un contrôle de pleine juridiction. En outre, l’Autorité devra, si elle s’oriente vers le prononcé d’une injonction structurelle, démontrer qu’une action sur les accords et actes en cours, notamment le relâchement des conditions contractuelles qui lient un magasin à sa tête de réseau pour changer d’enseigne, faire jouer la concurrence sur les conditions d’approvisionnement, ou libérer sa politique commerciale, ne suffit pas à remédier aux préoccupations de concurrence identifiées

Le dispositif retenu constitue un équilibre entre l’exigence d’efficacité et la mise en place de garanties qui limitent la remise en cause de situations acquises par une concurrence sur les mérites à des cas exceptionnels et d’une particulière gravité.

CHAPITRE III – CONDITIONS D’EXERCICE DES PROFESSIONS JURIDIQUES RÉGLEMENTÉES

Article 12

Orientation des tarifs réglementés vers les coûts

1. État des lieux

Le prix des prestations de certaines professions juridiques, notamment celles des administrateurs judiciaires, commissaires-priseurs judiciaires, greffiers de tribunaux de commerce, huissiers de justice, mandataires judiciaires, et notaires, font l’objet d’une tarification réglementée par l’État.

Les textes applicables à ces professions ne prévoient pas, en général, de périodicité de révision des barèmes tarifaires. En pratique, les révisions tarifaires sont assez rares.

Pour les notaires, par exemple, le barème établi en 1978 a été réévalué en 1981, 1985, 1994, 2006 et 2011. Pour les huissiers de justice, le taux de base fixé à l’équivalent de 1,60 € en 1988, montant repris dans le décret de 1996, n’a été revalorisé qu’une seule fois en 2007 (soit une fois tous les quinze ans en moyenne). Pour les administrateurs et mandataires judiciaires, les barèmes définis en 1985 n’ont été principalement revus qu’en 2004 et 2006. Pour les commissaires-priseurs judiciaires, le barème établi en 1985 a été réévalué en 1993.

Par ailleurs, ces barèmes tarifaires sont souvent fixés à des niveaux élevés. Ainsi, dans le cas des tarifs proportionnels à la valeur mentionnée dans l’acte, la contrepartie financière demandée à l’usager est sans lien avec la complexité du dossier ou le temps passé par le professionnel.

À l’origine, cette construction tarifaire était justifiée par un système de péréquation : les recettes générées par les transactions importantes compensaient les pertes générées par les petites transactions (dont le coût n’était pas couvert par le tarif) et les activités rendues à titre gratuit par le professionnel (comme le conseil). Toutefois, les valeurs figurant dans les actes à partir desquelles sont calculés les tarifs ont crû beaucoup plus vite que les coûts encourus par les professionnels.

Pour les notaires par exemple, selon l’Inspection générale des finances, il ressort des statistiques du Conseil supérieur du notariat (sur l’évolution du prix des biens constatés dans les actes de vente) qu’en 2000, la vente d’un appartement parisien de 60 m² (prix médian en euros courant : 172 603 euros) générait des émoluments proportionnels de 1715 euros. En 2012, les émoluments proportionnels perçus pour la vente du même appartement (prix médian en euros courant : 504 000 euros) étaient de 4569 euros. L’Inspection générale des finances estime la hausse du tarif perçu par le notaire à 159 %. Dans les autres régions de France, où la hausse des prix de l’immobilier, bien qu’importante, a été moindre qu’à Paris, la hausse des tarifs perçus par les notaires n’en reste pas moins significative : les émoluments perçus pour la vente d’une maison de 100 m² à Clermont-Ferrand, par exemple, sont passés de 1039 euros en 2002 (prix médian en euros courant : 90 686 euros) à 1 938 euros (prix médian en euros courant : 185 000euros). La hausse du tarif perçu par le notaire est estimée à 77 % d’augmentation par l’Inspection générale des finances.

De même, dans le cas des greffiers de tribunaux de commerce, le taux de base, qui constitue l’unité de valeur des actes, a cru de 7,5 % en euros constants entre 2000 et 2012, en raison notamment d’une revalorisation des tarifs intervenue en 2004 (+ 29 %) malgré les gains de productivité réalisés grâce à l’informatique. Pour la mission d’administration d’entreprises en difficulté des administrateurs judiciaires, les taux des tranches ont augmenté de 50 % à 500 % à la suite des réévaluations de 2004 et 2006 (augmentation variable selon le chiffre d’affaires de l’entreprise). Pour les huissiers, la revalorisation de 2007 a permis une croissance des revenus de + 30,2 % entre 2006 et 2010 (pour une inflation de + 6,4%). Entre 1996 et 2012, l’augmentation des tarifs des huissiers reste supérieure de 9 points à l’inflation. À titre de comparaison, selon les statistiques de l’INSEE, l’évolution du salaire moyen en France entre 2000 et 2011 n’a été que de + 6,7 %.

Les trajectoires respectivement suivies par les coûts supportés et les revenus générés ayant fortement divergé au cours du temps, la péréquation initiale est désormais établie à un niveau élevé : par exemple, dans le cas des notaires, l’Inspection générale des finances estime que l’équilibre financier est actuellement établi pour un acte de transaction immobilière de 50 000 euros, alors que le montant moyen d’une transaction immobilière était de 235 500 euros en 2011. Il en résulte que les professionnels concernés, tous frais déduits, réalisent en moyenne des taux de marge particulièrement élevés, de l’ordre de 30 à 40%, soit quatre fois plus que la moyenne des entreprises françaises.

Une autre méthode d’évaluation de cette « surcompensation » consiste à observer les rémunérations moyennes de ces professionnels, qui sont très importantes. Il ressort des études disponibles que les revenus mensuels médians des professions concernées sont proches de six fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance mensuel pour les huissiers de justice, douze fois pour les notaires, et vingt-huit fois pour les greffiers de tribunaux de commerce. En 2010, d’après les revenus déclarés fiscalement, les rémunérations annuelles moyennes nettes des professions juridiques visées par la réforme peuvent être estimées de la façon suivante :

- 348.178 € euros par an (soit 29014 euros par mois) pour un administrateur judiciaire titulaire d’une structure unipersonnelle ;

- 340 695 euros par an (soit 28391 euros par mois) pour un mandataire judiciaire titulaire d’une structure unipersonnelle ;

- 326 630 euros par an (soit 27 219 euros par mois) pour un greffier de tribunal de commerce d’une structure unipersonnelle ;

- 190812 euros par an (soit 15901 euros par mois) pour un notaire titulaire exerçant sous forme individuelle :

- 162 373 euros par an (soit 13531 euros par mois) pour un huissier de justice titulaire ou associé.

L’accomplissement par les officiers publics et ministériels et les mandataires de justice d’une mission de service public déléguée par l’État justifie l’existence de ces tarifs réglementés par la puissance publique.

La « redevance » perçue par ces professionnels au titre de leur mission doit donc être réexaminée au regard de l’étendue de cette mission.

C’est pourquoi, il est nécessaire de revoir les niveaux tarifaires actuels, qui sont déconnectés des coûts réellement encourus par les professionnels et de redéfinir le système de péréquation afin d’éviter qu’il aboutisse à sur-rémunérer le service rendu aux usagers. Au-delà, pour éviter qu’un déséquilibre important ne se reproduise à l’avenir, la méthode de fixation et de révision des barèmes doit être revue en profondeur.

Finalement, l’enjeu est de construire un dispositif de régulation qui garantisse efficacement que les tarifs perçus par ces professionnels n’excéderont pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par les obligations de service public, tout en permettant d’octroyer une juste rémunération aux professionnels concernés, définie sur la base de critères objectifs, et d’intégrer un niveau de « confort tarifaire » dans un objectif de péréquation. L’autre objectif est de faire en sorte que la profession soit incitée à utiliser des techniques de production toujours plus efficaces résultant de ses investissements et de son organisation.

2. Description des objectifs poursuivis

Le projet de loi vise à définir de nouveaux principes de fixation et de révision des tarifs réglementés par la puissance publique.

À l’avenir, ces tarifs devront être « orientés vers les coûts » réels de production. En pratique, cela signifie qu’un principe d’équivalence préludera à leur élaboration, entre le coût du service rendu par le professionnel et la contrepartie financière perçue de l’usager au titre du service rendu.

En outre, les tarifs prendront en compte une contribution au titre d’une péréquation tarifaire (entre différentes prestations). Pour les actes notariés par exemple, les tarifs réglementés seront encadrés, pour la plupart, hors les grosses transactions immobilières, par un « corridor » tarifaire sous un seuil de la valeur du bien traité, à déterminer. Il ne s’agira plus d’un prix imposé à tous les professionnels, mais d’un intervalle au sein duquel ces derniers seront libres de facturer leurs prestations, entre un prix-plancher et un prix-plafond. Cette liberté tarifaire ainsi encadrée incitera à la recherche de gains de productivité par des investissements et des innovations. Cependant, le prix facturé à l’usager ne pourra être inférieur à un minimum réglementaire, de façon à assurer une certaine standardisation de la qualité du service rendu à l'usager sur les actes de la vie courante. Au-delà d’un seuil à déterminer en fonction des besoins de la péréquation, le tarif proportionnel continuera à être appliqué, après avoir été lui aussi révisé.

Pour conseiller le Gouvernement dans l’établissement des tarifs les plus adaptés, l’Autorité de la concurrence verra ses attributions consultatives élargies. Elle pourra formuler des avis sur ces tarifs réglementés à la demande du ministre chargé de l’économie ou de sa propre initiative, et fournir des éclairages économiques sur la meilleure façon d’obtenir les équilibres souhaités.

Par ailleurs, le projet prévoit une révision périodique des barèmes tarifaires. Cette évolution est nécessaire pour éviter une déconnexion à terme entre le tarif perçu et les coûts des professionnels. La révision ne se limitera pas à une simple indexation : elle devra tenir compte des évolutions des fondamentaux économiques sur la période considérée. Enfin, un principe général de transparence des prix facturés par ces professionnels verra ses modalités précisées par voie réglementaire.

Mutatis mutandis, des principes analogues d’orientation vers les coûts et de rémunération raisonnable sont prévus pour les prix réglementés en application de l’article L.410-2 du code de commerce, dans des secteurs ou des zones où la concurrence est limitée en raison de situations de monopole, de difficultés durables d'approvisionnement, ou de dispositions législatives ou réglementaires.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

L’objectif poursuivi par le projet de loi vise à instaurer de nouveaux principes de fixation et de révision de la tarification applicable à certains officiers publics et ministériels et mandataires de justice, ainsi que des prix réglementés dans les secteurs ou des zones où la concurrence est limitée. Cela entre pleinement dans les dispositions de l’article 34 de la Constitution qui prévoit que la loi détermine les principes fondamentaux du régime des obligations civiles et commerciales. Par conséquent, l’encadrement de l’exercice des fonctions d’officier public et ministériel et des mandats de justice relève du seul niveau législatif. Un décret en Conseil d’État sera pris pour notamment définir les modalités de fixation et de révision de ces tarifs.

Le projet de loi insère de nouvelles dispositions dans le code de commerce, selon lesquelles les professions juridiques concernées sont autorisées, sous un seuil à déterminer, à pratiquer des prix inférieurs à des tarifs maxima réglementés sur la base de critères objectifs. Ces tarifs seront fixés par un arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé de l’économie. Ils pourront également prévoir des minima, de façon à déterminer un corridor de tarifs. Le dispositif sera précisé par décret en Conseil d’État, après avis de l’Autorité de la concurrence.

Il est à noter que l’article 1er de la loi du 29 mars 1944 relative aux tarifs des émoluments alloués aux officiers publics ministériels sera abrogé à une date fixée par décret et au plus tard six mois après la promulgation de la loi.

Les nouveaux principes d’orientation vers les coûts et de rémunération raisonnable sont étendus aux prix réglementés par le deuxième alinéa de l'article L.410-2 du code de commerce. Le projet élargit aussi les attributions consultatives de l’Autorité de la concurrence pour lui permettre, de sa propre initiative ou à la demande du ministre chargé de l’économie, d’éclairer le gouvernement sur la fixation et la révision des tarifs et des prix réglementés.

Enfin, le projet étend également le champ d’application du premier alinéa de l’article L.113-3 du code de la consommation aux tarifs réglementés régis par le nouveau titre IV bis du code de commerce. Le ministre chargé de l’économie pourra désormais adopter des mesures de transparence tarifaire au bénéfice des usagers.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les consommateurs et les particuliers

L’Impacts pour les particuliers et les entreprises usagers de ces services sera substantiel. Il se traduira par un gain de pouvoir d’achat.

Pour mémoire, selon l’INSEE119 et une étude Xerfi, le chiffre d’affaires généré (19,7 Md€ en 2010) se répartit de la façon suivante dans le secteur des professions juridiques : 32 % pour les notaires, 7 % pour les huissiers, 2,5 % pour les administrateurs et mandataires judiciaires, et 0,5 % pour tous les autres (dont commissaires-priseurs judiciaires, hors avocats). De façon cumulée, les professions concernées par le projet représenteraient donc environ 42 % du chiffre d’affaires des professions juridiques, soit 8,3 Md€.

Ces chiffres sont concordants avec les données fiscales utilisées par la mission de l’Inspection générale des finances : en 2010, les notaires ont réalisé un chiffre d’affaires d’environ 5,6 milliards d’euros ; les huissiers de justice 1,0 Md€ ; les greffiers de tribunaux de commerce 219 M€ ; les commissaires-priseurs judiciaires 105 M€ ; les administrateurs judiciaires 100 M€ et les mandataires judiciaires 228 M€. Soit au total : 7,2 Md€.

Le chiffrage exact du gain de pouvoir d’achat dépendra de l’expertise des coûts qui sera réalisée dans le cadre de la définition par les autorités compétentes du nouveau dispositif.

Impacts pour les entreprises

En tant qu’usager des officiers publics et ministériels ou des administrateurs et mandataires judiciaires, les entreprises bénéficieront également des baisses de tarifs que pourra induire le nouveau dispositif de régulation.

S’agissant des professionnels concernés, ils bénéficieront d’un tarif fondé sur les coûts. Les tarifs prévoiront une péréquation entre différents types de prestations de façon à garantir l’équilibre interne aux études. Le système de prix permettra également la compensation d’éventuelles charges imputables à des obligations imposées au titre de la continuité du service public de la justice.

Impacts pour les administrations 

La charge de travail qui sera induite par le nouveau dispositif ne devrait pas nécessiter une dépense budgétaire additionnelle. Une redéfinition de l’ensemble des tarifs sera nécessaire dans un premier temps. Elle pourra être étalée dans le temps. Les administrations concernées et les services de l’Autorité de la Concurrence seront donc en mesure de prendre en charge ces travaux à effectifs constants.

Une fois franchie cette première étape, et définie une nouvelle méthodologie de tarification, les expertises nécessaires pour les révisions périodiques de tarifs représenteront une charge de travail moins lourde. En tout état de cause, la périodicité des révisions tarifaires sera définie de façon réaliste en tenant compte des charges administratives induites pour les services de l’État.

Impacts juridiques

Le dispositif envisagé est de nature à garantir une meilleure conformité de la régulation des tarifs des officiers publics et ministériels aux principes généraux du droit interne applicables aux redevances pour services rendus.

Les tarifs réglementés perçus en contrepartie d’une prestation de service public peuvent, pour autant qu’ils ne relèvent pas des « taxes de toutes nature », s’apparenter à des « redevances pour service rendu »120, selon la définition qu’en a donné le Conseil d’État dans l’arrêt Syndicat national des transporteurs aériens121 de 1958 : « toute redevance demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d’un service public déterminé […], et qui trouve sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service […]. » Le fait que le service public soit délégué à des personnes privées ne fait pas un obstacle à ce qu’une taxe ou une redevance le finance. Pour le Conseil d’État122, elles peuvent être perçues au bénéfice d'une personne autre que l'État, notamment par une « personne privée chargée d'un service public ».

Il ressort des grands principes de tarification du service public qu’une telle « redevance pour service rendu » ne doit pas, en principe, dépasser le coût du service public (en ce compris une rémunération raisonnable du professionnel auquel il est délégué). C’est précisément cette idée de contreparties et d’équivalence que le projet rétablit. Comme le souligne le Conseil d’État dans un rapport de 2002 : « il paraît naturel de rapprocher le produit de ces redevances du coût des services qu’elles financent. »123 Le projet vise donc à mettre en conformité la tarification des officiers publics et ministériels et des mandataires de justice avec les principes de financement du service public : les tarifs réglementés doivent refléter la valeur du service rendu aux usagers.

Ce dispositif est a priori conforme à l’ordre juridique de l’UE dans la mesure où les activités en cause échappent au droit européen car elles relèvent de l’exercice de l’autorité publique. Dans l’hypothèse où interviendrait une évolution jurisprudentielle qui soumettrait ces activités aux règles applicables aux SIEG (services d’intérêt économique général), le dispositif envisagé garantirait la pleine conformité de la régulation tarifaire de ces activités au droit européen124.

Depuis son arrêt du 24 mai 2011, la Cour de Justice considère que les notaires ne disposent pas de prérogatives de puissance publique. Dans le cadre de leurs missions d’intérêt général, ces officiers publics et ministériels doivent donc être qualifiés d’ « entreprises » au sens du droit de l’Union. Leurs activités d’intérêt général peuvent le cas échéant constituer des SIEG. En effet, le droit européen (cf. jurisprudence Altmark125) exige que les compensations dont bénéficient les SIEG ne dépassent ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes et d'un bénéfice raisonnable.

5. Consultations menées

Cette mesure a fait l’objet d’une présentation aux organisations professionnelles concernées. Ces dernières ont ensuite été consultées formellement sur la base du dispositif envisagé. A également été consultée l’Autorité de la Concurrence, qui avait en outre été préalablement saisie à titre consultatif au sujet de la régulation de ces tarifs réglementés.

Enfin, l’Assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna doit être consultée.

6. Textes d’application et outre-mer

La mise en œuvre du dispositif prévu au nouveau titre IV bis du code de commerce nécessitera l’adoption d’un décret en Conseil d’État, sur le rapport du ministre chargé de la justice et du ministre chargé de l’économie, après avis de l’Autorité de la Concurrence. Ce décret en Conseil d’État précisera les modalités d’application du dispositif, notamment :

- les méthodes d’identification et d’évaluation des coûts du service rendu, et de définition de la rémunération raisonnable ;

- la fréquence de révision des minima et maxima tarifaires ;

- la prise en compte de la péréquation entre prestations.

Sur cette base, les différents tarifs de chaque profession seront encadrés par un arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé de l’économie. Enfin, la mise en œuvre du dispositif nécessitera l’adoption de six arrêtés d’information tarifaire, pour chacune des professions concernées sur la base de l’article L. 113-3 du code de la consommation modifié.

Les dispositions du code de commerce seront applicables aux collectivités d’outre-mer dans les conditions suivantes :

- applicables en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion et à Mayotte (identité législative), sans qu’il soit requis d’en faire mention expresse, ni de prévoir d’adaptations spécifiques ;

- applicables à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les Terres australes et antarctiques françaises et l'île de Clipperton (spécialité législative, mais applicabilité de plein droit prévue dans les statuts), sans qu’il soit requis d’en faire mention expresse, ni de prévoir d’adaptations spécifiques ;

- applicables à Wallis-et-Futuna (compétence de l’État), sous réserve d’en faire la mention expresse dans le projet, mais sans qu’il soit besoin de prévoir de mesure d’application ;

- non-applicables en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française (compétence exclusive des collectivités d’outre-mer concernées).

Concernant l’introduction de dispositions particulières dans cette collectivité à l’outre-mer, il est nécessaire de consulter préalablement l’Assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna.

L’article L.113-3 du code de la consommation est applicable dans tous les départements d’outre-mer, ainsi que dans les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les Terres australes et antarctiques françaises et l'île de Clipperton (spécialité législative, mais applicabilité de plein droit prévue dans les statuts). La nouvelle disposition est applicable à ces territoires sans mention expresse. L’article L.113-3 du code de la consommation n’est pas applicable à Wallis-et-Futuna et le Gouvernement n’entend pas modifier cette situation. En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, les matières concernées relèvent de la compétence exclusive de ces collectivités d’outre-mer en vertu de leurs statuts.

Article 13 (1° à 3° et 5° du I et II)

Postulation et tarifs des avocats

1. État des lieux

La profession d’avocat est régie par la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, et par trois décrets d’application (décret n° 91-1197 des 27 novembre 1991, décret n° 92-680 20 juillet 1992 et décret n° 93-492 25 mars 1993).

L’article 5 de la loi du 31 décembre 1971 dispose que les avocats exercent leur ministère et peuvent plaider sans limitation territoriale devant toutes les juridictions et organismes juridictionnels ou disciplinaires. En revanche, ils ne peuvent exercer leur activité de représentation (postulation) que devant les tribunaux de grande instance près desquels leur barreau est constitué et devant la cour d’appel dont ce tribunal dépend, depuis la loi n° 2011-94 du 25 janvier 2011 qui a supprimé la profession d’avoué.

Cette contrainte induit un monopole territorial de la postulation des avocats. Ce principe général connaît une exception appelée multipostulation, qui autorise les avocats inscrits au barreau de l’un des tribunaux de grande instance d’une même zone géographique à postuler devant chacune des juridictions. Cette faculté est actuellement limitée à trois régions : Bordeaux / Libourne, Nîmes / Alès et Paris / Bobigny / Créteil / Nanterre.

Les honoraires des avocats sont déterminés librement avec le client, à l’exception des tarifs applicables aux bénéficiaires de l’aide juridictionnelle et du tarif de postulation. Le tarif réglementé de postulation repose sur un système de droits fixes et de droits proportionnels calculés sur le montant, non pas du litige défini ex post par le juge, mais des demandes formulées au juge ex ante.

Dans le ressort d’une même cour d’appel, la taille extrêmement réduite de l’échelon du monopole territorial de postulation conduit à un problème de lisibilité de l’action de l’avocat vis-à-vis de son client et à un renchérissement du coût de son intervention dans un autre tribunal de grande instance que celui de son barreau de rattachement. Cette limitation territoriale de la postulation résulte d’héritages historiques qui ne sont plus justifiés aujourd’hui. Deux périmètres différents, un lié au tribunal de grande instance, l’autre à la Cour d’appel, créent des complexités inutiles. Ils supposent l’intervention obligatoire d’un représentant local pour les clients dont l’avocat est rattaché à un autre tribunal de grande instance du ressort de la même cour d’appel. Dans le département des Bouches-du-Rhône, par exemple, un avocat du barreau de Marseille est libre de postuler devant la cour d’appel d’Aix-en-Provence. En revanche, il devra avoir recours à un avocat du barreau d’Aix-en-Provence pour une affaire traitée par le tribunal de grande instance de cette même ville.

Le caractère inadapté de ce dispositif rigide est de plus en plus évident dans le contexte de développement de l’économie numérique. Les procédures sont en effet gérées de façon croissante par voie électronique, à distance. Il sera possible de conserver un rôle aux avocats locaux tant que l’informatisation ne sera pas complète, mais sans que cela nécessite le maintien du caractère territorial de la postulation dans le périmètre défini aujourd’hui.

Aujourd’hui, il n’existe plus de motifs d’intérêt général de maintenir le monopole territorial de postulation des avocats dans le ressort du tribunal de grande instance, source de complexité des relations de l’avocat à son client, défendu par un professionnel différent selon le ressort géographique du tribunal de grande instance ou de la Cour d’appel et de renchérissement du coût des procédures, sans qu’un surcroît de qualité lié à la postulation elle-même, soit nécessairement indentifiable dans le ressort d’une Cour d’appel.

Compte tenu de l’intensification de la concurrence des activités de postulation des avocats (désormais possibles devant l’ensemble des tribunaux de grande instance d’une même cour d’appel), le maintien d’un tarif réglementé de postulation ne paraît plus nécessaire.

2. Description des objectifs poursuivis

Le dispositif envisagé vise à simplifier et moderniser les règles de représentation devant les juridictions en permettant aux justiciables d'être représentés par un seul auxiliaire de justice devant tous les tribunaux de grande instance du ressort d’une même cour d’appel ; le dispositif entend également limiter les frais de procédure devant ces juridictions ; il poursuit ainsi un but d'intérêt général d’accès moins cher et plus simple au service public de la justice. Les exceptions actuelles sont maintenues dans la région Ile-de-France.

Par ailleurs, il est envisagé de renforcer la protection des consommateurs en habilitant les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à contrôler le respect par les avocats des règles spécifiques qui leur sont applicables en matière de loyauté de l’information tarifaire.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi détermine les principes fondamentaux du régime des obligations civiles et commerciales. L’encadrement des fonctions d’avocats relève donc de la loi.

L’objectif poursuivi par le projet vise à élargir la territorialité du monopole de postulation des avocats à l’ensemble des tribunaux de grande instance du ressort d’une même cour d’appel, sous réserve qu’ils soient inscrits dans l’un des barreaux de ce ressort, et un principe de liberté tarifaire des prix de postulation.

Le dispositif retenu consistera à :

- autoriser les avocats à postuler devant l’ensemble des tribunaux de grande instance du ressort de la cour d’appel au sein de laquelle ils ont établi leur résidence professionnelle, et devant ladite cour d’appel ;

- supprimer l’encadrement règlementaire des tarifs de postulation des avocats, en instaurant un principe de liberté tarifaire ;

- habiliter les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à contrôler le respect par les avocats des règles spécifiques qui leur sont applicables en matière de loyauté de l’information tarifaire.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les consommateurs et pour les particuliers

Compte tenu de l’intensification de la concurrence qui en résultera, la mesure entraînera une réduction sensible du coût de la postulation pour les consommateurs-clients des avocats. L’Annuaire Statistique de la Justice (édition 2011-2012) dénombre 1,2 million d’affaires nouvelles devant les cours d’appel et devant les tribunaux de grande instance : en retenant l’hypothèse d’un montant de litige moyen de 10 000 €, soit 120 € de frais de litige, le total des frais de postulation pour ces 1,2 million de litiges serait de 144 millions €.

La mesure renforcera la protection économique des consommateurs grâce à la garantie d’une meilleure effectivité des règles relatives à la loyauté de l’information tarifaire applicables aux avocats.

Impacts pour les entreprises

S’agissant de l’Impacts sur les avocats, les travaux de consultations réalisés dans le cadre de l’élaboration du projet ont montré qu’une partie des professionnels y étaient favorables. D’autres, en revanche, redoutent que la suppression de la territorialité de la postulation ne réduise l’intérêt à ouvrir des bureaux secondaires, et qu’il en résulte des inconvénients, par exemple pour les permanences pénales et les aides juridictionnelles dans certaines régions. Cependant, les professionnels qui ont exprimé ces préoccupations n’ont pas été en mesure d’illustrer les cas où la réforme aurait un Impacts négatif. Enfin, d’autres professionnels ont suggéré la suppression du tarif réglementé de postulation en maintenant le principe du monopole territorial restreint à un seul tribunal de grande instance.

L’extension de la territorialité du monopole de postulation au ressort de la cour d’appel bénéficiera aux avocats dans la mesure où elle leur permettra de proposer à leur client une prestation complète devant un plus grand nombre de tribunaux de grande instance, prestation dont ils définiront par ailleurs intégralement le tarif. Elle leur permettra de tirer pleinement profit du développement des nouvelles technologies de numérisation des procédures judiciaires qui est en cours.

Impacts pour les administrations

L’extension du ressort de la territorialité de la postulation permettra au système judiciaire de bénéficier également des gains d’efficience générés par un recours accru aux nouvelles technologies de numérisation des procédures judiciaires, dans la mesure où cette suppression est un facteur de simplification des procédures (réduction du nombre d’interlocuteurs).

Impacts juridiques

En droit interne, la mesure nécessitera la modification de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ainsi que de l’article L. 141-1, III, du code de la consommation.

5. Consultations menées

- collectivités territoriales d’outre-mer de Saint Pierre et Miquelon, Polynésie Française, Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna ;

- département d’outre-mer de Mayotte ;

- Conseil National des Barreaux ;

- Conférence des Bâtonniers.

6. Textes d’application et outre-mer

Le dispositif retenu entend modifier la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, notamment ses articles 1er, 5, 8 et 10, et insérer à l’article L 141-1, III, du code de la consommation la référence à l’article 10 de la loi de 1971 précitée, afin d’habiliter les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à rechercher, constater et poursuivre les manquements aux obligations fixées à cet article.

6.1. Sur la modification du code de la consommation

La mesure entend modifier l’article L 141-1, III, du code de la consommation afin d’habiliter les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à rechercher, constater et à sanctionner les manquements aux obligations figurant à l’article 10 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1970 relative aux avocats. Dans la mesure où cette habilitation constitue une loi de souveraineté, cette disposition est applicable de plein droit dans toutes les collectivités d’outre-mer, quel que soit leur statut, sans mention expresse.

6.2. Sur la modification de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1970 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques

Le régime applicable aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution est celui de « l'identité législative ». Les lois et règlements y sont applicables de plein droit sauf mention expresse d’inapplicabilité, ce qui est le cas actuellement pour Mayotte, en vertu de l’article 81 de la loi de 1971 précitée. Le Gouvernement n’entend pas modifier cette situation.

Les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint Pierre et Miquelon126 prévoient l’application de plein droit des dispositions du droit national relatives à la profession d’avocat, sauf mention expresse d’inapplicabilité, ce qui est le cas actuellement pour Saint-Pierre-et-Miquelon, en vertu de l’article 81 de la loi de 1971 précitée. Le Gouvernement n’entend pas modifier cette situation.

Dans les collectivités d’outre-mer régies par les articles 72, 74, 76 et 77 de la Constitution, les règles applicables à la profession d’avocat relèvent de la compétence de l’État avec mention expresse : l’article 81 de la loi de 1971 précitée prévoit une mention expresse d’applicabilité pour la Polynésie Française, la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna. Le Gouvernement n’entend pas modifier cette situation.

Enfin, les textes actuels applicables aux avocats n’ont pas été étendus aux TAAF et l’île de Clipperton. Aussi, il n’est pas prévu que la présente mesure s’y applique.

6.3. Mesures d’adaptation prévue dans le projet de loi

La mesure entend modifier certains articles de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 qui, actuellement, sont applicables ou non à certains territoires ultra-marins. Aussi, en application de la jurisprudence du Conseil d’État (CE, 9 février 1990, Commune de Lifou), le dispositif retenu prévoit de conserver ces modalités d’application en outre-mer, qui figurent actuellement à l’article 81 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971.

Article 13 (4° du I)

Simplifier l’ouverture de bureaux secondaires par les avocats

1. État des lieux

Les avocats sont tenus de fixer leur domicile professionnel dans le ressort du tribunal de grande instance auprès duquel ils sont établis (décret du 27 novembre 1991, article 165). Cette question du domicile est importante car, si les avocats peuvent plaider sans limitation territoriale devant toutes les juridictions et organes juridictionnels, ils exercent exclusivement la postulation - c'est-à-dire les activités antérieurement dévolues au ministère obligatoire de l’avoué - devant le seul tribunal où ils ont leur résidence professionnelle (loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, article 5).

En vertu de l’article 8-1 de la loi du 31 décembre 1971, les avocats disposent de la faculté d’établir un ou plusieurs bureaux secondaires après déclaration au conseil de l’ordre du barreau auquel ils appartiennent. Lorsque le barreau secondaire est situé dans le ressort d’un barreau différent de celui où est établie sa résidence professionnelle, l’avocat doit en outre demander l’autorisation du Conseil de l’ordre du barreau dans le ressort duquel il envisage d’établir le bureau secondaire.

Les articles 166 à 169 du décret du 27 novembre 1991 précisent les règles à suivre :

a) la décision d'autorisation est notifiée au procureur général qui peut relever appel devant la cour dans les quinze jours ; elle est également portée pour information à la connaissance du bâtonnier dont relève l'avocat, lequel en informe son propre procureur général (article 166 et 167, alinéa 1er) ;

b) la décision de refus est notifiée à l'intéressé et au procureur général qui peuvent relever appel devant la cour dans les quinze jours également (article 166) ;

c) la décision implicite d'autorisation résultant du silence du conseil de l'ordre oblige l'avocat qui en bénéficie à informer de l'ouverture effective de son bureau son propre bâtonnier, qui en informe le procureur général compétent et le bâtonnier du barreau d'accueil ; il doit aussi en prévenir le procureur général du ressort dont dépend le bureau secondaire, lequel peut relever appel dans les conditions de l'article 16 du décret.

Il faut noter que des dispositions dérogatoires existent en région parisienne où les avocats des barreaux de Paris, Bobigny, Créteil et Nanterre peuvent librement postuler dans les 4 ressorts à la triple condition d'être avocat plaidant, de ne pas intervenir au titre de l'aide juridictionnelle et de ne pas mener hors de leur barreau une procédure de saisie immobilière, partage ou licitation (loi du 31 décembre 1971, article 1er, III).

Les avocats de ces barreaux peuvent par dérogation au droit commun : garder leur domicile professionnel principal en dehors du ressort de leur barreau de rattachement, si ce domicile a été établi avant le 16 septembre 1972 (article 1er, III, dernier alinéa) ; n'ouvrir un bureau secondaire dans la circonscription formée par ces quatre tribunaux de grande instance que dans le seul ressort du barreau auquel ils appartiennent (article 8-2).

Le nombre de bureaux secondaires ouverts dans le ressort des barreaux par des avocats non-inscrits à ces barreaux a augmenté de 56% entre 2002 et 2012, passant de 699 à 1 088127, preuve qu’il y a une véritable demande de la part des professionnels.

2. Description des objectifs poursuivis

Il est prévu de remplacer l’actuelle procédure d’autorisation administrative, qui contraint la création et le développement de l’activité des professionnels avocats, par un régime déclaratif, source d’une plus grande souplesse pour les professionnels.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Cette adaptation permettra de réaliser des économies de formalités pour les autorités compétentes comme pour les professionnels.

S’agissant des professionnels, la transformation d’un régime d’autorisation en simple déclaration permet un allègement de charges administratives (constitution du dossier de demande d’autorisation, compléments apportés pour répondre aux exigences de l’administration qui l’instruit). La formalité de déclaration est plus légère et peut parfois se résumer au fait de remplir un simple formulaire de type Cerfa et de l’adresser à l’administration compétente.

Cette transformation est également un facteur d’accélération de la vie économique puisqu’elle permet un démarrage de l’activité ou du projet plus rapide, dès le dépôt de la déclaration, et ce sans attendre la délivrance éventuelle d’une autorisation d’exercer. Ce gain peut être apprécié par le chiffre d’affaires anticipé perçu grâce à la réduction de ces délais.

D’autres bénéfices résultent de ce que l’activité parviendra plus tôt à son régime de profitabilité et de la possibilité de lever les incertitudes sur l’obtention finale de l’autorisation, donc sur un éventuel blocage du projet. Ce supplément d’activité économique se traduira aussi par des investissements et des dépenses qui peuvent avoir, au niveau de la collectivité, un effet d’entraînement favorable (anticipation de croissance du PIB et d’emploi) et un effet positif sur la trésorerie de l’État ou des collectivités territoriales (perception anticipées de taxes).

Pour les autorités compétentes, la substitution d’une simple déclaration à une autorisation permet d’économiser le temps et les ressources qui étaient préalablement consacrés à l’instruction des dossiers et à la préparation de la décision. L’estimation de l’économie nette doit néanmoins prendre en compte les interventions possibles pour traiter la déclaration (contrôle de validité, accusé de réception, enregistrement ou classement, etc.).

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

Article 14

Liberté d’installation des notaires

Article 15

Liberté d’installation des huissiers de justice

Article 16

Liberté d’installation des commissaires-priseurs judiciaires

Article 17

Présence de proximité des offices publics et ministériels

1. État des lieux

1.1. Conditions de titularisation des officiers publics et ministériels

Les officiers « ministériels » sont titulaires d'un office conféré par l'État. Ils sont nommés par une décision des pouvoirs publics. Certains d'entre eux sont également officiers « publics » en raison du pouvoir que l’État leur confère d'authentifier des actes juridiques ou judiciaires et de procéder à l'exécution des décisions de justice.

Quatre professions cumulent les qualités d’officiers publics et ministériels. Il s’agit des commissaires-priseurs judiciaires, des greffiers de tribunaux de commerce, des huissiers de justice et des notaires.

L’exercice de ces fonctions d’officier public et ministériel n’est actuellement possible que dans le cadre d'un régime de numerus clausus. Cela signifie que le nombre des offices est, pour chacune des professions concernées, limité en principe à l'existant. Aussi, le principe d'une libre installation n'existe pas dans ces professions, la seule exception étant les créations d'office, très rares, décidées par le garde des sceaux, ministre de la justice.

Lorsqu’ils cessent leurs fonctions, les officiers publics et ministériels disposent du droit de présenter leur successeur à l’agrément du garde des sceaux, ministre de la justice. L’article 91 de la loi du 28 avril 1816 dispose, à cet égard, que « les avocats à la Cour de cassation, notaires, greffiers, huissiers, agents de change, courtiers, commissaires-priseurs pourront présenter à l'agrément de sa Majesté des successeurs, pourvu qu'ils réunissent les qualités exigées par les lois. Cette faculté n'aura pas lieu pour les titulaires destitués. Les successeurs présentés à l'agrément, en application du présent alinéa, peuvent être des personnes physiques ou des sociétés civiles professionnelles ».

Ce droit de présentation est un droit personnel, au sens où il est attaché à la personne du titulaire de l'office. En tant que tel, et parce qu'il est étroitement lié à la souveraineté étatique et à l'intérêt public, le droit de présentation est un droit mobilier incorporel qui se situe « hors commerce » (Cour d’appel de Riom, 10 février 1845). Il en résulte qu’il ne peut pas être cédé à un tiers.

Cependant, la jurisprudence reconnaît la patrimonialité de la « finance » de l’office : les conventions à titre onéreux par lesquelles les titulaires d'offices présentent un successeur à l'agrément du garde des sceaux, ministre de la justice, sont validées (Cass. 1re civ. 16 juill. 1985). La présentation n'a pas nécessairement pour bénéficiaire une personne physique : il est admis qu'elle puisse être opérée au profit d'une personne morale, telle qu'une société civile professionnelle ou une société d'exercice libéral.ce128e

Ainsi, il faut distinguer le titre d'officier de la finance de l’office, qui renvoie à sa valeur patrimoniale : strictement, il s’agit de la contrepartie financière de l'exercice du droit de présentation par le titulaire de l'office.

La succession au sein de l'office public et ministériel s'opère au moyen d'une convention appelée « traité de cession ». Elle est conclue entre le titulaire de l'office et son successeur. Elle doit être jointe à la lettre de présentation du successeur. Aux termes de cette convention, le titulaire prend l'engagement de démissionner et de présenter son cocontractant à l'agrément du garde des sceaux, ministre de la justice, pour lui succéder.

Les parties au traité de cession sont libres de déterminer le « prix » de l'office. La jurisprudence précise que les règles du droit commun de la vente mobilière s'appliquent aux cessions d'offices publics et ministériels, notamment l’impossibilité d’introduire une action en révision de prix. Pour autant, le garde des sceaux, ministre de la justice, est en droit de refuser son agrément s'il lui apparait que le prix stipulé n'est pas conforme aux usages de la profession ou aux considérations économiques locales.

Dans les départements du Bas Rhin, du Haut Rhin et de la Moselle, le droit de présentation n’existe pas. Dans ces départements, les officiers publics et ministériels sont nommés en fonction du mérite. Les candidats à la nomination doivent réussir les épreuves d’un examen ou d’un concours professionnel, qui vise notamment à contrôler leurs aptitudes en droit local. Au terme de ces épreuves, une commission de classement formule des propositions au garde des sceaux, ministre de la justice, en vue de la nomination des candidats (cet avis ne lie par le ministre). Les nouveaux officiers publics et ministériels, nommés par arrêtés, ne disposent pas du droit de présenter leurs successeurs. Leur départ en retraite ou leur décès emporte la vacance de l’office dont ils étaient titulaires, et sa réattribution par concours.

1.2. Répartition des offices publics et ministériels sur le territoire national

Actuellement, pour être titularisé en tant qu’officier public et ministériel par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, plusieurs voies sont possibles, selon qu’il s’agit d’un office existant (ou vacant) ou d’un office nouvellement créé.

En ce qui concerne plus spécifiquement les offices créés, leur nombre est décidé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur proposition d’une commission :

- pour les commissaires-priseurs judiciaires et les huissiers de justice, il s’agit de la commission prévue au chapitre V du titre II du décret n° 73-1202 du 28 décembre 1973 relatif à la discipline et au statut des officiers publics et ministériels ;

- pour les notaires, il s’agit de la commission prévue au titre I du décret n°71-942 du 26 novembre 1971 relatif aux créations, transferts et suppressions d'office de notaire, à la compétence d'instrumentation et à la résidence des notaires, à la garde et à la transmission des minutes et registres professionnels des notaires. 

