Accueil > Documents parlementaires > Les rapports législatifs
Version PDF
Retour vers le dossier législatif
Amendements  sur le projet ou la proposition


N
° 1329

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 juillet 2013

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LE PROJET DE LOI
pour
l’accès au logement
et un urbanisme rénové (n° 1179)

PAR M. Daniel GOLDBERG et Mme Audrey LINKENHELD

Députés

——

TOME I

TRAVAUX DE LA COMMISSION
ANNEXES

Voir les numéros : 1179 et 1286.

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 15

I.— UNE MOBILISATION SANS PRÉCÉDENT EN FAVEUR DU LOGEMENT POUR TOUS 17

A.— FACILITER LA PRODUCTION DE LOGEMENTS DIGNES ET ABORDABLES DANS LES ZONES EN TENSION 17

B.— MOBILISER LES ACTEURS ET LES FINANCEMENTS 18

C.— AGIR SUR LES COÛTS 20

1. Les coûts du foncier 20

2. Les coûts de construction 20

3. Les prix des loyers 21

D.— LEVER LES FREINS À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS 21

II.— UN PROJET DE LOI AMBITIEUX QUI PARTICIPE DE LA MOBILISATION EN MARCHE 22

A.— UN PROJET DE LOI INNOVANT 23

1. La régulation du marché locatif privé : l’encadrement des loyers 23

2. La garantie universelle des loyers (GUL) 25

3. Un statut pour l’habitat participatif 26

B.— UN PROJET DE LOI STRUCTURANT 27

1. La lutte contre les copropriétés dégradées : de véritables progrès, quelques interrogations 27

a) La prévention des difficultés des copropriétés 27

b) Redresser les copropriétés en difficulté 29

2. La modernisation du cadre d’exercice des professions immobilières 30

3. La gouvernance des politiques publiques du logement 30

4. L’affirmation de l’échelon intercommunal en matière d’urbanisme 32

C.— DE NOUVEAUX RENDEZ-VOUS 35

1. La lutte contre l’habitat indigne : des innovations intéressantes mais une réflexion de fond à mener 35

a) Des pistes intéressantes 35

b) Une réflexion de fond à mener 36

2. La réforme des attributions de logement social 37

3. La question cruciale de l’accueil, l’hébergement et l’accompagnement des personnes défavorisées 38

4. L’urbanisme commercial 39

TRAVAUX DE LA COMMISSION 41

I.— DISCUSSION GÉNÉRALE 41

II.— EXAMEN DES ARTICLES 57

TITRE IER : FAVORISER L’ACCÈS DE TOUS À UN LOGEMENT DIGNE ET ABORDABLE 57

Chapitre IER : Améliorer les rapports entre propriétaires et locataires 57

Article 1er (articles 1er, 2, 3, 3-1, 3-2, 3-3 [nouveau], 4, 5, 6, 7,7-1 [nouveau], 8 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) : Modernisation des dispositions générales applicables aux rapports entre bailleurs et locataires 57

Après l’article 1er 102

Avant l’article 2 103

Article 2 (articles 11-1, 14, 14-1, 15 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 ) : Modernisation des dispositions relatives à la durée du contrat de location 106

Après l’article 2 118

Article 3 (articles 16, 17, 17-1 [nouveau], 17-2 [nouveau], 18, 19, 20, 20-1, 21, 22, 22-1, 22-2, 23, 24-1, 25, 25-2 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 ) : Modernisation des dispositions relatives au loyer, aux charges et au règlement des litiges 119

Article 4 (articles 25-2-1, 25-2-2, 25-2-3, 25-2-4, 25-2-5, 25-2-6, 25-2-7, 25-2-8, 25-2-9 [nouveaux] de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) : Insertion d’un Titre spécifique aux rapports entre bailleurs et locataires dans les logements meublés résidence principale 163

Après l’article 4 169

Article 5 (article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) : Adaptation des nouvelles dispositions de la loi de 1989 aux baux des habitations à loyers modérés et aux baux de la loi de 1948 169

Article 6 : Dispositions transitoires 172

Article 7 (article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation) : Coordination 173

Article additionnel après l’article 7 (article 7 bis [nouveau]) (article L. 215-1 [nouveau] du code des assurances) : Extension des compétences du bureau central de tarification à l’assurance habitation 174

Après l’article 7 180

Chapitre II : Mettre en place une garantie universelle des loyers 181

Article 8 : Instauration d’une garantie universelle des loyers 181

Chapitre III : Renforcer la formation, la déontologie et le contrôle des professions de l'immobilier 198

Article 9 (loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce) : Modifications apportées à la réglementation applicable aux professionnels de l’immobilier 198

Chapitre IV : Améliorer la prévention des expulsions 222

Section 1 : Traiter les impayés le plus en amont possible 222

Article 10 (article 24 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986, articles L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l’habitation) : Obligation de saisine des commissions départementales de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) pour les bailleurs personnes morales hors SCI familiales 222

Section 2 : Renforcer le rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives et assurer une meilleure articulation avec les fonds de solidarité pour le logement 234

Article 11 (article L. 412-5 du code des procédures civiles d’exécution ; articles 7-1, 7-2 [nouveau] et 7-3 [nouveau] de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement ; article 121 de la loi n°98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions) : Renforcement de la coordination des actions de prévention des expulsions 234

Après l’article 11 238

Article additionnel après l’article 11 (article 11 bis [nouveau]) : Demande de rapport sur le calcul de l’aide personnalisée au logement 239

Chapitre V : Faciliter les parcours de l’hébergement au logement 240

Section 1 : Accueil, hébergement, accompagnement vers le logement 240

Sous-section 1 : Consacrer juridiquement les services intégrés d’accueil et d’orientation 240

Avant l’article 12 240

Article 12 (articles L. 345-2, L. 345-2-4 à L. 345-9 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles) : Statut législatif des services intégrés de l’accueil et de l’orientation (SIAO) 242

Après l’article 12 247

Sous-section 2 : Renforcer la gouvernance au niveau régional et l’articulation entre le logement et l’hébergement 247

Article 13 (articles L. 301-3, L. 302-2, L. 302-3, L. 302-9, L. 302-9-1 ; L.302-12, L. 302-13 ; L. 441-10, L. 443-7 et L. 364-1 du code de la construction et de l’habitat) : Extension des compétences du comité régional de l’habitat (CRH) 247

Article 14 (article L. 312-5-3 du code de l’action sociale et des familles – article 1-1 [nouveau], articles 2 à 4-2 de la loi n°90-449 du 31 mai 1990) : Institution d’un plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) 249

Article 15 (articles 5, 6, 6-1, 6-2, 6-3 de la loi n°90-449 du 31 mai 1990) : Fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement (FSL) 257

Article additionnel après l’article 15 (article 15 bis [nouveau]) (article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990) : Présentation des rapports annuels d’activité des fonds de solidarité pour le logement (FSL) 259

Article 16 (articles L. 302-1, L. 411-1-1, L. 411-1-2, L. 411-2-3 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 851-1 du code de la sécurité sociale ; article L. 261-5 du code de l’action sociale et des familles ; article L. 124 B du libre des procédures fiscales ; article 9 de la loi n°2011-725) : Mise en cohérence de diverses dispositions de nature législative 260

Article additionnel après l’article 16 (article 16 bis [nouveau]) (article L. 121-4 du code de l’action sociale et des familles) : Élargissement de la possibilité d’accorder une remise gracieuse de créance aux publics relevant de l’aide sociale à l’enfance (ASE) 261

Article additionnel après l’article 16 (article 16 ter [nouveau]) (article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement de la possibilité de confier la gestion de deniers publics par des organismes extérieurs au domaine de l’aide sociale à l’enfance 262

Sous-section 3 : Développer la participation des personnes accueillies ou accompagnées 264

Article 17 (article L. 115-2-1 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles) : Développement de la participation des personnes accueillies ou accompagnées 264

Section 2 : Améliorer les dispositifs relatifs au droit au logement opposable 266

Avant l’article 18 266

Article 18 (articles L. 441-2-3, L. 442-8-2, L. 442-8-3 du code de la construction et de l’habitation) : Faculté de proposer des logements sociaux en bail glissant à des ménages bénéficiant du DALO 269

Article 19 (articles L. 441-2-3, L. 442-8-2, L. 442-8-3 du code de la construction et de l’habitation) : Faciliter l’hébergement des personnes reconnues prioritaires au titre du droit à l’hébergement opposable (DAHO) 273

Article 20 (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation) : Possibilité de requalification, par les commissions de médiation, d’un recours au titre du droit à l’hébergement opposable (DAHO) en recours au titre du droit au logement opposable (DALO) 274

Après l’article 20 275

Article additionnel après l’article 20 (article 20 bis [nouveau]) (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation) : Participation d’un membre du service intégré de l’accueil et de l’orientation (SIAO) à la commission de médiation 277

Section 3 : Simplifier les règles de domiciliation 278

Article 21 (articles L. 252-2, L. 264-1, L. 264-10 du code de l’action sociale et des familles et art. 102 du code civil) : Simplification des règles de domiciliation 278

Chapitre VI : Créer de nouvelles formes d’accès au logement par l’habitat participatif 281

Article 22 (articles 200-1 à 203-8 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Dispositions relatives à l’habitat participatif 281

Après l’article 22 290

Article additionnel après l’article 22 (article 22 bis [nouveau]) (article 13 de la loi n° 86-18 du 6 janvier 1986 relative aux sociétés d’attribution d’immeubles en jouissance à temps partagé) : Travaux de l’assemblée générale d’une société d’attribution d’immeubles en jouissance à temps partagé 293

Article additionnel après l’article 22 (article 22 ter [nouveau]) (article 101 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion) : Prolongation du dispositif permettant l’occupation de locaux vacants par des résidents temporaires 296

TITRE II : LUTTER CONTRE L’HABITAT INDIGNE ET LES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES 298

Chapitre IER : Repérer et prévenir l’endettement et la dégradation des copropriétés 298

Section 1 : Créer un registre d’immatriculation des copropriétés 298

Article 23 (article L. 711-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Registre d’immatriculation des copropriétés 298

Article 24 :Entrée en vigueur de l’obligation d’immatriculation des copropriétés 303

Section 2 : Mieux informer les acquéreurs de lots de copropriété 305

Article 25 (articles L. 721-1 à L. 721-3 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) : Information des acquéreurs 305

Section 3 : Améliorer la gouvernance et la gestion de la copropriété pour prévenir son endettement 311

Article 26 (articles 17, 18, 18-1 A, 19-1, 19-2, 20, 21, 22 de la loi du 10 juillet 1965) : Amélioration de la gouvernance et de la gestion de la copropriété 311

Après l’article 26 337

Section 4 :Prévenir la dégradation des copropriétés et faciliter la réalisation des travaux de conservation des immeubles 338

Article 27 (article 8-2 [nouveau] de la loi du 10 juillet 1965) : Fiche synthétique de copropriété 338

Article 28 (articles 9,10, 10-1, 25, 26, 28, 30 de la loi du 10 juillet 1965) : Modification des règles de majorité 342

Après l’article 28 349

Chapitre II : Redresser efficacement les copropriétés dégradées 351

Section 1 : Améliorer la procédure du mandataire ad hoc 351

Article 29 (articles 29-1 A, 29-1 B et 29-1 C (nouveau) de la loi du 10 juillet 1965) : Amélioration de la procédure du mandataire ad hoc 351

Section 2 : Réformer la procédure d’administration provisoire et mettre en place de nouveaux outils à disposition de l’administrateur provisoire 355

Article 30 (articles 29-1, 29-2 à 29-6, 27-9 à 29-14 [nouveaux] de la loi du 10 juillet 1965) : Modification de la procédure d’administration provisoire 355

Section 3 : Permettre la requalification des copropriétés très dégradées 362

Article 31 (articles 731-1 et 2 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) : Création d’opérations de requalification des copropriétés dégradées 362

Article 32 (articles 321-1-1 [nouveau], 321-29, 327-1 du code de l’urbanisme): Compétence aux établissements publics fonciers et aux sociétés publiques locales d’aménagement pour mener des opérations de requalification de copropriétés dégradées 365

Article 33 (article 1607 ter du code général des impôts) : Possibilité d’utiliser la taxe spéciale d’équipement pour le financement des opérations de requalification de copropriétés dégradées 366

Article 34 (articles L. 252-1, L. 252-1-1 [nouveau], L. 252-3 et L. 252-4, L. 252-5 et L. 252-6 [nouveaux], L. 253-1-1 [nouveau], L. 253-2, L. 253-5 du code de la construction et de l'habitation et article 23 de la loi du 10 juillet 1965) : Adaptation des dispositifs de démembrement au fonctionnement des copropriétés dégradées 366

Article 35 (articles L. 615-1 à L. 615-3 et L. 615-4-2 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Modifications des conditions de recours au plan de sauvegarde ainsi que de son suivi 370

Article 36 (article L. 313-4-2 du code de l’urbanisme) : Complément à la notification du programme de travaux lors des opérations de restauration immobilière 373

Section 4 : Réformer la procédure de carence 374

Article 37 (articles L. 615-6 à L. 615-8 et L. 615-9 et 10 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) : Accélération de la procédure de carence, création à titre expérimental de l’expropriation des parties communes 374

Article 38 (articles L. 23-74 du code civil) : Octroi du privilège immobilier spécial à l’opérateur de l’expropriation des parties communes 378

Article 39 (article 6 de la loi du 10 juillet 1965) : Introduction dans le statut de la copropriété de l’exception pour l’expropriation des parties communes 378

Section 5 : Mesures diverses 379

Article 40 (articles 45-1 et 45-9 de la loi du 10 juillet 1965) : Mesures de mise en cohérence 379

Chapitre III : Renforcer les outils de la lutte contre l’habitat indigne 379

Section 1 : Permettre l’unification des polices de l’habitat 379

Article 41 (article 52119-2 du code général des collectivités territoriales ; article L. 301-5-1-1 du code de la construction et de l'habitation) : Unification des polices permettant de lutter contre l’habitat indigne au profit des EPCI 379

Article additionnel après l’article 41 (article 41 bis [nouveau]) (article L. 271-4 du code de la construction et de l’habitation) : Diagnostic technique de risque de présence de serpula lacrymans 387

Après l’article 41 389

Section 2 : Améliorer la lutte contre les marchands de sommeil et l’habitat indigne 390

Article 42 (articles 225-19 et 443-41 du code pénal ; article L. 1337-4 du code de la santé publique) : Interdiction aux personnes condamnées pour hébergement contraire à la dignité humaine d’acheter des locaux d’habitation 390

Article 43 (articles L. 1331-28, L. 1331-29 du code de la santé publique ; articles L. 123-3, L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation) : Création d’une astreinte lorsque les travaux prescrits en matière d’habitat indigne n’ont pas été exécutés 393

Après l’article 43 398

Article additionnel après l’article 43 (article 43 bis [nouveau]) (articles L. 300-1 du code de l'urbanisme) : Extension du droit de préemption à la lutte contre l’habitat indigne 405

Article 44 : Application de l’astreinte aux travaux prescrits antérieurement à la promulgation de la loi 406

Article 45 (article L. 543-1 du code de la construction et de l'habitation) : Mise à la charge des propriétaires défaillants du coût de la maîtrise d’ouvrage et de l’accompagnement social des travaux et mesures prescrits 407

Article 46 (articles L. 542-2, L. 831-3 du code de la sécurité sociale): Modification de l’octroi et du versement de l’allocation logement en cas d’indécence 407

Après l’article 46 411

Article additionnel après l'article 46 (article 46 bis [nouveau]) (article L. 129-3 du code de la construction et de l'habitation) : Hébergement mis à la charge du propriétaire dans le cadre des mesures relatives à la salubrité et à la sécurité publique 417

Article additionnel après l'article 46 (article 46 ter [nouveau]) (article L. 13-15 du code de l'expropriation) : Évaluation de l'indemnité d'expropriation 419

Article additionnel après l'article 46 (article 46 quater [nouveau]) (article L. 411 du code des procédures civiles d'exécution) : Sécurisation juridique des procédures d'évacuation 420

Article additionnel après l'article 46 (article 46 quinquies [nouveau]) (article 25-1 de la loi n° 2000 321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) : Délais de réponse aux demandes de visite d’un inspecteur d’hygiène et de salubrité 420

Article additionnel après l'article 46 (article 46 sexies [nouveau]) : Rapport sur la création d’un fonds d’avance pour les travaux d’office 421

TITRE III : AMÉLIORER LA LISIBILITÉ ET L’EFFICACITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES DU LOGEMENT 422

Chapitre Ier : Réformer les procédures de demande d’un logement social pour plus de transparence, d’efficacité et d’équité 422

Avant l’article 47 422

Article 47 (articles L. 441-2-1, L. 441-2-6 et L. 472-3 du code de la construction et de l’habitation): Réforme des procédures de demande d’un logement social 423

Après l’article 47 435

Article additionnel après l’article 47 (article 47 bis [nouveau]) (articles L. 441-2-1, L. 441-2-6 et L. 472-3 du code de la construction et de l’habitation) : Possibilité d’affecter tout ou partie du produit du supplément de loyer de solidarité (SLS) à des remises sur le loyer acquitté par les ménages les plus modestes 436

Chapitre II : Améliorer le contrôle du secteur du logement social 437

Article 48 (articles L. 313-7 et L. 451-2 du code de la construction et de l’habitation) : Amélioration du contrôle du secteur du logement social 437

Après l’article 48 441

Chapitre III : Moderniser les dispositions relatives aux organismes de logement social 442

Section 1 : Moderniser les dispositifs législatifs relatifs au logement social 442

Article 49 (articles L. 411-2, L. 421-1, L. 421-2, L. 422-2, L. 422-3, L. 442-8-1 et L. 442-8-1-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Clarification du mandat des opérateurs du logement social 442

Après l’article 49 450

Article additionnel après l’article 49 (article 49 bis [nouveau]) (article 207 du code général des impôts) : Exonération d’impôt pour les sociétés pour l’exercice des nouvelles missions des bailleurs sociaux, au titre du traitement des copropriétés dégradées 451

Article 50 (articles L. 365-1, L. 411-2 et L. 481-1 du code de la construction et de l’habitat) : Agrément des sociétés d’économie mixte (SEM) de construction et de gestion des logements sociaux 452

Après l’article 50 455

Article 51 (article L. 353-9-3 du code de la construction et de l’habitat) : Harmonisation de la date de référence de l’indice de référence des loyers (IRL) 456

Après l’article 51 459

Article additionnel après l’article 51 (article 51 bis [nouveau]) : Transmission au Parlement d’un bilan de l’application du supplément de loyer de solidarité (SLS) 459

Article 52 (article L. 443-7 du code de la construction et de l’habitat) : Rattachement des offices publics de l’habitat (OPH) et attribution du boni de liquidation en cas de dissolution d’un office 460

Après l’article 52 464

Article 53 (articles L. 411-2, L. 421-2, L. 421-3, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l’habitat) : Simplification des règles applicables aux organismes HLM 465

Article 54 (article 110 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion) : Simplification des règles applicables aux organismes HLM 466

Section 2 : Réformer les missions et procédures de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) 467

Article 55 (articles L. 423-3, L. 452-1, L. 452-1-1, L. 452-2, L. 452-2-1, L. 452-2-2 [nouveau], L. 452-4 et L. 452-4-1 du code de la construction et de l’habitat) : Réforme des missions et procédures de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) 467

Après l’article 55 471

Chapitre IV : Élargir les délégations de compétence en matière de politique du logement 471

Article 56 (articles L. 301-5-1, L. 302-1, L. 302-2, L. 302-4-2 et L. 302-4-3 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitat) : Élargissement des délégations de compétences en matière de politique du logement 471

Chapitre V : Réformer la gouvernance de la participation des employeurs à l’effort de construction 481

Article 57 (articles L. 313-3, L. 313-8, L. 313-13, L. 313-14, L. 313-15, L. 313-17, L. 313-19, L. 313-20, L. 313-21, L. 313-22, L. 313-23, L. 313-25, L. 313- 28, L. 313-29, L. 313-32-1, L. 313-34, L. 313-35 du code de la construction et de l’habitat) : Gouvernance de la participation des employeurs à l’effort de construction 481

TITRE IV : MODERNISER LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION ET D’URBANISME 489

Chapitre Ier : Développement de la planification stratégique 489

Article additionnel avant l’article 58 (article 58 A [nouveau]) (article L. 2124-18 du code général de la propriété des personnes publiques) : Aménagement des règles spécifiques d’utilisation du domaine public fluvial relatives à la Loire 489

Article additionnel avant l’article 58 (article 58 B [nouveau]) (article L. 422-2 du code de l’urbanisme) : Compétence confiée au préfet pour délivrer des autorisations d’affectation des sols et d’utilisation du domaine public fluvial préalablement à la réalisation d’ouvrages sur les bords de la Loire 491

Avant l’article 58 491

Article 58 (articles L. 111-1, L. 111-6-1, L. 122-1-2, L. 122-1-9, L. 122-1-12, L. 122-1-13, L. 122-1-14, L. 122-1-16, L. 122-2, L. 122-2-1 [nouveau], L. 122-3, L. 122-4, L. 122-4-1, L. 122-4-2, L. 122-4-3 [nouveau], L. 122-5, L. 122-5-2, L. 122-8, L. 150-1 du code de l’urbanisme ; articles L. 333-1, L. 341-16, L. 350-1, L. 371-3 du code de l’environnement ; articles L. 752-1, L. 752-3, L. 752-5, L. 752-16 [nouveau] et L. 752-23 du code de commerce) : Renforcement de la planification stratégique et du rôle intégrateur du SCoT 493

Après l’article 58 538

Chapitre II : Mesures relatives à la modernisation des documents de planification communaux et intercommunaux 540

Section 1 : Prise en compte de l’ensemble des modes d’habitat 540

Article 59 (articles L. 444-1 et L. 121-1 du code de l’urbanisme) : Prise en compte de l’ensemble des modes d’habitat 540

Section 2 : Modernisation des cartes communales 544

Article 60 (articles L. 121-10, L. 124-2, L. 126-1 et L. 141-5 du code de l’urbanisme) : Modernisation des cartes communales 544

Section 3 : Compétence des communes en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme 546

Article 61 (articles L. 422-1 et L. 422-8 du code de l’urbanisme) : Compétence des communes en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme 546

Section 4 : Transformation des plans d’occupation des sols en plans locaux d’urbanisme 549

Article 62 (articles L. 123-19 et L. 422-6 du code de l’urbanisme) : Transformation des plans d’occupation des sols en plans locaux d’urbanisme 549

Section 5 : Transfert de compétences, modernisation du plan local d’urbanisme communautaire et évolution des périmètres des plans locaux d’urbanisme 553

Avant l’article 63 553

Article 63 (articles L. 5214-16, L. 5214-23-1 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) : Transfert de compétences aux communautés de communes et communautés d’agglomération en matière de plan local d’urbanisme 554

Avant l’article 64 568

Article 64 (articles L. 121-4, L. 123-1, L. 123-1-1 [nouveau], L. 123-1-4, L. 123-1-9, L. 123-1-10, L. 123-1-12, L. 123-5, L. 123-6, L. 123-12, L. 123-12-1, L. 123-12-2, L. 123-14-1 et L. 600-7 du code de l’urbanisme) : Modernisation du plan local d’urbanisme intercommunal 569

Après l’article 64 592

Article additionnel après l’article 64 (article 64 bis [nouveau]) (article L. 126-1 du code de l’urbanisme) : Institution d’une commission de conciliation départementale en matière d’élaboration des documents d’urbanisme 593

Chapitre III : Lutte contre l’étalement urbain et la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers 595

Article 65 (articles L. 122-1-2, L. 123-1-2, L. 123-13, L. 123-13-1 et L. 123-18 du code de l’urbanisme) : Renforcement de la lutte contre l’étalement urbain et la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers 595

Après l’article 65 609

Article 66 (articles L. 111-1-2, L. 145-3 et L. 145-5 du code de l’urbanisme) : Suppression de la possibilité de dérogation au principe de constructibilité limitée dans les communes non couvertes par un document d’urbanisme 610

Article additionnel après l’article 66 (article 66 bis [nouveau]) (article L. 135 B du livre des procédures fiscales) : Extension de l’accès aux données des valeurs foncières 612

Article 67 (article L. 111-1-4 du code de l’urbanisme) : Mise en cohérence d’une disposition juridique relative au règlement local de publicité 613

Après l’article 67 613

Chapitre IV : Mesures favorisant le développement de l’offre de construction 620

Section 1 : Établissements publics fonciers d’État 620

Article 68 (article L. 321-1 du code de l’urbanisme) : Établissements publics fonciers de l’État 620

Section 2 : Établissements publics fonciers locaux 623

Article 69 (articles L. 324-1, L. 324-2, L. 324-2-2 [nouveau] et L. 324-5 du code de l’urbanisme) : Établissements publics fonciers locaux 623

Section 3 : Droit de préemption 624

Article 70 (articles L. 210-1, L. 211-2, L. 211-4, L. 211-5, L. 212-1, L. 212-3, L. 213-2, L. 213-8, L. 213-11, L. 213-11-1 [nouveau], L. 213-12 et L. 213-14 du code de l’urbanisme) : Modalités relatives à l’exercice du droit de préemption 624

Après l’article 70 627

Article additionnel après 70 (article 70 bis [nouveau]) (article L. 422-2 du code de l’urbanisme) : Transfert de compétence au préfet en matière de permis de construire 628

Article 71 (articles L. 3221-12, L. 4231-8-2 [nouveau] et L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales) : Mesures de coordination relatives au droit de préemption 629

Section 4 : Géomètres experts 630

Article 72 (articles 26 et 30 de la loi n° 46-942 du 7 mai 1946 relative à l’Ordre des géomètres experts) : Mesures relatives à l’Ordre des géomètres experts 630

Avant l’article 73 630

Section 5 : Clarification du règlement du plan local d’urbanisme et autres mesures de densification 631

Article 73 (article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme) : Dispositions relatives au règlement du plan local d’urbanisme 631

Après l’article 73 640

Article 74 (articles L. 111-6-2, L. 123-1-11, L. 123-4, L. 127-1, L. 128-1, L. 128-2, L. 128-3, L. 331-7 et L. 473-2 du code de l’urbanisme ; article L. 342-18 du code du tourisme) : Article de coordination 641

Section 6 : Mobiliser les terrains issus du lotissement 642

Article 75 (articles L. 442-10 et L. 442-11 du code de l’urbanisme) : Mobilisation des terrains issus du lotissement 642

Section 7 : Aménagement opérationnel 645

Article 76 (articles L. 300-4 et L. 311-7 du code de l’urbanisme ; article L. 122-3 du code de l’environnement ; article L. 1331-7 du code de la santé publique) : Dispositions relatives aux zones d’aménagement concerté 645

Article 77 (articles L. 322-12 à L. 322-16 [nouveaux] du code de l’urbanisme) : Création des associations foncières urbaines de projet (AFUP) 648

Article 78 (article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme) : Amélioration du dispositif du projet urbain partenarial 651

Article additionnel après l’article 78 (article 78 bis [nouveau]) (article L. 300-3 [nouveau] du code de l’urbanisme) : Dispositions relatives au mandat d’études 652

Article additionnel après l’article 78 (article 78 ter [nouveau]) : Faculté, à titre exceptionnel, de permettre au contrat de développement territorial de prévoir des opérations de réhabilitation en zone C d’un plan d’exposition au bruit 654

Article 79 : (articles L. 350-1 à L. 350-7 [nouveaux] du code de l’urbanisme) : Création des projets d’intérêt majeur 656

Chapitre V : Participation du public 658

Article 80 (article L. 111-1-3 [nouveau] du code de l’urbanisme) : Participation du public à l’élaboration des documents d’urbanisme 658

Article 81 (articles L. 111-1-6 [nouveau], L. 113-3, L. 113-5, L. 113-6, L. 145-11 et L. 146-6 du code de l’urbanisme) : Participation du public à l’élaboration des documents d’urbanisme 660

Article 82 (article L. 300-2 du code de l’urbanisme) : Participation du public dans le cadre d’un projet d’aménagement foncier 662

Chapitre VI : Dispositions diverses 664

Article 83 : Autorisation donnée au Gouvernement de codifier le livre Ier du code de l’urbanisme 664

Article 84 (ordonnances n° 2011-1068 du 8 septembre 2011, n° 2011-1539 du 16 novembre 2011, n° 2011-1916 du 22 décembre 2011, et n° 2012-11 du 22 décembre 2011) : Ratification de quatre ordonnances 665

Après l’article 84 665

AVIS DU COMITÉ DES SAGES 671

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 683

La liste des amendements examinés par la commission est disponible sur le site internet de l'Assemblée nationale(1)

MESDAMES, MESSIEURS,

Du 23 au 25 juillet dernier, la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a examiné le projet de loi relatif à l’accès au logement et à un urbanisme rénové, dit « projet de loi ALUR ». Plus de mille amendements ont été déposés visant à enrichir le texte, parfois à l’infléchir, afin d’atteindre un équilibre sur les sujets majeurs qu’il aborde comme l’encadrement des loyers, la promotion de l’échelon intercommunal pour la mise en œuvre des politiques d’urbanisme et d’habitat, le traitement des copropriétés dégradées ou encore les procédures d’attribution des logements sociaux.

Cet équilibre est le fruit d’une concertation lancée, dès le début de l’année, par la Mme la ministre de l’égalité des territoires et du logement autour de différents groupes de travail chargés d’une réflexion sur certains thèmes du projet de loi. Il est également le résultat d’un important travail préparatoire de vos rapporteurs qui ont procédé à environ 90 auditions et rencontré près d’une centaine de représentants d’organismes ou personnalités qualifiées entre l’adoption du texte en conseil des ministres et son examen par la Commission des affaires économiques.

Le texte adopté par la Commission illustre cette mobilisation intense ainsi que les débats de fond auxquels il a donné lieu. Et naturellement, il reste perfectible… L’ampleur des changements de ce texte témoigne d’un projet de loi ambitieux et à maints égards innovant. Mais, il n’épuise pas tous les sujets comme l’illustrent les dispositions relatives à la garantie universelle des loyers, à l’urbanisme commercial ou encore à la lutte contre l’habitat indigne, qui nécessiteront de nouveaux rendez-vous. Vos rapporteurs seront vigilants à la mise en œuvre des engagements pris lors des débats afin que les prochaines étapes correspondent à ce qui a été annoncé et soient concrétisées.

Vos rapporteurs ont conscience des énormes avancées qui ont été réalisées depuis un an mais la crise du logement que nous connaissons nécessite des réponses à la mesure de sa gravité et de son ampleur. Des jalons essentiels sont posés. Ils jettent les fondements d’une politique du logement plus juste et plus équilibrée. Certains points restent néanmoins à être consolidés et approfondis.

I.— UNE MOBILISATION SANS PRÉCÉDENT EN FAVEUR DU LOGEMENT POUR TOUS

Dans sa déclaration de politique générale devant l’Assemblée nationale, il y a un an, le Premier ministre fixait un objectif clair en matière de politique du logement, à savoir : « permettre à tous nos concitoyens, à chaque ménage, d’accéder à un logement correspondant à ses besoins et à son pouvoir d’achat »

Depuis cette date, le Gouvernement s’est résolument engagé dans cette voie dans le but de développer une offre de logements accessibles et équitablement répartis sur le territoire, c’est-à-dire de construire, là où sont les besoins, des logements abordables et adaptés à l’ensemble des ménages.

La méthode retenue allie combinaison de rythmes – comme l’illustre la loi récente habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction –, choix de la simplification des procédures et mobilisation de tous les leviers susceptibles de favoriser la construction de nouveaux logements permettant de répondre aux besoins, en particulier des ménages les plus modestes.

A.— FACILITER LA PRODUCTION DE LOGEMENTS DIGNES ET ABORDABLES DANS LES ZONES EN TENSION

Dans un contexte de pénurie de logements sociaux au regard des besoins des ménages les plus vulnérables, priorité a d’abord été donnée au logement social avec la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social(2).

Cette loi permet de renforcer la portée des obligations de production de logements sociaux incombant aux communes, au titre de la loi du 13 décembre 2000, dite « loi SRU »(3). Elle prévoit en effet ;

– le relèvement de 20 % à 25 % du seuil minimal de logements sociaux dans les communes, en adéquation avec les besoins de chaque territoire(4);

– la possibilité d’accroître les prélèvements sur les communes qui ne respectent pas leurs obligations (le préfet peut multiplier jusqu’à cinq la sanction pécuniaire à l’encontre des communes défaillantes, qui font l’objet d’un arrêté de carence) ;

– l’optimisation de l’affectation des prélèvements dont une partie est désormais affectée à un fonds national de développement d’une offre de logements locatifs sociaux à destination des ménages modestes.

Deux décrets(5) d’application de cette loi viennent de paraître permettant d’établir précisément la liste des communes soumises au taux de 25 % ou au taux de 20 %.

L’accent mis sur le logement social s’est accompagné de mesures « calibrées » en fonction des besoins différenciés des territoires.

Ainsi, le dispositif fiscal en faveur de l’investissement locatif, dit « dispositif Duflot », institué par la loi de finances initiale pour 2013, a été conçu de manière à favoriser une offre abordable de logements pour les classes moyennes, dans les agglomérations soumises à de fortes tensions (6). Il n’ouvre, en effet, droit à une réduction d’impôt que pour les logements situés dans des communes classées dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant. En outre, sa vocation se veut plus sociale que celle de ses prédécesseurs avec un plafond de loyers fixé à 80 % des loyers du marché, en fonction des zones.

Dans les zones tendues, la loi d’habilitation du 1er juillet dernier prévoit en outre de favoriser la construction de logements en autorisant des dérogations aux règles du PLU relatives au volume, au gabarit et à la densité des constructions concernant : l’obligation d’aires de stationnement pour les logements, la surélévation d’immeuble, l’alignement de hauteur sur les constructions mitoyennes et les transformations de bureaux en logement. Elle instaure également un nouveau régime juridique pour promouvoir le développement d’une offre de logements intermédiaires en zones tendues.

La loi de finances rectificative pour 2012 recentre par ailleurs le prêt à taux zéro (PTZ+) sur les ménages des classes moyennes plutôt que d’en faire bénéficier des personnes qui n’en ont pas besoin pour devenir propriétaires.

B.— MOBILISER LES ACTEURS ET LES FINANCEMENTS

En matière de financements, une première mesure a consisté à relever le plafond du livret A de 25 % en octobre dernier ; puis, de 25 % supplémentaires pour être porté à 22 950 € au 1er janvier 2013, conformément aux engagements de campagne du président de la République. Conjuguée au doublement du plafond du livret de développement durable (LDD), cette mesure est destinée au financement de la construction de 150 000 logements sociaux par an, qui est l’objectif du Gouvernement.

Toujours dans le respect des engagements pris, la loi précitée du 18 janvier 2013 est venue supprimer le prélèvement (7) sur le potentiel financier des organismes HLM, véritable frein à la réhabilitation des logements dégradés et à la construction de nouveaux logements sociaux.

Cette mesure s’est accompagnée, conformément au « Plan d’investissement pour le logement » annoncé par le président de la République, le 21 mars dernier, à Alfortville, par la signature, le 8 juillet 2013, d’un pacte d’objectifs et de moyens entre l’État et le mouvement HLM. Ce pacte, d’une durée de trois ans, vise à mettre en œuvre les mesures nécessaires pour lutter contre la pénurie de logements abordables et améliorer la qualité du parc existant. Il comprend notamment l’engagement de l’État d’instaurer un taux de TVA réduit à 5 % au 1er janvier 2014 pour la construction et les travaux de rénovation de logements sociaux. Cette décision permettra aux bailleurs sociaux d’économiser 6 000 € par logement et de réaliser 22 500 logements sociaux supplémentaires dès 2014, ce qui représente la création ou le maintien de 45 000 emplois. S’agissant du mouvement HLM, il s’engage pour sa part à créer, un dispositif de mutualisation financière pour accompagner l’effort d’investissement des organismes et faire circuler les fonds disponibles ainsi qu’à la réalisation des objectifs de production de logement social, fixés par le Gouvernement.

Enfin, un accord a été conclu, sous la forme d’une lettre d’engagement mutuel du 12 novembre 2012 entre l’État et l’UESL (8), pour permettre à Action logement de renforcer ses aides en faveur du logement locatif social, au travers de prêts et de subventions au logement social, à hauteur de 1,5 Md€ par an sur les trois prochaines années. Début avril, les partenaires sociaux ont validé le modèle de soutenabilité de long terme (avec engagement de l’État sur le niveau de prélèvement après 2016), qui leur permet de s’engager dans l’emprunt, conformément à la lettre d’engagement mutuel. Le titre III du présent projet de loi traduit le rétablissement de cette relation contractuelle entre l’État et l’UESL-Action logement.

