N° 1008
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 avril 2013.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE sur le respect de la chaîne alimentaire,
PAR M. Fabrice VERDIER,
Député.
——
Voir les numéros : 817 et 973.
INTRODUCTION 5
I.— APRÈS LA CRISE DE LA VACHE FOLLE, L’UE A INTERDIT LES FARINES ANIMALES POUR RESTAURER LA CONFIANCE DU CONSOMMATEUR EUROPÉEN 7
A.— LA CRISE DE LA VACHE FOLLE A DURABLEMENT ÉBRANLÉ LA CONFIANCE DU CONSOMMATEUR 7
1. La crise de la vache folle 7
2. A eu des conséquences durables sur la confiance du consommateur dans son alimentation 8
B.— LA RÉGLEMENTATION MISE EN PLACE PAR L’UE 9
1. Les différentes étapes de l’interdiction des farines animales 9
2. Le cadre réglementaire actuel 10
II.— LA RÉCENTE DÉCISION DE L’UE D’AUTORISER LE RETOUR DES PAT PARAIT INOPPORTUNE DANS UN CONTEXTE DE DÉFIANCE RENOUVELÉE 13
A.— UNE RÉFLEXION ENGAGÉE DEPUIS 2005 POUR PLUSIEURS RAISONS 13
1. Une réflexion menée depuis 2005… 13
2. La prévalence de la maladie ESB est aujourd'hui faible 14
3. La dépendance européenne aux protéines végétales 15
B.— LA DÉCISION D’AUTORISER LE RETOUR DES PAT 17
III.— LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION 19
A.— UNE DÉCISION EUROPÉENNE QUI APPARAÎT INOPPORTUNE DANS UN CONTEXTE DE DÉFIANCE RENOUVELÉE DU CONSOMMATEUR 19
B.— LA POSITION DU GOUVERNEMENT FRANÇAIS LORS DU VOTE DU 18 JUILLET 2012 RÉPOND AUX INQUIÉTUDES DES CITOYENS FRANÇAIS 19
C.— UN MORATOIRE SUR L’APPLICATION DE LA DÉCISION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE METTRAIT LA FRANCE EN SITUATION D’INFRACTION 20
D.— LA PROMOTION DE LABELS EST LA SOLUTION LA PLUS APPROPRIÉE 23
TRAVAUX DE LA COMMISSION 25
I.— DISCUSSION GÉNÉRALE 25
II.— EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE 34
AMENDEMENTS EXAMINÉS EN COMMISSION 35
PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE 37
MESDAMES, MESSIEURS,
L’alimentation est l’un des défis majeurs du XXIe siècle. Les citoyens demandent en effet une alimentation saine, sans suspicion de tromperie sur l’origine des produits.
La décision de pouvoir utiliser des protéines animales transformées (PAT), d’animaux non ruminants et de poissons pour nourrir les poissons d’élevage à compter du 1er juin 2013, instituée par le règlement de la Commission européenne du 16 janvier 2013, a été prise en juillet 2012, après un vote du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale - CPCASA. La France a voté contre cette réintroduction pour des raisons de perception et de confiance du consommateur, et non pour des raisons sanitaires.
En effet, l’absence de consensus sociétal en France sur la question des farines animales qui symbolisent les dérives d’un système orienté vers la seule rentabilité, les inquiétudes portent sur ce que cette mesure de réintroduction des PAT préfigure.
À cet égard, votre rapporteur salue le fait que les groupes SRC, Écologiste, GDR, RRDP et UDI se soient associés à la démarche du président de la commission des affaires économiques François Brottes. Il est important, pour assurer un certain poids aux propositions de résolution européenne, qu’elles fassent l’objet d’un certain consensus.
I.— APRÈS LA CRISE DE LA VACHE FOLLE, L’UE A INTERDIT
LES FARINES ANIMALES POUR RESTAURER LA CONFIANCE
DU CONSOMMATEUR EUROPÉEN
A.— LA CRISE DE LA VACHE FOLLE A DURABLEMENT ÉBRANLÉ LA CONFIANCE DU CONSOMMATEUR
Après l’apparition de la maladie de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), une infection dégénérative du système nerveux central des bovins, au Royaume-Uni en novembre 1986, des études épidémiologiques ont débuté afin d’obtenir des données détaillées. Cette maladie mortelle, analogue à la tremblante des ovins et des caprins est causée par des agents transmissibles non conventionnels (ATNC), c'est-à-dire ni un virus ni une bactérie.
Lorsque l’ESB a été diagnostiquée, cela a posé un problème d’abord à l’échelle européenne puis au niveau mondial, lié à la présence de protéines animales provenant de tissus animaux infectés dans les aliments pour animaux. À partir de 1993, la maladie atteint son point culminant au Royaume Uni avec près de 800 cas par semaine. Le ministère de l’agriculture britannique a donc pris des mesures radicales en annonçant d’une part que tous les bovins atteints d’ESB seraient abattus et détruits à titre préventif et en interdisant d’autre part de nourrir les bovins avec des farines d’origine animale, néanmoins les exportations sont restées autorisées.
Le 20 mars 1996, la possibilité de transmission de la maladie à l’homme par le biais de la consommation de produits carnés est annoncée par le Gouvernement britannique, 10 personnes ont été atteintes, 8 sont décédées à cause de cette maladie. C’est à ce moment que l’épidémie a pris une tournure particulière.
La maladie chez l’homme se manifeste par des symptômes proches de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, une dégénérescence du système nerveux central caractérisé par l’accumulation d’un prion (un agent pathogène de nature protéique), une maladie de même nature que l’ESB. Les décès d’éleveurs entre 1993 et 1995 ont inquiété les scientifiques sur la probabilité de la transmission de l’ESB à l’homme.
Cette zoonose a imposé des mesures radicales au niveau européen. Les restrictions aux échanges d’animaux, l’élimination totale des troupeaux dans lesquels un cas a été détecté, le dépistage systématique des bovins, les restrictions à l’alimentation humaine, et enfin, les restrictions, puis l’interdiction des farines animales dans l’alimentation animale.
FARINES ANIMALES
Les farines animales sont produites à partir de produits non consommables par les hommes et transformées par la filière de l'industrie. Selon le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur « Le recours aux farines animales dans l’alimentation des animaux d’élevage, la lutte contre l’ESB et les enseignements de la crise en terme de pratiques agricoles et de santé publique (1) », qui reprend la définition de Daniel Griess, chef du service « alimentation et nutrition animales » à l’École nationale vétérinaire de Toulouse « les farines sont obtenues par disseccation ou déshydratation thermique de la totalité de l’organisme de l’animal, d’une partie de cet organisme ou de certaines de ses productions non consommées par l’homme. Nous avons donc affaire à une industrie qui récupère des déchets non consommés par l’homme et, par conséquent, à un ensemble relativement hétérogène de produits ».
Le rapport ajoute que « le terme de farines animales est un terme générique très large, qui recouvre plusieurs types de produits, selon les matières premières qui ont servi à leur fabrication. »
En 1998, 35 cas ont été répertoriés en Europe. Au total, cette maladie a fait 204 victimes humaines en Europe (2).
2. A eu des conséquences durables sur la confiance du consommateur dans son alimentation
La crise de la vache folle a été sanitaire et socio-économique. L’Union européenne a assisté à un effondrement de la consommation de viande bovine car les consommateurs se sont inquiétés de la transmission de la maladie à l’homme. Cette crise a fait prendre conscience aux consommateurs de certaines pratiques courantes en élevage qu’ils ignoraient, comme l’utilisation de farines animales.
Les consommateurs remarquent le décalage évident entre l’idée qu’ils se faisaient et les pratiques de l’industrie. Un climat d’inquiétude s’est installé surtout face à une maladie très difficile à localiser et qui se transmet par un acte vital : se nourrir. C’est ainsi que la crise est devenue économique. C’est surtout après l’éclatement de la crise dans les années 1990 que les achats de viande bovine ont diminué considérablement. C’est en Allemagne que les consommateurs diminuent les premiers leur consommation de viande bovine de 11 % en 1995. Au Royaume Uni, c’est à partir de décembre 1995 que la consommation diminue de 15 % à 25 % par rapport aux chiffres de l’année précédente. La crise a été encore plus profonde l’année suivante (3).
L’un des problèmes majeurs a été la découverte du cannibalisme. L’utilisation des farines était à cette époque très large puisque les farines venaient de tous types de déchets d’animaux, tels que les carcasses d’animaux sains, mais aussi d’animaux malades. En outre, elles servaient à nourrir un grand nombre d’animaux d’élevage, y compris les ruminants, qui sont des herbivores. Le « recyclage des protéines », tel qu’il était appelé à l’époque, n’était qu’un terme technique dissimulant une réalité choquante, la transformation des vaches en cannibales.