Ces commissions sont composées pour moitié de représentants des professionnels déjà installés. Elles sont chargées d’émettre des recommandations au garde des sceaux, ministre de la justice, sur la localisation des offices en fonction des besoins du public et de la situation géographique, démographique et économique. Elles établissent des prévisions quinquennales sur le nombre des titulaires d’offices et leur localisation. Leurs avis ne lient pas le garde des sceaux, ministre de la justice.

1.3. Difficultés d’accès aux titularisations

Au regard des prérogatives de puissance publique dont jouissent les officiers publics et ministériels, un contrôle administratif de leurs nominations semble justifié.

En revanche, la limitation du nombre des offices disponibles (numerus clausus) conduit à des conséquences économiques dommageables.

D’une part, le système actuel limite l’offre de services, qui ne correspond plus aux besoins. A titre d’exemple, depuis 1980, le nombre des notaires (titulaires et salariés) nommés par le garde des sceaux, ministre de la justice, n’a augmenté que de 30 %, alors que dans le même temps, le nombre annuel de transactions immobilières a crû de +100%129. Depuis 1980, le nombre d’études d’huissiers de justice a baissé de 18 %, les suppressions d’offices dans les zones rurales ne s’étant pas accompagnées de créations équivalentes dans les zones urbaines.

D’autre part, les nouveaux entrants ne sont pas favorisés, faute de créations suffisantes.

1.4. Inégalités territoriales d’accès aux missions assurées par les officiers publics et ministériels

En raison du système actuel de numerus clausus et des restrictions à l’installation, le maillage territorial des offices publics et ministériels n’est plus assuré convenablement aujourd’hui sur l’ensemble du territoire national. Ainsi, il apparaît que dans les zones densément peuplées, la présence d’officiers publics et ministériels est inférieure à la densité habituelle.

À titre d’exemple, on compte 89 notaires pour 1,5 million d’habitants (soit un notaire pour 17 000 habitants) dans le département de la Seine-Saint-Denis alors que, dans le même temps, un département rural comme celui de l’Aveyron compte 60 notaires pour 275 000 habitants (soit 1 notaire pour 4 500 habitants).

Carte – Densité départementale des notaires (par 100 000 habitants)

Le constat est le même pour les huissiers de justice : alors qu’il n’y a que 3 à 4 huissiers pour 100 000 habitants dans la grande couronne parisienne, on en dénombre entre 6 et 8 en Lozère ou dans les Alpes-de-Haute-Provence.

Carte – Densité départementale des huissiers de justice (par 100 000 habitants)

Pour les commissaires-priseurs judicaires, alors que la densité est particulièrement forte à Paris intramuros, en Normandie, et en Bourgogne, elle est faible dans la grande couronne parisienne, en Languedoc-Roussillon ou en Rhône-Alpes.

Carte – Densité départementale des commissaires-priseurs judiciaires (par million d’habitants)

Ce déséquilibre territorial s’explique par les difficultés d’accès à ces professions résultant de leur mode de régulation actuel. Pour les huissiers de justice, par exemple, le nombre d’offices a baissé de 18% entre 1982 et 2012. Les recommandations de la commission de localisation ont conduit à acter la suppression d’études d’huissiers en milieu rural, sans création au même niveau dans les territoires urbains plus densément peuplés. Les titulaires installés dans ces zones urbaines ont par conséquent bénéficié d’un accroissement de leur activité en l’absence de liberté d’installation de nouveaux entrants. De même, pour les notaires, le nombre d’offices a baissé de 11% entre 1980 et 2012, soit par fusion d’offices lors d’un passage en société, soit par disparition de structures non compensées. Au cours des cinq dernières années, seulement 17 offices de notaires ont été créés chaque année en moyenne, soit à peine 0,4 % du nombre d’offices existants. Pour les commissaires-priseurs judiciaires enfin, le nombre d’offices a également décru de façon continue depuis 2000.

1.5. Justification de l’intervention étatique

1.5.1. Promouvoir l’égalité des chances pour l’accès aux fonctions d’officiers publics et ministériels

Le cadre juridique actuel a des conséquences économiques dommageables : il aboutit à une limitation de l’offre de services et une allocation sous-optimale de professionnels qualifiés et compétents désirant s’installer.

Au vu du faible nombre de création d’offices, les salariés de ces offices n’ont jamais pu constituer un vivier pour l’installation.

Le nombre des offices disponibles a évolué moins vite que celui des diplômés susceptibles d’être titularisés130.

À qualification égale, des inégalités salariales très importantes en résultent selon que les officiers publics et ministériels salariés sont en mesure d’être titularisés ou contraints à demeurer salariés. Alors que la rémunération d’un notaire salarié est de 3 075 euros mensuels bruts (en intégrant le 13ème mois) en début de carrière, et de 3 773 euros après quatre ans d’expérience, celle d’un notaire titulaire s’élève à 15 901 euros par mois en 2010 (soit près de 4 fois plus) pour les structures unipersonnelles imposées à l’impôt sur le revenu (38%), et à 21 325 euros par mois (soit plus de 5,5 fois plus) pour les structures pluripersonnelles imposées à l’impôt sur le revenu (60%).

Ces inégalités affectent plus particulièrement les femmes et les jeunes, dont l’emploi dans les fonctions d’officiers publics et ministériels résulte essentiellement du recours au salariat. Le niveau de revenu est, de fait, très inférieur à celui des titulaires des offices. De plus, ces jeunes et ces femmes ont peu accès ensuite à la titularisation dans les offices. Ainsi :

- 71 % des notaires titulaires d’offices sont des hommes (moyenne d’âge : 49 ans), tandis que 80 % des salariés sont des femmes ;

- 81 % des commissaires-priseurs titulaires sont des hommes (moyenne d’âge : 53 ans), tandis que 56 % des salariés sont des femmes ;

- 73 % des huissiers de justice titulaires sont des hommes (moyenne d’âge : 49 ans), tandis que 72 % des salariés sont des femmes.

La persistance d’inégalités fortes, en raison du statut, du sexe ou de de l’âge, s’explique par des restrictions à l’installation. Le cadre juridique actuel doit être modernisé. Le dé-contingentement du nombre d’offices publics et ministériels, permettra un réajustement automatique de l’offre de services aux besoins de la population et des entreprises, et améliorera les perspectives de carrière professionnelle d’un grand nombre d’officiers publics et ministériels salariés, notamment les plus jeunes et les femmes.

1.5.2. Assurer l’égalité des territoires dans l’accès aux services rendus par les offices publics et ministériels

L’implantation géographique des offices n’est plus en phase avec les besoins de l’économie et des populations. Une densité d’officiers publics et ministériels deux à trois fois moindre dans les zones urbaines que dans les zones rurales ne constitue pas un maillage territorial satisfaisant, ni ne permet d’assurer l’égalité des chances économiques entre les territoires. Or, le système actuel repose sur une carte des implantations d’offices qui n’a pas assez tenu compte des évolutions démographiques.

Aussi convient-il de substituer à l’actuelle gestion entièrement planifiée du nombre des offices publics et ministériels, un système plus souple de mise en adéquation de l’offre de services juridiques aux besoins de la population et des entreprises : la liberté d’installation. Cette mesure vise donc à corriger les défauts de répartition actuels des offices publics et ministériels.

Afin d’assurer un service public homogène sur le territoire national, il est également proposé de confier à une autorité indépendante un rôle clé dans l’identification des équilibres nécessaires au bon fonctionnement et à la cohésion territoriale des offices publics et ministériels au moyen d’une carte qui sera proposée aux Ministres de la Justice et de l’Economie, chargés de l’arrêter.

1. Description des objectifs poursuivis

La procédure actuelle de création de nouveaux offices publics et ministériels par le garde des sceaux, ministre de la justice, sera réformée afin qu'un plus grand nombre de candidats à l’installation puissent être titularisés.

La mesure envisagée vise à supprimer le contingentement et à instaurer un principe de liberté d’installation pour l’exercice des fonctions de certains officiers publics et ministériels. Ce nouveau cadre permettra une meilleure allocation des ressources de façon à mieux répondre aux besoins.

Compte tenu des spécificités de leur activité, il ne semble pas techniquement possible d’appliquer la mesure envisagée aux greffiers de tribunaux de commerce. En effet, ces derniers sont attachés à une juridiction commerciale. Leur résidence est donc fixée par la carte judiciaire. Le principe de liberté d’installation ne saurait leur être appliqué. Ainsi, la mesure s’appliquera à trois professions uniquement : les commissaires-priseurs judiciaires, les huissiers de justice et les notaires.

Les créations de nouveaux offices seront désormais régies par les principes suivants : l’implantation d’offices sera libre sur la base cependant d’une cartographie qui inclut une montée en charge progressive du nombre de zones où l’implantation d’offices est libre, de manière à ne pas causer de préjudice anormal aux offices installés.

. Le ministre de la justice pourra s’opposer à la création d’un office :

- Sur des critères liés à la qualité de la personne, avec des conditions de nationalité, d’aptitude, d’honorabilité, d’expérience, et d’assurance ;

- Dans les zones où l’autorité de la concurrence aura donné un avis défavorable à l’installation de nouveaux professionnels. Ces zones seront celles où l’implantation d’un office supplémentaire pourrait porter atteinte à la continuité de l’exploitation des offices déjà installés et risquerait de compromettre la qualité du service rendu. Le ministre de la justice pourra refuser l’octroi d’un office notamment en tenant compte des caractéristiques du territoire et du niveau d’activité économique des professionnels concernés. Les zones géographiques sont définies de manière détaillée sur la base d’une analyse démographique de l’évolution prévisible du nombre de professionnels installés. La cartographie comporte les recommandations sur le rythme d’installation compatible avec une évolution progressive de la présence des professionnels sur le territoire concerné.

Dans les zones où un manque de professionnels sera identifié, le ministre de la justice pourra également lancer un appel à candidature sur la création de nouveaux offices.

Un mécanisme d’indemnisation réel et efficace est prévu pour les professionnels installés. Ainsi, lorsque l'installation porte atteinte à la valeur patrimoniale d’un office existant, son titulaire est dédommagé, à sa demande, par le ou les titulaires des nouveaux offices dont la création a causé cette perte. Le juge de l’expropriation sera le juge de ce contentieux. Le professionnel alléguant un préjudice aura 6 ans pour lancer son action, le paiement de l’indemnité pouvant être étalé sur 10 ans par le juge.

Les conditions d’accès aux professions seront définies par décret en Conseil d’État, sur le rapport du ministre chargé de la justice et du ministre chargé de l’économie.

Les activités réservées de chacune des professions seront pleinement préservées.

Il est à noter que la mesure envisagée vise à confier à l’Autorité de la concurrence une nouvelle mission. Celle-ci consiste à proposer aux ministres de l’économie et de la justice une cartographie des zones où l’implantation d’offices est libres et celles où l’implantation d’offices supplémentaires serait de nature à porter atteinte à la continuité de l’exploitation des offices existants ou à compromettre la qualité du service rendu. La présence des offices publics et ministériels sur l’ensemble du territoire national, et à émettre des recommandations sur les moyens d’améliorer l’accès au service et la cohésion territoriale des offices publics et ministériels.

La cartographie établie par les ministres de l’économie et de la justice inclut une montée en charge progressive du nombre de zones où l’implantation d’offices est libre, de manière à ne pas causer de préjudice anormal aux offices installés.

2. Options possibles et nécessité de légiférer

L’objectif poursuivi par le projet vise à remplacer le dispositif actuel d’autorisation préalable par un principe de liberté d’installation encadrée, notamment pour permettre aux officiers publics et ministériels salariés d’accéder plus facilement qu’aujourd’hui à la titularisation dans de nouveaux offices. Il vise également à assurer la continuité de l’exploitation des offices existants et la cohésion territoriale des missions assurées par les commissaires-priseurs judiciaires, les huissiers de justice et les notaires.

L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi détermine les principes fondamentaux du régime des obligations civiles et commerciales. L’encadrement des fonctions d’officier public et ministériel relève du seul niveau législatif.

Un décret en Conseil d’État, sur le rapport du ministre chargé de la justice et du ministre chargé de l’économie, sera pris pour définir les conditions de nationalité, d’aptitude, d’honorabilité, d’expérience, et d’assurance pour l’exercice de ces professions.

3.1. Dispositif relatif à la liberté d’installation

Le projet vise à simplifier les procédures de titularisation et de création de nouveaux offices :

- le candidat à la titularisation transmet un dossier au garde des sceaux, ministre de la justice, avec l'ensemble des justificatifs permettant de vérifier qu’il remplit bien les conditions d’aptitude, d’honorabilité, d’expérience, et d’assurance requises ;

- si le lieu d’implantation proposé par le candidat répond aux recommandations émises par l’Autorité de la concurrence, le garde des sceaux, ministre de la justice, nomme le candidat dans le lieu de son choix ;

- dans le cas contraire, le garde des sceaux, ministre de la justice, peut refuser de procéder à la titularisation demandée.

3.2. Dispositif relatif à la présence de proximité des officiers publics et ministériels

Afin d’assurer une présence de proximité des offices publics et ministériels, le projet vise à insérer dans le livre Ier du code de l’organisation judiciaire un nouveau titre III.

Ce titre confère à l’Autorité de la concurrence une nouvelle mission consistant à rendre un avis sur la liberté d’installation des officiers publics et ministériels

L’Autorité identifie les zones géographiques dans lesquelles l’implantation d’offices publics et ministériels supplémentaires serait de nature à porter atteinte à la continuité de l’exploitation des offices existants et risquerait de compromettre la qualité du service rendu, ainsi que les zones géographiques où l’implantation des offices apparaît insuffisante. L’Autorité fait toutes recommandations en vue d’améliorer l’accès aux offices publics et ministériels et dans la perspective de renforcer la cohésion territoriale des prestations et de développer de façon progressive le nombre d’offices sur le territoire. Ces recommandations et la cartographie dont elles sont assorties sont rendues publiques tous les deux ans..

1. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les consommateurs et pour les particuliers

En facilitant l’installation de nouveaux entrants, le projet permettra davantage d’innovation. Cette mesure permettra d’améliorer la compétitivité des entreprises et de restituer du pouvoir d’achat aux ménages usagers de services juridiques.

Ce dé-contingentement et le libre choix par le professionnel de la localisation géographique de son office, sous le contrôle de l’Autorité de la concurrence et du garde des sceaux, ministre de la justice, permettront de mieux répondre aux besoins des entreprises et de la population.

La mesure permettra également de réduire les inégalités en facilitant la titularisation rapide des actuels officiers publics ministériels salariés, en grande majorité jeunes ou femmes.

Impacts pour les entreprises

Le dispositif actuel freine, à long terme, le développement de l’offre des services juridiques, à la fois quantitativement (moins d’installations) et qualitativement (moins de gains de productivité).

Le mécanisme d’indemnisation prévu par le projet reprend le principe actuellement en vigueur (ordonnance du 26 juin 1816 pour les commissaires-priseurs judiciaires, décret n°75-770 du 14 août 1975 pour les huissiers, et décret n°71-942 du 26 novembre 1971 pour les notaires) qui prévoit que les nouveaux entrants indemnisent les titulaires d’offices déjà installés si ces derniers subissent un préjudice du fait de leur arrivée. Les professionnels déjà installés seront le cas échéant indemnisés, dans les conditions fixées par la loi et l’Autorité de la concurrence.

Impacts pour les administrations

Compte tenu des nouvelles missions confiées à l’Autorité de la concurrence, le projet conduira à la suppression des commissions de localisation actuelles, dont le secrétariat est assuré par la Chancellerie. Les moyens mis en œuvre pour le fonctionnement de ces commissions pourront donc être réallouées à d’autres missions assurées par le ministère de la justice.

S’agissant des moyens de l’Autorité de la concurrence, compte tenu des missions qui lui sont confiées, l’évaluation de la charge de travail conduit à estimer qu’elle pourra être supportée par elle.

Impacts juridiques

Ce dispositif est a priori conforme au droit de l’Union Européenne. Les activités des officiers publics et ministériels échappent aux directives en vigueur. Dans l’hypothèse où interviendrait une évolution jurisprudentielle qui soumettrait ces activités aux règles applicables aux SIEG (services d’intérêt économique général), le dispositif envisagé serait également en pleine conformité avec le droit européen131.

Outre les modifications législatives auxquelles elle procède, la mesure n’affectera pas l’ordre juridique interne. Elle vise à modifier la loi du 25 ventôse an XI s’agissant des notaires, l’ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers et l’ordonnance du 26 juin 1816 relative aux commissaires-priseurs judiciaires.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Les femmes représentaient 42,8 % des 751 323 professionnels libéraux recensés en 2011. Ce pourcentage a augmenté en 2012 puisqu’elles représentaient 44% des professionnels libéraux. Cette statistique est relativement similaire au taux de salariées dans la population active (48%). L’observatoire de l’activité libérale fournit une répartition par sexe pour chacune des 86 professions répertoriées dans ce secteur. Le domaine de la santé apparaît le plus féminisé, avec 53,6 % de femmes, suivi de près par celui du droit (47,4 %), tandis que les secteurs techniques connaissent une sous-représentation des femmes (26,1 %).

Les professions réglementées du droit, concernées par ce projet de loi, ont une composition sexuée qui ne dénote pas d’inégalités en termes sexuées132. On observe une proportionnalité parfaite entre le pourcentage global de professionnelles libérales dans la branche du droit et de salariées féminines tous secteurs confondus. Il est ainsi possible d’émettre l’hypothèse que les mesures d’orientation des tarifs vers les coûts pour toutes les professions réglementées de droit, ne supposera pas une paupérisation d’une branche particulièrement féminisée, puisqu’elle l’est tout autant que le reste de la population salariée.

On constate toutefois des pourcentages plus différenciés quand l’analyse est faite entre les professions. Toujours selon les statistiques de l’Observatoire de l’activité libérale, le nombre de femmes par profession en 2012 est le suivant: 72 % de mandataires judiciaires à la protection des majeurs, 53% d’avocates, 36% de greffières des tribunaux de commerce, 29% de huissières de justice, 29% de mandataires judiciaires à la liquidation des entreprises, 28% de notaires, 21% de commissaires-priseurs judiciaires, 17% d’administratrices judiciaires, 15% d’expertes auprès des tribunaux. Ces statistiques sexuées pourront être utilisées par la suite afin d’éclairer de façon plus précise les Impacts de ce texte sur chacune des branches du droit, au cas où on constaterait une différence entre les professions plus ou moins féminisées.

2. Consultations menées

Les dispositions envisagées ont été soumises aux organismes consultatifs suivants :

- Conseil supérieur du notariat 

- Chambre nationale des huissiers de justice 

- Chambre nationale des commissaires-priseurs judiciaires

- Collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon

- Département d’outre-mer de Mayotte

3. Textes d’application et outre-mer

Les dispositions prévues conduisent à modifier :

- la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat : modification des articles 4 et 68 et abrogation des articles 31, 32 et 52 ;

- l’ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers : modification de l’article 3 et création d’un nouveau chapitre I bis ;

- l’ordonnance du 26 juin 1816 relative aux commissaires-priseurs judiciaires : modification des articles 1-1, 3 et 12, création d’un article 1-1-1, suppression des alinéas 1 et 2 de l’article 1-2, abrogation des articles 1-3 et 2.

Les modalités des nouvelles prérogatives de l’Autorité de la concurrence seront précisées par voie règlementaire.

Le régime législatif et réglementaire applicable dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution est celui de « l'identité législative ». Les lois et règlements y sont applicables de plein droit. Aucune mesure d’adaptation n’y est prévue.

Dans les collectivités d’outre-mer régies par les articles 72, 74, 76 et 77 de la Constitution, les règles applicables aux officiers publics et ministériels diffèrent selon qu’elles relèvent de leur compétence exclusive ou de celle de l’Etat :

- les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint Pierre et Miquelon133 prévoient l’application de plein droit des dispositions du droit national relatives aux officiers publics et ministériels. Aucune mesure d’adaptation n’y est prévue ;

- à Wallis-et-Futuna (article 4 de loi n°61-814 du 29 juillet 1961), dans les TAAF et à Clipperton (article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955), les règles applicables aux officiers publics et ministériels relèvent de la compétence de l’Etat mais aucune mention expresse d’applicabilité n’existe actuellement. Le projet n’entend pas modifier cette situation. La mesure ne s’y appliquera donc pas ;

- la règlementation des officiers publics et ministériels relève de la compétence exclusive de La Polynésie française (articles 13 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) et de la Nouvelle-Calédonie (l’article 22,15° de la loi organique 99-209 du 19 mars 1999) 134. La mesure ne s’y appliquera donc pas ;

- la mesure entend modifier certains articles de la loi du 25 ventôse an XI et de l’ordonnance du 26 juin 1816 qui prévoient actuellement une mention expresse d’application à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Le gouvernement entend procéder à des aménagements rédactionnels des textes précités, afin qu’ils prennent en compte les récentes évolutions statutaires de ces deux territoires : Mayotte est devenue un département (application de plein droit des règles nationales) et Saint-Pierre-et-Miquelon applique le principe d’assimilation législative (application de plein droit des règles nationales). Il n’y a donc plus lieu aujourd’hui de prévoir de mention expresse d’applicabilité.

Mesure / code concerné

Proposition

Article(s) du projet de loi

Article 3 de l’ordonnance du 26 juin 1816 relative aux commissaires-priseurs judiciaires

Suppression de la référence à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte (« aménagement rédactionnel »)

Art. 5, 5°

Article 68, alinéa 1 de la loi du 25 ventôse an XI relative aux notaires

Suppression de l’alinéa 1 de l’article 68 en ce qu’il se réfère à Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte (« aménagement rédactionnel »)

Art. 3, 3°

Article 18

Simplifier le recours au salariat dans les offices publics et ministériels

1. État des lieux

La possibilité d'exercice salarié dans les officiers publics et ministériels a été introduite par la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 pour les notaires, avant d'être étendue aux huissiers de justice et aux greffiers de tribunaux de commerce (loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010), ainsi qu’aux commissaires-priseurs judicaires en 2011 (loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011).

Cependant, la possibilité de recruter des officiers publics ministériels salariés fait l'objet de restrictions. Au sein de chaque étude ou greffe, la proportion de salariés est fonction du nombre de titulaires de l'office :

- pour les huissiers de justice, commissaires-priseurs judiciaires et greffiers de tribunaux de commerce, s’applique la règle dite du « 1 pour 1 », c’est-à-dire qu’une étude peut compter un officier salarié pour un officier à statut libéral ;

- pour les notaires, cette limite a récemment été portée à « 2 pour 1 » (au 1er mars 2014) par l'ordonnance n°2014-239 du 27 février 2014135.

Selon le rapport de l’Inspection générale des finances, on dénombrait, en décembre 2012, environ 900 notaires salariés, contre seulement 43 huissiers de justice salariés (sur 3234), 1 greffier de tribunal de commerce salarié (sur 234) et aucun commissaire-priseur judiciaire salarié.

S'agissant des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires, la possibilité d'un exercice salarié de ces professions n'est pas encore prévue par le droit en vigueur.

Or, les exemples du notariat et ceux des autres officiers publics et ministériels montrent que l’introduction du salariat est un facteur de dynamisation des professions juridiques.

En effet, le salariat a rencontré un succès marqué dans le secteur du notariat, dont l’évolution ces dernières années montre que ce nouveau statut a permis l’amorce d’un renouvellement de la profession, que l’ouverture à la titularisation viendra parfaire, grâce à une augmentation de ses effectifs. Les salariés représentent déjà 10% du total des notaires et 30% des nominations entre 2012 et 2014 ont concerné des notaires salariés.

Le développement du salariat dans ces professions n’a pas induit une dévalorisation des fonctions, mais constitue un facteur de souplesse, en permettant l’exercice temporaire avant l’accession à l’association. Cette analyse paraît pleinement transposable aux administrateurs et mandataires judiciaires.

Dès lors qu'il est envisagé par ailleurs de moderniser les modes d'exercice des officiers publics ministériels et des mandats de justice136, la présente mesure vise à ouvrir à toutes les personnes répondant à des conditions de compétence, d'expérience, et d'honorabilité l'exercice salarié des fonctions de notaire, commissaire-priseur judiciaire, huissier de justice, greffier de tribunal de commerce, administrateur judiciaire ou mandataire judiciaire.

Le salariat permettra aux candidats à l'exercice libéral de ces professions de préparer leur installation. Dans la mesure où les conditions d'installation des professions juridiques réglementées seront par ailleurs assouplies, il semble impératif de ne plus contingenter le nombre de places de salariés dans les structures existantes.

2. Description des objectifs poursuivis

L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi détermine les principes fondamentaux du régime des obligations civiles et commerciales.

Les règles applicables au recours au salariat dans les offices publics et ministériels et dans les études d’administrateurs et mandataires judiciaires sont de nature législative.

Est ainsi prévue une habilitation à prendre par ordonnance les mesures envisagées.

Le nombre de salariés par structure d'exercice ne sera plus limité. Les professionnels concernés pourront donc bénéficier de deux modes d'exercice : l'exercice libéral et l'exercice salarié.

Dans les deux cas de figure, cet exercice s'effectuera sous le contrôle vigilant des chambres, conseils et ordres compétents, qui assureront un respect rigoureux des règles déontologiques ou professionnelles. À ce titre, les conditions de travail des salariés ne pourront en aucune façon porter atteinte à ces règles. Chaque salarié pourra continuer, comme aujourd’hui, de refuser à son employeur d'accomplir une mission lorsque celle-ci lui paraîtra contraire à sa conscience ou susceptible de porter atteinte à son indépendance.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les consommateurs et les particuliers

Cette mesure permettra aux usagers, particuliers ou entreprises, de bénéficier des services de professionnels plus nombreux, disposant du même niveau de compétence et de formation qu'actuellement.

En termes d’emploi, la mesure permettra à davantage de diplômés, notamment des jeunes diplômés, d’exercer en tant que salariés, avant de s’installer éventuellement à leur compte, les métiers d’administrateur judiciaire, de commissaire-priseur judiciaire, de greffier de tribunal de commerce, d’huissier de justice, de mandataire judiciaire et de notaire.

Impacts pour les entreprises

La mesure devrait conduire à une modification de la politique de recrutement de salariés par les offices publics et ministériels et les personnes chargées d'un mandat de justice. Elle permettra, notamment aux plus dynamiques d'entre eux, de recruter davantage de salariés pour préparer l’accroissement du nombre d’associés, à terme. Cette nouvelle faculté offerte aux professionnels permettra de mieux accompagner le développement de leur activité. L'augmentation du nombre de places de salariés dans les structures existantes permettra à un plus grand nombre de candidats d'acquérir l'expérience nécessaire pour envisager sereinement une installation et un exercice libéral de ces professions.

Impacts juridiques

La mesure envisagée doit conduire à l’abrogation des dispositions suivantes :

- premier alinéa de l’article 1 ter de l’ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat ;

- deuxième alinéa de l'article 3 de l'ordonnance n° 45-2593 du 2 novembre 1945 relative au statut des commissaires-priseurs ;

- deuxième alinéa de l'article 3 ter de l'ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers ;

- premier alinéa de l'article L. 743-12-1 du code de commerce.

Elle consistera par ailleurs à introduire des dispositions permettant l'exercice salarié dans les parties du code de commerce relatives à l'exercice des professions d'administrateur judiciaire (articles L. 811-7 et suivants du même code) et de mandataire judiciaire (articles L. 812-5 et suivants du même code).

Pour les offices publics et ministériels, ce dispositif est a priori sans incidence sur l’ordre juridique de l’Union Européenne dans la mesure où les activités des officiers publics et ministériels échappent au droit européen car elles relèvent de l’exercice de l’autorité publique. Pour les administrateurs et mandataires judiciaires, la mesure envisagée sera applicable tant aux nationaux qu’aux ressortissants d’autres États membres. Dans ces conditions, elle est pleinement compatible avec les exigences du droit de l’UE.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

4. Consultations menées

- Conseil national des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires ;

- Conseil supérieur du notariat ;

- Chambre nationale des huissiers de justice ;

- Chambre nationale des commissaires-priseurs judiciaires ;

- Commission d'harmonisation du droit privé d'Alsace-Moselle ;

- Assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna.

5. Textes d’application et outre-mer

Le dispositif retenu consistera à introduire des dispositions permettant l'exercice salarié dans les parties du code de commerce relatives à l'exercice des professions d'administrateur judiciaire (art. L 811-7 et s.) et de mandataire judiciaire (art. L 812-5 et s.). Pour ces deux professions, pour lesquels la possibilité de recourir au salariat sera introduite, les règles applicables au règlement des litiges, au licenciement et à la cessation des fonctions de ces salariés seront précisées par voie réglementaire.

Le régime législatif et réglementaire applicable dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution est celui de « l'identité législative ». Les lois et règlements y sont applicables de plein droit, sans qu’il soit besoin de prévoir de mesures d’adaptation particulière.

5.1. S’agissant des officiers publics et ministériels

Les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint Pierre et Miquelon137 prévoient que les lois et règlements y sont applicables de plein droit. Aucune mesure d’adaptation n’est en outre prévue.

A Wallis-et-Futuna (article 4 de loi n°61-814 du 29 juillet 1961), dans les TAAF et à Clipperton (article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955), les règles applicables aux officiers publics et ministériels relèvent de la compétence de l’Etat mais aucune mention expresse d’applicabilité n’existe actuellement. Le projet n’entend pas modifier cette situation. La mesure ne s’y appliquera donc pas.

La règlementation des officiers publics et ministériels relève de la compétence exclusive de La Polynésie française (articles 13 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) et de la Nouvelle-Calédonie (l’article 22,15° de la loi organique 99-209 du 19 mars 1999) 138. La mesure ne s’y appliquera donc pas.

5.2. S’agissant des administrateurs et mandataires judiciaires

Dans les collectivités d’outre-mer régies par les articles 72, 74, 76 et 77 de la Constitution, les règles relatives aux administrateurs et mandataires judiciaires relèvent de la compétence de l’Etat et y sont applicables avec mention expresse :

- les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre et Miquelon prévoient que les lois et règlements y sont applicables de plein droit. Aucune mesure d’adaptation n’est en outre prévue ;

- dans les TAAF et l'île de Clipperton, les dispositions législatives relatives au « droit commercial » sont applicables de plein droit (article 1-1, 7° de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955). Aucune mesure d’adaptation n’est prévue ;

- en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie, aucune disposition ne prévoit l’applicabilité du livre VIII du code de commerce (sauf le titre II, mais non affecté par le projet). Le gouvernement n’entend pas modifier cette situation, la mesure ne s’y appliquera donc pas.

- à Wallis-et-Futuna, l’article L. 950-1, 8° du code de commerce prévoit que les dispositions du livre VIII dudit code sont applicables dans les îles Wallis et Futuna, à l'exception « des articles L. 812-1 à L. 813-1 ». Il en résulte que le dispositif relatif aux administrateurs judiciaires est applicable, mais pas celui concernant les mandataires judiciaire. Le gouvernement n’entend pas modifier cette situation : la mesure devra donc être applicable aux administrateurs judiciaires.

Article 19

Habilitation
Ouverture et partage gratuit des données du RNCS

1. Difficultés à résoudre

L’article L.123-1 du code de commerce dispose que les personnes physiques ayant la qualité de commerçants et certaines catégories de personnes morales (sociétés civiles ou commerciales, groupements d'intérêt économique, établissements publics à caractère industriel ou commercial, etc.) sont tenues de s’immatriculer au registre du commerce et des sociétés (RCS).

Dans la plupart des départements métropolitains, ce registre est tenu par un greffier du tribunal de commerce, sous la surveillance du président ou d'un juge. Contrairement aux juridictions civiles et pénales, dont les greffes sont opérés par des agents de l’État depuis 1965, les greffes des tribunaux de commerce sont confiés à des officiers publics et ministériels nommés par le garde des sceaux, ministre de la justice. Bien que chargés d’une mission de service public, ils exercent sous statut privé.

Sur le reste du territoire national, il en va différemment : les greffes des chambres commerciales des tribunaux de grande instance des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, de même que ceux des tribunaux mixtes de commerce des départements et régions d'outre-mer sont confiés à des greffiers fonctionnaires de l’État.

Les données de chaque RCS sont transmises par voie électronique à l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) qui les centralise pour constituer le registre national du commerce et des sociétés (RNCS). En volume, les déclarations collectées par les greffiers des tribunaux de commerce représentent environ 95 % du total des données transmises à l’INPI. Elles sont alors agrégées à celles des tribunaux mixtes d’Alsace-Moselle et des départements d’outre-mer (5 % du total). L’INPI dispose ainsi de l’ensemble des informations sur les sociétés immatriculées en France. Il a alors pour mission de diffuser les informations techniques, commerciales et financières contenues dans le registre centralisé (article L.411-1, 2° du code de la propriété intellectuelle).

Actuellement, les modalités de transmission des informations des RCS des greffiers des tribunaux de commerce vers l’INPI sont régies par des dispositions réglementaires (article A123-30 du code de commerce). Les délais réglementaires de transmission à l’INPI sont de quinze jours maximum à partir de la date du dépôt d’acte au greffe. Ces informations publiques sont particulièrement utiles à la vie des affaires. Les entreprises les utilisent abondamment, soit pour leur usage interne, soit pour les rediffuser en y apportant, le cas échéant, une valeur ajoutée. Pour le moment, l’accès aux données du RNCS suppose d’acquérir une licence de diffusion après avis du « Comité des licences ».

Depuis 1986, les greffiers des tribunaux de commerce se sont regroupés au sein d’un groupement d’intérêt économique (GIE), dénommé « Infogreffe », comme les articles L.251-1 et suivants du code de commerce le leur permettent. Lancé sur Minitel, puis sur Internet, Infogreffe assure à titre onéreux une diffusion dématérialisée de l’information juridique et économique sur les entreprises collectée par les greffes. Le succès commercial d’Infogreffe repose notamment sur sa maîtrise technique de la diffusion de masse des données informatisées. Selon le CNCGT, le site internet www.infogreffe.fr a enregistré plus de 12 millions de visiteurs uniques en 2011. Ces derniers ont commandé plus de 10 millions de documents et d’actes (dont 59 % d’extraits K-bis).

À la suite d’un accord intervenu en 2009, le GIE Infogreffe assure la diffusion technique du RNCS, par voie électronique, auprès des licenciés de l’INPI. Cet accord a permis la réalisation d’économies d’échelle importantes en évitant des redondances inutiles en matière de saisie de données et de diffusion des informations au public. Toutefois, il a rendu le GIE Infogreffe incontournable pour l’accès aux données légales des 3,5 millions d'entreprises françaises.

Pour financer cette prestation technique d’Infogreffe, l’accord prévoit un partage des recettes tirées des licences de rediffusion. Le tarif annuel de cette licence est de l’ordre de plusieurs dizaines de milliers d’euros. Ce prix limite le nombre des entreprises qui ont accès à cette rediffusion. Plus encore, il apparait139

Directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, JO n° L 345, 31/12/2003, p. 9, considérant 14 : « les États membres devraient inciter lesdits organismes à proposer les documents à des prix qui n'excèdent pas les coûts marginaux de reproduction et de diffusion.. À l’heure du numérique, les coûts de duplication et de diffusion sont de plus en plus réduits, de sorte que le coût marginal141 d’usage d’une information déjà produite tend vers la gratuité.

Une politique d’ouverture tend à favoriser des innovations de rupture, en permettant l’émergence de nouveaux usages des données, ou des améliorations de la qualité des services rendus.

Au-delà de la seule question du coût d’accès, il convient de veiller à la qualité des données publiques mises à disposition. Cette qualité joue sur le taux de dissémination auprès des ré-utilisateurs. A contrario, la simple mise à disposition d’informations brutes, non traitées, peut poser des difficultés de valorisation et freiner la rediffusion des données. Une politique d’ouverture des données publiques doit donc s’attacher à définir le format informatique de ces données, permettant de préciser le contenu et la contextualisation des données, qui conditionneront en partie leur rediffusion.

Le projet s’inscrit dans la politique d’open data menée depuis 2011 : sous l’autorité du Premier ministre142, la mission Etalab veille à ouvrir largement, librement et gratuitement les données publiques pour les mettre à la disposition du plus grand nombre. Cette stratégie est particulièrement bénéfique pour les données à fort Impacts sociétal ou potentiel d’innovation. Elle participe également de la modernisation de l’action publique.

Le cadre contractuel actuel entre l'Institut national de la propriété industrielle et son prestataire technique pour la diffusion du RNCS n’est plus adapté. Le gouvernement souhaite confier à l'INPI une nouvelle mission d'ouverture et de partage gratuit des données de ce registre.

Par ailleurs, le monopole de fait des greffiers de tribunaux de commerce pour la diffusion électronique des données du RNCS auprès des licenciés de l'INPI, qui vient s’ajouter au monopole des activités que leur réserve le code de commerce pour la délivrance de copies d’actes officiels, ne parait pas justifié économiquement.

2. Objectifs poursuivis

La mesure vise à améliorer la diffusion et la réutilisation des informations légales d’entreprises contenues dans le RNCS par une politique de diffusion libre, facile et gratuite.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

L’article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales.

Les modifications portées à la centralisation et à la diffusion des données légales du RNCS relèvent des seules prérogatives du législateur, de même que la définition des missions confiées dans ce domaine à l’INPI.

Dans le nouveau dispositif, les greffiers pourraient transmettre sans frais et « par voie électronique » :

- des originaux des inscriptions effectuées au greffe, et des actes et pièces qui y sont déposés. Ces documents électroniques vaudraient originaux ;

- les résultats des retraitements des informations contenues dans les inscriptions, actes et pièces mentionnés à l’alinéa précédent. Cette transmission permettrait d’alimenter en temps réel une base de données nationale, dans un format informatique ouvert et compatible avec le RNCS pour favoriser l’interopérabilité et la réutilisation des données qu’il contient. Cette transmission sera réalisée sans délai pour permettre une actualisation en temps réels des données du RNCS.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

S’agissant de la « diffusion » des données légales d’entreprises auprès du public, le projet pourrait conforter la mission de l'Institut national de la propriété industrielle consistant à centraliser le RNCS, en lui confiant une nouvelle mission visant à assurer la diffusion et la mise à disposition gratuite du public, à des fins de réutilisation, des informations techniques, commerciales et financières contenues dans le RNCS.

Les activités réservées des greffiers de tribunaux de commerce en matière de collecte et de traitement de données locales du RCS seraient préservées : dans le cadre de leur mission d’intérêt général, ces officiers publics et ministériels continueraient à contrôler et apprécier la validité des demandes d’inscription, modification et radiation au RCS déposées par les entreprises. De même, les contestations entre assujettis et greffiers resteraient de la compétence du juge commis à la surveillance.

La mission consistant à transmettre les données légales d’entreprises aux fins de centralisation du RNCS par l’Institut national de la propriété industrielle est déjà assurée par les greffiers des tribunaux de commerce. Elle constitue le prolongement de leur mission de service public de tenue des registres locaux, pour laquelle ils perçoivent des redevances auprès des personnes tenues de s’immatriculer. Un projet d’orientation des tarifs de ces redevances vers les coûts ne nécessiterait pas de prévoir de rémunération supplémentaire au titre de cette mission, le coût des transmissions électroniques à l'Institut national de la propriété industrielle étant alors dûment pris en compte dans la détermination du tarif à percevoir par les greffiers de tribunaux de commerce.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

Article 20 (I)

Habilitation
Simplifier l’accès aux professions d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire

1. Difficultés à résoudre

Les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires interviennent pour traiter les difficultés des entreprises dans les procédures de sauvegarde, de redressement et de liquidation judiciaire. Sur décision de justice, les administrateurs judiciaires sont chargés d’administrer les biens de l’entreprise en difficulté ou d’exercer des fonctions d’assistance ou de surveillance de ces biens ; les mandataires judiciaires sont mandatés pour représenter les créanciers de l’entreprise et procéder s’il y a lieu à sa liquidation.

Les fonctions d’administrateur judiciaire (article L. 811-2 du code de commerce) ou de mandataire judiciaire (article L. 812-2) ne peuvent être exercées, à titre professionnel et habituel, que par les personnes inscrites sur une liste établie par une commission nationale. La compétence territoriale des administrateurs judiciaires / mandataires judiciaires est nationale, mais en pratique le juge désigne généralement un administrateur judiciaire et un mandataire judiciaire dans le ressort territorial de sa cour d’appel.