C.— AGIR SUR LES COÛTS

1. Les coûts du foncier

Les coûts du foncier, qui représentent une charge croissante dans les programmes de construction de logements – en particulier dans les zones dites « tendues » – compromettent trop souvent l’équilibre financier des opérations de logements et, parfois, leur réalisation même, aussi bien dans le parc social que dans le parc privé.

Ÿ Afin de limiter la part de ces charges, une nouvelle stratégie foncière a été mise en place en faveur du logement, dans le cadre de la loi précitée du 18 janvier 2013. Cette loi instaure, en effet, une possibilité de cession gratuite de terrains appartenant au domaine privé de l’État et de ses établissements publics, au profit du logement social. Le dispositif mis en place consiste en une décote pouvant aller jusqu’à 100 % sur le prix du terrain cédé pour la part du programme de constructions réalisée en logement social (9). Dans les communes qui ne font pas l’objet d’un constat de carence au titre de leur obligation de production de logement social, cette décote doit également permettre de construire les équipements publics destinés en tout ou partie aux occupants de ces logements.

Un premier décret du 15 avril 2013 est venu préciser les conditions de mise en œuvre de la décote pour les terrains de l’État et instituer une commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier.

Ÿ Le « plan d’investissement pour le logement » du 21 mars prévoit, par ailleurs, de libérer l’offre foncière grâce à la suppression des incitations fiscales à la rétention de terrains constructibles, dès le 1er janvier 2014.

2. Les coûts de construction

Comme cela a été évoqué précédemment, le pacte du 8 juillet 2013 entre l’État et le mouvement HLM prévoit l’application, dès le 1er janvier 2014, d’un taux réduit de TVA à 5 % pour la construction neuve (y compris en prêt social location-accession – PSLA –) ainsi que tous les travaux de rénovation de logements sociaux.

Un moratoire de deux ans sur l’instauration de nouvelles normes techniques a par ailleurs été décidé afin de réduire les coûts de construction. Dans le même temps, une évaluation globale des normes de construction existantes a été lancée dans le but d’en réduire le nombre et limiter les coûts de construction.

3. Les prix des loyers

Dès le 1er août 2012, un décret (10) sur l’encadrement des loyers est entré en vigueur dans le but d’arrêter la spéculation et les hausses abusives des loyers dans un contexte de hausse continue des prix de l’immobilier. Ce décret encadre les prix des loyers dans une quarantaine d’agglomérations – regroupant 40 % de la population française – où les tensions locatives sont fortes. Ainsi, au moment du renouvellement du bail ou du changement de locataire, le loyer d’un bien ne peut plus excéder le dernier loyer appliqué, revalorisé sur la base de l’évolution de l’indice de référence des loyers (IRL), qui correspond à l’inflation(11).

Cette première étape est complétée par le titre Ier du présent projet de loi qui modifie la loi du 6 juillet 1989 en vue notamment d’intégrer explicitement, dans les contrats de location, les loyers de référence fixés par les observatoires de loyers et le montant payé par le précédent locataire.

D.— LEVER LES FREINS À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS

Le 21 mars dernier, le président de la République présentait un « plan d’investissement pour le logement » dont huit mesures ont été reprises dans la loi d’habilitation du 1er juillet 2013. Ces mesures, qui visent à réduire les délais de procédure associés au lancement et à la réalisation de chantiers de construction, sont les suivantes :

– Création d’une « procédure intégrée pour le logement » (PIL) permettant une mise en compatibilité accélérée des documents d’urbanisme et un regroupement des autorisations requises ;

– Mise en place d’un portail national de l’urbanisme afin d’assurer une meilleure accessibilité aux documents d’urbanisme opposables aux projets de construction ;

– Assouplissement des règles de garantie d’emprunt qui s’imposent aux collectivités territoriales pour faciliter le financement de projets d’aménagement ;

– Réduction du nombre et des délais de traitement des recours contentieux contre les documents et autorisations d’urbanisme (l’ordonnance correspondante est parue le 17 juillet dernier) ;

– Autorisation de dérogations aux règles du plan local d’urbanisme en matière d’obligation d’aires de stationnement pour les logements, de surélévation d’immeuble, d’alignement de hauteur sur les constructions mitoyennes et de transformation de bureaux en logement, pour favoriser la construction de logements en zone tendue ;

– Sécurisation des opérations de vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) grâce à la suppression de la garantie financière d’achèvement intrinsèque ;

– Facilitation de la gestion de trésorerie des entreprises du bâtiment en incluant les délais de vérification du maître d’œuvre, du maître d’ouvrage et du comptable public dans les délais de paiement ;

– Développement d’une offre de logements intermédiaires, à destination des classes moyennes, via l’instauration d’un régime juridique spécifique.

Des jalons essentiels ont ainsi été posés depuis un an, afin de favoriser une offre de logements accessibles et abordables pour tous, que le présent projet de loi vient conforter. Pour autant, les défis restent immenses et de nouveaux rendez-vous seront nécessaires pour parvenir à compléter le travail entamé et répondre de manière efficace aux besoins de nos concitoyens en matière de logement.

II.— UN PROJET DE LOI AMBITIEUX QUI PARTICIPE DE LA MOBILISATION EN MARCHE

Le projet de loi « ALUR », adopté en conseil des ministres le 26 juin dernier, est un texte ambitieux à plus d’un titre, notamment par la diversité des thèmes qu’il aborde :

– le titre Ier vise à réguler le marché locatif privé, sécuriser les rapports locatifs, moderniser le cadre d’exercice des professions immobilières, organiser le parcours de l’hébergement au logement et développer de nouvelles formes d’accès au logement par l’habitat participatif ;

– le titre II a pour objectif de lutter contre l’habitat indigne et les copropriétés dégradées ;

– le titre III s’attache à la gouvernance des politiques du logement en réformant les procédures de demande d’un logement social, en améliorant le contrôle du secteur du logement social, en modernisant certaines dispositions relatives aux organismes de logement social ainsi que la gouvernance de la PEEC et en élargissant les délégations de compétences en matière de politique du logement ;

– le titre IV, enfin, modernise le droit de l’urbanisme en développant la planification stratégique, en adaptant les documents de planification communaux et intercommunaux, en luttant contre l’étalement urbain et en développant les outils des politiques foncières.

Les réflexions qui suivent n’ont pas vocation à aborder de manière exhaustive l’ensemble de ces mesures, dont la portée est décrite dans les commentaires d’articles en deuxième partie du rapport ainsi que dans l’étude d’impact conséquente qui est annexée au projet de loi.

Elles mettent l’accent sur les principales innovations du projet de loi (encadrement des loyers, garantie universelle des loyers et habitat participatif), les apports les plus structurants (la lutte contre les copropriétés dégradées, la modernisation du cadre d’exercice des professions immobilières, la gouvernance des politiques publiques du logement et l’affirmation de l’échelon intercommunal en matière d’urbanisme) et les sujets qui restent à améliorer ou dont la finalisation fera l’objet d’une prochaine étape (la lutte contre l’habitat indigne, la réforme des attributions de logement social, la question de l’hébergement et de l’accueil des personnes défavorisées et l’urbanisme commercial).

A.— UN PROJET DE LOI INNOVANT

Le projet de loi « ALUR » comprend indéniablement des dispositions innovantes sur lesquels vos rapporteurs souhaitent apporter un éclairage particulier.

1. La régulation du marché locatif privé : l’encadrement des loyers

Dans les zones tendues, le déséquilibre entre l’offre, restreinte, et la demande, forte, a généré une hausse exponentielle des loyers qui, si elle se stabilise depuis quelques mois, a conduit à des niveaux de loyers irrationnels, et parfois indécents au regard des caractéristiques des logements. Cet enrichissement sans cause des bailleurs doit être endigué, sans pour autant que leurs droits les plus élémentaires, au premier rang desquels le droit constitutionnel de propriété, ne soit méprisé. Par ailleurs, la hausse des loyers s’explique également en partie par la hausse des prix de vente des logements situés dans les zones tendues : lorsqu’il constitue un investissement – que cette opération soit justifiée ou non –  l’achat d’un logement doit pouvoir être rentabilisé.

Le projet de loi instaure donc, en son article 3, un mécanisme d’encadrement des loyers, qui s’inspire notamment des préconisations du Conseil d’État. Dans son rapport intitulé « Droit au logement, droit du logement »(12), celui-ci invitait ainsi la puissance publique à encadrer la revalorisation des loyers. Par ailleurs, le rapport remis à Mme la ministre chargée du logement en février dernier par Isabelle Massin et Patrick Laporte (13), invitait la puissance publique à moderniser le fonctionnement des observatoires des loyers et à instaurer un tel encadrement des loyers.

Avant toute chose, il est essentiel de préciser que l’objectif poursuivi n’est pas de faire baisser les loyers moyens, mais de faire reculer des loyers exagérément élevés, sans justification valable. En pratique, les observatoires locaux des loyers, dont la création dans les zones tendues est rendue obligatoire, seront chargés de recueillir, de traiter et de publier des données statistiques relatives aux loyers. Sur la base de ces données, le préfet devra déterminer annuellement, par arrêté, un niveau de loyer médian de référence, ainsi qu’un loyer médian de référence majoré, dans la limite de 20 % au-dessus du loyer de référence. Par ailleurs, il fixera un loyer médian de référence minoré, inférieur d’au moins 30 % au loyer de référence. Les loyers devront donc évoluer au sein de cette fourchette : ils seront donc encadrés, et non pas fixés, ce qui ne s’oppose en rien à la liberté qui découle du droit de propriété, ni à la liberté contractuelle.

Bien évidemment, vos rapporteurs ont conscience de l’existence de biens présentant des caractéristiques exceptionnelles, justifiant un niveau de loyer plus élevé. Afin de prendre en compte ces situations particulières, les bailleurs pourront fixer un complément de loyer exceptionnel, justifié par des caractéristiques particulières. En somme, un logement doté d’une terrasse donnant une vue imprenable sur la Tour Eiffel pourra faire l’objet d’un complément de loyer exceptionnel, à l’inverse d’un logement situé dans le même immeuble mais doté d’un simple balcon sans vue. Afin de prévenir les abus de la part de bailleurs peu scrupuleux qui profiteraient de la tension du marché locatif pour imposer des « surloyers » injustifiés, le projet de loi autorise le locataire à contester le montant du complément de loyer exceptionnel, voire son existence, dans un délai de trois mois suivant la signature du bail. À l’inverse, un logement dont le loyer serait inférieur au loyer médian de référence minoré pourra faire l’objet d’une procédure en réévaluation, dans la limite de ce loyer minoré.

Certains détracteurs du projet de loi ont pointé le risque d’inciter les bailleurs à augmenter le niveau du loyer proposé jusqu’au niveau de référence majoré. Le risque est quasiment inexistant, et ce pour deux raisons principales. La première est d’ordre économique : à l’heure actuelle, les loyers sont fixés librement et rien n’empêcherait un bailleur de fixer leur loyer à un niveau plus élevé(14). Si tel n’est pas le cas, c’est d’une part car les loyers ne peuvent indéfiniment augmenter au regard de la stagnation des rémunérations, et d’autre part car au regard de leurs caractéristiques, certains logements ne trouveraient pas preneurs, même en zones tendues, si leur loyer était augmenté. La seconde raison est d’ordre juridique : il y a en effet un cliquet qui empêche ce phénomène, c’est le décret d’encadrement des loyers à la relocation. L’État, dans les zones tendues, peut toujours prendre un décret pour limiter l’augmentation des loyers au niveau de l’IRL. À l’initiative de vos rapporteurs, le principe de l’annualité de ce décret a d’ailleurs été consacré.

L’encadrement des loyers jouera ainsi selon deux axes. D’abord, les bailleurs seront fortement incités à modérer le niveau de leurs loyers. Ensuite, les locataires seront davantage informés du niveau des loyers des logements semblables au leur, d’une part grâce aux données des observatoires, d’autre part car les loyers de référence figureront dans le bail. En effet, au-delà de l’article 3, les sept premiers articles modernisent les dispositions de la loi de 1989 relatifs aux rapports locatifs afin de renforcer l’information des locataires tout en garantissant la sécurité juridique des bailleurs.

2. La garantie universelle des loyers (GUL)

L’article 8 du projet de loi instaure le principe d’une garantie universelle des loyers (GUL), dont les modalités seront ultérieurement définies. Partant du constat de l’échec relatif de la garantie des risques locatifs (GRL) et de l’ineffectivité de la garantie des loyers impayés (GLI), le Gouvernement avait confié dès le début de l’année 2013 à l’Inspection générale des finances une mission relative à l’instauration d’une telle garantie.

Si le dispositif initial présenté par le Gouvernement ne donnait pas satisfaction, vos rapporteurs, comme la plupart des membres de la commission, ont été rassurés, et convaincus, par les explications apportées par Mme la ministre lors de l’examen du texte en commission. À compter de 2016, une garantie universelle des loyers, financée à parts égales par les locataires et les propriétaires, permettra d’assurer l’ensemble des bailleurs dont les locataires sont éligibles en cas d’impayés. Cette sécurité sociale du logement ne se réduit pas à un simple système assurantiel, mais déploiera des actions d’accompagnement social, visant à prendre en charge le plus en amont possible les cas d’impayés. Il s’agira ainsi de trouver des solutions, comme le relogement, à des situations parfois inextricables qui plongent dans la souffrance des locataires, mais aussi des bailleurs. Car un impayé menace un ménage d’expulsion, mais prive aussi un bailleur de ressources financières parfois essentielles.

Bien évidemment, la GUL ne permettra pas de convaincre un propriétaire de choisir comme locataire un bénéficiaire du RSA, au lieu d’un candidat qui gagne trois fois le Smic. En revanche, elle doit permettre à deux personnes ayant la même structure de revenus, mais dont une ne dispose pas de caution, d’être sur un pied d’égalité en termes d’accès au logement.

Par ailleurs, le bailleur particulier, qui loue de gré à gré, sera ainsi rassuré par le fait qu’un tiers pourra prendre contact avec le locataire dès le premier impayé de loyer, évaluer la situation et activer les différents filets sociaux. En ce sens, la GUL incitera nombre de propriétaires de logements vacants à remettre leurs biens sur le marché locatif.

À ce titre, la mise en place de la GUL poursuit un double objectif : d’une part augmenter le parc de logements disponibles à la location, et d’autre part rétablir la justice en termes d’accès au logement, puisque les candidats à la location ne seront plus discriminés en fonction des garanties financières que leur famille ou leurs amis seraient susceptibles de leur apporter. Candidat à la présidence de la République, M. François Hollande avait indiqué s’engager à rétablir la justice dans le secteur du logement. La mise en place de la GUL constitue l’une des traductions de cet engagement, auquel vos rapporteurs ne peuvent que souscrire.

De nombreuses incertitudes demeurent néanmoins, tant du point de vue du fonctionnement du dispositif que de son financement. Mme la ministre en a levé quelques-unes lors du débat en commission. Toutefois, vos rapporteurs attendent encore davantage de précisions d’ici l’examen du texte en séance publique. Mme Cécile Duflot a conscience de l’attente des parlementaires, qui ne sauraient, dans le contexte budgétaire actuel, créer une nouvelle structure administrative sans recevoir de précieuses garanties en amont. Elle s’est donc engagée à faire parvenir de nouveaux éléments à la représentation nationale bien en amont de la séance publique. Vos rapporteurs veilleront à ce que cet engagement soit respecté.

3. Un statut pour l’habitat participatif

Une autre innovation importante de ce texte est de consacrer dans le code de l’urbanisme une pratique née en France dans l’immédiat après-guerre, l’habitat participatif.

Depuis que cette pratique a été développée en 1946-1947 par le mouvement dit « des Castors », plusieurs initiatives sont nées au travers de tout le pays, qu’il s’agisse de la région lilloise, des villes de Montreuil, Pessac, Villeurbanne ou Nanterre.

Quel que soit le statut juridique choisi, les sociétés d’habitat participatif sont des sociétés qui permettent à leurs associés de participer à la définition et à la conception de leurs logements et des espaces destinés à un usage commun, de construire ou d’acquérir un ou plusieurs immeubles destinés à leur habitation et, le cas échéant, d’assurer la gestion ultérieure des immeubles construits ou acquis. Mais, et il convient d’y insister dès à présent, les améliorations apportées au texte existant ont permis de prendre également en compte la philosophie de l’habitat participatif qui peut largement s’apparenter à une démarche citoyenne permettant non seulement de définir et de construire le cas échéant des logements et des espaces destinés à un usage commun, mais aussi de les mettre en valeur dans une logique de partage et de solidarité entre habitants. À l’heure où les aspirations en termes de vouloir vivre ensemble et de solidarité sont de plus en plus prégnantes, vos rapporteurs ne peuvent que se féliciter de voir cette démarche citoyenne avalisée par un texte de loi.

Le nouveau titre ainsi créé dans le code de l’urbanisme permet, même si les sociétés d’habitat participatif naissent généralement à la faveur de personnes privées qui souhaitent se rassembler dans le cadre d’un projet voire d’un idéal communs, d’accueillir à leurs côtés des personnes morales. Le projet de loi crée à cet effet deux formes spécifiques de sociétés d’habitat participatif, les coopératives d’habitants et les sociétés d’autopromotion, qui offrent ainsi un cadre juridique idoine pour développer ces initiatives.

B.— UN PROJET DE LOI STRUCTURANT

Le présent projet de loi revisite un certain nombre de dispositions existantes en vue d’en actualiser et d’en moderniser durablement le contenu.

1. La lutte contre les copropriétés dégradées : de véritables progrès, quelques interrogations

Le présent projet comporte deux chapitres consacrés aux copropriétés qui sont directement inspirés des conclusions du rapport du président de l’ANAH, M. Dominique Braye, « Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés ».

a) La prévention des difficultés des copropriétés

Le chapitre 1 est consacré à la prévention des difficultés dans les copropriétés. Il comporte des mesures simples et efficaces pour améliorer l’information des futurs acquéreurs. Dès le stade de l’annonce immobilière, l’acquéreur potentiel saura qu’il s’agit d’un bien en copropriété et quelles seront les charges afférentes au lot. Les futurs copropriétaires ne prennent en effet pas suffisamment cet élément en compte dans leurs projections et lors de l’élaboration de leur budget. La commission des affaires économiques a par ailleurs adopté un amendement de M. Borgel pour qu’une notice d’information soit remise à chaque copropriétaire, pour l’informer sur ses droits et devoirs, qui sont encore trop souvent méconnus, ce qui peut être source de conflits, comme l’illustrait le rapport Braye précité.

Le projet de loi crée un registre d’immatriculation des copropriétés afin de mieux connaître les copropriétés et ainsi mieux cibler les politiques publiques, notamment en matière de rénovation thermique et énergétique.

Par ailleurs, la loi du 10 juillet 1965 sur les copropriétés est modifiée pour supprimer toute dérogation à l’obligation de l’instauration du compte séparé pour les sommes ou valeurs reçues au nom ou pour le compte du syndicat des copropriétaires. L’obligation d’ouvrir un compte séparé permettra à chaque syndicat de copropriétaires d’avoir systématiquement connaissance, par l’intermédiaire d’un relevé de compte périodique, des mouvements de fonds réalisés par le syndic. Vos rapporteurs estiment qu’il s’agit d’une mesure importante, une véritable avancée en termes de transparence.

Le rapport précité de M. Dominique Braye et le rapport remis par le sénateur M. Claude Dilain en mai 2013, « Copropriétés très dégradées », ont mis en lumière la nécessité de favoriser l’engagement des procédures de recouvrement et de contenir le blocage des instances de décision par les marchands de sommeil. En effet, les effets de l’arrivée d’un marchand de sommeil indélicat sont progressifs. Cela commence par l’achat de quelques lots dans un immeuble fragile. Dès l’acquisition de ces lots, le copropriétaire indélicat commence à ne plus payer ses charges. Les impayés de charges compliquent la gestion du syndicat et l’entretien commence à être défaillant. Si le marchand de sommeil a trop de lots, il peut, en cas de fort absentéisme à l’assemblée générale, bloquer toutes les procédures que le syndic veut engager. La spirale de dégradation de l’immeuble s’accélérant, les propriétaires occupants quittent l’immeuble souvent en cédant le lot à un prix faible au marchand de sommeil. Pour faciliter le lancement des procédures de recouvrement, l’article 19-2 de la loi du 10 juillet 1965 est modifié pour empêcher qu’un copropriétaire endetté prenne part au vote de l’assemblée générale qui doit autoriser le syndic à agir en justice pour obtenir la saisie en vue de la vente d’un lot d’un copropriétaire débiteur vis-à-vis du syndicat. De même, préalablement à l’acte authentique de vente d’un lot, le notaire informe le syndic du nom de l’acquéreur potentiel. Le syndic fournit au notaire un certificat de moins d’un mois indiquant soit que l’acquéreur n’est pas copropriétaire de l’immeuble concerné ; si l’acquéreur est copropriétaire de l’immeuble concerné, qu’il n’a pas fait l’objet d’une mise en demeure de payer le syndic restée infructueuse depuis plus de quarante-cinq jours. Dans le deuxième cas, le notaire notifie aux parties l’impossibilité de conclure la vente.

Les blocages importants des instances de la copropriété concernent principalement la politique de gestion patrimoniale : l’intérêt collectif lié au maintien en bon état du bâti ne prime pas en assemblée générale et ne favorise pas une gestion patrimoniale. Or le parc des copropriétés est confronté à de lourds enjeux en matière de rénovation. Le rapport Braye a souligné le vieillissement du parc des copropriétés françaises. À titre d’illustration, les immeubles en copropriété construits entre 1945 et 1985 arrivent au terme d’un cycle de vie technique et nécessitent de lourds investissements pour les maintenir en bon état et améliorer leur performance énergétique. L’ANAH estime ainsi que 40 à 70 milliards d’euros devront être investis dans les dix ans à venir pour effectuer les travaux de rénovation des parties communes. Pour donner au syndicat des copropriétaires les moyens de mettre en place une politique de gestion de long terme permettant de dépasser les contingences individuelles au profit de l’intérêt collectif, votre rapporteur a déposé un amendement qui propose :

– d’instaurer un fonds de prévoyance obligatoire pour financer les travaux décidés par les copropriétaires ou prescrits par les lois et règlements et restreindre cette mesure aux copropriétés moyennes et grandes qui sont les plus affectées par les problèmes de gouvernance ;

– de définir un diagnostic technique global de l’immeuble et de sa gestion destiné à éclairer les choix de gestion des copropriétaires. En offrant aux copropriétaires la possibilité de faire analyser la situation de l’immeuble par un tiers aux compétences reconnues et encadrées par des textes réglementaires, ils pourront plus facilement hiérarchiser les priorités en matière de travaux et ainsi prendre en toute connaissance de cause les décisions en maîtrisant tous les paramètres.

b) Redresser les copropriétés en difficulté

Pour traiter les difficultés des copropriétés, la loi du 10 juillet 1965 prévoit notamment aux articles 29-1 A et 29-1 B la nomination d’un mandataire ad hoc par le président du tribunal de grande instance pour analyser la situation financière de la copropriété ainsi que l’état de l’immeuble et élaborer des préconisations pour rétablir l’équilibre financier et assurer la sécurité des copropriétaires et des locataires. Cette procédure de « mandataire ad hoc » a vocation à être mise en place dès lors qu’un pourcentage de 25 % d’impayés de charges est constaté. Le projet de loi abaisse le seuil de déclenchement de la procédure à 15 % au lieu de 25 %, pour les copropriétés de plus de deux cents lots dont le redressement une fois qu’elles sont en difficulté est extrêmement compliqué. Afin de responsabiliser le syndic lorsque la copropriété connaît de graves difficultés financières, votre rapporteur estime que, si le syndic n’a pas saisi le juge en vue de faire nommer un mandataire ad hoc, les frais liés à cette procédure lui seront imputés. S’il ne saisit pas le mandataire ad hoc alors même qu’il est l’acteur privilégié pour le faire, le syndic manque à son devoir de conseil. L’imputation des frais de procédure serait pour lui une incitation puissante à jouer pleinement son rôle. La commission des affaires économiques a donc adopté un amendement allant dans ce sens

S’agissant de la procédure de l’administration provisoire qui permet de traiter les difficultés importantes des copropriétés, le rapport Braye a recommandé d’améliorer la confiance des copropriétaires dans l’administrateur, de renforcer la coordination entre l’administrateur, la collectivité et l’opérateur, de donner à l’administrateur les moyens financiers de réaliser le redressement de la copropriété. Ces recommandations ont été suivies dans le cadre du projet de loi, ce dont se félicitent vos rapporteurs. Il en va de même s’agissant de la procédure du plan de sauvegarde, pendant administratif de la procédure de l’administration provisoire.

Vos rapporteurs sont plus réservés s’agissant de l’introduction, de manière expérimentale, certes, de la possibilité de n’exproprier que les parties communes au profit de la commune, de l’EPCI ou d’un opérateur désigné par eux. Quel sera le statut juridique du nouvel ensemble dans la mesure où sans parties communes, il n’y a plus de copropriété ? Quel est le statut juridique du « droit d’usage », de quels moyens juridiques l’opérateur disposera-t-il pour récupérer les redevances des titulaires du droit d’usage ? Le privilège immobilier spécial pourra-t-il jouer dans la mesure où il n’y a plus stricto sensu de copropriété ?

2. La modernisation du cadre d’exercice des professions immobilières

L’article 9 du présent projet de loi modernise en plusieurs points la loi « Hoguet » du 2 janvier 1970 et qui sert toujours de cadre à la réglementation des professions immobilières.

La loi de 1970 reste fondamentale en instaurant notamment une exigence de qualification pour l’exercice de toute profession immobilière (chaque professionnel devant être titulaire d’une carte professionnelle délivrée par les préfectures), et en élargissant le champ des personnes soumises à cette réglementation (par rapport aux tentatives législatives qui avaient été faites précédemment).

Désormais, et c’est là un des grands changements apportés par le présent texte, la carte professionnelle est appelée à être délivrée par les chambres de commerce et d’industrie territoriales pour une durée limitée. En outre, plusieurs dispositions sont insérées dans la loi de 1970 afin de renforcer, par le biais de la création d’instances dédiées (un Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières et des commissions régionales et interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières), la déontologie applicable à l’ensemble de ces professions.

3. La gouvernance des politiques publiques du logement

Le titre III du projet de loi a pour ambition d’améliorer la gouvernance des politiques publiques du logement et de moderniser les dispositions législatives qui régissent les bailleurs sociaux.

Un point important concerne la sécurisation du secteur du logement social vis-à-vis du droit européen, dont l’un des corollaires est la soumission des SEM de construction et de gestion de logements sociaux aux mêmes règles que les organismes HLM (article 50), en particulier un agrément par le ministre chargé du logement. Cette disposition, de nature à sécuriser le dispositif français de logement social au regard de la décision de la Commission européenne du 20 décembre 2011, permet également d’assurer une égalité de traitement de l’ensemble des organismes intervenant dans le secteur du logement social.

Plusieurs mesures d’adaptation des missions des organismes HLM sont par ailleurs prévues afin de prendre en compte le rôle que le projet de loi les invite à jouer dans le traitement des copropriétés dégradées (intervention dans des opérations de requalification de ces copropriétés, assistance aux administrateurs provisoires en assurant la maîtrise d’ouvrage des travaux, etc.), la construction d’établissements d’hébergement et l’habitat participatif (article 49).

S’agissant des modalités de révision des loyers et redevances, les simplifications proposées par l’article 51 ont conduit vos rapporteurs à proposer la prorogation du dispositif d’encadrement des loyers dans le parc social, adopté en loi de finances pour 2011, pour une durée de trois ans.

L’article 52 du projet de loi promeut, comme l’ensemble du texte du reste, l’échelon intercommunal pour le rattachement des offices publics de l’habitat, y compris les organismes créés avant l’ordonnance du 1er février 2007. Cette mesure s’accompagne d’incitations aux regroupements, à travers notamment un assouplissement des règles d’utilisation des boni de liquidation en cas de dissolution d’un organisme. Enfin, les règles applicables à la vente du patrimoine ayant bénéficié d’une aide de l’État au titre du logement social sont harmonisées et précisées, avec notamment la fixation d’un délai de péremption de cinq ans de l’autorisation préfectorale de vente.

Plus décevant en revanche est le chapitre dédié au contrôle du secteur du logement social : il est, en effet, dommage qu’une mesure aussi importante que celle de la création de l’ANCOLS, agence fusionnant la Mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS) et l’agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC) ne figure pas dans la version du texte examinée par la commission. Une accroche, comme celle effectuée pour la garantie universelle des loyers dans le titre I, aurait été préférable pour la bonne information et le travail de la représentation nationale. Mais, la procédure accélérée n’ayant pas été décidée, ce sujet pourra être correctement traité ultérieurement.

En ce qui concerne la réforme de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), il a semblé utile d’associer des représentants des collectivités territoriales – qui sont appelées à jouer un rôle croissant en matière de politique du logement – à un débat annuel sur les orientations de la Caisse pour l’année suivantes (article 55).

L’élargissement des compétences déléguées au niveau intercommunal proposé par l’article 56 a suscité d’importants débats au sein de la commission dont les membres ont préféré reporter la possibilité, pour les intercommunalités, d’exercer la compétence d’encadrement des loyers. Le dispositif est encore trop neuf pour pouvoir être exercé par un échelon autre que l’échelon étatique. C’est au regard des résultats obtenus que cette phase pourra être envisagée ultérieurement.

Enfin, l’article 57 du projet de loi réforme en profondeur la gouvernance d’Action logement, tout en restaurant une relation contractuelle avec l’État que la loi du 25 mars 2009, dite « loi Molle », avait profondément déséquilibrée. À l’initiative de vos rapporteurs, des aménagements importants ont été apportés à l’article 57 visant à préciser le contenu de la convention prévue entre l’État et l’UESL-Action logement ainsi que le rôle de tête de réseau de l’Union. Le principe d’une déclinaison territoriale de l’utilisation des emplois de la PEEC a également été acté, via la conclusion de conventions avec les collectivités intéressées. Enfin, les modalités d’information du Parlement sur la programmation des emplois de la PEEC devraient être améliorées grâce à la fixation d’un délai pour la remise du rapport annexé au projet de loi de finances.

4. L’affirmation de l’échelon intercommunal en matière d’urbanisme 

Les dispositions du projet de loi en matière d’urbanisme sont très denses.

D’une manière générale, vos rapporteurs ont estimé que les délais prévus pour la mise en œuvre des différentes dispositions du projet de loi (mise en compatibilité du PLU avec le SCOT, transformation des POS en PLU, transformation des zones à urbanisation après neuf ans, abaissement du seuil de mise à disposition gratuite des services déconcentrés de l’État pour l’application du droit des sols, etc.) étaient trop courts et mal articulés avec le processus législatif engagé sur l’acte III de la décentralisation. Ces délais doivent être maintenus tel que le prévoit le droit en vigueur ou rallongés en raison des prochaines échéances démocratiques qui pourront se traduire par l’arrivée de nouvelles équipes municipales qui ne doivent pas être pénalisées par l’éventuelle absence d’engagements des processus nécessaires. Enfin, il ne faut pas perdre de vue la complexité et l’ingénierie nécessaire à la mise en œuvre des mesures prévues par le projet de loi dont vos rapporteurs ont également souhaité tenir compte (se reporter au schéma ci-dessous).

Dans cette perspective, plusieurs modifications ont été apportées par la Commission visant à :

– engager la procédure de mise en compatibilité du PLU avec le SCOT dans un délai d’un an et la finaliser dans un délai maximal de trois ans ;

– permettre aux communes qui ne sont pas dotées d’un document d’urbanisme d’engager un travail communal avant le passage à l’élaboration d’un document intercommunal ;

– questionner l’avenir des zones à urbaniser qui n’ont pas été ouvertes à l’urbanisation neuf ans après leur création au lieu de prévoir leur reclassement automatique en zones naturelles ;

– reporter d’un an – jusqu’au 1er juillet 2015 –, l’abaissement du seuil de mise à disposition gratuite des services déconcentrés de l’État pour l’application du droit des sols aux intercommunalités de petite taille ;

– revenir au délai prévu par le droit en vigueur (31 décembre 2016) pour l’application du principe d’inconstructibilité limitée pour les communes non couvertes par un SCOT ;

– reporter au 31 décembre 2015 la transformation des plans d’occupation des sols (POS) en plans locaux d’urbanisme (PLU) dans la mesure où aucune échéance fixe n’avait été établie jusqu’à présent.

En ce qui concerne la planification stratégique, le choix d’affirmer le rôle intégrateur du schéma de cohérence territoriale (article 58) a été confirmé par la Commission qui a, en revanche, tempéré le renforcement du principe d’urbanisation limitée en l’absence de SCOT pour ne pas pénaliser les communes qui s’étaient préalablement engagées dans l’élaboration d’un document de planification. Enfin, les débats ont permis de clarifier l’échelle d’élaboration du SCOT en précisant que : d’une part, les SCOT existants, même lorsqu’ils sont portés par un seul EPCI, pourront perdurer ; d’autre part, lorsqu’un EPCI comprend un territoire qui correspond à un bassin de vie, il pourra choisir d’élaborer un PLU intercommunal valant SCOT en application de l’article L. 123-1-7 du code de l’urbanisme qui est expressément visé par l’article 58 du projet de loi.

La réforme majeure du titre IV est l’adoption du transfert de compétence de plein droit aux communautés de communes et communautés d’agglomération en matière de PLU (article 63). À l’initiative de vos rapporteurs, un amendement a été adopté afin d’aligner les délais pour les communes qui ne disposent pas, à l’heure actuelle, d’un document d’urbanisme propre avec le délai de trois ans dont disposent les communes qui auront engagé l’élaboration ou la révision de leur PLU avant la promulgation de la présente loi. La situation particulière de ces communes, soumises au Règlement national d’urbanisme (RNU), souvent de petite taille et situées sur un territoire rural, a en effet été insuffisamment prise en compte d’où l’importance de cette période transitoire supplémentaire qui doit leur permettre d’engager un travail au niveau communal préalablement au passage à l’échelon intercommunal.

La Commission a, en outre, retenu le principe d’un débat annuel sur la politique locale de l’urbanisme au sein du conseil communautaire : ce débat offre la garantie que chaque commune membre de l’EPCI pourra mettre à l’ordre du jour du conseil communautaire les besoins identifiés (modification du règlement du PLU par exemple) sur son territoire.

Le contenu du PLU communautaire intégré a également été modifié (article 64) en vue d’assurer une meilleure prise en compte des intérêts de la commune tout au long de la procédure d’élaboration du PLU intercommunal. À cet égard, vos rapporteurs souhaitent mettre l’accent sur une disposition transitoire, adoptée à leur initiative, visant à capitaliser le travail précédemment accompli – pour la réalisation d’un schéma de secteur par exemple – pour élaborer un PLU intercommunal. L’objectif de ces adaptations est de tenir compte des dynamiques locales et de préserver une gestion de proximité et en finesse.

S’agissant enfin du caractère intégré du PLU communautaire, la commission a préféré retenir le principe d’une fusion optionnelle du PLU intercommunal avec le programme local de l’habitat (PLH) et, le cas échéant, le plan de déplacements urbains (PDU) : il revient, en effet, aux communautés concernées d’apprécier la pertinence de la fusion de ces documents.

Les autres dispositions du titre IV ont pour objectif de lutter contre l’étalement urbain et la consommation d’espaces naturels et agricoles en aménageant certaines règles existantes. L’article 65 prévoit notamment la transformation des zones à urbaniser, n’ayant pas fait l’objet d’une ouverture à l’urbanisation dans un délai de neuf ans après leur création, en zones naturelles. À l’initiative de vos rapporteurs, la Commission a modifié cette règle en prévoyant que, dans les neuf ans suivant leur création ces zones doivent être ouvertes à l’urbanisation ou retrouvent leur zonage antérieur par une modification ou une révision du PLU ou du document d’urbanisme en tenant lieu. Le projet de loi vise également à permettre le déploiement d’outils d’ingénierie foncière que sont les établissements publics fonciers (EPF) sur l’ensemble du territoire et apporte quelques aménagements à l’exercice du droit de préemption. D’autres dispositions concernent la mobilisation des terrains issus des lotissements ou les outils d’aménagement opérationnel (zones d’aménagement concertées, création de projets d’intérêt majeur, etc.).

Source : schéma établi à partir du dispositif du projet de loi

C.— DE NOUVEAUX RENDEZ-VOUS

En dépit des innovations qu’il comporte ainsi que de mesures structurantes pour la conduite des politiques publiques en matière de logement et d’urbanisme, le projet de loi comprend également des dispositions qui devront être revisitées ultérieurement pour être pleinement à la hauteur des enjeux.

1. La lutte contre l’habitat indigne : des innovations intéressantes mais une réflexion de fond à mener

a) Des pistes intéressantes

L’article 41 du projet de loi a pour objectif de permettre aux EPCI de devenir des acteurs uniques de la lutte contre l’habitat indigne en donnant, sous certaines conditions, à leurs présidents des prérogatives en matière de police spéciale du logement, détenues aujourd’hui d’une part par les maires des communes membres et d’autre part par le préfet.