B.— LA RÉGLEMENTATION MISE EN PLACE PAR L’UE
Une action déterminée des autorités publiques a été nécessaire pour regagner la confiance du consommateur. Une série de réglementations a donc été mise en place afin d’améliorer les pratiques dans la filière bovine, de renforcer la traçabilité des animaux (de la naissance à l’abattoir) enfin, de développer la notion de principe de précaution.
1. Les différentes étapes de l’interdiction des farines animales
Dès 1987, l’utilisation de farines carnées dans l’alimentation des bovins est suspectée d’être à l’origine de la maladie. La réglementation européenne, définie par la directive 90/425/CEE du Conseil du 26 juin 1990 permettait pourtant une utilisation large des « déchets animaux » (4). Il a fallu attendre plusieurs années pour que leur interdiction soit totale.
Dans un premier temps, entre 1987 et 1994, l’interdiction est appliquée à l’alimentation des seuls ruminants, en raison de leur caractère herbivore notamment.
Le second temps, de 1996 à 2000, est lié au contexte de la seconde crise de la vache folle, et vise l’interdiction des farines animales pour l’ensemble des animaux d’élevage afin de restaurer la confiance du consommateur.
En effet, les poissons et les volailles ne sont pas sujets aux EST, le prion, responsable de la maladie étant présent chez les seuls mammifères. Aucun cas de cette maladie n’a de plus été détecté chez le porc (5).
Juillet 1988 |
Royaume-Uni : interdiction de l'utilisation des farines animales dans l'alimentation des ruminants (les exportations restent autorisées...) |
Juillet 1990 |
France : interdiction de l'utilisation des farines animales dans l'alimentation des bovins |
27 janvier 1994 |
UE : Interdiction de l'utilisation des farines animales dans l'alimentation des ruminants |
1996 |
La France demande des restrictions sur l'utilisation des farines animales dans l'élevage |
Juillet 1996 |
L'UE (comité vétérinaire) rejette la proposition française |
|
La France interdit l'utilisation de certains produits d'abattoirs - les matières à risque spécifiées MRS - pour fabriquer les farines |
7 novembre 2000 |
France : le président de la République demande l'interdiction sans retard des farines animales |
14 novembre 2000 |
France : le Gouvernement suspend l'utilisation de farines de viande et d'os dans l'alimentation des porcs, volailles, poissons ainsi que des animaux domestiques |
22 mai 2001 |
UE : Règlement n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles |
2. Le cadre réglementaire actuel
Le cadre réglementaire actuel repose sur :
• Le règlement 999/2001 (6) du 22 mai 2001 qui interdit l’utilisation des matériaux à risque dans la chaîne alimentaire et la distribution des farines animales aux animaux d’élevage.
Ce règlement vise explicitement la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines EST. Il porte notamment sur l’utilisation des farines animales, en fixant des restrictions d’emploi de certains sous-produits pour l’alimentation des animaux d’élevage. Ces restrictions portent par exemple sur les graisses et protéines animales qui sont interdites pour les ruminants.
Le règlement du 21 octobre 2009 (7) définit le cadre légal de la production et de l’utilisation des farines animales.
Il établit notamment une classification entre sous-produits animaux, c’est-à-dire les carcasses et parties d’animaux non destinées à la consommation humaine.
Catégorie |
Composition |
1 |
Matières qui représentent un risque vis-à-vis des encéphalites spongiformes transmissibles (viandes à risque prion), comprenant les « matières à risques spécifiés » et les animaux suspectés ou déclarés atteints d’EST. Cette catégorie contient aussi les produits contaminés par certaines substances interdites (hormones) ou dangereuses pour l’environnement (dioxines) |
2 |
Matières associées à un risque sanitaire vis-à-vis des zoonoses (infections naturellement transmissibles de l’animal à l’homme) et maladies animales autres que les EST. On y trouve aussi les denrées saisies pour motif sanitaire et les cadavres d’animaux morts autrement que par abattage, ou des produits contaminés par des résidus de médicaments vétérinaires |
3 |
Matières provenant d’animaux jugés sains et sans risques spécifiques, c'est-à-dire dont les carcasses ont été déclarées propres à la consommation humaine ; seuls les produits de cette catégorie sont autorisés pour la production de farines destinées à l’alimentation animale |
Présentation de la filière des sous-produits d’animaux (8)
Les matières de catégorie 3 peuvent être utilisées pour la production de protéines, c'est-à-dire de protéines animales transformées, gélatines, dérivés de cartilages. Le règlement définit toutefois plusieurs cas d’interdiction, notamment « alimentation d’une espèce à l’aide de PAT issues de cadavres et de parties de cadavres d’animaux de la même espèce. »
Après traitement des sous-produits de catégorie 3, les PAT représentent en France 700 000 tonnes (9).
Le règlement 183/2005 (10) établissant les exigences en matière d’hygiène des aliments pour animaux. Il impose aux exploitants du secteur de l’alimentation animale des exigences relatives à l’hygiène et à la traçabilité, ainsi que des obligations relatives à l’enregistrement et à l’agrément de leurs établissements. L’objectif a été d’obtenir un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale notamment en garantissant que les aliments pour animaux soient sûrs et de bonne qualité.
II.— LA RÉCENTE DÉCISION DE L’UE D’AUTORISER LE RETOUR DES PAT PARAIT INOPPORTUNE DANS UN CONTEXTE DE DÉFIANCE RENOUVELÉE
A.— UNE RÉFLEXION ENGAGÉE DEPUIS 2005 POUR PLUSIEURS RAISONS
1. Une réflexion menée depuis 2005…
a) Par la Commission européenne
La réflexion autour du retour des PAT a été lancée il y a plusieurs années. En 2005, la Commission européenne a établi une « feuille de route pour les EST » (11), envisageant « la modification de certaines mesures [relatives aux protéines animales] si l’évolution positive de la maladie et les conditions scientifiques sont réunies sans compromettre la santé des consommateurs ».
Dans sa communication du 16 juillet 2010 (12), la Commission européenne a déclaré envisager la réintroduction des PAT dans l’alimentation des porcins, volailles et poissons. Elle précise toutefois qu’une réintroduction de ces farines ne pourra pas être effective sans des outils de contrôle tels que :
– une ségrégation spatiale des lignes de production dédiées à chaque espèce animale ;
– des tests fiables et sensibles différenciant les protéines animales transformées issues de ruminants (bovins, ovins) et de non-ruminants (porcins, volailles, poissons) afin d’éviter des contaminations ;
– d’autres tests seront aussi mis en place pour distinguer les PAT de porcins et de volailles afin d’éviter le cannibalisme. Ces derniers sont actuellement mis en place dans les laboratoires de référence des États membres,
– un système de contrôle à chaque étape de la chaîne de production,
– un système d’étiquetage strict.
Il faut préciser qu’il s’agit d’ouvrir la possibilité de nourrir les porcins, volailles et poissons avec des PAT, et nullement de rendre ce type de nourriture obligatoire. En effet, la plupart des productions sous label ne seraient pas concernées dans la mesure où ce mode de nourriture est contraire à leurs cahiers des charges.
La Commission européenne a également imposé l’interdiction du cannibalisme et donc celui de l’alimentation croisée - consommation de farines de volailles pour des porcs par exemple.
Enfin, seules les PAT élaborées à partir de produits aptes à la consommation humaine seraient utilisées. M. Yves Berger, directeur général d’Interbev, l’association nationale interprofessionnelle du bétail et des viandes considère précise qu’ « on parle de protéines animales transformées, non plus de farines animales » et l’EFSA les définit comme « des protéines animales qui dérivent en totalité de matières premières protéiques de catégorie 3 (co-produits d’abattage propres à la consommation humaine excluant les animaux malades) n’incluant aucun produit à partir de sang, lait, colostrum, gélatine, protéines hydrolysées, œufs, collagène ».
Aucune évolution de la réglementation n’est toutefois envisagée s’agissant de l’alimentation des ruminants, qui sont herbivores.
Dans le cadre de la réflexion sur le déficit en protéines de l’Union européenne, un rapport du Parlement européen concluait en 2011 (13) que pouvait être étudiée la possibilité de réintroduire les farines animales.