Le code de commerce fixe les conditions requises pour être inscrit sur les listes : avoir subi avec succès l’examen d’accès au stage professionnel, accompli ce stage et réussi l’examen d’aptitude aux fonctions d’administrateur judiciaire (5° de l’article L. 811-5) ou de mandataire judiciaire (5° de l’article L. 812-3).

Des dispenses existent déjà pour certaines professions, dans des conditions variables : dispense totale de l’examen d’accès au stage professionnel, dispense possible d’une partie du stage professionnel et dispense partielle (à l'exception de la déontologie par exemple) ou totale de l’examen d’aptitude aux fonctions d’administrateur judiciaire (article R. 811-26) ou de mandataire judiciaire (article R. 812-14). C’est le cas des administrateurs judiciaires / mandataires judiciaires ayant exercé l’autre des deux professions pendant 3 ans au moins, des avocats, des notaires, des huissiers de justice, des greffiers des tribunaux de commerce, des experts comptables ou des commissaires aux comptes ayant exercé pendant 5 ans au moins leur profession et les juristes d’entreprise titulaires de certains titres ou diplômes et justifiant de 15 ans au moins de pratique professionnelle.

Enfin, le tribunal peut désigner « hors liste » des personnes justifiant d’une expérience ou d’une qualification particulière au regard de la nature de l’affaire et remplissant certaines conditions. Ces désignations sont en pratique exceptionnelles.

Le nombre des administrateurs et mandataires judiciaires a stagné sur la période récente : 118 administrateurs judiciaires en 2012 (contre 114 en 2005) ; 313 mandataires judiciaires en 2012 (contre 307 en 2005).

Toute chose étant égale par ailleurs, cette situation ne peut évoluer sensiblement même si à un nombre plus important de candidats à l’examen d’accès au stage que de professionnels obtenant leur retrait de la liste peut être espéré eu égard au nombre de stagiaires en légère augmentation, mais cette évolution peut apparaître encore insuffisante. En effet, la durée du stage est longue (trois ans), eu égard aux compétences pratiques requises, le nombre de candidats se présentant limité é, malgré l’existence de diplômes universitaires dans certaines universités, et, accessoirement, le nombre de places de stagiaires par structure est limité (à deux) par les règles professionnelles,. Dans ces conditions, le nombre de personnes susceptibles d’être intégrées sur les listes est très limité à court terme.

S’ajoute à ces effets un vieillissement de la population des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires : la moyenne d’âge des professionnels est actuellement d’environ 53,5 ans pour les deux professions..

En 2012, il y avait en France 431 administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires inscrits, dont la répartition par âge est la suivante :

Répartition des administrateurs et mandataires judiciaires par tranche d'âge (2012)

Les administrateurs judiciaires / mandataires judiciaires âgés de plus de 50 ans sont au nombre de 280. À l’horizon de dix ans, il sera donc nécessaire de procéder à un renouvellement. De plus, il est estimé qu’une centaine d’administrateurs judiciaires / mandataires judiciaires supplémentaires permettrait de mieux répondre aux besoins des entreprises, Conjugués, ces éléments renforcent le monopole territorial dont les administrateurs judiciaires notamment les mandataires judiciaires bénéficient de facto, et ce d’autant plus que les marges de souplesse prévues par la loi – les modes de désignation « hors liste » – ne sont pas utilisées en pratique par les tribunaux de commerce.

Il ressort en outre des statistiques fiscales étudiées par l’inspection générale des finances que :

- le chiffre d’affaire annuel des administrateurs judiciaires est d’environ 100M€ (résultat net comptable de 26,7 M€). La rémunération individuelle moyenne s’élève à environ 348000 € par an lorsque le professionnel est titulaire d’une structure unipersonnelle imposée à l’impôt sur le revenu (75 % des cas), soit quasiment 14 fois le revenu annuel moyen d’un salarié en France. Elle est de 437.000 € par an et par associé dans les structures d’exercice pluripersonnelles.

- le chiffre d’affaires annuel des mandataires judiciaires est de l’ordre de 230 M€ (résultat net comptable de 76,2 M€). La rémunération individuelle moyenne s’élève à environ 341.000 € par an pour les titulaires d’une structure unipersonnelle imposée à l’impôt sur le revenu (75 % des entreprises), soit près de 14 fois le revenu annuel moyen d’un salarié en France. Elle est de 377.000 € par an par associé pour les entreprises associant plusieurs personnes.

2. Objectifs poursuivis

Le projet vise à accroître rapidement le nombre de personnes qualifiées pour exercer les fonctions d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire.

C’est pourquoi, le gouvernement souhaite ouvrir de nouvelles voies universitaires et professionnelles d’accès à ces professions, en prévoyant la création d’un nouveau diplôme et en formant davantage d’étudiants à ces deux métiers. Il souhaite également élargir les conditions de dispenses d’examen d’accès au stage, de stage professionnel et d’examen d’aptitude.

Ce diplôme de niveau master sera créé par voie réglementaire par le ministre chargé de l’enseignement supérieur, sur le modèle du « diplôme supérieur du notariat », qui permet d’accéder à la profession de notaire.

De façon analogue, l’obtention de ce nouveau diplôme supérieur en administration et liquidation d’entreprises en difficulté permettra d’être inscrit sur les listes d’accès aux fonctions d’administrateur judiciaire ou de mandataire judiciaire, sans qu’il soit nécessaire de passer préalablement l’examen d’aptitude.

Il est à noter que l’ordonnance visera encore à renforcer la possibilité de dispense, totale ou partielle, des obligations de stage et de passage de l’examen d’aptitude. Ces dispenses seront désormais de droit lorsque seront remplies des conditions de compétence et d’expérience professionnelle fixées par décret en Conseil d’État.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les consommateurs et les particuliers

Le projet permettra de créer un nombre élevé d’emplois hautement qualifiés d’administrateurs judiciaires et de mandataires judiciaires. Pourront par exemple en bénéficier les licenciés en droit qui se destineront à ce nouveau diplôme supérieur en administration et liquidation d’entreprises en difficulté ou les personnes remplissant les conditions de compétence et d’expérience professionnelle, comme les actuels collaborateurs d’administrateurs judiciaires et de mandataires judiciaires.

Impacts pour les entreprises

Un accroissement du nombre d’administrateurs judiciaires et de mandataires judiciaires permettra de traiter plus rapidement les situations d’entreprises en difficulté, et d’améliorer leurs chances de survie.

Les professionnels déjà en place pourraient profiter des nouvelles libertés offertes par la loi pour développer leur activité, tout en disposant d’un avantage de notoriété lié à leur antériorité. Un tel développement serait d’autant plus aisé pour ces professionnels que la mesure s’accompagnerait d’une nouvelle faculté de créer sans entraves des bureaux annexes, d’avoir recours au salariat, et d’accéder plus aisément qu’aujourd’hui aux capitaux extérieurs.

Impacts pour les administrations

Sera créé, par le ministre chargé de l’enseignement supérieur, un diplôme de niveau master spécialisé dans l’administration et liquidation d’entreprises.

Selon l’édition 2014 des « Repères et références statistiques sur les enseignements, la formation et la recherche » du ministère de l’enseignement supérieur, le coût moyen d’une formation universitaire était, en 2012, de 10.940 € par étudiant et par an.

Cette dépense moyenne par étudiant prend en compte :

- la totalité des dépenses : dépenses courantes (personnels et fonctionnement), dépenses en capital, et dépenses de l’administration permettant l’organisation du système.

- le nombre d’élèves de l’année civile n, calculé en prenant deux tiers des effectifs de l’année scolaire n-1/n et un tiers de l’année scolaire n/n+1.

Comme précédemment indiqué, au vu des évolutions démographiques constatées (280 professionnels âgés de plus de 50 ans en 2012), les besoins en formation sont estimés à environ +/- 280 professionnels à horizon de 10 ans. La durée de la formation étant de trois ans, les effectifs d’étudiants par niveau sont estimés à environ 13 par année :

Année

Diplôme d’études supérieures

Diplôme supérieur d’administration et de liquidation d’entreprises en difficulté

Nombre total d’années d’études

Nombre de diplômés

 

L3

M1

M2

   

2015

13

0

0

13

0

2016

13

13

0

26

0

2017

13

13

13

39

13

2018

13

13

13

39

26

2019

13

13

13

39

39

2020

13

13

13

39

39

2021

13

13

13

39

39

2022

13

13

13

39

39

2023

13

13

13

39

39

2024

13

13

13

39

39

Total 2015-2024 (10 ans)

130

117

104

351

273

Sur la décennie 2015-2024, cette mesure représenterait un investissement d’environ 351 étudiants-année. Son coût budgétaire pour le ministère de l’enseignement supérieur est donc estimé à 3,83 M€ sur 10 ans, soit 383.000 € par an. En régime de croisière, 39 étudiants seront formés chaque année (soit 13 par niveau), pour un coût de l’ordre de 426.600 € par an.

Impacts juridiques

La mesure envisagée sera applicable tant aux nationaux qu’aux ressortissants d’autres États membres. Dans ces conditions, elle est pleinement compatible avec les exigences du droit de l’UE143.

En ce qui concerne les administrateurs et les mandataires judicaires, depuis la transposition de la directive 89/48/CEE du 21 décembre 1988 relative à un système général de reconnaissance des diplômes par la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990, les articles L. 811-5 et L. 812-3 du code de commerce prévoient que « les personnes qui justifient avoir acquis, dans un État membre […] autre que la France […], une qualification suffisante pour l'exercice de la profession » d’administrateur judiciaire ou de mandataire judiciaire sont dispensées de conditions de diplôme, de stage et d'examen professionnel, sous réserve de subir « un examen de contrôle des connaissances ».

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

4. Consultations prévisionnelles

Le Conseil national des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires sera par la suite consulté. En cas d’introduction de dispositions particulières dans les îles Wallis-et-Futuna, il sera nécessaire de consulter préalablement l’Assemblée territoriale de cette collectivité.

Article 20 (1° du II)

Habilitation
Création de la profession de commissaire de justice

1. Difficultés à résoudre

Actuellement, les professions de commissaire-priseur judiciaire, huissier de justice et mandataire judiciaire sont encadrées par des statuts distincts :

- Les commissaires-priseurs judiciaires sont régis par l’ordonnance du 26 juin 1816 et par l’ordonnance n° 45-2593 du 2 novembre 1945.

Dans le cadre de leur monopole légal, les commissaires-priseurs judiciaires réalisent des estimations et des ventes judiciaires de biens meubles aux enchères publiques144. Par « judiciaires », il convient d’entendre les ventes « prescrites par la loi ou par décision de justice, ainsi que correspondantes »145. Ils peuvent donc être amenés à intervenir dans le cadre de procédures collectives (redressement et liquidations judiciaire), saisies-ventes, successions, tutelles, réalisations de gages, crédits municipaux. Si leur compétence territoriale est, en principe, nationale146, ils doivent intervenir « à titre habituel », dans le ressort du tribunal de grande instance du siège de leur office ou bureau annexe147. Ce monopole légal est en réalité une compétence partagée avec les autres officiers publics ou ministériels et les autres personnes légalement habilitées148, la compétence de ces derniers étant généralement limitée aux « lieux où il n'est pas établi de commissaires-priseurs judiciaires »149. Ainsi, les notaires et les huissiers de justice peuvent réaliser des ventes et prisées judiciaires de biens meubles dans leur « ressort d'instrumentation », à l'exception des communes où est établi un office de commissaire-priseur judiciaire. De même, les courtiers de marchandises assermentés peuvent organiser des ventes de marchandises en gros150, y compris en cas de liquidation judiciaire151.

Si, en principe, les commissaires-priseurs judiciaires ne peuvent « se livrer à aucun commerce en [leur] nom, pour le compte d'autrui, ou sous le nom d'autrui »152), ils peuvent, par exception153, être opérateurs de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques (OVV) ou procéder à des ventes de gré à gré de biens meubles en qualité de mandataire du propriétaire des biens. Ces activités concurrentielles font alors l’objet d’une séparation fonctionnelle : elles doivent être exercées dans des structures commerciales distinctes qui « peuvent se livrer, pour les besoins des ventes volontaires qu'elles sont chargées d'organiser, à des activités de transport de meubles, de presse, d'édition et de diffusion de catalogues. ». En outre, les commissaires-priseurs judiciaires peuvent « être autorisé[s] à exercer à titre accessoire certaines activités ou fonctions »154, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État.

- Les huissiers de justice sont régis par l’ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945.

Les huissiers de justice exercent, à titre de monopole légal, des activités réservées, telles que la signification des décisions de justice et des autres titres exécutoires155, la signification de requêtes ou d’ordonnances d’injonction de payer, la sommation de communiquer et le commandement de payer, le recouvrement judiciaire de créances, le protêt156, les saisies, les mesures conservatoires après l'ouverture d’une succession (C. proc. civile, art. 1304 à 1333). Par ailleurs, les huissiers audienciers assurent le service intérieur près les cours et tribunaux. À titre accessoire, les huissiers de justice peuvent également effectuer des constatations purement matérielles à la requête de particuliers, qui sont exclusives de tout avis sur les conséquences de fait ou de droit qui peuvent en résulter. Sauf en matière pénale, où elles ont valeur de simples renseignements, ces constations font foi jusqu'à preuve contraire. Enfin, les huissiers de justice exercent certaines activités en concurrence avec d'autres professions. Tel est le cas du recouvrement amiable de créances157 (où ils sont en concurrence avec les sociétés de recouvrement) et des prisées et ventes publiques judicaires ou volontaires de meubles et effets mobiliers corporels, mais seulement dans les lieux où il n'est pas établi de commissaire-priseur judiciaire.

- Les mandataires judiciaires sont régis par le code de commerce.

Les mandataires judiciaires inscrits sur la liste établie par une commission nationale158 peuvent être désignés en justice pour exercer les fonctions de mandataire judiciaire. Le tribunal peut, après avis du procureur de la République, désigner comme mandataire judicaire une personne physique justifiant d'une expérience ou d'une qualification particulière au regard de la nature de l'affaire et remplissant certaines conditions, même si elle n’est pas inscrite sur la liste des professionnels. En pratique, les mandataires judiciaires bénéficient cependant d’un quasi-monopole de fait, les désignations hors liste demeurant exceptionnelles.

Dans les procédures de liquidation judiciaire, les mandataires judiciaires sont chargés par décision de justice de représenter le débiteur, d’assurer la représentation de l’intérêt collectif des créanciers, de procéder à la réalisation des actifs du débiteur, personne physique ou personne morale, et d’en répartir le produit entre les créanciers selon leur rang.

Dans les procédures de sauvegarde ou de redressement judiciaire, les mandataires judiciaires assurent la représentation de l’intérêt collectif des créanciers mais non celle du débiteur, contrôlent un certain nombre d’actes notamment en l’absence d’administrateur judiciaire, et assurent, devant la juridiction, l’expression de la collectivité des créanciers. Ils peuvent être nommés comme commissaire à l'exécution du plan, en cas de plan de continuation

Dans toutes les procédures, ils reçoivent les déclarations de créances et les vérifient.

Enfin, ils peuvent exercer les poursuites contre les dirigeants ou le débiteur dans le cadre du titre VI du code de commerce, outre les actions à l'encontre des tiers.

Les mandataires judiciaires ne peuvent exercer aucune activité commerciale. En effet, la qualité de mandataire judiciaire est incompatible159 avec l'exercice de toute autre profession, toutes les activités à caractère commercial, et à de rares exceptions160 près, la qualité d'associé161 ou de représentant légal162 de sociétés. À titre accessoire et sous certaines réserves, ils peuvent exercer des activités libérales juridiques : consultations dans les matières relevant de la qualification de l'intéressé, accomplissement de mandats ad hoc (conciliateur, mandataire à l'exécution, commissaire à l'exécution du plan ou liquidateur amiable, expert judiciaire, séquestre judiciaire).

En mars 2009, les travaux de la commission présidée par Jean-Michel Darrois sur les professions du droit163 ont conclu que la répartition des différentes compétences entre ces professionnels, entre autres, créait des incertitudes et était source de complexités inutiles pour le justiciable et, parfois, source de conflits entre les professionnels eux-mêmes.

Pour mettre un terme à cette situation, et assurer une cohérence au sein des professions du droit, le Rapport Darrois a préconisé de fusionner les professions de huissier de justice, commissaire-priseur judiciaires et mandataire judiciaire, afin de « mutualiser des moyens sur des domaines d’activité très similaires, voire concurrentiels ». Par ailleurs, il a suggéré la mise en place de structures interprofessionnelles associant ces trois professions.

Les commissaires-priseurs judiciaires, huissiers de justice et mandataires judiciaire ont en commun de traiter des conséquences de la défaillance des débiteurs, qu’il s’agisse de personnes morales ou physique. Ces professions partagent une forte dimension humaine : au-delà de la technicité juridique, elles sont appelées à jouer un rôle socialement important pour des personnes confrontées à situations difficiles : procédures collectives, licenciements, insolvabilités, ventes forcées, etc. S’agissant plus spécifiquement des procédures collectives, ces professions sont toutes trois amenées à intervenir en présence de débiteurs défaillants. Au-delà de leur mission de sauvegarde et de redressement, les mandataires judiciaires exercent, dans le cadre de l’exécution de leur mandat de justice, les droits des débiteurs et procèdent à la liquidation de l’entreprise en difficulté dont le redressement est manifestement impossible. Au cours de cette procédure, huissiers de justice et commissaires-priseurs sont également sollicités : les premiers pour accomplir la signification d’actes de justice par exemple ; les seconds pour dresser l’inventaire ou réaliser l’actif.

2. Objectifs poursuivis

La mesure envisagée est complémentaire aux dispositions du projet visant à promouvoir l’inter-professionnalité capitalistique et d’exercice entre les professions du droit, notamment les trois professions concernées.

Au vu de la similitude partielle, et parfois, de la complémentarité des missions confiées aux commissaires-priseurs judiciaires, huissiers de justice et mandataires judiciaires, il semble nécessaire de rationaliser l’organisation actuelle de leurs statuts, et de fusionner ces trois professions dans une nouvelle profession de « commissaires de justice ». Dans un souci de polyvalence et d’efficacité, il s’agira de rapprocher les missions communes et complémentaires, sans pour autant gommer les spécificités actuelles164 de ces trois professions.

Il est envisagé une évolution progressive :

- à court/moyen terme, les professionnels continueraient à exercer leur métier comme aujourd’hui, et pourraient bénéficier de passerelles élargies pour « accéder » aux fonctions qui relevaient jusqu’ici d’une profession distincte. Il en irait de même des salariés, qui pourraient aussi acquérir de nouvelles compétences grâce à la formation continue.

- à plus long terme, la profession de « commissaire de justice » associerait des « généralistes » et des « spécialistes ». De façon à assurer une plus grande polyvalence qu’aujourd’hui, les missions communes ou complémentaires aux trois professions intégreraient un tronc commun que tous les « commissaires de justice » maîtriseraient. Pour les métiers plus spécifiques, des spécialisations, justifiées par des certificats de compétence, seraient progressivement mises en place. Ce double niveau de compétence – socle commun et spécialisations – permettrait de répondre à la complexité et à la sophistication des procédures dont le commissaire de justice aurait à connaître.

Les prérogatives attachées à la nouvelle profession seraient exercées dans le strict respect d’une déontologie professionnelle, et sous le contrôle d’autorités ordinales, pour éviter, notamment, les conflits d’intérêt.

La réforme nécessiterait de refondre la formation initiale et continue de ces professionnels, ainsi que celle de leurs salariés, dont les conventions collectives devraient également être fusionnées.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de dix mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

3. Consultations prévisionnelles :

Le Conseil National des Administrateurs Judiciaires et Mandataires Judiciaires, la Chambre Nationale des Commissaires-Priseurs Judiciaires, la Chambre Nationale des Huissiers de Justice, seront consultés.

Article 20 (2° du II)

Habilitation
Clarifier les règles régissant l’activité de ventes judiciaires de meubles

1. Difficultés à résoudre

Les commissaires-priseurs judiciaires, les notaires, les huissiers ou encore les courtiers de marchandises assermentés peuvent, par leur statut, procéder à des ventes judiciaires.

1.1. Commissaire-priseur judiciaire

Le commissaire-priseur judiciaire est un officier public et ministériel chargé de procéder, dans les conditions fixées par les lois et les règlements en vigueur, à l'estimation et à la vente publique aux enchères des meubles et effets mobiliers corporels.

Il peut :

- procéder à la vente forcée des biens saisis, dans la procédure de saisie-vente, si le créancier choisit que celle-ci ait lieu dans une salle des ventes (article L. 322-1du code de commerce) ;

- procéder aux ventes de marchandises après liquidation judiciaire, ordonnées par le juge-commissaire (article L. 642-19 du code de commerce), quand les ventes ont lieu au détail ou par lots (article L. 322-2 du code de commerce) ;

- procéder à la vente des biens meubles du débiteur, autres que les marchandises, ordonnée par le juge-commissaire (article L. 322-2, al. 2 du code de commerce) ;

- procéder, sur décision du tribunal de commerce, aux ventes publiques et par enchères après cessation de commerce, ou dans les cas de nécessité décidés par la juridiction (article L. 322-3 du code du commerce) ;

- procéder aux ventes aux enchères publiques de marchandises en gros, en l'absence de courtiers de marchandises assermentés (article L. 322-7 du code de commerce) ;

- procéder, sur décision du tribunal ou du juge, aux ventes judiciaires de marchandises en gros, normalement dévolues aux courtiers de marchandises assermentés (article L. 322-15 du code de commerce).

Les commissaires-priseurs judiciaires ont une compétence nationale, à l'exclusion toutefois des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ainsi que des territoires d'outre-mer et des collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ils ont un monopole des ventes judicaires aux sièges de leurs offices (monopole qu'ils partagent entre eux). Ils ne peuvent procéder à titre habituel aux ventes judiciaires en dehors du siège de leur office et, le cas échéant, d'un bureau annexe attaché à l'office (ordonnance du 26 juin 1816, article 3). Il résulte de cette disposition que le commissaire-priseur judiciaire ne peut aller vendre en dehors de son office ou de son bureau annexe qu'à titre occasionnel.

En dehors du siège de leurs offices et notamment dans les villes où ils ont été autorisés à ouvrir des bureaux annexes, les commissaires-priseurs judiciaires viennent en concurrence pour les ventes judiciaires avec les autres officiers habilités à procéder à ces ventes, chacun de ces officiers ne pouvant évidemment agir que dans son propre ressort d'instrumentation.

1.2. Huissier

Régis par une ordonnance du 2 novembre 1945, les huissiers de justice sont des officiers ministériels qui ont seul qualité pour signifier les actes et les exploits, faire les notifications prescrites par les lois et règlements lorsque le mode de notification n’a pas été précisé, et ramener à exécution les décisions de justice, ainsi que les actes ou titres en forme exécutoire. Ils peuvent procéder au recouvrement amiable ou judiciaire de toutes créances.

Ils ont qualité pour procéder, dans les lieux où il n'est pas établi de commissaire-priseur judiciaire, aux ventes judiciaires de meubles aux enchères publiques. Mais les huissiers de justice ne peuvent agir que dans leur ressort d'instrumentation, qui est le ressort du tribunal d'instance de leur résidence, sauf exceptions prévues à l'article 6 du décret du 29 février 1956.

1.3. Notaire

Les notaires, officiers publics principalement établis pour recevoir tous les actes et contrats, peuvent :

- procéder aux ventes de meubles (décret du 17 septembre 1793, qui autorise les notaires, greffiers et huissiers à faire les prisées et ventes de meubles) ;

- procéder aux ventes de marchandises après liquidation judiciaire, ordonnées par le juge-commissaire (article L. 642-19 du code de commerce), quand les ventes ont lieu au détail ou par lots (article L. 322-2 du code de commerce) ;

- procéder à la vente des biens meubles du débiteur autres que les marchandises, ordonnée par le juge-commissaire (article L. 322-2, al. 2 in fine du code de commerce) ;

- procéder, sur décision du tribunal de commerce, aux ventes publiques et par enchères après cessation de commerce, ou dans les cas de nécessité décidés par la juridiction (article L. 322-3 du code de commerce qui vise largement « les autres officiers publics ») ;

- en l'absence de courtiers assermentés : procéder aux ventes aux enchères publiques de marchandises en gros (article L. 322-7 du code de commerce) ;

- procéder, sur décision du tribunal ou du juge, aux ventes judiciaires de marchandises en gros, normalement dévolues aux courtiers de marchandises assermentés (article L. 322-15 du code de commerce).

Les ventes de meubles constituant des immeubles par destination sont réservées aux seuls notaires. S’agissant des ventes de fonds de commerce, la difficulté consiste à déterminer quel est l'officier compétent en la matière en raison de la nature particulière de ces biens. D'une manière générale, la jurisprudence recherche quels sont les éléments prédominants. Si les éléments incorporels sont les plus importants, elle retient la compétence du notaire. Ainsi, on reconnaîtra au notaire le droit exclusif de procéder à la vente publique d'un fonds de commerce dont les éléments incorporels ont une valeur supérieure à celle des éléments corporels. En revanche, si les éléments corporels sont prédominants, on retiendra la compétence du commissaire-priseur judiciaire.

La désignation des notaires ou des commissaires-priseurs judiciaires est donc une question de fait et les juges du fond apprécient souverainement en fonction, soit de la prédominance des éléments incorporels justifiant la désignation d'un notaire, soit de la prédominance des éléments corporels justifiant la désignation d'un commissaire-priseur judiciaire.

1.4. Greffier de tribunal de commerce 

Ils sont toujours compétents pour procéder aux ventes publiques de meubles en vertu de l'article 1er du décret du 17 septembre 1793 qui ne semble pas avoir été abrogé.

1.5. Courtiers de marchandises assermentés

En vertu des dispositions du code de commerce, les courtiers de marchandises assermentés peuvent notamment :

- ventes de marchandises en gros après liquidation judiciaire (article L. 322-2, al. 2 du code de commerce) ;

- ventes des marchandises du débiteur en liquidation judiciaire, ordonnée par le juge-commissaire (article L. 131-28, al. 2°du code de commerce) ;

- sur décision du tribunal de commerce, ventes publiques et par enchères après cessation de commerce ou, dans les cas de nécessité, décidés par la juridiction (article L. 322-3, al. 3 du code de commerce) ;

- ventes aux enchères publiques de marchandises en gros (article L. 322-4 du code de commerce) ;

- reventes et rachats de marchandises en cas d'inexécution d'un contrat ou marché (article L. 131-26 du code de commerce) ;

- ventes aux enchères publiques de marchandises déposées dans un magasin général en application de l'article L. 522-31 du code de commerce (article L. 131-27, al. 1er du code de commerce) ;

- ventes aux enchères de marchandises en gros ayant fait l'objet d'une saisie administrative ou judiciaire (article L. 131-29, 1°du code de commerce) ;

- ventes aux enchères de marchandises au détail ordonnées par décision de justice, à défaut de commissaire-priseur judiciaire (article L. 131-29, 2 du code de commerce).

Le principe est celui d'une compétence limitée au ressort de la cour d'appel lorsqu'il est désigné judiciairement. Lorsque la vente en gros présente un caractère judiciaire, les courtiers assermentés ne jouissent plus d'un monopole. Ils sont compétents, sauf désignation par le tribunal de commerce d'un commissaire-priseur judiciaire ou d'un autre officier public, pour les ventes de marchandises en gros autorisées ou ordonnées dans les conditions prévues aux articles L. 322-14 et suivants du code de commerce), pour les ventes des marchandises du débiteur en liquidation judiciaire ordonnées par le juge-commissaire ainsi que pour les ventes sur réalisation de gage dans les conditions prévues à l'article L. 521-3 du code de commerce qui traite du droit du créancier pour la réalisation du gage.

Enfin, en vertu de l'article L. 131-29 du code de commerce, ils peuvent être désignés pour procéder aux ventes publiques de marchandises en gros ayant fait l'objet d'une saisie administrative ou judiciaire pour les ventes de marchandises au détail à défaut de commissaire-priseur. Dans les cas où le juge a l'option entre plusieurs officiers vendeurs, s'il décide de confier la vente à un officier autre que le courtier, il doit respecter le monopole des commissaires-priseurs dans les villes où sont établis des offices de commissaires-priseurs.

La répartition de ces compétences relève d’une rare complexité dans la mesure notamment où les textes en la matière ne sont pas toujours très explicites.

2. Objectifs poursuivis

Il s’agit de disposer d’une réglementation des ventes judiciaires lisible pour les entreprises et les particuliers

Il est donc proposé de :

- clarifier les règles régissant l’activité de ventes judiciaires de meubles ; et

- améliorer sa connaissance par la création d’une liste pour l’information du public.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

La réglementation actuelle prend sa source dans des dispositions législatives diverses. La voie législative est donc nécessaire pour clarifier les règles régissant l’activité de ventes judiciaires de meubles.

Est ainsi prévue une habilitation à prendre par ordonnance les mesures envisagées.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La complexité de la réglementation française tranche avec la relative lisibilité des règlementations des autres Etats européens. Ainsi, certains Etats ont fait le choix de confier les opérations de vente judiciaire à une profession unique. En Allemagne, ce sont les auxiliaires de justice, des fonctionnaires ayant reçu une formation spécifique. En Espagne, cette compétence revient également à un fonctionnaire, le secrétaire judiciaire. En Italie, le juge de l’exécution peut s’appuyer sur les « instituts de vente judiciaire », des personnes privées autorisées à procéder aux opérations de vente judiciaire.

Cette proposition améliorait la lisibilité du droit, notamment pour les opérateurs étrangers et du public.

Le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de dix mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

Article 20 (III)

Habilitation
Accès à la profession de greffier de tribunal de commerce

1. Difficulté à résoudre

Les greffiers des tribunaux de commerce sont officiers publics et ministériels.

Pour accéder à ces fonctions, il convient d’une part, de remplir un certain nombre de conditions, et d’autre part, d’emprunter l’une des deux voies d’accès pour être titularisé par le garde des sceaux, ministre de la justice.

Les conditions requises pour devenir greffier d’un tribunal de commerce sont d’être Français et d’avoir satisfait aux obligations du service national, de satisfaire à des conditions d’honorabilité165, d’être titulaire soit d’une maîtrise en droit, soit d’un titre ou diplôme équivalent, d’avoir accompli un stage de formation d’un an, et d’avoir réussi l’examen professionnel, sans y avoir échoué préalablement plus de trois fois. Des dispenses sont toutefois possibles : pour l’examen et tout ou partie du stage166 ; pour les conditions de diplômes ou d’examen167 ; pour l’examen ou le stage168.

Les deux voies d’accès possibles sont les suivantes :

- la présentation du successeur par le greffier de tribunal de commerce sortant (c’est-à-dire l’exercice du droit de présentation prévu par l’article 91 de la loi de finances du 28 avril 1816) : la demande de nomination par le garde des sceaux, ministre de la justice, est présentée au procureur général près la cour d’appel dans le ressort de laquelle est situé l’office. Elle est accompagnée de la convention conclue entre le titulaire de l’office (ou le cas échéant, ses ayants-droit) et le candidat, accompagné d’un plan de financement. La valorisation monétaire est calquée sur l’estimation d’un fonds de commerce (volume d’activité économique générée par le greffe) ;

- la nomination au choix par le garde des sceaux, ministre de la justice, pour les offices créés ou laissés vacants. Dans ce cas, la nomination est conditionnée au versement d’une  indemnité dont le montant est fixé par la Chancellerie. En pratique très rare169, ce type de nomination ne suppose pas la réussite à un concours :

o les candidatures sont adressées au procureur général, qui les transmet au garde des sceaux, ministre de la justice, avec un avis. Cet avis est établi après réception de l’avis motivé du bureau du conseil national des greffiers des tribunaux de commerce ;

o les candidatures sont ensuite classées par ordre de préférence par une commission composée, outre de deux magistrats, d’un membre des tribunaux de commerce, de deux greffiers de tribunal de commerce, et d’une personne remplissant les conditions pour être nommée greffier de tribunal de commerce.

Le nombre de greffes de tribunal de commerce est fixé par la carte judiciaire170. L’attache territoriale à une juridiction commerciale, inhérente aux fonctions de greffier de tribunal de commerce, rend impraticable un principe de liberté d’installation à cette profession.

Pour autant, les conditions actuelles de nomination dans les offices de greffier de tribunal de commerce ne sont pas suffisamment ouvertes. Pour les offices existants, elles supposent l’exercice du droit de présentation du successeur. Pour les offices créés ou vacants, le système de désignation paraît opaque.

L’enjeu est donc de moderniser les modalités de recrutement des greffiers des tribunaux de commerce, en y introduisant un élément de méritocratie et en les rendant plus transparentes. Dans cette perspective, la solution d’un mécanisme de concours, tel que celui qui a été préconisé par la mission présidée par M. Richard Ferrand, député, sur les professions réglementées, semble la plus adaptée.

Il est nécessaire de moderniser les règles de recrutement des greffiers de tribunaux de commerce. Compte tenu de la rareté des offices, et de la spécificité tenant à leur attache à une juridiction commerciale, la liberté d’installation n’est pas envisageable. Dans ces conditions, il paraît pertinent de sélectionner par concours les candidats autorisés à succéder aux titulaires des offices cessant leurs fonctions.

2. Objectifs poursuivis

Le projet vise à permettre au Gouvernement de prendre une ordonnance dans un délai de six mois, afin de modifier les règles de sélection des candidats aux offices des greffiers des tribunaux de commerce par l’institution d’un concours pour la titularisation dans les offices créés ou vacants, et pour les offices existants, lors de la cessation des fonctions du titulaire de l’office.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi détermine les principes fondamentaux du régime des obligations civiles et commerciales.

Par voie de conséquence, l’encadrement des fonctions de greffier de tribunal de commerce, et les conditions d’accès à cette profession, relèvent du seul niveau législatif.

Le projet visera à instaurer un principe d’accès aux fonctions de greffier de tribunal de commerce plus méritocratique – le concours – tant pour les créations d’office que pour les vacances ou les successions.

Dans les cas des successions, un accès par concours n’implique pas de supprimer le droit de présentation. En effet, dans ce cas, le titulaire de l’office présentera le lauréat du concours à l’agrément du ministre de la justice. Ce lauréat devra lui verser une contrepartie financière au titre de l’exercice du droit de présentation171. En cas de désaccord sur le montant de cette contrepartie financière, un arbitrage pourra être rendu par le ministre de la justice172.

Le déroulement du recrutement pourra être le suivant :

- Avis de concours publié par le garde des sceaux pour vacance, création ou succession dans un office de greffier de tribunal de commerce ;

- Organisation du concours par le ministère de la justice et sélection du lauréat ;

- En cas de succession dans un office :

o signature, par le lauréat du concours et l’ancien titulaire d’un « traité de cession »

o présentation du lauréat à l’agrément du ministre de la justice, qui valide l’accord sur le prix de la cession de l’office.

- Titularisation par le ministre de la justice.

4. Consultations prévisionnelles

Le Conseil National des Greffiers des Tribunaux de Commerce sera consulté.

Article 21 (1°)

Habilitation
Définir les conditions d’exercice de la profession d’avocat en entreprise

1. Difficultés à résoudre

Le juriste d'entreprise est un professionnel du droit qui exerce son activité en tant que salarié d'une entreprise, par dérogation au monopole d'exercice du droit par les avocats, et en application de l'article 58 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971173 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.

2. Objectifs poursuivis

L’absence de protection des avis et communications des juristes d’entreprises françaises est source de difficultés. Leurs avis ne bénéficient d’aucune protection. Ils peuvent être saisis, dans le cadre de procédures judiciaires, sans aucune restriction, ce qui pose de nombreux problèmes :

- un moindre recours aux juristes internes pour établir des notes écrites qui risquent d’être utilisées ensuite contre l’entreprise dans le cadre de procédures judiciaires ;

- la méfiance des partenaires ou filiales étrangers dans leurs échanges avec les services juridiques français, pouvant même conduire à la délocalisation des services juridiques vers des pays où les juristes d'entreprises bénéficient du « legal privilege ».

Ainsi, la création d’un statut d’avocat en entreprise bénéficiant d’un privilège de confidentialité sur leurs avis et productions permettrait de surmonter ces difficultés.

Les principaux axes de ce statut pourraient être les suivants :

- l’avocat en entreprise serait inscrit auprès d’un barreau, sur une liste ad hoc. Il serait tenu de respecter les principes déontologiques et éthiques de la profession, mais ne serait pas tenu à l’obligation personnelle du respect du secret professionnel d’ordre public, réservé aux seuls avocats libéraux ;

- il aurait un contrat de travail et serait donc salarié. Il réserverait l’exclusivité de ses prestations à son entreprise ;

- il n’aurait pas la capacité de plaider devant les juridictions où la représentation par avocat est obligatoire ;

- il mettrait en œuvre un « privilège de confidentialité » à définir, permettant de préserver la confidentialité de ses conseils donnés en interne, au bénéfice et sous le contrôle de son employeur.

En cas de procédure d’investigation administrative ou pénale, la levée du privilège de confidentialité s'effectuerait selon un dispositif juridiquement encadré.

Au regard de ces objectifs, un statut juridique de la profession d’avocat en entreprise doit être créé. L’avocat en entreprise deviendrait une nouvelle profession juridique réglementée.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La profession d’avocat réunit, au 1er janvier 2012, 56 176 avocats sur l’ensemble du territoire national, soit une hausse de 42% en dix ans. Le barreau de Paris concentre à lui seul 41% de l’effectif total (22 981 avocats)174.

Cette croissance s’explique par une croissance interne de la profession, ainsi que par la fusion avec les conseils juridiques en 1992. Depuis le 1er janvier 2012, la profession d’avoué d’appel a également disparu.

La création d’un statut d’avocat en entreprise pourrait impacter les 15 870 juristes d’entreprises exerçant en France175, soit la deuxième profession juridique en France après celle d’avocat.

S’agissant des effectifs des directions juridiques, une enquête176 indique que l’effectif moyen de juristes au sein d’une direction juridique oscille entre 5 juristes dans les entreprises dont le chiffre d’affaire est compris entre 100 M€ et 500 M€ et 83 juristes dans les entreprises dont le chiffre d’affaire est supérieur à 10Md€.

Par ailleurs, il apparaît que seuls 29,8% des directeurs juridiques ont exercé auparavant au sein d’un cabinet d’avocat (avec une durée moyenne de cinq ans d’exercice), ce qui indique une profonde césure entre les deux professions que le projet de loi cherche à corriger.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de huit mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

Article 21 (2°)

Habilitation
Réduire le champ des incompatibilités d'exercice pour la profession d’expert-comptable

1. Difficultés à résoudre

La profession d’expert-comptable est régie par les dispositions de l’ordonnance n°45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable.

L’expertise comptable peut être exercée sous forme libérale (expert-comptable), sociétale (société d’expertise comptable), associative (association de gestion et de comptabilité) ou par succursale (succursale d’expertise comptable).

L’expertise comptable est incompatible avec toute occupation ou tout acte de nature à porter atteinte à l’indépendance de la personne qui l’exerce. Elle est notamment incompatible avec toute activité commerciale ou acte d'intermédiaire autre que ceux que comporte l'exercice de la profession, sauf s'il est réalisé à titre accessoire et n'est pas de nature à mettre en péril l'exercice de la profession ou l'indépendance des associés expert-comptable, aux termes de l’article 22 de l’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l’ordre des experts comptables.

L'alinéa 7 du même article autorise les professionnels de l’expertise comptable à effectuer des consultations, études et travaux d'ordre statistique, économique, administratif, juridique, social ou fiscal, et apporter leur avis devant toute autorité ou organisme public ou privé qui les y autorise, mais sans pouvoir en faire l'objet principal de leur activité et à la condition qu'il s'agisse d'entreprises dans lesquelles ils assurent des missions d'ordre comptable de caractère permanent ou habituel ou dans la mesure où lesdites consultations, études, travaux ou avis sont directement liés aux travaux comptables dont ils sont chargés.

Le dernier alinéa de l’article 2 de l’ordonnance du 19 septembre 1945 permet aux membres de l’ordre des experts-comptables d’assister dans leurs démarches déclaratives à finalité fiscale, sociale et administrative, les personnes physiques qui leur ont confié les éléments justificatifs et comptables nécessaires auxdites démarches.

Les possibilités d’intervention des professionnels de l’expertise comptable sont difficiles à appréhender.

Par ailleurs, ces restrictions font l'objet de difficultés d'interprétation. Le Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables considère pour sa part, que les textes ne peuvent pas interdire à un professionnel de l’expertise comptable d'exercer une activité non soumise à une prérogative d'exercice par une autre profession réglementée dès lors qu'une telle activité n'est pas incompatible avec les règles déontologiques et professionnelles qui s'imposent lui.