Pour que cette délégation à l’EPCI soit effective, il faut que tous les maires acceptent de transférer leurs pouvoirs de police spéciale. Le refus d’un seul maire bloque le transfert. Cette condition risque de limiter considérablement les cas de transferts, d’autant que rien n’est dit sur les moyens financiers afférents. En effet, une commune centre disposant d’un service communal d’hygiène et de santé efficace doté de moyens financiers via la dotation générale de décentralisation ne sera pas nécessairement incitée à transférer sa compétence à l’EPCI si cela signifie une perte d’efficacité et un saupoudrage des moyens de la lutte contre l’habitat indigne sur le territoire communal voire intercommunal. Ainsi, le territoire national va connaître dorénavant trois acteurs de la lutte contre l’habitat indigne : le préfet, le maire, et le président de l’EPCI dans les cas où les maires auront décidé de lui transférer leurs compétences. Vos rapporteurs estiment qu’il aurait peut-être été préférable de procéder à la recentralisation de l’ensemble des services d’hygiène et de santé tels qu’ils fonctionnent depuis une trentaine d’années, pour procéder ensuite à une redistribution par le biais de conventions ou de « contrats d’objectifs » passés par l’État avec les communes ou avec les EPCI, de manière à s’assurer de ce que font effectivement ces services sur l’ensemble du territoire, et avec quels moyens.

Ils saluent l’adoption d’un amendement à l’initiative de M. François Pupponi qui permet au maire de se voir déléguer les prérogatives du préfet en matière de police de santé publique, si l'EPCI disposant de la compétence habitat n'en fait pas la demande.

L’article 43 du présent projet de loi instaure la possibilité pour les autorités compétentes en matière de police spéciale du logement, c’est-à-dire le maire et le préfet, décident d’une astreinte d’un montant modulable lorsque des travaux ont été prescrits aux propriétaires et qu’ils n’ont pas été exécutés dans le délai prévu par l’arrêté. Vos rapporteurs estiment que cette mesure est intéressante, même si elle ne doit pas se substituer aux travaux d’office. Il leur est en revanche apparu indispensable d’amender le projet de loi afin d’appliquer le mécanisme de l’astreinte aux copropriétés en tenant de leurs spécificités, notamment afin de ne pas la faire supporter aux copropriétaires de bonne foi ayant voté les travaux.

L’article 46 du projet de loi modifie la procédure relative à l’octroi et au versement de l’allocation logement dans le cas des logements déclarés non-décents afin d’inciter les bailleurs à effectuer les travaux de mise en conformité, tout en limitant l’impact pour le locataire. La nouvelle procédure prévoit que si un logement fait l’objet d’un constat d’indécence par l’organisme payeur, c’est-à-dire la CAF, ou un service instructeur tel qu’un service communal d’hygiène et de santé, le droit à l’allocation de logement (AL) est maintenu durant un délai d’un an pour le locataire, mais son versement est différé tant que le propriétaire n’a pas effectué les travaux de mise en conformité. Durant ce délai, le locataire ne s’acquitte que du loyer résiduel sans que cela ne puisse fonder une action du bailleur à l’égard du locataire pour l’obtention de la résiliation du bail. Vos rapporteurs estiment qu’il s’agit d’une mesure de justice, qui prend efficacement en compte le fait que les locataires n’intentent que très peu d’actions en justice.

En outre, vos rapporteurs ont déposé et fait adopter dès le stade de la commission des amendements importants :

– sécurisation juridique des procédures d’évacuation suite à un arrêté d’insalubrité ou de péril et lorsqu’il existe un obstacle aux travaux d’office,

– évaluation de l’indemnité d’expropriation en tenant compte de l’estimation des travaux à effectuer,

– hébergement mis à la charge du propriétaire dans le cadre des mesures relatives à la salubrité et à la sécurité publique.

b) Une réflexion de fond à mener

Le sujet de l’habitat indigne ne se résume pas à la question des marchands de sommeil. Il est indispensable de travailler sur toute la chaîne, et le plus en amont possible, pour prévenir la dégradation des logements et le passage de la décence à l’indécence, jusqu’à l’insalubrité et au péril irrémédiable. Les experts que vos rapporteurs entendus sur ce sujet au cours des auditions, qu’ils soient issus du pôle de lutte contre l’habitat indigne, des agences régionales de santé, des collectivités territoriales, des ADIL, ou encore du DAL, l’ont d’ailleurs tous souligné.

Vos rapporteurs ont donc réfléchi à quelques propositions concrètes pour enrichir le texte :

– soumettre à déclaration préalable les divisions de logement,

– prévoir une déclaration de mise en location afin de faciliter le travail de contrôle de la décence des inspecteurs d’hygiène et de santé, en tirant les leçons de l’expérimentation menée depuis 2006,

– permettre à la collectivité de se porter partie civile pour les infractions au règlement sanitaire départemental,

– mieux encadrer les délais à chaque étape des procédures pour les accélérer, avec une suspension du bail et du paiement du loyer dès que le logement est reconnu comme indigne.

Ces propositions restent à affiner et demandent, pour aboutir, une implication forte et précise des services ministériels. Elles doivent pouvoir s’articuler avec les programmes locaux de l’habitat et tenir compte ainsi de la spécificité de nos territoires métropolitains et ultramarins.

2. La réforme des attributions de logement social

Depuis le début de l’année, une large concertation a été engagée sur les procédures d’attribution, rassemblant les associations, des représentants des bailleurs et des collectivités territoriales ainsi que des parlementaires.

À l’issue d’une première phase de concertation, le comité des sages chargé de piloter la concertation a rendu un avis qui est annexé au présent rapport. Les échanges auxquels la concertation a donné lieu ont mis en évidence la nécessité de procéder par étapes. De fait, l’article 47 du projet de loi traduit les deux premières d’entre elles, avec d’une part la mise en place d’un dossier unique, et d’autre part l’instauration d’un fichier intercommunal partagé de la demande et d’un lieu physique intercommunal d’accueil et d’information des demandeurs.

Ces mesures sont un préalable avant d’aller plus loin, pour aider les territoires qui sont aujourd’hui moins avancés ou plus complexes que d’autres à progresser et à trouver des solutions adaptées, comme le permettra le plan partenarial.

À l’initiative de vos rapporteurs, plusieurs modifications ont été apportées à cet article dans le but de renforcer la dimension partenariale du système national d’enregistrement (SNE), via l’instauration d’un comité d’orientation, ainsi que du plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs à travers l’association des agences d’urbanisme, la possibilité pour les professions immobilières de mettre en commun l’information sur l’offre de logements disponibles ou encore la consultation des représentants d’associations tant de locataires que de mal-logés.

Dans le prolongement du droit à l’information et de la mise en place d’un lieu d’accueil pour les demandeurs de logement social, la Commission a considéré que ces derniers devaient être reçus dans un délai raisonnable pour faire le point sur leur situation et se renseigner sur les modalités de traitement de leur demande.

Enfin, les pistes évoquées lors de la concertation et qui concernent les étapes suivantes de la réforme des procédures d’attributions – en particulier, la mise en place d’un système de cotation de la demande liée à un mécanisme de qualification de l’offre de logements ainsi que celle d’un dispositif de « location choisie » –, si elles sont expérimentées au plan local, devront être expressément mentionnés dans le plan partenarial et lié au dispositif de gestion de la demande.

3. La question cruciale de l’accueil, l’hébergement et l’accompagnement des personnes défavorisées

En consacrant juridiquement le rôle des services intégrés de l’accueil et de l’orientation (SIAO) et en fusionnant les plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) et les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), le projet de loi conforte des outils indispensables à la prise en compte intégrée des questions d’hébergement et de logement. Ces mesures traduisent des engagements pris dans le cadre du plan quinquennal de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, adopté le 21 janvier 2013.

Ces efforts de mise en cohérence apparaissent également dans l’extension des compétences des comités régionaux de l’habitat (CRH) aux questions d’hébergement ainsi que dans la plus grande articulation des fonds de solidarité pour le logement (FSL), avec les différents dispositifs mis en place par le projet de loi.

La Commission a souhaité renforcer la place de l’accompagnement dans le nouveau plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD), en l’inscrivant explicitement parmi les objectifs du plan et en précisant que le plan devra permettre d’améliorer la coordination des actions menées en matière de diagnostics sociaux et d’accompagnement et la coopération entre les partenaires concernés. Elle a également réaffirmé le principe d’accueil inconditionnel qui, dans les faits, n’est pas toujours mis en œuvre du fait de la saturation des dispositifs CADA et de l’hébergement pour les demandeurs d’asile, notamment au sein des dispositifs d’urgence.

À l’initiative de vos rapporteurs, la Commission a, par ailleurs, adopté un amendement visant à prendre en compte, lors de l’évaluation des besoins sur laquelle se fonde le PDALHPD, toutes les formes d’habitat – y compris celles définies comme illicites (squats, etc.) – afin de ne pas en « fausser » partiellement le résultat. Il ne s’agit pas de reconnaître ces formes d’habitat mais de les prendre en compte dans les repérages de situations servant à l’élaboration du plan d’action.

Enfin, la Commission a encadré davantage la possibilité de proposer aux personnes reconnues prioritaires au titre du DALO un logement social faisant l’objet, dans un premier temps d’un bail glissant :

– d’une part, il est reconnu à la commission de médiation – et non plus seulement au préfet – la possibilité de préconiser que soit proposé au demandeur un logement dans ces conditions ;

– d’autre part, lorsque le préfet propose, dans le cadre de son obligation de relogement d’un demandeur reconnu prioritaire au titre du DALO, un logement social en bail glissant, il doit motiver sa décision.

Au-delà de ces aménagements, la question des moyens alloués à cette politique reste centrale tant la situation, dans certains territoires, est critique. Vos rapporteurs se feront l’écho de ces préoccupations dans le cadre du prochain examen du projet de loi de finances pour 2014.

Ils seront également attentifs à ce que l’utilisation des outils prévus par le projet de loi soit correctement articulée avec le rôle croissant des collectivités dans la mise en œuvre des politiques publiques de l’hébergement et du logement. C’est la raison pour laquelle ils ont proposé un amendement – qui a été adopté par la Commission – visant à préciser que ce sont bien les EPCI qui, lorsqu’ils sont dotés d’un programme local de l’habitat (PLH) exécutoire, coordonnent l’ensemble des actions au titre de lutte contre l’habitat indigne.

4. L’urbanisme commercial

L’urbanisme commercial, sujet dont la Commission des affaires économiques a plusieurs fois débattu sans aboutir à un résultat satisfaisant au cours de la précédente législature, a de nouveau été abordé dans ce projet de loi. Même s’il est évoqué au détour de dispositions relatives aussi bien au DAC (document d’aménagement commercial) qu’aux « drive », l’urbanisme commercial ne constitue pas à proprement parler un sujet spécifiquement traité par ce projet de loi.

Néanmoins, il est apparu logique de l’y intégrer tant la volonté, partagée par tous, de transférer l’urbanisme commercial du code de commerce vers l’urbanisme de droit commun trouve dans ce texte un véhicule idéal.

La loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (LME) a modifié de la réglementation relative à l’urbanisme commercial (critères à prendre en considération pour autoriser des implantations d’équipements commerciaux, composition des commissions départementales d’aménagement commercial relèvement du seuil d’autorisation de 300 à 1 000 m2…) sans pour autant régler l’expansion anarchique des équipements commerciaux.

C’est la raison pour laquelle le président François Brottes a décidé de déposer un amendement qui, tout en suggérant une nouvelle réglementation base sur une ancienne proposition de loi qui avait été débattue sous la XIIIe législature, demande au Gouvernement un rapport sur l’applicabilité de cette réglementation afin d’aboutir à un dispositif à la fois clair et durable relatif à l’urbanisme commercial, qui puisse être adopté avant la fin du processus législatif sur ce texte.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— DISCUSSION GÉNÉRALE

Dans le cadre des travaux relatifs à l’examen du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (n° 1179), la commission a auditionné Mme Cécile Duflot, ministre de l’Égalité des territoires et du logement, lors de sa réunion du 23 juillet 2013.

M. le président François Brottes. Madame la ministre, je suis heureux de vous accueillir pour la discussion du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. Après votre intervention, je propose, conformément à la décision du bureau de notre Commission, qu’un seul orateur par groupe prenne la parole dans la discussion générale.

Je note que vous nous proposez une rénovation des règles d’urbanisme assez conséquente. Ce sujet passionne la Commission et, parce que vous n’êtes pas la première à le traiter, vous constaterez que, sur ce point, le passé a laissé certaines marques, y compris sur le président de la Commission que je suis. (Sourires.)

Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement. Le projet de loi que je vous présente aujourd’hui a été élaboré sur la base de nombreux travaux parlementaires passés – propositions de loi, rapports parlementaires… – et il répond à des amendements déposés par certains d’entre vous. Il repose sur trois axes : la régulation, la protection et l’innovation.

La démarche de régulation proposée se fonde sur un constat : la libre organisation par le marché du secteur du logement n’a pas rencontré les succès escomptés, ni pour améliorer l’offre ni, surtout, pour faire baisser les loyers. Depuis 1984, ils ont en effet augmenté à un rythme deux fois supérieur à celui de l’indice des prix, provoquant un véritable décrochage avec le niveau des revenus. Lors des dix dernières années, on a constaté en Île-de-France, une augmentation de 40 % des loyers à la relocation ! Les zones tendues sont devenues très tendues. Dans ce contexte, ce projet de loi introduit un mécanisme d’encadrement des loyers, qui doit être suffisamment contraignant pour être efficace, et suffisamment souple pour que nous n’entrions pas dans une logique de prix administrés. Je sais que des amendements ont été déposés pour améliorer le dispositif.

Ce mécanisme s’accompagnera d’un volet de simplification et de sécurisation de la location comportant la création d’un bail type, d’un état des lieux type avec l’utilisation d’une grille de vétusté… Les relations entre bailleurs et locataires seront simplifiées. Par ailleurs, par souci de justice, les meublés comme résidence principale seront soumis aux mêmes obligations que les biens loués vides.

La régulation portera également sur les professionnels de l’immobilier. Certaines des mesures que nous proposons sont issues d’un travail effectué par les représentants de ces professionnels ; d’autres sont inspirées par des travaux parlementaires. Nous avons voulu assurer davantage de transparence, de clarté et de simplicité, par exemple en ce qui concerne la gestion des copropriétés. Nous voulons également mettre fin au surenchérissement des prestations des agences immobilières. Nous répondons à une proposition de la profession en créant un Haut conseil des professions immobilières qui ouvrira la voie à des procédures disciplinaires sans doute plus efficaces que la voie judiciaire, seul recours possible aujourd’hui.

La régulation doit aussi permettre de favoriser la transition écologique des territoires. Certaines dispositions ont déjà été adoptées dans le cadre du projet de loi d’habilitation, et je vous ai déjà présenté la première ordonnance ; d’autres suivront. Nous sommes déterminés à lutter contre l’artificialisation des sols. Les bonnes intentions sont très largement partagées en la matière mais, depuis quinze ans, aucune mesure efficace n’a été prise pour enrayer la disparition des terres agricoles. Nous voulons donner aux élus des outils qui leur permettent d’agir et non plus de subir. Je rappelle que le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est aujourd’hui directement corrélé au nombre d’habitants, à la voirie et à la richesse de la population. Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique, et moi-même avons estimé qu’il était temps d’en modifier l’assiette, et d’intégrer les richesses collectives que constituent, par exemple, les zones agricoles, les zones naturelles, les zones de captages… Les collectivités concernées ne doivent pas être défavorisées par rapport à d’autres.

La démarche de protection est illustrée par un dispositif dont le projet de loi pose les fondations, et qui a vocation à se renforcer au cours du débat parlementaire : la garantie universelle des loyers (GUL). Elle apporte une réponse à de nombreuses situations que nous avons identifiées, et elle concerne de très nombreuses populations – en particulier les jeunes auxquels le Président de la République avait souhaité que soit apportée une caution locative. Elle permettra aussi de prévenir les expulsions. Ce drame social et familial a un coût financier considérable pour l’État, mais aussi pour les départements par le biais du Fonds de solidarité pour le logement (FSL). La détection précoce des situations d’impayés – dues dans 75 % à des accidents de la vie, comme l’a montré l’étude de l’agence nationale d’information sur le logement (ANIL) – permettrait de mettre en œuvre les dispositifs qui existent déjà.

Cette démarche répond aussi au problème des 3,5 millions de logements qui restent vacants dans notre pays. Nous savons que la crainte d’une relation directe avec le locataire constitue un frein à la location. L’intervention d’un tiers sécuriserait l’apport financier que le loyer peut représenter pour le propriétaire ; elle simplifierait la gestion du rapport parfois conflictuel avec les locataires. Le risque serait minimisé en étant mutualisé entre l’ensemble des locations du parc privé, contrairement aux dispositifs précédemment mis en œuvre qui avaient été fragilisés du fait de leur concentration sur une seule catégorie de population – c’était le cas de la Garantie des risques locatifs (GRL), mécanisme qui ne s’adressait qu’aux personnes dans les situations les plus difficiles.

De nombreuses mesures sont également destinées à sécuriser le logement des personnes les plus fragiles : la fusion entre le plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) et le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), la consolidation du rôle des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), et la participation des personnes accueillies dans les lieux d’hébergement. Un certain nombre de dispositifs sont issus des travaux de la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale. Ils prennent place dans le cadre de la réforme de structures d’hébergement que nous avons lancée.

Protéger c’est également lutter contre l’habitat indigne. Nous proposons de nombreuses mesures législatives qui permettront aux élus mobilisés d’être plus efficaces et qui donneront aux collectivités locales les moyens d’agir car elles sont trop souvent démunies face aux marchands de sommeil.

Le projet de loi est enfin marqué par l’innovation.

Une grande concertation a été menée sur l’attribution des logements sociaux. Un large consensus a été trouvé concernant, d’une part, la nécessaire transparence relative aux délais, et, d’autre part, la création du dossier unique. Cette dernière disposition, déjà expérimentée, doit être généralisée.

Le projet de loi met aussi en place un cadre législatif pour les « autres modes d’habitat » afin que soit assuré un traitement égalitaire. Je pense aux résidences principales à caractère léger ou démontable, et à l’habitat participatif – qui représente déjà 15 % de l’habitat en Suisse – que certaines collectivités locales souhaitent développer.

La réforme de l’urbanisme compte aussi parmi les innovations car nous avons la volonté de franchir un cap. Nous ne changeons rien à ce qu’a voulu le législateur en 1982 en confiant aux maires la possibilité de délivrer les autorisations d’urbanisme et les permis de construire, mais nous voulons que les élus travaillent dans de meilleures conditions en les associant à la rédaction de documents intercommunaux d’urbanisme. Aujourd’hui, 36 % des communes de France, pour l’essentiel des petites communes, se trouvent sous le régime du règlement national d’urbanisme, et n’ont en conséquence aucune latitude pour prendre des décisions en matière d’urbanisme puisque celles-ci relèvent des services de l’État : nous devons leur rendre une autonomie de décision !

Ce projet de loi ne constitue pas une « couche législative » supplémentaire ; il permet de revenir sur les textes essentiels en matière de logement que sont la loi de 1989, celle de 1965 sur les copropriétés, et celle de 1970 relatives aux professionnels de l’immobilier.

M. Jean-Marie Tetart. Oui, madame la ministre, vous innovez ! Vous innovez en donnant aussi peu de temps aux députés pour examiner, en fin de session extraordinaire un ensemble de documents de près de 900 pages présentant en 216 pages les 84 articles du dispositif. Vous innovez également en termes de concertation avec les parlementaires. Près de 900 amendements ont été déposés par les seuls députés de la majorité, ce qui en dit long sur les relations entre la majorité parlementaire et le Gouvernement, et sur le degré de finalisation du texte qui nous est présenté. Vous auriez pu mettre à profit l'été pour mettre au point un texte mieux ficelé, qui ait meilleure allure (Sourires), et ne nous en proposer l'examen qu'à la rentrée.

La densité et la complexité de ce texte ne nous permettent pas de réagir en quelques minutes à tous les articles. Nous souhaitons néanmoins en évoquer quelques-uns.

Nous aurons peu de désaccords s'agissant du titre II qui traite de l'habitat indigne et des copropriétés dégradées. Les travaux de l’ancien sénateur Dominique Braye, président de l’agence nationale de l’habitat (ANAH), et du sénateur Claude Dilain, nous ont confortés dans notre décision. En revanche, le titre premier nous semble dangereux. Vous souhaitez détendre et réguler le marché du parc locatif privé, pacifier les relations entre propriétaires et locataires, assainir les activités professionnelles immobilières, prévenir et encadrer les expulsions, mais vous imposez l'encadrement des loyers en zone tendue, la garantie universelle des loyers, et une avalanche de nouveaux documents et de dossiers types complexifiant les règles. Ce n'est pas avec ce type de dispositions que vous rassurerez les bailleurs privés actuels et que vous attirerez de nouveaux investisseurs !

On peut presque dire que vous voulez mettre en place une sorte de collectivisation du logement locatif privé par laquelle, entre plafonnement du loyer et charges obligatoires liées au foisonnement des dépenses et contraintes s'imposant aux biens loués, vous déterminez en quelque sorte le revenu maximum auquel peut prétendre le bailleur.

La méthode d'encadrement du loyer que vous proposez sera sans nul doute contre-productive car on observera un alignement progressif des loyers vers le loyer médian + 20 %, alignement qui contribuera à augmenter le loyer médian. Quant à la garantie universelle des loyers à la charge du bailleur en lieu et place des cautionnements volontaires, elle déresponsabilisera les locataires, elle conduira à une fiscalité accrue sur les loyers ou à un prélèvement supplémentaire sur Action Logement, et elle fera naître une nouvelle administration.

Nouvelle taxe, nouvelle administration, nouvel empilement réglementaire tout cela pour un niveau d'impayés de 2,5 % ! N'était-il pas plus simple de renforcer les sanctions envers les tricheurs, et la solidarité avec les plus démunis ? On a l'impression que vous préférez de grands systèmes à de petites mesures efficaces pour améliorer la situation des locataires, à l'exception, il est vrai, de certaines dispositions issues du projet de loi dit « Lefebvre », comme le renforcement des sanctions en cas de rétention abusive du dépôt de garantie, l'action en diminution de loyer en cas de sous-estimation de la surface habitable, l'allégement de la solidarité en cas de colocation, ou encore mise en place d'une grille de vétusté. Nous en prenons acte.

Le titre Ier répond aussi à la stigmatisation à l'égard des professionnels de l'immobilier que vous abordez dès les premières lignes de l'exposé des motifs en évoquant, je cite, « tarifs injustifiés et excessifs, non-respect des obligations, opacité… ». Si vous reconnaissez immédiatement que ces mauvaises pratiques sont le fait d’une minorité, vous n’en remettez pas moins en cause le modèle économique d’une profession qui s'adaptera certainement, mais avec quelles conséquences sur l'emploi du secteur ?

Quant au titre IV, il tente de répondre à l'objectif de construction de 500 000 logements tout en respectant les contraintes de la transition écologique des territoires. Nous partageons bien évidemment vos préoccupations concernant ce qui peut réduire la consommation des zones agricoles et des zones naturelles par une mobilisation des friches industrielles et commerciales, par une densification de l'urbanisation. Pourquoi ne pas modifier l’assiette de la DGF, comme vous venez de l’évoquer ? Nous sommes d'accord pour que la hiérarchie des documents d'urbanisme soit revue au profit du schéma de cohérence territorial (SCoT) et que l'intercommunalité joue un rôle de premier plan dans la responsabilité de l'aménagement du territoire et de l'urbanisation, mais nous n’approuverons cette disposition que si elle s’applique sur une base volontaire en ce qui concerne les PLU. Oui au PLU intercommunal (PLUi), mais pour les intercommunalités qui le décident ! Je crois que nous aurons sur ce point un allié précieux en la personne du président Brottes qui s'est vivement opposé au PLUi lors de la législature précédente.

M. Benoist Apparu et M. Michel Piron. Hélas ! (Sourires.)

M. Jean-Marie Tetart. Nous espérons en tout cas qu’il n’a pas changé d’avis.

Pour conclure, ce texte oppose les propriétaires aux locataires, stigmatise une profession et décourage l'investissement locatif. Il complexifie tellement les règles et les procédures qu'il augmente les risques de contentieux entre propriétaires et locataires au lieu de participer à la pacification de leurs rapports. Il rendra laborieuse et à risque la gestion locative directe par le propriétaire ; la location sera si complexe que le recours à des professionnels deviendra indispensable.

Il s’agit par ailleurs d’un texte irréaliste quant aux délais de mise en œuvre des différentes dispositions envisagées, qui, de surcroît, ne tient pas compte des échéances municipales et départementales à venir en 2014 et en 2015.

Ce projet de loi crée un choc de complexification comme vous aimez les proposer, comme si un texte multipliant documents types, nouveaux organismes, observatoires et accréditations était le signe d'une œuvre aboutie !

Vous l'avez compris, nous reconnaissons l'importance des enjeux, mais nous doutons que votre projet de loi puisse y répondre. Heureusement, il réserve un avenir radieux aux yourtes ; c'est un des éléments qui nous permettra de rester zen dans les débats à venir. (Sourires.)

Mme Jacqueline Maquet. Je souhaite avant tout remercier les rapporteurs, Mme Audrey Linkenheld et M. Daniel Goldberg, pour leur travail très approfondi mené dans des délais très courts. Ce projet de loi, dit projet de loi ALUR, pour « accès au logement et urbanisme rénové », s'inscrit pleinement dans la feuille de route que s'est fixée le Gouvernement pour faire du logement une priorité. Il concrétise les vingt mesures du plan en faveur de l'investissement pour le logement présenté le 21 mars dernier à Alfortville par le Président de la République. Je rappelle qu’en matière de construction, l’objectif du quinquennat est fixé à 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux.

Depuis un an toutes les lois votées sur le logement vont dans ce sens. Pour mémoire, nous avons déjà voté, et cela dès juillet 2012, le renforcement des obligations de construction de logements sociaux passée de 20 à 25 %, la cession jusqu'à la gratuité de terrains de l'État, le relèvement du plafond du livret A, la mise en place d'un dispositif d'incitation à l'investissement locatif, le Plan d’investissement pour le logement afin de lever les freins à la production, l'encadrement des loyers à la première location ou à la relocation en zone tendue, ou encore le plan de rénovation énergétique des logements. Il y a deux mois, nous avons adopté la loi autorisant le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin d'éliminer les freins aux projets de construction de logements, de répondre dans l'urgence à la crise que connaît notre pays avec ses 3,6 millions de mal logés, et de permettre l'accès au logement pour tous.

Ce projet de loi composé de 84 articles est issu d'une large concertation avec l'ensemble des acteurs du secteur et des parlementaires. On ne peut que s'en féliciter. Il s’organise autour de quatre titres.

Les Titres I et II sont consacrés à l’encadrement des loyers, la prévention des expulsions, l’encadrement des professions immobilières, la lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées, la réforme des syndics. Le projet de loi était très attendu afin de rétablir l'égalité d'accès au logement et de réguler le marché. Grâce à un travail d'expertise important effectué ces dernières semaines, nous avons déposé des amendements, avec mon collègue, Christophe Borgel, afin d'améliorer divers dispositifs du texte.

En ce qui concerne les titres III et IV du projet de loi, je peux vous dire, pour avoir travaillé durant toute ma carrière professionnelle dans un organisme HLM, qu'il est nécessaire de faire évoluer les politiques publiques du logement en les modernisant. Les attributions de logements sociaux doivent être plus transparentes et plus simples, et le demandeur doit être mieux informé. Le texte va dans ce sens. Je pense également que les demandes devraient être plus personnalisées ce qui permettrait de mener une bonne politique de peuplement et de mixité sociale.

Sur la gouvernance les mesures du texte sont intéressantes et vont dans le bon sens tout comme celles relatives au 1 % logement.

Enfin les mesures visant à améliorer le contrôle du secteur du logement social et la modernisation des organismes HLM sont également nécessaires.

Sur le dernier titre relatif à la modernisation de l'urbanisme dans une perspective de transition écologique des territoires, qu'ils s'agissent de planification stratégique, de modernisation des documents d'urbanisme, de lutte contre l'étalement urbain ou des politiques foncières, secteur dans lequel les règles complexes s'empilent, modernisation et simplification s’imposent.

Le groupe socialiste est totalement favorable à ce projet de loi.

M. Michel Piron. Madame la ministre, je connaissais bien évidemment votre don en matière de synthèse mais, cette fois, cela tient du prodige ! (Sourires.) En quelques minutes, vous évoquez 95 pages d’exposé des motifs, 216 pages de projet de loi stricto sensu et 600 pages d’études d’impact : reconnaissons combien votre talent est grand et sans doute à la mesure de votre capacité de création législative !

La tentation irrésistible de l’inflation normative sévit dans notre pays hypercentralisé – le Parlement en prend sa part comme le montre le nombre d’amendements que nous devons examiner sur ce texte. Elle nous amène à traiter dans la loi de questions qui, ailleurs, relèveraient du champ réglementaire. Cela ne contribue pas à la simplification que nous appelons tous de nos vœux. Je rappelle que nous avons habilité le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures de simplification en matière de construction de logements. Cette situation devrait tout de même nous interroger !

Sur le fond, je commence par me réjouir que vous abordiez la question délicate – et transpartisane – du PLUi. Nous avons naguère eu ce débat très nourri en commission des affaires économiques et en commission du développement durable, puis dans l’hémicycle. Dans l’une des commissions, le vote s’était d’ailleurs terminé à sept voix contre sept…

Le PLUi me paraît un outil indispensable – rappelons que 27 000 communes françaises comptent moins de mille habitants, ce qui implique une capacité d’ingénierie réduite. À mon sens, le PLU devrait être intercommunal de droit sauf s’il se trouvait une majorité, peut-être qualifiée, pour y renoncer : ce serait déjà un pas considérable, ne serait-ce que pour bien rétablir le lien entre logement, zones d’activité et mobilité, mais aussi pour permettre des constructions en plus grand nombre et pour favoriser la mixité sociale et fonctionnelle.

En revanche, je crains que votre dispositif d’encadrement des loyers ne représente une erreur majeure : je ne conteste pas vos bonnes intentions, mais l’enfer en est pavé ! Vous partez d’un principe louable d’observation des loyers – même s’il faudra s’assurer que les observatoires observent correctement. Vous avez choisi de fonder ce mécanisme sur le loyer médian, et sur un écart de plus ou moins 20 % par rapport à cette médiane. En Île-de-France, cela représente 23 à 24 euros le mètre carré : beaucoup ne peuvent pas payer de telles sommes. Le risque existe que le seul résultat de ce mécanisme soit de faire diminuer le loyer de ceux qui appartiennent aux trois déciles supérieurs, quand les trois derniers déciles risqueraient de se voir demander une révision de leur bail pour rapprocher leur loyer de la médiane ! La question des loyers est une vraie question, et nous partageons tous votre préoccupation, mais j’ai peur que la réponse que vous apportez ne soit très mauvaise.

Le groupe UDI estime qu’il est d’abord nécessaire d’augmenter l’offre de logements : ce projet de loi facilite-t-il ce nécessaire accroissement ? Le PLUi y contribuera, mais à long terme : à court terme, les mesures que vous proposez seront-elles suffisantes ?

S’agissant de la garantie du risque locatif, comment mutualiser sans déresponsabiliser ? Il faut d’abord se demander qui finance le dispositif : il est nécessaire que les locataires soient impliqués. Il faudrait également étudier l’idée d’un ticket modérateur ; sinon, on risque simplement de créer une incitation à ne pas payer son loyer. C’est un sujet important, mais qui mérite des réglages précis.

Ce projet de loi aborde de très nombreux autres sujets, qui souvent ne posent pas problème de fond ; mais le diable se cache toujours dans les détails : nous devrons demeurer attentifs, et nous espérons que des amendements ne tétaniseront pas un marché qui a surtout besoin de souplesse.

S’agissant du fonds de prévoyance obligatoire, je me réjouis de vos projets, madame la ministre : j’ignorais que la propriété excluait la prévoyance !

Le groupe UDI aborde donc ce texte de façon constructive. Méfions-nous toutefois des délires de la raison : les experts estiment que l’énorme hausse des coûts de construction ces dernières années est due pour deux tiers à la production de nouvelles normes. Cela mérite que nous nous posions quelques questions.

M. François de Rugy. La loi ALUR, monsieur Tetart, c’est toujours mieux que la loi MOLLE (loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion), qui l’a précédée…

De l’hébergement d’urgence à l’accession à la propriété, du logement locatif privé au logement locatif social, ce projet de loi traite de tous les maillons de la chaîne. Pour répondre à la crise du logement, il fallait avoir une vision globale du problème : cela implique un texte volumineux. Ceux qui s’en plaignent aujourd’hui regrettaient hier l’absence de tel problème ou de telle mesure dans les textes précédents !

Le Gouvernement adopte ici une démarche nouvelle : le précédent voulait une France de propriétaires, mais n’avait pas fait grand-chose – à part quelques mesures qui ont fait grimper les prix. Lors d’un voyage en Espagne, avant même l’éclatement de la bulle immobilière, les responsables politiques de ce pays avaient pourtant mis en garde les nôtres : attention à ces folies !

Ce projet de loi applique aussi le principe selon lequel toutes les villes, toutes les régions, toutes les campagnes ne peuvent pas être traitées de la même façon.

Nous soutenons notamment l’encadrement des loyers. Il faut rompre avec l’idée, encore présente chez certains, selon laquelle la hausse des prix attirerait les investisseurs : au contraire, elle risque de nourrir une bulle spéculative, et elle restreint l’accès au logement, conduisant à la stagnation économique, voire à la récession. On le voit bien aujourd’hui. La maîtrise des loyers aura, à l’inverse, des effets bénéfiques pour toute la chaîne du logement, comme d’ailleurs la GUL, réponse concrète à la question de la solvabilité des locataires et moyen d’équilibrer les rapports entre propriétaires et locataires.

Plusieurs d’entre nous ont déjà, au cours de la législature précédente, soutenu le PLUi face aux conservatismes divers que nous allons retrouver. Si le PLUi ne devait se faire que sur une base volontaire, très peu seraient signés… Il est temps d’agir sur ce sujet.

Je veux enfin souligner que nous accorderons une attention particulière à la lutte contre l’étalement urbain et à la protection des terres agricoles, y compris en secteur périurbain, à la biodiversité, notamment en ville, à l’encadrement des loyers, à l’amélioration de la performance énergétique.

Les nombreux amendements déposés par la majorité sont, je crois, le signe d’une volonté de coopérer avec le Gouvernement.

M. André Chassaigne. On ne peut que se réjouir de la volonté du Gouvernement d’affronter cette terrible crise du logement. Ce projet de loi apporte à ce problème des réponses globales, et d’autres sur des points plus précis. Les quelques critiques que je me permettrai se veulent donc tout à fait constructives : je ne suis en rien hostile à ce texte.

Je regrette néanmoins le calendrier de son examen, en commission comme en séance publique : c’est un texte important, lourd, qui aurait mérité un autre traitement.

Les problèmes de politique du logement sont avant tout budgétaires : tant que les aides à la pierre n’auront pas été accrues suffisamment pour faire sortir de terre 150 000 logements sociaux par an, la crise du logement demeurera. Les mesures techniques ne remplaceront jamais les crédits manquants ! Le lobby bancaire redouble d’efforts pour mettre la main sur le livret A ; il faut au contraire que celui-ci finance le logement social, et non les profits des banques.

Je me réjouis de votre volonté de lutter contre la hausse des loyers – en Île-de-France, une augmentation de plus de moitié en dix ans ! Toutefois, le mécanisme d’encadrement que vous prévoyez est risqué – il pourrait provoquer une inflation des loyers, qui tendraient à s’aligner à la limite supérieure de 20 % au-dessus de la médiane. Il est de toute façon insuffisant : il ne faut pas entériner la hausse vertigineuse du coût du logement depuis vingt ans. Nous proposons donc plutôt de diminuer les loyers dans les zones tendues.

Avec la GUL, vous voulez protéger les propriétaires contre les impayés et donc réduire le nombre d’expulsions. Ce mécanisme serait mis en place en 2016 : n’est-ce pas trop tard ? Que se passera-t-il entre-temps ? Il y a urgence : Christophe Robert, délégué général adjoint de la Fondation Abbé Pierre, estime que ce projet de loi n’est pas à la hauteur du problème des expulsions locatives.

Je regrette que vous ne reveniez pas sur les réformes iniques de la droite, notamment la loi Boutin. On ne peut pas évacuer la question de la mixité sociale, aujourd’hui menacée par une ghettoïsation croissante. Vous ne prévoyez rien non plus contre la spéculation immobilière.

Enfin, la réquisition de logements vacants a donné peu de résultats jusqu’à maintenant. Beaucoup d’associations soulignent que ce projet de loi ne traite pas suffisamment des plus défavorisés.