Une résolution non législative du 6 juillet 2011 (14) concluait en faveur de la levée graduelle et partielle de l’interdiction d’utiliser les PAT dans l’alimentation des animaux de ferme non ruminants et des poissons, à condition que de solides garanties de sécurité soient mises en place. Cette levée visait l’utilisation des farines :
– de porcins dans l’alimentation des volailles ;
– de volailles dans l’alimentation des porcins ;
– de porcins ou de volailles dans l’alimentation des poissons d’élevage.
2. La prévalence de la maladie ESB est aujourd'hui faible
La Commission européenne a estimé que la prévalence de la maladie ESB est aujourd'hui extrêmement faible.
Alors qu’au pic de l’épidémie en 1992, on a pu dénombrer jusqu’à 36 000 cas, ce chiffre est de 28 en 2012 sur quelque 40 millions de têtes de bétail adultes. En France, le nombre de cas d’ESB est passé de 274 en 2001 à 3 en 2011.
France |
Union européenne | |
2001 |
274 |
2 167 |
2002 |
239 |
2 124 |
2003 |
137 |
1 376 |
2004 |
54 |
865 |
2005 |
31 |
561 |
2006 |
8 |
320 |
2007 |
9 |
175 |
2008 |
8 |
125 |
2009 |
10 |
67 |
2010 |
5 |
43 |
2011 |
3 |
28 |
2012 |
1 |
n.c |
La Commission européenne estime que l’interdiction en place depuis une dizaine d’années est maintenant disproportionnée, au regard des risques encourus et que le risque de transmission de l’ESB est négligeable, dans la mesure où le cannibalisme est évité.
3. La dépendance européenne aux protéines végétales
Les discussions sur le bien-fondé de l’utilisation des PAT interviennent en réponse à la pénurie annoncée de protéines dans le monde, à l’augmentation des prix des protéines importées, notamment celui du soja, et à la grande dépendance de l’Union européenne à l’égard de ses importations. C’est, par exemple, ce qui a motivé la position du Parlement européen dans sa résolution « sur le déficit de l’Union européenne en protéines végétales : quelle solution à un problème ancien ? ». Il existe au sein de l’Union européenne des stocks de protéines animales importants. Ainsi, en France, les sous-produits représentent trois millions de tonnes par an dont deux millions de tonnes de catégorie 3.
Comme le note le rapport de notre collègue Mme Marietta Karamanli (15): « Les industriels de l’alimentation animale souhaiteraient avoir accès aux PAT afin de réduire leurs coûts de production. Cela permettrait en effet des gains de productivité dans la mesure où l’Europe est compétitive sur cette filière. Les industriels sont prêts, comme par exemple, le groupe Saria, filiale du groupe allemand Rethmann, présent dans l’équarrissage et l’exploitation des sous-produits des abattoirs et qui vend des protéines de poissons pour l’aquaculture et des PAT de porcs et de volailles pour les fabricants de nourriture pour chiens et chats. »
Réintroduire les farines animales destinées aux poissons d’élevage permettrait en outre de mieux préserver les ressources marines. Remplacer une partie des farines de poissons par des farines animales devrait limiter la pêche intensive des poissons sauvages utilisés aujourd'hui pour la fabrication des farines de poisson. En effet pour produire 1 kg de truite d’élevage, il faut 2,4 kg de poissons sauvages issus de la pêche minotière (16). Par conséquent la plupart des poissons d’élevage – saumon, bar, daurade, truite – étant carnivores, leur alimentation nécessite de grandes quantités de poissons sauvages.
Filière aquacole et alimentation des poissons
La filière aquacole
L’aquaculture désigne toutes les activités de production animale ou végétale en milieu aquatique.
Le secteur aquacole représente 692 millions d’euros en 2010 (17), soit 202 600 tonnes et emploie 19 000 personnes (11 250 équivalent temps plein) dans 3 500 entreprises. Le secteur de l’aquaculture (algoculture, conchyliculture et pisciculture) bénéficie depuis 1970 d’une croissance annuelle moyenne de 8 % au niveau mondial alors que le volume des pêches de capture stagne depuis une vingtaine d’années.
La consommation mondiale de poisson a doublé en 30 ans. L’aquaculture acquiert donc un rôle prépondérant face aux besoins alimentaires de la population mondiale.
Ces activités sont des alternatives à la pêche de poissons sauvages qui fait l’objet aujourd’hui d’une surpêche due notamment à l’augmentation de la population et à l’augmentation de l’attrait nutritionnel du poisson. Cette surpêche peut constituer une menace pour l’écosystème et pour la sécurité alimentaire.
Si on considère la consommation à domicile de produits frais, principal poste d’achat des ménages français (représentant 34 % des achats de produits aquatiques contre 22 % en surgelés, 14% en conserves et 31 % en produits traiteurs), on constate que pour les dix principales espèces de poisson consommées, la part des produits issus de l’aquaculture (saumon, bar, daurade et truite) est de l’ordre de 40 % en volume, le saumon représentant à lui seul 75% des volumes de poissons d’aquaculture consommés. En outre, le saumon d’élevage est l’espèce de poisson la plus consommée en frais par les ménages français à leur domicile, ce devant le cabillaud (18).
La France importe 85 % de sa consommation et elle peut au mieux offrir 50 000 tonnes par an de produits issus d’élevages terrestres et de bord de mer dont 35 000 tonnes de truites alors que les importations françaises portent sur 150 000 tonnes de saumons et 100 000 tonnes de crevettes.
L’alimentation des poissons d’élevage
Aujourd’hui l’alimentation des poissons d’élevage fait l’objet d’une réglementation stricte (19) définissant notamment les conditions de police sanitaire applicable à tous les animaux et produits d’aquaculture ainsi que les mesures à prendre pour prévenir et lutter contre certaines maladies des animaux aquatiques.
L’aquaculture d’espèce carnivore consiste à transformer des protéines de poissons à bas coût (petits clupéidés, déchet de pêcherie) pour alimenter des poissons dits « nobles » comme le saumon, le bar, la dorade, le turbot.
Les poissons omnivores à dominante carnivores sont nourris principalement avec des farines et des huiles de poissons. L’alimentation des poissons d’élevage est composée de 20 % à 25 % de farine de poisson et 10 % à 15 % d’huile de poisson tous issus de la pêche minotière (dont les sites principaux sont localisés en Amérique Latine, au Pérou et au Chili). Le reste de l’alimentation est constitué de produits végétaux, de vitamines et de minéraux.
S’agissant du saumon, on peut noter qu’en France, la production de saumon atlantique en mer était de 1 100 tonnes en 2008 sur les sites marins en Normandie et en Bretagne. Le saumon d’élevage représente 97 % de la population française.
Les protéines animales transformées sont proscrites en France depuis 1996 et leur réintroduction notamment dans l’alimentation de l’esturgeon qui produit du caviar, serait nuisible à l’image de marque de cette denrée de luxe qui permet à la France de se placer au 2e rang mondial. C’est pourquoi, ses producteurs sont contre le retour des PAT (20).
B.— LA DÉCISION D’AUTORISER LE RETOUR DES PAT
La décision de pouvoir utiliser des PAT d’animaux non ruminants et de poissons pour nourrir les poissons d’élevage à compter du 1er juin 2013, a été instituée par le règlement de la Commission européenne n° 56/2013 du 16 janvier 2013. Elle porte sur les seuls poissons d’élevage et sur les seules PAT, c'est-à-dire sur les sous-produits de catégorie 3 en excluant les PAT de bovins et ruminants.
La décision de la Commission européenne a suivi la procédure dite « procédure de comitologie », qui associe les représentants des États membres. En l'espèce, la décision a été prise après un vote du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale - CPCASA (21). Le 18 juillet 2012, ce comité a voté à une large majorité la réintroduction des PAT dans l'alimentation des poissons. La France et l’Allemagne ont voté contre, et la Grande-Bretagne s’est abstenue.
III.— LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION
A.— UNE DÉCISION EUROPÉENNE QUI APPARAÎT INOPPORTUNE DANS UN CONTEXTE DE DÉFIANCE RENOUVELÉE DU CONSOMMATEUR
Votre rapporteur estime que la présente résolution européenne permet de répondre aux inquiétudes des consommateurs, qui demandent une alimentation sûre et de qualité, a fortiori dans un contexte de défiance renouvelé lié à la récente crise de la viande de cheval.
De plus, l’autorisation de nourrir les poissons avec des farines animales a été prise alors que la Commission européenne a levé l’obligation d’effectuer des tests de dépistage systématique de l’ESB chez les bovins de plus de 72 mois (22). Sous la pression des États membres qui estiment trop importants les coûts des campagnes de dépistage, les directives européennes sur le contrôle de l’ESB ont été assouplies progressivement. Un cas sur cinq millions étant positif, les contrôles seront désormais limités aux animaux suspects.