Enfin, aux termes de l’article 7 quater de l’ordonnance du 19 septembre 1945, les experts-comptables peuvent détenir des participations dans des sociétés de toute nature sous le contrôle du conseil régional de l’ordre. Ainsi, par le truchement d’une société dont l’expert-comptable est dirigeant, il peut exercer des activités commerciales ou rédiger des études et travaux d’ordre statistique, économique, administratif, social ou fiscal sans supporter les restrictions qui s’imposent à lui dans sa structure d’exercice. Dès lors, il semble logique de permettre aux experts-comptables de pouvoir effectuer ces études et travaux, que ceux-ci soient ou non liés à des travaux comptables réalisés pour un client ou adhérent.

2. Objectifs poursuivis

Pour toutes ces raisons, il est proposé de moderniser et simplifier les prérogatives des professionnels de l’expertise comptable quant aux travaux d'ordre économique, administratif, social ou fiscal. Elle propose une clarification du champ d’intervention des professionnels de l’expertise comptable pour les démarches effectuées au profit des entreprises et particuliers, tout en leur permettant d’élargir ses activités dans ces matières. Cependant, les professionnels de l’expertise-comptable ne pourront, conformément au droit positif, réaliser les consultations juridiques, fiscales et sociales ainsi que la rédaction d’actes sous seing privé qu’à titre accessoire, au profit de clients pour lesquels ils assurent des prestations en conformité avec les textes encadrant leurs activités. 

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’adaptation de la réglementation applicable aux professionnels de l’expertise comptable permettra de réaliser des économies pour les entreprises comme pour les particuliers.

Les actuelles dispositions contraignent inutilement le développement de l’activité des professionnels. Cette mesure permettra alors aux professionnels de l’expertise comptable d’accompagner les très petites entreprises, notamment les auto-entrepreneurs et les entreprises dans le cadre du financement participatif, et de les conseiller utilement en vue du développement de leur activité. Ils pourront également aider les particuliers dans leurs démarches à finalité administrative ou fiscal. Il en résultera une meilleure qualité des documents transmis aux administrations, ce qui facilitera leur traitement.

Il demeurera cependant une exception, à savoir les consultations juridiques, fiscales et sociales et la rédaction d’actes sous seing privé qui continueraient à ne pouvoir être réalisés à titre principal que par les professions juridiques réglementées. Les consultations juridiques devraient toutefois toujours pouvoir être réalisés par des experts-comptables, sans qu’ils puissent en faire l’objet principal de leur activité, et à la condition que ces consultations juridiques s’adressent à des personnes physiques ou morales pour lesquelles les experts-comptables réalisent une mission visée à l’article 2 de l’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 de caractère permanent, habituel ou dans la mesure où lesdits travaux ou études juridiques sont directement liés aux travaux comptables dont ils sont chargés.

En 2013, 19 305 experts-comptables étaient inscrits au tableau de l’Ordre, exerçant soit en libéral, soit au sein d’une des 14 536 sociétés d’expertise comptable ou encore au sein d’une des 224 associations de gestion et de comptabilité. Pour mémoire, le Conseil supérieur des experts comptables estimait en 2013 que le chiffre d’affaires total de la profession était de 11 milliards d’euros.

L’ouverture du champ d’intervention des professionnels en France renforcera l’attrait de la profession et permettra aux jeunes professionnels de développer leur activité.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de huit mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

4. Consultations prévisionnelles

Le Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables sera consulté sur le projet d’ordonnance.

Article 21 (3°)

Habilitation
Structures d’exercice pluridisciplinaires de professionnels appartenant à des professions libérales différentes : permettre la constitution de structures d’exercice interprofessionnelles associant des professions juridiques entre elles et des professions juridiques et du chiffre

1. Difficultés à résoudre

Les jalons d’une interprofessionnalité d’exercice, qui a pour objet de favoriser l’exercice en commun de plusieurs professions, ont été posés par le législateur il y a près de quarante ans, à l’occasion de l’adoption de la loi n° 72-1151 du 23 décembre 1972.

Depuis lors, les dispositions relatives aux sociétés civiles professionnelles autorisent l’exercice en commun, au sein d’une même structure, de professions libérales réglementées différentes. Le principe a par la suite été étendu aux sociétés d’exercice libéral, sans toutefois que ces dispositions ne trouvent leur traduction réglementaire.

Des alternatives ont donc été recherchées mais ne permettent pas la création de structures couvrant l’ensemble des besoins des clientèles des entreprises comme des particuliers, et de faire face à la concurrence internationale. Peuvent être citées :

- les rapprochements capitalistiques de structures d’exercice d’activités différentes - sociétés de participations financières libérales, holdings de cabinets divers créés en 2001 et modifié substantiellement par la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées ;

- la collaboration ponctuelle est reconnue aux avocats par le règlement intérieur national de la profession qui reconnaît à ses membres la possibilité d’appartenir à un réseau pluridisciplinaire et de participer à des coopérations interprofessionnelles ponctuelles. La mise en œuvre de cette collaboration relève donc plutôt de l’initiative des professions concernées.

Avec la mondialisation des échanges ainsi que la complexification du droit et des procédures, les besoins des entreprises et des particuliers ont évolué. L’exportation de services juridiques constitue non seulement un facteur de croissance de l’activité des professions du droit, mais aussi un facteur d’influence du droit français et continental.

S’agissant des particuliers, l’enjeu est également important. L’exemple de la procédure de divorce est à cet égard éclairant : du fait de l’intervention de divers acteurs (avocat, notaire voire l’huissier de justice), le justiciable se trouve confronté à une multitude de démarches, génératrices de surcoûts.

Alors qu’en France les professions réglementées restent cloisonnées, un grand nombre de pays européens se sont tournés vers l’interdisciplinarité.

- pour le Royaume Uni, le Legal Services Act de 2007 a dérégulé la profession des avocats britanniques et leur a permis de créer des structures juridiques nouvelles autorisant le regroupement de praticiens de différentes disciplines et l’appel de capitaux extérieurs ;

- pour l’Espagne, la loi 25-2009 dite Ley omnibus permet l’interprofessionnalité d’exercice dès lors qu’il n’y a pas de risques pour la déontologie des professions ; à titre indicatif, 20% des sociétés inscrites au barreau de Barcelone sont aujourd’hui des sociétés multidisciplinaires ;

- pour l’Italie, il est désormais possible depuis 2013 de constituer des sociétés de professionnels unidisciplinaires ou interdisciplinaires, bien que les notaires n’y aient pas accès ;

- pour l’Allemagne, la réunion au sein d’une même structure entre les professions juridiques, judiciaires et comptables est possible depuis longtemps, comme l’indique le paragraphe 59 du règlement fédéral des avocats (BRAO) et rencontre un grand succès en pratique.

Cette situation européenne contraste fortement avec l’absence de cadre juridique national permettant l’interprofessionnalité d’exercice.

Il convient également de rappeler que la mission de réflexion sur les professions du droit présidée par Me Jean-Michel Darrois s’est, dans son rapport sur les professions du droit de mars 2009, prononcée pour un rapprochement entre professionnels du droit (avocats, notaires, etc.), mais aussi pour un rapprochement de ceux-ci avec les professionnels du chiffre (experts comptables, notamment).

2. Objectifs poursuivis

Il convient de favoriser une évolution de l’organisation des professionnels du droit et du chiffre vers davantage de pluridisciplinarité et de faciliter les rapprochements entre professionnels. Son objectif réside dans la constitution de structures couvrant l’ensemble des besoins des clientèles des entreprises comme des particuliers et d’être en mesure de faire face à la concurrence internationale.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure proposée constitue un élément fort de simplification des démarches au profit des entreprises et des particuliers.

En permettant aux clients de disposer, au sein d’une seule structure, d’une offre globale adaptée à leurs demandes. Il s’agit donc d’abord et avant tout de satisfaire à un besoin des entreprises de disposer de prestations complètes pour un même sujet ayant des angles juridiques, comptables et financiers.

Il résultera mécaniquement de cette mutualisation des services, pour une qualité identique, une réduction du prix des tarifs proposés, les frais de fonctionnement des structures étant réduits. Les entreprises bénéficieront ainsi de moyens supplémentaires pour investir et créer de l’emploi.

Ces structures permettront de renforcer la concurrence en prix et la disponibilité du service au bénéfice des entreprises clientes dans leurs différents moments de vie, qui bénéficieront d’un suivi personnalisé. Cette proposition concerne également les particuliers, qui pourront au cours d’une même procédure judiciaire bénéficier, auprès d’un même prestataire, des services d’un huissier pour l’assignation, d’un avocat pour la représentation et d’un notaire pour l’exécution.

Du coté des professionnels, outre les nouvelles perspectives commerciales offertes par ce dispositif, ces structures seront davantage dynamiques et compétitives au niveau européen et international, en vue de répondre à l’internationalisation des services. Il s’en suivra des créations d’emplois et un attrait renforcé des entreprises françaises pour les professionnels étrangers.

Le système français sera ainsi mis en accord avec celui de ces principaux partenaires européens, en tant que l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni disposent de structure d’exercice associant professionnels du droit et du chiffre.

Pour mémoire, le secteur des activités juridiques et comptables représentent un chiffre d’affaire de près de 38 Md€177 pour environ 76 000 entreprises et indépendants178 et près d’un million d’emplois directs et indirects.

La garantie du respect des exigences des règles statutaires et déontologiques propres aux différentes professions du droit et de l’expertise comptable devra toutefois être réaffirmée dans le cadre d’une coopération structurelle durable.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de huit mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

4. Consultations menées

Le Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables, le Ministère des outre-mer seront consultés sur le projet d’ordonnance.

Article 21 (4°)

Habilitation
Faciliter le recours à la forme de la société pour l’exercice des professions réglementées du droit

1. Difficultés à résoudre

Le droit actuel limite à certaines formes juridiques limitativement énumérées les possibilités de constitution d’une personne morale par certains professionnels libéraux. Les formes juridiques offertes aux professionnels se limitent aux sociétés civiles professionnelles et sociétés d’exercice libéral.

1.1. Commissaire-priseur judiciaire

Les commissaires-priseurs judiciaires peuvent exercer leurs fonctions au sein des sociétés civiles professionnelles ou dans le cadre de sociétés d'exercice libéral et de sociétés en participation.

1.2. Avocat

S’agissant des conditions d’exercice en groupe de la profession d’avocat, les formes juridiques autorisées comprennent, essentiellement, l’exercice sous forme d’une association, d’une société civile professionnelle, d’une société d’exercice libéral ou d’une société en participation.

1.3. Huissier

L'exercice en société des fonctions d'huissier de justice est encadré de manière classique. Ainsi, les huissiers de justice peuvent exercer leurs fonctions dans le cadre d'une société civile professionnelle. Ils peuvent également être associés d'une société d'exercice libéral. Enfin, les sociétés holdings que constituent les sociétés de participations financières de professions libérales sont également ouvertes aux huissiers de justice.

1.4. Notaire

Les formes juridiques ouvertes à la profession de notaire sont les sociétés civiles professionnelles et sociétés d'exercice libéral. Plus récemment, les sociétés de participations financières de professions libérales, véritables sociétés holdings de professions libérales, ont été ouvertes à l'exercice des fonctions notariales. De même, le notaire peut être membre d'un groupement d'intérêt économique ou encore d'un groupement européen d'intérêt économique.

1.5. Administrateur et mandataire judiciaires

Les administrateurs judiciaires sont mandatés par les tribunaux de grande instance ou de commerce, soit pour administrer des personnes ou entités (société, association, copropriété, succession…) privées de leur organe de gestion, soit pour assurer temporairement un mandat spécial, soit dans le cadre de procédures collectives (nombre : 115 en 2010). Les mandataires judiciaires sont mandatés par les tribunaux de grande instance ou de commerce, pour représenter les créanciers dans les procédures collectives, préserver les droits financiers des salariés, et liquider les actifs des liquidations judiciaires. Ils ne peuvent exercer une autre profession, mais peuvent à titre accessoire donner des consultations juridiques (nombre : 315 en 2010).

Les articles L. 811-7 et L. 812-5 du code de commerce imposent là encore une exigence quant à la forme juridique obligatoire que doit revêtir la société : SCP, SEL, GIE ou GEIE, société en participation.

L’imposition de formes juridiques spécifiques contraint la forme des structures juridiques offertes aux professionnels pour exercer leur activité. Elle conduit à faire renoncer les professionnels aux avantages attachés à telle ou telle forme et leur impose un cadre juridique contraint limité aux seules sociétés civiles professionnelles et sociétés d’exercice libéral. Ces restrictions concourent à la formation de petites structures inadaptées à la concurrence que leur livrent de grandes structures, souvent anglo-saxonnes.

Ce type de restrictions restreint également l’établissement de prestataires établis dans d’autres États membres constitués sous une forme juridique différente, ce qui nuit à l’attractivité du territoire. En effet, les entrepreneurs qui choisissent un statut juridique le font selon des critères de simplicité, de protection juridique et de fiscalité. Le choix du statut à un Impacts non seulement sur l’objet mais également sur les charges fiscales et sociales auxquelles l’activité est soumise.

D’après les chiffres publiés par l’Insee, le marché des professions juridiques représente en 2012 plus de 22 milliards d’euros de chiffre d’affaires HT. Ainsi, une mesure d’apparence simple peut avoir un effet de levier relativement important, eu égard à la taille du secteur.

2. Objectifs poursuivis

La présente mesure vise à permettre le recours à toute forme juridique pour l’exercice des professions de commissaire-priseur judiciaire, d’avocat, d’huissier de justice, de notaire, d’administrateur et de mandataire judiciaire, à l’exclusion de celles conférant la qualité de commerçant à leurs associés, soit les sociétés en commandite par actions et les sociétés en nom collectif.

Les professions judiciaires et juridiques étant marquées par des règles déontologiques fortes, au premier rang desquelles l’indépendance d’exercice, la mesure appliquera à toutes les nouvelles formes juridiques les conditions de détention capitalistique actuellement en vigueur pour la société d’exercice libéral.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

Une modification des règles de niveau législatif applicables aux professions de commissaire-priseur judiciaire, d’avocat, d’huissier de justice de notaire d’administrateur et de mandataire judiciaire est nécessaire pour ouvrir les formes juridiques autorisées, qui sont prévues par des dispositions de niveau législatif.

Est ainsi prévue une habilitation à prendre par ordonnance les mesures envisagées.

Pour chaque profession visée, une disposition ouvrira le recours à toute forme juridique à l’exception de celles qui confèrent la qualité de commerçant.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les aménagements proposés présenteront des avantages économiques (investissements, création sociétés et emplois), en tant que les professionnels disposeraient d’une plus grande latitude pour choisir la forme juridique qui s’adapte le mieux à leur activité.

Ils auront de plus des effets bénéfiques en termes d'influence des entreprises françaises. Les mesures proposées permettront en effet de faciliter la constitution de réseaux transeuropéens, de favoriser le développement des structures nationales à l’échelle européenne en leur permettant d’adopter toute forme juridique (notamment celle reconnue à l’étranger comme la SA) et d’y associer des professionnels européens. Ces structures à fondation nationale pourraient alors concurrencer les sociétés européennes par une croissance externe et augmenter leur volume d’activité.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de huit mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

CHAPITRE IV – CAPITAL DES SOCIÉTÉS D’EXERCICE LIBÉRAL

Article 22

Habilitation
Capital des sociétés d’exercice libéral et des sociétés de participations financières
de professions libérales

1. Difficultés à résoudre

Le cadre législatif actuel restreint le dynamisme des professionnels, tant en termes d’innovation que de disponibilité du service. De plus, il n’offre pas toutes les garanties de souplesse nécessaires aux professionnels pour accompagner le développement de leur activité et leur expansion à l’international.

En premier lieu, la société d’exercice libéral (SEL) est, avec la société civile professionnelle (SCP), la structure juridique ouverte à toutes les professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé. Elle est régie par la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990.

En matière de participation, le droit positif distingue la détention du capital de celle des droits de vote : si la majorité des droits de vote doit nécessairement être détenue par des professionnels en exercice au sein de la société (directement ou indirectement), la majorité du capital social peut être détenue par des professionnels extérieurs à la société (premier alinéa de l’article 5-1 de la loi n° 90-1258).

Cependant, cette possibilité d’ouverture du capital social peut être exclue, sauf pour les professions juridiques et judiciaires, par décret en Conseil d’État lorsqu’elle présente un risque d’atteinte à « l’exercice de la profession, au respect de l’indépendance de ses membres ou de ses règles déontologiques propres ».

Il en résulte de ces dispositions, pour les professions autres que juridiques et judiciaires, que le complément du capital social et des droits de vote (minorité) de la SEL ne peut être détenu que par :

- des personnes physiques ou morales exerçant la ou les professions constituant l'objet social de la société ;

- pendant un délai de dix ans, des personnes physiques qui, ayant cessé toute activité professionnelle, ont exercé cette ou ces professions au sein de la société ;

- les ayants droit des personnes physiques mentionnées ci-dessus pendant un délai de cinq ans suivant leur décès ;

- certaines sociétés dont les membres exercent leur profession au sein de la SEL, ou une société de participations financières de professions libérales (voir ci-dessous) ;

- des personnes exerçant soit l’une quelconque des professions libérales de santé, soit l’une quelconque des professions libérales juridiques ou judiciaires, soit l’une quelconque des autres professions libérales selon que l’exercice de l’une de ces professions constitue l’objet social.

Il ressort des dispositions de la loi n° 90-1258 qu’un ensemble de règles particulièrement complexes s’applique aux professions libérales selon la famille à laquelle elles appartiennent :

- pour les professions juridiques et judiciaires, une majorité du capital et des droits de vote doit être détenue par une même profession, qui constitue l’objet social de la société, le complément pouvant être détenu par les autres professions juridiques et judiciaires ;

- pour les professions de santé, des tiers non-qualifiés peuvent détenir jusqu’à 25 % du capital de la société ;

- pour les autres professions libérales, des tiers non-qualifiés peuvent détenir la minorité du capital.

Le dispositif SEL est ainsi un frein à l’investissement et à la création de structures secondaires (filiales, succursales) des professionnels nationaux et européens, en tant qu’il empêche la détention majoritaire de capital et droits de vote par une même personne dans plusieurs sociétés, mais également d’être actionnaire majoritaire de plusieurs sociétés sans y exercer. Par ailleurs, il est aujourd’hui impossible pour un professionnel national comme européen d’investir de façon conséquente sur le territoire national, en tant qu’il ne peut détenir la majorité des droits de vote d’une société d’exercice libérale sans exercer au sein de cette même société (problématique concernant l’ensemble des professionnels exerçant sous forme de SEL).

En second lieu, les sociétés de participations financières de profession libérale (SPFPL) sont des holdings financières destinées à prendre des participations dans des SEL et n’ayant pas cependant la capacité d’exercice. Elles peuvent être constituées par les personnes physiques ou morales exerçant une ou plusieurs professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé. Elles ont pour objet la détention des parts ou d'actions de SEL ayant pour objet l'exercice d'une ou plusieurs professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé (SPFPL mono-professionnelles ou SPFPL pluriprofessionnelles).

Le principe est que plus de la moitié du capital et des droits de vote d'une SPFPL doit être détenue par des personnes exerçant la même profession que celle exercée par les sociétés faisant l'objet de la détention des parts ou actions. Le complément peut être détenu par les personnes mentionnées aux 2°, 3° et 5° de l'article 5 de la loi du 31 décembre 1990. Il s’agit d'anciens professionnels et ayants droit et d'autres membres de professions libérales réglementées appartenant à la même famille de professions.

Par ailleurs, contrairement à ce qui est prévu pour les SPFPL pluriprofessionnelles (article 31-2 de la loi n° 90-1258), aucune disposition n’est prévue pour permettre une prise de participation jusqu’à 50 % de la part d’opérateurs exerçant des professions identiques au sein de l’UE ou de l’espace économique européen (EEE).

Depuis la loi n° 2004-130 du 11 février 2004, l’objet des SPFPL a été doublement élargi :

- tout d’abord, l’objet a été élargi à "la participation à tout groupement de droit étranger ayant pour objet l'exercice de la même profession", permettant ainsi la constitution de réseaux mono-professionnels internationaux,

- en outre, la loi n° 2004-130 prévoit que les SPFPL peuvent désormais "avoir des activités accessoires en relation directe avec leur objet et destinées exclusivement aux sociétés ou aux groupements dont elles détiennent des participations".

Cet élargissement permet à la SPFPL d'avoir des produits propres, autres que les dividendes de ses filiales et de dégager ainsi des revenus complémentaires afin d'imputer les intérêts des emprunts contractés pour l'acquisition des titres de ses filiales. À titre d’exemple, ces activités accessoires en relation directe avec la détention de titres de participation peuvent être la gestion de la trésorerie du groupe, des prestations informatiques et comptables, un service de documentation, des bibles de savoir-faire ou d'actes, l'assistance dans l'élaboration d'un dossier.

Pour les professions juridiques et judiciaires, le choix d’exercer en SEL est variable selon les professions. À titre d’exemple, sur 1 163 offices d’huissiers de justice exerçant dans une structure commune, seuls 138 (11,9 %) sont en SEL contre 1 019 en SCP (87,6 %). Les taux les plus importants concernent les administrateurs et mandataires judiciaires (respectivement 63,3 % et 54,3 %, mais pour un nombre de structures d’exercice très restreint : respectivement 30 et 81) et les avocats (48 % de SEL, 33 % de SCP et 13 % en association d’avocats à responsabilité professionnelle individuelle (AARPI) sur un total de 7 534 structures d’exercice). Pour les autres professions (notaires, commissaires-priseurs, greffiers de tribunaux de commerce), les taux d’exercice en SEL ne dépassent pas 25 %.

Pour les professions de la santé, le recours à la SEL est diversement développé : selon le rapport du 18 mars 2013 de la 6ème chambre de la Cour des comptes consacré aux SEL des professions de santé, en 2010 étaient décomptés 20 527 SEL dont 14 697 pour les professions de santé (source DGFIP). Les deux tiers des laboratoires de biologie médicale, un quart des pharmacies d’officine sont exploités en SEL (représentant 46,3 % des pharmacies d’officine exploitées sous une forme sociétale) mais seuls 6 % des médecins et 10 % des chirurgiens-dentistes ont choisi cette forme juridique. Cependant, lorsqu’une forme sociétale est choisie pour exploiter un cabinet médical ou de chirurgien-dentiste, la SEL s’impose à plus de 80 %. Par ailleurs, c’est parmi les professions de santé que le taux de progression de la SEL est le plus élevé (entre 2000 et 2010 le nombre a été multiplié par 9,2).

Les professions techniques et du cadre de vie telles que les commissaires aux comptes ou les architectes qui peuvent utiliser des structures commerciales classiques (société à responsabilité limitée - SARL, entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée - EURL) n’ont quasiment jamais recours ni aux SEL ni aux SCP. Pour la profession de commissaire aux comptes, on dénombre 3 646 SARL/EURL et 1 567 autres structures commerciales (société en nom collectif - SNC, société anonyme - SA, société par action simplifiée - SAS, etc.) contre 95 SEL soit 1,8 %, et une seule SCP ; le constat est assez similaire pour les architectes : 7 696 SARL/EURL contre 453 SEL (soit 5,1 %) et 267 SCP.

2. Objectifs poursuivis

La mesure qui serait envisagée vise les objectifs suivants :

- s’agissant spécifiquement des SEL exerçant une profession juridique ou judiciaire, la règle de détention capitalistique pourrait être adaptée pour réserver la totalité du capital d’une SEL dans le domaine du droit aux personnes physiques ou morales exerçant l’une des professions juridiques ou judicaires ou la profession d’expert-comptable, dans la limite d’un tiers des droits de vote pour cette dernière catégorie de professionnels. Pour mémoire, cette possibilité est déjà offerte par les règles régissant la détention du capital et des droits de vote des sociétés d'expertise comptable ;

adapter la dérogation à la règle de détention majoritaire des droits de vote, et dans une moindre mesure du capital, par les personnes physiques en exercice au sein de la société. Le principe de détention majoritaire du capital et des droits de vote par les personnes en exercice au sein de la société continuerait à s’appliquer. Cependant l’actuelle dérogation serait aménagée en vue de permettre aux personnes physiques ou morales exerçant la même profession que celle constituant l’objet social de la société de détenir la totalité du capital social et des droits de vote. De nouvelles structures d’exercice pourraient ainsi être créées, notamment sous la forme d’établissements secondaires, pour permettre aux professionnels de développer leur activité. Néanmoins, excepté pour les professions juridiques et judiciaires, il serait toujours possible de déroger à cette règle lorsque cette dernière serait de nature à porter atteinte à l'exercice de la profession concernée, au respect de l'indépendance de ses membres ou de ses règles déontologiques propres (maintien du droit existant) ;

-  concernant les SPFPL, l'actionnariat de ces structures pourrait être ouvert aux professionnels européens qui exercent la même profession que celle constituant l'objet social de la société. Concomitamment, l’objet des SPFPL pourrait être élargi, pour leur permettre d’exercer des activités allant au-delà de la simple détention des parts et actions de leurs filiales et des activités accessoires.

Cette mesure ne concernerait pas les professions de santé

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts pour les entreprises

3.1.1. Développer l’activité et la création de nouvelles structures

La levée des barrières réglementaires permettrait de libérer le dynamisme des structures, en ayant pour effet quasi mécanique d’augmenter :

- l’emploi qui sera être déployé par la création de nouvelles sociétés, tant au bénéfice des professionnels du droit que des fonctions supports (ressources humaines, comptabilité, secrétariat, etc.) ; de plus, le développement économique de l’activité libérale grâce à ces nouvelles structures permettrait un accès plus aisé des jeunes au marché de l’emploi, tout en permettant une mobilité plus forte des professionnels ;

- la disponibilité du service, en tant que les entreprises et les particuliers bénéficieraient d’une offre plus large et de meilleure qualité, leur offrant ainsi la possibilité de trouver plus facilement le professionnel à même de l’accompagner dans leur projet ;

- la concurrence, en tant qu’un accroissement des acteurs présents sur un marché pourrait conduire les opérateurs à une nouvelle régulation des prix et à des offres de services novatrices afin de préserver leurs parts de marché et de gagner des nouveaux clients.

La compétitivité des professionnels français serait accrue, en tant qu’elle conduirait à une plus grande concurrence, facteur de développement et d’innovation. De plus, le développement économique de l’activité libérale grâce à ces nouvelles structures permettrait un accès plus aisé des jeunes au marché de l’emploi, tout en permettant une mobilité plus forte des professionnels.

3.1.2. Faciliter le recours à toutes les sources de financement

Les entreprises libérales, comme tous les entrepreneurs quel que soit leur secteur d’activité, connaissent des difficultés de financement, tant au niveau interne (capacité d’autofinancement réduite par le ralentissement de l’activité) qu’au niveau externe (prudence des opérateurs financiers envers les entreprises dites à risque). Plus particulièrement, les sociétés d’exercice libéral font face à la méfiance du secteur bancaire conventionnel. En effet, leur profitabilité est intimement liée aux fluctuations de l’activité économique, puisqu’il s’agit, notamment pour l’activité de conseil offerte par les professionnels d’apporter une expertise technique aux entreprises et de les accompagner pour la réalisation de leurs projets.

En période de conjoncture basse, les organismes bancaires ont naturellement tendance à favoriser les entreprises déjà installées au détriment des jeunes entrepreneurs ou des projets d’installation innovants. Cet accès réduit au crédit bancaire touchent en effet particulièrement les jeunes professionnels souhaitant démarrer leur activité, qui présentent un risque plus élevé et ne bénéficient pas toujours des garanties financières suffisantes pour souscrire un emprunt couvert par une sureté réelle.

Il s’agirait donc également de pallier ces difficultés conjoncturelles en offrant la possibilité aux professionnels d’apporter une partie des fonds nécessaires au démarrage d’une nouvelle/autre société, tout en leur accordant un droit de regard sur l’activité par l’intermédiaire des droits de vote. Par rapport à un financement bancaire, l’apport en capital d’un confrère offre une plus grande souplesse à la société, en tant que ce dernier peut décaler la rémunération de ses parts sociales dans le temps alors qu’un emprunt doit être remboursé à échéance fixe et régulière. De manière classique, le professionnel poursuit certes des finalités économiques, mais qui auront des perspectives de rentabilité à plus long terme qu’un opérateur financier, mais également confraternel, dans une logique de parrainage.

3.1.3. Accroître l’influence des sociétés françaises sur la scène européenne

Des aménagements des SEL et SPFPL pourraient revêtir des avantages à la fois économiques (investissements, création sociétés et emplois) et en termes d'influence des entreprises françaises afin de faciliter la constitution de réseaux transeuropéens par la création d’établissements secondaires sous forme de filiales et une plus grande souplesse à l’exportation. Ces structures à fondation nationale pourraient alors concurrencer les actuels groupes européens par une croissance externe et ainsi augmenter leur volume d’activité.

3.2. Impacts juridiques

La Commission européenne, confortée par la jurisprudence de la Cour de justice de l’union européenne, se montre particulièrement attentive aux conditions permettant de renforcer la concurrence dans le secteur des services, à éliminer les restrictions injustifiées à l'accès aux services professionnels et à leur exercice, notamment en ce qui concerne la structure d'actionnariat et la levée des restrictions pesant sur les entreprises. Les mesures qui seront proposées dans le cadre de l’habilitation devront aller dans le sens des attentes de la Commission et prévenir tout risque d’un contentieux devant la Cour de justice.

Le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de huit mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

4. Consultations prévisionnelles

Les instances ordinales des différentes professions libérales concernées devront être consultées.

CHAPITRE V – URBANISME

Article 23

Rapport sur la mobilité dans le parc social

1. État des lieux

Au terme de l’article L.101-1 du code de la construction et de l’habitation, « tous les deux ans, un rapport est présenté par le Gouvernement au Parlement sur la situation du logement en France. Ce rapport comprend notamment une évaluation territorialisée de l'offre et des besoins en matière de logements ; des données sur l'évolution des loyers ; des données sur les révisions annuelles ou les modifications du barème visé à l'article L. 351-3, ainsi que sur leurs conséquences sur les bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement ; un bilan d'application du supplément de loyer de solidarité prévu à l'article L. 441-3 ; ainsi que des informations sur l'occupation des logements d'habitations à loyer modéré visés au livre IV et sur son évolution ».

L’augmentation générale des loyers et des prix des logements en accession à la propriété entraîne une demande accrue de logements d’habitation à loyer modéré (HLM) et, pour les ménages logés en HLM, peu d’incitations à sortir du parc social : le taux de rotation dans le parc social est de 8,8 %, contre 18,7 % dans le logement privé. 1,7 million de foyers étaient en attente d’un logement HLM en 2012.

Afin de pallier le manque de logements accessibles aux ménages modestes, le parc social s’est centré sur les populations les plus fragiles. Selon les données de l’enquête logement de l’Insee, si 59 % des habitants HLM appartenaient à la moitié la plus riche de la population en 1973, ce taux est passé à 27% en 2006.

La loi du 4 mars 1996, permet aux organismes HLM d’appliquer un supplément de loyer de solidarité (SLS) pour les locataires dont les ressources dépassent de plus de 20 % les plafonds de ressources. La loi du 25 mars 2009 a tenté de favoriser la rotation dans le parc social par la diminution de 10,3 % du plafond de ressources pour accéder à un logement social et par la remise en cause du principe de maintien dans les lieux. En effet, les locataires qui dépassent de plus de 100 % le plafond de ressources durant deux années successives doivent quitter le parc social dans un délai de trois ans (sauf si les occupants sont handicapés ou âgés de plus de 65 ans et sauf si le logement se situe en zone urbaine sensible).

Le décret n° 2009-1141 du 22 septembre 2009 prévoit qu’en cas de sous-occupation d’un logement social, le locataire qui déménage peut bénéficier d’une aide à la mobilité prise en charge par le bailleur pour un montant maximum de 1.000 €.

Malgré ces mesures, l’écart de prix entre le parc social et le parc privé est devenu tel que les ménages renoncent à déménager. Afin de favoriser la mobilité, plusieurs propositions ont été formulées par le Conseil d’État et le Centre d’analyse stratégique. Parmi celles-ci, la modification du mode de fixation des loyers par l’introduction d’une progressivité en fonction des revenus du locataire ou une meilleure organisation des mutations internes au parc social. Il s’agit de compléter et d’actualiser ces études.

2. Objectifs poursuivis

Afin d’améliorer la connaissance des freins à la mobilité dans le parc social, il est nécessaire notamment d’approfondir les études existantes pour avoir une connaissance plus précise sur le traitement des demandes de mutations et les parcours résidentiels pour les logements du parc social. Dans cette optique, il est proposé de compléter l’information du Gouvernement et du Parlement par les compléments du rapport mentionné à l’article L.101-1 du code de la construction et de l’habitation afin de le compléter et l’enrichir sur ces thématiques. L’utilisation des données qui pourra en être faite sera utile à la réflexion et à l’élaboration de réformes pour augmenter la mobilité dans le parc social.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

Il s’agit de compléter l’article législatif L.101-1 du code de la construction et de l’habitation afin de compléter l’information du Parlement sur les deux thématiques proposées.

4. Analyse des impacts prévisibles

La confection du rapport n’a pas d’impact direct sur les particuliers ou sur les entreprises. Les acteurs du secteur HLM seront sollicités pour fournir des données nécessaires à l’alimentation des deux nouveaux thèmes du rapport.

Article 24

Zone de majoration de constructibilité

1. État des lieux

Différents outils ont été créés afin de favoriser le développement du logement intermédiaire avec notamment les mesures issues de l'ordonnance du 20 février 2014 et des outils financiers (principalement des dispositifs fiscaux).

Ainsi, l’ordonnance du 20 février 2014 prévoit plusieurs mesures ayant pour objet de favoriser le développement du logement intermédiaire avec notamment la création d’une définition du logement intermédiaire, la possibilité donnée aux collectivités territoriales d’en prévoir le développement dans leurs documents de programmation (PLH) et la création d’un bail réel immobilier de longue durée pour la production de logement intermédiaire. L’ordonnance autorise également les organismes HLM à créer des filiales ayant pour objet la production de logement intermédiaire.

Les mesures de cette ordonnance sont soumises à un zonage puisqu’elles ne s’appliquent que dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants telle que définie par l’article 232 du code général des impôts (communes soumises à la taxe sur les logements vacants), ainsi que dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique définies par décret pris en application du septième alinéa de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation.

Par ailleurs, il existe des dispositifs financiers (principalement fiscaux) destinés à favoriser le développement du logement intermédiaire tels que notamment le dispositif Pinel, le régime fiscal applicable aux investisseurs institutionnels, introduit par l’article 73 de la loi de finances pour 2014, le Borloo ancien et le prêt locatif intermédiaire. Ces dispositifs financiers font - pour certains - l’objet d’un zonage défini hors de l’ordonnance du 20 février 2014.

Il est rappelé que les mesures de l’ordonnance du 20 février 2014 et les outils financiers précités ne sont pas corrélés.

Il s’avère que le zonage de l’ordonnance du 20 février 2014 pose des difficultés substantielles en termes de lisibilité et de cohérence avec les dispositifs d’aide existants en faveur du logement intermédiaire.

Il s’agit, notamment, de rendre lisibles et cohérents les différents outils créés en faveur du logement intermédiaire de manière à ce que les acteurs concernés s’en saisissent. Il s’agit également de compléter les dispositions de l’ordonnance du 20 février  2014 pour compléter les outils permettant de développer le logement intermédiaire.

En effet, actuellement, le zonage de l’ordonnance du 20 février 2014 et les zonages – quand ils existent – des outils financiers en faveur du logement intermédiaire ne se recoupent pas nécessairement.

Ainsi, les logements construits avec l’appui de dispositifs financiers en faveur du logement intermédiaire peuvent être qualifiés de logements intermédiaires au sens de l'ordonnance uniquement dans le cas où il y a cohérence entre le zonage de l'ordonnance du 20 février 2014 et le zonage du dispositif financier concerné.

A l’inverse, un logement construit avec l'aide des dispositifs financiers précités – dont le dispositif Pinel - dans un endroit situé hors du zonage de l'ordonnance du 20 février 2014 ne pourra pas s'appeler logement intermédiaire au sens de l'ordonnance.

Le zonage de l’ordonnance du 20 février 2014 introduit donc des difficultés de compréhension de la définition du logement intermédiaire alors que l’un des objets de cette ordonnance était de clarifier cette notion.

D’autre part, ce zonage crée des difficultés opérationnelles relatives au régime fiscal applicable aux investisseurs institutionnels, introduit par l’article 73 de la loi de finances pour 2014. En effet, comme précédemment énoncé, le zonage introduit par l’ordonnance du 20 février 2014 n’est pas recouvert de manière intégrale par les zones A et B1 sur lequel s’applique ce dispositif. En conséquence, les filiales des organismes HLM dédiées au logement intermédiaire, qui ne peuvent intervenir que sur le zonage prévu par l’ordonnance du 20 février 2014, ne pourront pas systématiquement mobiliser le régime fiscal applicable aux investisseurs institutionnels, ce qui nuit à l’efficacité de la mesure même de création de telles filiales. De plus, les maisons mères de ces filiales peuvent - quant à elles - intervenir sur la France entière. Ainsi, les territoires appartenant au zonage de l’ordonnance mais non compris dans les zones A et B1 ne verront probablement de filiales intervenir car elles ne pourront pas bénéficier du dispositif fiscal applicable aux investisseurs institutionnels.

De plus, seules les collectivités situées au sein du zonage de l’ordonnance peuvent prévoir dans leur PLH le développement de logement intermédiaire au sens de l’ordonnance. Cependant, en dehors du zonage de l’ordonnance, rien n’interdit aux collectivités territoriales de prévoir la production de logements sous plafonds intermédiaires dans leur PLH (bien que les logements ne soient pas considérés comme intermédiaires par la loi). Ainsi, le zonage de l’ordonnance sur le logement intermédiaire introduit encore une fois un problème de lisibilité.

Enfin le bail réel immobilier, qui permet notamment de portage foncier des opérations de construction de logements intermédiaires ne peut avoir lieu que dans les zones définies par l’ordonnance, ce qui ne permet pas de le mobiliser dans l’ensemble des territoires où le besoin en logements intermédiaires a été identifié.

1. Objectifs poursuivis

Les modifications du code de l’urbanisme ont pour objectif principal d'assurer la pleine traduction opérationnelle de la programmation et de la planification, par les collectivités territoriales, du développement des logements intermédiaires. Les communes sur le ressort desquels des logements intermédiaires seront construits pourront délimiter au sein des Plans locaux d’urbanisme (PLU) ou documents d’urbanisme en tenant lieu (Plan d’occupation des sols (POS), Plan d’aménagement de zone (PAZ) ou Plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) , des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de logements intermédiaires pourra bénéficier d’une majoration de constructibilité pouvant aller jusqu’à 30% (nouvel article L.127-1-1 du code de l’urbanisme). Ce mécanisme est similaire à celui qui existe déjà pour les logements sociaux à l’article L.127-1 du même code.

Il est également prévu que la mise en place de cette majoration dans les PLU puisse se faire par le biais de la procédure spécifique de modification simplifiée, comme c’est déjà le cas pour les autres majorations de constructibilité.

2. Options possibles et nécessité de légiférer

La délégation de compétence des aides à la pierre, qui était conçue au départ comme un dispositif expérimental, a été codifiée dans le code de la construction et de l’habitation, puis renforcée par la loi n° 2014-366 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPAM). L’extension des compétences pouvant être déléguées par l’Etat en matière d’habitat et d’hébergement relève donc de modifications législatives et plus précisément des articles L.301-3, L. 301-5-1 et L. 301-5-2 du code de la construction et de l’habitation, pour la délégation de compétence aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) hors métropoles et aux conseils généraux, et des articles L. 3641-5, L. 5217-2 et L. 5219-1, du code général des collectivités territoriales, respectivement, pour la métropole du Grand Paris, pour la métropole de Lyon et pour les autres métropoles de droit commun, dont Aix-Marseille. Il eut été possible de maintenir la programmation des aides au logement intermédiaire et aux logements en location-accession comme seule prérogative du préfet, y compris dans les territoires délégués, mais cela aurait eu les conséquences négatives suivantes :

- l’existence de deux acteurs responsables en matière de programmation des aides de l’Etat sur les territoires délégués : l’Etat pour les logements intermédiaires et la location-accession (hors territoire délégué aux CG) et le délégataire pour le logement social sur les parcs public et privé, ce qui aurait rendu plus complexe les négociations locales avec des acteurs multiples sur des typologies de logements souvent complémentaires notamment dans le cas d’opérations mixant différents types de logements et concourant ainsi à la mixité sociale à l’échelle du quartier ;

- le manque de lisibilité dans la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat et de l’hébergement, à l’opposé d’une part des objectifs recherchés par les dispositions contenues dans les lois ALUR et MAPAM, qui constituent une étape supplémentaire dans le renforcement des délégations de compétences et dans la cohérence de cette mise en œuvre, et d’autre part du contenu des PLH, qui en tant que supports de la politique locale des EPCI et des métropoles, prennent en compte les logements intermédiaires dans la définition des besoins et des objectifs sur le territoire intercommunal en application de l’article 2 de l’ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014.