Encore une fois, je n’adopte pas ici une posture d’opposition : il s’agit pour nous d’améliorer ce texte.

M. Daniel Goldberg, rapporteur. Cette loi modifiera la vie quotidienne de millions de nos concitoyens : se loger dans de bonnes conditions est l’une de leurs préoccupations majeures. Pouvoir mieux se loger, et plus facilement, c’est aussi avoir moins peur du lendemain : avec ce projet de loi très équilibré, nous rendrons service à nos compatriotes.

L’été semble être propice aux lois sur le logement : la loi sur la copropriété date du 10 juillet 1965, la loi Quilliot du 22 juin 1982, la loi Mermaz et Malandain du 6 juillet 1989… J’adresse d’ailleurs un salut à Guy Malandain, porteur depuis longtemps de cette question de l’urbanité et du vivre ensemble, et aujourd’hui maire de Trappes, ville qui traverse d’importantes difficultés.

Nous voulons faire partager une conviction : les intérêts des différents acteurs du logement – des propriétaires et des locataires, des copropriétaires et des syndics, des acheteurs, des vendeurs et des professionnels de l’immobilier – ne sont pas contradictoires.

La crise du logement a tant duré que ce n’est plus une simple crise : c’est un défaut structurel, qui pèse sur notre compétitivité. Il faut donc mobiliser l’ensemble des acteurs pour rassurer, sécuriser, mais aussi professionnaliser – les grandes fédérations du secteur y sont d’ailleurs favorables. Il faut établir plus de transparence dans les rapports entre propriétaires et locataires, par exemple sur le montant des loyers ; cette transparence accrue permettra aussi de séparer les bons professionnels de la très faible minorité qui n’exercent pas bien leur métier. Il faut plus d’efficacité pour aider les copropriétés en difficulté et pour résorber l’habitat indigne. Vos rapporteurs vous proposeront différentes améliorations sur ces sujets.

Monsieur Tetart, s’il y a 900 amendements de la majorité, voyez-y le souci d’améliorer le texte : vous parliez de « coproduction législative », nous la mettons en œuvre.

Sur les rapports locatifs, vous avez évoqué une « collectivisation » : nous sommes bien loin du modèle soviétique, dénoncé par tous ; en revanche, nous introduisons équilibre, sécurité et transparence.

Le Gouvernement proposera, via un amendement qui me semble aller dans le bon sens, de compléter le dispositif de l’article 8 visant à mettre en place une garantie universelle des loyers, et je pense que nous pourrons encore l’améliorer en séance. En tout état de cause, cela n’a pas de sens d’opposer comme vous le faites, monsieur Tetart, à ce dispositif, dont les objectifs et les moyens couvrent un champ très large, les dispositifs limités qui existent d’ores et déjà et dont l’efficacité reste à démontrer.

Les interventions de Mme Maquet et M. de Rugy ont permis de rappeler le contexte dans lequel ce projet de loi s’inscrit.

Je partage votre sentiment, monsieur Chassaigne, sur nos conditions de travail. Les risques inflationnistes que vous voyez dans le dispositif d’encadrement des loyers n’avaient pas échappé aux rapporteurs, mais il me semble que les garde-fous prévus par le texte sont susceptibles d’apaiser vos inquiétudes à cet égard.

Je vous rejoins, monsieur Piron, sur le sujet de l’offre de construction disponible, mais ce n’est pas l’objet principal de ce texte. Vous serez sans doute d’accord avec moi sur la nécessité d’augmenter la disponibilité du foncier, tant public que privé, si on veut faire baisser les coûts de construction. Je suis par ailleurs persuadé que le philosophe que vous êtes et le scientifique que j’ai été se rejoindront aussi sur le sujet de l’encadrement des loyers.

Je voudrais enfin rappeler que nous avons, avec Audrey Linkenheld, conduit plus de soixante-quinze auditions, qui ont été toutes enrichissantes.

M. le président François Brottes. Je voudrais quant à moi rappeler à M. Chassaigne que le travail en commission est tout à fait indépendant des dates d’ouverture et de clôture de la session. Cela signifie que nous pouvons nous réunir quand nous le voulons.

Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. Quasiment tous ceux que nous avons entendus dans le cadre de nos auditions ont salué la concertation qui a présidé à l’élaboration de ce projet de loi. Je pense notamment aux dispositions relatives à l’habitat participatif, fruit d’une longue concertation tant avec les associations qu’avec les collectivités, comme l’est la réforme des procédures d’attribution des logements sociaux. Cette concertation n’est d’ailleurs pas terminée, les dispositions du texte ne constituant que les deux premières étapes de la réforme. En tant que membre du comité des sages, chargé de rendre un avis sur les propositions du Gouvernement, je peux vous dire que cette concertation a été guidée par le principe de l’universalité du logement social et de la mixité sociale.

De même, les dispositions réformant la gouvernance du logement social n’ont été élaborées qu’après consultation des partenaires de la gouvernance du logement social, tels l’Union sociale pour l’habitat ou encore l’Union d’économie sociale du logement, comme ils le reconnaissent eux-mêmes.

Je n’ai qu’un petit regret : que le Gouvernement ne nous propose qu’en séance la création de la future Agence nationale de contrôle du logement social, l’ANCOLS, qui doit résulter de la fusion de la mission interministérielle d’inspection du logement social, la MIILOS, et de L’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de Construction, l’ANPEEC. J’aurais préféré que nous puissions en discuter en commission.

Les sujets de la densification et de l’artificialisation ont également donné lieu à concertation.

En ce qui concerne la réforme des documents d’urbanisme proposée au titre IV du projet de loi, toutes les associations d’élus et de nombreux acteurs du monde de l’urbanisme ont jugé qu’elle pouvait encore être améliorée, notamment en définissant des délais plus réalistes sans perdre en efficacité et en renforçant la collaboration entre les intercommunalités et les maires. D’autres sujets devront encore être débattus, notamment les conditions de l’automaticité du transfert du PLU intercommunal, la préservation des terres agricoles, la biodiversité, l’urbanisme commercial – je ne doute pas que la question des « drive » donne lieu à quelques échanges.

M. Philippe Bies, rapporteur pour avis de la commission de développement durable et de l’aménagement du territoire. Je rappelle que la commission du développement durable s’est saisie pour avis du titre IV, relatif à la modernisation des règles d’urbanisme. Je ne reviendrai pas sur la question du SCoT intégrateur, qui fait l’objet d’un consensus, ni sur celle de la généralisation des PLU intercommunaux, disposition qui semble moins consensuelle. Sur la question des délais, notre commission a voté un certain nombre d’amendements. La question des capacités d’ingénierie des collectivités locales, en particulier des communes, a également fait débat.

Surtout notre commission a voté la création de deux nouveaux outils, conformément à sa vocation d’innovation dans le domaine environnemental : l’inscription dans le code de l’urbanisme des espaces de continuité écologique ainsi que l’instauration d’un coefficient de biotope par surface, que certaines grandes villes, comme Berlin, expérimentent actuellement. L’objectif n’est pas de le rendre obligatoire, mais de permettre aux communes qui le souhaitent de le mettre en œuvre.

Mme la ministre. Vous qui me reprochez aujourd’hui l’ampleur de ce texte, monsieur Tetart et d’autres, dois-je vous rappeler que vous reprochiez aux deux précédents textes que j’ai défendus devant vous d’être lacunaires ? Si nous avons fait le choix aujourd’hui de vous présenter un projet de loi englobant l’ensemble des dispositions susceptibles de remédier aux difficultés du logement et de la construction, c’est dans le but de donner aux parlementaires une vision globale de l’action du Gouvernement dans ce domaine. Une série de textes consacrés à des dispositifs particuliers ne vous aurait pas permis de voir la cohérence d’ensemble de ce que nous vous proposons.

Comme madame Maquet l’a relevé, les modifications que nous vous proposons permettront de renforcer l’efficacité des procédures, notamment en matière d’attribution de logements sociaux. Nous le devons à la très large concertation qui a présidé à leur élaboration, et je voudrais à ce stade remercier tous ceux qui ont bien voulu y participer, en particulier les parlementaires. Je voudrais également saluer le travail extrêmement approfondi des deux rapporteurs.

Je voudrais ensuite souligner deux points. Premièrement, simplifier n’est pas déréguler, et la situation actuelle du logement, bien de première nécessité, rend plus que jamais nécessaire l’intervention de la puissance publique et la modification des règles en vigueur depuis 1989. Il faut simplifier le droit si on veut faciliter la construction de logements. C’est précisément l’objectif de l’ordonnance relative aux recours abusifs : grâce à cette ordonnance, la lutte contre l’abus de recours contre les permis de construire, serpent de mer des débats parlementaires, deviendra effective dans moins d’un mois.

Deuxièmement, encadrer n’est pas bloquer. Je ne conteste pas la sincérité de ceux qui évoquent les risques d’un mécanisme d’encadrement des loyers, mais il est quand même curieux de voir ceux qui se sont montrés des spectateurs acharnés de la dérégulation s’inquiéter aujourd’hui d’un risque de hausse des plus petits loyers. En tout état de cause, je suis ouverte à toute proposition susceptible d’améliorer les modalités du dispositif. Monsieur Piron, votre raisonnement serait valable si c’était les plus riches qui acquittaient les loyers les plus chers : or c’est loin d’être le cas. Par ailleurs, l’argument selon lequel l’encadrement des loyers favoriserait la hausse des loyers me semble pour le moins spécieux. Le choix de retenir le loyer médian comme loyer de référence traduit précisément notre volonté de permettre une évolution des loyers, mais une évolution contrôlée. Je me fais fort de vous démontrer que ce dispositif, loin d’être inutile, ne permettra pas de voir des hausses de 40 % à la relocation comme nous en avons vu ces dernières années. À ce propos, je vous informe dès maintenant que nous approuvons l’amendement du rapporteur relatif à la prise en compte du loyer au mètre carré dans le dispositif d’encadrement des loyers.

S’agissant de la garantie universelle des loyers, elle vise avant tout à protéger les petits propriétaires, aujourd’hui les premières victimes des impayés. Aucun des dispositifs existants, pas même les dispositifs de nature assurancielle, ne permet de les protéger, ni la garantie loyers impayés, la GLI, dont les critères sont désormais plus restrictifs que ceux retenus par les bailleurs, ni la garantie des risques locatifs, la GRL. La GUL est un dispositif équilibré qui ne déresponsabilise pas les locataires : ses mécanismes permettront toujours d’obtenir plus rapidement des résultats que les procédures que devrait engager une dame propriétaire d’un deux-pièces à Colombes et qui vit dans une maison de retraite à Menton. L’existence d’un tiers facilitera très significativement le recouvrement des loyers ou la mise en œuvre précoce de dispositifs d’accompagnement social. Ce dispositif permettra de remettre des logements sur le marché locatif, de préserver les intérêts des petits propriétaires et de faciliter l’accès au logement, en particulier des jeunes.

En ce qui concerne le PLU intercommunal, beaucoup ont évoqué la question des délais. Je voudrais préciser que le texte n’oblige pas les EPCI à lancer un PLUi dont ils n’auraient pas besoin.

S’agissant de l’ANCOLS, madame la rapporteure, le calendrier des travaux préparatoires au projet de loi n’a pas permis de vous présenter l’intégralité du dispositif, d’autant qu’il nous paraît nécessaire de consulter officiellement les organisations syndicales après une concertation qui a été très longue. C’est un dossier dont la majorité actuelle a hérité et la question a déjà fait l’objet de plusieurs rapports. La réforme d’Action Logement et la réduction du nombre de collecteurs d’une centaine il y a quelques années à une vingtaine aujourd’hui m’a semblé imposer la création d’un organisme unique de contrôle.

Le projet d’amendement sera présenté à votre commission en amont du travail en séance. Il s’agit pour nous d’agir dans la transparence la plus parfaite, mais également de rassurer les salariés de la MIILOS et de l’ANPEEC : il ne s’agit pas de remettre en cause leur statut, ni leur compétence professionnelle.

Je ne conteste pas l’utilité du coefficient de biotope, monsieur le rapporteur pour avis, déjà mis en œuvre par certains PLU. Je ne suis pas certaine pour autant qu’il peut trouver sa place dans le projet de loi, mais nous continuons à y travailler, notamment dans le cadre des états généraux de la modernisation du droit de l’environnement.

En matière de réquisition des logements vacants, monsieur Chassaigne, j’ai tenu mes engagements : un décret d’application de la loi du 18 janvier, en voie de publication, devrait permettre, comme vous l’aviez proposé par voie d’amendement, d’éviter que certains propriétaires n’usent du délai qui leur est accordé pour remettre leur logement en état comme d’une manœuvre dilatoire. Je précise à cette occasion que 75 % des logements qui ont fait l’objet d’une réquisition ont été remis sur le marché à l’issue de la procédure.

M. le président François Brottes. Mes chers collègues, avant que nous commencions l’examen des amendements, je vous informe qu’ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 les amendements suivants : l’amendement CE 494 de M. Chassaigne relatif à la rétroactivité de l’aide personnalisée au logement, l’amendement CE 560 de M. Vignal relatif à l’hébergement chez l’habitant, l’amendement CE 604 de M. Éric Alauzet sur le droit de priorité des communes sur certains logements sociaux, les amendements CE 12, CE 13 et CE 15 de M. Guy Teissier, sur la création d’une commission nationale de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilière, l’amendement CE 687 de Mme Jacqueline Maquet sur les conditions d’attribution des aides au logement, les amendements CE 119, CE 115, CE 116 et CE 256 de M. François Pupponi, visant à déléguer aux maires des pouvoirs de police de santé publique appartenant aux préfets ou à instituer un permis de louer assorti d’un droit de visite incombant aux communes.

M. François Pupponi. Je suis surpris de voir l’irrecevabilité ainsi opposée à des amendements exactement conformes à la logique du projet de loi et qui ne coûtent pas un euro supplémentaire. Je pense notamment aux deux amendements qui proposent d’étendre la possibilité de faire des maires les bénéficiaires du transfert des pouvoirs de police du préfet, déjà prévu au bénéfice des présidents d’intercommunalités.

M. le président François Brottes. Le transfert d’une compétence de l’État constitue toujours une charge supplémentaire pour les collectivités locales. Je précise que votre amendement CE 116 a été déclaré irrecevable en l’état.

Ont également été déclarés irrecevables l’amendement CE 256 de M. François Pupponi élargissant le droit de préemption des communes aux parts de SCI, l’amendement CE 270 de M. Fabrice Verdier, relatif au statut du personnel en cas de cession d’un office public de l’habitat à une HLM, l’amendement CE 566 de Christophe Caresche, relatif à la gratuité de la garantie de la caisse de garantie du logement locatif social, l’amendement CE 89 d M. Jean-Marie Tetart, relatif à la mobilisation des terrains de l’État pour l’accueil des grands rassemblements, l’amendement CE 661 de M. Vincent Feltesse relatif à la création d’agences d’urbanisme par les collectivités territoriales, les amendements CE 498 de M. Dominique Potier et CE 457 de M. André Chassaigne relatifs à la création d’établissements publics fonciers régionaux, l’amendement CE 456 de M. André Chassaigne relatif à la création d’une agence nationale foncière, les amendements CE 455, toujours de M. André Chassaigne, et CE 421, de M. Daniel Fasquelle, relatifs à l’extension du droit de préemption des communes – il est vrai que c’est là une interprétation quelque peu extensive de l’article 40 !

M. François Pupponi. Mon amendement CE 256 vise à ce que la commune bénéficie de droit de la faculté d’exercer un droit de préemption sur les parts de SCI, dont elles ne bénéficient actuellement que si elles en font la demande. Je ne vois pas en quoi un droit déjà existant relèverait de l’article 40.

M. le président François Brottes. Il est vrai que notre commission a pu voter au cours de la législature précédente le droit de préemption des fonds de commerce. Je demanderai des précisions au président de la commission des finances.

II.— EXAMEN DES ARTICLES

La liste des amendements examinés par la commission est disponible sur le site internet de l'Assemblée nationale(15)

TITRE IER

FAVORISER L’ACCÈS DE TOUS À UN LOGEMENT DIGNE ET ABORDABLE

Chapitre IER

AMÉLIORER LES RAPPORTS ENTRE PROPRIÉTAIRES ET LOCATAIRES

Article 1er

(articles 1er, 2, 3, 3-1, 3-2, 3-3 [nouveau], 4, 5, 6, 7,7-1 [nouveau], 8 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 )

Modernisation des dispositions générales applicables aux rapports entre bailleurs et locataires

Le droit des rapports locatifs n’est pas si ancien. La première grande loi régissant les relations entre les bailleurs et les locataires dans le secteur libre remonte en fait à 1982. M. Roger Quilliot, ministre de l’urbanisme et du logement dans le second gouvernement de M. Pierre Mauroy, déclarait alors devant l’Assemblée nationale, le 12 janvier 1982, que « le logement est l'un des domaines où les réclamations sont les plus nombreuses. Les plaintes qui reviennent le plus souvent concernent en particulier les petites annonces immobilières, les clauses abusives ou léonines dans les contrats, le manque de clarté ou de précision dans le décompte des charges locatives, la durée des baux, les loyers. Enfin, dans le courrier reçu par mon département, une place toute spéciale doit être réservée au congé donné au locataire, avec promesse d'un nouveau bail, si ce locataire accepte une importante hausse de loyer. » La loi « Quilliot » (16) aujourd’hui totalement abrogée, a donc jeté les bases de la modernisation des rapports locatifs, en instaurant notamment l’obligation de la rédaction d’un bail précisant les charges qui incombent aux deux parties, et l’obligation de souscription à une assurance contre les risques locatifs par le locataire, visant à garantir l’indemnisation du propriétaire pour les éventuels dommages causés à l’immeuble.

Quelques années après la loi « Quilliot », la loi dite « Méhaignerie » (17) visait à améliorer améliore « sensiblement la stabilité du bail, et donc du locataire » selon les propos du rapporteur de l’époque, M. René Beaumont. Elle a notamment conduit à allonger la durée de préavis des congés de trois à six mois lorsque le bailleur en est à l’initiative. M. Pierre Méhaignerie, alors ministre de l'équipement, du logement, de l'aménagement du territoire et des transports, rappelait la nécessité « d’obtenir un juste équilibre dans les rapports entre locataires et propriétaires » lorsqu’il présenta le projet de loi devant l’Assemblée nationale, le 18 juillet 1986. Les dispositions de la loi « Méhaignerie » ont néanmoins quasiment toutes été abrogées par la loi Mermaz-Malandain.

En effet, comme le rappelle le Gouvernement dans l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, si la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, dite loi Mermaz-Malandain (18), a été modifiée à sept reprises depuis sa promulgation, aucune de ces modifications n’a porté « sur l’économie générale de la loi ou sur ses principes ». Il en va autrement ici, puisque les premiers articles du projet de loi procèdent à une profonde modernisation de la loi de 1989. En renforçant les droits des locataires et en assurant ceux du propriétaire, le présent projet de loi restaure un équilibre qui s’était fragilisé au fil du temps, au détriment des locataires ; ce constat est d’ailleurs partagé par les représentants des locataires comme des propriétaires. C’est donc le régime de droit commun en matière de baux d’habitation qu’il convient d’ajuster aux évolutions de la situation en matière de logement.

Le Chapitre Ier du présent projet de loi contient sept articles, dont l’objectif est d’améliorer les rapports entre propriétaires et locataires dans le parc privé. Le premier article modifie dix articles de la loi de 1989, et en crée deux nouveaux. Pour des raisons de lisibilité, votre rapporteur présente ces évolutions par thématique abordée, et donc par article de la loi de 1989 concerné.

A.— LES CRITÈRES DE DISCRIMINATIONS PROHIBÉS DANS L’ACCÈS AU LOGEMENT : L’ARTICLE 1ER DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 1er de la loi de 1989 pose les principes de l’accès au logement. Son premier alinéa caractérise donc le droit au logement comme un droit fondamental. La notion de droit fondamental vise à consacrer le droit au logement en tentant de le placer au même niveau que le droit de propriété dans la hiérarchie des normes. Car si le droit de propriété est constitutionnellement garanti, proclamé par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 – Art 17. la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité – le droit au logement n’est, quant à lui, qu’un objectif à valeur constitutionnelle (décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998, 4ème considérant).

Le deuxième alinéa de l’article 1er de la loi de 1989 précise que l’exercice de ce droit fondamental se traduit par une liberté de choix de la part du preneur (locataire ou acheteur), et par la nécessité pour les politiques publiques de concourir au maintien et au développement d’un locatif et d’un secteur d’accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales.

Enfin, le troisième alinéa de cet article 1er liste les critères de discriminations en vertu desquels aucune personne ne peut se voir refuser la location d’un logement : Aucune personne ne peut se voir refuser la location d’un logement en raison de son origine, son patronyme, son apparence physique, son sexe, sa situation de famille, son état de santé, son handicap, ses mœurs, son orientation sexuelle, ses opinions politiques, ses activités syndicales ou son appartenance ou sa non-appartenance vraie ou supposée à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée. Ces critères de discrimination, au nombre de quinze, reprennent plus ou moins ceux mentionnés à l’article 225-1 du Code pénal, qui définit la discrimination. C’est cet alinéa que le Gouvernement se propose de modifier.

2. Les dispositions du projet de loi

Le 1° de l’article 1er du projet de loi modifie ainsi le troisième alinéa de l’article 1er de la loi de 1989.

Les troisième, quatrième et cinquième alinéas visent à ajouter trois nouveaux critères de discrimination : l’âge, la grossesse, les caractéristiques génétiques.

Le sixième alinéa vise à supprimer la référence à la « race », conformément au souhait exprimé par l’Assemblée nationale, qui a adopté le 16 mai 2013 en première lecture une proposition de loi déposée par les membres du groupe GDR tendant à la suppression du mot « race » de notre législation.

3. La position de votre rapporteur

Votre commission a souhaité apporter une légère modification à la rédaction proposée par le Gouvernement. En effet, il est d’abord apparu que la rédaction de l’article 1er de la loi de 1989 ne correspondait pas totalement à celle de l’article 225-1 du Code pénal de laquelle elle est pourtant inspirée. Outre des questions formelles, votre rapporteur a constaté que des critères manquaient, comme celui de l’identité sexuelle. Un amendement a ainsi été proposé dans le but de coller parfaitement à la rédaction du Code pénal.

Néanmoins, cette solution présente également un léger inconvénient, en ce que toute modification de la législation pénale impliquerait une modification de la loi de 1989, puisque rien ne justifie que les discriminations réprimées par la loi diffèrent entre le secteur du logement et le droit commun. À titre d’exemple, l’identité sexuelle a complété la liste des discriminations réprimées par l’article 4 de la loi n° 2012-954 du 6 août 2012 relative au harcèlement sexuel. Dans ces conditions votre Commission a souhaité adopter, avec l’avis favorable de votre rapporteur, un amendement déposé par M. Tardy visant à préciser qu’aucune personne ne peut se voir refuser un logement en raison d’un des critères définis à l’article 225-1 du Code pénal, c’est-à-dire visant à ce que la loi de 1989 se réfère directement à la législation pénale.

B.— LE CHAMP D’APPLICATION DE LA LOI DE 1989 : L’ARTICLE 2 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 2 de la loi de 1989 définit le champ d’application du Titre Ier de la loi, relatif aux rapports entre bailleurs et locataires. Dans la version en vigueur, il est précisé que les dispositions du Titre Ier, qui sont d’ordre public, s’appliquent aux locations et locaux à usage d’habitation principale ou à usage mixte professionnel et d’habitation principale, ainsi qu’aux garages, places de stationnement, jardins et autre locaux, loués accessoirement au local principal par le même bailleur.

En revanche, sont exclus du champ d’application du Titre Ier de la loi de 1989 :

– les locations à caractère saisonnier, qui doivent néanmoins respecter les dispositions de l’article 3-1 de la même loi, c’est-à-dire la fourniture d’un diagnostic de performance énergétique, du constat de risque d’exposition au plomb et, dans les zones concernées, l’état des risques naturels et technologiques ;

– les logements foyers, c’est-à-dire les établissements destinés aux logements collectifs à titre de résidence principale, comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective [qui] accueille notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées aux termes de l’article L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation. Ces logements sont néanmoins tenus de se conformer aux dispositions relatives à la décence précisées aux articles 6 et 20-1 de la même loi ;

– aux locaux et logements loués ou attribués en raison de l’exercice d’une fonction ou de l’occupation d’un emploi ainsi qu’aux locations consenties aux travailleurs saisonniers – en somme à ce que l’on pourrait improprement regrouper sous l’expression « logement de fonction ».

Pour rappel, si la notion d’ordre public « emprunte une partie de sa majesté au mystère qui l’environne (19) », la disposition d’ordre public est définie par G. Cornu comme « une norme qui, exprimée ou non dans une loi, correspond à l’ensemble des exigences fondamentales considérées comme essentielles au fonctionnement des services publics, au maintien de la sécurité ou de la moralité, à la marche de l’économie ou même à la sauvegarde de certains intérêts particuliers primordiaux (20) ». Autrement dit, une disposition d’ordre public est obligatoire et s’impose pour des raisons impératives de protection, de sécurité ou de moralité : nul ne peut la transgresser de quelque façon que ce soit.

2. Les dispositions du projet de loi

Le procède à la réécriture de l’article 2 de la loi de 1989. Dans sa nouvelle rédaction, les dispositions de l’article 2 sont toujours d’ordre public (alinéa 8).

L’alinéa 9 précise le champ d’application du Titre Ier, qui demeure plus ou moins le même : les locations de locaux à usage d’habitation ou à usage mixte professionnel, qui constituent la résidence principale du preneur, ainsi toujours qu’aux garages, places de stationnement, jardins et autres locaux, loués accessoirement au local principal par le même bailleur. L’apport du projet de loi se trouve essentiellement dans l’introduction de la notion de « résidence principale », définie à la fin du même alinéa. La résidence principale se définit donc selon la durée d’occupation du logement : huit mois par an. Bien évidemment, afin de prendre en compte les situations d’urgence, le texte prévoit des exceptions, en cas de force majeure, en raison d’une évolution de l’état de santé ou de la situation professionnelle des occupants.

Par ailleurs, les alinéas 10 à 14 précisent les logements exclus par le Titre Ier :

– l’alinéa 11 exclut les locations meublées touristiques, qui sont définies comme des logements meublés offerts en location à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile. Malgré cette exonération, les locations meublées touristiques seront dans l’obligation de fournir le constat de risque d’exposition au plomb ;

– l’alinéa 12 reprend l’exclusion des logements foyers, qui devront néanmoins respecter les critères de décence définis au premier alinéa de l’article 6 et à l’article 20-1 de la même loi ;

– l’alinéa 13 exclut les logements meublés, qui font l’objet d’un Titre spécifique introduit dans la loi de 1989 par l’article 4 du projet de loi ;

– l’alinéa 14 reprend également des dispositions existantes, en confirmant l’exclusion des logements attribués ou loués en raison de l’exercice d’une fonction ou de l’occupation d’un emploi et aux locations consenties aux travailleurs saisonniers. En revanche, le DPE, le constat de risque d’exposition au plomb ainsi que, le cas échéant, l’état des risques naturels et technologiques, devront être fournis à l’occupant. De plus, le respect des critères de décence susmentionnés constitue également une obligation.

À part quelques précisions rédactionnelles, votre commission n’a pas modifié ces alinéas.

C.— LA CRÉATION D’UN CONTRAT DE BAIL TYPE : L’ARTICLE 3 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 3 de la loi de 1989 est relatif au contrat de location, qui doit être établi par écrit. En l’état actuel, la législation dresse la liste des mentions devant figurer dans le contrat de bail : le nom du bailleur, ainsi que son domicile (ou le siège social), les coordonnées éventuelles du mandataire, la date de prise d’effet du bail et sa durée, la consistance et la destination de la chose louée, la désignation des locaux et équipements d’usages privatifs dont le locataire a la jouissance exclusive et, le cas échéant, la liste des parties ou équipements de l’immeuble faisant l’objet d’un usage commun, le montant du loyer, ses modalités de paiement ainsi que ses règles de révision éventuelle, le montant du dépôt de garantie, si celui-ci est prévu. Enfin, il est précisé que le contrat de location indique la surface habitable de la chose louée.

Comment définir la surface ?

Définition de la surface habitable

Article R.111-2 du Code construction et habitation : « La surface habitable d’un logement est la surface de plancher construite, après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d’escaliers, gaines, embrasures de portes et de fenêtres ; le volume habitable correspond au total des surfaces habitables ainsi définies multipliées par les hauteurs sous plafond.

Il n’est pas tenu compte de la superficie des combles non aménagés, caves, sous-sols, remises, garages, terrasses, loggias, balcons, séchoirs extérieurs au logement, vérandas, volumes vitrés prévus à l’article R*. 111-10, locaux communs et autres dépendances des logements, ni des parties de locaux d’une hauteur inférieure à 1,80 mètre. ».

Les bailleurs doivent obligatoirement mentionner la superficie habitable du logement à la signature du bail pour toutes les locations vides à usage de résidence principale depuis la loi n°2009-323 du 25 mars 2009.

Cette surface est utilisée pour le calcul de la taxe d’habitation et la taxe foncière.

Définition de la surface issue de la loi Carrez (loi « Carrez » du 18 décembre 1996 – décret du 23 mai 1997)

La superficie « dite loi Carrez » correspond à la superficie des planchers des locaux clos et couverts après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d’escaliers, gaines, embrasures de portes et de fenêtres. Il n’est pas tenu compte des planchers des parties de locaux d’une hauteur inférieure à 1,80 m.

Depuis cette loi, les actes de vente doivent mentionner la surface du logement. L’absence de la superficie peut entraîner la nullité de l’acte. En cas d’erreur, l’acquéreur dispose d’un délai d’un an pour solliciter une diminution du prix de vente. La mention du nombre de mètres carrés n’est pas exigée si le lot vendu a une surface inférieure à 8 m².

Différences entre la surface habitable et la surface Loi Carrez

La surface habitable se calcule dans tous les cas alors que la surface Carrez ne se calcule qu’en copropriété.

La surface habitable se mentionne dans le bail, la surface Carrez se mentionne dans un acte de vente.

La surface habitable est la surface de plancher construite, après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d’escaliers, gaines, embrasures de portes et fenêtres, et des parties d’une hauteur inférieure à 1.80m.

En revanche, la surface habitable ne tient pas compte de la superficie des combles non aménagés, des sous-sols (y compris les caves), remises (y compris garages), terrasses, loggias, balcons, vérandas, locaux communs et autres dépendances.

Par ailleurs, l’article 3 contient les dispositions législatives relatives à l’état des lieux, joint au contrat et établi de manière contradictoire lors de la remise et de la restitution des clés. Il peut être établi entre les seules parties, par un tiers mandaté par elles, à la charge du bailleur, ou par huissier, à frais partagés. Enfin, à défaut d’état des lieux, la partie à l’origine de sa non réalisation ne peut invoquer les dispositions de l’article 1731 du Code civil, selon lequel s’il n’a pas été fait d’état des lieux, le preneur est présumé les avoir reçus en bon état de réparations locatives, et doit les rendre tels, sauf la preuve contraire. Le droit en vigueur stipule par ailleurs que l’état des lieux peut être complété, à la demande du locataire, par l’état des éléments de chauffe pendant le premier mois de la période de chauffe.

2. Les dispositions du projet de loi

Le procède à la réécriture de l’article 3 de la loi de 1989. Outre la suppression des dispositions relatives à l’état des lieux – réintégrées dans l’article 3-2 de la loi de 1989 – ces dispositions modernisent le contrat de location, en établissant un contrat type défini par décret en Conseil d’État, après avis de la Commission nationale de concertation (alinéa 16).

Les dix-septième à vingt-septième alinéas énoncent les informations que devra contenir ce contrat de location type. Pour l’essentiel, il s’agit des mentions déjà prévues par la loi et énumérées ci-dessous. Néanmoins, de nouveaux éléments devront figurer dans le contrat de location :

– le nom ou la dénomination du locataire (2°) ;

– la liste des équipements d’accès aux technologies de l’information et de la communication (fin du 5°), c’est-à-dire, en somme, les moyens de connexion au réseau internet ;

– le loyer médian de référence majoré, lorsqu’il existe, défini à l’article 3 du présent projet de loi (7°) ;

– le montant du dernier loyer acquitté par le précédent locataire, dès lors que ce dernier a quitté le logement moins de dix-huit mois avant la signature du bail (8°) ;

– la nature et le montant des travaux effectués dans le logement depuis fin du dernier contrat de location ou le dernier renouvellement (9°).

Au-delà de l’introduction de ces nouvelles mentions, le projet de loi impose d’annexer au contrat de location une notice d’informations relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs ainsi qu’aux voies de conciliation et de recours qui leur sont ouvertes afin de régler leurs litiges (alinéa 28). Si le contenu précis de cette notice sera défini par arrêté du ministre chargé du logement, il est pertinent de penser que cette notice contiendra notamment les coordonnées des principales structures pouvant intervenir dans la gestion des litiges (commission départementale de conciliation, fonds de solidarité pour le logement, observatoire local des loyers, etc.) ainsi qu’un court rappel du droit applicable en matière de rapports locatifs.

Par ailleurs, le nouvel article 3 de la loi de 1989 prévoit, lorsque le logement est situé dans un immeuble soumis au statut de la copropriété, que le bailleur communique au locataire les extraits du règlement de copropriété concernant la destination de l’immeuble, ainsi que la jouissance et l’usage des parties privatives et communes de l’immeuble (alinéa 29). S’il n’y a aucune raison que le locataire se voit transmettre l’intégralité du règlement de copropriété, certaines informations n’intéressant que les propriétaires, il paraît normal qu’il soit alerté sur les dispositions affectant son quotidien – à titre d’exemple, l’autorisation ou l’interdiction d’accrocher du linge à la fenêtre, les règles en matière de nuisance sonore, etc.).

Enfin, les alinéas 30 à 32 prévoient les conditions dans lesquelles ce contrat type doit être complété en cours de bail, par le nouveau bailleur ayant acquis un bien occupé, et renforce également les droits des locataires dans l’obtention de ces informations. Ainsi est-il prévu que si certaines mentions jugées essentielles ne figurent pas dans le contrat de location au moment de son établissement – surface habitable, loyers de référence, dernier loyer acquitté – le nouveau locataire est fondé à mettre en demeure le bailleur de lui fournir ces informations dans un délai d’un mois à compter de l’établissement du bail. À défaut de réponse du bailleur, le locataire est fondé à saisir le juge, dans un délai de trois mois, dans le but d’obtenir une diminution du montant du loyer.

3. La position de votre rapporteur

Au cours des débats, votre commission a adopté, outre des amendements rédactionnels, un amendement déposé à l’initiative de votre rapporteur visant à prévoir la mention, dans le contrat de location, du loyer médian de référence, défini à l’article 3 du projet de loi.

D.— L’ACTION EN DIMINUTION DE LOYER EN CAS DE SURFACE RÉELLE INFÉRIEURE À LA SURFACE ANNONCÉE : L’ARTICLE 3-1 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 3-1 de la loi de 1989 traite, en l’état actuel du droit, du dossier de diagnostic technique qui doit être fourni au locataire par le bailleur, en même temps que le contrat de location et à chaque renouvellement. Le projet de loi opère un transfert, et un ajustement, de ces dispositions au nouvel article 3-3 créé par le présent article. L’article 3-1 de la loi de 1989 introduit par le présent projet de loi constitue donc, en quelque sorte, un nouvel article.

2. Les dispositions du projet de loi

Le de l’article 1er du projet de loi modifie le contenu de l’article 3-1 de la loi de 1989, afin d’offrir la possibilité au locataire d’obtenir une diminution de loyer, rétroactive, lorsque la surface habitable du logement est inférieure de plus d’un vingtième à celle exprimée dans le contrat de location. Pour porter ses fruits, la demande du locataire doit intervenir dans un délai de six mois suivant la prise d’effet du contrat de location. En cas de refus de la part du bailleur, le locataire est fondé à saisir le juge qui sera chargé d’évaluer la situation et de déterminer le niveau de la baisse à appliquer.

Cette disposition s’inspire de la législation en vigueur en matière d’accession à la propriété. Ainsi, l’article 1er de la loi n°96-1107 du 18 décembre 1996 améliorant la protection des acquéreurs de lots de copropriété, dite « loi Carrez », a modifié l’article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis en précisant que si la superficie est inférieure de plus d’un vingtième à celle exprimée dans l’acte [de vente], le vendeur, à la demande de l’acquéreur, supporte une diminution du prix proportionnelle à la moindre mesure. En somme, quand la surface figurant dans l’acte authentique est inférieure à la surface réelle de plus de 5%, l’acheteur peut demander, à l’occasion d’une action judiciaire, une diminution de prix au prorata du nombre de mètres carrés manquants. Il s’agit donc d’étendre cette possibilité au locataire lésé.