Comme le note la proposition de résolution, cette décision a été de nature à semer la confusion dans l’esprit des consommateurs. Il faut noter qu’il n’y a pas eu de progrès scientifique tangible dans l’étude du prion, la protéine de l’ESB, notamment dans la façon dont il se diffuse. Cette annonce accroît les réticences à l’égard de la mesure décidée par la Commission européenne.
B.— LA POSITION DU GOUVERNEMENT FRANÇAIS LORS DU VOTE DU 18 JUILLET 2012 RÉPOND AUX INQUIÉTUDES DES CITOYENS FRANÇAIS
Le vote du Gouvernement français contre la réintroduction des PAT dans la nourriture des poissons a été motivé « par des raisons de difficulté d’acceptabilité sociétale et non pour des raisons techniques et sanitaires » (23).
En effet, dans un avis du 31 mars 2009, l’Agence Nationale de sécurité Sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) avait posé plusieurs conditions à tout assouplissement de la réglementation européenne sur les PAT. L'une d'elles portait sur la mise au point d'un test fiable de détection de l'espèce d'origine des protéines transformées. Le Gouvernement français estime que ces doutes ont été levés depuis, par une validation de nouvelles méthodes génétiques permettant de s’assurer de l’origine génétique des PAT et d’éviter tout risque sanitaire lié à la présence de déchets de ruminants dans les farines.
Le Gouvernement français a annoncé qu’il s’opposerait à la réintroduction des PAT dans les autres filières (porc pour volaille et inversement). Il s’efforcera de réunir une majorité contre une telle extension.
Des incertitudes sur les conséquences de la réintroduction dans l’alimentation
des non-ruminants (24)
Afin de garantir l’absence de problèmes de santé publique, plusieurs agences de sécurité alimentaires ont cherché à évaluer les conséquences possibles de cette réintroduction ; les avis divergent sensiblement :
– En septembre 2011, la Food Standard Agency (FSA) au Royaume-Uni a refusé son aval à la levée de l’interdiction pour les PAT de volailles et de porcins. La FSA a jugé le rapport bénéfice-risque disproportionné, aussi petit le risque soit-il ;
– En octobre 2011, l’Agence Nationale de sécurité Sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a rendu un avis similaire à celui de la FSA, considérant que toutes les conditions jugées nécessaires à la réintroduction des farines animales en toute sécurité n’étaient pas encore réunies. L’agence française souligne notamment le caractère incomplet de la spécialisation des filières par espèces, depuis la collecte des sous-produits animaux transformés jusqu’à la livraison des aliments composés dans les exploitations. ;
– En 2011, l’Agence Européenne de Sécurité des Aliments (AESA) a réalisé une estimation du risque d’ESB dérivant de la réintroduction des farines de porcins et de volailles dans l’alimentation des animaux non-ruminants. Elle a conclu que l’augmentation du risque d’infection par l’ESB n’est pas significative et donc que la réintroduction des farines de porcins et de volailles ne représente pas de risque pour la santé publique.
C.— UN MORATOIRE SUR L’APPLICATION DE LA DÉCISION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE METTRAIT LA FRANCE EN SITUATION D’INFRACTION
Un règlement communautaire est d’application directe dans tous les États membres. Un moratoire serait systématiquement attaqué en justice, car il reviendrait à interdire les importations de poissons d’élevage nourris aux PAT ce qui serait contraire à la libre circulation des marchandises dans l’Union européenne (25).
La libre circulation des marchandises dans l’Union européenne
La libre circulation des marchandises représente une des libertés du marché unique de l'Union européenne. Depuis janvier 1993, les contrôles concernant la circulation des marchandises au sein du marché intérieur ont été supprimés, et l'Union forme désormais un seul territoire sans frontières.
La suppression des tarifs douaniers favorise les échanges intracommunautaires qui représentent une grande partie du total des importations ou exportations des États membres.
Les articles 28 et 29 du traité instituant la Communauté européenne interdisent les restrictions à l'importation et à l'exportation entre tous les États membres. Toutefois, en cas de risque pour la santé publique ou l'environnement, les États membres peuvent restreindre la libre circulation des marchandises. Règlement (CE) n° 2679/98 du Conseil, du 7 décembre 1998, relatif au fonctionnement du marché intérieur pour ce qui est de la libre circulation des marchandises entre les États membres [Journal officiel L. 337 du 12.12.1998].
À la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le traité CE a été amendé et son intitulé modifié en « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne » (TFUE). Le libellé des dispositions relatives à la libre circulation des marchandises (ex-articles 28-30 CE) est resté inchangé, mais leur numérotation a été modifiée (articles 34-36 TFUE).
Si la France adoptait une telle mesure, elle s’exposerait à des risques importants de contentieux.
Certes, les articles 53 et 54 du règlement n° 178/2002 du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, permettent aux États membres de mettre en place une mesure d’urgence visant à ne pas appliquer une réglementation européenne. C’est ce que la France avait fait en 1990 et en 2000 lors de la crise dite de la vache folle. Cependant, il n’est possible de le faire que sur la base d’éléments scientifiques montrant que les denrées alimentaires ou des aliments pour animaux sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement.
En l’espèce, il n’y a pas de justification sanitaire qui permettrait à la France de demander une clause de sauvegarde. Les autorités françaises ont insisté sur le fait que leur opposition lors du vote n’était pas causée par des raisons d’ordre sanitaire mais par des considérations liées à la perception des consommateurs. Les PAT ne correspondent pas aux mêmes produits que les farines incriminées dans l’ESB puisqu’elles sont issues de produits propres à la consommation, qu’elles ne proviennent pas de ruminants, et qu’elles ne sont pas à destination de ruminants.
Les justifications possibles aux mesures nationales entravant
le commerce transfrontalier (26)
L’article 36 TFUE énumère les arguments qui pourraient être invoqués par les États membres pour justifier des mesures nationales entravant le commerce transfrontalier : « Les dispositions des articles 34 et 35 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d’importation, d’exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale. » La jurisprudence de la Cour de justice prévoit en outre des raisons dites impérieuses (par exemple la protection de l’environnement) que les États membres peuvent invoquer pour justifier des mesures nationales.
La Cour interprète strictement la liste des dérogations prévues à l’article 36 TFUE, qui portent toutes sur des intérêts non économiques. De plus, toute mesure doit respecter le principe de proportionnalité. Il incombe à l’État membre qui invoque l’article 36 TFUE de démontrer que les mesures qu’il impose sont justifiées (27), mais, lorsqu’un État membre fournit des justifications convaincantes, il appartient à la Commission de démontrer que les mesures prises ne sont pas appropriées en l’espèce (28).
L’article 36 TFUE ne peut pas être invoqué pour justifier des écarts par rapport à la législation harmonisée de l’UE. Par ailleurs, en l’absence d’harmonisation au niveau de l’UE, il appartient aux États membres de déterminer leurs propres niveaux de protection. Dans le cas d’une harmonisation partielle, la législation d’harmonisation elle-même autorise assez souvent explicitement les États membres à maintenir ou à adopter des mesures plus rigoureuses, pour autant que celles-ci soient compatibles avec le traité. Dans ces cas-là, la Cour devra évaluer la compatibilité des dispositions en cause avec l’article 36 TFUE.
Même si une mesure peut être justifiée au titre de l’une des dérogations visées à l’article 36 TFUE, elle ne doit « constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres ». La deuxième partie de l’article 36 TFUE a pour but de prévenir tout abus de la part des États membres. Comme l’a indiqué la Cour, « la fonction de cette deuxième phrase de l’article est d’empêcher que les restrictions aux échanges fondées sur les motifs indiqués à la première phrase ne soient détournées de leur fin et utilisées de manière à établir des discriminations à l’égard de marchandises originaires d’autres États membres ou à protéger indirectement certaines productions nationales », c’est-à-dire pour adopter des mesures protectionnistes
Principe de précaution : La Cour a déclaré que, « parmi les biens ou intérêts protégés par l’article [36], la santé et la vie des personnes occupent le premier rang et qu’il appartient aux États membres, dans les limites imposées par le traité, de décider du niveau auquel ils entendent en assurer la protection, en particulier du degré de sévérité des contrôles à effectuer » (29). Dans le même arrêt, la Cour a déclaré qu’une réglementation ou pratique nationale ne bénéficie donc pas de la dérogation de l’article 36 TFUE lorsque la santé et la vie des personnes peuvent être protégées de manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges intra-UE. La protection de la santé et de la vie des hommes, des animaux et des plantes constitue le motif le plus fréquemment invoqué par les États membres pour justifier les obstacles à la libre circulation des marchandises. Si la jurisprudence de la Cour est très vaste dans ce domaine, il existe certaines grandes règles qui doivent être observées : la protection de la santé ne peut pas être invoquée si l’objectif réel d’une mesure est de protéger le marché national, même si, en l’absence d’harmonisation, il appartient aux États membres de déterminer leurs niveaux de protection ; les mesures adoptées doivent être proportionnées à l’objectif poursuivi, c’est-à-dire ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l’objectif légitime de protection de la santé publique. En outre, les mesures doivent être valablement justifiées par les États membres, qui sont tenus de fournir les données et les éléments de preuve pertinents (de nature technique, scientifique, statistique ou nutritionnelle) ainsi que toute autre information utile (30).
