PROJET DE LOI

autorisant la ratification du protocole facultatif à la convention relative aux droits

de l’enfant établissant une procédure de présentation de communications

NOR : MAEJ1511926L/Bleue-1

-----

ÉTUDE D’IMPACT

La Convention relative aux droits de l’enfant a été adoptée par l’Assemblée Générale des Nations unies le 20 novembre 1989¹ et est entrée en vigueur le 2 septembre 1990. La France l’a ratifiée le 7 août 1990. Elle a pour objet de reconnaître et protéger les droits spécifiques des enfants. Elle consacre quatre grands principes : la non-discrimination ; l’intérêt supérieur de l’enfant ; le droit à la vie, à la survie et au développement et l’opinion de l’enfant. Deux protocoles facultatifs à la Convention ont ensuite été adoptés le 25 mai 2000 par l’Assemblée générale des Nations unies :

La France a ratifié ces deux Protocoles facultatifs le 5 février 2003².

La Convention relative aux droits de l’enfant prévoit un mécanisme de surveillance (articles 43 et suivants) confié au Comité des droits de l’enfant chargé d’étudier les rapports que les États parties doivent soumettre tous les 5 ans. Lors de cet examen, l’État est entendu et doit répondre aux questions du Comité. Ce dernier rédige ensuite des « observations finales » dans lesquelles il expose ses préoccupations et recommandations.

Contrairement au Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966)³, la Convention relative aux droits de l’enfant ne disposait pas d’un mécanisme de communications, individuelles ou collectives. Un Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant établissant une procédure de présentation de communications a donc été adopté le 19 décembre 2011 lors de la soixante-sixième session de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies par la résolution 66/138⁴, pour mettre en place un mécanisme de plainte auprès du Comité des droits de l’enfant pour la violation, par un État partie, des droits protégés par la Convention des droits de l’enfant.

L’objet principal de ce Protocole, tel qu’il figure à l’article 5, est de créer un nouveau mécanisme de communications à l’attention des particuliers ou groupes de particuliers relevant de la juridiction d’un État partie qui affirment être victimes d’une violation par cet État partie de l’un ou plusieurs des droits énoncés dans la Convention relative aux droits de l’enfant ou dans l’un de ses deux premiers protocoles additionnels (OPAC et OPSC). De plus, l’article 6 du Protocole facultatif donne la compétence au Comité des droits de l’enfant de prononcer des mesures provisoires à l’égard de l’État partie mais limite cette possibilité à l’existence de « circonstances exceptionnelles » et à un risque de « préjudice irréparable ». Le cadre semble ainsi suffisamment précis, permettant de limiter le recours à de telles mesures.

Les États parties peuvent reconnaître la compétence du Comité pour recevoir et examiner des communications interétatiques. Cette reconnaissance peut être faite à tout moment auprès du Secrétaire général de l’Organisation des Nations unies. Dans les faits, si on se réfère à la pratique dans d’autres comités, de telles communications restent néanmoins très rares en raison de leur nature très politique.

Aucune conséquence économique, financière ou environnementale notable n’est attendue de la mise en œuvre du présent Protocole. Ce dernier n’a par ailleurs aucun impact sur l’égalité entre les hommes et les femmes. En revanche, des conséquences sociales, juridiques et administratives méritent d’être soulignées.

1. Conséquences sociales

Sur le plan international, la France a fait de la défense des droits de l’enfant l’une de ses priorités en matière de droits de l’Homme. Elle soutient les actions de l’UNICEF et est particulièrement engagée dans le domaine des enfants-soldats.

Le troisième Protocole facultatif constitue une avancée majeure dans la protection des droits de l’enfant en établissant une procédure de plaintes et en encourageant les États parties à établir des législations et mécanismes judiciaires nationaux spécifiques. Il constitue un réel levier d’action dans les États où les procédures internes de défense des droits des enfants sont faibles ou inexistantes. Le Comité des droits de l’enfant a ainsi la possibilité d’enquêter en cas d’allégations crédibles de violations graves et systématiques de droits énoncés dans la Convention ou l’un de ses Protocoles, par un État partie, notamment en envoyant sur place des observateurs pour évaluer la situation.