Compte tenu de ces éléments, il est cohérent de permettre, par voie législative, aux délégataires des aides à la pierre de programmer également les aides en faveur des logements intermédiaires et des logements en location-accession.

Les autres articles ont pour objet de compléter ou modifier des dispositions législatives.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le développement d’un parc de logement locatif intermédiaire durable dans les zones les plus chères, aura pour effets :

- un meilleur accès au logement des classes moyennes et une augmentation du reste à vivre pour ces ménages ;

- une meilleure fluidité des parcours résidentiels et la levée des freins à la mobilité des ménages ;

- une atténuation des effets de seuil entre le parc social et le marché libre, permettant de faciliter les sorties du parc social et la mobilité de ce parc social au reste du parc locatif, et in fine de réduire la pression sur le logement locatif social.

La modification du code de l’urbanisme permettra de créer un nouveau mécanisme de majoration des règles de constructibilité pour la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires (nouvel article L.127-1-1 du code de l’urbanisme). Le dispositif est applicable aux territoires des communes couverts par un PLU, un POS, un PAZ ou un PSMV.

Sur le plan financier, la mise en place de ce dispositif de majoration n’entraînera aucun coût financier supplémentaire. Les collectivités ou EPCI pourront se saisir du dispositif de majoration s’ils souhaitent accroître la production de logements intermédiaires. Le recours à ce dispositif, qui est volontaire, sera d’autant plus facilité que, conformément à l'article L.123-13-3 du code de l’urbanisme modifié par la présente ordonnance,  sa mise en place dans le règlement du PLU se fait par le biais de la procédure de modification simplifiée, procédure souple qui ne nécessite qu'une mise à disposition du public.

En ce qui concerne les impacts qualitatifs en matière d’urbanisme, on peut indiquer, à titre de comparaison, que selon une étude réalisée en 2012 par le Ministère de l’Egalité des territoires et du logement, 142 délibérations étaient intervenues pour majorer les règles de constructibilité en matière de logement social (article L.127-1 du code de l’urbanisme) et qu’une trentaine étaient intervenues pour majorer les règles de constructibilité en matière d’habitations (possibilité plus récente prévue par l’article L.123-1-11 du code de l’urbanisme).

4. Consultations menées

Le conseil national d’évaluation des normes a été consulté.

5. Modalités d’application dans le temps, abrogations et mesures transitoires

Il est proposé une entrée en vigueur différée de la mesure prévue sur les règles de majoration de constructibilité).

Le renvoi à un décret en CE, avec un différé d'entrée en vigueur, a son utilité pour laisser le temps de définir par décret les pièces nécessaires au contrôle du respect des dispositions du L.127-1-1, à fournir dans le dossier de demande de permis de construire (indication volumes consacrés aux logements intermédiaires, identification de la part du programme consacrée aux logements intermédiaires notamment).

En d'autres termes, si la règle de fond peut juridiquement entrer directement en vigueur, sans règle de procédure, son application est très incertaine.

Le présent projet de loi prévoit en revanche une entrée en vigueur immédiate pour les délégations de compétence.

Article 25 (1°)

Habilitation
Promouvoir le développement du logement intermédiaire et de la location-accession

1. Difficulté à résoudre

Différents outils ont été créés afin de favoriser le développement du logement intermédiaire avec notamment les mesures issues de l'ordonnance du 20 février 2014 et des outils financiers (principalement des dispositifs fiscaux).

Ainsi, l’ordonnance du 20 février 2014 prévoit plusieurs mesures ayant pour objet de favoriser le développement du logement intermédiaire avec notamment la création d’une définition du logement intermédiaire, la possibilité donnée aux collectivités territoriales d’en prévoir le développement dans leurs documents de programmation (PLH) et la création d’un bail réel immobilier de longue durée pour la production de logement intermédiaire. L’ordonnance autorise également les organismes d’habitation à loyer modéré (HLM) à créer des filiales ayant pour objet la production de logement intermédiaire.

Les mesures de cette ordonnance sont soumises à un zonage puisqu’elles ne s’appliquent que dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants telle que définie par l’article 232 du code général des impôts (communes soumises à la taxe sur les logements vacants), ainsi que dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique définies par décret pris en application du septième alinéa de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation.

Par ailleurs, il existe des dispositifs financiers (principalement fiscaux) destinés à favoriser le développement du logement intermédiaire tels que notamment le « dispositif Pinel », le régime fiscal applicable aux investisseurs institutionnels, introduit par l’article 73 de la loi de finances pour 2014, le « Borloo ancien » et le prêt locatif intermédiaire. Ces dispositifs financiers font - pour certains - l’objet d’un zonage défini hors de l’ordonnance du 20 février 2014.

Il est rappelé que les mesures de l’ordonnance du 20 février 2014 et les outils financiers précités ne sont pas corrélés.

Il s’avère que le zonage de l’ordonnance du 20 février 2014 pose des difficultés substantielles en termes de lisibilité et de cohérence avec les dispositifs d’aide existants en faveur du logement intermédiaire.

Il s’agit, notamment, de rendre lisibles et cohérents les différents outils créés en faveur du logement intermédiaire de manière à ce que les acteurs concernés s’en saisissent. Il s’agit également de compléter les dispositions de l’ordonnance du 20 février 2014 pour compléter les outils permettant de développer le logement intermédiaire.

En effet, actuellement, le zonage de l’ordonnance du 20 février 2014 et les zonages – quand ils existent – des outils financiers en faveur du logement intermédiaire ne se recoupent pas nécessairement.

Ainsi, les logements construits avec l’appui de dispositifs financiers en faveur du logement intermédiaire peuvent être qualifiés de logements intermédiaires au sens de l'ordonnance uniquement dans le cas où il y a cohérence entre le zonage de l'ordonnance du 20 février 2014 et le zonage du dispositif financier concerné.

À l’inverse, un logement construit avec l'aide des dispositifs financiers précités – dont le dispositif Pinel – dans un endroit situé hors du zonage de l'ordonnance du 20 février 2014 ne pourra pas s'appeler logement intermédiaire au sens de l'ordonnance.

Le zonage de l’ordonnance du 20 février 2014 introduit donc des difficultés de compréhension de la définition du logement intermédiaire alors que l’un des objets de cette ordonnance était de clarifier cette notion.

D’autre part, ce zonage crée des difficultés opérationnelles relatives au régime fiscal applicable aux investisseurs institutionnels, introduit par l’article 73 de la loi de finances pour 2014. En effet, comme précédemment énoncé, le zonage introduit par l’ordonnance du 20 février 2014 n’est pas recouvert de manière intégrale par les zones A et B1 sur lequel s’applique ce dispositif. En conséquence, les filiales des organismes HLM dédiées au logement intermédiaire, qui ne peuvent intervenir que sur le zonage prévu par l’ordonnance du 20 février 2014, ne pourront pas systématiquement mobiliser le régime fiscal applicable aux investisseurs institutionnels, ce qui nuit à l’efficacité de la mesure même de création de telles filiales. De plus, les maisons mères de ces filiales peuvent - quant à elles - intervenir sur la France entière. Ainsi, les territoires appartenant au zonage de l’ordonnance mais non compris dans les zones A et B1 ne verront probablement de filiales intervenir car elles ne pourront pas bénéficier du dispositif fiscal applicable aux investisseurs institutionnels.

De plus, seules les collectivités situées au sein du zonage de l’ordonnance peuvent prévoir dans leur PLH le développement de logement intermédiaire au sens de l’ordonnance. Cependant, en dehors du zonage de l’ordonnance, rien n’interdit aux collectivités territoriales de prévoir la production de logements sous plafonds intermédiaires dans leur PLH (bien que les logements ne soient pas considérés comme intermédiaires par la loi). Ainsi, le zonage de l’ordonnance sur le logement intermédiaire introduit encore une fois un problème de lisibilité.

Enfin le bail réel immobilier, qui permet notamment de portage foncier des opérations de construction de logements intermédiaires ne peut avoir lieu que dans les zones définies par l’ordonnance, ce qui ne permet pas de le mobiliser dans l’ensemble des territoires où le besoin en logements intermédiaires a été identifié.

2. Objectifs poursuivis

D’une manière générale, l’objectif poursuivi est de mettre en place des outils permettant de développer une nouvelle offre de logements plus accessibles aux ménages à revenus moyens, que ce soit à la location ou à l’achat et de susciter la production de cette nouvelle offre par les acteurs.

Ce projet de loi vise à modifier par voie d’habilitation certaines dispositions du code de la construction et de l’habitation et du code de l’urbanisme pour compléter les outils permettant de développer le logement intermédiaire.

En premier lieu, afin de rendre lisibles et cohérents les différents outils créés en faveur du logement intermédiaire de manière à ce que les acteurs concernés s’en saisissent, la condition de zonage applicable à l’ordonnance du 20 février 2014 pourrait être supprimée sur le logement intermédiaire pour la rendre plus lisible et opérationnelle pour les opérateurs. Les aides financières et fiscales pour la production de logements intermédiaires resteraient quant à elles soumises à un zonage indépendant de celui de l’ordonnance. Ainsi, le zonage ou l'absence de zonage de l'ordonnance n'a aucun impact sur les outils financiers.

En second lieu, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), aux conseils généraux et aux métropoles, délégataires des aides à la pierre de l’État pour le logement locatif social, pourraient également être les acteurs locaux de la programmation des aides au logement intermédiaire et aux logements en location-accession sur leur territoire de compétence lorsque les besoins de ce territoire identifiés dans les PLH justifient la production de ce type de logements qui constitue une offre complémentaire entre le parc locatif social et le parc privé, étant rappelé que les dispositions législatives en vigueur (L. 302-1 du CCH) disposent que les PLH, qui constituent le socle de toute délégation aux EPCI ou aux métropoles en matière d’habitat et d’hébergement, contiennent les objectifs de production des territoires en matière de logements intermédiaires.

Les collectivités pourraient ainsi mettre en œuvre de véritables politiques locales de développement du logement locatif intermédiaire – à l’instar de ce que certaines font d’ores et déjà sur le logement locatif social, et disposeront pour se faire de tous les leviers d’action possible.

Enfin l’objet social des filiales qui peuvent être créées par les organismes HLM pour construire et gérer du logement intermédiaire pourrait être complété pour qu’il soit précisé de manière explicite que ces filiales peuvent également acquérir des logements intermédiaires. Ces filiales pourraient se voir confier la gestion de logements intermédiaires et confier elle-même une partie de leur parc en gestion à un autre organisme par le même biais.

Enfin, les modifications du code de l’urbanisme ont pour objectif principal d'assurer la pleine traduction opérationnelle de la programmation et de la planification, par les collectivités territoriales, du développement des logements intermédiaires. Les communes sur le ressort desquels des logements intermédiaires seront construits pourront délimiter au sein des Plans locaux d’urbanisme (PLU) ou documents d’urbanisme en tenant lieu (Plan d’occupation des sols (POS), Plan d’aménagement de zone (PAZ) ou Plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) , des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de logements intermédiaires pourra bénéficier d’une majoration de constructibilité pouvant aller jusqu’à 30% (nouvel article L.127-1-1 du code de l’urbanisme). Ce mécanisme est similaire à celui qui existe déjà pour les logements sociaux à l’article L.127-1 du même code.

Il est également prévu que la mise en place de cette majoration dans les PLU puisse se faire par le biais de la procédure spécifique de modification simplifiée, comme c’est déjà le cas pour les autres majorations de constructibilité.

3. Options possibles et nécessité de légiférer

La délégation de compétence des aides à la pierre, qui était conçue au départ comme un dispositif expérimental, a été codifiée dans le code de la construction et de l’habitation, puis renforcée par la loi n° 2014-366 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPAM). L’extension des compétences pouvant être déléguées par l’Etat en matière d’habitat et d’hébergement relève donc de modifications législatives et plus précisément des articles L.301-3, L. 301-5-1 et L. 301-5-2 du code de la construction et de l’habitation, pour la délégation de compétence aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) hors métropoles et aux conseils généraux, et des articles L. 3641-5, L. 5217-2 et L. 5219-1, du code général des collectivités territoriales, respectivement, pour la métropole du Grand Paris, pour la métropole de Lyon et pour les autres métropoles de droit commun, dont Aix-Marseille.

Il eut été possible de maintenir la programmation des aides au logement intermédiaire et aux logements en location-accession comme seule prérogative du préfet, y compris dans les territoires délégués, mais cela aurait eu les conséquences négatives suivantes :

- l’existence de deux acteurs responsables en matière de programmation des aides de l’Etat sur les territoires délégués : l’Etat pour les logements intermédiaires et la location-accession (hors territoire délégué aux CG) et le délégataire pour le logement social sur les parcs public et privé, ce qui aurait rendu plus complexe les négociations locales avec des acteurs multiples sur des typologies de logements souvent complémentaires notamment dans le cas d’opérations mixant différents types de logements et concourant ainsi à la mixité sociale à l’échelle du quartier ;

- le manque de lisibilité dans la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat et de l’hébergement, à l’opposé d’une part des objectifs recherchés par les dispositions contenues dans les lois ALUR et MAPAM, qui constituent une étape supplémentaire dans le renforcement des délégations de compétences et dans la cohérence de cette mise en œuvre, et d’autre part du contenu des PLH, qui en tant que supports de la politique locale des EPCI et des métropoles, prennent en compte les logements intermédiaires dans la définition des besoins et des objectifs sur le territoire intercommunal en application de l’article 2 de l’ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014.

Compte tenu de ces éléments, il est cohérent de permettre, par voie d’ordonnance, aux délégataires des aides à la pierre de programmer également les aides en faveur des logements intermédiaires et des logements en location-accession.

Les autres articles ont pour objet de compléter ou modifier des dispositions législatives.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées :

Le développement d’un parc de logement locatif intermédiaire durable dans les zones les plus chères, aura pour effets :

- un meilleur accès au logement des classes moyennes et une augmentation du reste à vivre pour ces ménages ;

- une meilleure fluidité des parcours résidentiels et la levée des freins à la mobilité des ménages ;

- une atténuation des effets de seuil entre le parc social et le marché libre, permettant de faciliter les sorties du parc social et la mobilité de ce parc social au reste du parc locatif, et in fine de réduire la pression sur le logement locatif social.

La modification du code de l’urbanisme permettra de créer un nouveau mécanisme de majoration des règles de constructibilité pour la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires (nouvel article L.127-1-1 du code de l’urbanisme). Le dispositif est applicable aux territoires des communes couverts par un PLU, un POS, un PAZ ou un PSMV.

Sur le plan financier, la mise en place de ce dispositif de majoration n’entraînera aucun coût financier supplémentaire. Les collectivités ou EPCI pourront se saisir du dispositif de majoration s’ils souhaitent accroître la production de logements intermédiaires. Le recours à ce dispositif, qui est volontaire, sera d’autant plus facilité que, conformément à l'article L.123-13-3 du code de l’urbanisme modifié par la présente ordonnance,  sa mise en place dans le règlement du PLU se fait par le biais de la procédure de modification simplifiée, procédure souple qui ne nécessite qu'une mise à disposition du public.

En ce qui concerne les impacts qualitatifs en matière d’urbanisme, on peut indiquer, à titre de comparaison, que selon une étude réalisée en 2012 par le Ministère de l’Egalité des territoires et du logement, 142 délibérations étaient intervenues pour majorer les règles de constructibilité en matière de logement social (article L.127-1 du code de l’urbanisme) et qu’une trentaine étaient intervenues pour majorer les règles de constructibilité en matière d’habitations (possibilité plus récente prévue par l’article L.123-1-11 du code de l’urbanisme).

S’agissant des délégations de compétence, l’article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu la possibilité pour l’État de déléguer ses compétences en matière de financement des aides à la pierre aux métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomération, syndicats d'agglomération nouvelle et communautés de communes, à leur demande, dès lors que ces groupements sont dotés d'un document stratégique en matière de logement formalisé dans un programme local de l'habitat (PLH).

Cette possibilité ouverte aux structures intercommunales dotées de la compétence en matière de programme local de l’habitat a constitué une nouvelle étape dans la prise de responsabilité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans le domaine de la politique de l’habitat. En effet, le PLH permettait jusqu’alors la définition d’une politique mais sa réalisation était subordonnée pour une part importante à l’obtention des financements de l’État. La conclusion d’une convention de délégation de compétences d’une durée de six ans permet la mise en œuvre de cette politique à l’initiative et sous la responsabilité directe de l’EPCI (article L.301-5-1 du CCH.) Les départements peuvent également demander à se voir déléguer les aides à la pierre pour six ans renouvelables hors territoire de compétence d’un EPCI délégataire (article L. 301-5-2 du CCH).

Après une montée en charge de ce dispositif au cours de la période 2005-2008, une stabilisation du nombre de délégation de compétence est constatée ces dernières années, traduisant sans doute un certain attentisme vis-à-vis des réformes annoncées portant sur les compétences des collectivités territoriales.

Au 1er janvier 2013, on compte 109 délégataires, dont 26 départements et 83 EPCI.

Au titre de l’année 2014, les négociations relatives aux prises de délégation ou aux renouvellements de convention ne sont pas encore complètement achevées. Selon les dernières informations des services déconcentrés (enquête d’avril 2014), s’ajouteraient à ces délégations, le Conseil Général de la Gironde, la Communauté d’agglomération du Grand Rodez, la Communauté d’agglomération Agglopole Provence et la Communauté d’agglomération du Grand Poitiers. La Communauté d’agglomération d’Arras et la Communauté d’agglomération du Pays d’Aix n’ont pas encore confirmé leur intention de renouveler leur convention de délégation de compétence.

Dès lors, en ce qui concerne les logements intermédiaires, l’impact d’une mesure d’élargissement des possibilités de délégation de compétences peut être évalué comme suit :

- L’article 3 de l’ordonnance, exclut la programmation des aides aux logements intermédiaires dans les communes carencées en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Au titre du dernier bilan annuel (2013), on décompte 190 communes carencées.

- L’article 279-0 bis A du code général des impôts (CGI) prévoit que les agréments des logements intermédiaires ouvrant droit à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à taux réduit (10 %) ne peuvent être délivrés que dans les zones A et B1 du zonage relatif à l’investissement locatif.

Sur les 2 338 communes concernées, 680 communes sont situées en territoires délégués et 1 658 en territoires non délégués.

Les aides en faveur la location-accession consistent actuellement en des prêts de la Caisse des dépôts et consignation (prêt PSLA) et en des aides fiscales (TVA à taux réduit et exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties - TFPB). Elles peuvent être accordées sur tout le territoire, les plafonds de loyers, les plafonds de prix d’acquisition et les plafonds de ressources dépendant du zonage de l’investissement locatif. En 2013, 7 332 prêts PSLA ont été accordés, dont environ la moitié en territoires délégués.

Il découlera de l’extension de la possibilité de délégation une activité supplémentaire pour les conseils généraux et les intercommunalités liée à l’intégration des aides aux logements intermédiaires et à la location-accession dans les délégations de compétences qui devrait s’avérer négligeable par rapport à celle résultant de l’instruction des logements locatifs sociaux. En effet :

- les logements intermédiaires comme la location accession ne font pas l’objet de subvention de l’État. L’instruction des demandes est donc réduite et sans aucune mesure avec l’instruction des dossiers de demandes de subventions des logements locatifs sociaux qui nécessitent une vérification des caractéristiques physiques et financières des opérations par rapport aux prescriptions du code de la construction et de l’habitation (calcul de l’assiette subventionnable, vérification des seuil de subvention, vérification de l’équilibre financier de l’opération, surcharge foncière, …) ;

- le nombre de logements pris en compte sera très nettement inférieur aux 117 065 logements locatifs sociaux financés en 2013 sur le parc public ;

Au surplus, la délégation de compétences, par définition, ne s’impose pas aux collectivités. Elle s’accompagne de la mise à disposition des services déconcentrés de l’État prévue tant par l’article 104 de la loi « libertés et responsabilités locales » ainsi que par la loi « MAPTAM » de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014. Cette mise à disposition est de droit dès lors que le délégataire en fait la demande, et dans ce cas l’impact en termes d’activité supplémentaire pour le délégataire est nul. Au 1er janvier 2013, les services de l’État étaient mis à la disposition des délégataires, dans 71 % des cas sur le parc public et dans 78 % des cas sur le parc privé.

Enfin, la suppression du zonage mentionné dans l’ordonnance aura un impact positif sur la production de logements, en particulier de logements intermédiaires et sociaux. En simplifiant la réglementation, les acteurs économiques pourront utiliser pleinement les outils créés pour la production de logements intermédiaires. Cette mesure aura un impact positif sur l’emploi et les finances publiques car elle met en place les conditions adéquates pour la production de logements. Elle a en conséquence un impact positif sur les particuliers : l’augmentation de l’offre de logements intermédiaires permettra un gain de pouvoir d’achat en réduisant leurs dépenses pour le logement.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de quatre mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

Article 25 (2°)

Habilitation
Clarifier les mesures sur les rapports locatifs pour soutenir l’investissement

1. Difficultés à résoudre

Le régime de droit commun en matière de baux d’habitation est défini par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, dite loi Mermaz-Malandain. Le droit des contrats de louage, définit aux articles 1709 à 1762 du code civil, ne vient en effet à s’appliquer que de manière supplétive.

La loi du 6 juillet 1989 précitée tend à établir un équilibre entre deux droits fondamentaux, constitutionnellement garantis, que sont le droit de propriété et le droit au logement.

Cette loi régule les rapports entre bailleurs et locataires, et, encadre très précisément leurs relations, notamment leurs droits et obligations. Son article 1 dispose que « Le droit au logement est un droit fondamental; il s'exerce dans le cadre des lois qui le régissent. L'exercice de ce droit implique la liberté de choix pour toute personne de son mode d'habitation grâce au maintien et au développement d'un secteur locatif et d'un secteur d'accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales. »

Jusqu’à 2014, plusieurs lois sont venues compléter le dispositif des rapports locatifs établi par la loi de 1989, sans procéder toutefois à des modifications majeures dans l’équilibre des rapports locatifs.

La loi n°2014-366 du 26 mars 2014 dite loi ALUR a substantiellement modifié et complété le cadre juridique des rapports locatifs entre bailleurs et locataires tant pour les logements nus que pour les logements meublés constituant la résidence principale du preneur.

L’objectif principal des modifications apportées par la loi a consisté à sécuriser les locataires et les bailleurs et à améliorer l’équilibre de leurs rapports au cours des moments essentiels de la relation bailleurs-locataires : recherche de logement, entrée dans les lieux, conditions d’occupation, sortie du logement.

La loi ALUR contribue à l’apaisement des rapports locatifs, néanmoins il subsiste deux séries de difficultés :

- d’une part, il est fait état de difficultés rédactionnelles et d’articulation de certaines dispositions de la loi, notamment celles limitant la faculté pour le bailleur de donner congé à son locataire au terme du contrat ;

- d’autre part, les conditions d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la loi du 6 juillet 1989 suscitent des difficultés d’interprétation qui nuisent à la bonne application des textes et sont par ailleurs de nature à maintenir durablement la pluralité des régimes juridiques en matière de baux d’habitation.

1. Objectifs poursuivis

L’ensemble de ces difficultés de compréhension et d'application du droit des rapports locatifs nuisent à la sécurité juridique des relations contractuelles et pourraient être source de nombreux conflits dans une matière par nature conflictuelle.

Ainsi, le texte proposé vise, d’une part, à modifier certaines dispositions de la loi du 6 juillet 1989 qui ont donné lieu à des difficultés d’interprétation, et, d’autre part, à  simplifier les modalités d’application dans le temps des dispositions de la loi ALUR pour unifier à court terme le régime des baux d’habitation et ainsi concourir à l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité du droit.

Il est proposé d’apporter, par voie d’ordonnance, les évolutions suivantes à la loi du 6 juillet 1989 :

- la modification de l’article 3-2 tendant à préciser que la possibilité pour le locataire de demander à compléter l’état des lieux ne vaut que pour l’état des lieux d’entrée. Cette modification permettrait d’exclure expressément tout complément pour l’état des lieux de sortie.

- la clarification des dispositions relatives à la colocation : la première modification tendrait à exclure du champ de la colocation les locations formées uniquement de couples mariés ou pacsés au moment de la signature du bail. En effet, le dispositif introduit par le législateur n’était pas destiné à ces couples. La seconde modification tendrait à améliorer la rédaction de certaines dispositions relatives à l'aménagement de la solidarité susceptibles de provoquer des difficultés d'interprétation notamment en précisant que l’extinction de la solidarité concernerait le colocataire et sa caution, et, que l’extinction de l’engagement de la caution surviendrait en même temps que celle du colocataire, et non pas lors de la délivrance de son congé.

- la clarification des règles protectrices du locataire en cas de vente du logement qu’il occupe : le législateur a souhaité dès l’examen en première lecture de la loi ALUR accentuer la protection du locataire en cas de vente du logement dont il est locataire. La première protection a été introduite par amendement à l’article 15 de la loi du 6 juillet 1989 relatif au congé lors de l’examen du texte par la commission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale. Une seconde mesure a été ajoutée au Sénat par l’introduction d’un nouvel article 11-2 à la loi du 6 juillet 1989 précitée. Il ressort du texte final une difficulté d’articulation entre ces deux textes qu’il conviendrait de corriger

Le dispositif proposé s’appuie sur une approche globale de la protection du locataire et répond à un double objectif :

maintenir un niveau élevé de protection du locataire : le congé pour vente ne peut être délivré par le propriétaire moins de 3 ans après avoir acquis le logement. La protection conférée au locataire demeure dans ces conditions meilleure à celle dont il bénéficiait avant la loi ALUR, où le congé pouvait être notifié à la fin du bail quelle que soit l’ancienneté de l’acquisition du bien. Le locataire a donc l’assurance de pouvoir être maintenu dans son logement pour une période de trois ans lorsque son logement a fait l’objet d’une acquisition en cours de bail ;

ne pas décourager l’investissement : la mesure introduite par la loi ALUR prorogeant automatiquement les baux a pour conséquence immédiate pour les bailleurs institutionnels se portant acquéreurs de logement de leur interdire la délivrance d’un congé pour vente au locataire dans un délai pouvant s’étaler de six à douze ans suivant les hypothèses, puisque les baux qu’ils signent ne peuvent être d’une durée inférieure à six ans. Dès lors, afin de ne pas décourager les investisseurs, il convient d’assurer au propriétaire bailleur qu’il ne peut se voir interdire la délivrance d’un congé pour vente au-delà de 6 ans après l’acquisition du logement.

Ce double objectif se traduit par :

la suppression de la mesure prorogeant automatiquement les baux des locataires lors de la division d’un immeuble en plusieurs lots de copropriétés (vente à la découpe) dans une zone tendue ;

la modification des conditions de limitation des congés pour vente en cas d’acquisition d’un bien occupé introduite par la loi ALUR pour compléter la protection du locataire face aux congés pour vente ou reprise délivrés suite à l’acquisition d’un logement occupé. La mesure prévoit donc d’autoriser la délivrance d’un congé pour vente au terme du contrat en cours lorsque la durée restant à courir à la date de l’acquisition est supérieure à trois ans (bail de 6 ans pour les bailleurs institutionnels). Elle prévoit aussi d’autoriser le congé pour vente à compter du premier renouvellement ou de la première reconduction du contrat de location lorsque la durée restante à courir à la date d’acquisition du logement est inférieure à trois ans. Par ailleurs, la modification de la disposition relative au congé pour reprise vise à préciser le point de départ du délai permettant à l’acquéreur de reprendre le bien.

La modification de l’article 24 tend à rétablir la rédaction initiale de la loi du 6 juillet 1989 relative aux demandes additionnelles aux fins de constat ou de prononcé de la résiliation motivées par l'existence d'une dette locative, supprimée involontairement par la loi ALUR.

La modification de l’article 25-3 tend à rendre applicable aux contrats de locations meublées l’article 3 de la loi du 6 juillet 1989 relatif au contrat de location-type. Cette modification permet d’étendre les mentions obligatoires essentielles pour l’information du locataire et pour la mise en œuvre de l’encadrement des loyers aux logements loués meublés.

Les modifications de l’article 25-8 ont vocation à harmoniser certaines dispositions relatives aux meublés en matière de congés avec celles applicables aux locations nues.

Par ailleurs, il pourrait être proposé un échelonnement d’entrée en application de ces mesures en permettant :

- l’application aux baux en cours de certaines dispositions introduites par la loi ALUR, lesquelles ne bouleversent pas substantiellement l’équilibre du contrat.

-  l’application explicitement des nouvelles dispositions de la loi ALUR aux baux reconduits afin d’intégrer progressivement ces contrats au nouveau régime de droit commun des baux d’habitation, à l’exception de certaines dispositions encadrant le niveau des loyers.

2. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Ces mesures permettraient une plus grande sécurité juridique du fait de la résolution des difficultés d’interprétation de certaines dispositions, et devraient éviter les contentieux inhérents à ces difficultés juridiques. À titre de précision, les ventes de logements occupés représentent entre 4,2 % et 4,4 % du volume des transactions annuelles, soit environ 30 000 logements par an effectuées pour la majorité d’entre elles par des investisseurs institutionnels.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de quatre mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

3. Application et Outre-Mer

Impact uniquement sur les départements d’outre-mer et Mayotte, la loi du 6 juillet 1989 leur étant applicable directement.

a) Les départements d’outre-mer et Mayotte

La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion et Mayotte ne disposent d’aucune compétence particulière en matière de logement.

Ces départements d'outre-mer et celui de Mayotte sont régis par le principe de l’assimilation législative : les textes en vigueur dans l’hexagone s'y appliquent de façon automatique sans qu’il soit besoin de le préciser.

La loi du 6 juillet 1989 est rendue applicable au département de Mayotte par une ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012.

b) Saint-Barthélemy

En application du 2° de l’article LO  6214-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), Saint-Barthélemy est compétente en matière d’urbanisme, de construction, d’habitation et de logement depuis le 15 juillet 2007. L’Etat y demeure compétent en matière de droit civil et de droit commercial.

La collectivité est régie par le principe de l’assimilation législative.

L’Etat ne pouvant pas intervenir dans une matière de compétence attribuée à la collectivité, les textes relevant d’une compétence locale ne sont pas applicables sans qu’il soit besoin de le préciser (cf., notamment, l’article LO 6213-1 du CGCT).

c) Saint-Martin

En application du 1° du II de l’article LO  6314-3 CGCT, Saint-Martin est compétente en matière d’urbanisme, de construction, d’habitation et de logement depuis le 1er avril 2012. L’Etat y demeure compétent en matière de droit civil, de droit commercial et de professions réglementées.

La collectivité est régie par le principe de l’assimilation législative.

L’Etat ne pouvant pas intervenir dans une matière de compétence attribuée à la collectivité, les textes relevant d’une compétence locale ne sont pas applicables sans qu’il soit besoin de le préciser (cf., notamment, l’article LO 6313-1 du CGCT).

d) Saint-Pierre-et-Miquelon

En application du 3° du II de l’article LO  6414-1 du CGCT, Saint-Pierre-et-Miquelon est compétente en matière d’urbanisme, de construction, d’habitation et de logement. Moyennant quelques différences de rédaction, l’archipel est compétent en matière de logement depuis 1946, sauf entre le 1er octobre 1977 et le 11 juin 1985 (période pendant laquelle Saint-Pierre-et-Miquelon est un département d'outre-mer). L’Etat y demeure compétent en matière de droit civil, de droit commercial et de professions réglementées.

La collectivité est régie par le principe de l’assimilation législative depuis 1976.

L’Etat ne pouvant pas intervenir dans une matière de compétence attribuée à la collectivité, les textes relevant d’une compétence locale ne sont pas applicables sans qu’il soit besoin de le préciser (cf., notamment, l’article LO 6413-1 du CGCT).

Le principe de l’assimilation législative n’est pas rétroactif, mais l’article LO 6413-1 du CGCT a posé que tous les textes qui relèvent de la compétence de l’Etat et qui n’ont jamais été rendu applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon le sont devenus sans autre formalité le 1er janvier 2008.

e) Nouvelle-Calédonie

La lecture combinée des articles 20, 21 et 22 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 modifiée relative à la Nouvelle-Calédonie permet de déterminer qu’en matière de logement ce sont les provinces de la Nouvelle-Calédonie qui sont compétentes.

La Nouvelle-Calédonie est régie depuis l’origine par le principe de la spécialité législative. Pour qu’un texte soit applicable localement, il doit avoir fait l’objet d’une mention expresse d’application.

Une partie de la loi du 6 juillet 1989 a été rendue applicable localement par l’article 34 de la loi n°2012-1270 du 20 novembre 2012 issu d’un amendement.

Dès lors, la loi du 6 juillet 1989 ne peut plus être modifiée par l’Etat pour son application en Nouvelle-Calédonie, il appartient désormais, soit au congrès de la Nouvelle-Calédonie, soit à chacune des assemblées de province de procéder, le cas échéant, à sa modification.

f) Polynésie française

La lecture combinée des articles 13 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d’autonomie de la Polynésie française permet de déterminer que cette collectivité d’outre-mer est compétente en matière de logement.

La Polynésie française est régie depuis l’origine par le principe de la spécialité législative. Pour qu’un texte soit applicable localement, il doit avoir fait l’objet d’une mention expresse d’application.

Une partie du titre Ier de la loi du 6 juillet 1989 a été rendue applicable localement par une ordonnance n° 98-774 du 2 septembre 1998.

La loi de 1989 a pu être étendue en Polynésie française en 1998 car il a été considéré que les dispositions de cette loi rendues applicables localement relevaient au principal du droit civil, compétence qui relevait à l’époque de l’Etat. Tel n’est plus le cas aujourd’hui. Dès lors, quelle que soit la matière de compétence à laquelle il est possible de faire référence (droit de l’urbanisme, droit du logement, droit civil ou droit commercial), la compétence échappe à l’Etat dans cette collectivité d’outre-mer.

Dès lors, la loi du 6 juillet 1989 ne peut plus être modifiée par l’Etat pour son application en Polynésie française, il appartient désormais à l’assemblée de la Polynésie française de procéder, le cas échéant, à sa modification.

g) Wallis-et-Futuna

La lecture de l’article 12 de la loi n°61-814 du 29 juillet 1961 modifiée conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer et de l’article 40 du décret n°57-811 du 22 juillet 1957 auquel cet article 12 renvoie permet de déterminer que cette collectivité d’outre-mer est compétente en matière d’urbanisme, d’habitat, d’établissements dangereux, incommodes et insalubres mais pas en matière de droit civil ou commercial.

Wallis-et-Futuna est régie depuis l’origine par le principe de la spécialité législative. Pour qu’un texte soit applicable localement, il doit avoir fait l’objet d’une mention expresse d’application.

La loi du 6 juillet 1989 n’a jamais été étendue à Wallis-et-Futuna et donc ne s'y applique pas.

arianne

PROJET DE LOI POUR LA CROISSANCE ET L’ACTIVITÉ

Étude d’impact

Tome 2

NOR : EINX1426821L/Bleue-1

10 décembre 2014

Sommaire

TITRE II – INVESTIR 4

CHAPITRE IER – INVESTISSSEMENT 4

Section 1 – Faciliter les projets 4

Articles 26 et 27 4

Extension des expérimentations relatives à l’autorisation unique ICPE et au certificat de projet à d’autres régions pour les projets d’intérêt économique majeur et création d’un permis unique d’environnement 4

Article 28 : Mesures d’accélération des projets de construction et de modernisation du droit de l’environnement 8

Article 28 : Habilitation 9

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (a du 1° du I) 9

Article 28 : Habilitation 11

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (b du 1° du I) 11

Article 28 : Habilitation 15

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (c du 1° du I) 15

Article 28 : Habilitation 17

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (d du 1° du I) 17

Article 28 : Habilitation 18

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (e du1° du I) 18

Article 28 : Habilitation 26

Modifier les règles applicables à l’évaluation environnementale des plans, programmes et projets (2° du I) 26

Article 28 : Habilitation 34

Moderniser et clarifier les modalités de participation, de concertation, de consultation et d’information du public (3° du I) 34

Article 28 : Habilitation 37

Moderniser les conditions du règlement, devant les juridictions administratives, des litiges nés principalement de l’application des législations relevant du code de l’environnement (4° du I) 37

Article 29 38

Sécurisation des projets de construction en recentrant l’action en démolition aux cas où elle est indispensable 38

Article 30 45

Harmoniser les seuils de recours à un architecte pour les exploitations agricoles 45

Article 31 46

Simplifier la procédure d’autorisation pour l’implantation de la fibre optique dans les parties communes d’un immeuble 46

Article 32 1° et 2° 48

Habilitation à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires à la transposition des directives n° 2014/53/UE et n° 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil des 16 avril et 15 mai 2014 et à la simplification du CPCE 48

Article 32- 3° 51

Habilitation à simplifier le régime juridique applicable aux servitudes radioélectriques 51

Article 33 54

Ratification de l’ordonnance du 12 mars 2014 et modifications de l’article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques 54

Section 2 – Améliorer le financement 55

Article 34 55

Actionnariat salarié (Attribution gratuite d’actions) 55

Article 35 60

Actionnariat salarié – Régime fiscal des bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise (BSPCE) – Champ d’application 60

Articles 36 et 37 63

Harmonisation des dispositions relatives aux délais de versement des primes d’intéressement et de participation et aux intérêts de retards et précision sur les modalités de mise en place du plan d’épargne d’entreprise 63

Article 38 65

Mise en place du PERCO à la majorité des deux tiers des salariés 65

Article 39 66

Alignement des quotas de jours transférables vers un PERCO selon qu’ils proviennent d’un CET ou de jours de repos non pris en l’absence de CET 66

Article 40 68

Permettre aux salariés, au même titre que les autres signataires, de renégocier un accord d’intéressement comportant une clause de tacite reconduction 68

Article 41 69

Conseils en propriété industrielle 69

Article 42 71

Valorisation à l’international de l’expertise hospitalière française 71

Chapitre II –entreprises a participation publique 75

Section 1 – Articles 43 et 44 75

Habilitation à compléter l’ordonnance n° 2014-948 et action spécifique 75

Sections 2 à 4 - Articles 45 à 53 75

Simplification du cadre juridique de l’intervention de l’État et autorisations d’opérations sur le capital de sociétés à participation publique 75

CHAPITRE III – INDUSTRIE 88

Article 54 88

Attributions de l’Autorité de sûreté nucléaire – possibilité de se prononcer sur les options de sûreté des technologies promues à l’export. 88

Section 1 – Alléger les obligations des entreprises 90

Article 55 90

Allègement des obligations comptables des TPE sans activité 90

Article 56 93

Suppression de l’obligation de recourir à un acte extrajudiciaire dans les relations entre bailleurs et locataires 93

Article 57 95

Habilitation : Ordonnance concessions - Simplification du droit des contrats de concession à l’occasion de la transposition d’une nouvelle directive européenne 95

Article 58 102

Plafonnement des frais mis à la charge des entreprises en cas de publicité de la sanction ou de l’injonction les concernant 102

Section 2 – Procédures de l’Autorité de la concurrence 105

Article 59 105

Habilitation simplification des procédures 105

Section 3 – Faciliter la vie des entreprises 107

Article 60 107

Habilitation Carte d’identité virtuelle des entreprises 107

Article 61 110

Dérogation SNCF sur la facturation électronique 110

Articles 62 et 63 111

Publicité dans les grands stades - Définition et dérogation 111

Article 64 Rapport sur les régimes de retraite supplémentaires relevant de l’article L137-11 du code de la sécurité sociale 117

CHAPITRE V – ASSURER LA CONTINUITÉ DE LA VIE DES ENTREPRISES 119

Section 1 - Spécialisation de certains tribunaux de commerce 119

Articles 65 à 68 119

Section 2 – Administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires 125

Article 69 125

Habilitation pour prévoir les conditions et modalités de désignation d’un deuxième administrateur judiciaire et d’un deuxième mandataire judiciaire dans certaines procédures 125

Section 3 – Efficacité renforcée des procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire, de rétablissement professionnel et de liquidation judiciaire 131

Article 70 131

Conversion de créances en capital / cession forcée en cas de redressement judiciaire 131

TITRE II – INVESTIR

CHAPITRE IER – INVESTISSSEMENT

Section 1 – Faciliter les projets

Articles 26 et 27

Extension des expérimentations relatives à l’autorisation unique ICPE et au certificat de projet à d’autres régions pour les projets d’intérêt économique majeur et création d’un permis unique d’environnement

4. État des lieux

Des procédures expérimentales en matière environnementale ont été instituées par la loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises :

- Le certificat de projet (ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014) : il s’agit d’un instrument de sécurité juridique et de stabilisation du droit par lequel le préfet de département notifie un engagement à un porteur de projet sur les différentes procédures à respecter et les délais de délivrance des autorisations. Ce certificat a en outre pour effet de cristalliser le droit applicable au projet pendant 18 mois. Il est mis en œuvre pour une durée de trois ans à partir du 1er avril 2014 pour l’Aquitaine, la Franche-Comté et la Champagne-Ardenne et du 1er septembre 2014 pour la Bretagne ;

- L’autorisation unique « ICPE » (ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014) : cette expérimentation vise à organiser l’instruction coordonnée et la délivrance en un acte unique de l’ensemble des décisions relevant de l’État pour un projet soumis à autorisation au titre des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Elle concerne d’une part, les projets d’installations éoliennes et de méthanisation dans les régions Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Basse-Normandie, Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Bretagne et Midi-Pyrénées, d’autre part tous les projets d’installations classées relevant du régime de l’autorisation en Champagne-Ardenne et Franche-Comté. En particulier, pour ces régions, la procédure unique doit être coordonnée avec celle du permis de construire lorsque la délivrance de ce dernier ne relève pas de l’État. Elle est mise en œuvre depuis mai 2014 ;

- L’autorisation unique « IOTA » (ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014) : il s’agit d’une expérimentation similaire concernant les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à autorisation « loi sur l’eau », intégralement situés dans les territoires des régions expérimentatrices. Cette autorisation rassemble, autour de l’autorisation IOTA soumis à la loi sur l’eau, toutes les autres autorisations environnementales relevant de l’État qui peuvent, le cas échéant, être nécessaires pour un même projet : l’autorisation spéciale de modification d’une réserve naturelle nationale (sauf lorsqu’une autorisation d’urbanisme est requise), l’autorisation spéciale de modification d’un site classé ou en instance de classement (sauf lorsqu’une autorisation d’urbanisme est requise), la dérogation à l’interdiction d’atteinte aux espèces et habitats protégés ou l’autorisation de défrichement. Depuis juin 2014, elle est appliquée en Rhône-Alpes et en Languedoc-Roussillon dans le cadre de l’expérimentation.