Application du « principe de précaution » : le principe de précaution a été utilisé pour la première fois par la Cour de justice dans l’affaire National Farmers’ Union e.a., même si ce principe était déjà implicitement présent dans la jurisprudence antérieure. La Cour a déclaré que, « lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à la portée de risques pour la santé des personnes, les institutions peuvent prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées ». Le principe de précaution définit les circonstances dans lesquelles un législateur, qu’il soit national, européen ou international, peut adopter des mesures visant à protéger les consommateurs contre les risques pour la santé, qui, compte tenu des incertitudes scientifiques, peuvent être associées à un produit ou à un service. La Cour a toujours affirmé que les États membres doivent procéder à une évaluation du risque avant de prendre des mesures de précaution au titre des articles 34 et 36 TFUE. Il apparaît qu’en général, la Cour se borne à constater que des incertitudes scientifiques existent et, une fois ces incertitudes établies, laisse aux États membres ou aux institutions une marge d’appréciation considérable dans l’adoption des mesures à mettre en œuvre.
Toutefois, les mesures ne doivent pas être prises sur la base de « considérations purement hypothétiques » (31). En général, lorsqu’un État membre souhaite maintenir ou introduire des mesures de protection de la santé en invoquant l’article 36 TFUE, c’est à lui qu’il incombe de démontrer la nécessité de ces mesures (32). Dans un certain nombre d’affaires récentes, la Cour a confirmé qu’il en va de même dans des situations où le principe de précaution est concerné. Dans ses arrêts, la Cour a souligné qu’il y a lieu de démontrer l’existence d’un risque réel, compte tenu des résultats les plus récents de la recherche scientifique internationale. Il appartient donc aux États membres de démontrer que des mesures de précaution peuvent être prises au titre de l’article 36 TFUE. Toutefois, les États membres ne sont pas tenus de démontrer qu’il existe un lien précis entre les éléments de preuve.
En revanche, votre rapporteur soutient l’amendement adopté par la Commission des affaires européennes demandant un étiquetage des PAT au niveau européen.
D.— LA PROMOTION DE LABELS EST LA SOLUTION LA PLUS APPROPRIÉE
Les règles d’étiquetage sont européennes, hormis celles qui concernent les étiquetages commerciaux, notamment celles visant les « labels de qualité ». En France, tout est donc mis en œuvre pour limiter au maximum l’utilisation des PAT dans la filière française. Le label « aquaculture de nos régions » (33) couvre 75% de la production française et n’autorise pas l’utilisation des PAT dans les cahiers des charges de production.
Par ailleurs, le Gouvernement travaille avec la filière aquacole pour développer un label « 100 % végétal et poisson » s’agissant de l’alimentation des poissons d’élevage, notamment à travers le renforcement de l’utilisation des restes de pêche.
Comme le souligne la proposition de résolution, ces démarches de qualité devraient aller de pair avec une recherche sur les alternatives aux protéines animales qui tout en étant respectueuses de l’environnement, pourraient fournir un indice énergétique intéressant.
Au cours de sa réunion du 24 avril 2013, la commission a examiné la proposition de résolution européenne de M. François Brottes et plusieurs de ses collègues sur le respect de la chaîne alimentaire (n° 973) sur le rapport de M. Fabrice Verdier.
M. le président François Brottes. L’ordre du jour appelle l’examen de la proposition de résolution européenne sur le respect de la chaîne alimentaire que j’ai cosignée avec Brigitte Allain, André Chassaigne, Joël Giraud, Germinal Peiro et Franck Reynier, qui, après avoir été débattue ici, l’a été au sein de la Commission des affaires européennes, laquelle y a apporté plusieurs modifications.
Le sujet est d’actualité : le ministre de l’agriculture a d’ailleurs rappelé hier, lors d’une réponse à une question de Jean-Louis Roumegas, que le Gouvernement était opposé à l’utilisation des protéines animales, notamment pour le poisson.
Même si sur cette question, les études sanitaires ont jusqu’ici apporté des réponses rassurantes, nous estimons que donner au consommateur le signal que l’on peut réutiliser ce qui s’apparente à des farines animales risque de ranimer le traumatisme de la vache folle.
Nous nous opposons donc à une telle mesure, qui nous paraît laxiste et dont beaucoup d’autres filières pourraient demain payer le prix fort.
M. Fabrice Verdier, rapporteur. L'alimentation est l'un des défis majeurs du XXIe siècle. Les citoyens demandent en effet une alimentation saine, sans suspicion de tromperie sur l'origine des produits.
Or la décision la Commission européenne d'autoriser l’alimentation des poissons avec des protéines animales transformées (PAT), tirées d'animaux non ruminants et de poissons, pour nourrir les poissons d'élevage à compter du 1er juin 2013 est de nature à réveiller la méfiance du consommateur à l'égard de son alimentation, dans le contexte déjà très défavorable du scandale de la viande de cheval.
De quoi parle-t-on lorsqu'on évoque les PAT ?
Avant les années 2000, les farines animales étaient produites à partir de sous-produits animaux, dont certains ont révélé des risques pour la santé des hommes ou des animaux car ils pouvaient notamment contenir des agents pathogènes responsables de l'ESB ou « maladie de la vache folle ». Elles pouvaient notamment provenir de produits malades.
En outre, elles étaient parfois données à des ruminants, qui sont pourtant herbivores. Elles étaient également attribuées sans respect de l'alimentation croisée : on nourrissait des porcs avec des farines de porc. En somme, on instituait la cannibalisation.
Les PAT sont, elles, issues de sous-produits radicalement différents de ceux qui constituaient les farines animales. Ce sont des matières exclusivement fabriquées à partir de sous-produits provenant d'animaux propres à la consommation humaine.
La décision de la Commission européenne a été prise après un vote du 18 juillet 2012 des représentants des États membres au comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (CPCASA). La France a voté contre cette disposition pour des raisons de perception et de confiance du consommateur, et non pour des raisons sanitaires.
Outre l'absence de consensus sociétal en France sur la question des farines animales, qui symbolisent les dérives d'un système orienté vers la seule rentabilité, les inquiétudes portent sur ce que cette mesure préfigure. À cet égard, je salue que les groupes SRC, écologiste, GDR, RRDP et UDI se soient associés à la démarche du président François Brottes.
Il est important, en effet, pour que les propositions de résolution européennes aient du poids, qu'elles fassent l'objet d'un certain consensus.
Je crois d'ailleurs savoir que la Commission des affaires économiques du Sénat a adopté un texte proche du nôtre.
Cette proposition de résolution, légèrement amendée par la Commission des affaires européennes, rappelle, d’une part, que la logique de la chaîne alimentaire n'est pas de donner à manger de la viande de porc ou de volaille à du poisson et, d’autre part, que la crise de la vache folle a durablement ébranlé la confiance du consommateur.
Elle déplore aussi la décision de la Commission européenne d'autoriser l'utilisation de PAT à compter du 1er juin 2013 pour l'alimentation des poissons d'élevage après le vote des États membres du 18 juillet 2012.
Elle approuve par ailleurs l'opposition de la France lors de ce vote – l’Allemagne ayant aussi voté contre et la Grande Bretagne s'étant abstenue.
Elle rappelle en outre que le règlement européen est d'application directe et s'applique à tous les États membres. Cela signifie qu'il n'est pas possible de prendre un moratoire sans raison sanitaire notamment. Cela constituerait une barrière à la libre circulation des marchandises dans l'Union européenne – ce qui serait contraire aux règles du marché intérieur – et la France s'exposerait à des risques de contentieux importants.
Elle constate également qu'il existerait encore des réserves techniques contre l'introduction de PAT pour les volailles et les porcs, selon une étude de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES). Les filières ne seraient pas tout à fait étanches : il y aurait donc un risque, minime, de cannibalisation, ce que l'Union veut éviter.