2. Conséquences juridiques

La France a ratifié la Convention relative aux droits de l’enfant en 1990 et ses deux premiers Protocoles facultatifs en 2003. En vertu de la Convention et de ses Protocoles, la France a l’obligation de protéger, respecter et garantir les droits des enfants figurant dans ces conventions.

Lors de la ratification de la Convention, la France a formulé les trois réserves suivantes :

« 1) La Convention, notamment son article 6, ne saurait être interprétée comme faisant obstacle à l'application des dispositions de la législation française relative à l'interruption volontaire de la grossesse.

2) Compte tenu de l’article 2 de la Constitution, l’article 30 de la Convention (qui porte sur le droit des enfants des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques) n’a pas lieu de s'appliquer en ce qui concerne la République.

3) L’article 40 paragraphe 2 b) V (droit de faire appel si l’enfant est reconnu avoir enfreint la loi pénale), comme posant un principe général auquel la loi peut apporter des exceptions limitées. Il en est ainsi, notamment, pour certaines infractions relevant en premier et dernier ressort du tribunal de police ainsi que pour les infractions de nature criminelle. Au demeurant les décisions rendues en dernier ressort peuvent faire l'objet d'un recours devant la Cour de Cassation qui statue sur la légalité de la décision intervenue. »

Lors de la ratification du Protocole OPAC, la France a formulé la déclaration suivante :

« La France déclare qu'elle ne recrute que des candidats volontaires d'au moins dix-sept ans, informés des droits et des devoirs qui s'attachent au statut de militaire et que cet engagement, lorsque les candidats n'ont pas atteint l'âge de dix-huit ans, ne peut être effectif sans le consentement des représentants légaux ».

Articulation avec le droit interne :

La ratification du présent Protocole n’appelle pas de modification préalable du droit interne sous réserve toutefois de prévoir pour la France la possibilité d’effectuer certaines déclarations au moment de la ratification de manière à rendre parfaitement claire l’articulation de certains articles du Protocole avec le droit français.

Aux termes de l'article 5 du Protocole, un enfant peut présenter au comité une communication, seul ou par l'intermédiaire de son représentant. L'article 7 e) du Protocole précise que la communication sera déclarée irrecevable par le Comité des droits de l'enfant si tous les recours internes n'ont pas été épuisés.

En premier lieu, il convient de noter que la faculté du mineur d’agir seul devant le Comité peut être justifiée, à titre dérogatoire, par le caractère exceptionnel de cette démarche accomplie pour la défense de ses droits.

En droit interne, si le mineur agit en principe par l’intermédiaire de ses représentants légaux, on peut noter qu’il existe déjà des exceptions, comme c’est le cas par exemple pour la saisine du Défenseur des droits, et elle se justifie d’autant plus lorsqu’il s’agit de saisir un organe international.

Si le Protocole n'impose donc pas que l'enfant puisse agir en son nom propre dans les procédures internes, cet article pourrait toutefois susciter des difficultés d’interprétation quant à la mise en œuvre de l’article 7 e) du Protocole. En effet, dès lors qu’il précise que la communication sera déclarée irrecevable par le Comité des droits de l'enfant si tous les recours internes n'ont pas été épuisés, il est à craindre que dans le cadre d’une saisine du Comité, celui-ci estime recevable la demande d’un enfant qui se plaindrait de l’impossibilité, en droit interne, de pouvoir agir seul dans des procédures le concernant. La procédure de filtre prévue pour la saisine du Comité, laquelle subordonne celle-ci à l’épuisement des voies de recours internes, paraît par ailleurs inopérante pour les requérants français, l’enfant seul ne disposant d’aucune procédure de ce type en droit français.