Le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, adopté le 14 octobre 2014 en première lecture à l’Assemblée nationale, prévoit d’étendre les deux autorisations uniques définies ci-dessus à tout le territoire national. Concernant les ICPE, cette généralisation ne concernerait toutefois que les projets énergétiques visés au titre I de l’ordonnance (principalement les éoliennes et les installations de méthanisation).

Dans le cadre des États généraux de la modernisation du droit de l’environnement, il a été mis en exergue la multiplicité des autorisations qu’un projet d’activité économique devait obtenir et la difficulté pour les porteurs de projets à connaître toutes les législations susceptibles de s’appliquer à leur projet. L’insécurité juridique née des changements fréquents de la règle de droit ont par ailleurs été soulignés. Pour des motifs liés à la complexité d’un projet mais aussi du fait de l’omission ou de la « découverte » tardive d’une législation s’appliquant au projet ou encore par un changement de circonstances du droit, le temps nécessaire pour voir aboutir un projet est jugé trop long.

5. Objectifs poursuivis

L’objectif de ces dispositions est :

- d’une part, d’étendre à d’autres régions les expérimentations d’autorisation unique ICPE et de certificat de projet. Cette extension serait limitée aux projets dont l’intérêt économique le justifie. Par ailleurs, outre l’Aquitaine, la Franche-Comté, la Champagne-Ardenne et la Bretagne, seule l’Île-de-France bénéficierait de l’extension de l’expérimentation relative au certificat de projet ;

- d’autre part, sur la base de l’évaluation des expérimentations et des recommandations du groupe de travail mis en place sur le sujet dans le cadre de la feuille de route du Gouvernement pour la modernisation du droit de l’environnement, de permettre au Gouvernement de pérenniser les dispositifs d’autorisation unique ICPE et IOTA.

6. Options possibles et nécessité de légiférer

La mise en place des expérimentations a nécessité l’adoption de mesures législatives, prises par voie d’ordonnances. L’extension de leur champ d’application comme leur pérennisation nécessitent donc que soient prises des dispositions de même nature.

L’extension des expérimentations serait limitée aux projets d’ampleur, c’est-à-dire tout projet présentant un intérêt majeur pour l'activité économique, compte tenu du caractère stratégique de l'opération concernée, de la valeur ajoutée qu'elle produit, de la création ou de la préservation d'emplois qu'elle permet ou du développement durable du territoire qu'elle rend possible. La pérennisation des dispositifs d’autorisation unique a vocation en revanche à avoir une portée transversale. Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

7. Présentation et analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les porteurs de projets

En ce qui concerne l’extension géographique des expérimentations autorisation unique ICPE et certificat de projet, l’impact pour les porteurs de projets sera significatif en termes de délais et de simplification des processus. Les porteurs de projet d’importance majeure bénéficieraient ainsi :

- d’un cadre d’action plus clair (certification des législations applicables, engagement sur le délai de délivrance des autorisations sollicitées et mention des éléments de nature juridique ou technique d’ores et déjà détectés par l’administration susceptibles de faire obstacle au projet) ;

- d’un cadre d’action plus stable (gel des dispositions législatives et réglementaires déterminant les conditions de délivrance des autorisations sollicitées) ;

- d’un gain de temps (le certificat de projet pourra valoir avis de cadrage préalable et notification de la décision d’examen au cas par cas de l’autorité environnementale) ;

- d’une simplification des formalités avec un unique dossier de demande d’autorisation à réaliser et une seule étude d’impact environnementale qui couvrira tous les aspects des différentes législations couvertes ;

- d’un guichet unique qui animera le travail d’instruction et cordonnera la prise de position de l’ensemble des services de l’État.

Ceci devrait se traduire par des gains financiers importants en termes de complexité et de durée de procédure et aboutir à des décisions juridiquement plus solides, dans un délai plus court. Un délai d’autorisation ICPE de 10 mois au maximum est attendu, alors que la moitié des demandes nécessitent actuellement un délai supérieur à un an.

Le suivi et l’évaluation de ces expérimentations permettront de quantifier cet impact.

En ce qui concerne la pérennisation des dispositifs expérimentaux d’autorisation unique, celle-ci permettra de simplifier les procédures sans diminuer le niveau de protection de l’environnement, de garantir une meilleure intégration des enjeux environnementaux pour un même projet et d’assurer une anticipation, une lisibilité et une stabilité juridique accrues pour le porteur de projet.

C’est pourquoi, le présent article habilite le Gouvernement à :

ajuster les dispositions expérimentales, pour lesquelles l’évaluation aurait mis en lumière des difficultés de mise en œuvre pratique ;

compléter le champ des autorisations et dérogations intégrées, le cas échéant. Le rapport d’évaluation devra se prononcer sur l’opportunité d’intégrer le permis de construire quand l’État est l’autorité compétente, certaines autorisations du code de l’énergie (autorisation d’exploiter, approbation des tracés empruntant le domaine public) et l’autorisation de travaux ou d’activité dans un parc national (sur avis conforme du directeur de Parc) ;

codifier les dispositions des ordonnances ICPE et IOTA ;

prendre en considération les adaptations en matière d’évaluation environnementale et de participation du public pour lesquelles d’autres réformes sont menées par le Gouvernement.

Impacts pour l’administration

La charge de travail pour l’administration sera sans doute augmentée, compte tenu de l’important travail de réingénierie des processus et de coordination de services que nécessitera le déploiement de ces procédures expérimentales.

Toutefois, les régions entrant dans le dispositif bénéficieront du retour d’expérience des premières régions expérimentatrices. Les services sont d’ailleurs d’ores et déjà informés de l’extension programmée par le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Les projets éligibles sont limités aux opérations d’importance majeure. Enfin, l’extension du certificat de projet est circonscrite à l’Île-de-France.

Ces différentes précautions devraient pouvoir assurer le succès de l’élargissement de ces expérimentations sans générer de perturbations et de charges dirimantes pour les services.

Par ailleurs, la pérennisation des dispositifs d’autorisation unique ne devrait pas engendrer de perturbations et de charges supplémentaires pour les services compte tenu de l’extension du champ territorial des expérimentations intervenue en amont.

8. Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté.

9. Texte d’application et outre-mer

Les mesures relatives aux autorisations uniques sont applicables sur l’ensemble du territoire national ainsi qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Martin.

Article 28 : Mesures d’accélération des projets de construction et de modernisation du droit de l’environnement

Le Gouvernement s’est engagé dans un projet ambitieux de modernisation du droit de l’environnement dont l’objectif est que ce droit, tout en continuant à assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, soit plus simple, plus lisible et plus efficace pour l’ensemble de ses utilisateurs. A cette fin, une feuille de route du Gouvernement pour la modernisation du droit de l’environnement a été adoptée qui prévoir la conduite de plusieurs actions dont certaines ont donné lieu à la mise en place de groupes de travail.

Cette démarche, qui participe à la politique de simplification engagée par le Gouvernement, s’accompagne d’une réflexion conduite à la demande du Premier ministre par Jean-Pierre Duport, Préfet honoraire, sur l’accélération des projets publics et privés en matière de logement, d’urbanisme et d’aménagement du territoire.

Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement à adopter par ordonnance les dispositions de nature législative permettant la mise en œuvre, d’une part, des mesures qui seront retenues à l’issue des travaux menés dans le cadre de la mission sur l’accélération des projets de construction confiée au Préfet Jean-Pierre Duport et, d’autre part, compte tenu du lien étroit existant entre cette mission et l’exercice de modernisation du droit de l’environnement, les propositions de certains groupes de travail mis en place dans ce cadre.

Article 28 : Habilitation

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (a du 1° du I)

« a) En réduisant les délais de délivrance des décisions prises sur les demandes d’autorisation d’urbanisme, notamment grâce à une diminution des délais d’intervention des autorisations, avis ou accords préalables relevant de législations distinctes du code de l’urbanisme ; ». 

1. Difficultés à résoudre

Le Président de la République a fixé au Gouvernement un objectif de délivrance des autorisations d'urbanisme dans un délai de 5 mois maximum, à compter du dépôt d'un dossier de demande complet.

Afin que cet objectif soit atteint, le Premier ministre a confié au Préfet honoraire Jean-Pierre Duport une mission visant à définir les réformes qui pourraient être conduites de manière à raccourcir les délais de délivrance des autorisations d'urbanisme.

Les premiers travaux de cette mission ont fait apparaître la nécessité de mesures de niveau législatif, concernant la réduction de certains délais attachés à des législations distinctes du code de l'urbanisme.

Délais d'instruction de base :

Les délais d’instruction de droit commun des demandes d'autorisation d'urbanisme sont d'ores et déjà inférieurs à 5 mois. Ces délais sont en effet fixés à 1 mois maximum pour les déclarations préalables, 2 mois maximum pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle et à 3 mois maximum pour les autres demandes autorisations. Le principe est que le silence gardé par l’autorité compétente à l’issue de ces délais d’instruction vaut acceptation. Les projets pouvant donner lieu à un refus tacite de permis sont limitativement énumérés par le code de l'urbanisme. Ces cas de silence valant rejet sont liés au fait que le permis vaut autorisation au titre d'une législation connexe ou est subordonné à la satisfaction de procédures ou formalités relevant également d'une législation connexe.

Délais maximum de délivrance des autorisations d'urbanisme (droit commun):

Type d'autorisation

Délai d'instruction

Déclaration préalable

1 mois

Permis de construire portant sur une maison individuelle

2 mois

Permis de démolir

2 mois

Permis de construire hors maisons individuelles

3 mois

Permis d'aménager

3 mois

Majorations, substitutions et prolongations de délais :

Les délais maximum d'instruction de droit commun peuvent toutefois être majorés de 1 ou 2 mois, ou bien être fixés à une durée allant de 3 mois à 1 an. Ces modifications de délai d'instruction sont notifiées au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme. Les délais d'instruction peuvent également faire l'objet d'une prolongation exceptionnelle pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande.

L'ensemble de ces allongements de délais sont strictement encadrés dans la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Ils sont liés à l'application de législations connexes à l'application du droit des sols. La procédure d'autorisation d'urbanisme est en effet articulée avec d'autres procédures distinctes du code de l'urbanisme, de telle sorte que la délivrance de l'autorisation d'urbanisme ne peut pas intervenir avant la satisfaction de formalités préalables.

Tel est le cas, lorsque l'autorisation d'urbanisme tient lieu d'autorisation au titre d'un autre code que le code de l'urbanisme à condition que l'autorité compétente au titre de la législation connexe en cause ait donné son accord dans le délai d'instruction de la demande de permis ou de la déclaration préalable.

Il en va de même, lorsque la délivrance de l'autorisation d'urbanisme est subordonnée à un accord visant à la prise en compte de préoccupations ne relevant pas de l'occupation des sols.

Enfin, la délivrance de l'autorisation d'urbanisme est parfois différée dans l'attente de l'accord d'une autre autorisation indépendante du code de l'urbanisme.

2. Objectifs poursuivis

Afin que l'objectif précité de fixation des délais d'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme à 5 mois maximum puisse être atteint, le présent projet de loi prévoit d'habiliter le Gouvernement à procéder par ordonnance, pour diminuer en tant que de besoin les délais d'intervention de formalités préalables à l'arrêt de la décision d'urbanisme.

Certains de ces délais relèvent en effet de dispositions de rang législatif. Leur compression par un texte de niveau législatif constitue dès lors un préalable, à défaut duquel le Gouvernement ne pourra pas procéder par la suite à la diminution des délais d'instruction des demandes d'autorisations d'urbanisme concernées par décret en Conseil d'État.

3. Analyse d’impact des mesures envisagées

Les mesures envisagées permettraient d'accélérer la délivrance d'autorisation d'urbanisme, sans toutefois renoncer à la prise en compte de préoccupation attachées à des politiques publiques ne relevant pas de la législation sur l'occupation des sols.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures envisagées.

Article 28 : Habilitation

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (b du 1° du I)

« b) En définissant ou en modifiant les conditions d’articulation des autorisations d’urbanisme avec les autorisations, avis, accords ou formalités relevant de législations distinctes du code de l’urbanisme ». 

4. Difficultés à résoudre

La procédure de délivrance des autorisations d'urbanisme est articulée avec un certain nombre de législations distinctes du code de l'urbanisme, selon plusieurs modalités :

- l'autorisation d'urbanisme peut valoir autorisation au titre de la législation connexe, à condition que l'autorité compétente au titre de cette législation ait donné son accord sur le projet.

- la délivrance de l'autorisation d'urbanisme peut être subordonnée à un accord préalable d'une personne consultée sur la demande d'autorisation d'urbanisme.

- la délivrance de l'autorisation d'urbanisme peut être différée dans l'attente de l'accord d'une autorisation relevant d'une législation connexe à l'application du droit des sols (différé de délivrance).

- enfin, la mise en œuvre de l'autorisation d'urbanisme peut également être différée dans l'attente de la satisfaction d'une formalité relevant d'une législation connexe à l'application du droit des sols (différé de travaux).

Parfois, l'articulation consiste à la fois en un différé de délivrance de l'autorisation d'urbanisme et en un différé de travaux.

En outre, le projet peut être dispensé de formalité au titre du code de l'urbanisme, du fait que son contrôle est assuré par une autre autorisation ou une autre législation.

Tableau illustrant les différentes modalités d'articulation des autorisations d'urbanisme avec des formalités relevant de législations connexes :

Modalités d'articulation

Exemples de projets concernés

Autorisation d'urbanisme tient lieu d'autorisation au titre d'une législation distincte du code de l'urbanisme

Au titre du code du patrimoine :

Construction, démolition ou aménagement situé dans le champ de visibilité d'un monument historique

Construction, démolition ou aménagement situé dans une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine

Au titre du code de l'environnement :

Construction, démolition ou aménagement situé dans une réserve naturelle nationale

Construction, démolition ou aménagement situé dans un cœur de parc national

Au titre du code de la défense :

Construction à proximité d'un ouvrage militaire ou à l'intérieur d'un polygone d'isolement d'un établissement de conservation d'explosifs

Au titre du code de la construction et de l'habitation :

Construction d'un établissement recevant du public ou d'un immeuble de grande hauteur

Autorisation d'urbanisme subordonnée à un accord préalable

Démolition d'un bâtiment situé dans un site inscrit au titre du code l'environnement (accord de l'architecte des bâtiments de France)

Construction, démolition ou aménagement situé dans un site classé au titre du code de l'environnement ou en instance de classement (accord du préfet ou du ministre chargé des sites)

Différé de délivrance de l'autorisation d'urbanisme et/ou différé de travaux

Construction ou aménagement situé dans une zone de présomption de prescriptions archéologiques

(Différé de délivrance à la décision du préfet de région sur la fixation de prescriptions archéologiques et le cas échéant différé de travaux à la fin des fouilles)

Construction ou aménagement soumis à autorisation de défrichement au titre du code forestier

(différé de travaux à l'obtention de l'autorisation de défrichement)

Construction d'une installation classée pour la protection de l'environnement

(différé de travaux à la fin de l'enquête publique organisée au titre de l'autorisation ICPE ou différé de travaux à la date d'enregistrement de l'installation)

Dispense de formalité au titre du code de l'urbanisme, du fait d'un contrôle au titre d'une législation relevant d'un autre code

Dispositifs de publicité soumis à autorisation au titre du code de l'environnement

Affouillement ou exhaussement soumis à formalité au titre du code minier

Construction sur un immeuble classé monument historique

Par ailleurs, les autorisations d'urbanisme sont impactées par les expérimentations portant sur des autorisations uniques, lancées dans certaines régions et qui pourraient être généralisées à l'ensemble d’un territoire national :

- expérimentation d'une autorisation unique pour les installations classées au titre de la protection de l'environnement soumises à autorisation au titre du code de l'environnement (AU-ICPE) ;

- expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activité soumises à autorisation au titre de la loi sur l'eau (AU-IOTA).

Tableau synthétisant les articulations des autorisations d'urbanisme avec les expérimentations Autorisation unique ICPE (AU-ICPE) et Autorisation unique IOTA (AU-IOTA) :

Expérimentation

Champ d'application géographique

Articulation

AU-ICPE

(éoliennes et unités de méthanisation relevant de la compétence du préfet au titre du code de l'urbanisme)

Basse-Normandie, Bretagne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais et Picardie

L'AU-ICPE vaut permis de construire

AU-ICPE (hors éoliennes et hors unités de méthanisation relevant de la compétence du préfet au titre du code de l'urbanisme)

Champagne-Ardenne, et Franche-Comté

Différé de travaux à la clôture de l'enquête publique organisée dans le cadre de l'instruction de la demande d'AU-ICPE

AU-IOTA

Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes

Différé de travaux à la délivrance de l' AU-IOTA

Au final, il reste néanmoins quelques procédures impactant la construction et l'aménagement, dépourvues de liens avec l'application du droit des sols (ex : déclaration au titre de la loi sur l'eau, autorisation au tire de la loi sur l'eau hors Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes ou dérogation à l'interdiction d'atteinte aux espèces protégées).

5. Objectifs poursuivis :

L'habilitation consiste à permettre au Gouvernement de légiférer par ordonnance, afin de créer des passerelles entre la procédure de délivrance des autorisations d'urbanisme et les formalités opposables aux projets d'aménagement et de construction, dans les cas où aucune articulation n'est prévue.

Elle vise également à améliorer en tant que de besoin les articulations d'ores et déjà prévues en l'état actuel du droit.

Les premiers travaux menés par le Préfet honoraire Jean-Pierre Duport, dans le cadre de la mission qui lui a été confiée par le Premier ministre au titre de l'accélération de la réalisation des opérations de construction et d'aménagement, ont en effet mis en exergue des besoins de lisibilité accrue et de meilleure coordination, s'agissant de la conduite des diverses procédures auxquelles peut être soumis un même projet.

6. Analyse d’impact des mesures envisagées

L'articulation des procédures permet au demandeur d'avoir plus de visibilité quant au déroulement des différentes formalités auxquelles est soumis son projet.

La coordination des procédures permet en outre, le cas échéant, l'organisation d'une enquête publique unique au titre de plusieurs autorisations, ce qui constitue un gain de temps et d'argent.

Entre autres modalités d'articulation de la procédure d'application du droit des sols avec des procédures issues de législations distinctes du code de l'urbanisme, le différé de travaux permet au bénéficiaire de ne pas perdre de temps concernant la durée de validité de son autorisation d'urbanisme. Dans cas, le délai de validité de 2 ans à compter de l'acquisition ou de la notification de l'autorisation ne court en effet qu'à partir de la date à laquelle les travaux peuvent commencer. Dans l'attente de la délivrance de l'autorisation ou de la satisfaction de la formalité relevant de la législation connexe à l'application du droit des sols, l'autorisation d'urbanisme peut être accordée sans attendre, puis être purgée du délai de recours en annulation. Elle acquière alors un caractère définitif.

En l'état actuel du droit, lorsqu'aucune articulation n'est prévue, le bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme ne peut pas, dans les faits, la mettre en œuvre avant d'avoir obtenu toutes les autres autorisations nécessaires à la réalisation de l'aménagement ou de la construction. Concrètement, le bénéficiaire perd alors du temps au niveau de la durée de validité de son autorisation d'urbanisme. Cela peut conduire, dans des cas extrêmes, à l'obligation de redéposer une demande d'autorisation d'urbanisme pour un même projet. En revanche, en cas de différé des travaux, la durée de délai de validité du permis est acquise. Elle n'est pas affectée par le temps nécessaire à l'accord d'autres autorisations devant être obtenues pour que les travaux puissent commencer.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures envisagées.

Article 28 : Habilitation

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (c du 1° du I)

« c) En aménageant les pouvoirs du juge administratif lorsqu’il est saisi d’un recours contre une autorisation d’urbanisme ou le refus d’une telle autorisation ». 

7. Difficultés à résoudre

À la suite du rapport « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » remis au ministre chargé du logement par le Président Daniel Labetoulle, ont été adoptées plusieurs mesures visant à lutter contre les recours malveillants et fluidifier le traitement des contentieux dans le cadre de l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 et du décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatifs au contentieux de l’urbanisme.

Au-delà de la question spécifique des recours manifestement malveillants, les délais du traitement des contentieux d’urbanisme (même ceux qui sont déposés de bonne foi et de façon parfaitement légitime) apparaissent comme de véritables freins à la construction. L’ordonnance du 18 juillet 2013 tente d’y remédier notamment en instituant un mécanisme de régularisation des permis en cours d'instance, à l'initiative du juge, dans le cadre d’un sursis à statuer sur l’annulation et en améliorant le mécanisme d’annulation partielle des permis prononcé par le juge, par une réécriture de l'article L.600-5 du code de l'urbanisme.

Toutefois, lors d’auditions menées dans le cadre de la mission confiée au préfet Duport, les opérateurs ont fait état de certaines manœuvres retardant la décision sur des dossiers déposés et respectant les prescriptions réglementaires. En particulier, est constatée l’apparition d’un urbanisme dit « négocié » où les prescriptions des documents d’urbanisme ne sont pas respectées tandis que des conditions ne figurant pas dans ces documents d’urbanisme sont imposées aux aménageurs.

8. Objectifs poursuivis

Afin d’encourager la réalisation de projets, la mission Duport propose de réfléchir à un aménagement des pouvoirs du juge administratif lorsqu’il est saisi d’un recours contre un refus d’autorisation d’urbanisme.

9. Analyse des impacts des dispositions envisagées

En l’état actuel du droit du contentieux administratif, il existe une tendance législative et jurisprudentielle importante visant à conférer au juge administratif un office de juge du plein contentieux objectif. Dans le cadre d’un tel office, le juge administratif dispose d’un pouvoir de réformation de la décision administrative, c’est-à-dire qu’il peut en modifier le contenu, sans être tenu par l’alternative binaire de l’office du juge de l’excès de pouvoir (rejeter la requête ou annuler la décision administrative). Le juge administratif ne se prononce toutefois dans ce cadre que sur la légalité de l’acte et non sur l’existence de droits subjectifs comme il le fait en matière de plein contentieux indemnitaire.

Les caractéristiques du contentieux de pleine juridiction sont connues :

- d’une part, il a pour effet d’accélérer les procédures administratives dès lors que la décision du juge se substitue à celle de l’administration et purge le litige ;

- d’autre part, pour les contentieux les plus lourds, il peut alourdir la phase contentieuse en créant une charge supplémentaire de travail pour le juge au niveau de l’instruction, susceptible comme tel, d’allonger les délais de jugement. Sauf le cas où l’autorité compétente est en situation de compétence liée, le juge peut substituer son appréciation à celle de l’administration alors que celle-ci est dans certains cas très étendue.

Le régime juridique qui s’attache à l’office du juge de plein contentieux est en réalité très éclaté et se prête mal à la systématisation (Botteghi et Lallet, Le plein contentieux et ses faux-semblants, AJDA, 2011, p. 156). A titre d’illustration, on peut retenir l’existence de deux particularités procédurales s’attachant au plein contentieux, l’une, tenant à l’obligation du ministère d’avocat, l’autre, tenant à l’obligation pour le juge d’apprécier les mérites de la demande au jour où il statue et non à la date de l’édiction de la décision administrative attaquée.

S’agissant de l’obligation du ministère d’avocat, celle-ci n’est pas rédhibitoire car le pouvoir réglementaire peut librement prévoir des exceptions à l’obligation faite au requérant d’être représenté par un avocat (article R. 431-3 du code de justice administrative).

Pour l’obligation au juge d’examiner la demande au jour où il statue s’agissant des règles de fond, elle apparait être porteuse d’efficacité car elle permet au juge de réformer directement la décision à l’aune du droit positif sans attendre que l’administration ne statue, par la suite, au regard des nouvelles règles.

En outre, lorsque le juge est saisi d’un recours pour excès de pouvoir, il est tenu, sauf moyen d’ordre public, par les moyens soulevés dans la requête. Or s’il délivre un permis à la place de l’administration, il devra s’assurer qu’un autre motif, même non invoqué dans la décision de rejet, serait à même d’entrainer un refus de permis de construire. Il en résulte pour le juge un travail beaucoup plus intense et plus long d’instruction. Il pourrait être pénalisant au regard de l’objectif de la réforme que le juge administratif ait à procéder à des procédures d’instructions lourdes, voire à des expertises, pour substituer son appréciation à celle de l’administration. Par ailleurs, pour que le juge délivre par son jugement un permis modificatif ou une autorisation de construire, il devra être en possession de l’entier dossier et examiner l’ensemble de la légalité de la décision.

Article 28 : Habilitation

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (d du 1° du I)

« d) En définissant les conditions dans lesquelles, en cas d’annulation du refus de délivrance d’une autorisation d’urbanisme, le représentant de l’État se substitue à l’autorité compétente pour délivrer cette autorisation ». 

10. Difficulté à résoudre

Les décisions d’occuper ou d’utiliser le sol sont des actes administratifs pris par l’autorité publique compétente (État ou commune) et sous la forme juridique d’un arrêté. La délivrance de l’autorisation est un droit pour le demandeur, dès lors que le projet respecte les dispositions légales ou réglementaires applicables en matière d’urbanisme.

Toutefois, lors d’auditions menées dans le cadre de la mission confiée au préfet Duport, les opérateurs ont fait état de certaines manœuvres retardant la décision sur des dossiers déposés et respectant les prescriptions réglementaires. En particulier, est constatée l’apparition d’un urbanisme dit « négocié » où les prescriptions des documents d’urbanisme ne sont pas respectées tandis que des conditions ne figurant pas dans ces documents d’urbanisme sont imposées aux aménageurs.

11. Objectifs poursuivis

Le préfet Duport, dans le cadre de sa mission, propose de réfléchir à l’hypothèse d’une substitution du maire par le représentant de l’État en cas d’annulation d’un refus d’autorisation d’urbanisme, sur le modèle et avec les garanties des procédures de ce type déjà prévues par la loi.

12. Analyse des impacts des dispositions envisagées

De telles dispositions ont déjà été adoptées dans des cas de défaillance des collectivités locales, notamment lorsqu’il est constaté qu’une commune n’a pas atteint son objectif de rattrapage de logements sociaux alors que le contexte communal ne le justifie pas. Le cas échéant, il appartient au préfet de prononcer la carence de cette commune par arrêté motivé conformément à l’article L.302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014 a introduit plusieurs évolutions destinées à sécuriser les opérations de production de logements dans ces communes dites « carencées ». Son article 151 a ainsi modifié les articles L.422-2 du code l’urbanisme et L.302-9-1 du CCH afin de confier au préfet la délivrance des autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des constructions à usage de logements en communes carencées. La compétence du préfet pour la délivrance des autorisations d’utilisation et d’occupation du sol en communes carencées est limitée aux seules constructions à usage de logements. Elle demeure conditionnée à l’identification des secteurs concernés, dans l'arrêté préfectoral de mise en état de carence (Art L.302-9-1 du CCH).

En s’inspirant de ce modèle, la mission Duport s’attachera à étudier les conditions dans lesquelles cette substitution du maire par le préfet est réalisable, en définissant notamment les critères permettant de motiver l’atteinte portée à la libre administration des collectivités territoriales. À cet égard, la présente habilitation est étroitement liée à la précédente liée à l’aménagement des pouvoirs du juge administratif. En effet, la mission Duport estime qu'il est possible de conférer un pouvoir de réformation au juge administratif saisi d’un recours contre un refus d’autorisation d’urbanisme afin que ce dernier puisse renvoyer au représentant de l’État le soin de délivrer l’autorisation demandée.

Article 28 : Habilitation

Accélérer les projets de construction et d’aménagement (e du1° du I)

« e) En supprimant la procédure d’autorisation des unités touristiques nouvelles prévue par l’article L.145-11 du code de l’urbanisme et en prévoyant les modalités suivant lesquelles les unités touristiques nouvelles sont prévues et contrôlées dans le cadre des documents d’urbanisme ou des autorisations mentionnées au livre IV de ce code ». 

13. Difficultés à résoudre

Parallèlement aux différentes procédures de planification urbaine, d’opérations d’aménagement et d’autorisations d’urbanisme, a été mise en place dans le code de l’urbanisme, par la loi « développement et protection de la montagne » de 1985, une procédure complémentaire visant à assurer un contrôle préalable par l’État des « unités touristiques nouvelles », applicable uniquement dans les zones de montagne.

13.1. Le régime applicable aux projets d’unités touristiques nouvelles

L’unité touristique nouvelle (UTN) est définie par l’article L.145-9 du code de l’urbanisme (CU) comme toute opération de développement touristique, en zone de montagne, ayant pour objet, en une ou plusieurs tranches, soit de construire des surfaces destinées à l’hébergement touristique ou de créer un équipement touristique comprenant des surfaces de plancher, soit de créer des remontées mécaniques, soit de réaliser des aménagements touristiques ne comprenant pas de surface de plancher dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État.

Les dispositions relatives au contrôle des « unités touristiques nouvelles » s’appliquent actuellement dans l’ensemble des communes ou parties de communes classées en zones de montagne, pour des raisons essentiellement économiques, et situées dans une quarantaine de départements métropolitains.

La procédure d’autorisation des UTN n’est pas applicable aux projets prévus sur les territoires couverts par un schéma de cohérence territoriale (art. L. 145-11 du CU). Dans ce cas, les projets d’UTN sont prévus dans le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et intégrés à sa procédure d’élaboration ou d’évolution. La volonté du législateur est de favoriser une réflexion préalable sur la montagne, en particulier au travers des SCOT ou des plans locaux d’urbanisme.

La procédure d’autorisation des UTN s’applique sur les territoires non couverts par un SCOT. Dans ce cas, la création et l’extension d’UTN sont soumises à une autorisation préfectorale qui doit être demandée par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de PLU. Cette autorisation valable quatre ans renouvelables est préalable à la délivrance des autorisations d’urbanisme, telles que le permis de construire ou d’aménager ou l’autorisation des remontées mécaniques, qui ne peuvent être délivrées que sur des territoires couverts par un plan local d’urbanisme ou une carte communale.

Sont soumis à l’autorisation du préfet coordonnateur de massif, après avis du comité de massif, les projets d’UTN les plus importants ayant pour objet :

soit la création, l’extension ou le remplacement de remontées mécaniques, lorsque ces travaux ont pour effet la création d’un nouveau domaine skiable alpin, ou l’augmentation de la superficie totale d’un domaine skiable alpin existant, lorsque cette augmentation est supérieure ou égale à 100 hectares (ha),

soit des opérations de construction ou d’extension d’hébergements et d’équipements touristiques d’une surface de plancher totale supérieure à 12 000 m², à l’exclusion des logements à destination des personnels saisonniers ou permanents des équipements et hébergements touristiques,

soit lorsqu’ils sont soumis à étude d’impact en application du code de l’environnement, l’aménagement, la création et l’extension de terrains de golf, l’aménagement de terrains de camping, l’aménagement de terrains pour la pratique de sports ou de loisirs motorisés, ou les travaux d’aménagement de pistes pour la pratique des sports d’hiver alpins, situés en site vierge au sens du tableau annexé à l’article R.122-2 du code de l’environnement d’une superficie supérieure à 4 hectares (art. R. 145-2 du CU).

Sont soumis à l’autorisation du préfet de département, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, les projets d’UTN ayant pour objet essentiellement :

la création, l’extension ou le remplacement de remontées mécaniques, lorsqu’ils ont pour effet soit l’augmentation de plus de 10 ha et de moins de 100 ha d’un domaine skiable alpin existant, soit la création d’une remontée mécanique n’ayant pas pour objet principal de desservir un domaine skiable et pouvant transporter plus de dix mille voyageurs par jour sur un dénivelé supérieur à 300 m ;

certaines opérations, « lorsqu’elles ne sont pas situées dans un secteur urbanisé ou dans un secteur constructible situé en continuité de l’urbanisation », à savoir la création ou l’extension, sur une surface de plancher totale supérieure à 300 m², d’hébergements ou d’équipements touristiques, l’aménagement de terrains de camping comprenant plus de 20 emplacements, ou la création de refuges de montagne, ou leur extension sur une surface de plancher totale supérieure à 100 m² (art. R. 145-3 du CU).

13.2. La procédure d’autorisation des UTN

Le contrôle des projets touristiques en montagne apparaît désormais trop lourd et complexe et la procédure d’autorisation des UTN apparaît comme un échelon supplémentaire d’autorisation, par rapport aux autres procédures applicables de permis de construire ou de permis d’aménager, et désormais inadapté dans le contexte actuel.

Le champ d’application de la procédure d’autorisation UTN est aujourd’hui étendu (cf. articles
R. 145-2 et R. 145-3 du CU). Il s’applique à certains projets pour lesquels les procédures d’urbanisme de droit commun paraissent suffisantes. La plupart des hébergements hôteliers sont aujourd’hui réalisés en dehors de la procédure UTN, car situés en dessous des seuils d’autorisation au titre des UTN. A contrario, des projets de moindre importance, tels que certaines remontées mécaniques ou de petits terrains de camping, font encore l’objet d’un contrôle de l’État au titre des UTN, alors qu’ils sont soumis par ailleurs à une autorisation de remontées mécaniques (également lourde puisque portant à la fois sur les aspects techniques et sur l’urbanisme), un permis de construire ou un permis d’aménager.

Au total, la soumission à une autorisation préfectorale complexe de projets de moins en moins importants aboutit à créer des doublons de procédures inutiles et est source de litiges ou contentieux.

13.3. Cette procédure est inadaptée aux enjeux et réalités actuels des territoires de montagne

Cette procédure d’autorisation spéciale a été mise en place dans un contexte où l’essor économique entraînait la création rapide de nombreuses stations de montagne et de grands équipements hôteliers dont le développement était encore peu encadré par la politique d’aménagement du territoire et les documents de planification urbaine. Elle a ainsi permis, depuis les années 1980, la réalisation d’un contrôle par l’État des équipements touristiques en montagne, afin d’éviter un suréquipement de certaines collectivités et de l’espace montagnard.

L’évolution économique en particulier a conduit à une diminution rapide et constante du nombre et de l’importance de ces projets d’équipements touristiques depuis une quinzaine d’années. A cet égard, le rapport d’audit du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGDD) sur l’application des dispositions d’urbanisme de la loi montagne remis à la Ministre du logement en octobre 2013 relève que les autorisations UTN sont de moins en moins nombreuses (à l’exception des départements savoyards qui disposent de stations de sport d’hiver dynamiques) et aléatoires, car désormais inadaptées aux réalités et enjeux actuels des territoires de montagne.

Ce rapport insiste sur la nécessité pour l’État d’appuyer et accompagner les collectivités territoriales dans la réhabilitation des sites touristiques dégradés et des parcs immobiliers inadaptés à la demande actuelle, et afin de les rendre plus respectueux des enjeux de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers.

14. Objectifs poursuivis et dispositif prévu

Le Gouvernement souscrit à la recommandation de la mission d’audit du CGDD de « revoir et simplifier la procédure en prenant en compte l’ensemble des autres procédures obligatoires » et à celle de procéder à « l’adaptation de la procédure des UTN au contexte économique actuel et aux situations particulières des massifs en liaison avec tous les partenaires de l’État ».

Par ailleurs, depuis la loi montagne de 1985 les différentes procédures permettant d’assurer la protection des secteurs de montagne ont été notablement développées, notamment dans le cadre des documents de planification urbaine (SCOT, PLU ou cartes communales) et de protection de l’environnement, tels que les chartes des parcs naturels ou les réserves naturelles, de sorte qu’il paraît désormais possible à la fois de simplifier les procédures existantes et d’alléger le contrôle préalable par l’État des projets d’équipements touristiques.

De plus, la procédure d’autorisation des UTN permet la réalisation de projets non conformes à certaines règles d’urbanisme, telles que les dispositions prévues au III de l’article L. 145-3 du CU relatives à la construction en continuité de l’urbanisation existante (cf. art. L.145-10 du même code) et se trouve désormais en contradiction avec les objectifs de densification urbaine et de lutte contre l’artificialisation des sols développés en particulier par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).

La procédure spécifique d’autorisation des « unités touristiques nouvelles » prévue par l’article L. 145-11 du CU pourrait être supprimée. La réalisation des unités touristiques nouvelles continuerait cependant à faire l’objet d’un contrôle dans le cadre des documents de planification urbaine ou des autorisations prévues par ce code.

Deux cas de figure se présentant, les modalités de contrôle des UTN diffèreraient selon que le territoire concerné est couvert ou non par un document d’urbanisme applicable :

1) lorsque le projet se situe sur un territoire couvert par un plan local d’urbanisme, il pourrait être envisagé de supprimer l’autorisation des UTN et de prévoir un dispositif identique à celui existant pour les SCOT : inscription des projets d’UTN dans les PLU ou les documents en tenant lieu, après avis du comité de massif pour les projets les plus importants ou de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites pour les autres projets ;

2) lorsque le projet se situe sur un territoire couvert par une carte communale ou n’est pas couvert par un document d’urbanisme (où s’appliquent notamment les règles nationales d’urbanisme), il pourrait être envisagé de supprimer l’autorisation des UTN et de prévoir, dans le cadre de l’instruction du permis de construire ou du permis d’aménager, un avis conforme du préfet de massif après avis du comité de massif pour les projets les plus importants ou du préfet de département après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites pour les autres projets.

Un réexamen des seuils ou critères des UTN pourrait être effectué à cette occasion.

Ces propositions répondraient aux besoins actuels de simplification administrative et d’accélération des procédures d’autorisations d’urbanisme. Le développement relativement rapide des procédures de planification urbaine en zone de montagne devrait permettre d’assurer un encadrement satisfaisant de l’aménagement des territoires concernés dans le respect de l’environnement et répondre aux besoins adaptés aux circonstances locales.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

15. Analyse des impacts des dispositions envisagées

À la demande du ministère du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité (DHUP), un rapport a été réalisé par le CEREMA relatif au diagnostic de la procédure UTN (septembre 2014).

Les principales informations qui en ressortent sont les suivantes.

a/ Données quantitatives relatives aux autorisations UTN instruites (dites « de massif » ou « départementales » selon qu’elles relèvent du préfet de massif ou de département)

Pour les UTN « de massif » :

Selon les données de ATOUT France, pour l’ensemble des massifs de France métropolitaine, 34 UTN de massif ont été instruites (hors SCOT) sur la période 2007-2014, soit une moyenne de 4-5 UTN par an.