Elle demande, dans ces conditions, une réflexion sur les protéines végétales comme mode alternatif d'alimentation, dans la mesure où l’on nourrit aujourd'hui beaucoup les poissons avec des farines issues de poissons sauvages, alors qu'il existe un problème de surpêche au niveau mondial
Elle salue enfin la promotion de labels tels que le label « 100 % végétal et poisson » ou le label « aquaculture de nos régions », qui couvre 75 % de la production française et n'autorise pas l'utilisation des PAT dans les cahiers des charges de production.
Mme Marie-Hélène Fabre. Monsieur le rapporteur, au nom du groupe socialiste, j'apporte un soutien plein et entier aux positions que vous venez de défendre.
Il faut rappeler le contexte : la Commission européenne, avec un sens du timing politique qui n'appartient qu'à elle, a cru bon de réintroduire, en les renommant, les farines animales dans la chaîne agro-alimentaire en pleine affaire de la viande de cheval.
Cette décision constitue, aux yeux du groupe socialiste, un véritable égarement. Pour autant, elle ne nous surprend qu'à moitié, car elle nous menace depuis le jour où ces farines ont été interdites, il y a quinze ans.
Depuis lors, en effet, l'industrie n'a eu de cesse de vouloir les réintroduire, avec une abnégation et une constance qu'on saluerait volontiers si elles n'étaient inspirées par des intentions aussi troubles. Quinze ans après le scandale de la vache folle, qui a failli emporter la filière bovine européenne, les farines animales sont donc de retour, au travers des PAT.
Face à cette attitude à la fois critiquable et inopportune de l'Union européenne, vous rappelez que nos autorités et nos élus ne se sont pas tant inquiétés du risque sanitaire, que du message envoyé aux consommateurs français, en ces temps d'incertitude et de craintes ravivées concernant leur alimentation.
Certaines personnes à Bruxelles auraient pu s’interroger sur l’intérêt de donner un tel signal ! Heureusement qu'hier, par la voix de son ministre de l’agriculture, la France, ainsi que tous les acteurs de la filière aquacole nationale, se sont engagés à ne pas utiliser les PAT dans les élevages.
Tout le monde se réjouira donc que les pâtes – et non les PAT ! – restent l'apanage dans notre pays des enfants et des amateurs de cuisine italienne, même si, plus sérieusement, tous les poissons consommés en France n'y sont malheureusement pas produits, loin s'en faut.
Cette proposition de résolution est opportune aussi en ce qu'elle se penche sur les causes de la décision de la Commission et met l'accent sur l'origine de cette évolution inquiétante. La décision de la Commission ne s'explique pas uniquement par sa faible résistance aux pressions qu'elle a subies. Le cœur du problème est qu'aussi longtemps qu'existera une filière agro-alimentaire, il sera impératif pour tous ses acteurs de valoriser ses déchets. Ce qu'on appelle les coproduits non consommés représente un volume conséquent, trop important pour le négliger.
D'où la vraie question sous-jacente : comment valoriser ces sous-produits ? Les farines animales restent, à ce jour, l'unique réponse de l'industrie à ce problème.
Une autre piste pourrait être la généralisation de l'utilisation de ces farines pour l'agriculture biologique comme « amendement azoté », car elles sont riches en azote et assimilables par les plantes.
Il faut aussi s’interroger sur les logiques de filière. En France, la totalité du coût de l'équarrissage est supportée par les acteurs privés – environ 15 % pour les éleveurs et 85 % pour les abatteurs. La situation est bien différente dans d'autres pays, comme l'Allemagne, où cette prestation fait l'objet d'un financement public régional à hauteur de 50 à 66 % selon les Länder – ce qui rend moins pressant le besoin économique de valoriser à tout prix ces farines. Par ailleurs, notre périmètre normatif très rigoureux engendre davantage de charges chez nous que chez nos voisins européens.
Monsieur le président, votre proposition de résolution vient courageusement interpeller l'Europe sur ce sujet sensible et lui rappeler que cette décision précipitée crée sans doute plus de problèmes qu'elle n'imagine en régler. J'appelle donc tous les membres de la Commission à la soutenir.
M. Philippe Le Ray. Je suis, au nom du groupe UMP, gêné par l’adoption d’une résolution sur ce sujet, qui a fait l’objet de décisions de la part des instances européennes. La levée de l’interdiction des PAT n’a pas été faite en catimini et le règlement de la Commission du 16 janvier 2013 est intervenu après un long processus : communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 16 juillet 2010 sur la feuille de route numéro 2 pour les EST, décision du Conseil du 22 octobre 2010, résolution du Parlement européen du 6 juillet 2011. La procédure a été respectée.
Si, chaque fois qu’une décision prise par les instances européennes ne nous convenait pas, nous adoptions une résolution, nous irions au-delà de notre mission et nous porterions atteinte à la crédibilité, voire à l’existence de ces instances.
Il se trouve que le règlement du 16 janvier 2013 a été rendu public au même moment que le scandale des lasagnes à la viande de cheval. Si l’on comprend bien les raisons politiques, en termes de communication, de l’examen de cette proposition de résolution, il faut distinguer l’affaire de la viande de cheval, qui relève de la fraude, du risque sanitaire. Les farines animales peuvent être consommées par des animaux omnivores et ne pas l’être par des herbivores.
Nous devons veiller à ne pas instrumentaliser les émotions de nos concitoyens et à ne pas « surréagir » en la matière. C’est la raison pour laquelle le groupe UMP n’a pas souhaité s’associer à la signature de cette proposition de résolution.
Cela étant, il s’agit d’un véritable sujet de préoccupation de nos concitoyens, qui mérite un débat, lequel doit avoir lieu aussi au niveau européen. Ce débat aurait le mérite de conduire à distinguer les différents types de farines animales, les divers usages qu’on peut en faire, les risques mais aussi les avantages propres à chacune d’elles. Je rappelle que la filière de la dinde a beaucoup souffert de la suppression de ces farines, qui sont très riches en acides aminés, et que l’on n’a pas retrouvé leur équivalent dans les productions végétales.
Nous ne pouvons pas mentir au consommateur et lui dire que toute farine animale a des conséquences préjudiciables pour la santé. Il faut établir des distinctions fondées sur des expertises scientifiques et encadrer les éventuelles autorisations avec l’appui des scientifiques et des agences de santé.
En tout état de cause, la France ne peut faire cavalier seul en interdisant les PAT uniquement aux éleveurs français. On peut craindre que le consommateur ne profite pas de cette interdiction, car il va se voir proposer des produits venant des pays européens où elle n’existe pas. Je rappelle que la France importe 85 % de sa consommation piscicole. C’est au niveau européen que le Gouvernement doit agir. Le groupe UMP s’abstiendra donc sur ce texte.
Mme Michèle Bonneton. Je vous prie d’excuser Brigitte Allain, cosignataire de ce texte, qui a été retenue à Strasbourg pour participer à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.
La proposition de résolution répond à l'autorisation donnée par la Commission européenne, le 15 février 2013, de réintroduire les farines animales dans l'alimentation des poissons d'élevage dès le 1er juin 2013. Cette mesure, qui pourrait être étendue aux volailles et aux porcs dès l'année prochaine, est en effet intervenue en pleine crise de confiance des consommateurs sur la filière agroalimentaire, à la suite de l'affaire de la viande de cheval.
Elle permet aux députés d’exprimer leur refus d’introduire les farines animales en France et de soutenir la position du Gouvernement, qui est assez claire – comme l’a d’ailleurs rappelé le Président de la République lors du salon de l'agriculture.
Cette résolution, née de l'excellente initiative du Président François Brottes – que nous saluons – soutient une position courageuse.
Cependant, il faut aussi s'attaquer aux causes pour remédier à la situation dans laquelle nous nous trouvons, qui mène à la défiance des consommateurs : la dépendance de l'Union européenne en matière de protéines, la consommation toujours plus importante de produits carnés et l'absence de recours national vis-à-vis des décisions européennes. C'est pourquoi le groupe écologiste a formulé des propositions d'amélioration. L’une d'entre elles tend à demander un étiquetage obligatoire au niveau européen, mentionnant que le produit a été nourri sans farines animales. Elle a d’ailleurs été adoptée la semaine dernière par la Commission des affaires européennes, qui l’a intégrée au texte, ce qui est une très bonne avancée.
Je souhaiterais, au nom du groupe écologiste, insister sur deux points.