Compte tenu de cette spécificité française, il paraît nécessaire au moment de la ratification de faire préciser que la saisine du comité ne peut être envisageable que si les voies de recours internes pouvant être exercées à l’encontre des décisions rendues dans les procédures où l’enfant a été entendu ou représenté ont été épuisées.

En ce sens, la France pourra déposer une déclaration sur cette question qui prendrait la forme suivante :

"Le gouvernement français déclare que pour l'application de l'article 7 e) et h), l'épuisement des recours internes sera interprété comme l'épuisement des voies de recours internes exercées  dans le cadre d'une procédure dans laquelle l'enfant a été entendu ou représenté pour assurer la défense de son intérêt".

En application de l’article 5 du Protocole, la requête peut être présentée par un tiers agissant avec le consentement de l’enfant. L’ouverture d’une telle possibilité n’est pas sans risque quant à l’instrumentalisation de l’enfant, particulièrement en matière familiale.

Afin de prévenir ces situations, l’article 3 prévoit que le Protocole inclut dans ses règles de procédure des garanties visant à empêcher toute manipulation des enfants et précise que le Comité peut refuser d’examiner une communication s’il considère qu’elle ne sert pas l’intérêt de l’enfant. Le Protocole renvoie aux garanties offertes par le Règlement intérieur du Comité des enfants, lequel stipule dans son article 13 que si le Comité craint que la représentation, en dépit du consentement de la victime présumée, soit le résultat de pressions ou d’influences indues, il peut demander au Secrétaire général de solliciter, y compris auprès de tiers, des informations ou des documents supplémentaires montrant que la soumission de la communication au nom de la victime présumée n’est pas le résultat de pressions ou d’influences indues et répond à l’intérêt supérieur de l’enfant.

En l’état, ces précautions apparaissent suffisantes et devraient permettre d'écarter les requêtes présentées par des adultes agissant indûment au nom des enfants.

Au regard de la nature des droits garantis par la Convention et ses deux Protocoles facultatifs (OPAC et OPSC) et des conditions de recevabilité des communications individuelles définies à l’article 7 du Protocole additionnel, il apparaît que les risques juridiques, s’ils ne sont pas inexistants, demeurent néanmoins limités et ne sont donc pas de nature à faire obstacle à la ratification du Protocole additionnel.

Les décisions adoptées par ce Comité ne sont pas juridiquement contraignantes ; il s’agit de recommandations. Cependant, le Protocole donne compétence au Comité pour prononcer des constats de violation qui, peuvent mettre en cause notre législation sur des points politiquement sensibles. À titre d’exemple, en se référant aux constatations faites par le Comité des droits de l’enfant ou d’autres comités onusiens relatifs aux droits de l’enfant lors de l’examen des rapports périodiques déposés par la France, certains thèmes demeurent sensibles tels que la situation des mineurs étrangers isolés ou des mineurs étrangers retenus dans les zones d’attente, l’accueil des enfants handicapés dans les structures spécialisées (notamment les enfants autistes) ou encore la situation des centres éducatifs fermés. Enfin, la procédure d’enquête prévue aux articles 13 et 14 conditionne la possibilité d’une visite sur place à l’accord de l’État partie.

Les mesures provisoires prévues à l’article 6 sont limitées à des circonstances « exceptionnelles » dans le cas d’un préjudice « irréparable ». Cet article 6 est ainsi rédigé :

"1. Après réception d'une communication, et avant de prendre une décision sur le fond, le Comité peut à tout moment soumettre à l'urgente attention de l’État partie intéressé une demande tendant à ce qu'il prenne les mesures provisoires qui s'avèrent nécessaires dans des circonstances exceptionnelles pour éviter qu'un préjudice irréparable ne soit causé à la victime ou aux victimes des violations alléguées".

La rédaction retenue, en limitant le prononcé de mesures provisoires à "des circonstances exceptionnelles" et aux hypothèses dans lesquelles "un préjudice irréparable" pourrait être causé à la victime potentielle d'une violation de la Convention, restreint la portée de cette disposition.