NB d’instructions UTN par massif sur la période 2007-2014

Répartition par département

28 dans les Alpes

(20 pour la partie nord et 8 pour la partie sud)

16 en Savoie ;

3 en Haute-Savoie ;

1 en Isère ;

5 dans les Hautes-Alpes ;

2 dans les Alpes-Maritimes (dont 1 golf) ;

1 dans le Var (golf)

4 dans les Pyrénées

2 dans les Hautes-Pyrénées ;

1 en Ariège ;

1 dans les Pyrénées-Atlantiques

2 dans le Massif Central

2 dans l’Aude (même opération).

L’évolution des UTN de massif est la suivante sur la période 2007-2014 (les creux peuvent être dus aux années d’élections) :

Cette évolution se répartit comme suit selon les massifs.

A noter qu’aucune UTN de massif instruite durant la période 2007-2014 n’est localisée dans les massifs des Vosges, du Jura ou en Corse.

Sur les 34 UTN de massif instruites,

- 3 seulement portent sur l’aménagement de domaines skiables, dont 2 relèvent en réalité du niveau départemental,

- 6 portent sur des aménagements autres que les domaines skiables

2 sur des circuits de loisirs motorisés (en Savoie)

4 sur des golfs 18 trous (dont 2 pour la même opération)

- aucune ne porte sur des opérations de campings ;

- le reste des opérations (soit 24, 72 %) portent sur des opérations avec création de surfaces de plancher (SP) (hébergement et/ou équipement touristiques).

La plupart des opérations comportent une partie hébergements et une partie équipements touristiques ;

La consistance de ces opérations est très variable : on trouve ainsi des opérations de +12 000 m² SP à 60 000 m² SP ;

Les équipements touristiques sont des équipements culturels et ludiques, de balnéo, aqua-ludiques et bien-être, fitness, salles de séminaires, restauration ...

Sur l’ensemble des 34 demandes d’autorisation, 4 ont fait l’objet d’un refus : 1 aire de loisirs motorisées, 2 opérations d’hébergements, 1 golf.

Pour les UTN « départementales » :

Les informations recueillies étant parcellaires, les résultats ne sont pas donnés à l’échelle nationale, mais par périmètre concerné.

- pour la région Rhône-Alpes :

Selon les informations fournies par la DREAL Rhône-Alpes, 24 UTN départementales ont fait l’objet d’une demande d’autorisation au préfet de département sur la période 2007-2014. Ces 24 UTN portent :

pour 14 d’entre elles, sur des opérations concernant des refuges (Restructurations-extensions de l’ordre de 200 m² SP. Reconstructions, de l’ordre de 500 à 1000 m² SP environ) ;

pour 7 d’entre elles, sur des opérations d’hébergement (hôtels principalement, par exemple de l’ordre de 6 000 m² SP, ou plus, 11 850 m² SP) ;

les 3 restantes, sur des restaurants d’altitude (de l’ordre de 2 000 m² SP) et sur un parc de loisirs.

Evolution des UTN départementales en Rhône-Alpes

Plus de la moitié des opérations portent sur des refuges. Ceci est lié à la politique spécifique des Conseils Généraux (Savoie en particulier) pour la rénovation des refuges en 2011.

- pour le massif des Pyrénées

Au 20 février 2014, le massif des Pyrénées recensait 5 demandes d’autorisation pour des UTN départementales, déposées depuis 2007. Ces 5 demandes concernent seulement 3 départements (2 en Ariège, 1 dans les Pyrénées Atlantiques, 2 dans les Hautes-Pyrénées).

Sur ces 5 demandes :

• une demande datant de 2010 (création d’un refuge de 355 m²) avait été retirée avant la tenue de la réunion de la formation spécialisée de la commission (CDNPS) chargée de donner un avis ;

• une demande (concernant la construction d’un refuge) était en cours d’instruction à la date du recensement ;

• 3 demandes avaient fait l’objet d’une autorisation :

o une demande en 2008 portant sur la construction d’un bar-restaurant de 1000 m² (opération réalisée) ;

o une demande en 2010 portant sur la création d’un refuge de 50 couchages dans le cadre d’un projet transfrontalier (travaux non débutés, la décision ayant fait l’objet d’un recours contentieux),

o une demande en 2013 portant sur l’extension d’un refuge de 175 à 500 m² (en cours de montage financier).

À noter que sur ces 5 demandes d’autorisation, 4 concernent un refuge (en raison notamment du seuil d’autorisation de 100 m²).

Pour les autres départements enquêtés :

Ø 1 UTN départementale dans les Hautes-Alpes pour un restaurant d’altitude

Ø Pour le Cantal, 3 UTN départementales entre 2007 et 2011.

Il convient d’observer qu’un certain nombre de projets sont conçus de façon à ne pas entrer dans les seuils de soumission à l’autorisation UTN et font seulement l’objet en pratique d’un permis de construire ou d’un permis d’aménager.

b/ La procédure d’autorisation UTN apparaît complexe, lourde et longue, particulièrement dans les massifs, régions et départements (et pour les commissariats, DREAL et DDT) dans lesquels elle est rarement mise en œuvre. C’est le cas des territoires ruraux, mais également de ceux où l’investissement est ralenti avec des projets qui n’aboutissent pas, comme dans les Pyrénées depuis plusieurs années.

Par ailleurs, la procédure d’autorisation des UTN mobilise un certain nombre d’acteurs sur une période de plusieurs années. Selon les textes, interviennent dans la procédure :

• la collectivité pétitionnaire (la ou les communes ou l'EPCI compétent en matière de PLU sur le territoire desquels s'étend l'emprise du projet),

• et selon le régime de l’UTN,

o le préfet coordonnateur de massif, ainsi que la commission spécialisée du comité de massif,

o ou le représentant de l'État dans le département, ainsi que la formation spécialisée de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et des sites,

• ainsi que le public, consulté dans le cadre d’une mise à disposition de la demande d’autorisation de l’UTN.

Dans plusieurs départements, la DDT, ATOUT France, ainsi que la DREAL et les autres services de l’État concernés (RTM, DDFP, sous-préfectures ...), sont associés étroitement en amont par la collectivité pétitionnaire à l’élaboration du projet et du dossier UTN, avec le bureau d’études chargés d’élaborer ce dossier et le cas échéant, le porteur de projet privé.

C’est généralement la collectivité pétitionnaire ou le bureau d’études qui sollicitent les services pour cette phase amont.

Quel que soit le niveau de la procédure, la DDT instruit les demandes d’autorisation pour le compte de l’État : elle coordonne les avis des différents services et en fait la synthèse. Elle met à disposition du public les projets UTN et fait la synthèse des observations émises par le public. En commission UTN, elle précise les résultats de cette mise à disposition et l’avis de l’État.

16. Mesures de mise en œuvre et d'application envisagées

Outre la traduction de la mesure par une ordonnance relative à la simplification des dispositions législatives relatives aux procédures applicables aux UTN, un décret d’application modifiant les dispositions réglementaires correspondantes du code de l’urbanisme sera nécessaire (décret en Conseil d’État).

17. Conditions d’application outre-mer

Les dispositions du code de l’urbanisme relatives aux unités touristiques nouvelles ne sont pas applicables aux départements d’outre-mer comportant des zones de montagne, en application de l’article 98 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. Elles ne sont pas non plus applicables aux autres collectivités d’outre-mer compte tenu du principe de spécialité législative.

Article 28 : Habilitation

Modifier les règles applicables à l’évaluation environnementale des plans, programmes et projets (2° du I) 

1. Description des difficultés à résoudre :

1.1. Diagnostic portant sur l’évaluation environnementale vis-à-vis du droit européen de l’environnement

1.1.1. Les plans et programmes

La directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, dite « plans et programmes », impose que certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale. Cette évaluation permet notamment d’intégrer les considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de ces plans et programmes.

Pour ce qui concerne le champ d’application de cette directive, le décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement et le décret n° 2012-995 du 23 août 2012 relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme ont complété le dispositif en vigueur, notamment en introduisant un examen au cas par cas applicable à différents types de document de planification.

S’agissant de l’autorité environnementale, dans la situation actuelle, ont été désignés les préfets de département, de région ou de bassin pour les plans et programmes à caractère local (SCoT, PLU, PDU, SRADT, SDAGE, etc.) et la formation d’autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGDD) pour les plans et programmes à caractère national.

La France fait aujourd’hui face à un pré-contentieux de transposition de la directive 2001/42/CE. La mise en demeure adressée aux autorités françaises en janvier 2013 pointe notamment le caractère incomplet de la liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale stratégique au regard du champ d’application de cette directive et met en exergue la confusion entre l’autorité chargée d’élaborer ou d’approuver certains plans (a priori hors documents d’urbanisme) et celle devant formuler un avis au titre de ses compétences d’autorité environnementale.

1.1.2. Les plans et programmes

La directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (dite directive « EIE », pour « évaluation des incidences sur l'environnement ») codifiée sous le n° 2011/92/UE, conditionne l'autorisation de certains projets susceptibles d’impacts notables sur l'environnement à une évaluation de leurs incidences.

Une réforme des études d’impact environnemental a été conduite en 2010-2011 pour permettre le classement par la Commission européenne d’une procédure d’infraction relative à la transposition de la directive 85/337/CEE. Cette réforme a notamment introduit un examen au cas par cas qui permet, pour les projets visés par l’annexe II à cette directive, après décision de l’autorité environnementale, d’exempter d’étude d’impact les projets n’ayant pas une incidence notable sur l’environnement. L’introduction de l’examen au cas par cas a réduit la charge réglementaire, en permettant une approche plus concrète des effets potentiels induits et en ne soumettant que les projets qui le nécessitent vraiment à une étude d’impact.

L'autorité environnementale est, soit le ministre chargé de l'environnement pour les projets relevant du niveau national, soit la formation d’autorité environnementale du CGEDD pour les projets donnant lieu à une décision du ministre chargé de l’environnement ou à un décret pris sur son rapport ainsi que pour les projets qui sont élaborés par les services dans les domaines relevant des attributions du même ministre ou sous la maîtrise d’ouvrage d’établissements publics relevant de sa tutelle, soit le préfet de région pour les autres projets.

Des demandes d’information ou des interrogations de la Commission européenne font craindre un nouveau contentieux sur la transposition actuelle. La Commission s’interroge sur la soustraction d’office de projets figurant à l’annexe II de la directive par le biais des critères et seuils fixés en droit national. Cette restriction du champ matériel serait aggravée par l’absence d’une « clause filet » et la France outrepasserait, selon la Commission, sa marge d’appréciation pour transposer cette annexe.

En outre, une nouvelle directive (2014/52/UE) modifiant la directive 2011/92/UE a été adoptée en 2014. Le délai laissé aux Etats membres pour la transposer expire le 16 mai 2017.

1.1.3. Données chiffrées

D’après les rapports des autorités environnementales locales et nationales, ont été rendus par les autorités environnementales en 2013 :

• 472 décisions de cas par cas sur des documents d’urbanisme (PLU et cartes communales) ;

• 458 décisions de cas par cas sur d’autres plans et programmes ;

• 900 avis d’autorité environnementale sur des documents d’urbanisme ayant fait l’objet d’une évaluation environnementale stratégique ;

• 116 avis d’autorité environnementale sur d’autres plans et programmes.

Sur les documents d’urbanisme, le taux de soumission (obligation de conduire une évaluation environnementale stratégique) est de 9 % et aucune décision n’a été rendue de manière tacite. Sur les autres plans et programmes, 7 % des décisions conduisent à réaliser une évaluation environnementale (0,4 % de décisions tacites).

En 2013, ont été rendus par les autorités environnementales :

• 4954 décisions de « cas par cas » sur des projets dont 24 % sur des projets d’urbanisme. Parmi ces 1162 décisions rendues par les autorités environnementales locales, 41 % concernent des ZAC ou lotissements, 35 % des permis de construire et 23 % des projets de tourisme et loisir.

• 2371 avis d’autorité environnementale sur des projets ayant fait l’objet d’une étude d’impact. 24,5 % des avis des autorités environnementales locales concernent des projets relevant du champ de l’urbanisme, répartis de la manière suivante : 72 % de ZAC et lotissements, 19 % de permis de construire et 9 % de projets de tourisme et loisir.

S’agissant des décisions de cas par cas sur les projets, 9 % sont des décisions de soumission à étude d’impact (0,7 % tacites). Le taux d’avis sans observation émis par les autorités environnementales locales est de 17 %.

1.2. Diagnostic portant sur l’évaluation environnementale vis-à-vis du droit européen de l’environnement

1.2.1. La modernisation du droit de l’environnement

Conformément à la feuille de route du Gouvernement pour la modernisation du droit de l’environnement, un groupe de travail dont la présidence a été confiée à M. Jacques Vernier a pour mission de « clarifier et simplifier la mise en œuvre du régime des études d’impact, notamment pour celles qui relèvent de la catégorie dite du cas par cas, sur la base des retours d’expérience » et « d’améliorer l’organisation et l’indépendance de l’autorité environnementale, par une meilleure adéquation entre les enjeux des projets, le mode d’organisation et la dévolution des compétences d’autorité environnementale ».

Les enjeux sont donc de deux ordres : contribuer à l’impératif de simplification et améliorer la conformité du droit interne au droit de l’Union européenne (plans, programmes, projets) et préparer la transposition de la nouvelle directive 2014/52/UE sur les études d’impact.

Après deux années de mise en œuvre des différentes réformes relatives à l’évaluation environnementale et aux études d’impact entrées en vigueur en 2012, des voies de simplification des procédures ont en effet été identifiées et pourraient être mises en œuvre sans nuire à la protection de l’environnement (principe de non-régression). Il est ainsi possible d’améliorer la transposition du champ d’application des deux directives précitées afin d’éviter la sur-transposition comme la sous-transposition.

Des améliorations au dispositif des autorités environnementales (séparation fonctionnelle et autonomie) doivent également être mises en œuvre pour mettre un terme au précontentieux initié par la Commission européenne sur cette question et garantir l’impartialité des avis et décisions qu’elles rendent.

1.2.2. La mission de simplification confiée au préfet Duport

Dans le cadre de la mission sur l’accélération des projets de construction confiée au Préfet Jean-Pierre Duport, le Premier ministre lui a notamment demandé de définir les réformes qui pourraient être conduites de manière à clarifier et simplifier le régime des études d’impact, dans le respect du droit européen. Les premiers travaux ont fait apparaître, dans le domaine de l’urbanisme, la nécessité de mesures de niveau législatif, concernant la mise en place de procédures coordonnées permettant d’assurer une meilleure articulation entre l’évaluation environnementale stratégique du plan ou programme et celle du projet et l’évaluation des incidences sur l’environnement de projets différents.

En effet, l’état du droit actuel est marqué par des procédures parfois lourdes et complexes, et une redondance de l’analyse des incidences environnementales sur l’ensemble de la chaîne de l’aménagement et de l’urbanisme opérationnels.

S’agissant de l’articulation entre l’évaluation environnementale stratégique du document d'urbanisme et l’étude d'impact d’un projet :

La modification d’un document d’urbanisme pour permettre la réalisation d’un projet soumis à étude d’impact implique aujourd’hui, lorsque la procédure d’évolution du document d’urbanisme fait l’objet d’une évaluation environnementale stratégique, la mise en oeuvre de deux procédures différentes, avec la saisine de d'autorités environnementales distinctes. A titre d’exemple, dans le cas d’une mise en compatibilité d’un ScoT ou d’un PLU avec un projet soumis à étude d’impact et faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique (DUP) ou, si celle-ci n’est pas requise, d’une déclaration de projet, le préfet de département est saisi, en tant qu’autorité environnementale, sur l’évaluation environnementale stratégique de la mise en compatibilité du ScoT ou du PLU et une autre autorité environnementale (souvent le préfet de région) sur l’étude d’impact du projet. Des évolutions nécessiteraient d’être apportées afin de lever ces redondances inutiles, et d’améliorer la lisibilité et l’efficacité globale du dispositif actuel, avec la mise en place d’une procédure unique.

De plus, cette situation conduit à des redondances d’analyse des incidences environnementales puisque le projet fait l’objet d’une étude d’impact et la procédure d’évolution du document d’urbanisme, lorsqu’elle entre dans le champ d’application de l’évaluation environnementale stratégique défini aux articles R.121-14 et R.121-16 du code de l’urbanisme, fait également l’objet d’une évaluation environnementale.

Par ailleurs, le droit actuel (rubrique 34° du tableau annexé à l’article R.122-2 du code de l’environnement) prévoit que les ZAC et les permis d’aménager font l’objet d’une étude d’impact lorsqu’ils sont situés dans une commune non dotée d’un document d’urbanisme ou dans une commune dotée d’un PLU, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale n’ayant pas fait l’objet d’une évaluation environnementale permettant l’opération. Or, cette formule « permettant l’opération » donne lieu à des interprétations distinctes, ce qui est source d’insécurité juridique pour les acteurs.  De plus, cette rubrique 34° n’est pas en cohérence avec la rubrique 36° du même tableau, rubrique plus claire et plus lisible car ne comportant pas la formule « permettant l’opération », qui exonère d’étude d’impact les travaux ou constructions soumis à permis de construire dès lors que la communes est couverte par un document d’urbanisme ayant fait l’objet d’une évaluation environnementale. Il convient donc de clarifier l’état du droit, tout en le simplifiant, afin d’éviter toute redondance.

S’agissant de l’articulation entre les évaluations environnementales de projets différents (articulation entre une opération d’aménagement d’ensemble et les projets mis en œuvre à l’intérieur de cette opération) :

Le droit actuel (rubrique 36° du tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement) soumet à étude d’impact les travaux ou construction soumis à permis de construire au-dessus de certains seuils, dans les communes couvertes par un document d’urbanisme n’ayant pas fait l’objet d’une évaluation environnementale. Lorsque ces projets sont situés dans le périmètre d’une opération d’aménagement d’ensemble (ZAC ou lotissements), l’étude d’impact de ces projets peut être inutilement redondante, dès lors que des conditions à définir par ordonnance sont respectées.

Il convient donc d’améliorer l’efficacité globale du système actuel, à la fois concernant les opérations d’aménagement d’ensemble, et concernant l’articulation entre ces opérations et les projets mis en œuvre à l’intérieur de ces opérations, dans le prolongement de certaines évolutions déjà apportées. Ainsi, s’agissant spécifiquement des ZAC, la réforme des études d’impact a pu permettre de réduire certaines exigences, puisque désormais, les ZAC sont soumises, en fonction de seuils, soit à un examen au cas par cas, soit à une étude d’impact.

2. Objectifs poursuivis et dispositif prévu

L’habilitation sollicitée vise donc à concrétiser à la fois les propositions que le préfet Duport formulera et celles du groupe de travail dirigé par Jacques Vernier vis-à-vis des évaluations environnementales.

L’objectif commun de ces travaux conduits en parallèle consiste à opérer des simplifications dans le double respect du principe de non-régression et du respect du droit de l’Union européenne.

a) S’agissant de l’évaluation environnementale en général :

L’ordonnance devra permettre, outre de contribuer à l’impératif de simplification, d’améliorer la conformité du droit interne au droit de l’Union européenne (plans, programmes, projets) en prévoyant des mesures de nature à répondre aux griefs exprimés dans la demande d'information de la Commission pour transposition incomplète et incorrecte de la directive 2011/92/UE et de préparer la transposition de la nouvelle directive 2014/52/UE sur les études d’impact.

S’agissant des plans, une définition appropriée du champ d’application de la directive « plans et programmes » sera établie afin de permettre l’extinction de la procédure d’infraction initiée par la Commission européenne.

Afin d’améliorer la transposition du champ d’application de la directive relative aux études d’impact des projets, une approche par projet et non plus par autorisation pourrait être développée. Par exemple, le dispositif en vigueur amène, dans certaines situations, à des études, formalités et consultations redondantes du fait que le champ d’application de l’étude d’impact est défini par l’autorisation nécessaire et non par l’objectif poursuivi. De manière complémentaire, il conviendrait, par des procédures uniques ou coordonnées, de mieux articuler les évaluations environnementales des plans, programmes et projets.

En outre, certaines novations de la directive 2014/52/UE pourraient être transposées par anticipation car elles s’inscrivent dans l’objectif de simplification du présent projet de loi. C’est notamment le cas de la possibilité pour un maître d’ouvrage de faire valoir dans sa demande d’examen au cas par cas les mesures d’évitement et de réduction des impacts de son projet sur l’environnement afin que celui-ci soit dispensé d’une étude d’impact.

Différentes options étant toujours à l’étude, le Gouvernement n’a pas encore à ce jour arrêté sa position sur ces différents points.

Concernant l’autorité environnementale :

Le dispositif national d’autorité environnementale sera modifié pour répondre aux impératifs de séparation fonctionnelle et d’autonomie entre autorité décisionnaire et autorité environnementale.

De premiers travaux ont été conduits en 2013 et avaient étudiés quatre scénarii d’évolution :

• remontée des plans approuvés par un préfet à l’autorité environnementale de niveau supérieur ;

• les préfets restent les autorités environnementales locales mais leurs avis sont rendus après avis d’un collège d’experts ;

• les autorités environnementales locales sont des collèges d’experts ;

• une autorité administrative indépendante.

Le groupe de travail présidé par J. Vernier examine d’autres possibilités comme le dépaysement de dossiers sensibles ou impliquant les services de l’État, ou la possibilité de confier la mission d’autorité environnementale locale à un représentant du Conseil général de l’environnement et du développement durable en région ou interrégion chargé d’endosser les avis préparés par la direction régionale chargée de l’environnement.

Les conclusions du groupe de travail n’ayant pas été rendues en décembre 2014, le Gouvernement n’a pas encore à ce jour arrêté sa position sur l’évolution de l’autorité environnementale.

b) S’agissant plus précisément du domaine de l’aménagement et de l’urbanisme :

Le présent projet de loi prévoit d'habiliter le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance, afin de permettre :

• Une meilleure articulation entre l’évaluation environnementale stratégique des documents d'urbanisme et l’étude d’impact des opérations d’aménagement ou lotissements soumis à permis d’aménager : l’évaluation environnementale du document d’urbanisme pourrait, sous certaines conditions à définir par ordonnance, tenir lieu de l’étude d’impact de l’opération d’aménagement ou du lotissement ainsi que des projets mis en œuvre à l’intérieur du périmètre de cette opération ou de ce lotissement.

Il s’agit de mettre en œuvre le principe de coordination posé par le droit européen (notamment l’article 11 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001), avec la mise en place de procédures uniques, permettant de simplifier le système actuel, tout en respectant les exigences cumulatives posées par la directive précitée et la directive relative l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. Il convient de réfléchir à des pistes de solution adaptées aux différents cas de figure qui peuvent se présenter : permettre au maître d’ouvrage de compléter ou actualiser sa propre évaluation des incidences sur l’environnement du projet par des éléments qui n’auraient pu être étudiés lors de l’évaluation environnementale du document d’urbanisme, ne pas réaliser de nouvelle étude d’impact au stade de l’opération d’aménagement, lorsque le document d’urbanisme respecte certaines conditions.

Une option pourrait consister à prévoir que le document d’urbanisme tient lieu de l’étude d’impact de l’opération d’aménagement s’il a fait l’objet d’une évaluation environnementale et qu’il ne nécessite pas d’être modifié pour permettre la réalisation du projet. Cette option part du postulat que si un document d’urbanisme permet la réalisation d’une opération d’aménagement sans qu’il soit besoin de le faire évoluer, alors c’est que l’analyse des incidences environnementales du parti d’aménagement du secteur dans lequel il est projeté d’implanter cette opération a été réalisée et qu’en conséquence, aucune étude d’impact supplémentaire n’est requise au titre des procédures de ZAC et de permis d’aménager. Elle permettrait  d’éviter les redondances d’évaluation des incidences environnementales « aval », et s’inscrit dans une logique de simplification des procédures.

Une voie complémentaire de simplification possible est de réviser le champ des projets soumis à une étude d’impact, les projets liés à l’urbanisme relevant de l’annexe II de la directive 2011/92/UE qui laisse aux États membres une marge d’appréciation quant aux choix des critères et seuils définissant les projets devant relever d’une évaluation des incidences sur l’environnement. Cette piste d’évolution doit s’inscrire dans une logique de simplification, tout en veillant à ne pas créer d’effet contre-productif par rapport au principe des Etats généraux du droit de l’environnement de progrès des normes environnementales (pas de simplification sans niveau égal ou supérieur de protection de l’environnement). Il conviendra en particulier d’être vigilant sur le fait de ne pas exonérer d’étude d’impact des projets à enjeux relevant du champ de l’urbanisme et situés en zones sensibles.

• Une meilleure articulation entre l’étude d’impact des opérations d’aménagement ou lotissements soumis à permis d’aménager et l’étude d’impact des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagement situés à l’intérieur du périmètre de ces opérations ou lotissements.

Plusieurs options pourraient être envisagées par ordonnance :

- option 1 : les projets mis en œuvre à l’intérieur d’une opération d’aménagement ou d’un lotissement ne donneraient pas lieu à la réalisation d’une évaluation des incidences sur l’environnement, l’opération ou le lotissement ayant lui-même fait l’objet de cette évaluation. Cette option s’inscrit dans une logique d’analyse globale des incidences environnementales : il est opportun d’évaluer les incidences environnementales à l’échelle de l’opération d’aménagement dans son ensemble plutôt qu’à l’échelle de chacun des projets mis en œuvre au sein de cette opération. Dans le même ordre d’idées, il convient, dans un objectif de simplification et de clarté pour les porteurs de projets, de prévoir des pistes d’évolution permettant d’éviter dans des conditions à déterminer que des projets qui, pris individuellement, seraient dispensés d’étude d’impact, s’y retrouvent soumis au seul motif qu’il relève d’un programme d’ensemble.

- option 2 : l'autorité environnementale précise en amont, au moment de l'avis sur l’évaluation des incidences sur l’environnement de l’opération d’aménagement ou du lotissement soumis à permis d’aménager, si une actualisation de cette évaluation sera nécessaire au stade des projets soumis à permis de construire et mis en œuvre à l'intérieur de l’opération d’aménagement ou du lotissement (stade aval de l'autorisation d'urbanisme) ;

- option 2 bis : l’autorité environnementale indiquerait précisément les points sur lesquelles une actualisation est attendue au stade de l’autorisation d’urbanisme.

De façon complémentaire, la piste d’évolution d’une entrée par « projet » au lieu et place d’une entrée par « procédure », qui permet de rendre le système français plus compatible avec le droit communautaire, nécessiterait d’être examinée.

Les conclusions des travaux du groupe présidé par M. Vernier sur l’autorité environnementale devraient permettre de dégager des pistes de solution.

• L’extension de la démarche coordonnée d’analyse des incidences environnementales permise dans le cadre de la procédure intégrée pour le logement (article L.300-6-1 du code de l’urbanisme créé par l’ordonnance n° 2013-888 du 3 octobre 2013 relative à la procédure intégrée pour le logement dite « PIL ») aux mises en compatibilité des documents d’urbanisme avec un projet soumis à étude d’impact, et faisant l’objet d’une DUP ou d’une déclaration de projet.

L’ordonnance du 3 octobre précitée a introduit une mesure innovante de simplification, puisqu’elle permet d'engager une démarche unique d'analyse des incidences environnementales. Elle met en œuvre le principe de la procédure coordonnée prévu par les textes communautaires. Elle prévoit ainsi que si l’analyse de l'incidence sur l’environnement des modifications apportées au document d’urbanisme et des adaptations du document de rang supérieur est suffisamment précise dans l’étude d’impact, alors celle-ci vaut évaluation environnementale de la mise en compatibilité du document d'urbanisme et de l’adaptation du document de rang supérieur.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impact général de la modernisation de l’évaluation environnementale prévue par le droit de l’environnement

Les mesures envisagées conduiront à réduire le nombre d’études d’impact afin les cibler encore davantage sur les projets présentant le plus d’effets sur l’environnement. Il en ira de même pour les documents de planification.

Elles contribueront, pour l’ensemble des acteurs (citoyens, opérateurs tels qu’aménageurs et maîtres d’ouvrage publics et privés, collectivités territoriales, services déconcentrés de l’Etat), à rendre le droit applicable en matière d’évaluation environnementale des plans et d’étude d’impact des projets plus simple, plus clair et plus lisible.

Les nouvelles articulations entre évaluation environnementale stratégique et étude d’impact permettront :

- de faire gagner du temps aux opérateurs et aux collectivités territoriales : une démarche unique d’évaluation des incidences environnementales sera désormais mise en œuvre, avec une seule autorité environnementale à saisir ;

- de réduire les coûts et les risques contentieux pour ces mêmes acteurs par la réalisation d’une seule évaluation des incidences sur l’environnement à réaliser, répondant aux exigences cumulatives des directives ;

- d’alléger la charge de travail pour les services déconcentrés de l’Etat (DREAL) en charge de préparer les décisions d’examen au cas par cas et les avis de l’autorité environnementale locale par une saisine unique au titre des deux types d’évaluation.

Le Gouvernement n’ayant pas arrêté toutes ses orientations au stade de l’habilitation, il n’est pas possible de déterminer le nombre de projets concernés par les simplifications envisagées, ni le gain qu’elles représentent.

Impact spécifique en matière de logements et d’urbanisme ;

En particulier, outre une simplification de notre droit et une amélioration de sa conformité au droit de l’Union européenne, les mesures envisagées par le Gouvernement permettront d’accélérer la réalisation des opérations d’aménagement qui concourent à la satisfaction de l’objectif du Gouvernement de mise en chantier de 500.000 logements par an.

L’optimisation, sous certaines conditions définies par ordonnance, de la réalisation d’une étude d’impact pour les projets soumis à permis de construire et situés à l’intérieur d’une opération d’ensemble (ZAC ou lotissement) permettra de générer les gains suivants :

- elle permettra de faire gagner du temps et ainsi d’accélérer la réalisation des opérations, de réduire les coûts et de limiter le risque contentieux pour les maîtres d’ouvrage ;

- d’alléger la charge de travail pour les services déconcentrés de l’Etat (DREAL) en charge de préparer les décisions d’examen au cas par cas et les avis de l’autorité environnementale locale.

4. Mesures de mise en œuvre et d'application envisagées

Outre la traduction de ces mesures par une ordonnance, des décrets d’application modifiant les dispositions réglementaires correspondantes du code de l’urbanisme et du code de l’environnement seront nécessaires (décrets en Conseil d’Etat).

5. Conditions d’application outre-mer

Ces dispositions s’appliqueront à l’ensemble des départements, y compris les départements d’outre-mer.

Article 28 : Habilitation

Moderniser et clarifier les modalités de participation, de concertation, de consultation et d’information du public (3° du I) 

18. Difficultés à résoudre

La participation du public en matière environnementale est l’objet de dispositions de droit international (conventions d’Aarhus et d’Espoo) et de droit de l’Union européenne (directives 2001/42/CE, 2003/4/CE et 2003/35/CE).

En droit interne, l’article 7 de la Charte de l’environnement dispose que « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».

Les règles organisant la participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ont sensiblement évolué ces dernières années.

Dans le cadre du Grenelle de l’environnement, des modifications aux procédures de débat public et de concertation ont été apportées et une réforme des enquêtes publiques a été menée. Cette dernière est entrée en vigueur le 1er juin 2012.

Par ailleurs, la reconnaissance par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État de la pleine valeur constitutionnelle de l'article 7 depuis l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 a rendu nécessaire une adaptation de la législation qui s'est traduite par l'adoption de dispositions transversales codifiées aux articles L.120-1 et L.120-2 du code de l'environnement par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (art. 244).

Plusieurs décisions rendues par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité ont toutefois, en déclarant contraires à l'article 7 de la Charte certaines dispositions du code de l'environnement, mis en évidence le caractère incomplet de ces dispositions au regard des exigences découlant du principe de participation du public.

La loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement et l’ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 prise sur le fondement d'une habilitation consentie par celle-ci ont eu pour objet, en tirant les conséquences de cette jurisprudence, de donner à l'article 7 de la Charte de l'environnement toute sa portée, afin de permettre aux citoyens de s'impliquer de façon concrète et utile dans le processus d'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

19. Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par le présent article est, en premier lieu, d’achever cette vaste réforme de la participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. Il est, en outre, de répondre aux critiques fréquemment formulées sur ces procédures. On leur reproche, en particulier, leur lourdeur, mais aussi qu’elles interviennent souvent à un stade trop avancé dans les procédures d’autorisation où il n’est plus guère possible de modifier les projets. Il est donc envisagé de proposer des simplifications et des améliorations des dispositifs actuels de participation du public de manière cohérente et dans le respect des principes internationaux et constitutionnels.

On relèvera, par ailleurs, que le constituant a attribué au législateur le soin de fixer les conditions et limites de la participation du public. Seules les modalités d’application relèvent du niveau réglementaire.

L’ordonnance modifiera principalement les chapitres Ier à III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. Des mesures concerneront d’autres législations notamment pour ce qui concerne la mise en cohérence des procédures particulières de participation du public.

20. Analyse des impacts des dispositions envisagées

« a) En simplifiant, complétant et harmonisant les dispositions des articles L. 120-1 et suivants du code de l’environnement, en ce qui concerne notamment leur champ d’application, les dérogations qu’elles prévoient et les modalités de publicité des observations du public et, lorsqu’elles ne sont pas conformes à l’article 7 de la Charte de l’environnement, les procédures particulières de participation du public à l’élaboration des décisions ayant une incidence sur l’environnement ; »

Dans le but d’assurer la pleine cohérence du dispositif transversal de participation du public issue de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 et de l’ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 relatives à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement, il convient de modifier les dispositions des articles L. 120-1 et suivants du code de l’environnement afin, en particulier, d’harmoniser, d’une part, l’articulation entre le dispositif transversal de participation du public et les dispositions prévoyant la mise en œuvre pour certaines décisions d’une procédure particulière de participation du public et, d’autre part, les modalités d’appréciation de l’incidence sur l’environnement pour toutes les catégories de décisions des autorités publiques. Il convient également d’étendre à l’ensemble des décisions des autorités publiques l’exclusion de la participation du public en cas d’atteinte aux intérêts mentionnés par le I de l’article L. 124-4 du code de l’environnement.

Ces modifications concourront à la réalisation du même objectif que celui recherché par les dispositions relatives à la participation du public de l’article d’habilitation, et en particulier du d) du 3°, de mieux proportionner la procédure de participation du public au projet concerné.

En outre, au regard de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État, certaines procédures particulières de participation du public peuvent ne plus être conformes à l’article 7 de la Charte de l’environnement, ce qui crée une situation d’insécurité juridique pour les porteurs de projets compte tenu de la possibilité pour les requérants, à l’occasion d’un recours en annulation dirigé contre une autorisation administrative, de soulever une question prioritaire de constitutionnalité.

Il convient, dès lors, soit de modifier la procédure particulière de participation du public afin de la rendre conforme aux exigences découlant de l’article 7 de la Charte de l’environnement, soit de la supprimer, afin de rendre applicable le dispositif supplétif et transversal de participation du public des articles L. 120-1 et suivants du code de l’environnement.

Enfin, l'article 3 de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement a mis en place une expérimentation dans le cadre des consultations organisées en application de l'article L.120-1 du code de l'environnement sur certains projets de décrets et d'arrêtés ministériels pris en matière de préservation du patrimoine naturel, de chasse et d’installations classées pour la protection de l’environnement.

Cette expérimentation, qui a pris fin le 1er octobre 2014, a consisté :

- d'une part, à ouvrir au public la possibilité de consulter les observations présentées sur le projet au fur et à mesure de leur dépôt, ce qui a conduit à mettre en place un forum électronique ;

- d'autre part, à confier à une personnalité qualifiée désignée par la Commission nationale du débat public (CNDP), dans un but de transparence, la rédaction de la synthèse des observations du public.

Cette habilitation vise à permettre de prendre les dispositions permettant de généraliser ou d’adapter cette expérimentation.

« b) En fixant les modalités de la concertation et de la participation du public en fonction des caractéristiques du plan, programme ou projet, de l’avancement de son élaboration et des concertations déjà conduites ;

« c) En simplifiant les modalités des enquêtes publiques et en étendant la possibilité de recourir à une procédure de participation du public unique pour plusieurs projets, plans ou programmes ou pour plusieurs décisions. »

Après deux années de mise en œuvre de la réforme des enquêtes publiques, il apparaît que des simplifications des procédures et des clarifications peuvent être apportées sans nuire à la protection de l’environnement.

Les procédures de participation du public peuvent notamment être mieux adaptées aux caractéristiques et aux impacts environnementaux potentiels des projets, plans, programmes. Il devrait ainsi être mieux tenu compte des concertations déjà conduites en amont pour prévoir un dispositif de participation proportionné préalablement à l’autorisation d’un projet ou à l’approbation d’un document de planification.

S’agissant des enquêtes publiques, leurs modalités peuvent être simplifiées. De manière plus générale, favoriser le recours, dans certains cas, à une participation par la voie électronique pourrait significativement améliorer la participation effective de nos concitoyens à élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement (en particulier pour des plans régionaux où une enquête publique n’est pas adaptée).

Des difficultés d’interprétation méritent, en outre, d’être levées et le recours à une procédure unique de participation du public pour plusieurs plans, programmes et projets étendu.

Article 28 : Habilitation

Moderniser les conditions du règlement, devant les juridictions administratives, des litiges nés principalement de l’application des législations relevant du code de l’environnement (4° du I) 

21. Difficultés à résoudre

Dans le cadre des États généraux de la modernisation du droit de l’environnement, le renforcement de la sécurité juridique des porteurs de projet en matière de contentieux administratif est apparu comme l’un des axes prioritaires de réforme.

Mieux prévenir les litiges, notamment en améliorant le dialogue en amont, éviter qu’ils ne fragilisent les projets, parfois même alors qu’ils n’ont pas encore été engagés, améliorer la cohérence des règles et des délais de procédure ou encore mieux les adapter aux contraintes spécifiques auxquelles sont soumis les projets conduits dans le domaine environnemental sont autant d’attentes exprimées par les acteurs. Il est relevé, par exemple, que le risque d’annulation qui pèse sur les autorisations délivrées, parfois pour de simples vices de forme, est un obstacle à l’obtention de financements.

L’une des actions de la feuille de route pour la modernisation du droit de l’environnement est ainsi consacrée à cette thématique. Dans ce cadre, un groupe de travail a été mis en place, présidé par Delphine HEDARY, Conseiller d’État et composé de représentants des diverses parties prenantes.

22. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les dispositions qui seront adoptées dans le cadre de l’ordonnance devront permettre, dans le respect de l’accès au juge, d’accélérer les procédures contentieuses et de sécuriser les porteurs de projets face au risque d’annulation.

Article 29

Sécurisation des projets de construction en recentrant l’action en démolition aux cas où elle est indispensable

23. État des lieux

Le contentieux de l’urbanisme est devenu, ces dernières années, un sujet récurrent, objet de toutes les attentions, tant des professionnels de la construction que des représentants de la société civile179. Dans la période la plus récente, tous les travaux législatifs relatifs aux questions d’aménagement et d’urbanisme ont donné lieu à de nombreux échanges et propositions d’amendements sur le sujet.

Le Gouvernement a présenté en 2013 une réforme du contentieux des autorisations d’urbanisme (ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme et décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013) en s’inspirant notamment du rapport « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » remis le 25 avril 2013 à Madame la ministre de l’égalité des territoires et du logement par Monsieur le Président Daniel Labetoulle 180

Bilan de la loi Littoral et des mesures en faveur du littoral, DATAR, septembre 2007 , une étude a été réalisée par le Centre d’études techniques de l’Équipement (Cete) de Méditerranée sur six sites expérimentaux répartis sur les trois façades maritimes métropolitaines. La notion d’espaces remarquables a été étudiée à partir des documents disponibles : PLU, SCOT, DTA, SMVM, document départemental d'application de la loi « Littoral ».

Sur ces territoires, les espaces remarquables ont surtout été désignés en fonction des protections existantes (réserve naturelle, arrêté de protection de biotope, terrain acquis par le Conservatoire du littoral ou le conseil général) ou des inventaires comme les Znieff (Zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et floristique) ou les Zico (zone importante pour la conservation des oiseaux). Peu d’espaces remarquables ont été définis par des critères paysagers. L’essentiel des espaces remarquables a été désigné en zone naturelle dans les POS/PLU.