En premier lieu, sur la nécessité de repenser la filière de façon pérenne, notamment grâce à la mise en place d’un plan sur les protéines végétales. Ce plan, demandé depuis des années au niveau européen, conférerait à l'Europe et aux exploitations une autonomie dans la production des aliments pour les animaux. En effet, l'Europe ne couvre que 22 % de ses besoins en protéines végétales, qui constituent pourtant un substitut utile aux protéines et farines animales d’un point de vue économique et environnemental. Il serait techniquement possible de réduire les importations de soja d'Amérique d’au moins 40 % grâce à une augmentation de la production de légumineuses à hauteur de seulement 7 % des terres arables. L'Europe doit de toute urgence saisir cette opportunité.
Le deuxième point touche au moratoire. Si la France a exprimé son refus des farines animales, cette prise de position, en l'état actuel du droit européen, n'a de valeur que déclarative. Il nous faut un outil juridique contraignant, à l'image de la clause de sauvegarde pour les organismes génétiquement modifiés (OGM), afin de protéger les citoyens de ces produits ou pratiques dangereuses dès que le gouvernement et le parlement d'un pays le décident.
On peut en effet craindre que les farines animales de porc et de volaille soient autorisées en 2014 : celles à base de poisson ne sont que la partie émergée de l'iceberg. Il serait alors impossible de contenir par des déclarations politiques et des étiquettes leur entrée sur le marché national. D'autant que la traçabilité des produits en la matière est malaisée et que la baisse drastique du nombre des inspecteurs vétérinaires et de la répression des fraudes ne permet pas d'assurer le service public de protection des consommateurs.
Nous proposons donc une réouverture des négociations au niveau européen afin de permettre la mise en place d’une clause de sauvegarde ou d’un moratoire. Conscients des difficultés juridiques que cela pourrait poser, nous insistons toutefois pour que le principe de précaution s'applique : des éléments nouveaux, à la lumière d'une étude indépendante, ne sont-ils pas susceptibles de surgir à tout moment dans le débat ? Ne répétons pas les erreurs du passé !
M. Germinal Peiro. Ce n’est pas parce qu’une décision est prise au niveau européen que les parlements nationaux n’ont rien à dire ! D’autant plus qu’en l’occurrence, la France s’y était opposée. Nous sommes donc tout à fait dans notre rôle.
Nous devons adopter cette proposition de résolution, dans la mesure où elle a le mérite d’engager le débat et de rappeler qu’on ne peut jouer avec le feu et qu’il y a lieu d’être très prudent vis-à-vis des consommateurs, qui peuvent faire des amalgames avec le drame de la vache folle ou la tricherie généralisée ayant consisté à mélanger les viandes et à mettre du minerai de cheval à la place du bœuf. Ce type de décision est très préjudiciable à la consommation et aux filières agroalimentaires.
Il faut, par ailleurs, comme cela est demandé à l’alinéa 26 de la proposition, engager une étude socio-économique complète en s’appuyant notamment sur le Conseil économique social et environnemental de l’Union européenne. On ne peut balayer d’un revers de main les importants résidus d’abattoir que nous avons, qui n’ont rien à voir avec les résidus d’équarrissage. Il peut s’agir des glandes, des os, des estomacs, des morceaux de graisse – de tout ce qui n’est pas vendable.
On ne peut dire qu’on n’utilisera pas ces protéines : il convient d’adopter des précautions d’usage, en particulier ne pas faire consommer des protéines animales à des ruminants. Je rappelle que si certains poissons ne mangent que des végétaux, d’autres sont carnassiers, et que le porc est omnivore, comme la plupart des volailles.
Cela dit, un plan européen sur les protéines constitue une véritable solution.
Mme Annick Le Loch. Je salue à mon tour cette proposition de résolution et déplore la décision de la Commission européenne d’autoriser à nouveau les farines animales pour nourrir les poissons. J’approuve notamment la création d’un label « 100 % végétal et poisson ».
Je voudrais aussi souligner la fragilité de la pisciculture française, dont la production a diminué de 20 % au cours de ces dernières années. Elle atteint aujourd’hui 50 000 tonnes alors que nous importons 35 000 tonnes de saumon, dont on ne connaît pas le mode d’alimentation.
Une charte intéressante a été signée entre les différents acteurs de l’aquaculture pour le développement de cette filière. Nous nous réjouissons d’ailleurs que la Commission européenne inscrive pleinement ce développement dans ses orientations.
En France, la volonté de tous les acteurs, notamment les producteurs, est de rendre notre pays moins dépendant des importations aquatiques. Mais il existe des distorsions de concurrence très fortes entre les pays européens et les produits importés des pays tiers. Nous devons donc en tenir compte et être attentifs à mettre tout en œuvre pour développer l’aquaculture française.
M. le rapporteur. Monsieur Le Ray, Germinal Peiro vous a répondu sur la légitimité que nous avons, en tant que parlementaires nationaux, à rappeler, par le biais de cette proposition de résolution, notre désaccord sur cette décision européenne. Qui ne dit mot consent ! Le Sénat a eu d’ailleurs la même attitude que nous.
De plus, notre position permettra de conforter l’autorité du ministre de l’agriculture dans le cadre des discussions à venir sur ce sujet.
En ce qui concerne la filière aquacole, il ne faut pas confondre compétitivité et valeur ajoutée. Cette filière s’oppose à l’introduction des PAT : nous voulons soutenir plutôt un label français rimant avec qualité et traçabilité et rassurant le consommateur. Il nous permettra de regagner des parts de marché.
Monsieur Peiro, les omnivores mangent en effet de la viande : c’est la raison pour laquelle la Commission ne cherche pas à leur interdire totalement les PAT, mais il faut rester vigilant sur la traçabilité. En revanche, il n’a jamais été question d’autoriser les PAT pour les ruminants, qui sont herbivores : ce principe doit être maintenu.
Madame Bonneton, je vous renvoie à la réponse du ministre de l’agriculture à Jean-Louis Roumegas : je partage votre souhait d’un étiquetage européen, qui est nécessaire. S’agissant des protéines, nous demandons qu’une réflexion soit engagée.
Quant au moratoire, il ne pourrait être possible que pour des raisons sanitaires. Or il n’y en a pas: le moratoire n’aurait donc aucun fondement juridique et entraînerait des risques de contentieux.
M. le Président François Brottes. Monsieur Le Ray, on ne peut considérer que cette initiative a été prise par démagogie ou pour semer la panique chez les consommateurs. Cela n’a rien à voir avec l’affaire de la viande de cheval : sans elle, nous aurions aussi déposé cette proposition de résolution, compte tenu notamment du drame de la vache folle. De plus, on n’a jamais invoqué le risque sanitaire : il semble en effet, au vu des études préalables réalisées, qu’il n’y en ait pas. Nous ne cherchons donc à paniquer qui que ce soit ; nous souhaitons seulement que l’on utilise les alternatives possibles en matière de protéines, sans revenir au vieux démon des farines animales – dont nous avons payé lourdement le prix dans le passé. C’est la raison pour laquelle nous estimons important de soutenir le Gouvernement sur ce point.
Par ailleurs, heureusement que les parlements nationaux se mêlent de ce qui se passe en Europe ! Ne pas le faire reviendrait à démissionner.
Je ne comprends pas la position de l’UMP : en ce qui concerne l’arrachage des vignes, nous avons eu le souci, au cours des deux dernières législatures, d’avoir une position unanime vis-à-vis des instances européennes sur cette question gravissime à l’égard de la filière viticole. Lorsque nous étions dans l’opposition, nous avons cherché le meilleur terrain d’entente possible, ce qui n’a pas été facile, dans la mesure où nous devions tenir compte de la position de différents présidents de la République. Ne nous reprochons donc pas d’agir aujourd’hui comme nous l’avons fait ensemble dans le passé ! Adopter des résolutions sur des décisions européennes est notre droit, mais aussi notre devoir, même si on peut être en désaccord sur leur contenu. Ne jetons pas l’opprobre sur l’une des rares initiatives que l’on peut prendre pour demander à la Commission ou au Parlement européens de modifier leur position !
Mme Laure de La Raudière. S’agissant de l’arrachage de vignes, on n’était pas confronté à des problèmes d’actualité aussi prégnants que l’escroquerie sur la viande de cheval. Vous déconnectez cette affaire de l’autorisation des PAT, mais monsieur Peiro a fait l’inverse dans son intervention !
Nous avions alors appuyé une position très musclée du ministre de l’agriculture sur le sujet avant la prise de décision : cela nous avait paru efficace. Mais ici, le contexte est différent. Adopter une résolution européenne chaque fois qu’on est en désaccord avec la Commission européenne risque d’affaiblir cet instrument juridique, qui est utile pour appuyer la position de nos députés européens vis-à-vis de celle-ci.