Toutefois, l'expérience de la CEDH d'une part, qui a rendu obligatoire par sa jurisprudence les mesures provisoires qu’elle prononce (article 39 de son règlement intérieur), de comités onusiens d'autre part (en particulier le Comité contre la torture) qui demandent régulièrement à la France de reconnaître la valeur obligatoire des mesures provisoires qu’ils prononcent, rendent nécessaires de déposer une déclaration interprétative au moment de la ratification par laquelle la France circonscrit la portée des mesures provisoires.

Articulation du texte avec les accords ou conventions internationales existantes :

Le Protocole facultatif vient compléter l’ensemble des mécanismes de plaintes internationaux déjà existants. A titre indicatif, la France a déjà ratifié des protocoles facultatifs instituant un mécanisme de communications individuelles pour plusieurs conventions des Nations unies. Ainsi, elle a ratifié le Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) le 17 février 1984, le Protocole facultatif à la Convention sur l’élimination de toutes formes de discrimination à l’égard des femmes le 9 juin 2000, le Protocole facultatif se rapportant aux droits des personnes handicapées le 18 février 2010 et, récemment, en mars 2015, le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels⁵. Le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, s’inscrit dans cette logique.

Certaines conventions des Nations unies prévoient également mais de manière directe – sans adoption de protocole facultatif – la possibilité pour les États parties, s’ils en font la déclaration expresse en ce sens, de reconnaître la compétence d’un comité pour recevoir et examiner des communications individuelles présentées par des particuliers ou un groupe de particuliers se prétendant victimes d’une violation d’un droit garanti par ladite Convention. Ainsi, la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discriminations raciales (article 14), la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels inhumains et dégradants (article 22), et la Convention pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées (article 31) instituent un mécanisme de communication identique à celui prévu par les protocoles facultatifs mentionnés ci-dessus. La France a ratifié ces trois conventions respectivement le 28 juillet 1971, le 18 février 1986, et le 23 septembre 2008 et a procédé aux déclarations reconnaissant la compétence de ces comités pour recevoir et examiner les communications respectivement le 15 août 1982, le 23 juin 1988, et le 9 décembre 2008⁶.

Ainsi, à ce jour, sept comités onusiens peuvent déjà recevoir et examiner des communications contre la France de la part de particuliers s’estimant victimes d’une violation de droits garantis par les conventions qu’elle a ratifiées.

Le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant établissant une procédure de présentation des communications ne crée pas de nouveaux droits. Il vise uniquement à établir un mécanisme de communication devant le Comité des droits de l’enfant concernant une violation alléguée de ladite Convention ou de l’un de ses deux Protocoles additionnels (OPAC et OPSC).

Il résulte de tous ces éléments que le Protocole additionnel à la Convention relative aux droits de l’enfant, comme les quatre autres mécanismes de communications précédemment ratifiés par la France, ne saurait constituer une atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale. Sa ratification ne comporte donc pas de risque de contrariété avec la Constitution.

Articulation avec le droit européen :

Le Protocole facultatif ne crée aucun nouveau droit et n’est donc pas susceptible d’entrer en contrariété avec d’autres traités déjà signés par la France, notamment les traités européens et leur droit dérivé. En effet, le Traité de Lisbonne a fixé à l'Union européenne l'objectif de promouvoir les droits des enfants. De plus, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne⁷ garantit la protection des droits des enfants par les institutions européennes, et par ses États membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit européen. Dans ce cadre, la Commission aide à protéger, à promouvoir et à garantir les droits de l'enfant dans toutes les mesures et politiques européennes internes et extérieures ayant un effet sur eux. La Commission est également guidée par les principes énoncés dans la Convention relative aux droits de l’enfant, ratifiée par tous les États membres de l'Union européenne.

La France a pris une part active à l’adoption des Lignes directrices de l’Union européenne sur les droits de l’enfant (2007) et des Lignes directrices de l’Union européenne sur les enfants dans les conflits armés (2003, révisées en 2008).