3. La position de votre rapporteur

À part quelques ajustements rédactionnels, votre commission a adopté, avec l’avis favorable de votre rapporteur, un amendement déposé à l’initiative du groupe Ecolo visant à permettre au locataire de contester la superficie de la chose louée à tout moment, l’éventuelle baisse de loyer qui en résulterait ne prenant effet qu’à partir de la date de la demande en diminution de loyer formulée par le locataire si celle-ci est intervenue plus de six mois après la signature du bail.

E.— LA CRÉATION D’UN ÉTAT DES LIEUX TYPE : L’ARTICLE 3-2 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 3-2 de la loi de 1989 spécifie, en l’état actuel du droit, les modalités selon lesquelles le locataire est informé des modalités d’accès aux réseaux de communications électroniques, c’est-à-dire la télévision et internet. Dans la mesure où cette information doit dorénavant figurer dans le contrat de location (fin du 5° du nouvel article 3 de la loi de 1989), les dispositions de l’article 3-2 sont remplacées afin de consacrer un article à l’état des lieux. À l’heure actuelle, le régime juridique de l’état des lieux est défini par l’article 3 de la loi de 1989 (voir plus haut).

2. Les dispositions du projet de loi

Le de l’article 1er du projet de loi prévoit donc la réalisation d’un état des lieux type, défini par un décret en Conseil d’État pris après l’avis de la Commission nationale de concertation. Comme dans la législation actuelle, l’état des lieux est établi de manière contradictoire, et amiable, lors de la remise et de la restitution des clés, et doit être signé par les parties ou un tiers mandaté par elles. Par ailleurs, il est précisé que l’état des lieux doit être remis dans les mêmes formes à chaque partie concernée. Ce dernier ajout est d’importance, car en l’absence d’obligation légale de remettre un état des lieux à chacun, de nombreux litiges naissent de l’incapacité pour l’une des parties de se référer à un document qu’elle aurait conservé.

Les alinéas 37, 38 et 40 reprennent les dispositions existantes relatives au recours à un huissier, au défaut d’état des lieux et au droit de compléter l’état des lieux par les éléments de chauffage. En revanche, le projet de loi consacre dans le droit positif la possibilité pour le locataire de demander à compléter l’état des lieux dans la semaine suivant son établissement (alinéa 38 de l’article 1er).

3. La position de votre rapporteur

Outre des amendements rédactionnels, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur visant à élargir le délai durant lequel l’état des lieux peut être complété d’une semaine à dix jours, conformément à la pratique de la plupart des professionnels qui accèdent régulièrement à ce type de demande dans un délai d’une à deux semaines.

F.— LE DOSSIER DE DIAGNOSTIC TECHNIQUE : L’ARTICLE 3-3 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 3-3 est créé par le présent projet de loi. Les dispositions qu’il contient reprennent exactement celles figurant actuellement à l’article 3-1 de la loi de 1989. En somme, le bailleur est tenu de fournir au locataire, sous forme d’annexes au contrat de location, le diagnostic de performance énergétique (DPE), le constat de risque d’exposition au plomb et, le cas échéant, l’état des risques naturels et technologiques.

L’article L. 134-1 du code de la construction et de l’habitation définit le DPE comme un document qui comprend la quantité d’énergie effectivement consommée ou estimée pour une utilisation standardisée du bâtiment ou de la partie de bâtiment et une classification en fonction de valeurs de référence afin que les consommateurs puissent comparer et évaluer sa performance énergétique. Il est accompagné de recommandations destinées à améliorer cette performance. Afin de transposer la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments n°2002/91 parue en janvier 2003, le DPE a été introduit dans notre droit par l’article 41 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, et renforcé à l’occasion du Grenelle de l’environnement. Ainsi, l’article 1er de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite Grenelle 2, a imposé l’obligation d’annexer le DPE à tout contrat de vente ou de location. Le droit actuel précise par ailleurs que le DPE n’a qu’une valeur informative. Ce point ne saurait être modifié tant qu’aucune réponse ne sera apportée à la fragilité juridique des DPE.

Les articles L. 1334-5 et L. 1334-7 du code de la santé publique précisent que le constat de risque d’exposition au plomb présente un repérage des revêtements contenant du plomb et, le cas échéant, dresse un relevé sommaire des facteurs de dégradation du bâti et prévoient les conditions de sa réalisation et de son annexion au contrat de location.

Enfin, l’article L. 125-5 du code de l’environnement stipule qu’un état des risques naturels et technologiques est établi à partir des informations mises à disposition par le préfet dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles.

2. Les dispositions du projet de loi

Le de l’article 1er du projet de loi reprend exactement ces dispositions en les insérant dans un nouvel article 3-3.

3. La position de votre rapporteur

Votre commission a longuement débattu de la possibilité d’ajouter d’autres documents au sein du dossier de diagnostic technique. Un amendement porté par votre rapporteure visait ainsi à l’adjonction d’un constat de décence, dont l’intérêt est d’inverser la charge de la preuve au bénéfice du locataire : en effet, alors que l’article 6 de la loi de 1989 impose au bailleur l’obligation de fournir un logement décent au locataire, il est extrêmement difficile à ce dernier de prouver l’indécence d’un logement à l’occasion d’un litige. La réalisation et la remise d’un constat de décence, dont l’objet serait simplement de s’assurer que les caractéristiques de la décence définies par le « décret décence (21) » sont respectées par le logement, permettraient de renforcer les droits des locataires lors d’une éventuellement contestation. Votre commission a proposé de discuter à nouveau de cette question lors de l’examen du projet de loi en séance publique.

En revanche, votre commission a rectifié puis adopté un amendement présenté par votre rapporteur, qui contribue à renforcer l’information du locataire en prévoyant d’intégrer au dossier de diagnostic technique deux nouveaux documents :

– la copie de l’état mentionnant la présence ou l’absence de matériaux ou produits de la construction contenant de l’amiante, que le propriétaire a l’obligation de réaliser aux termes de l’article L. 1334-13 du code de la santé publique ;

– un état de l’installation intérieure d’électricité, défini par un décret en Conseil d’État, dont l’objet est d’évaluer les risques pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes.

G. LES CLAUSES INTERDITES AU CONTRAT DE LOCATION : L’ARTICLE 4 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 4 de la loi de 1989 énumère les dix-neuf clauses qu’il est interdit de faire figurer dans le contrat de location.

Article 4 de la loi de 1989

Est réputée non écrite toute clause :

a) Qui oblige le locataire, en vue de la vente ou de la location du local loué, à laisser visiter celui-ci les jours fériés ou plus de deux heures les jours ouvrables ;

b) Par laquelle le locataire est obligé de souscrire une assurance auprès d’une compagnie choisie par le bailleur ;

c) Qui impose comme mode de paiement du loyer l’ordre de prélèvement automatique sur le compte courant du locataire ou la signature par avance de traites ou de billets à ordre ;

d) Par laquelle le locataire autorise le bailleur à prélever ou à faire prélever les loyers directement sur son salaire dans la limite cessible ;

e) Qui prévoit la responsabilité collective des locataires en cas de dégradation d’un élément commun de la chose louée ;

f) Par laquelle le locataire s’engage par avance à des remboursements sur la base d’une estimation faite unilatéralement par le bailleur au titre des réparations locatives ;

g) Qui prévoit la résiliation de plein droit du contrat en cas d’inexécution des obligations du locataire pour un motif autre que le non-paiement du loyer, des charges, du dépôt de garantie, la non-souscription d’une assurance des risques locatifs ou le non-respect de l’obligation d’user paisiblement des locaux loués, résultant de troubles de voisinage constatés par une décision de justice passée en force de chose jugée ;

h) Qui autorise le bailleur à diminuer ou à supprimer, sans contrepartie équivalente, des prestations stipulées au contrat ;

i) Qui autorise le bailleur à percevoir des amendes en cas d’infraction aux clauses d’un contrat de location ou d’un règlement intérieur à l’immeuble ;

j) Qui interdit au locataire l’exercice d’une activité politique, syndicale, associative ou confessionnelle ;

k) Qui impose au locataire la facturation de l’état des lieux dès lors que celui-ci n’est pas établi par un huissier de justice dans le cas prévu par l’article 3 ;

l) Qui prévoit le renouvellement du bail par tacite reconduction pour une durée inférieure à celle prévue à l’article 10 ;

m) Qui interdit au locataire de rechercher la responsabilité du bailleur ou qui exonère le bailleur de toute responsabilité ;

n) Qui interdit au locataire d’héberger des personnes ne vivant pas habituellement avec lui ;

o) Qui impose au locataire le versement, lors de l’entrée dans les lieux, de sommes d’argent en plus de celles prévues aux articles 5 et 22 ;

p) Qui fait supporter au locataire des frais de relance ou d’expédition de la quittance ainsi que les frais de procédure en plus des sommes versées au titre des dépens et de l’article 700 du code de procédure civile ;

q) Qui prévoit que le locataire est automatiquement responsable des dégradations constatées dans le logement ;

r) Qui interdit au locataire de demander une indemnité au bailleur lorsque ce dernier réalise des travaux d’une durée supérieure à quarante jours ;

s) Qui permet au bailleur d’obtenir la résiliation de plein droit du bail au moyen d’une simple ordonnance de référé insusceptible d’appel.

En l’état actuel du droit, seules les amendes sont interdites en cas d’infraction aux clauses du contrat de location, c’est-à-dire notamment en cas d’impayés. En revanche, il n’est pas rare que les contrats de location contiennent des clauses pénales, ou des clauses de pénalités, prévoyant une majoration de loyer en cas d’impayés.

2. Les dispositions du projet de loi

Le de l’article 1er modifie le projet de loi afin d’interdire également toute clause prévoyant des pénalités en cas d’infraction aux clauses d’un contrat de location ou d’un règlement intérieur à l’immeuble. Cette mesure permettra d’éviter les abus de certains bailleurs.

Votre Commission n’a pas modifié ces dispositions.

H.— LA RÉMUNÉRATION DES INTERMÉDIAIRES : L’ARTICLE 5 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 5 de la loi de 1989 traite, en l’état actuel du droit, de la rémunération des intermédiaires sur le marché locatif. Aux termes de cet article, cette rémunération est partagée par le bailleur et le locataire. Alors que les agents immobiliers gèrent actuellement entre 35% et 40% du parc locatifs, les « frais d’agence » sont pratiquement exclusivement à la charge du locataire. Cette situation, quelque peu surprenante alors que c’est le bailleur qui donne mandat à un professionnel du secteur immobilier de trouver un locataire, est aujourd’hui insupportable pour le locataire, souvent contraint de rémunérer l’agence pour un montant proportionnel au prix de loyer, et atteignant souvent « un mois de loyer ».

En zone tendue, un mois de loyer représente une somme importante, sans aucune justification au regard du travail effectivement fourni par l’agence. Bien évidemment, l’établissement de l’état des lieux et du contrat de location bénéficie autant au locataire qu’au bailleur. De plus, les visites organisées par un intermédiaire nécessitent du temps, et constituent un préalable à l’obtention d’un logement. Pourtant, comme le souligne l’étude d’impact, « dès lors qu’ils sont le plus souvent proportionnels au loyer, les honoraires d’agence en zone de marché détendu sont plus faibles alors que la recherche d’un locataire y est plus difficile. À l’inverse, la recherche d’un locataire est plus aisée en zone tendue et les prix pratiqués y sont pourtant plus élevés. Les différences de frais de fonctionnement des agences entre zones tendues et zones détendues (salaires, location de l’agence etc.) ne permettent pas d’expliquer cette différence de prix (…). Ainsi, pour un 2 pièces à Paris de 41m² à 940€ (moyenne des T2 à Paris d’après l’OLAP) les honoraires de location sont de plus de 850€ dans la moitié des cas, alors que dans une agglomération de plus de 200 000 habitants ou le loyer est autour de 10€/m², ils s’établissent pour moitié au montant de 360€. La grande majorité des honoraires sont déterminés de cette manière, proportionnellement au loyer, sans que ceci se justifie par un coût de prestation particulier associé (22) »

2. Les dispositions du projet de loi

Afin de remédier à cette situation, le de l’article 1er du projet de loi modifie en profondeur les conditions de rémunération des intermédiaires.

Ainsi, le premier alinéa du nouvel article 5 de la loi de 1989 précise que la rémunération des personnes mandatées pour se livrer ou prêter leur concours à l’entremise ou à la négociation d’une mise en location d’un logement (…) est à la charge exclusive du bailleur. Seuls peuvent être partagés les honoraires liés à l’établissement de l’état des lieux et du contrat de location, qui sont partagés entre le bailleur et le preneur. Afin de prévenir tout abus, le montant maximal pouvant être imputé au locataire sera défini par décret.

Par ailleurs, le deuxième alinéa du nouvel article 5 ouvre la possibilité d’un mandat de recherche, que le locataire confierait à un professionnel de l’immobilier. Prise isolément, cette mesure pourrait générer de nombreux abus : une agence pourrait ainsi faire parapher un mandat de recherche à une personne cherchant le logement, alors que la recherche se limiterait à l’ouverture d’un catalogue de références. C’est pourquoi le projet de loi prévoit que le mandat de recherche ne peut être signé que si le mandataire intervient exclusivement pour le compte de son mandant : en d’autres termes, il ne pourra lui proposer un appartement faisant partie de son catalogue, étant déjà rémunéré par le bailleur pour le logement concerné.

3. La position de votre rapporteur

Si votre Commission a adopté de simples amendements de précision, elle a également adopté des amendements modifiant quelque peu le dispositif. À l’initiative de votre rapporteur, elle a ainsi souhaité que la part à la charge du locataire ne puisse dépasser celle à la charge du bailleur, c’est-à-dire qu’elle devra représenter moins de 50% du coût total.

Par ailleurs, votre Commission a également adopté un amendement visant à rendre obligatoire la fourniture des données par l’ensemble des professionnels (agents immobiliers, notaires, avocats…) lors de la mise en location d’un logement ou de sa gestion locative et à permettre aux particuliers qui le souhaitent d’effectuer cette transmission. Il s’agit essentiellement de rapatrier dans la loi de 1989 les dispositions figurant actuellement aux alinéas 92 à 95 de l’article 9 du présent projet de loi, afin d’élargir à l’ensemble des professionnels, et pas seulement à ceux régis par la loi Hoguet, l’obligation de fourniture de données aux Observatoires locaux des loyers.

I.— LA DÉFINITION D’UN LOGEMENT DÉCENT : L’ARTICLE 6 DE LA LOI DE 1989

Le de l’article 1er du projet de loi ne procède qu’à des modifications de conséquence au sein de l’article 6 de la loi de 1989 relatif à la définition du logement décent.

J.— LES OBLIGATIONS DU LOCATAIRE : L’ARTICLE 7 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 7 de la loi de 1989 dresse la liste des obligations du locataire. Il s’agit pour l’essentiel :

– de payer le loyer et les charges récupérables ;

– d’user paisiblement des locaux loués, de répondre des dégradations et pertes qui surviennent pendant la durée du bail ;

– de prendre à sa charge l’entretien courant du logement et des équipements mentionnés au contrat et les menues réparations, sauf si elles sont occasionnées par vétusté, malfaçon, vice de construction, cas fortuit ou force majeure ;

– de laisser exécuter dans les lieux loués les travaux d’amélioration des parties communes ou des parties privatives du même immeuble, les travaux nécessaires au maintien en état, à l’entretien normal des locaux loués, ainsi que les travaux d’amélioration de la performance énergétique à réaliser dans ces locaux ;

– de ne pas transformer les locaux et équipements loués sans l’accord écrit du propriétaire ;

– de s’assurer contre les risques dont il doit répondre en sa qualité de locataire et d’en justifier lors de la remise des clés puis, chaque année, à la demande du bailleur.

2. Les dispositions du projet de loi

Le 10° de l’article 1er du projet de loi modifie et précise certaines des obligations qui pèsent sur le locataire.

Premièrement, le a) précise que ne pourra être considéré comme un défaut de paiement du locataire le paiement partiel du loyer du fait de l’arrêt du versement de l’allocation de logement en raison de la prise d’un arrêté d’insalubrité ou de péril (article L. 542-2 du code de la sécurité sociale), ou du non respect des critères de décence (article L. 831-3 du code de la sécurité sociale).

Deuxièmement, le b) prévoit qu’un décret en Conseil d’État définira les modalités de prise en compte de la vétusté en matière de réparations locatives, dont l’appréciation s’avère aujourd’hui délicate et constitue, lors de la sortie des lieux, l’une des sources de conflit entre bailleur et locataire. Il précise également que la Commission nationale de concertation sera consultée avant la publication de ce décret.

Troisièmement, le c) procède à la réécriture des dispositions relatives à l’obligation faite au locataire de permettre l’accès au logement pour l’exécution de travaux. Tout d’abord, l’obligation d’accès est maintenue, et étendue aux opérations préparatoires, comme la possibilité pour le locataire d’obtenir une diminution du prix du loyer si la durée des travaux dure plus de quarante jours et celle de résilier le bail si la nature des travaux rend le logement inhabitable.

Ainsi, le principe énoncé par l’article 1724 du Code civil est confirmé : « Si, durant le bail, la chose louée a besoin de réparations urgentes et qui ne puissent être différées jusqu’à sa fin, le preneur doit les souffrir, quelque incommodité qu’elles lui causent, et quoiqu’il soit privé, pendant qu’elles se font, d’une partie de la chose louée. Mais, si ces réparations durent plus de quarante jours, le prix du bail sera diminué à proportion du temps et de la partie de la chose louée dont il aura été privé. Si les réparations sont de telle nature qu’elles rendent inhabitable ce qui est nécessaire au logement du preneur et de sa famille, celui-ci pourra faire résilier le bail. »

Par ailleurs, le projet de loi ouvre un nouveau droit au locataire, puisque ce dernier sera fondé à saisir le juge dans le but d’obtenir une interruption des travaux, voir leur arrêt, s’ils se révèlent de nature vexatoire ou abusive et rendent l’utilisation des locaux impossible ou dangereuse.

Quatrièmement, le d) complète substantiellement les dispositions relatives à l’obligation faite au locataire de s’assurer contre les risques dont il doit répondre en qualité de locataire. Du point de vue du locataire, rien ne change : il lui appartiendra toujours de souscrire une assurance – la plupart du temps il s’agit d’une assurance Multirisques habitation (MRH) – et d’en justifier à la remise des clés puis chaque année. En revanche, du point de vue du bailleur, tout change, puisque celui-ci sera habilité à souscrire une assurance pour le compte du locataire si ce dernier ne lui remet pas une attestation d’assurance. Cette évolution vise à répondre aux difficultés récurrentes des propriétaires à obtenir un justificatif d’assurance.

Le bailleur pourra donc mettre en demeure le locataire de souscrire une assurance et, en l’absence de réponse dans un délai d’un mois, se substituer à lui. Le montant de la prime correspondante pourra être récupéré par le bailleur par douzième à chaque paiement du loyer. Enfin, le bailleur est tenu de résilier le contrat ainsi souscrit dès que le locataire lui aura fourni une attestation d’assurance.

3. La position de votre rapporteur

Outre des amendements rédactionnels, votre Commission a adopté plusieurs amendements de fond.

S’agissant de la vétusté, il apparaît que si l’établissement d’un cadre réglementaire auquel les parties puissent se référer est une nécessité, les bailleurs HLM ont, pour certains, conclu des accords locaux avec les représentants des locataires présents dans leur patrimoine, portant sur la prise en compte de la vétusté dans le traitement des états des lieux. Ces accords comportent notamment des grilles de vétusté très précises indiquant les conditions d’abattement pour vétusté applicables selon les équipements considérés. Dès lors, votre Commission a souhaité permettre au locataire de choisir entre l’application de la réglementation définie par décret en Conseil d’État ou, s’il le juge plus favorable, l’application des dispositions des accords négociés entre bailleurs et locataires.

S’agissant des travaux, votre Commission a adopté un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), visant à assurer que le locataire est informé, par le bailleur, de la nature ou des modalités d’exécution des travaux.

Enfin, s’agissant de l’assurance pour compte, votre Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement visant à permettre au propriétaire de majorer le montant de la prime afin d’une part de lui permettre d’être indemnisé de ses démarches, d’autre part d’éviter l’aléa moral qui conduirait le locataire à ne pas reconduire son assurance. En effet, la souscription d’une assurance pour compte du locataire par le bailleur pourrait encourager le locataire à se reposer sur le bailleur, et ainsi le déresponsabiliser face à son obligation de s’assurer. Toutefois, afin de prévenir les abus, cette majoration, qui demeure une simple option, ne pourra dépasser un montant forfaitaire fixé par un décret en Conseil d’État.

K.— LA RÉGULARISATION DES CHARGES LOCATIVES ET DES LOYERS : L’ARTICLE 7-1 DE LA LOI DE 1989

Le 11° de l’article 1er du projet de loi procèdent à l’insertion dans la loi de 1989 d’un nouvel article 7-1, qui introduit des règles spécifiques dérogatoires au droit commun de la prescription. Ainsi, dans le but de limiter la pratique de régularisation tardive des charges et des loyers, il est prévu de porter le délai de prescriptions à trois ans pour l’ensemble des actions en paiement dérivant d’un contrat de bail, à l’exception des actions en révision de loyer qui sont prescrites au terme d’un délai d’un an.

Votre Commission a adopté uniquement des amendements rédactionnels sur ces alinéas.

L.— LA SOUS-LOCATION : L’ARTICLE 8 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 8 de la loi de 1989 précise que la sous-location n’est possible qu’avec l’accord écrit du bailleur, y compris sur le prix du loyer, qui ne peut être supérieur au prix payé par le locataire principal. Or, force est de le constater, les fraudes sont nombreuses et le sous-locataire n’a aucun moyen de vérifier l’accord du propriétaire, ni de connaître le montant du loyer payé par le locataire principal, à moins que ce dernier ne choisisse de partager ces informations.

2. Les dispositions du projet de loi

Le 12° de l’article 1er du projet de loi vise donc à renforcer la sécurité juridique du régime de la sous-location, en imposant au locataire de transmettre au sous-locataire l’autorisation écrite du bailleur et la copie du bail en cours.

Votre Commission n’a pas modifié cet alinéa. En revanche, elle a adopté un amendement de conséquence.

*

* *

La commission examine l’amendement CE 504 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Jean-Marie Tetart. L’article 1er ne me semble pas devoir satisfaire l’objectif qui lui est assigné, notamment parce que la rigueur de ses dispositions est hors de proportion avec le nombre extrêmement limité des cas concernés. Une telle sévérité ne pourra qu’inquiéter les propriétaires et risque de bouleverser le modèle économique des professions de l’immobilier.

M. le rapporteur. Défavorable.

Mme la ministre. Défavorable.

La commission rejette cet amendement.

La commission examine, en discussion commune, les amendements CE 398 de M. Lionel Tardy, CE 289 du rapporteur et CE 58 de Mme Chantal Guittet. 

M. Lionel Tardy. L’article 1er actualise la liste des discriminations prohibées dans l’accès au logement figurant dans la loi de 1989 – le mot « race » est ainsi supprimé, ce qui fera certainement plaisir aux membres du groupe GDR. Le Défenseur des droits a répertorié dix-huit motifs de discrimination dont la liste figure dans l’article 225-1 du code pénal. Il est donc inutile d’alourdir le texte avec le rappel de ces motifs alors qu’un simple renvoi au code pénal a les mêmes effets.

M. le rapporteur. Je retire mon amendement au profit de celui de M. Tardy.

Les amendements CE 289 et CE 58 sont retirés.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CE 398.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CE 295, CE 293, CE 297, CE 298 et CE 300 à CE 302 du rapporteur.

La commission examine en présentation commune les amendements CE 505 et CE 506 de M. Jean-Marie Tetart. 

M. Jean-Marie Tetart. Ces amendements contestent la création d’un contrat de location type puisque le bail est un acte négocié entre deux parties, libres d’en arrêter le contenu. Si la présence de mentions obligatoires dans le contrat peut avoir son utilité, l’existence d’un bail type est incompatible avec la liberté contractuelle. En outre, les dispositions qui s’y rapportent sont contradictoires puisqu’elles renvoient au décret la définition du contrat type tout en précisant dans la loi un certain nombre de mentions obligatoires.

Les amendements proposent que les mentions obligatoires soient fixées par décret, laissant pour le reste les parties établir le bail librement.

M. le rapporteur. J’émets un avis défavorable. La rédaction de l’article 3 de la loi de 1989, prévue par le projet de loi, n’empêche pas les parties de convenir dans le bail d’autres dispositions. Elles ont l’obligation d’y faire figurer les indications définies par le projet de loi mais, afin de préserver la liberté contractuelle, d’autres mentions demeurent possibles.

Mme la ministre. Vos amendements sont pour ainsi dire satisfaits par le texte du projet de loi. En imposant des mentions obligatoires consistantes, celui-ci simplifie la vie des propriétaires et des locataires puisqu’ils pourront se référer avec sérénité et certitude à un document lisible. En outre, rien n’interdit de compléter le bail type dès lors que les dispositions ajoutées respectent les prescriptions légales. Enfin, pour votre information, cette disposition a été discutée avec les professionnels de l’immobilier. Le Gouvernement est donc défavorable à ces amendements.

Mme Laure de La Raudière. Vous obligez les bailleurs et locataires à souscrire un contrat type – dont nous ne connaissons pas encore le contenu – alors que votre objectif est d’introduire des mentions obligatoires.

Sans user de la contrainte législative pour créer un nouveau formulaire « Cerfa » et sans faire preuve d’un excès de formalisme, l’État pourrait proposer à ceux qui le souhaitent un modèle de contrat. Je m’interroge : dans quels autres domaines de la vie quotidienne des Français, l’État s’autorise-t-il par la loi à définir un contrat type ? Toute innovation juridique, et le bail type en est une, doit être maniée avec précaution.

L’amendement que nous défendons est presque de nature rédactionnelle : dès lors que les mentions obligatoires figurent dans le contrat, vous devez laisser les personnes concernées libres d’écrire ce qu’elles veulent. Rien ne vous empêche de mettre en libre accès sur le site du ministère chargé du logement un modèle de contrat.

M. Guy Teissier. Le bail type existe déjà sous la forme de formulaires, disponibles dans les papeteries, qui sont une source de conflits incalculables.

Chacun sait que le contrat lie les parties. Pourquoi alors leur imposer certaines clauses sur lesquelles ils n’auraient pas souhaité s’entendre ?

Vous dites qu’il est possible d’ajouter des clauses : cela n’est que l’application du droit. Je partage les interrogations de Mme de La Raudière sur des contrats préétablis par l’État régissant la vie quotidienne. Cela relève d’une forme de dirigisme et d’une dérive du droit qui ne sont pas acceptables.

Je ne suis évidemment pas opposé à ce que la possibilité soit offerte à ceux qui le souhaitent de recourir à un contrat type, notamment ceux qui n’utilisent pas les services des professionnels de l’immobilier.

M. Michel Piron. Quels sont les professionnels qui ont demandé la mise en place de ce contrat ?

M. le rapporteur. Vos amendements me semblent contradictoires : dans l’amendement CE 505, vous substituez au contrat type des mentions obligatoires tandis que dans l’amendement CE 506 vous supprimez ces mêmes mentions, affectant ainsi quelque peu leur caractère obligatoire…

Je vous rappelle les éléments devant être précisés dans le contrat de location : le nom ou la dénomination du bailleur ; le nom ou la dénomination du locataire ; la date de prise d’effet du bail et la durée de celui-ci ; la consistance, la destination ainsi que la surface habitable de la chose louée ; la désignation des locaux ; le montant du loyer ; le montant du loyer médian de référence majoré ; le montant du dernier loyer acquitté ; la nature et le montant des travaux effectués dans le logement depuis la fin du dernier contrat ; le montant du dépôt de garantie, si celui-ci est prévu. Or, j’entends que cette liste serait attentatoire aux libertés…

Les formulaires disponibles en papeterie posent problème. Avec le bail type que propose le projet de loi, chacun disposera d’un document de référence qui améliorera la transparence et apportera une simplification bienvenue, notamment pour les nombreux baux signés de gré à gré, souvent par des propriétaires d’un seul bien. Cette mesure permettra de pacifier les rapports locatifs, à tout le moins cet aspect-là.

Les professionnels ne sont pas défavorables à cette initiative puisqu’ils sont confrontés aux nombreux contentieux générés notamment par les formulaires type vendus dans le commerce.

M. Jean-Marie Tetart. L’amendement CE 506 ne propose pas de supprimer les mentions obligatoires mais de renvoyer leur définition à un décret. Mme la ministre, si vous considérez que les mentions obligatoires sont consistantes, cela signifie bien que les autres détails du bail sont réglés par les parties. C’est pourquoi nous préférons que soit arrêtée une liste d’exigences incompressibles mais qu’ensuite les parties demeurent libres d’organiser le contrat à leur guise.

Mme Laure de La Raudière. Sur le fond, nos positions ne sont pas très éloignées mais je maintiens que le contrat type soulève un problème juridique. Dès lors que le contrat type est défini par la loi, comment éviter en cas de mentions complémentaires que celles-ci soient considérées comme abusives ? J’aimerais que vous me rassuriez sur ce point.

Mme la ministre. Madame de La Raudière, afin de vous rassurer, sachez que le Conseil d’État a analysé en détail le projet de loi et n’a fait part d’aucune inquiétude au sujet du contrat type.

Il sera plus simple pour les usagers de disposer d’un document type que de devoir insérer des mentions type dans le contrat. Cela leur sera également plus utile.

Monsieur Piron, les syndicats de professionnels de l’immobilier que nous avons consultés n’ont manifesté aucune opposition aux documents type, qu’il s’agisse du contrat de location, de la grille de vétusté ou de l’état des lieux.

Ce bail type, légal et utile, devrait permettre de diminuer la conflictualité en matière de contrat de location.

M. le rapporteur. Le bail n’est pas la seule transaction commerciale entre deux personnes privées à laquelle la République prétend s’intéresser – il en est ainsi de la vente d’automobiles pour laquelle un certain nombre de règles sont fixées.

Nous avons choisi d’inscrire dans la loi plutôt que dans un décret les dix informations devant figurer dans le contrat car il s’agit d’éléments majeurs du contrat. De surcroît, il semblait important que la loi prenne acte des nouveautés dans le contenu du bail que sont les montants du dernier loyer et du loyer médian.

M. Benoist Apparu. Pourquoi est-il proposé de substituer le décret à la loi ? Parce que – Mme la ministre le confirmera – ce ministère ne peut rien entreprendre sans changer la loi – ce qui explique le pavé législatif que nous examinons aujourd’hui.

La principale mesure à prendre en matière de logement et d’urbanisme serait une grande loi de déclassement qui redonnerait de la souplesse. Or le projet de loi ajoute encore des dispositions législatives.

La précédente majorité a fait adopter six lois en six ans – vous nous l’avez assez répété, monsieur le Président – mais l’actuel gouvernement bat un record : cinq textes en un an !

Avec ce projet de loi, vous accentuez encore le caractère ultra-législatif de la matière qui en fait son défaut majeur.

M. le président François Brottes. Je ne suis pas loin de partager l’idée qu’il ne faut pas sanctuariser certains sujets dans la loi au risque de ne plus pouvoir rien y changer. Mais il est vrai que dans le cas d’espèce, la volonté de proposer une réforme durable devrait nous prémunir contre ce danger.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CE 505 et CE 506.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 304 du rapporteur.

La commission examine ensuite l’amendement CE 353 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement ajoute à la mention obligatoire du loyer médian majoré dans le contrat de location celle du loyer médian de référence.

La commission adopte l’amendement CE 353 ainsi que les amendements rédactionnels CE 362 et CE 366 du rapporteur.

La commission en vient à l’amendement CE 618 de Mme Michèle Bonneton. 

Mme Michèle Bonneton. L’amendement proposait d’indiquer dans le bail le loyer médian comme vient de le faire le rapporteur. En conséquence, je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CE 373 à CE 375 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CE 620 de Mme Michèle Bonneton.

Mme Michèle Bonneton. Cet amendement a pour objectif de passer d’un à trois mois le délai pendant lequel le locataire peut demander à son propriétaire d'ajouter dans le contrat de bail les indications relatives au loyer précédent et au loyer de référence augmenté.

M. le président François Brottes. Que se passe-t-il lorsque le logement n’est pas loué dans les mois précédant la relocation ?

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le délai prévu par le projet de loi est suffisant pour permettre d’ajouter les informations manquantes dans le bail.

Mme la ministre. Je ne suis pas défavorable à cet amendement. Dans certains cas, le délai d’un mois peut être trop court. Monsieur le Président, le loyer précédent correspond au loyer acquitté par le dernier locataire, y compris en cas de vacance du logement pendant une certaine période.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CE 377 du rapporteur.

La commission examine en discussion commune les amendements CE 589 de Mme Laurence Abeille et CE 385 du rapporteur. 

Mme Laurence Abeille. L’article 1er donne la possibilité au locataire d’intenter une action en justice afin d’obtenir une diminution de loyer proportionnelle à l’écart constaté entre la surface du logement indiquée dans le bail et la surface réelle.

Or cette action ne peut être intentée que dans un délai de six mois à compter de la prise d’effet du bail, ce qui exclut nombre de locataires – notamment ceux titulaires de baux depuis plus de six mois lors de la promulgation de la loi. S’il est nécessaire de sécuriser les contrats de location en encadrant le recours, il importe de donner à tous les locataires la possibilité de l’exercer.

L’amendement prévoit également de limiter à six mois l’effet rétroactif de la diminution de loyer, contribuant ainsi à la sécurité des contrats en cours.

M. le rapporteur. Vous proposez de supprimer le délai fixé pour contester le loyer au motif d’une surface réelle inférieure à celle mentionnée dans le bail. Parallèlement, afin de limiter la rétroactivité de la mesure, vous précisez que la diminution de loyer prend effet à compter de la demande. Je suis favorable à votre amendement car la surface du logement est un élément essentiel du contrat de location. Je retire l’amendement CE 385.

Mme la ministre. Même avis pour les mêmes raisons.

M. Michel Piron. Je crains que vous ne renforciez l’insécurité juridique. En autorisant une demande en diminution du loyer au-delà de six mois après la prise d’effet du bail, vous fragilisez encore le contrat.

Mme la ministre. Le nombre de mètres carrés est une donnée objective. Le contrat n’est pas fragilisé dès lors que le métrage initial était correct.

M. Benoist Apparu. Une procédure similaire existe pour les ventes d’immeubles. Les délais sont-ils les mêmes ?

M. le président François Brottes. Votre question est notée en vue d’une réponse ultérieure.

L’amendement CE 385 est retiré.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CE 589.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CE 386 et CE 388 du rapporteur.

La commission en vient à l’amendement CE 120 de M. Lionel Tardy. 

M. Lionel Tardy. Cet amendement vise à rendre obligatoire la remise d’un exemplaire de l’état des lieux à chacune des parties intéressées. Il n’y a aujourd’hui pas d’obligation légale pour le bailleur de remettre un exemplaire au locataire. La jurisprudence a clairement indiqué que l’état des lieux est dénué de force probante dès lors qu’il n’est pas un contrat. Afin d’éviter les litiges et de renforcer les droits des locataires, l’amendement permet donc de donner à l’état des lieux la fiabilité qu’il possède déjà en pratique, en faisant de la remise d’un exemplaire aux parties une condition de sa validité.

M. le rapporteur. Votre amendement est satisfait. L’état des lieux est par nature contradictoire puisqu’il est signé par les deux parties. L’alinéa 36 de l’article 1er indique que celui-ci est établi en autant d’exemplaires que de parties lors de la remise et de la restitution des clés.

Mme la ministre. En réponse à M. Apparu, l’action en diminution de prix dans le cas d’une vente s’exerce dans un délai d’un an à compter de la signature de l’acte authentique.

L’amendement est retiré.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CE 390 et CE 397 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CE 121 de M. Lionel Tardy. 

M. Lionel Tardy. Il est défendu.

M. le rapporteur. Même avis que sur l’amendement précédent.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 394 du rapporteur.

Elle en vient ensuite l’amendement CE 392.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à accorder au locataire un délai de dix jours à compter de l'établissement de l'état des lieux pour demander au bailleur ou à son représentant de le compléter. Cela correspond à la pratique actuelle des professionnels de l'immobilier.

Mme la ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

La commission examine l’amendement CE 858 du rapporteur.

M. le rapporteur. Lorsque le bailleur ou son représentant refusent de compléter l’état des lieux, le locataire doit pouvoir saisir la commission départementale de concertation.

M. le président François Brottes. Pourra-t-il en connaître facilement l’adresse ?

M. le rapporteur. Oui car elle figure dans la notice d’information jointe au bail.

M. le président François Brottes. Je vérifierai.

Mme la ministre. Avis favorable.

M. Benoist Apparu. Cela signifie-t-il que l’ouverture d’un processus juridictionnel serait dès lors possible ?

M. le rapporteur. Si le locataire n’est pas satisfait, il peut engager les démarches qu’il jugera utiles de faire après avoir saisi la commission de concertation.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine les amendements CE 425 de M. Mathieu Hanotin et CE 1075 du rapporteur pouvant faire l’objet d’une discussion commune.