Cela étant, comme nous ne sommes pas contre cette proposition de résolution sur le fond, nous nous abstiendrons. Il s’agit donc plus d’une question de forme.
M. le Président François Brottes. En ce qui concerne notre commission, ce sont essentiellement les questions agricoles et agroalimentaires qui font l’objet de résolutions, dans la mesure où la politique agricole commune (PAC) conditionne la politique agricole nationale.
Nous sommes alors tout à fait dans notre rôle, compte tenu des enjeux de la PAC pour l’industrie agroalimentaire et l’avenir des paysans. Évitons donc les procès inutiles !
II.— EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE
La Commission est saisie de l’amendement CE 2 de M. François Brottes.
M. le rapporteur. L’amendement tend à rendre plus clair l’alinéa 14.
M. le président François Brottes. Nous avons en effet convaincu la présidente de la Commission des affaires européennes et la rapporteure de cette instance, Marietta Karamanli, que la fin de cet alinéa n’était pas nécessaire.
La Commission adopte l’amendement CE 2.
Elle examine ensuite l’amendement CE 3 de M. François Brottes.
M. le rapporteur. En accord avec la rapporteure de la Commission des affaires européennes, il s’agit de déplacer les alinéas 24 à 27 de la proposition de résolution afin d’améliorer sa cohérence globale.
Par ailleurs, toujours dans l’objectif de conserver la cohérence de l’ensemble de cette proposition tout en gardant l’esprit des amendements adoptés par la Commission des affaires européennes, l’alinéa 27 fait l’objet d’une réécriture.
M. le président François Brottes. Le texte issu de la Commission des affaires européennes s’achevait sur une demande d’étude. Nous avons pensé qu’il valait mieux conclure en regrettant la décision de la Commission européenne.
La Commission adopte l’amendement CE 3.
Elle en vient à l’amendement CE 4 de M. François Brottes.
M. le président François Brottes. L’amendement tend à renforcer l’impact de la résolution sur l’étiquetage obligatoire de la mention « nourris sans farines animales ».
M. le rapporteur. Tout à fait favorable.
La Commission adopte l’amendement CE 4.
Elle adopte ensuite l’amendement CE 5 de conséquence de M. François Brottes.
Puis elle adopte l’article unique de la proposition de résolution européenne modifiée.
AMENDEMENTS EXAMINÉS EN COMMISSION
Amendement CE 2 présenté par M. François Brottes, président et M. Fabrice Verdier, rapporteur :
Article unique
Après les mots : « confiance des consommateurs », supprimer la fin de l’alinéa 14.
Amendement CE 3 présenté par M. François Brottes, président et M. Fabrice Verdier, rapporteur :
Article unique
Après l’alinéa 19, insérer les alinéas suivants :
« Demande que des études continuent d’être menées au plan national et européen en vue :
- d’évaluer les pratiques effectives de la filière de production des protéines animales transformées et graisses animales dans l’ensemble des pays européens ;
- d’évaluer, avec le concours du Conseil économique social et environnemental de l’Union européenne, les impacts économiques, sociaux et environnementaux de la réintroduction de protéines animales transformées pour les poissons d’élevage au regard de l’utilisation d’autres sources de protéines notamment végétales ;
- d’assurer durablement et dans la transparence la protection sanitaire des consommateurs en prenant, le cas échéant, les mesures qui s’imposent. ».
Amendement CE 4 présenté par M. François Brottes, président et M. Fabrice Verdier, rapporteur :
Article unique
A l’alinéa 21 substituer aux mots : « estime nécessaire », les mots : « appelle en conséquence à ».
Amendement CE 5 présenté par M. François Brottes, président et M. Fabrice Verdier, rapporteur :
Article unique
Supprimer les alinéas 24 à 27.
PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE
L’Assemblée nationale,
Vu l’article 88-4 de la Constitution,
Vu l’article 151-5 du Règlement de l’Assemblée nationale,
Vu l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
Vu le règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2001, fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles,
Vu le règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine et abrogeant le règlement (CE) n° 1774/2002 (règlement relatif aux sous-produits animaux),
Vu le règlement (CE) n° 152/2009 de la Commission, du 27 janvier 2009, portant fixation des méthodes d’échantillonnage et d’analyse destinées au contrôle officiel des aliments pour animaux,
Vu le règlement (UE) n° 56/2013 de la Commission, du 16 janvier 2013, modifiant les annexes I et IV du règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles,
Vu la décision d’exécution de la Commission, du 4 février 2013, modifiant la décision 2009/719/CE autorisant certains États membres à réviser leur programme annuel de surveillance de l’ESB,
Vu l’avis (saisine n° 2011-SA-0014) de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, du 25 octobre 2011, relatif à l’évaluation du risque sanitaire lié à l’introduction des protéines animales transformées dans l’alimentation de certains animaux de rente,
Vu la résolution 2010/2011 (INI) du Parlement européen, du 8 mars 2011, sur le déficit de l’Union en protéines végétales : quelle solution donner à un problème ancien ?,
Considérant qu’il n’est pas dans la logique de la chaîne alimentaire de donner de la viande de porc ou de volaille sous forme de protéines animales transformées à manger à des poissons ;
Considérant que la confiance du consommateur dans le système de sécurité sanitaire européen a été durablement et profondément affaiblie par la crise de la « vache folle » due à une épizootie d’encéphalopathie spongiforme bovine et que l’interdiction des « farines animales » dans l’Union européenne en 2001 avait été l’un des éléments-clés permettant de sortir de cet épisode difficile ;
Considérant que l’Union européenne affirme avoir choisi un niveau élevé de protection de la santé comme principe pour l’élaboration de la législation alimentaire et avoir la volonté d’assurer la confiance des consommateurs ;
Constatant que l’Union européenne a autorisé la réintroduction de protéines animales transformées pour l’alimentation de poissons, destinés eux-mêmes à l’alimentation humaine malgré l’opposition du Gouvernement français ;
1. Déplore la décision de la Commission européenne, à la suite du vote favorable du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (CPCASA), du 18 juillet 2012, d’autoriser l’utilisation, dès juin 2013, de protéines animales transformées pour l’alimentation des poissons d’élevage ;
2. Approuve sans réserve l’opposition de la France lors de ce vote ;
3. Rappelle que le règlement (UE) n° 56/2013 de la Commission, du 16 janvier 2013, précité sera d’application dans tous les États-membres à partir de juin 2013 et prive ainsi la France de la possibilité d’adopter une réglementation en accord avec le vote qu’elle a exprimé au CPCASA du 18 juillet 2012 ;
4. Constate que le caractère incomplet de la spécialisation des filières par espèces, depuis la collecte des sous-produits animaux servant à la fabrication des produits animaux transformés jusqu’à la livraison des aliments composés dans les exploitations, pointé par un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) en octobre 2011 demeure réel et justifie, par conséquent, le maintien de l’interdiction des protéines animales transformées pour l’alimentation des volailles et des porcs ;
5. Demande que des études continuent d’être menées aux plans national et européen en vue :
a) D’évaluer les pratiques effectives de la filière de production des protéines animales transformées et des graisses animales dans l’ensemble des pays européens ;
b) D’évaluer, avec le concours du Conseil économique et social européen, les impacts économiques, sociaux et environnementaux de la réintroduction de protéines animales transformées pour les poissons d’élevage au regard de l’utilisation d’autres sources de protéines, notamment végétales ;
c) D’assurer, durablement et dans la transparence, la protection sanitaire des consommateurs en prenant, le cas échéant, les mesures qui s’imposent ;
6. Demande qu’une réflexion européenne sur des alternatives aux protéines animales transformées, qui fournissent un indice énergétique intéressant tout en étant respectueuses de l’environnement et de la chaîne alimentaire, soit engagée dans les meilleurs délais ;
7. Appelle, en conséquence, à la mise en place d’un étiquetage obligatoire « nourris sans farines animales » au niveau européen ;
8. Estime que la France doit promouvoir des filières de poissons qui ne sont pas nourris avec des protéines animales transformées et soutient donc la création d’un label « 100 % végétal et poisson » ;
9. Regrette que la Commission européenne ait pris une décision d’exécution levant l’obligation d’effectuer des tests de dépistage chez les animaux de plus de soixante-douze mois ne présentant pas de signe clinique d’une encéphalopathie spongiforme subaiguë transmissible, cette décision étant de nature à semer la confusion dans l’esprit des consommateurs.