Au système des comités onusiens s’ajoute une procédure de réclamations collectives prévue par le Protocole additionnel à la Charte sociale européenne de 1995 relevant du Conseil de l’Europe⁸. Ce mécanisme prévoit la possibilité pour les organisations non-gouvernementales habilitées de présenter des réclamations devant le Comité européen des droits sociaux concernant une violation alléguée de la Charte sociale européenne.

Sur le plan national, le Protocole facultatif instaure un mécanisme de protection supplémentaire par rapport au Défenseur des Droits. Ce dernier a notamment pour mission de défendre et de promouvoir l’intérêt supérieur et les droits de l'enfant. Il est assisté dans cette mission par le Défenseur des enfants. Susceptible d’être saisi par des enfants, des particuliers comme par des associations, ce dernier peut contribuer à régler à l’amiable un litige en organisant une médiation ou peut intervenir devant le juge lorsque le tribunal est saisi.

Dans un premier temps, les conditions de recevabilité devraient limiter le nombre d’affaires communiquées. En effet, l’article 7 du Protocole facultatif prévoit que le Comité des enfants doit être saisi dans un délai de douze mois après l’épuisement des voies de recours internes et sur une question qui n’a pas déjà fait l’objet d’un examen dans le cadre d’une autre procédure d’enquête ou de règlement au niveau international. Il ne peut cependant être exclu que le nombre de communications puisse augmenter au fil du temps, notamment sur les problématiques liées à la situation des mineurs étrangers isolés ou des mineurs étrangers en zone d’attente.

Le suivi des communications, effectué aujourd’hui par la direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères et du développement international, ne semble pas nécessiter à court terme la création de moyens humains supplémentaires. La ratification de ce Protocole n’aura à ce stade aucun impact sur son organisation administrative.

Si le Comité reçoit des renseignements indiquant que l’État porte gravement ou systématiquement atteinte aux droits énoncés dans la Convention ou l’un des deux Protocoles facultatifs il pourra être invité à coopérer à l’examen de ces renseignements et, à cette fin, à présenter sans délai ses observations à leur sujet. Compte tenu des observations de l’État partie, le Comité pourra effectuer une enquête pouvant s’accompagner, si cela se justifie et avec l’accord de l’État, une visite sur le territoire. L’État aura, six mois au plus après réception des résultats de l’enquête et des observations et recommandations du Comité pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, l’État pourra être invité à l’informer des mesures prises ou envisagées à la suite de l’enquête. Le Comité des droits de l’enfant communiquera avec la France par l’intermédiaire de notre mission permanente à Genève. Le ministère des affaires étrangères et du développement international (direction des Affaires juridiques) assure la coordination interministérielle des visites du Comité et des rapports périodiques sur la mise en œuvre de la Convention relative aux droits de l’enfant.

Au sein du système des Nations unies, la Convention relative aux droits de l’enfant était la dernière grande convention relative aux droits de l’homme à ne pas posséder de mécanisme de recours individuel. Le 17 juin 2009, le Conseil des droits de l’homme des Nations unies (CDH) a établi un Groupe de travail à composition non limitée pour discuter de l’idée d’un troisième Protocole facultatif à la Convention. Le 18 mars 2010, il lui a conféré mandat de le rédiger. En février 2011, un projet final de Protocole a été adopté et le 17 juin 2011 le CDH a adopté le projet final du 3^ème Protocole facultatif et l’a transmis à l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) pour son adoption finale.

La France est membre du groupe des Amis du Protocole facultatif depuis les prémices du projet, fin 2008. Elle a, de plus, organisé des consultations interministérielles en amont de la négociation de ce textequi a duré deux ans. Elle a par la suite œuvré à la rédaction du Protocole et le texte final intègre plusieurs des principales propositions françaises telles que la suppression de la possibilité de déposer des communications collectives, l’inclusion de mesures de protection des personnes impliquées (article 4), la prise en compte du risque de manipulation (art. 3-2) et des délais de réponse plus raisonnables pour les États (articles 8 et 13).