Sur les six sites étudiés (Estérel, Thau, Arcachon, côte morbihannaise, côte des isles, baie de Somme), représentant une superficie totale de 152.325 ha répartis sur 63 communes, 46.616  ha ont été qualifiés d'espaces remarquables et caractéristiques du littoral au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, soit environ 30 % de la superficie totale des 63 communes.

Ces données ne sont toutefois pas nécessairement représentatives de la situation au plan national.

Ainsi, dans trois départements de Provence-Alpes-Côtes-Azur (le Var, les Bouches-du-Rhône et les Alpes-Maritimes), les espaces remarquables et caractéristiques du littoral représentent en moyenne
46 % de la surface des communes littorales
182

Source : Atlas Littoral PACA, édition 20.

La carte ci-dessous identifie (en vert clair) les espaces qualifiés de remarquables par le schéma de cohérence territoriale des Lacs Médocains.

Au regard de ces différentes données, on peut constater que la proportion des espaces remarquables et caractéristiques est extrêmement variable et ce, d’autant plus que le juge n’est pas lié par la qualification donnée par le document d’urbanisme, mais peut également qualifier ou « déqualifier » un espace remarquable au cours d’un contentieux ;

- les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard visés au II de l’article 145-3 du code de l’urbanisme : Il s’agit des espaces, paysages et milieux des communes soumises à la loi montagne et que les documents et décisions relatif à l’occupation des sols doivent préserver ;

- les sites désignés Natura 2000 en application de l’article L. 414-1 du code de l’environnement ;

- les sites inscrits ou classés en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l’environnement : Il s’agit des monuments naturels et des sites dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général. Il en existe une liste par département et l’inscription est prononcée par arrêté du ministre chargé des sites.

Ces sites sont les suivants :

les cœurs d’un parc national délimité en application de l’article L. 3312 du code de l’environnement ;

les réserves naturelles classées instituées en application de l’article L.3321 du code de l’environnement ;

les périmètres de protection autour des réserves naturelles institués en application des articles L. 33216 à L.33218 du code de l’environnement ;

les secteurs des plans de prévention des risques visés aux II et III de l’article L.51516, aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement ;

les secteurs qui leur correspondent dans les plans de prévention des risques visés à l’article L.1745 du code minier ;

les périmètres des servitudes relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement institués en application de l’article L. 5158 du code de l’environnement ;

les périmètres des servitudes relatives aux terrains pollués, aux stockages de déchets, ou aux anciennes carrières institués en application de l’article L. 51512 du code de l’environnement ;

les secteurs sauvegardés visés aux articles 313-1 et suivants du code de l'urbanisme ;

les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager créés en application de l'article L. 642-1 du code du patrimoine ;

les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine créés en application de l'article
L. 642-1 du code du patrimoine ;

les périmètres de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques défini par l'article L. 621-30 du même code ;

les secteurs délimités par le plan local d’urbanisme en application de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme.

L’article L.123-1-5 du code de l’urbanisme prévoit que le règlement du plan local d’urbanisme peut « Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, ces prescriptions sont celles prévues à l'article L. 130-1 ».

Ces secteurs sont donc définis localement par la commune ou l’EPCI compétent en matière d’urbanisme et ne sont pas recensés au niveau national. On en compte de quelque uns pour les petites communes à plusieurs dizaines pour les communes d’importance.

24.2.2. Les protections liées aux risques naturels ou technologiques

- les secteurs des plans de prévention des risques visés aux II et III de l’article L.515-16, aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement et les secteurs qui leur correspondent dans les plans de prévention des risques visés à l’article L.174-5 du code minier ;

- les périmètres des servitudes relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement institués en application de l’article L. 515-8 du code de l’environnement ;

- les périmètres des servitudes relatives aux terrains pollués, aux stockages de déchets, ou aux anciennes carrières institués en application de l’article L.515-12 du code de l’environnement.

24.2.3. Les protections liées au patrimoine architectural

- les secteurs sauvegardés visés aux articles 313-1 et suivants du code de l'urbanisme ;

- les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager créés en application de l'article L. 642-1 du code du patrimoine ;

- les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine créés en application de l'article
L. 642-1 du code du patrimoine ;

- les périmètres de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques défini par l'article L. 621-30 du même code ;

- les secteurs délimités par le plan local d’urbanisme en application de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme ;

25. Consultations menées

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté.

26. Textes d’application et outre-mer :

Le dispositif est applicable sur l’ensemble du territoire national.

Article 30

Harmoniser les seuils de recours à un architecte pour les exploitations agricoles

27. Etat des lieux :

L’article L. 431-3 du code de l’urbanisme dispose que « les personnes physiques ou exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique (EARL), qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes, une construction de faible importance ne sont pas tenues de recourir à un architecte ». Le seuil fixé par décret en Conseil d’État est actuellement de 800 m2.

Les agriculteurs indépendants (personnes physiques ou exploitation agricole à responsabilité limitée) ne sont pas tenus de recourir à un architecte pour des constructions dont la superficie est inférieure à ce seuil.

Pour les agriculteurs en activité dans le cadre d’un autre type de société (groupements agricoles d’exploitation en commun – GAEC - par exemple), le seuil d’exemption est particulièrement bas, soit 21 m2, entraînant ainsi un surcoût pour des projets de taille similaire.

28. Description des objectifs poursuivis

Bien que les schémas sociétaires se soient fortement diversifiés depuis l’émergence du GAEC en 1962 jusqu’au développement massif des EARL à partir des années 1990, les chiffres du ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt témoignent d’une préférence pour l’EARL avec un nombre s’élevant à 68 200 en 2009, contre 38 000 à cette même date pour les GAEC en activité. De même, entre 2000 et 2010, on comptait une baisse du nombre des associés de GAEC de 8 % contre une hausse de 35 % des associés en EARL.

L’étude menée par le Gouvernement permettra de déterminer les formes sociétaires susceptibles de bénéficier de l’exemption et de quantifier précisément le seuil pertinent pour maximiser le nombre de constructions éligibles et minimiser le manque à gagner pour les architectes.

29. Options possibles et nécessité de légiférer

Afin d’élargir la notion de « personnes physiques ou d’exploitation agricoles qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes », la mesure envisagée se traduit par une modification de l’article L .431-3 du code de l’urbanisme.

Article 31

Simplifier la procédure d’autorisation pour l’implantation de la fibre optique dans les parties communes d’un immeuble

30. Difficultés à résoudre

Selon l’article 17 de la loi du 10 juillet 1965, la gouvernance de la copropriété repose sur un triptyque : « Les décisions du syndicat sont prises en assemblée générale des copropriétaires ; leur exécution est confiée à un syndic placé éventuellement sous le contrôle d'un conseil syndical ». Le concours de ces trois organes est indispensable à la gestion d’un immeuble, car chacun d’entre eux détient un rôle précis.

- Le syndicat de copropriétaires et son représentant le syndic de copropriété veillent à la conservation et à l’administration de l’immeuble : il décide du budget prévisionnel annuel, des travaux nécessaires, des actes d’acquisition ou de vente, du changement de syndic, des modifications éventuelles au règlement de copropriété). Ses décisions doivent être prises en assemblée générale des copropriétaires et exécutées par le syndic auquel cas sa responsabilité peut être engagée devant le tribunal de grande instance (TGI) ;

- Le conseil syndical (sauf décisions contraire de l’assemblée générale des copropriétaires) possède un rôle consultatif qui consiste à assister le syndic de copropriété et à contrôler la gestion en vérifiant la comptabilité et en élaborant le budget prévisionnel. Il établit l’ordre du jour en concertation avec l’assemblée générale. Les membres et son président sont élus par les copropriétaires. Bien que la structure rende compte devant l’assemblée générale, les membres peuvent être responsables des fautes graves commises dans l’exécution de leur mission ;

- L’assemblée générale de copropriété vote les décisions importantes, notamment l’installation de la fibre optique. Cette assemblée a pour obligation de se tenir au moins une fois chaque année ; et de façon exceptionnelle, à l’initiative du syndic, du conseil syndical voire des copropriétaires.

L’article 109 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie organise les modalités de cette autorisation en étant venue modifier l’article 24-2 de la loi n°66-457 du 2 juillet 1966 qui dispose dorénavant que :

« lorsque l'immeuble n'est pas équipé de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, toute proposition émanant d'un opérateur de communications électroniques d'installer de telles lignes en vue de permettre la desserte de l'ensemble des occupants par un réseau de communications électroniques à très haut débit ouvert au public dans le respect des articles L.33-6 et L.34-8-3 du code des postes et des communications électroniques est inscrite de droit à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale [des copropriétaires].

L'assemblée générale [des copropriétaires] est tenue de statuer sur toute proposition visée au premier alinéa. Par dérogation au h de l'article 25 de la présente loi, la décision d'accepter cette proposition est acquise à la majorité prévue au premier alinéa du I de l'article 24. »

D’après une étude du FTTH Council Europe, le taux de pénétration de la fibre optique dans les habitations en France n'atteint que 1 % du marché de l'internet, et 2,5 % pour la fibre déployée jusqu'au bâtiment (FTTB). L’hexagone n’est placé qu’en 18ème position en Europe.

31. Objectifs poursuivis

L’objectif est d’améliorer ces taux de pénétration en simplifiant la procédure d’autorisation pour l’implantation de la fibre optique dans les parties communes d’un immeuble. À cette fin, il est ainsi prévu de modifier la structure délivrant l’autorisation de l’implantation de la fibre optique, en substituant le conseil syndical de copropriété à l’assemblée générale des copropriétaires.

32. Options possibles et nécessité de légiférer

Le choix de modifier la rédaction de l’article 24-2 de la loi n°66-457 du 10 juillet 1965 par la voie législative tient dans le souci de faciliter l’autorisation d’installation de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique.

33. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts pour les consommateurs et les particuliers

Bien que la fibre optique peine à pénétrer dans les foyers français avec seulement 315 000 abonnés en 2013 sur 2,16 millions de foyers éligibles, l’Autorité de régulation des communications au 2ème trimestre 2014 comptabilise une forte croissance pour le très haut débit en fibre optique avec une hausse de 68 % du nombre d’abonnements en un an.

La fibre optique est un support technologique très stable qui permet une meilleure qualité de service. En outre, la multiplicité des terminaux et des services proposés nécessitent des débits de plus en plus rapides comme peut l’offrir la fibre optique capable d’acheminer des débits 100 fois plus élevés que le réseau actuel en cuivre (plus connu sous le nom ADSL). Enfin, à la différence du réseau actuel, les flux de données remontants (de l’utilisateur vers le réseau) peuvent être aussi rapides que les flux descendants (du réseau vers l’utilisateur), ce qui est un accélérateur dans le développement d’applications nouvelles, et plus globalement dans le développement du marché des nouvelles technologies et du numérique.

Par ailleurs, le déploiement de la fibre optique ne nécessite qu’un seul réseau mutualisé, ce qui réduit les travaux à effectuer au sein d’une copropriété. Selon la loi, l’opérateur d’immeuble choisi par la copropriété doit respecter des conditions de déploiement visant à garantir un accès « ouvert » et « technologiquement neutre » à l’ensemble des opérateurs. Cette réglementation impose à l’opérateur d’immeuble choisi par la copropriété la mutualisation au bénéfice de la concurrence et du consommateur.

Enfin, le coût prévu pour la copropriété d’un immeuble est nul puisque la loi de modernisation de l’économie de 2008 et son décret d’application n° 2009-54 du 15 janvier 2009, codifié à l’article R9-2 I du code des postes et des communications électroniques disposent que « l’installation, l’entretien, le remplacement et le cas échéant la gestion des lignes se font aux frais de l’opérateur signataire de la convention ».

Impacts pour les entreprises et les collectivités territoriales

Selon le plan très haut débit du Gouvernement, un effort d’investissement par les opérateurs privés et les collectivités territoriales de 20 Md€ en 10 ans devrait permettre de couvrir, d’ici 2020, l’ensemble des habitants dans les zones conventionnées et 43 % dans les zones non conventionnées. 20 000 emplois directs sont mobilisés pour le déploiement de nouvelles infrastructures sur les 10 prochaines années dans le cadre de ce plan.

Article 32 1° et 2°

Habilitation à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires à la transposition des directives n° 2014/53/UE et n° 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil des 16 avril et 15 mai 2014 et à la simplification du CPCE

34. Difficultés à résoudre

La directive n° 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative à l'harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d'équipements radioélectriques et abrogeant la directive n° 1999/5/CE, publiée au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE) du 22 mai 2014 abroge et remplace la directive n° 1999/5/CE du 9 mars 1999 relative à la mise sur le marché des équipements radioélectriques et des équipements terminaux de télécommunications.

Cette directive avait été transposée en droit national à titre principal aux articles L. 32, L. 34-9,
L. 36-7, R. 9 et R. 20-1 et suivants du code des postes et des communications électroniques (CPCE). Ces dispositions doivent être modifiées et complétées d’ici le 12 juin 2016 afin de respecter les délais de transposition de la directive n° 2014/53/UE. Cette dernière modifie le champ d’application de la directive n° 1999/5/CE du 9 mars 1999, instaure un système d’enregistrement tenu par la Commission européenne, adapte le cadre existant aux équipements innovants et prend en considération les nouveaux principes issus du nouveau cadre législatif réglementaire (NLF) qui s’est substitué à la « Nouvelle approche ».

La directive n° 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit, publiée au JOUE du 23 mai 2014, a pour objet de faciliter le déploiement rapide des réseaux de communications électroniques à très haut débit (THD) notamment en instituant une obligation :

- de transparence et un droit d’accès aux infrastructures physiques existantes dès lors qu’elles peuvent accueillir des infrastructures de réseaux de communications électroniques haut débit ;

- de transparence et de coordination des travaux de génie civil ;

- de pré-équipement des bâtiments neufs et des bâtiments anciens lors de rénovations de grande ampleur ;

- d’accès aux infrastructures dans les bâtiments ou aux abonnés d’un immeuble.

La directive prévoit également la mise en œuvre de procédures de règlement des différends et de centralisation des informations à une ou plusieurs entités compétentes.

Les dispositions existant en droit national concernant l’ensemble de ces aspects devront être modifiées ou complétées avant le 1er janvier 2016 afin de respecter les délais de transposition.

35. Objectifs poursuivis

Les mesures envisagées visent à permettre l’adoption des mesures législatives nécessaires à la transposition de ces deux directives européennes en droit national par voie d’ordonnance.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

36. Options possibles et nécessité de légiférer

La transposition des deux directives européennes précitées nécessitent de modifier ou compléter des dispositions législatives existantes dans le code des postes et des communications électroniques et dans d’autres codes comme le code de l’environnement ou le code de l’habitation et de la construction notamment.

La directive n° 2014/53/UE du 16 avril 2014 doit être transposée en droit national le 12 juin 2016 au plus tard.

La directive n° 2014/61/UE du 15 mai 2014 doit être transposée en droit national au plus tard le
1er janvier 2016.

Les délais contraints dans lesquels doivent avoir été adoptées les dispositions de niveau législatif et réglementaire nécessaires à la transposition de ces deux directives, ainsi que la marge de manœuvre limitée laissée aux États membres dans cet exercice de transposition particulièrement technique justifient le recours à une ordonnance.

37. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts économiques

La transposition de la directive du 16 avril 2014 permettra d’améliorer le niveau de conformité des équipements mis sur le marché européen, clarifiera le rôle de chacun des acteurs de la chaîne et améliorera l’information des consommateurs.

La transposition de la directive du 15 mai 2014 contribuera à diminuer les coûts de déploiements des réseaux THD, dont le déploiement constitue un élément clef en matière de compétitivité. Elle aura donc in fine un impact positif sur la croissance et l’emploi. Selon l’étude d’impact produite par la Commission européenne, les travaux de génie civil représentent 80 % des coûts globaux de déploiement des réseaux de communications électroniques à très haut débit. En conséquence, la Commission estime qu’une utilisation intensive des infrastructures physiques existantes, un renforcement de la coopération sur les travaux de génie civil et la rationalisation des procédures de délivrance des autorisations constituent un ensemble d’actions cohérentes qui permettraient de générer des économies potentielles de dépenses en capital pour les opérateurs de communications électroniques de l’ordre de 20 à 30 % des coûts d’investissements totaux, soit un montant qui pourrait atteindre 63 milliards d’euros d’ici à 2020 pour l’ensemble des États membres de l’Union Européenne.

Impacts pour les entreprises

Les obligations pesant sur les entreprises (fabricants, importateurs, distributeurs) sont clarifiées et les obligations de notification qui pèsent sur elles sont rationnalisées (suppression de la procédure de notification prévue à l’article 6.4 de la directive initiale, création d’une procédure de notification à la Commission européenne et d’obligations d’informations à la Commission et aux États membres concernant un nombre limité de matériels).

Impacts pour les administrations

La création d’une base de données administrée par la Commission est estimée à 300 000 € et les frais de maintenance annuels à 30 000 €. Les coûts de nature administrative sont estimés à 727 000 € dont 635 000 € de frais de personnel. Au niveau national, l’impact de la nouvelle directive sur les administrations compétentes devrait être globalement neutre (la suppression de la procédure de notification prévue par l’article R.20-11 du code des postes et des communications électroniques permettra aux agents de l’Agence nationale des fréquences de se concentrer sur de nouvelles tâches issues de la mise en œuvre de la directive tel que l’instruction des informations notifiées par les fabricants concernant les combinaisons des équipements « radio logiciels »).

38. Textes d’application et outre-mer

L’adoption des mesures législatives nécessaires à la transposition de ces deux directives européennes en droit national par voie d’ordonnance devra être suivie rapidement par l’adoption des mesures réglementaires correspondantes dans les délais de transposition précités sous peine d’astreinte.

Article 32- 3°

Habilitation à simplifier le régime juridique applicable aux servitudes radioélectriques

39. Difficultés à résoudre

Le code des postes et des communications électroniques prévoit deux types de servitudes au bénéfice des départements ministériels pour protéger leurs centres radioélectriques : les servitudes contre les obstacles et les servitudes contre les perturbations électromagnétiques (articles L.54 et suivants du code des postes et des communications électroniques).

Les articles L. 56-1 et L. 62-1 du même code prévoient également l’instauration de servitudes radioélectriques au bénéfice des opérateurs de communications électroniques mais ces dispositions n’ont jamais été mises en œuvre, les textes d’application de ces deux derniers articles n’étant, en fait, jamais intervenus.

Du fait de la complexité de la réglementation et des difficultés de sa mise en œuvre, un groupe de travail, piloté par l’Agence nationale des fréquences (ANFr) en 2010, a été constitué afin de formuler des propositions visant à simplifier la procédure d’adoption des servitudes radioélectriques. En application du 5° de l’article R. 20-44-11 du code des postes et des communications électroniques, l’ANFr est en effet consultée sur les projets de servitudes radioélectriques et chargée de constituer, tenir à jour et diffuser la documentation relative aux servitudes.

40. Objectifs poursuivis

Le dispositif actuel s’avère en effet extrêmement lourd du fait d’un circuit de signatures complexes et surtout sans réelle valeur ajoutée. Le groupe de travail composé de l’ensemble des administrations et autorités affectataires de bandes de fréquences183, a plébiscité la recherche de simplifications administratives et la suppression de toutes les dispositions qui n’apportent pas de valeur ajoutée ou qui ne sont pas obligatoires du fait d’autres textes. Par ailleurs, l’actualisation des dispositions du code des postes et des communications électroniques relatives aux servitudes radioélectriques est nécessaire, afin de les mettre en conformité avec celles du code de l’urbanisme et de l’environnement, du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ou encore du code de la construction et de l’habitation.

41. Options possibles et nécessité de légiférer

Les mesures envisagées consisteraient à s’inspirer de certaines des propositions du groupe de travail et s’articuleraient autour des trois orientations suivantes :

- établissement des servitudes par arrêté et non plus par décret, sauf dans le cas de conclusion défavorable de l’enquête publique ;

- suppression du classement des centres en catégories ;

- suppression des servitudes dont bénéficient les opérateurs de communications électroniques en vertu des articles L. 56-1, contre les obstacles, et L. 62-1, contre les perturbations à l’exception des seules servitudes au bénéfice des centres exploités pour les besoins de la défense ou de la sécurité publique.

L’adoption de ces mesures législatives serait de nature à simplifier et clarifier le processus d’instauration des servitudes radioélectriques. À titre d’exemple, le caractère purement formel de la procédure de consultation prévue après l’enquête publique dans le système actuel n’a pour effet que de retarder leur établissement. Quant aux servitudes prévues aux articles L. 56-1 et L. 62-1 du code des postes et des communications électroniques, les textes d’application de ces articles n’ont jamais été pris depuis 1996 sans que cela ait apparemment entravé l’activité des opérateurs, qui ne sont pas demandeurs compte tenu de la complexité de sa mise en œuvre.

La mise en œuvre des mesures proposées nécessite la modification des articles L. 54 à L. 64 du code des postes et des communications électroniques.

Pour ce faire, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi les mesures envisagées.

42. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Environ 5 500 stations sont protégées par 10 000 décrets établissant des servitudes radioélectriques. L’ANFr gère le suivi de la procédure nécessaire à l'établissement d'une servitude et la base de données « notariale » qui en résulte. Celle-ci est consultable en ligne permettant aux administrations et aux porteurs de projet (grands travaux, éoliennes, carrières…) d'être informés de l'existence de servitudes pouvant impactées leur zone d'étude

(http://www.anfr.fr/fr/emetteurs/servitudes/listes-des-servitudes.html).

La gestion des servitudes radioélectriques reste une activité en croissance pour l’ANFr ainsi que le démontre le graphique ci-dessous issu de son rapport d’activité de 2011. Cette croissance est essentiellement due aux ministères de l’Intérieur et de la Défense.

Les simplifications envisagées de la procédure d’élaboration des servitudes radioélectriques seraient une source d’économies pour plusieurs administrations : l’ANFr réalisera des économies substantielles (ex : la suppression de certaines consultations lui permettrait de réduire les frais postaux et serait une source de gain de temps pour ses personnels qui pourraient se consacrer à d’autres activités) ; les administrations bénéficiaires des servitudes et celles consultées concernant les projets de servitudes réaliseraient également des économies qui pourraient être estimées lors de l’élaboration du projet d’ordonnance.

43. Consultations prévisionnelles

Les projets de mesures envisagées devront être soumis pour avis à l’Autorité de régulation des communications, à la Commission consultative des communications électroniques, à la Commission supérieur du service public des postes et des communications électroniques et au Conseil national d’évaluation des normes.

44. Textes d’application et outre-mer

La modification du cadre législatif simplifiera les procédures administratives sans pour autant réduire les garanties individuelles. Elle nécessitera l’adaptation des dispositions réglementaires du code des postes et des communications électroniques dans un deuxième temps.

Ces dispositions ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française où les servitudes sont instituées dans les conditions des lois n°49-758 du 9 juin 1949 et n° 49-759 du 9 juin 1949.

Article 33

Ratification de l’ordonnance du 12 mars 2014 et modifications de l’article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques

45. État des lieux

L’ordonnance n° 2014-329 du 12 mars 2014 relative à l’économie numérique a modifié l’article
L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques, afin de favoriser l’établissement des lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique dans les logements et locaux à usage professionnel existants. Elle a clarifié le champ d’application du cadre juridique applicable aux conditions d’établissement de ces lignes et l’a complété par des dispositions de nature à accélérer la prise de décision des copropriétés en vue d’atteindre les objectifs du « Plan France Très Haut Débit ».

46. Description des objectifs poursuivis

Il s’agit d’améliorations rédactionnelles et de clarifications.

47. Options possibles et nécessité de légiférer

Il est proposé de reprendre la rédaction retenue par le Conseil d’État du projet de loi de ratification de l’ordonnance du 12 mars 2014 déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 30 juillet 2014 et de la compléter par une disposition clarifiant le fait que les immeubles des bailleurs sociaux sont bien inclus dans le périmètre du dispositif.

48. Consultations menées

En vertu de l’article L. 36-5 du code des postes et des communications électroniques, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes a été consultée s’agissant de la modification d’une disposition législative relative au secteur des communications électroniques.

49. Textes d’application et outre-mer

Les améliorations rédactionnelles de l’article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques ne nécessiteront pas de mise en œuvre ou de suivi particuliers.

Section 2 – Améliorer le financement

Article 34

Actionnariat salarié (Attribution gratuite d’actions)

50. État des lieux

L’actionnariat salarié renforce l’implication des salariés dans le développement de leur entreprise tout en permettant de stabiliser une partie du capital social de l’entreprise.

À cet égard, l’attribution gratuite d’actions se révèle être un outil efficace pour atteindre ces deux objectifs. Sans risque en capital pour le salarié puisque ne nécessitant aucune mise de fond de sa part, cette forme de rémunération est en outre ouverte à toutes les sociétés par actions.

Cependant, l’évolution de la fiscalité et des prélèvements sociaux pesant sur les attributions d’actions gratuites est de nature à dissuader les entreprises de recourir à ce dispositif.

1.1. Régime juridique

Le dispositif relatif à l’attribution gratuite d’actions (AGA) est codifié aux articles L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code du commerce. Seules les sociétés par actions sont éligibles (sociétés anonymes - SA, sociétés par actions simplifiées - SAS, sociétés en commandite par actions - SCA).

Des actions peuvent être attribuées par une société à ses salariés et mandataires sociaux (à l’exclusion des administrateurs ou des membres du conseil de surveillance), et, sous certaines conditions, à ceux des sociétés qui lui sont liées. L’assemblée générale extraordinaire (AGE) peut autoriser l’attribution d’actions gratuites en faveur de l’ensemble du personnel salarié, ou le cas échéant, de certaines catégories.

Diverses dispositions encadrent ces distributions.

Ainsi, il ne peut être attribué d’actions gratuites aux salariés et aux mandataires sociaux détenant chacun plus de 10 % du capital social. De surcroît, une telle attribution ne peut avoir pour effet pour les intéressés de détenir chacun plus de 10 % du capital social.

Par ailleurs, le nombre total des actions gratuites attribuées ne peut pas excéder 10 % du capital social de la société ou 15 % pour les petites et moyennes entreprises dont les titres ne sont pas cotés. Ce plafond de distribution est porté à 30 % lorsque l’AGA bénéficie à l’ensemble des membres du personnel salarié de la société. Dans tous les cas, l’écart entre le nombre d’actions distribuées à chaque salarié ne peut être supérieur à un rapport de un à cinq si les actions gratuites sont attribuées à l’ensemble du personnel.

Le bénéficiaire d’une action gratuite ne devient propriétaire des titres correspondants qu’au terme d’une période d’acquisition qui ne peut être inférieure à 2 ans. Il est ensuite astreint à une période de conservation dont la durée minimale est de 2 ans à l’issue desquels il peut librement disposer des titres.

1.2. Régime fiscal

Les gains des bénéficiaires d’AGA se décomposent comme suit :

- un gain d’acquisition, de nature salariale, égal à la valeur, à leur date d'acquisition, des actions gratuites ;

- un gain de cession, de nature patrimoniale, égal à la différence entre le prix de cession et la valeur des actions à leur date d'acquisition.

Pour les actions attribuées à compter du 28 septembre 2012, le régime d’imposition de ces différents gains est le suivant :

- le gain d’acquisition est soumis au barème de l’impôt sur le revenu dans la catégorie des traitements et salaires au titre de l'année au cours de laquelle le bénéficiaire a disposé de ses actions, les a cédées, converties au porteur ou mises en location ;

- le gain de cession est également soumis au barème de l’impôt sur le revenu l’année de cession mais selon le régime applicable aux plus-values de cessions de valeur mobilières. Il peut ainsi bénéficier d’un abattement pour une durée de détention allant de 50 % (détention plus de 2 ans) à 65 % (détention plus de 8 ans).

1.3. Régime social

Au plan social, le gain d’acquisition des actions gratuites est soumis à la cotisation sociale généralisée (CSG) sur les revenus d’activité (7,5 %), et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS, 0,5 %).

Il est également soumis à une contribution patronale (30  %) due par l’employeur au titre de l’année de l’attribution de l’action et à une contribution salariale spécifique (10 %) due par le salarié l’année de cession des titres.

Le gain de cession, pour sa part, est soumis aux seuls prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine (15,5 %).

Date de dernière modification

Le régime des actions gratuites est codifié à l’article 80 quaterdecies du CGI modifié en dernier lieu par l’article 11 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 prévoyant l’imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu du gain d’acquisition.

L’abattement pour durée de détention est codifié à l’article 150-0 D du CGI. Cet article a été modifié en dernier lieu par l’article 2 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 sortant notamment du bénéfice de cet abattement le gain de cession des bons de souscription de parts de créateur d’entreprise.

L’article 182 A ter a été modifié en dernier lieu par l’article 11 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 prévoyant l’imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu du gain d’acquisition.

L’article 200 A du CGI a été modifié en dernier lieu par l’article 17 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 supprimant le 2 bis de cet article relatif à un taux forfaitaire d’imposition en matière de plus-value mobilière.

Les articles L. 136-2 et L. 136-6 du code de la sécurité sociale ont été modifiés en dernier lieu par les articles 17, 26 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 modifiant des références au sein de ces deux articles.

Les articles L. 137-13 et L. 137-14 du code de la sécurité sociale ont été modifiés en dernier lieu par l’article 17 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014 opérant des modifications formelles sur ces articles.

L’article L. 225-197-1 du code de commerce a été modifié en dernier lieu par l’article 9 de la loi n° 2014-384 du 29 mars 2014 visant à reconquérir l'économie réelle relevant les plafonds d’attribution des actions gratuites.

51. Description des objectifs poursuivis

Il est proposé de diminuer le niveau de taxation des bénéficiaires tout en simplifiant pour ceux-ci le régime d’imposition applicable.

La nature salariale du gain résultant de l’AGA serait réaffirmée, mais l’ensemble des gains, qu’il s’agisse du gain résultant de l’attribution ou du gain résultant de la cession ultérieure de l’action, sera imposé avec le bénéfice de l’abattement pour durée de détention prévu pour les plus-values mobilières, au moment de la cession des titres.

Les deux gains sont par ailleurs déjà imposés à l’impôt sur le revenu selon le barème progressif de l’impôt sur le revenu.

Pour plus de simplicité, le régime social du gain d’acquisition sera également aligné en partie sur celui du gain de cession, les deux seront désormais taxables aux prélèvements sociaux dus sur les revenus du patrimoine et la contribution salariale spécifique attachée au gain d’acquisition sera supprimée.

Pour inciter les entreprises à recourir au dispositif, il est proposé de diminuer le taux de la contribution patronale de 30 % à 20 % et d’en transformer l’assiette comme l’exigibilité qui seront désormais appréciées à la date d’acquisition du titre.

Par ailleurs, un régime spécifique est prévu en faveur des petites et moyennes entreprises, qui pourront émettre des actions gratuites bénéficiant d’un abattement de contribution patronale d’un PASS184 sur quatre ans, lorsqu’elles n’auront procédé avant la date de décision d’attribution à aucune distribution de dividendes. Cette mesure a pour objectif d’amorcer une politique d’actionnariat salarié dans les PME indépendantes qui ont privilégié une politique de réinvestissement en ne distribuant pas de dividendes à leurs actionnaires ou porteurs de parts. Le bénéfice de cette mesure est subordonné au respect du règlement relatif aux aides « de minimis ».

Enfin, l’application du rapport de un à cinq prévu par le code de commerce en cas d’attribution à l’ensemble des salariés sera adapté, en supprimant ce rapport lorsque l’attribution porte sur moins de 10 % du capital social ou 15 % pour les sociétés non cotées, de manière à ne pas freiner les AGA à l’ensemble du personnel en dessous de ces seuils. Il ramène la durée minimale légale d’acquisition des titres de deux ans à un an ; la durée minimale cumulée (acquisition et conservation) ne devra, cependant, pas être inférieure à deux ans.

52. Options possibles et nécessité de légiférer

Conformément à l’article 34 de la Constitution, seule la voie législative permet d’atteindre les objectifs fixés.

Deux options étaient envisageables :

Option 1 : Fusionner gain d’acquisition et gain de cession afin d’aligner totalement leur régime.

D’une simplicité réelle, cette option présente toutefois l’inconvénient de ne pas tenir compte de la différence de nature entre le gain d’acquisition, de nature salariale et le gain de cession, de nature patrimoniale. Elle reviendrait ainsi à appliquer à la partie salariale du gain des dispositions contraires à sa nature telle l’exonération de fait en cas de donation à titre gratuit et modifierait la territorialité de la taxation telle que résultant des conventions fiscales internationales.

Option 2 : Conserver une distinction entre les deux gains pour tenir compte des différences de nature mais aligner leurs modalités d’imposition.

Cette option permet d’aligner les régimes d’imposition des deux gains précités tout en permettant des adaptations spécifiques pour tenir compte de la nature salariale du gain d’acquisition.

L’option 2 est donc préférée afin de ne pas taxer le gain d’acquisition selon des modalités contraires à sa nature réelle.

53. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts sur les particuliers

Les bénéficiaires d’AGA verront leur niveau de taxation allégé

Impacts sur les entreprises

Cette mesure améliore l’attractivité du dispositif d’AGA, renforçant ainsi l’implication des salariés dans le développement de leur entreprise. Cette attractivité est particulièrement renforcée pour les jeunes PME indépendantes qui ont privilégié une politique de réinvestissement en ne distribuant pas de dividende avant l’attribution gratuite. La mesure incite par ailleurs les salariés à conserver ces actions sur une longue durée pour profiter de l’abattement pour durée de détention en matière d’impôt sur le revenu, qui s’appliquera désormais à l’intégralité du prix de cession, et plus seulement au montant de la plus-value réellement constatée. Le taux d’abattement est croissant avec la durée de détention (65% pour une détention de plus de 8 ans), ce qui est de nature à stabiliser le capital social des entreprises.

La mesure est favorable au développement des entreprises et à l’emploi.

Le nombre d’entreprises potentiellement concernées s’élève à près de 350 000 (71 000 SA ; 274 000 SAS, 1 370 SCA ; source INSEE 2012).

Impacts sur les administrations

L’incidence budgétaire globale de la réforme concernant l’impôt sur le revenu n’est pas chiffrable.

Le coût annuel de la suppression de la cotisation sociale salariale est estimé à 25 M€. Le coût annuel de la réduction de la contribution sociale patronale est estimé à 100 M€ et à 200 M€ la première année pour tenir compte du décalage d’exigibilité de la contribution sociale patronale.

Compte-tenu de la date probable d’entrée en vigueur de la loi, il est retenu un prorata d’un tiers au titre de 2015. Le coût estimé s’élève à 75 M€ pour l’année 2015, 191 M € pour l’année 2016 (125 + 66) et 125 M€ pour 2017.

Augmentation nette (+) ou diminution nette (-) des recettes fiscales exprimée en millions d’euros

 

 

2015

2016

2017

 

Augmentation pérenne (+)
ou
diminution pérenne (-)

État

nc

nc

nc

 

 

Collectivités territoriales

 

 

 

 

 

Sécurité sociale

-75 

-191 

-125 

 

-125

Autres administrations publiques

 

 

 

 

 

Total pour l’ensemble des APU

-75

-191 

-125 

 

-125

-191

-125

 

-125

Il convient, cependant de préciser que la suppression de la cotisation sociale salariale de 10 % sera en partie compensée par le paiement de la CSG/CRDS sur les revenus du patrimoine au taux de 15,5  % au lieu de la CSG/CRDS sur les revenus du travail au taux de 8 % qui s’applique actuellement au gain d’acquisition.

Par ailleurs, l’ensemble de ces mesures étant destiné à relancer les AGA, l’augmentation potentielle du nombre d’attributions pourrait compenser la diminution affichée du rendement de ces cotisations.

Impacts juridiques

La réforme proposée en matière d‘AGA est conforme au droit européen en vigueur.

Le bénéfice de l’abattement de contribution sociale patronale est subordonné au respect du règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis.».

54. Consultations menées

Les dirigeants de jeunes entreprises et de jeunes salariés ont été consultés dans le cadre des Assises de l’entrepreneuriat en 2014 (Groupe de travail n°2 : « développer le recrutement et la fidélisation des jeunes diplômés dans les PME »).

Cette mesure a également été discutée avec les dirigeants d’entreprises étrangères réunis au sein du conseil stratégique de l’attractivité. Ceux-ci ont été unanimes pour considérer que la mesure était de nature à renforcer considérablement l’attractivité des entreprises sur le territoire national.

Article 35

Actionnariat salarié – Régime fiscal des bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise (BSPCE) – Champ d’application

55. État des lieux

1.1. Régime juridique

Conformément à l’article 163 bis G du code général des impôts (CGI), l’émission des bons de souscription de parts de créateurs d’entreprises (BSPCE) est réservée aux sociétés par actions dont les titres ne sont pas admis aux négociations sur un marché d’instruments financiers ou, s’ils y sont admis, si leur capitalisation boursière est inférieure à 150 M€. Lorsqu’elles dépassent ce seuil, les sociétés concernées peuvent, pendant les trois ans suivant la date de ce dépassement et sous réserve de remplir l’ensemble des autres conditions, continuer à attribuer ces bons.

Leur capital doit être détenu pour 25 % au moins par des personnes physiques ou par des personnes morales détenues elles-mêmes pour 75 % au moins par des personnes physiques. Par ailleurs, ce dispositif est ouvert aux sociétés immatriculées au registre du commerce et des sociétés depuis moins de quinze ans, à la date d’attribution des bons. Enfin, leur création ne doit pas procéder d’une opération de concentration, d’une restructuration, d’une extension ou d’une reprise d’activités préexistantes, sauf si elles répondent aux conditions prévues par le I de l’article 39 quinquies H du CGI.

Le prix d’acquisition du titre souscrit en exercice du bon est fixé au jour de l’attribution par l’Assemblée générale extraordinaire (AGE) ou, sur délégation de l’AGE, par le conseil d’administration ou le directoire.  Il est au moins égal, lorsque la société émettrice a procédé dans les six mois précédant l’attribution du bon, à une augmentation de capital par émission de titres conférant des droits équivalents, à ceux résultant de l’exercice du bon, au prix d’émission des titres concernés alors fixé. L’AGE détermine le délai pendant lequel les bons peuvent être exercés. Elle peut déléguer au conseil d’administration ou au directoire le soin de fixer la liste des bénéficiaires des BSPCE. Dans ce cas, le conseil d’administration ou le directoire indique le nom des attributaires des bons et le nombre de titres attribués à chacun d’eux. Les BSPCE sont incessibles.

1.2. Régime fiscal

Le gain net réalisé lors de la cession des titres souscrits en exercice des bons attribués est soumis à l’impôt sur le revenu au titre des plus-values de cession, en application de l’article 163 bis G du CGI. Le calcul de la plus-value est effectué par application des nouveaux abattements prévus par l’article 150-0 D du CGI modifié, déterminés en fonction de la durée de détention des titres185. Le gain net de cession des titres souscrits en exercice des bons attribués est passible du taux d’imposition proportionnel de 19%. Toutefois le taux majoré de 30 % est applicable si le salarié exerce son activité depuis moins de trois ans dans la société, à la date de cession.

En revanche, lorsque les conditions prévues ne sont pas remplies, ces gains nets constituent un complément de salaire soumis à l’impôt sur le revenu selon les règles de droit commun des traitements et salaires.

Dans le cadre des discussions du second projet de loi de finances rectificative pour 2014, le Parlement a adopté un amendement apportant deux précisions sur l’application de la réforme de l’imposition des plus-values mobilières adoptée en loi de finances pour 2014 (article 17). Il exclut du champ des abattements pour durée de détention prévus à l’article 150-0 D et de l’abattement fixe de 500.000 € prévu à l’article 150-0 D ter en cas de départ à la retraite, les gains de cession de titres souscrits en exercice de BSPCE. En effet, ces gains sont taxés à l’impôt sur le revenu à un taux forfaitaire et non au barème progressif et il n’y a pas lieu de leur accorder un avantage en impôt supplémentaire.

1.3. Régime social

Les gains de cession relevant du régime des plus-values d’imposition sont également soumis, à la charge du bénéficiaire, aux prélèvements sociaux applicables aux revenus du patrimoine, au taux global de 15,5 %.

En revanche, ils sont compris dans l’assiette des cotisations et contributions sociales sur les salaires, ainsi que dans celle des taxes et participations assises sur les salaires, si les conditions prévues ne sont pas remplies

Le dispositif des BSPCE permet aux jeunes entreprises en croissance de renforcer l’implication des salariés, notamment des cadres et des dirigeants, dans l’accroissement de valeur de l’entreprise, tout en conservant leur capacité d’investissement. Ce dispositif participe à l’attractivité du territoire national dans des secteurs qui peuvent être facilement délocalisés.

Toutefois, de nombreuses entreprises innovantes ne peuvent recourir à l’