M. Mathieu Hanotin. La mise en place d’une forme de « contrôle technique » des logements me semblerait opportune afin de promouvoir une politique de prévention et de parfaire notre droit positif.

Lors de la signature du bail, le propriétaire se doit de transmettre à son locataire des diagnostics concernant notamment la sécurité des installations de gaz, d’électricité, d’aération – contre le risque de monoxyde de carbone – ainsi que la présence d’amiante. En cas de vente, le code de la construction fait d’ores et déjà état d’une fréquence de trois années qu’il ne me paraît pas opportun de modifier.

Cela permettra de favoriser la prévention, de faire en sorte que les propriétaires réalisent le plus de travaux possibles afin d’éviter qu’un logement ne devienne insalubre et, enfin, de mieux évaluer l’éventuelle dangerosité d’un logement.

M. le rapporteur. Nous partageons largement les préoccupations de M. Hanotin, très attentif à ces questions depuis les drames qui ont eu lieu à Saint-Denis. Il est vrai que des propriétaires indélicats ne respectent pas les conditions minimales de sécurité et que les défaillances de certaines installations peuvent entraîner des catastrophes.

Néanmoins, je le prie de bien vouloir retirer son amendement au profit de l’amendement CE 1075 qui le satisfait partiellement. Outre que les articles L. 134-6 et suivants du code de la construction et de l’habitation concernent la vente et non la location, il est difficile que de tels diagnostics soient réalisés lors de chaque nouveau bail.

Par l’amendement CE 1075, je propose en revanche qu’il soit possible de demander à chaque nouveau bail la copie de l’état mentionné à l’article L. 1334-13 du code de la santé publique relatif à l’amiante ainsi qu’un état de l’installation intérieure d’électricité datant de moins de sept ans lorsque celle-ci a été réalisée depuis plus de quinze ans.

M. François Pupponi. Nous évoquons un sujet sensible et je partage les propos de M. Hanotin concernant la dangerosité de certains logements. Ces deux amendements vont dans le bon sens pour faire en sorte que le locataire soit le mieux informé possible. Néanmoins, une fois que tel est le cas, que se passe-t-il ? Sans doute conviendrait-il de rendre toute location impossible lorsque l’installation n’est pas aux normes.

M. le président François Brottes. Un « bidouillage » de l’installation électrique est toujours possible pendant la période de sept ans, ce qui n’est pas très rassurant pour les locataires.

M. Mathieu Hanotin.  Je suis d’accord avec l’amendement du rapporteur car l’information du locataire est importante en tant que telle mais il faut aller plus loin en faisant en sorte que le diagnostic réalisé soit opposable au propriétaire. Si ce dernier ne respecte pas ses obligations, le locataire doit pouvoir réaliser les travaux qui s’imposent en défalquant leur coût de son loyer.

M. Michel Piron. Je suis un peu étonné de ces propos.

La loi dite MOLLE a renforcé les droits des locataires en prévoyant, me semble-t-il, que ces derniers puissent réaliser des travaux dans un logement qui n’est pas aux normes et que leur coût soit facturé au propriétaire.

Les problèmes liés aux squats sont bien entendu différents.

M. Guy Teissier. Lors d’une vente, l’acte notarial précise que le preneur acquiert un bien qu’il accepte en l’état après l’avoir vu. Les différentes lois qui ont été votées imposent également un certain nombre de contrôles techniques, notamment en ce qui concerne la présence de plomb ou d’amiante.

Dans le domaine locatif, les problèmes qui viennent d’être soulevés me semblent très importants, l’absence de réparations essentielles à un logement me paraissant indigne de la part d’un propriétaire public ou privé, petit ou grand.

La situation décrite par M. Pupponi excède toutefois le strict domaine législatif puisque les marchands de sommeil, par définition, ne proposent pas de baux et qu’ils se situent dans une parfaite illégalité, d’où les drames que nous connaissons.

Il me semble que l’ajout du coût des diagnostics à la charge exclusive et particulière du propriétaire risque de restreindre le marché du logement locatif alors que les petits propriétaires notamment contribuent au développement du logement social et que, de surcroît, les loyers seront encadrés.

Plutôt que d’imposer un diagnostic, je propose que le locataire puisse prendre connaissance des factures attestant de la réalisation des travaux qui ont été entrepris, le cas échéant, afin de rendre conformes les installations de gaz et d’électricité. Lorsqu’un logement est occupé par un locataire depuis quinze ou vingt ans, le propriétaire doit être contractuellement obligé, s’il s’apprête à relouer, de procéder aux travaux qui s’imposent afin que son bien soit aux normes en vigueur à ce moment-là et de les justifier sur factures.

Mme la rapporteure. Lorsqu’un locataire considère que l’installation électrique de son logement est en mauvais état, il peut le signaler au service communal d’hygiène et de santé ou à l’agence régionale de santé. Si les inspecteurs assermentés confirment le défaut et si l’installation se révèle dangereuse, la collectivité peut engager des travaux d’office aux frais du propriétaire, comme le prévoit la loi MOLLE.

Je proposerai tout à l’heure un amendement CE 1071 visant à introduire dans notre débat la question de la décence, un décret en Conseil d’État en définissant par ailleurs les caractéristiques. L’obligation de louer un logement décent pèse en effet sur le bailleur mais lorsqu’un locataire est confronté à un logement indécent – et non insalubre, il n’est donc pas question ici des marchands de sommeil –, c’est à lui qu’il appartient paradoxalement d’en apporter la preuve, ce qui est extrêmement compliqué. Nous devons donc réfléchir à un moyen d’inverser la charge de la preuve de telle sorte que ce soit au propriétaire de démontrer le caractère décent de son bien. Je propose de joindre au bail un « constat de décence », ce qui suppose qu’un diagnostic de décence soit réalisé.

J’invite ceux qui partagent ces préoccupations mais qui considèrent que le dispositif proposé est très compliqué à formuler des propositions alternatives sur un sujet majeur porté par les associations et que les élus connaissent bien.

Enfin, cet amendement doit être associé à l’amendement CE 1072 concernant l’alinéa 52 et expliquant de façon plus détaillée ce que pourrait être ce constat de décence, sa fréquence – tous les cinq ans – et proposant son annexion au contrat de location.

M. le président François Brottes. Je propose à M. le rapporteur de rectifier l’amendement CE 1075 en renvoyant au décret la question des dates des installations électriques et en y ajoutant les installations de gaz.

Mme la ministre. Ce sujet est complexe car si chacun partage les objectifs définis par M. Hanotin, les moyens proposés ne sont pas nécessairement les bons. Par exemple, les risques existant en matière de monoxyde de carbone résultent d’un mauvais entretien de la chaudière et non de l’état du logement lorsque le locataire en prend possession. L’amendement CE 1075 me semble de ce point de vue-là plus intéressant que l’amendement CE 425.

Je souscris aux propos du président Brottes quant au renvoi de la question des dates à un décret car nous avons besoin d’une évaluation précise du coût des diagnostics mais, en revanche, je ne suis pas d’accord s’agissant de l’ajout des installations de gaz. Si les risquent relèvent de l’entretien de la chaudière, ils portent aussi sur des pièces mobiles comme des flexibles, lesquels ne relèvent pas de l’installation elle-même contrairement au domaine électrique.

J’ajoute que les tuyaux qui relient le bâtiment au réseau de gaz et à la prise de sortie présentent moins de risques qu’un réseau électrique dont les normes sont anciennes ou qui a été mal réaménagé ou transformé.

Je souhaite que M. Hanotin retire son amendement CE 425 au profit de celui du rapporteur, rectifié dans le sens indiqué.

M. le président François Brottes. Ne pas changer un flexible de gaz peut avoir des conséquences extrêmement graves.

M. Benoist Apparu. Vous tenez à préserver un équilibre entre propriétaires et locataires mais si la résolution des problèmes relatifs aux tuyaux de gaz incombe aux premiers, cela sera difficile.

N’est-on pas en train de confondre les normes en vigueur avec les éléments de décence alors que les premières s’appliquent au logement neuf et pas à l’ancien ? Sur un plan juridique, ne se dirige-t-on pas vers une obligation de travaux ?

Enfin, quid du choc de simplification et de l’absence de toute nouvelle norme ?

M. le président François Brottes. Je propose que le d) de l’amendement CE 1075 soit ainsi rédigé : « Un état de l’installation intérieure d’électricité, défini par un décret en Conseil d’État, dont l’objet est d’évaluer les risques pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes. »

M. le rapporteur. Soit.

Monsieur Apparu, il ne s’agit pas de rendre les installations électriques conformes aux normes de 2013 mais de vérifier les conditions minimales de sécurité.

M. Mathieu Hanotin. Je retire l’amendement CE 425 mais je compte que nous discutions des questions qu’il soulève en séance publique s’agissant notamment du gaz, des émissions de monoxyde de carbone et de l’opposabilité du diagnostic.

L’amendement CE 425 est retiré.

M. le rapporteur. Je précise qu’il n’est pas question de réaliser un diagnostic lors de la signature de chaque nouveau bail.

M. François Pupponi. Il conviendrait de nous occuper également des situations induites par des propriétaires qui ne font pas signer de baux et de durcir les sanctions à leur encontre. Je vérifierai ce qu’il en est dans les textes actuels.

M. Jean-Marie Tetart. Le diagnostic proposé par l’amendement AC 1075 rectifié devrait distinguer les travaux à réaliser par le propriétaire et par le locataire.

M. le président François Brottes. Le renvoi au décret nous laisse du temps pour parachever la concertation avec les professionnels. Tout le monde ne pouvant être logé à la même enseigne, si vous me passez l’expression, le législateur se doit de laisser une certaine latitude au pouvoir exécutif.

La commission examine l’amendement CE 1071 de Mme Audrey Linkenheld, rapporteure.

M. le président François Brottes.  Mme Linkenheld a défendu son amendement avant que nous n’interrompions nos travaux cet après-midi.

M. Daniel Goldberg, rapporteur. Alors qu’un locataire ne peut aujourd’hui contester la décence de son logement qu’a posteriori, Mme Linkenheld propose qu’un constat de décence soit établi a priori et que locataire puisse donc faire valoir les dysfonctionnements avant même de prendre possession de sa location. L’idée d’un tel constat ne me choque pas et je pourrais y être favorable. La question demeure toutefois de savoir si ce constat doit s’appuyer sur le décret relatif aux caractéristiques d’un logement décent.

M. le président François Brottes. Votre avis est donc plutôt réservé.

M. Benoist Apparu. Cet amendement est une façon détournée d’instaurer un droit au bail. Vous inversez la charge de la preuve et rendez de fait obligatoire la validation a priori de la décence des logements mis en location.

L’un des principaux arguments avancés à l’appui de cet amendement est que l’indécence est difficile à prouver pour le locataire. Mais de la même façon, le propriétaire aura du mal à prouver la décence du logement qu’il loue, à moins qu’un organisme indépendant ne délivre le constat de décence, auquel cas on est bien dans une forme de droit au bail.

Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à cet amendement qui ne simplifie rien et ne rééquilibre pas la relation entre propriétaire et locataire.

Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement. La décence d’un logement repose à la fois sur des garanties de sécurité et des caractéristiques minimales d’équipement et de confort. Pour ce qui est de la sécurité, vu l’amendement du rapporteur adopté cet après-midi, un certain nombre d’exigences sont satisfaites. La transmission au locataire des résultats des diagnostics relatifs à la présence de plomb et aux caractéristiques du logement y participe également. Quant aux autres éléments de la décence n’ayant rien à voir avec la sécurité – présence d’un chauffage, d’un coin cuisine, d’un WC… –, ils peuvent être facilement vérifiés par le locataire.

En l’état, la mise en œuvre de ce constat de décence serait très délicate. Rien n’est dit de qui délivrerait ce document et la procédure serait très coûteuse pour les propriétaires. Il est vrai que cela s’apparenterait à l’octroi d’un permis de louer.

Le Gouvernement pense que, du fait de l’amendement adopté cet après-midi, il faudra préciser les éléments de sécurité dans le décret, mais il n’est pas favorable à cet amendement-ci qui risquerait de complexifier beaucoup les démarches préalables. Le décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques minimales de décence visait essentiellement les logements loués par les marchands de sommeil. Pour lutter contre ces derniers, ce n’est pas la bonne solution que de renforcer les obligations imposées à l’ensemble des bailleurs. Cela étant, j’ai conscience du caractère insatisfaisant de ma réponse dans la mesure où la volonté d’intervenir préalablement à l’entrée du locataire dans les lieux n’est pas sans intérêt.

M. Mathieu Hanotin. Cet amendement répond à la même logique que ceux que nous avons défendus précédemment. On gagnerait à distinguer dans notre droit le confort minimal pour qu’un logement puisse être mis en location et l’éventuelle dangerosité de ce logement. On ne peut pas exiger la même chose d’un propriétaire en matière de confort et de sécurité. Le droit actuel en matière de dangerosité des logements serait satisfaisant en théorie, mais dans de trop nombreux cas, il n’est pas appliqué. D’ici à l’examen du texte en séance publique, réfléchissons aux moyens d’y remédier. De nouvelles normes seraient peut-être à définir.

Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. Je connais bien ces sujets pour avoir eu la chance – ou la malchance – de les pratiquer au quotidien plusieurs années.

Mon amendement CE 1072 à venir précise que ce constat de décence s’appuie sur le décret 2002-120 du 30 janvier 2002, dit « décret décence ». Un logement indécent n’est pas nécessairement insalubre ni la propriété d’un marchand de sommeil. Il est très difficile aux locataires habitant un logement indécent d’en contester la décence auprès de leur propriétaire. Il n’est question d’instituer ni un droit au bail ni un permis de louer, auxquels, je l’ai dit, je suis défavorable. Le constat de décence ne serait pas un préalable à la mise en location. Le bailleur aurait simplement obligation de faire vérifier tous les cinq ans la décence du logement loué et d’annexer le constat de décence au bail. Si une fois dans les lieux, un locataire constate que le constat n’est pas annexé au bail ou que son contenu n’est pas conforme à ce qu’il vit au quotidien, cela lui permettra, comme il le fait déjà, de saisir le service communal d’hygiène ou l’agence régionale de santé. Simplement aujourd’hui, en cas de problème, il adresse un signalement à ces services et ce n’est qu’après la visite sur place d’un inspecteur d’hygiène qu’il peut éventuellement contester en justice la décence de son logement. Avec le constat de décence, nous lui donnons un outil supplémentaire et inversons la charge de la preuve. Depuis la loi du 13 décembre 2000, tout propriétaire a l’obligation de louer un logement décent : nous ne créons donc aucune obligation nouvelle.

Il n’existe certes pas encore de diagnostiqueurs de décence. J’ai bien conscience aussi que l’on peut contester la périodicité de cinq ans ou m’objecter le coût de ce constat pour les propriétaires. J’essaie seulement de trouver un moyen de faciliter les choses pour les locataires aujourd’hui obligés d’apporter la preuve que leur logement est indécent alors qu’aux termes de la loi, les propriétaires ont l’obligation de louer un logement décent.

Les logements insalubres, eux, présentent une dangerosité qui fait qu’on finit toujours par trouver un moyen d’agir. Il est beaucoup plus difficile d’obtenir gain de cause dans le cas des logements indécents, même après un rapport du service communal d’hygiène. En effet, les procès-verbaux transmis à la justice sont souvent classés sans suite, et la situation perdure pour les locataires. C’est à cela que j’essaie de trouver un remède. Ce que je propose n’est sans doute pas parfait mais il n’existe pas, à ce stade, de solution alternative satisfaisante pour aider les locataires, dans le respect de l’équilibre de leur relation avec les propriétaires. Démunis, les locataires se tournent aujourd’hui vers les collectivités qui n’ont pas les moyens d’agir.

M. Jean-Marie Tetart. La décence est difficile à apprécier. Outre qu’il n’existe pas à ce jour de diagnostiqueurs, la décence d’un logement peut évoluer du fait de son mode d’occupation. Un logement peut parfaitement être décent lors de sa mise en location et ne plus l’être par la suite, le bouchage des aérations ou le remplacement d’un mode de chauffage par un autre ayant pu par exemple provoquer de l’humidité. Les contentieux seront incessants. Mieux vaudrait poursuivre la réflexion avant de proposer des dispositions plutôt que d’adopter aujourd’hui une mesure dont on ne sait pas comment elle pourrait s’appliquer.

M. Michel Piron. Si l’intention est louable, je ne vois absolument pas comment ce constat de décence pourrait être opérationnel. Il existe dans notre arsenal juridique des définitions de l’habitat indigne et de l’habitat insalubre. Mais comment le Conseil d’État, comme vous le lui demandez, en toute méconnaissance de cause serais-je tenté de dire, pourrait-il définir la décence d’un logement ? Ce serait ouvrir une boîte de Pandore qui ne serait pas près de se refermer sur un plan juridique. Sans même parler de l’équilibre de la relation propriétaire-locataire, ce serait ajouter encore de la complexité. Qu’il soit bien clair que je ne prends pas la défense des propriétaires qui loueraient des logements dits indécents, mais il me paraît une solution de sagesse que de demander au locataire, avec l’assistance des services sociaux éventuellement, d’apporter la preuve que son logement est indécent. Le constat de décence préalable que vous proposez, établi sur le fondement de critères dont on se demande bien ce qu’ils pourraient être par rapport à ce qui existe déjà, introduirait un flou juridique source d’innombrables contentieux.

Mme la ministre. Je n’ai pas dit que le constat envisagé ne s’appuierait sur rien d’existant. J’ai dit que pour juger de la décence d’un logement, on prenait en compte la sécurité et les éléments de confort. Le décret 2002-120 du 30 janvier 2002 dresse la liste exhaustive des critères de décence. C’est sur la base de ce décret qu’un locataire peut contraindre un propriétaire à la remise en état d’un logement.

M. Michel Piron. Votre propos n’est pas contradictoire avec le mien. Le décret du 30 janvier 2002 est « relatif aux caractéristiques du logement décent ». Il ne donne pas une définition exhaustive de la décence, dont je vois d’ailleurs mal quelle elle pourrait être.

M. Benoist Apparu. Le décret en question définit bien la décence d’un logement.

Mme la rapporteure. Merci !

M. Benoist Apparu. Le problème est qu’il appartient aux locataires de prouver qu’il n’est pas respecté. La rapporteure souhaite inverser la charge de la preuve.

Mais l’amendement proposé ne changera rien au fait que les procès-verbaux des services communaux d’hygiène ne sont pas suivis d’effets, à moins que le certificat de décence ne soit rendu opposable, auquel cas on basculerait bien dans l’octroi d’un permis de louer.

Enfin, pour traiter le cas des 2 % de logements indécents – puisque selon la définition de l’ANAH, 98 % des logements en France aujourd’hui sont décents –, on introduit de la complexité pour la totalité des propriétaires bailleurs.

M. Christophe Borgel. Si le problème soulevé est réel, il n’est pas certain que la réponse qu’y apporte cet amendement soit opérationnelle. La sagesse commanderait de poursuivre la réflexion afin de trouver une meilleure solution.

Mme Laurence Abeille. Quand bien même 1 % seulement des logements seraient concernés, il faudrait trouver une solution. Je ne sais pas quel est le pourcentage de logements indécents. Toujours est-il que nous avons tous été confrontés dans nos fonctions au cas de locataires dont le logement était indécent.

J’entends bien l’argumentation de la ministre. Mais il faut poursuivre la réflexion, notamment sur l’inversion de la charge de la preuve. Les locataires victimes de propriétaires, indécents dirais-je, ne sont pas, la plupart du temps, les mieux armés pour examiner la situation a priori. Ce n’est qu’a posteriori, selon le bon vouloir et la disponibilité des services d’hygiène, qu’ils arrivent à s’en sortir. Je partage donc tout à fait la préoccupation de l’auteure de l’amendement.

M. Mathieu Hanotin. Une mesure comme celle proposée permettrait de distinguer les bons propriétaires, qui constituent l’immense majorité des bailleurs, des mauvais, la frontière entre les deux ayant néanmoins tendance à devenir plus floue. Elle éviterait que certains propriétaires ne s’abritent derrière le fait qu’ils ne mesuraient pas exactement l’état du logement loué et ne savaient donc pas que des travaux y étaient nécessaires.

Le diagnostic de décence protégerait aussi les propriétaires qui aujourd’hui n’ont aucun moyen de se défendre si des locataires indélicats commettent des dégradations pour un montant supérieur à la caution. Ils seraient mieux armés si un constat de décence établissait que tout était en ordre dans le logement avant sa mise en location.

Une solution serait peut-être de donner le droit au locataire qui pense occuper un logement indécent de demander au propriétaire communication du constat de décence et au cas où celui-ci refuserait, de faire appel lui-même à un diagnostiqueur.

M. François Pupponi. Dans certains quartiers, bien plus de 2 % des logements sont indécents ou insalubres, et ce nombre augmente, hélas, de façon importante.

Nul doute qu’un jour le certificat de décence deviendra obligatoire puisque l’article 46 du projet de loi dispose que les caisses d’allocations familiales pourront suspendre le versement de l’aide personnalisée au logement (APL) si le logement est indécent. Si on ne souhaite pas aller jusqu’au permis de louer, tous les logements n’en devront pas moins posséder un certificat de décence. Si 98 % des logements sont décents, comme vous le dites, monsieur Apparu, en quoi cela poserait-il problème aux propriétaires que de faire établir ce certificat ?

M. Mathieu Hanotin. Deux cents euros tous les cinq ans, ce n’est pas rien !

M. François Pupponi. J’observe enfin que nous ne cessons d’allonger la liste des documents à remettre lors de la signature du bail. Mais l’absence de bail n’est toujours pas sanctionnée.

M. le président François Brottes. C’est un autre sujet.

M. Guy Teissier. Ce constat de décence sera remis à l’entrée dans les lieux, est-ce bien cela ?

Mme la rapporteure. Il sera revu tous les cinq ans.

M. Guy Teissier. Cette périodicité n’a aucun sens. Les baux ne sont pas de cinq ans !

L’obtention des certificats de décence risque d’être très aléatoire. En outre, la décence d’un logement ne peut pas s’apprécier indépendamment de l’usage qui en sera fait. Enfin, je le constate tous les jours à Marseille, les locataires, notamment ceux des logements sociaux, savent parfaitement s’adresser au service d’hygiène de la ville quand c’est nécessaire. Et le dispositif fonctionne plutôt bien.

Est-ce de la faute du propriétaire si au bout de cinq ans, les murs ont été couverts de graffiti ou si des équipements ont été cassés, par la faute des enfants du locataire par exemple ?

Mme la rapporteure. Vous vous demandez comment il sera possible de prouver, au bout de cinq ans, que ce n’est pas l’usage qui en a été fait par le locataire qui a rendu le logement indécent, mais sans constat de décence remis à l’entrée dans les lieux, c’est encore plus difficile. Ma réflexion sur le sujet est née de l’expérience que j’ai acquise dans d’autres fonctions, où j’ai signé de nombreux courriers émanant d’un service communal d’hygiène. Je n’ignore pas qu’il peut arriver que des problèmes d’humidité, par exemple, surviennent après qu’un locataire a bouché les aérations. Mais je sais aussi que certains propriétaires louent des logements indécents et que c’est là, sinon de leur faute, du moins de leur responsabilité.

Monsieur Apparu, pour être sûr qu’on ne compte que 2 % de logements indécents dans notre pays, il faudrait visiter tous les logements. Certaines collectivités, comme la ville de Lille, se sont lancées dans des visites systématiques, en lien avec les caisses d’allocations familiales. Cela a permis de découvrir que, dans les quartiers où se concentrent les logements potentiellement indignes, la proportion de logements décents n’était que de 37 %. Et les logements visités sont au nombre de plusieurs milliers, si bien que ce constat a une valeur statistique.

Voilà pourquoi il me semble important de lutter contre les marchands de sommeil et l’insalubrité, ce que fait le texte. À mon modeste niveau, j’essaie aussi de faire avancer la lutte contre l’indécence.

J’avais reconnu d’emblée que mon amendement n’était pas sans inconvénients. Je vais le retirer, en demandant que nos réflexions soient prises en compte dans la partie consacrée à l’habitat indigne. Cela dit, je ne m’interdirai pas d’y revenir en séance si je le considère nécessaire.

Les locataires auraient vraiment besoin qu’on avance sur cette difficile question de la décence, dont je rappelle à nouveau qu’elle fait l’objet d’un décret sur le fondement d’une loi qui date de 2002. Je ne définis rien de nouveau, j’essaie juste de faire mieux respecter la loi existante.

Mme la ministre. Puisque les critères de décence existent, il ne nous reste plus qu’à réfléchir aux moyens d’en faire une meilleure publicité et de responsabiliser les propriétaires. Nous allons nous y attacher.

L’amendement CE 1071 est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 407 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CE 427 de M. Mathieu Hanotin.

M. Mathieu Hanotin. Je souhaiterais que Mme la ministre donne son avis sur cet amendement avant que je ne le retire. S’il ne peut pas être retenu en l’état, reformulé, il pourrait aller de pair avec l’amendement de M. Goldberg traitant de l’opposabilité du diagnostic électrique. En matière d’électricité, il faut définir des normes de dangerosité non susceptibles de se voir opposer la dégradation du fait du locataire. Il faut aussi donner un droit à agir en dehors de la voie judiciaire, trop longue. Toutes les expériences de droit positif conduites en France comme à l’étranger ont eu des résultats très intéressants en termes de simplicité d’action. Les travaux visés sont de montants relativement modestes, compris entre 200 et 400 euros ; le locataire peut les faire lui-même et les déduire de son loyer, à condition qu’ils aient été validés par un diagnostiqueur.

Mme la ministre. Un diagnostic impliquant des travaux ne pourrait que préconiser une remise aux normes actuelles, ce qui, dans l’ancien, risquerait de créer des frais très importants. Une remise aux normes intermédiaire me semble impossible du point de vue réglementaire. En contrepartie du retrait de cet amendement, je m’engage à creuser le dossier sur les plans à la fois technique et réglementaire, et à proposer quelque chose de solide.

L’amendement CE 427 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CE 651 de Mme Chantal Guittet.

Mme Chantal Guittet. Cet amendement fait obligation au bailleur de transmettre le règlement de copropriété au locataire.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Un règlement de copropriété comprend de nombreuses informations qui ne concernent pas les locataires. Cet amendement nécessiterait d’être sous-amendé pour préciser que les informations transmises n’intéressent que le seul locataire. Je propose son retrait.

Mme Chantal Guittet. Il me semble que la tâche du syndic ou du bailleur se trouverait compliquée s’il ne devait communiquer que les informations concernant le locataire. Néanmoins, je retire l’amendement.

L’amendement CE 651 est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement CE 650 de Mme Chantal Guittet.

Mme Chantal Guittet. Le bailleur doit informer le locataire des différents modes de réception des services télévisuels existant dans le logement ainsi que de l’existence ou non d’une connexion au réseau électronique et de la rapidité du réseau.

M. le rapporteur. Cet amendement me semble en grande partie satisfait par l’alinéa 22 de l’article 1er.

L’amendement CE 650 est retiré.

La commission en vient à l’examen, en discussion commune, des amendements CE 18 de M. Guy Teissier et CE 409 du rapporteur.

M. Guy Teissier. Dans un souci d’équilibre entre locataires et propriétaires, il s’agit de rétablir les clauses pénales en cas de manquement à ses obligations par le locataire.

Les pénalités de retard ont l’avantage de dissuader le locataire de mauvaise foi de payer son loyer en retard. Elles contribuent également à limiter les risques de non-paiement. Si un propriétaire engage des poursuites pour récupérer un loyer impayé depuis trois ou six mois, il suffit au locataire de payer 50 ou 100 euros pour que les poursuites soient annulées. Le propriétaire ne peut pas rentrer dans son argent, comme on dit.

Généralement, les juges invoquent l’article 1152 du code civil pour réduire le montant des clauses pénales, qu’ils considèrent manifestement disproportionné. Ils transigent donc souvent en faveur du locataire.

Enfin, dans le dispositif projeté, il n’y a pas de réciprocité pour le bailleur qui devra payer une pénalité de 10 % du dépôt de garantie par mois de retard dans le remboursement.

M. le rapporteur. J’entends le souci d’équilibre de M. Teissier, mais le rétablissement des clauses pénales me semble disproportionné par rapport à la situation actuelle. D’ailleurs, lui-même a dit que les juges en réduisaient le montant. Du reste, la possibilité de prendre des sanctions contre le locataire de mauvaise foi existe toujours.

S’agissant de la réciprocité au regard des 10 % supplémentaires payables par le propriétaire pour non-remise dans les temps du montant de la garantie, je travaille moi-même, en vue de la séance, sur un moyen de rétablir l’équilibre avec le locataire qui ne paierait pas son dernier mois de loyer.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CE 18.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 409.

Elle examine ensuite l’amendement CE 20 de M. Guy Teissier.

M. Guy Teissier. La rémunération afférente à l’entremise et la négociation d’une mise en location est mise à la seule charge du bailleur, le locataire n’ayant pas à payer les prestations dont l’intermédiaire immobilier le fait bénéficier. Cela ne semble pas cohérent avec l’exposé des motifs de la loi qui évoque la recherche d’un meilleur équilibre des rapports entre bailleur et locataire au cours des moments essentiels de la relation, comme la recherche de logement. Le même exposé des motifs distingue les « frais liés à la mise en location d’un logement », laissés à la charge du bailleur, de la rédaction du bail qui, bénéficiant aux deux parties, est partagée à parts égales entre le bailleur et le locataire. Est-ce à dire que l’entremise et la négociation de la mise en location ne bénéficieraient pas autant au locataire qu’au propriétaire ? Certes non. Signalons que le bailleur, lorsqu’il fait sa publicité, paie un prix fixe à la ligne qu’il loue un studio ou une villa avec piscine. Je trouve donc injuste de ne faire payer qu’une seule des deux parties.

Aujourd’hui, avec un mandat de recherche, le professionnel fait partager la charge de ses honoraires aux deux parties. Cela montre bien que la vision du texte qui nous est présenté est assez unilatérale. Lorsque c’est le locataire qui charge le professionnel de lui trouver un logement, les honoraires sont partagés, mais pas dans le cas inverse.

Par ailleurs, je regrette que, au lieu de « rémunération », le texte emploie le terme de « frais » s’agissant de la rédaction du bail et de l’établissement de l’état des lieux.

M. le rapporteur. Que le bailleur prenne à sa charge le coût de la mise en location de son bien ne me pose pas de problème. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable.

Pour ce qui est du candidat locataire, la situation n’est pas la même selon que l’agent immobilier a un bien correspondant à sa demande dans son portefeuille ou qu’il doive entreprendre des recherches. Dans ce cas, l’alinéa 51 du texte prévoit le paiement d’honoraires par le candidat locataire dans le cadre d’un mandat de recherche.

S’agissant de l’état des lieux, la loi de 1989 aujourd’hui en vigueur le met exclusivement à la charge du bailleur. Le projet de loi rétablit l’équilibre en en faisant partager les frais par le bailleur et le locataire.

Enfin, je suis d’accord avec vous pour considérer que « frais » est un terme impropre. Mon amendement CE 414 tendra à y substituer celui d’ « honoraires ».

La commission rejette l’amendement CE 20.

Puis elle adopte successivement l’amendement de coordination CE 1074 et l’amendement rédactionnel CE 410 du rapporteur.

La commission examine ensuite, en présentation commune, l’amendement CE 507 de M. Jean-Marie Tetart, les amendements identiques CE 414 du rapporteur et CE 508 de M. Jean-Marie Tetart, et les amendements CE 209 de M. Michel Piron et CE 413 du rapporteur.

M. Jean-Marie Tetart. Avec cet amendement, je propose qu’on revienne à un partage de la rémunération de la prestation de service considérant que les deux parties en bénéficient. En mettant l’ensemble de la charge sur le bailleur, on va entrer dans la spirale que j’évoquais dans la discussion générale : cette addition de frais en tout genre incitera les bailleurs à se tourner vers des relations de particulier à particulier, et les commissions se verseront au noir. Telle est la vie réelle, et à ne pas vouloir le voir, on finira, dans deux ou trois ans, par désigner une commission d’enquête pour évaluer les déviances. Mieux vaudrait équilibrer en optant pour une répartition par moitié.

M. le rapporteur. Il s’agit de l’amendement évoqué plus haut, qui tend à substituer le mot « honoraires » au mot « frais », ce qui est très important pour reconnaître le travail des professionnels de l’immobilier.

M. Jean-Marie Tetart. Mon amendement est identique.

M. Michel Piron. Plus modestement, nous proposons de faire partager également au locataire les charges de visite des lieux et d’instruction de son dossier auxquels il est, de toute évidence, fortement intéressé. C’est particulièrement le cas lorsque la visite des lieux est effectuée à plusieurs reprises.

M. le rapporteur. L’amendement CE 507 de M. Tetard, d’une inspiration identique à celle de l’amendement précédent de M. Teissier, recueille de ma part un même avis défavorable, de même que l’amendement CE 209 de M. Piron. L’instruction du dossier du locataire est faite pour le compte du propriétaire qui demande telle ou telle pièce justificative. Quant à la visite des lieux, elle n’est pas de même nature selon qu’elle se fait plusieurs fois au même endroit ou dans plusieurs lieux différents, dans le cadre d’un mandat de recherche. Il serait utile de le préciser.

Mon amendement CE 413 tend à modifier les conditions d’encadrement de la rémunération des intermédiaires lors de la mise en location d’un logement. D’une part, il permet la libre fixation par l’intermédiaire de la rémunération imputée au bailleur. D’autre part, il prévoit que la part à la charge du locataire ne peut excéder celle imputée au bailleur. Par ailleurs, le montant maximal pouvant être imputé au locataire est fixé par décret en Conseil d’État.

M. Benoist Apparu. Dès lors que l’on va basculer l’ensemble de la rémunération de l’intermédiaire, qui travaille pour les deux personnes, à la charge du seul propriétaire, cela voudra dire que l’agent immobilier ne travaillera plus que dans l’intérêt de celui-ci. Aujourd’hui, comme il est payé par les deux et qu’il travaille pour les deux, il peut rédiger un état des lieux neutre et objectif ; demain, le déséquilibre sera notable. 

Le Gouvernement argue qu’un mois de loyer au titre des honoraires, c’est trop cher pour le locataire, notamment dans les zones tendues. Or le texte ne répondra même pas à son objectif puisqu’il prévoit que les charges de rédaction du bail et de l’état des lieux seront partagées entre bailleur et locataire. Le travail de l’agent immobilier est constitué pour un tiers de la rédaction du bail, pour un tiers de l’établissement de l’état des lieux, et pour un autre tiers principalement des visites. Autrement dit, le texte va réduire de façon infinitésimale la charge pour le locataire, mais il enverra comme signal que tout est mis à la charge du propriétaire et que l’agent immobilier ne travaille plus que pour une des deux parties. Bref, vous allez déséquilibrer la relation.

M. Jean-Marie Tetart. J’ai bien noté que les honoraires liés à l’état des lieux et à la rédaction du bail seraient partagés à part égale. Pourquoi, dès lors, vouloir limiter par décret en Conseil d’État le montant maximal de la part du preneur ? Autant fixer un montant maximal de la prestation globale. Au final, il y a un risque que les parts ne soient pas égales.

M. le rapporteur. Non, la relation ne sera pas déséquilibrée. Aujourd’hui, un agent immobilier qui a un bien à louer dans son portefeuille travaille pour le propriétaire qui cherche un locataire. Le cas où un locataire cherche un bien qui n’est pas proposé est prévu par le texte à l’alinéa 51. Dans la situation actuelle, l’intermédiaire ne travaille pas concrètement pour les deux parties. Il représente plutôt le propriétaire que le candidat locataire. En outre, l’état des lieux est uniquement à la charge du propriétaire ; demain, il sera partagé entre les deux parties.

Enfin, monsieur Tetart, aux termes de l’amendement CE 413, « le montant imputé au locataire ne peut en aucun cas excéder celui imputé au bailleur ». Il n’y a plus d’incohérence.

La commission rejette l’amendement CE 507.

Puis elle adopte les amendements identiques CE 414 et CE 508.

Elle rejette ensuite l’amendement CE 209.

La commission adopte l’amendement CE 413.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 412 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 1073 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à rapatrier dans la loi de 1989 les dispositions figurant actuellement aux alinéas 94 et 95 de l’article 9 du présent projet de loi, afin d’élargir à l’ensemble des professionnels, et non pas seulement à ceux qui sont régis par la loi Hoguet, l’obligation de fournir aux observatoires locaux des loyers des données relatives aux logements et aux contrats de location.