Le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant établissant une procédure de présentation de communications a été adopté à la soixante-sixième session de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies par la résolution 66/138 du 19 décembre 2011 et a été ouvert à la signature à Genève, le 28 février 2012. Il est entré en vigueur le 14 avril 2014, trois mois après la date du dépôt du dixième instrument de ratification ou d’adhésion, conformément au paragraphe 1 de l’article 19.

A ce jour, il a été signé par 48 États et ratifié par 14 d’entre eux dont l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, l’Irlande, la Slovaquie et le Portugal. La France a signé le Protocole le 20 novembre 2014 à l’occasion du vingt-cinquième anniversaire de la Convention relative aux droits de l’enfant.

Lors de sa signature, la France n’a émis aucune déclaration ou réserve. Il est possible d’en émettre au moment de la ratification. La France prévoit d’assortir sa ratification de déclarations interprétatives portant sur les points suivants :

« La France interprète l'article 1er du Protocole comme donnant compétence au Comité pour recevoir et examiner des communications émanant de particuliers relevant de la juridiction de la République française qui prétendent être victimes d'une violation, par la République, de l'un quelconque des droits énoncés dans la Convention ou dans l’un de ses deux premiers Protocoles additionnels, résultant soit d'actes, omissions, faits ou événements postérieurs à la date d'entrée en vigueur à son égard du présent Protocole, soit d'une décision portant sur les actes, omissions, faits ou événements postérieurs de cette même date ».

« L'article 6, paragraphe 1, du Protocole ne peut être interprété comme impliquant une obligation pour l'État partie intéressé d'accéder à la demande du Comité tendant à ce qu'il prenne des mesures provisoires ».

« Le gouvernement français déclare que pour l'application de l'article 7, alinéas e) et h),du Protocole, l'épuisement des recours internes sera interprété comme l'épuisement des voies de recours internes exercées  dans le cadre d'une procédure dans laquelle l'enfant a été entendu ou représenté pour assurer la défense de son intérêt ».

« L'article 7, alinéa d), du Protocole est interprété par la France comme intégrant les procédures régionales européennes dans les procédures internationales d'enquête ou de règlement".

La déclaration prévue à l’article 12 du Protocole facultatif reconnaissant la compétence du Comité en matière de communications interétatiques peut être effectuée « à tout moment ». Compte tenu de la nature des compétences dévolues, le gouvernement examinera l’opportunité de procéder à cette déclaration une fois établie la pratique du Comité des enfants en la matière.

¹ https://treaties.un.org/doc/Treaties/1990/09/19900902%2003-14%20AM/Ch_IV_11p.pdf

² https://treaties.un.org/doc/Treaties/2000/05/20000525%2003-37%20AM/Ch_IV_11_bp.pdf https://treaties.un.org/doc/Treaties/2000/05/20000525%2003-16%20AM/Ch_IV_11_cp.pdf

³ https://treaties.un.org/doc/Treaties/1976/03/19760323%2007-37%20AM/Ch_IV_5p.pdf

⁴ https://treaties.un.org/doc/source/signature/2012/a-res-66-138-french.pdf

⁵ https://treaties.un.org/doc/Treaties/1976/01/19760103%2009-57%20PM/Ch_IV_03.pdf

https://treaties.un.org/doc/Treaties/1999/10/19991006%2005-18%20AM/Ch_IV_8_bp.pdf

https://treaties.un.org/doc/Publication/CTC/Ch-15-a.pdf

https://treaties.un.org/doc/Publication/CTC/Ch_IV_3_a.pdf

⁶ https://treaties.un.org/doc/Treaties/1969/03/19690312%2008-49%20AM/Ch_IV_2p.pdf

https://treaties.un.org/doc/Treaties/1987/06/19870626%2002-38%20AM/Ch_IV_9p.pdf

https://treaties.un.org/doc/Publication/CTC/Ch_IV_16.pdf

⁷ http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdf

⁸ http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/035.htm

---

© Assemblée nationale