M. Benoist Apparu. Monsieur le rapporteur, pourquoi n’appliquez-vous pas aux rémunérations liées aux ventes et aux droits de mutation à titre onéreux le dispositif que vous venez de proposer pour éviter les distorsions observées dans les rémunérations perçues pour les locations ? En fonction de la valeur du bien, en effet, le même travail produit une rémunération très différente, de telle sorte que la Ville de Paris, qui se plaint de la cherté de l’immobilier dans la capitale, ne se plaint guère des recettes qu’elle génère.

M. le rapporteur. La question des ventes pourrait être évoquée lors de l’examen du texte en séance publique.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE 1072 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Je retire cet amendement.

L’amendement CE 1072 est retiré.

La commission adopte l’amendement de coordination CE 1070 du rapporteur.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 415 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CE 859 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à permettre au locataire de choisir, pour ce qui est de la prise en compte de la vétusté des locaux dans l’état des lieux, entre l’application de la réglementation définie par décret en Conseil d’État ou, s’il la juge plus favorable, l’application des accords négociés entre bailleurs et locataires.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 416 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 584 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Le projet de loi ouvre au locataire un recours spécifique pour faire cesser les travaux à caractère abusif entrepris par certains propriétaires peu scrupuleux dans le seul but d’obliger le locataire à quitter les lieux – comme on l’observe notamment dans les cas de vente à la découpe.

En précisant que les travaux doivent respecter les conditions définies dans la notification de préavis de travaux, l’amendement vise à obliger le propriétaire à transmettre au locataire un préavis de travaux précis.

M. le rapporteur. Le dispositif proposé présente des risques d’insécurité juridique. Je propose donc que l’amendement soit retiré pour être examiné plus globalement lors de l’examen du texte en séance publique. Du reste, nous sommes pratiquement tous favorables, en règle générale, à ce que le propriétaire puisse faire exécuter les travaux nécessaires.

Mme la ministre. Une telle rédaction pourrait produire un effet contraire à l’objectif recherché. Je propose donc que cet amendement soit retiré et retravaillé.

L’amendement CE 584 est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 417 du rapporteur.

Elle examine alors l’amendement CE 591 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Dans le même esprit que mon amendement CE 584, cet amendement tend à préciser que le locataire ne peut se voir imposer des jours et des horaires de présence à son domicile pour assurer un accueil durant les travaux. Les dates de travaux devraient être définies en concertation avec le locataire, afin de prendre en compte notamment ses obligations professionnelles.

M. le rapporteur. Bien que les dates de travaux soient souvent un sujet de dissension entre propriétaires et locataires, il semble difficile de donner au locataire un droit de veto en la matière. Dans ce cas aussi, du reste, nous sommes plus enclins à encourager les propriétaires à réaliser des travaux qu’à les en empêcher.

Par ailleurs, l’article 1724 du code civil dispose que « si, durant le bail, la chose louée a besoin de réparations urgentes et qui ne puissent être différées jusqu’à sa fin, le preneur doit les souffrir, quelque incommodité qu’elles lui causent, et quoiqu’il soit privé, pendant qu’elles se font, d’une partie de la chose louée ».

Enfin, l’alinéa 58 prévoit que, si les travaux sont de nature vexatoire ou abusive, ils peuvent être interrompus par le juge.

Mme la ministre. Cet amendement présente encore plus de risques que le CE 584, car il permettrait de bloquer tous les travaux. Les procédures engagées dans ce domaine seraient en outre particulièrement complexes.

L’amendement CE 591 est retiré.

La commission est ensuite saisie de l’amendement CE 652 de Mme Chantal Guittet.

Mme Chantal Guittet. Cet amendement tend à garantir que le locataire soit dûment informé par le bailleur, avant le début des travaux, de la nature et des modalités de leur exécution.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. Même avis que le rapporteur.

M. Michel Piron. Prévenir les locataires est la moindre des choses. En revanche, il faudrait examiner les implications juridiques de l’expression : « modalités d’exécution » des travaux.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 418 du rapporteur.

Elle est alors saisie de l’amendement CE 860 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à préciser que la mise en demeure adressée par le propriétaire au locataire informe ce dernier qu’il peut solliciter une aide du Fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Mme la ministre. Mieux vaudrait que ces informations figurent dans la notice qui sera délivrée aux locataires et dont le contenu sera déterminé par décret en Conseil d’État. Je m’en remets à la sagesse de la Commission.

M. le rapporteur. Ce dispositif n’existe pas partout mais, là où il existe, le locataire n’en est pas toujours informé.

Mme la ministre. Il est difficile d’inciter le locataire à solliciter une aide dont il constatera qu’elle ne peut pas lui être délivrée. Il serait donc préférable d’indiquer dans la notice d’information que certains départements peuvent intervenir au titre du FSL.

M. Jean-Marie Tetart. N’est-ce pas là ignorer le rôle des agences départementales d’information sur le logement (ADIL), qui ont pour mission d’informer les locataires de leurs droits ? Faut-il vraiment surcharger la loi de dispositifs qui peuvent être confiés à des organismes existants ?

M. le président François Brottes. Le fait d’informer les locataires d’un droit auquel ils n’ont pas droit partout peut poser problème.

M. le rapporteur. La loi prévoit que, lorsque le locataire ne produit pas de certificat d’assurance à son propriétaire, ce dernier peut souscrire une assurance pour le compte de son locataire. L’article 6 de la loi du 31 mai 1990 stipule que « le fonds de solidarité accorde des aides financières sous forme de cautionnements, prêts ou avances remboursables, garanties ou subventions » à des personnes qui ont des difficultés locatives ou « se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer, des charges et des frais d’assurance locative ».

M. Jean-Marie Tetart. Les CCAS font cela aussi !

M. le président François Brottes. Donner un droit que l’on n’a pas, c’est ennuyeux !

Mme la ministre. Le Gouvernement devant travailler, après le vote de cette loi, sur un dispositif d’information encore plus important, on pourrait confier aux ADIL le soin de préciser, à partir d’une notice de base, quelles sont les aides disponibles dans chaque département. Le site et la notice nationaux pourraient alors indiquer qu’il existe, pour chaque département disposant d’une ADIL, une notice départementale.

L’amendement CE 860 est retiré.

La commission est alors saisie de l’amendement CE 1068 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement a pour objet de permettre aux bailleurs de souscrire une assurance pour les locataires sans déresponsabiliser ces derniers vis-à-vis de leur obligation d’assurance : s’il le décide, le propriétaire qui souscrit une assurance pourra majorer d’un forfait défini par décret en Conseil d’État les sommes qu’il récupère auprès du locataire.

Mme la ministre. Les locataires n’ont pas d’intérêt à ne pas souscrire d’assurance habitation et ceux qui ne le font pas sont les plus fragiles. L’obligation de souscrire cette assurance est néanmoins juste, car les dégâts que pourrait subir l’immeuble leur seraient encore plus préjudiciables. C’est la raison pour laquelle j’ai proposé dans le projet de loi que le propriétaire puisse se substituer au locataire. Et il ne me semble pas opportun d’imposer une pénalité à un public fragile, pour qui les dépenses contraintes sont déjà contraignantes.

M. Jean-Marie Tetart. Cette disposition viendrait pourtant compenser le fait que le remboursement soit demandé par douzièmes – c’est-à-dire que le propriétaire avance le montant de l’assurance souscrite pour le locataire. N’oublions pas que de nombreux propriétaires sont des retraités aux très faibles revenus – eux aussi « contraints » – et pour qui l’augmentation des charges est aussi grave que pour certains locataires. La majoration proposée contribuerait à l’équilibre des relations entre bailleurs et preneurs.

M. le rapporteur. Ce dispositif contribuerait en effet à l’équilibre que nous recherchons. Je pense aussi à certains bailleurs sociaux qui, même avec les tarifs de groupe qu’ils pourront obtenir, devront engager des frais importants pour assurer leurs locataires. Je souhaite donc maintenir cet amendement.

M. le président François Brottes. Madame la ministre, quelles que soient vos réserves à l’égard de cet amendement, c’est vous qui rédigerez le décret : vous aurez donc le dernier mot.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 419 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 623 de Mme Michèle Bonneton.

Mme Michèle Bonneton. Cet amendement vise à limiter à un an la régularisation tardive des charges.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis que le rapporteur. Le délai de réception de certaines factures, en particulier semestrielles ou annuelles, provoquera nécessairement un décalage dans le temps qui pourrait empêcher même des propriétaires de bonne foi de procéder à la régularisation dans de bonnes conditions.

L’amendement CE 623 est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 420 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CE 145 de M. Daniel Fasquelle.

M. Daniel Fasquelle. Cet amendement tend à supprimer l’alinéa 68 de l’article 1er. En effet, si l’alinéa 67 soumet à une prescription triennale toute action dérivant d’un contrat de bail, l’alinéa 68 prévoit une exception pour l’action en révision du loyer, qui serait prescrite par période d’un an, déséquilibrant ainsi les relations entre le bailleur et le locataire.

M. le rapporteur. Avis défavorable. À la différence de la régularisation tardive des charges, pour laquelle certaines factures peuvent être reçues très tard, un délai d’un an doit suffire au bailleur pour engager une procédure de révision du loyer.

Mme la ministre. La révision du loyer étant quasiment automatique, un propriétaire qui n’y procéderait pas agirait à son propre détriment. En deuxième lieu, un délai important pourrait avoir un impact sur le budget des locataires. Les arguments développés tout à l’heure pour la régularisation des charges ne valent pas ici, car l’indice de révision est connu et la date peut en être fixée au choix du bailleur. Je propose donc le retrait de cet amendement.

M. Daniel Fasquelle. Vous avez une vision caricaturale des propriétaires. Certains sont des gens très modestes, pas toujours très attentifs, et ils seraient pénalisés par cette mesure. L’augmentation de loyer est due par le locataire et le fait d’en demander le paiement ne lui porte pas préjudice.

M. le rapporteur. Monsieur Fasquelle, je vous rappelle que le projet de loi supprime l’obligation d’inscrire dans le bail l’évolution du loyer en fonction de l’indice de référence des loyers. C’est l’une des multiples simplifications qu’il apporte au quotidien des petits propriétaires.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de conséquence CE 422 du rapporteur.

Puis la Commission adopte l’article 1er modifié.

Après l’article 1er

La commission est saisie d’un amendement, CE 426 de M. Mathieu Hanotin, portant article additionnel après l’article 1er.

M. Mathieu Hanotin. L’amendement vise, cette fois dans le cadre d’une vente, à améliorer l’information de l’acquéreur sur les risques d’intoxication au monoxyde de carbone afin de lui permettre, le cas échéant, de procéder aux travaux nécessaires dans un bien destiné à l’habitation. La définition de cette prévention est renvoyée à un décret en Conseil d’État.

M. le rapporteur. Il m’apparaît plus sage, pour les mêmes raisons que tout à l’heure, de retirer cet amendement.

Mme la ministre. Je suis d’accord avec le rapporteur : nous aurons l’occasion de revenir sur ce point en séance.

M. Mathieu Hanotin. Le débat n’est pas le même que sur l’article 1er : nous sommes cette fois, je le répète, dans le cadre d’une vente. Néanmoins je retire l’amendement.

L’amendement CE 426 est retiré.

Avant l’article 2

La commission examine l’amendement CE 493 de M. André Chassaigne, portant article additionnel avant l’article 2.

M. André Chassaigne. Cet amendement rassemblera tous ceux qui sont attachés à la justice et à l’équité : il vise à indemniser tout locataire faisant l’objet d’un congé par le bailleur lors de la vente ou de la reprise d’un logement. Le locataire, qui est alors confronté aux pires difficultés, subit par le fait une forme de préjudice. L’indemnité qu’il touchera sera plus élevée « si le congé est fondé sur une cause qui n’est pas réelle et sérieuse ».

M. le rapporteur. L’amendement serait de nature à rendre les bailleurs plus frileux dans la location de leur bien. Cela dit, je suis favorable à un encadrement plus strict du régime des congés : sur ce point, le projet de loi modifie précisément l’article 15 de la loi de 1989.

Pénaliser financièrement les bailleurs qui récupèrent leur bien pour un usage personnel ne me paraît guère souhaitable. Toutefois, certains d’entre eux procèdent à de faux congés, à la seule fin d’augmenter le loyer. Je vous propose donc, monsieur Chassaigne, de retirer l’amendement pour réfléchir à un dispositif plus global d’ici à l’examen en séance.

M. André Chassaigne. Demander le retrait d’un amendement devient une sorte de « tic » dans le débat parlementaire.

En l’occurrence, cet amendement pose des principes ; et je le retirerai d’autant moins qu’il m’a été soumis par l’association « Droit au logement », qui sait ce que représente, pour des milliers de familles, le fait de se retrouver à la rue après avoir perdu son logement : c’est d’abord à elles que je pense, même si l’on peut comprendre que certains propriétaires souhaitent récupérer leur logement pour le vendre.

Mme la ministre. Je comprends fort bien le sens de cet amendement ; mais, à moins d’interdire le congé pour reprise, comme l’on fait certains pays, je ne vois pas comment, même avec l’indemnité que vous proposez, monsieur Chassaigne, les familles dont vous parlez retrouveraient un logement. Un équilibre doit être préservé ; c’est tout le sens de la garantie universelle des loyers.

Nourrir l’incertitude des propriétaires sur la possibilité de récupérer ultérieurement leur logement, pour leur usage ou celui d’un membre de leur famille, serait de nature à entretenir artificiellement le phénomène de la vacance : une certaine souplesse s’impose. C’est pourquoi je suis défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 653 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Annick Lepetit. Il s’agit de demander au Gouvernement « un rapport sur les protections dont bénéficient les locataires soumis à des ventes par lots », c’est-à-dire « à la découpe ». Ces locataires ne bénéficient pas, en effet, des mesures prévues dans le cadre des ventes par bloc.

M. le rapporteur. La législation relative à la vente à la découpe est assez claire. Les accords collectifs de 2005 et de 1998 visent à protéger les locataires lorsqu’un même bailleur leur donne congé dans le cadre de la mise en vente de plus de dix logements libres ou occupés, nombre que le projet de loi propose d’ailleurs de ramener à cinq. Seuls les secteurs locatifs II et III, je le rappelle, sont concernés. L’ANIL – l’Agence nationale pour l’information sur le logement – a mis en ligne sur son site une fiche détaillant l’ensemble des droits des locataires.

Ces dispositifs étant connus, je m’interroge sur la pertinence de l’amendement. Reste que la vente à la découpe est une réalité, notamment à Paris : il faut veiller à l’équilibre entre les droits des locataires qui en sont victimes et le maintien des investissements. La ville de Paris y est d’ailleurs très attentive.

Pour ces différentes raisons, je préfère attendre l’avis du Gouvernement avant de me prononcer.

Mme la ministre. Le Gouvernement n’est pas opposé à cet amendement ; mais nous souhaitons présenter en séance des mesures largement inspirées par celles adoptées au Conseil de Paris, afin de mieux encadrer le régime des ventes à la découpe. Il est ainsi envisagé d’adapter le droit de préemption, afin de permettre à la commune ou à son délégataire d’acquérir le bien plus en amont dans la procédure, à savoir au moment où le locataire refuse la proposition de vente.

En cas de non-acceptation de cette offre par le locataire – puisque celui-ci a un droit de priorité –, le bailleur devrait transmettre sans délai une déclaration d’intention d’aliéner (DIA) ; à défaut, le congé serait réputé nul. Ainsi, la commune pourrait exercer son droit de préemption afin d’assurer le maintien des locataires dans les lieux.

Si la collectivité – ou son délégataire – acquiert le logement, le bail lui est automatiquement transféré ; si elle renonce à exercer son droit de préemption, le propriétaire pourrait procéder à la vente à un tiers sans se voir obligé de transmettre une DIA, et ce afin d’éviter tout blocage.

Pendant la durée de la procédure, et au moins jusqu’à six mois après son terme, le locataire serait maintenu dans les lieux et bénéficierait d’un titre d’occupation.

À côté du projet de loi d’habilitation, qui doit favoriser le retour des bailleurs institutionnels sur le marché du locatif résidentiel, ces mesures préservent les intérêts des locataires, dont certains se sont retrouvés dans des situations très difficiles.

Mme Annick Lepetit. Je remercie Mme la ministre de ces informations.

Cependant, monsieur le rapporteur, le rapport que nous proposons viserait moins les garanties dont bénéficient les locataires que l’analyse de l’évolution du phénomène. Les ventes par bloc, visées par la loi Aurillac en 2005, semblent en effet avoir diminué, mais les ventes par lots, moins visibles et face auxquelles les locataires sont moins protégés, sont devenues très fréquentes.

Néanmoins je comprends la réticence du Gouvernement sur les rapports, et je connais votre sentiment sur ce point, monsieur le président. Je retire donc l’amendement.

M. le président François Brottes. Les amendements visant à la remise d’un rapport sont toujours des amendements d’appel. Lorsque le Gouvernement est sourd à l’appel, il faut donc les maintenir, mais lorsqu’il détaille ainsi ses propositions, le retrait me semble être la meilleure solution. Vous pourrez d’ailleurs redéposer votre amendement en séance à titre conservatoire, madame Lepetit, au cas où le Gouvernement ne tiendrait pas ses engagements.

M. le rapporteur. Je suis tout à fait d’accord avec les observations de Mme Lepetit, mais je pense effectivement que son appel a été entendu.

L’amendement CE 653 est retiré.

Article 2

(articles 11-1, 14, 14-1, 15 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 )

Modernisation des dispositions relatives à la durée du contrat de location

Le deuxième article modifie quatre articles de la loi de 1989. Pour des raisons de lisibilité, votre rapporteur présente ces évolutions par thématique abordée, et donc par article de la loi de 1989 concerné

A.— LA VENTE À LA DÉCOUPE : L’ARTICLE 11-1 DE LA LOI DE 1989

L’article 11-1 de la loi de 1989 vise à encadrer le régime des congés dans le cadre d’une opération de vente à la découpe, qui consiste à revendre appartement par appartement des immeubles achetés en bloc, afin de faire une importante plus-value.

Introduit dans la loi de 1989 par l’article 198 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, il permet au locataire recevant un congé pour vente, dans le cadre d'une vente par appartements de plus de dix logements dans le même immeuble, d'obtenir une reconduction du bail pour une durée qui peut être inférieure aux durées minimales de bail(23). À l'issue de cette reconduction, le bail est résilié de plein droit.

Par ailleurs, l’article 4 de la loi n° 2006-685 du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d'un immeuble, dite « loi Aurillac », a utilement complété le dispositif. En effet, la reconduction du bail prévue n’était pas un droit, mais demeurait soumise à l’accord du propriétaire. Depuis la loi Aurillac, la reconduction du bail est de droit si le locataire en fait la demande, à la condition que la délivrance du congé pour vente intervienne moins de deux ans avant le terme du bail.

Par ailleurs, les accords du 9.06.1998 et 16.03.2005 visent à protéger les locataires lors d’une opération de vente à la découpe(24).

Le 1° de l’article 2 étend le champ d’application de l’article 7-1 de la loi de 1989 aux immeubles vendus par lot de plus de cinq logements, et ce afin de protéger un plus grand nombre de locataires. Au cours des dernières années, la vente à la découpe a connu une recrudescence, principalement en zone tendue, qui place de plus en plus de locataires devant des situations difficiles. Car si le locataire bénéficie d’un droit de préemption pour acquérir le logement, l’évolution des prix élimine quasiment d’entrée le locataire concerné.

Votre Commission n’a pas adopté d’amendement modifiant cet alinéa.

B.— LA DÉFINITION DE L’ABANDON DE LOGEMENT : L’ARTICLE 14 DE LA LOI DE 1989

L’article 14 de la loi de 1989 précise les conditions de poursuite du contrat de location en cas d’abandon du logement ou de décès du locataire. Ainsi, en cas d’abandon du domicile par le locataire, le bail peut être repris par le conjoint, par les descendants, les ascendants, le concubin ou les personnes à charge vivant avec lui depuis au moins un an à la date de l’abandon du domicile ou par le partenaire du locataire lié par un pacte civil de solidarité (PACS). En pratique, si la loi de 1989 concerne l’ensemble des locations non meublées à usage d'habitation principale ou à usage mixte professionnel et d’habitation principale, cet article trouve surtout à s’appliquer dans le secteur HLM, compte tenu de la difficulté d'obtenir un logement social. Mais malgré ces dispositions, la poursuite du contrat de location est parfois rendue difficile en l’absence de définition de « l’abandon » de domicile.

En l’état actuel du droit, c’est donc au juge qu’il est revenu de définir la notion d’abandon de domicile au fil des affaires. Or, la jurisprudence en la matière est plutôt évolutive. Traditionnellement, la Cour de Cassation considérait que l'abandon de domicile devait s'entendre du départ brusque et imprévisible du locataire(25). Elle a récemment ajouté deux nouveaux critères : le caractère définitif du départ du locataire et le fait que ce départ soit imposé à celui qui reste dans le logement(26).

Se fondant sur cette jurisprudence, le Gouvernement a souhaité définir dans la loi l’abandon de logement, qui serait ainsi « le départ brusque, imprévisible et définitif du locataire ». Si aucun autre amendement qu’un amendement rédactionnel n’a été adopté sur cet alinéa, votre commission a néanmoins reconnu à l’unanimité la fragilité de cette définition. Car autant la jurisprudence peut inspirer la parole du juge, autant fixer des critères dans la loi lui impose de s’y conformer. Or, les notions de brusquerie, d’imprévisibilité et de départ définitif apparaissent relativement floues. Votre Commission s’est donc accordée sur la nécessité de redéfinir l’abandon de logement à l’occasion de l’examen du texte en séance publique.

C.— MODIFICATIONS RÉDACTIONNELLES DES DISPOSITIONS RELATIVES À L’ABANDON DE LOGEMENT : L’ARTICLE 14-1 DE LA LOI DE 1989

Le 3° de l’article 2 du projet de loi n’apporte que des modifications rédactionnelles à l’article 14-1 de la loi de 1989, tirant les conséquences des modifications opérées par les précédents alinéas.

D.— LE RÉGIME DES CONGÉS HORS CONGÉS VENTE : L’ARTICLE 15 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

Le régime juridique du congé est défini à l’article 15 de la loi de 1989. Le I. définit les règles applicables lorsque le bailleur souhaite donner congé à son locataire ou lorsque le locataire souhaite quitter le logement. Le II. traite du congé vente, qui n’est pas abordé par le projet de loi.

En l’état actuel du droit, le bailleur est tenu d’informer le locataire de sa décision de lui donner congé au moins six mois à l’avance. Sa décision doit être justifiée soit par le souhait de reprendre le logement ou de le vendre, soit pour un motif légitime et sérieux, comme le manquement du locataire à ses obligations contractuelles. Lorsque que le bailleur allègue la reprise du logement pour justifier le congé, celle-ci ne peut se faire qu’à son bénéfice, ou à celui de son conjoint, de son partenaire de PACS, de son concubin, ses ascendants, ses descendants ou ceux de son conjoint.

S’agissant du locataire, le délai de préavis est de trois mois, mais il peut être réduit à un mois en cas d’obtention d’un premier emploi, de mutation, de perte d’emploi ou de nouvel emploi consécutif à une perte d’emploi. Le délai de préavis est également réduit à un mois en faveur des locataires de plus de soixante ans dont l’état de santé justifie un changement de domicile ainsi que des bénéficiaires du RMI ou du RSA.

2. Les dispositions du projet de loi

Le 4° de l’article 2 du projet de loi réorganise d’une part les dispositions de l’article 15 de la loi de 1989 afin de mieux distinguer la législation applicable au locataire et celle applicable au bailleur, et modifie d’autre part les conditions de recevabilité des délais de préavis réduits pour le locataire.

Ainsi, le a) apporte une modification de coordination rédactionnelle.

Le b) prévoit qu’une notice d’informations relative aux obligations du bailleur et aux voies de recours et d’indemnisation du locataire soit jointe au congé délivré par le bailleur. Cette notice d’informations, dont le contenu sera défini par le pouvoir réglementaire, permettra de renforcer utilement les droits des locataires, qui vivent difficilement la décision de congé, dans l’angoisse de pouvoir se reloger.

Le c) modifie les conditions de préavis offertes au locataire. Tout d’abord, l’équilibre général de la loi de 1989 n’est pas modifié : le délai de droit commun est toujours de trois mois, de même que le locataire peut bénéficier d’un délai de préavis d’un mois en raison d’une évolution de sa situation professionnelle, s’il est âgé de plus de soixante ans et que son état de santé le justifie ou s’il est allocataire de l’allocation de base du revenu de solidarité active (voir supra). Néanmoins, le projet de loi allonge la limite d’âge de soixante à soixante-cinq ans, et, surtout, généralise le délai de préavis d’un mois à tous les logements situés en zone tendue, telle que définie par l’article 232 du code général des impôts (voir article 3). Cette évolution se justifie par le fait que «  ces zones sont caractérisées par des temps de vacance très faibles entre deux locations. Il n’y est pas difficile pour un bailleur, propriétaire d’un bien en état correct, de trouver un nouveau locataire dans un délai court. (27) » (alinéas 11 à 14 de l’article 2 du projet de loi)

Par ailleurs, le projet de loi impose au locataire souhaitant bénéficier de ces délais de préavis réduits d’en préciser et d’en justifier le motif au moment de l’envoi de la lettre de congé.

Enfin, le d) et le e) harmonisent à soixante-cinq ans l’âge à partir duquel le locataire bénéficie d’une protection accrue tant au moment du dépôt d’un préavis que du renouvellement du contrat de bail.

3. La position de votre rapporteur

Outre des amendements rédactionnels, votre Commission a adopté plusieurs amendements relatifs au régime du congé.

Tout d’abord, elle a adopté, à l’initiative du groupe Ecolo, un amendement empêchant, en cas d’acquisition d’un bien occupé, le congé pour vente ou pour reprise jusqu’à la fin du premier renouvellement du bail en cours au moment de l'acquisition. Il s’agit ainsi de lutter contre des opérations immobilières purement spéculatives visant à racheter des logements occupés et à les reprendre dans la foulée pour réaliser une plus-value financière.

Votre Commission a également adopté, à l’initiative du groupe SRC, deux amendements visant respectivement à supprimer la condition d’âge pour bénéficier des délais de préavis réduits en raison de son état de santé et à permettre aux locataires s’étant vus attribuer un logement social de bénéficier des délais de préavis réduits.

Conditions de recevabilité des délais de préavis réduits à un mois

Résumé après l’examen en commission

En zone tendue

En zone détendue

Sans condition

- tout locataire en cas d’obtention d’un premier emploi, de mutation, de perte d’emploi ou de nouvel emploi consécutif à une perte d’emploi ;

- locataire dont l’état de santé, constaté par un certificat médical, justifie un changement de domicile ;

- bénéficiaires de l’allocation de base du revenu de solidarité active ;

- locataires du parc privé se voyant attribuer un logement social et dont les ressources sont inférieures à celles qui permettent l’attribution des logements locatifs très sociaux.

Elle a également adopté deux amendements déposés par votre rapporteur visant à sécuriser la démarche du locataire lorsqu’il souhaite obtenir un délai de préavis réduit.

Enfin, elle a adopté un amendement du groupe SRC visant à améliorer la protection des locataires de plus de soixante-cinq ans ayant reçu congé pour vente en modifiant les conditions de ressources permettant de bénéficier d’une proposition de relogement de la part du bailleur. La définition du plafond annuel de ressources devra correspondre aux niveaux appliqués en matière d’attribution de logements sociaux, alors qu’elle est actuellement fondée sur un niveau ne dépassant pas une fois et demie le montant annuel du SMIC.

*

* *

La commission examine l’amendement CE 178 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Nous souhaitons tous le retour des investisseurs institutionnels, car il est nécessaire à la création de logements de gamme intermédiaire, sensiblement affectée par les ventes à la découpe dans les années 90 à Paris : ces acteurs, je le rappelle, y détenaient alors 23 % du parc locatif privé, contre à peine 3 % aujourd’hui.

Pour revenir sur le marché locatif, les investisseurs institutionnels demandent de la rentabilité ainsi qu’un droit d’arbitrage sur leur patrimoine, notamment lorsqu’ils ont besoin de liquidités. Or l’alinéa 2 de l’article, comme la loi Aurillac, limite encore cette capacité d’arbitrage. C’est pourquoi nous en proposons la suppression.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je comprends les préoccupations exprimées par M. Apparu, mais il faut aussi protéger les locataires. Ramener le nombre de lots de dix à cinq, comme y tend l’alinéa 2, me semble une mesure essentielle s’agissant des ventes à la découpe.

Quant aux logements intermédiaires, je rappelle qu’une ordonnance est en préparation suite au projet de loi d’habilitation que nous avons voté. Mme Lepetit, qui suit ce dossier pour notre commission, veillera au respect d’un équilibre entre les mesures d’encouragement pour les investisseurs institutionnels et la préservation des intérêts des locataires.

Mme la ministre. Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement CE 178.

Puis elle adopte l’amendement de conséquence CE 713 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CE 122 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Le terme « définitif » est trop vague. Bien souvent, le caractère définitif de l’abandon est incertain.

M. le rapporteur. Je partage vos doutes, monsieur Tardy, mais j’en ai aussi sur les adjectifs « brusque » et « imprévisible » qui figurent dans la rédaction que vous proposez. Je vous propose donc de retirer votre amendement, afin que soit trouvée une définition plus globale d’ici à l’examen en séance.

M. Lionel Tardy. Je le retire contre cet engagement.

L’amendement CE 122 est retiré.

La commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CE 714 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CE 585 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement concerne les ventes à la découpe.

La procédure de congé aux fins de reprise est régulièrement utilisée par les propriétaires pour mettre fin au bail ; certains d’entre eux prétextent de la nécessité de disposer du bien, par exemple pour loger un membre de leur famille. Or la reprise est parfois fallacieuse : elle permet seulement de mettre en vente le logement vide, afin de valoriser son prix. Dans ces conditions, il est nécessaire d’instituer un contrôle des motifs, afin de limiter les pratiques abusives.

M. le rapporteur. Le problème est réel, mais je crains que l’amendement n’alourdisse la procédure. Comme je l’ai indiqué à M. Chassaigne, je suis d’accord pour mieux encadrer les congés, mais dans le cadre d’un dispositif global dont nous débattrons en séance. Avis défavorable.

M. Michel Piron. Si j’ai bien compris, cet amendement suggère que la bonne foi doit être jugée…

Mme la ministre. Je souscris aux propos du rapporteur.

Mme Laurence Abeille. Je retire l’amendement.

L’amendement CE 585 est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement CE 586 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Il est scandaleux, monsieur Apparu, d’englober dans la dénomination d’acteurs « institutionnels » des groupes financiers qui font leurs choux gras dans les paradis fiscaux et continuent de pratiquer sans état d’âme les ventes à la découpe en Île-de-France.

Cet amendement vise, en cas d’acquisition d’un bien occupé, à empêcher les congés pour vente ou pour reprise jusqu’à la fin du premier renouvellement du bail en cours.

Les ventes à la découpe sont le symbole d’un marché de l’immobilier hautement spéculatif qu’il est nécessaire de réguler et d’encadrer. Dans la seule ville de Paris, 56 000 logements ont été concernés par cette pratique entre 1995 et 2004.

La différence de prix entre un logement occupé et un logement vide, de l’ordre de 20 %, explique l’évidente volonté des bailleurs de faire partir les locataires. De telles pratiques, outre qu’elles laissent ces derniers sans logement, entretiennent la hausse des prix de l’immobilier.

Puisque le droit de propriété empêche d’interdire le congé pour vente, cet amendement vise, à tout le moins, à en réduire les effets en donnant le temps aux locataires concernés de faire face à la situation. De même, l’instauration d’un délai en cas de congé pour vente aura pour effet de limiter les opérations immobilières les plus spéculatives et « court-termistes ».

M. le rapporteur. La formule proposée me semble excellente. Avis favorable.

Mme la ministre. L’amendement est bien rédigé ; j’y suis favorable également.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement rédactionnel CE 715, et les amendements de coordination CE 720 et CE 721, tous du rapporteur.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CE 210 de M. Michel Piron et CE 722 du rapporteur, et l’amendement CE 509 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Michel Piron. L’amendement CE 210 est défendu.

M. le rapporteur. Bien que votre amendement soit identique au mien, monsieur Piron, je ne suis pas d’accord avec l’exposé sommaire que vous en faites.

M. Jean-Marie Tetart. Nous proposons, avec l’amendement CE 509, que le délai de préavis visé à la seconde phrase de l’alinéa 11 soit ramené de trois mois à deux plutôt qu’à un. Un délai d’un moins peut en effet se révéler insuffisant pour trouver un nouveau locataire, même en zone tendue, lorsque le préavis est donné, par exemple, au début de l’été. En cette même saison, comment trouver, dans un délai aussi court, des entreprises pour effectuer des travaux d’amélioration du logement ? Ce n’est peut-être même pas possible en deux mois…

M. le rapporteur. Je suis défavorable à l’amendement CE 509.

Par ailleurs, si je propose de supprimer la seconde phrase de l’alinéa 11, monsieur Piron, c’est pour la réintroduire à l’alinéa suivant.

M. Michel Piron. De fait, nos appréciations divergent.

M. Benoist Apparu. Les bailleurs sociaux sont-ils également concernés par ces dispositions relatives aux délais de préavis ?

M. le rapporteur. Oui.

La commission adopte les amendements identiques CE 210 et CE 722.

En conséquence, l’amendement CE 509 tombe.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ensuite l’amendement CE 510 de M. Jean-Marie Tetart.

Puis elle adopte l’amendement de coordination CE 723 du rapporteur.

La commission examine l’amendement CE 124 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Les critères permettant de réduire le délai de préavis de trois à un mois concernent les salariés et la même logique devrait s’appliquer aux étudiants. Il convient donc, à mon sens, d’ajouter la « fin de cycle universitaire » à la liste de l’alinéa 13.

Le délai de trois mois est en effet trop long dans la période d’incertitude durant laquelle les étudiants, souvent pendant l’été ou à la rentrée, peuvent avoir besoin de changer d’université, situation qui s’apparente à une mutation.

M. le rapporteur. Défavorable. D’une part, votre rédaction manque de précision car je ne suis pas certain que la notion de « cycle universitaire » ait encore un sens aujourd’hui ; d’autre part, la plupart des universités se trouvent en zone tendue où le délai de préavis est d’ores et déjà ramené un mois.

M. Lionel Tardy. Je retire l’amendement.

L’amendement CE 124 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CE 590 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. La réduction du délai de préavis à un mois dans les zones tendues constitue une réelle avancée du projet de loi : il permettra de fluidifier le marché locatif et de favoriser la mobilité.

En dehors de ces zones, le délai est également ramené à un mois « en cas d’obtention d’un premier emploi, de mutation, de perte emploi ou de nouvel emploi consécutif à une perte d’emploi ». En cas de changement d’emploi décidé par le salarié, le délai reste donc de trois mois. Or, on le sait, la mobilité géographique des salariés est essentielle pour affronter les mutations du marché du travail, dont la fluidité dépend finalement moins de la supposée « rigidité du droit du travail » que de considérations concrètes et matérielles comme celles relatives au logement. Il nous semble en conséquence nécessaire que le délai réduit s’applique en cas de changement d’emploi, quelle qu’en soit la cause. Il devrait même devenir le délai de droit commun dès lors qu’une grande partie des annonces immobilières propose des logements libres.

M. le rapporteur. Madame Abeille, votre amendement manquant de précision, je suis au regret d’émettre un avis défavorable. Nous pourrions vous suivre concernant un nouvel emploi qui nécessiterait un déménagement, mais votre rédaction permettrait de raccourcir le délai de préavis en cas de changement d’emploi sans mobilité géographique, ou même en cas de promotion professionnelle.

Mme la ministre. Le rapporteur n’a pas tort, toutefois la faible mobilité résidentielle joue un rôle décisif dans le manque de compétitivité de notre pays – la GUL facilitera d’ailleurs l’accès au logement et la mobilité. Le raccourcissement du délai de préavis en cas de nouvel emploi irait dans le bon sens. Je regrette donc de devoir émettre, au nom du Gouvernement, un avis différent de celui du rapporteur. Favorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CE 654 de Mme Pascale Got.

Mme Pascale Got. Les locataires dont l’état de santé justifie un changement de domicile devraient bénéficier d’un délai de préavis réduit sans que leur soit imposée une condition d’âge.

M. le rapporteur. Favorable. L’état de santé n’ayant ici guère de rapport avec l’âge, la suppression du seuil de soixante-cinq ans prévu à l’alinéa 14 est justifiée.

Mme la ministre. Je suis favorable à l’amendement mais, afin d’éviter tout contentieux, je propose une « objectivation » des raisons de santé. Nous pourrions demander un certificat médical.

M. le président François Brottes. Le rapporteur est-il favorable à une rectification qui aboutirait à la rédaction suivante de l’alinéa : « Pour le locataire dont l’état de santé, constaté par un certificat médical, justifie un changement de domicile ; » ?

M. le rapporteur. J’y suis favorable.

La commission adopte l’amendement CE 654 ainsi rectifié.

Elle examine l’amendement CE 710 de Mme Pascale Got.

Mme Pascale Got. Il s’agit d’un amendement de conséquence suite à l’adoption de l’amendement CE 654 rectifié.

M. le rapporteur. Favorable.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CE 724 du rapporteur tombe.

La commission en vient à l’amendement CE 655 de Mme Joëlle Huillier.

Mme Chantal Guittet. Cet amendement vise à ajouter à la liste des personnes bénéficiant d’un délai de préavis réduit les locataires s’étant vu attribuer un logement social. Puisque ces derniers se trouvent dans une situation économique justifiant l’octroi d’un logement social, il convient en effet qu’ils puissent éviter d’avoir à payer deux loyers simultanément.

M. le rapporteur. Favorable. Je rappelle que le préavis d’un mois s’applique déjà en zone tendue. Je souhaite toutefois que l’amendement soit rectifié afin de supprimer le mot « très » dans la référence aux « logements locatifs très sociaux ».

M. Benoist Apparu. Si je comprends bien, dans les communes dont le taux de logements sociaux est de 50%, la moitié de la population disposera d’un délai de préavis d’un mois !

Mme la ministre. Pas du tout ! Je suis favorable à cet amendement qui répond à un véritable besoin. Des familles sont même conduites à renoncer au bénéfice d’un logement social parce qu’elles n’ont pas les moyens de payer deux loyers durant trois mois ! Cet amendement s’inspire du vécu.

M. Benoist Apparu. Êtes-vous en mesure de quantifier cette réalité ?

Mme la ministre. Je vous renvoie à l’étude d’impact.

M. le rapporteur. Monsieur Apparu, je rappelle que la plupart des villes disposant de plus de 50 % de logements sociaux se situent en zone tendue où le délai de préavis est déjà fixé à un mois.

M. Jean-Marie Tetart. Je comprends la situation dans laquelle se retrouvent les personnes qui obtiennent un logement PLAI – prêt locatif aidé d’intégration – et doivent continuer à payer trois mois de loyer dans le secteur privé alors qu’elles ont des difficultés à le faire. Toutefois, dans ma petite commune, qui n’est pas en zone tendue, le bureau d’aide social soutient les familles concernées et prend en charge le différentiel de loyer. Il n’appartient pas aux propriétaires privés de le faire ! Ne transférons pas une nouvelle fois une charge sur les particuliers !

M. le président François Brottes. D’autres diront qu’un délai raccourci est préférable à un mois d’impayés !

M. Benoist Apparu. Amendement après amendement, nous déséquilibrons l’ensemble du système. Je rappelle que le dispositif dont nous débattons concernera aussi le PLS – prêt locatif social – pour lequel les loyers sont équivalents, dans les zones détendues, à ceux du logement privé. Vous auriez pu au moins vous contenter du PLAI !

Mme Chantal Guittet. C’est pour cela que j’avais fait référence aux logements locatifs « très » sociaux, ce qui aurait permis d’exclure les PLS.

M. le rapporteur. À mon sens, l’appellation « logements locatifs très sociaux » manque de rigueur, c’est pourquoi j’ai proposé sa rectification. Nous pourrions toutefois préciser que seuls les PLAI sont concernés.

M. le président François Brottes. Je propose que nous adoptions à ce stade l’amendement dans la version présentée par Mme Guittet. D’ici à la séance, nous pourrons préciser les choses afin qu’il soit parfaitement clair que les PLS sont exclus du dispositif.

La commission adopte l’amendement CE 655.

Elle examine l’amendement CE 726 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à atténuer la sanction du défaut de justification des délais de préavis réduit applicable aux congés. La demande ne serait pas nulle, et le délai de préavis normal s’appliquerait.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CE 725 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CE 727 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à instaurer un mécanisme de retour automatique aux délais de droit commun du congé émanant du locataire, en lieu et place d’une annulation qui l’obligerait à procéder à une nouvelle notification.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE 600 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Nous proposons la réduction de la durée du préavis pour les ménages qui se sont fait piéger dans une « passoire thermique ». Même s’ils avaient pris connaissance du diagnostic thermique, ces locataires ont souvent dû trouver un logement dans des délais très brefs, et il faut qu’ils puissent se libérer rapidement. Cette mesure créera aussi une instabilité pour les propriétaires, ce qui les incitera à améliorer la qualité thermique des logements. Il s’agit donc un amendement gagnant-gagnant.

M. le rapporteur. Défavorable en raison de la fiabilité actuelle des diagnostics de performance énergétique et de leur fragilité juridique.

Mme la ministre. Défavorable. La rédaction de l’amendement est trop imprécise, car le diagnostic pourrait concerner non pas les performances du logement, mais la pratique du locataire.

M. Éric Alauzet. Je retire l’amendement. Je tiendrai compte des remarques qui m’ont été faites.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement CE 656 de Mme Joëlle Huillier.

M. Dominique Potier. Il s’agit de rétablir le droit de préemption du locataire après le troisième degré, comme cela était le cas avant 2006.

M. le rapporteur. Favorable. Réduire de quatre à trois le degré de parenté autorisant le bailleur à vendre son bien sans que le locataire utilise son droit de préemption, c’est ne plus prendre en compte les cousins.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE 657 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Annick Lepetit. Cet amendement vise à améliorer la protection de certaines catégories de locataires ayant reçu congé pour vente, en modifiant les conditions de ressources permettant de bénéficier d’une proposition de relogement de la part du bailleur. La définition du plafond annuel de ressources est renvoyée à un arrêté qui devra lui-même faire référence à une catégorie de plafond de ressources appliquée en matière d’attribution de logements sociaux.

M. le rapporteur. Favorable. L’amendement vise à prendre en compte non plus le plafond de ressources actuellement fixé au niveau du SMIC, mais celui permettant d’accéder à un logement social.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

M. Jean-Marie Tetart. Monsieur le rapporteur, après le vote d’un article qui comporte une série d’exemptions au délai de préavis de trois mois, auriez-vous l’obligeance de nous fournir un tableau récapitulatif permettant de savoir qui y est encore soumis ?

Après l’article 2

La commission est saisie de l’amendement CE 181 de M. Benoist Apparu, portant article additionnel après l’article 2.

M. Benoist Apparu. Cet amendement est défendu.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Mme la ministre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Article 3

(articles 16, 17, 17-1 [nouveau], 17-2 [nouveau], 18, 19, 20, 20-1, 21, 22, 22-1, 22-2, 23, 24-1, 25, 25-2 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 )

Modernisation des dispositions relatives au loyer, aux charges
et au règlement des litiges

Le troisième article modifie quatorze articles de la loi de 1989, et en crée deux nouveaux. Pour des raisons de lisibilité, votre rapporteur présente ces évolutions par thématique abordée, et donc par article de la loi de 1989 concerné.

A.— LES OBSERVATOIRES LOCAUX DES LOYERS : L’ARTICLE 16 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 16 de la loi de 1989, prévoit, en l’état actuel du droit, que des observatoires des loyers agréés par le ministre chargé du logement recueillent les données statistiques nécessaires à la détermination des références mentionnées aux articles 17 – fixation, révision, réévaluation du loyer – et 19 – détermination des loyers de référence (voir infra pour le détail des dispositions de ces deux articles). Ces observatoires doivent exercer leur compétence à l’échelle d’un département ou d’une agglomération, et se doter d’organes dirigeants rassemblant des représentants des bailleurs, des locataires et des gestionnaires, c’est-à-dire les administrateurs de biens. Enfin, les observatoires des loyers sont tenus de fournir aux commissions départementales de conciliation et aux juges qui en font la demande les données en leur possession permettant de résoudre des litiges.

À ce jour, seul un observatoire est agréé : l’Observatoire des Loyers de l’Agglomération Parisienne (Olap). Certes, comme le souligne l’étude d’impact, « d’autres structures d’observations des loyers existent. Toutefois, elles appliquent des méthodologies de recueil de données et de regroupement statistiques différentes, ce qui ne permet pas d’obtenir des éléments de comparaison sur le territoire national. Cette hétérogénéité contraint très fortement la mise en œuvre des politiques nationales en matière de logement locatif. » (28) Il convient donc de remédier à cet éclatement en harmonisant le fonctionnement des observatoires.

2. Les dispositions du projet de loi

Le 1° de l’article 3 du projet de loi procède donc à la refonte du dispositif des observatoires, désormais dénommés observatoires locaux des loyers (OLL). Ces nouvelles dispositions traduisent la volonté du Gouvernement de suivre les recommandations du rapport (29) remis en juin 2012 à la ministre de l’Égalité des territoires et du Logement. Car, comme le rappelle l’étude d’impact, au vu de « l’absence de données homogènes et souligne la nécessité d’améliorer la connaissance des loyers du parc locatif privé, il apparaît donc essentiel de déployer des observatoires locaux des loyers afin de disposer de données fiables sur les loyers et régulièrement mises à jour(30)»

Selon le Gouvernement, « la mise en place d’observatoires locaux des loyers a notamment pour objectif d’améliorer la transparence du marché du logement, de façon homogène sur l’ensemble du territoire. Une meilleure information des acteurs du marché locatif permettra d’améliorer le fonctionnement du marché et contribuera ainsi à la modération des loyers du parc privé.  (31)»

Aux termes du nouvel article 16, les OLL pourront être créés à l’initiative des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière d’habitat ou de l’État. Il s’agit donc d’associer dès le départ les collectivités territoriales dans le processus de constitution des OLL, notamment en raison de leur connaissance fine des territoires. Par ailleurs, leur constitution sera obligatoire dans les zones tendues, en application des dispositions du nouvel article 17 de la loi de 1989, introduites par le présent article. Ces observatoires sont chargés de recueillir des données relatives aux loyers sur une zone géographique déterminée et de mettre à la disposition du public des résultats statistiques représentatifs sur ces données.

Comme aujourd’hui, ils devront être agréés par le ministre chargé du logement, dans des conditions déterminées par décret. Une instance scientifique indépendante chargée de conseiller le ministre chargé du logement émettra des avis sur ces agréments et des recommandations sur la méthodologie et le fonctionnement du réseau d’observatoires locaux des loyers. De même, l’agrément ne pourra être délivré que si les statuts des OLL assurent une représentation équitable des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de leurs organes dirigeants. De plus, la forme que pourront prendre ces observatoires est relativement libre, l’alinéa 5 de l’article 3 du projet de loi précisant que les OLL pourront être constitués sous la forme d’un groupement d’intérêt public ou d’une association.

Enfin, le dernier alinéa du nouvel article 16 précise que les OLL auront l’obligation de transmettre leurs données à l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL), qui sera chargée du traitement et du redressement des données au niveau national, avant de renvoyer les données redressées aux observatoires locaux. Un décret fixera les conditions dans lesquelles des tiers - ADIL, agences d’urbanisme, etc. – pourront se voir communiquer les données concernées.

3. La position de votre rapporteur

Outre des précisions rédactionnelles, votre commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement prévoyant la présence de personnalités qualifiées au sein des organes dirigeants des observatoires locaux des loyers. Elle a également adopté un amendement proposé par votre rapporteure visant à ce que les établissements de coopération intercommunale dotés d’un programme local de l’habitat exécutoire (32) soient représentés au sein des organes dirigeants des OLL.

Par ailleurs, un amendement du groupe SRC prévoyant l’intégration des OLL dans le dispositif d’observation prévu par le programme local de l’habitat (33) a également été adopté.

B.— L’ENCADREMENT DES LOYERS EN ZONES TENDUES : L’ARTICLE 17 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 17 de la loi de 1989 définit les modalités de fixation, de réévaluation et de révision et des loyers.

S’agissant de la fixation du loyer, le a) de l’article 17 précise que le loyer est fixé librement entre les parties pour les logements neufs, les logements vacants ayant fait l’objet de travaux de mise ou de remise en conformité avec les caractéristiques définies par le décret décence (34), les logements conformes aux normes définies par ce décret faisant l’objet d’une première location ou, s’ils sont vacants, ayant fait l’objet depuis moins de six mois de travaux d’amélioration portant sur les parties privatives ou communes, d’un montant au moins égal à une année du loyer antérieur.

Par ailleurs, le b) de l’article 17 précise que le loyer des logements vacants ou faisant l’objet d’une première location qui ne répondent pas aux caractéristiques exposées ci-dessus est fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, s’il est supérieur au dernier loyer payé par le précédent locataire. En cas de contestation, le locataire est fondé à saisir la commission départementale de conciliation dans un délai de deux mois suivant la signature du contrat de location, puis à saisir le juge afin de déterminer le montant du loyer acquittable.

S’agissant de la réévaluation du loyer à l’occasion du renouvellement du bail, le c) de l’article 17 précise que le loyer ne peut être réévalué que s’il est manifestement sous-évalué. La procédure en vigueur est assez simple : au moins six moins avant le terme du contrat, un nouveau loyer peut être proposé au locataire, au regard des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables. La proposition de réévaluation de loyer est incompatible avec une décision de congé de la part du bailleur. De la même manière que lors de la fixation du loyer, en cas de désaccord entre le bailleur et le locataire, ou d’absence de réponse de la part du locataire dans les quatre mois, la commission départementale de conciliation peut être saisie, avant que le juge le soit éventuellement afin de trancher le litige. La hausse de loyer éventuellement fixée s’applique par tiers ou par sixième selon la durée du bail – trois ou six ans – sauf lorsqu’elle est supérieure à 10 % du loyer antérieur, auquel cas elle s’applique par sixième annuel au contrat renouvelé, puis lors du renouvellement ultérieur, si le premier renouvellement avait une durée inférieure à six ans. Les modalités de réévaluation du loyer seront dorénavant définies par l’article 17-2 de la loi de 1989.

S’agissant de la révision du loyer, le d) de l’article 17 expose que lorsque la révision du loyer est prévue par le contrat de location, elle intervient chaque année à la date convenue entre les parties ou, à défaut, au terme de chaque année du contrat. La variation du loyer ainsi proposée ne peut être supérieure à la variation de l’indice de référence des loyers (IRL), défini par l’institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). L’IRL, publié chaque trimestre, correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l’évolution des prix à la consommation (IPC) hors tabacs et loyers.

Enfin le e) de l’article 17 prévoit que la possibilité d’une majoration de loyers lorsque le bailleur et le locataire se sont accordés sur la réalisation de travaux d’amélioration du logement effectués par le bailleur.

2. Les dispositions du projet de loi

Le 2° de l’article 3 du projet de loi refond complètement les modalités de fixation des loyers, la modification du régime juridique des révisions et des réévaluations étant renvoyées à deux nouveaux articles de la loi de 1989, 17-1 et 17-2, introduit par le 3° du même article. Il s’agit d’instaurer, en zones tendues, un dispositif d’encadrement des loyers qui, contrairement à ce qu’avancent ses détracteurs, se distingue totalement d’une fixation administrative des loyers. En somme, il s’agit de déterminer une fourchette au sein de laquelle la grande majorité des loyers doivent évoluer.

La volonté portée par le Gouvernement, en parfait accord avec la majorité parlementaire, puise sa justification dans l’évolution irrationnelle des montants des loyers depuis le début des années 2000. Ainsi, dans le rapport intitulé Droit au logement, droit du logement(35), le Conseil d’État note que « pour contenir la hausse des loyers et favoriser l’établissement sur le marché d’un juste prix entre propriétaires et locataires, le rapport recommande d’obliger (…) l’État et les principales collectivités territoriales à publier les données qu’ils détiennent en ce qui concerne les transactions immobilières et le montant des loyers. Les observatoires locaux de l’habitat pourraient exercer cette mission par délégation. (…) Si la publication des loyers ne permettait pas de contenir cette hausse des loyers lors de la relocation, il serait souhaitable que la loi encadre leur revalorisation. ».

L’évolution des loyers depuis le début des années 2000

Niveau des loyers selon la situation du bail

Source : étude d’impact

Bien évidemment, ce phénomène est davantage perceptible dans les grandes villes, et principalement en Île-de-France. Pour cette raison, le I. du nouvel article prévoit que dans les zones tendues, définies comme les zones d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social, en référence à l’article 232 du code général des impôts relatif à la taxe sur les logements vacants, un dispositif d’encadrement des loyers est mis en place.

Unités urbaines soumises à la taxe sur les logements vacants

Concrètement, le préfet sera chargé de fixer annuellement par arrêté, et sur proposition des observatoires locaux des loyers, un loyer médian de référence, un loyer médian de référence majoré et un loyer médian de référence minoré, définis par référence à un prix au mètre carré de surface habitable, par type de logement et par secteur géographique. Le loyer médian de référence majoré (LLM) ne pourra être supérieur au loyer médian de référence (LM) majoré de 20 %. Par ailleurs, à la suite de l’adoption d’un amendement porté par M. Hanotin, le loyer médian de référence minoré (LMm) ne pourra être fixé à un montant supérieur au loyer médian de référence diminué de 30 %.

Le II. du nouvel article 17 précise que dans les zones tendues, le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties, dans la limite du loyer médian de référence majoré en vigueur à la date de la signature du contrat de location.

Bien évidemment, chacun a conscience de l’existence de certains biens présentant des caractéristiques exceptionnelles justifiant un loyer particulier. Pour répondre à ces cas particuliers, le projet de loi autorise le versement d’un complément de loyer exceptionnel, en sus du loyer de base, pour des logements exceptionnels. S’il appartiendra au pouvoir réglementaire de préciser les critères pris en compte dans la définition de l’exception, les dispositions législatives pointent notamment la localisation ou le confort. Il n’est bien sûr pas question de permettre à n’importe quel bien de revendiquer un caractère exceptionnel. À titre d’exemple, un balcon ou une localisation dans un arrondissement parisien particulier ou une banlieue huppée ne justifient pas à eux seuls le versement d’un complément de loyer exceptionnel, quand une vue dégagée sur un monument prestigieux ou une terrasse pourraient éventuellement ouvrir droit à la demande d’un versement de complément de loyer exceptionnel. Par ailleurs, l’existence d’un tel complément devra être dûment justifiée dans le contrat de location, et acceptée par le locataire, qui disposera d’un délai de trois mois suivant la signature du bail pour le contester devant la commission départementale de conciliation avant, éventuellement, de saisir le juge dans un délai de trois mois suivant la réception de l’avis de ladite commission. Le loyer accepté à l’issue de la phase de conciliation ou déterminé par le juge prendra effet à compter de la signature du base, ce qui rend rétroactive, de facto, l’éventuelle diminution ou annulation du complément de loyer exceptionnel.

Enfin, dans la mesure où les tensions du marché locatif sont avant tout prégnantes dans les zones tendues, le projet de loi conserve le principe de liberté complète de fixation des loyers des logements situés hors zones tendues.

3. La position de votre rapporteur

Avant toute chose, votre rapporteur tient à affirmer avec force que, contrairement à ce qu’avancent les détracteurs du dispositif, l’encadrement des loyers ne conduira en rien à une hausse des petits loyers et à une baisse des hauts loyers, et ce pour plusieurs raisons.

Premièrement, les loyers médians de référence (LMR, LMM et LMm) sont fixés au mètre carré de surface habitable, et non de manière globale. Si, en raison de la structuration du marché, les loyers les plus faibles de manière globale, qui correspondent à des petites ou moyennes surfaces, sont plus chers au mètre carré que les loyers les plus élevés, qui correspondent à des surfaces plus importantes, l’évolution globale des loyers dépendra simplement de la surface, qui joue le rôle de coefficient multiplicateur. Ainsi, si deux T2 situés dans le même quartier peuvent se situer au même niveau s’agissant des loyers médians au mètre carré, le montant global du loyer variera selon la surface.

Si nous ne disposons pas encore de données s’agissant des loyers médians – ce sera justement le rôle des observatoires locaux des loyers de définir ces références – l’Olap a d’ores et déjà déterminé les loyers moyens sur plusieurs secteurs géographiques de l’Île-de-France qui permettent d’illustrer le dispositif.

Prix moyen au m² en euros

T2 (46m²)

LMm < LMR < LMM

T4 (80m²)

LMm < LMR < LMM

La Muette (75016)

18,5 < 26,5 < 31,8

16,2 < 23,1< 27,7

Pont de Flandres (75019)

13,6 < 19,5< 23,4

12,9 < 18,4 < 22,1

Montant du loyer mensuel en euros

40m²

46m²

52m²

72m²

80m²

88m²

La Muette (75016)

LMm

740

851

962

1166

1296

1425.6

LMR

1060

1219

1378

1663

1848

2033

LMM

1272

1462

1654

1994

2216

2438

Pont de Flandres (75019)

LMm

544

626

707

929

1032

1135

LMR

780

897

1014

1325

1472

1619

LMM

936

1076

1217

1591

1768

1945

Source : Calculs du rapporteur à partir des données Olap

Deuxièmement, le maillage qui sera établi par les observatoires locaux des loyers sera, c’est le sens du dispositif, le plus fin possible. C’est pour cette raison qu’un amendement adopté à l’article 1er du projet de loi prévoit l’obligation pour l’ensemble des professionnels intervenant dans la conclusion d’un contrat de location de transmettre les données à leur disposition aux observatoires. Par ailleurs, le dispositif de la garantie universelle des loyers défini à l’article 8 du projet de loi permettra d’affiner encore davantage les informations à la disposition des OLL.

Troisièmement, enfin, alors que certains annoncent une phénomène massif d’augmentation des loyers, l’intégralité des bailleurs étant incité à augmenter le montant du loyer de leur bien jusqu’au loyer majoré, il semble nécessaire de rappeler qu’à l’heure actuelle, la fixation du loyer est totalement libre, même si le décret pris en juillet dernier (36) a permis un encadrement des loyers des logements privés, lors d’une relocation ou du renouvellement du bail, en limitant la hausse à la variation de l’IRL. Dans ces conditions, tout bailleur aurait pu décider d’augmenter son loyer – c’est d’ailleurs le phénomène constaté depuis 2000 – sans aucune justification. Si les loyers n’ont pas davantage augmenté, c’est simplement car certains logements n’auraient pas trouvé preneur, malgré les tensions sur le marché locatif, ou du fait du choix personnel de certains bailleurs.

Au-delà, votre Commission a adopté quelques amendements rédactionnels ou de précision, ainsi qu’un amendement définissant le loyer médian de référence minoré et un amendement précisant que les caractéristiques justifiant un complément de loyer exceptionnel devaient être d’une ampleur particulièrement marquée. Elle a également adopté un amendement du Gouvernement clarifiant le dispositif, en précisant que la fixation des loyers médians de référence s’opérait au niveau des loyers au mètre carré.

C.— LA RÉVISION DU LOYER EN COURS DE BAIL ET LORS DE SON RENOUVELLEMENT : LES ARTICLES 17-1 ET 17-2 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

Les modalités de révision du loyer sont actuellement fixées par l’article 17 d) de la loi de 1989 (voir supra).

Les modalités de réévaluation du loyer à l’occasion d’un renouvellement du bail sont actuellement fixées par l’article 17 c) de la loi de 1989 (voir supra).

2. Les dispositions du projet de loi

Le 3° de l’article 3 du projet de loi insère deux nouveaux articles dans la loi de 1989 ; le premier a trait aux modalités de révision annuelle du loyer, le second aux modalités de réajustement du loyer à l’occasion d’un renouvellement de bail.

L’article 17-1 précise que la révision annuelle du loyer, limitée à l’indice de référence des loyers (IRL), intervient dans les mêmes conditions que celles prévues initialement dans la loi de 1989, moyennant certaines modifications. Premièrement, la révision est applicable indépendamment de la mention dans le bail d’une clause spécifique. Deuxièmement, elle ne joue qu’à partir du moment où le bailleur a indiqué au locataire sa volonté de l’appliquer, le bailleur étant réputé avoir renoncé au bénéfice de cette révision s’il ne s’est pas manifesté. Troisièmement, si le principe d’une majoration de loyer par accord des parties en prévision ou suite à des travaux d’amélioration est maintenu, il est précisé que la majoration ainsi définie ne peut ouvrir droit au locataire d’engager une action en diminution du loyer.

L’article 17-2 fixe les modalités de réajustement du loyer en fonction des loyers médians de référence majoré ou minoré en vigueur au moment du renouvellement. Comme le précise l’étude d’impact, « le dispositif de réajustement du loyer lors d’un renouvellement de bail est limité aux zones concernées par le dispositif d’encadrement des loyers. D’une part, cet article prévoit la possibilité de recours en diminution du loyer par le locataire dès lors que le loyer est supérieur au loyer médian de référence majoré. D’autre part, il ouvre au bailleur un recours en réévaluation du loyer si le loyer appliqué au locataire est inférieur au loyer médian de référence minoré. En cas de désaccord entre les parties sur ce réajustement, il est prévu une procédure amiable de règlement du litige devant de la commission départementale de conciliation préalablement à la saisine du juge dans des délais strictement déterminés. En cas de hausse de loyer, un mécanisme d’étalement de cette hausse dans le temps est également prévu. » (37) En somme, l’article 17-2 adapte le dispositif prévu actuellement à l’article 17 c) au nouveau dispositif d’encadrement des loyers, en se référant aux loyers médians de référence.

3. La position de votre rapporteur

Votre Commission a adopté plusieurs amendements qui, outre des précisions rédactionnelles, permettent d’éviter de fixer dans la loi le principe d’une majoration automatique de loyers en cas de travaux ou de variation de loyer mais également de prévoir que la réévaluation d’un loyer inférieur au loyer médian de référence minoré ne peut dépasser ce dernier.

Elle a également adopté un amendement visant à permettre au locataire de contester une action en réévaluation de loyer en produisant des références de loyers de voisinage. Ce dispositif, inspiré des dispositions existantes actuellement, permettra au moins au locataire de défendre sa position dans l’attente des données publiées par les observatoires locaux des loyers. Votre rapporteur s’est rallié à cette proposition.

Par ailleurs, si la loi prévoit expressément que le bailleur ne peut donner congé au locataire lorsqu’il demande la réévaluation du loyer manifestement sous-évalué, une garantie identique doit être apportée au locataire qui demande la diminution de son loyer surévalué, sans quoi l’action ouverte par le projet de loi serait inefficace. Les délais en matière de congé et en matière de proposition d’un nouveau loyer étant les mêmes, six mois chacun, ils laissent au bailleur la marge possible pour réagir à une demande de diminution de loyer par un congé. Il est ainsi proposé que le locataire puisse proposer une diminution au moins cinq mois avant le terme du bail, et non six, afin de rendre le dispositif effectif. Ce délai semble suffisant en ce qu’il laisse un mois au bailleur pour se prononcer et quatre mois, comme aujourd’hui, pour résoudre un éventuel litige à l’amiable ou au contentieux. Votre Commission a donc adopté un amendement en ce sens.

Résumé du dispositif d’encadrement des loyers

Règles *

• Zones tendues : Grâce aux données des OLL, le Préfet fixe le LM par zone géographique et taille de logement, en €/m2

Puis LMM = 120 % de LM et LMm = 70 % de LM

• Hors zones tendues : loyers libres

1. Relocation : Obligation L < LMM (obligation)

S’il existe des caractéristiques exceptionnelles, alors le bailleur a la possibilité de déterminer un Complément de Loyer Exceptionnel (CLE)

Dans ce cas : Loyer = Loyer de base (LMM) + CLE

Le locataire peut contester pendant 3 mois le CLE en saisissant la Commission départementale de conciliation (CDC).

- Si la conciliation aboutit, L = Loyer proposé par CDC

- Sinon, il est possible de saisir le juge et fixation définitive du loyer

Pour éviter les hausses substantielles lors des relocations, décret annuel d’encadrement des hausses à la relocation pris chaque année tant qu’il existe un déséquilibre offre/demande

2. Bail en cours : Révision du loyer

• Révision annuelle du loyer par IRL

• Lors du renouvellement du bail : 3 cas

a) Si L > LMM : possibilité de diminution

b) Si L < LMm : possibilité d’augmentation jusqu’au LMm

La proposition d’un nouveau loyer est faite au moins 6 mois avant la fin du bail par le propriétaire, au moins 5 mois avant par le locataire. Si un désaccord demeure ou en cas d’absence de réponse de l’autre partie, la CDC peut être saisie, puis le juge.

c) Si LMm < L < LMM, augmentation du loyer par IRL

* OLL : Observatoires locaux des loyers ; L : Loyer ; LM : Loyer médian ; LMM : Loyer médian majoré ; LMm : Loyer médian minoré ; CDC : Commission départementale de conciliation ; CLE : Complément de loyer exceptionnel

D.— L’AJUSTEMENT DES DISPOSITIONS RELATIVES AU DÉCRET ANNUEL D’ENCADREMENT DES LOYERS : L’ARTICLE 18 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 18 de la loi de 1989 prévoit que dans les zones tendues, un décret en Conseil d’État peut fixer, pour un an au plus, le montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés. C’est d’ailleurs sur cette base que le décret du 20 juillet 2012 susmentionné a été pris par le Gouvernement l’année dernière.

2. Les dispositions du projet de loi

Le 4° de l’article 3 du projet de loi adapte la rédaction de l’article 18 de la loi de 1989 aux évolutions apportées par le présent projet de loi, notamment en harmonisant les définitions de la zone tendue. Par ailleurs, il offre la possibilité aux parties de saisir la commission départementale de conciliation en cas de litige résultant de l’application du décret d’encadrement de l’évolution des loyers, et fait de cette saisine un préalable obligatoire à l’engagement d’une procédure judiciaire.

3. La position de votre rapporteur

À l’initiative de votre rapporteur, un amendement visant à inscrire dans la loi le principe de la fixation annuelle d’un montant maximum d’évolution des loyers de logements vacants par décret. Lors des travaux préparatoires à l’examen de ce projet de loi, il a été indiqué à votre rapporteur que la systématisation de ce décret pourrait mettre en jeu la constitutionnalité de cet article, l’exception justifiant les limites opposées au droit de propriété. Si votre rapporteur a entendu ces remarques, il leur semble en revanche que le caractère exceptionnel de la situation est précisé dans le texte même de la loi. Ainsi, c’est bien dans « les zones d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social » qu’un tel décret devra être pris. Il n’est évidemment pas question de recourir à un tel acte réglementaire lorsque le marché de la location est fluide. Au-delà, quelques amendements rédactionnels ont été adoptés par votre Commission.

E.— L’ABROGATION DE L’ARTICLE 19 DE LA LOI DE 1989

L’article 19 de la loi de 1989 prévoyait que pour l’application des dispositions en vigueur de l’article 17 de la même loi relatives à la fixation, la révision et la réévaluation des loyers, les loyers servant de référence devaient être représentatifs de l’ensemble des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables.

Le 5° de l’article 3 du projet de loi abroge cet article, devenu sans objet dans les zones tendues du fait de la création du nouveau dispositif d’encadrement des loyers. Dans les zones détendues, il n’apparaît pas nécessaire.

F.— LES COMPÉTENCES DES COMMISSIONS DÉPARTEMENTALES DE CONCILIATION : L’ARTICLE 20 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 20 de la loi de 1989 traite, en l’état actuel, des commissions départementales de conciliation. Placées auprès du préfet, ces commissions sont composées à parité de représentants des bailleurs et d’organisations de locataires, et chargées de se prononcer sur les litiges résultant de la fixation, de la révision et de la réévaluation des loyers des logements soumis à la loi de 1989 et de ceux soumis à la loi de 1948(38). Les commissions départementales de conciliation sont également compétentes afin de traiter des litiges liés à la décence des logements, à l’état des lieux, au dépôt de garantie, aux charges locatives, aux réparations, ainsi qu’aux accords collectifs de location conclus, pour un ou plusieurs secteurs locatifs, au sein de la Commission nationale de concertation entre une ou plusieurs organisations de bailleurs (39) et de locataires.

2. Les dispositions du projet de loi

Partant du constat que « les commissions de conciliation souffrent d’une méconnaissance de la part du public (40) », le Gouvernement a souhaité renforcer la législation applicable aux commissions départementales de conciliation. C’est l’objet du 6° de l’article 3 du projet de loi, qui procède à la réécriture de l’article 20 de la loi de 1989.

Le nouvel article reprend les modalités de création des commissions départementales de conciliation, ainsi que leur rattachement au préfet – dont les services assurent le secrétariat – et le principe de leur composition paritaire.

En revanche, leurs missions sont précisées et complétées, notamment par l’ajout d’une compétence dans le domaine des congés. Ainsi, les commissions départementales de conciliation sont compétentes pour :

– les litiges résultant de l’application des dispositions de la loi de 1989 relatives à la fixation, la révision et la réévaluation des loyers (articles 17, 17-1 et 17-2), à l’application du décret d’encadrement des loyers à la relocation (article 18) à celles de la loi de 1986 (41) relatives à la fixation, la révision et la réévaluation des loyers des logements soumis à la loi de 1948 (articles 30 et 31 de la loi de 1986) ;

– les litiges relatifs aux caractéristiques de décence des logements (article 6) ;

– les litiges relatifs au régime juridique des congés (article 15) ;

– les difficultés résultant de l’application des accords collectifs de location conclus, pour un ou plusieurs secteurs locatifs, au sein de la Commission nationale de concertation entre une ou plusieurs organisations de bailleurs et de locataires (articles 41 ter et 42 de la loi de 1986) ainsi que de l’application du plan de concertation locative (article 44 bis de la loi de 1986).

Enfin, le nouvel article 20 précise les modalités de saisine des commissions sont définies selon la nature des litiges ou des difficultés concernés, et fixe les délais  – deux mois – dans lesquels elles doivent établir un document de conciliation ou de non-conciliation.

Votre Commission n’a adopté que des amendements rédactionnels sur ces alinéas.

G.— LES LITIGES LIÉS AUX LOGEMENTS INDÉCENTS : L’ARTICLE 20-1 DE LA LOI DE 1989

L’article 20-1 de la loi de 1989 traite des litiges relatifs aux manquements du bailleur aux critères de décence définis à l’article 6 de la même loi. Le 7° de l’article 3 du projet de loi apporte quelques modifications rédactionnelles afin d’adapter le dispositif existant aux ajustements réalisés par ailleurs, et précise que l’information du bailleur par l’organisme payeur de l’aide au logement de son obligation de mise en conformité tient lieu de demande de mise en conformité par le locataire. Il s’agit simplement de mettre en cohérence le dispositif avec les modifications apportées dans le titre II du projet de loi.

Votre Commission n’a adopté que des amendements rédactionnels.

H.— LA QUITTANCE ET L’AVIS D’ÉCHÉANCE : L’ARTICLE 21 DE LA LOI DE 1989

L’article 21 de la loi de 1989 définit le régime juridique de la quittance. Le 8° de l’article 3 du projet de loi vise simplement à préciser qu’outre le bailleur, son mandataire est également tenu par l’obligation de transmettre gratuitement une quittance ou un avis d’échéance au locataire. Il est par ailleurs précisé que, sous réserve de l’accord du locataire, cette transmission peut se faire par voie dématérialisée.

Aucun amendement n’a été déposé sur ces alinéas.

I.— LE DÉPÔT DE GARANTIE : L’ARTICLE 22 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 22 de la loi de 1989 détermine le régime juridique du dépôt de garantie. En l’état actuel du droit, le dépôt de garantie – dont le montant ne peut dépasser un mois de loyer en principal – ne peut être exigé par le bailleur que lorsque le loyer est payé de manière mensuelle. Par ailleurs, le bailleur est tenu de le restituer dans un délai maximal de deux mois à compter de la restitution des clés par le locataire, déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur ou des sommes dont celui-ci pourrait être tenu, aux lieux et places du locataire, sous réserve qu’elles soient dûment justifiées.

Par ailleurs, l’article 22 précise que le montant du dépôt de garantie ne porte pas intérêt au bénéfice du locataire, ne peut faire l’objet d’une révision en cours de bail, même renouvelé, et doit être restitué par le nouveau bailleur en cas de changement de bailleur en cours de bail.

2. Les dispositions du projet de loi

Le dépôt de garantie est source de conflit récurent entre locataire et bailleur, notamment car « il n’est pas aisé de déterminer quelles sommes peuvent être retirées du dépôt de garantie conformément à la réglementation. Cette difficulté peut entraîner des désaccords et des conflits entre bailleur et locataires. Parfois, il n’y a pas de concertation et le bailleur prend sa décision unilatéralement. Les locataires exigent rarement une conciliation. (42) » Pourtant, les sommes en jeu ne sont pas négligeables, surtout en zones tendues où elles équivalent la plupart du temps à un mois de loyer.

Figure 22 : Répartition des litiges selon leur nature juridique

Sources : DHUP, OL2, CDC

Pour remédier à cette situation, ou du moins atténuer les conflits, le 9° de l’article 3 du projet de loi rend obligatoire le remboursement partiel au locataire du dépôt de garantie, le bailleur devant procéder à un arrêté des comptes provisoires et pouvant conserver uniquement 20 % du montant du dépôt de garantie en attendant la régularisation des charges lorsque le logement se situe dans un immeuble collectif. La régularisation définitive et la restitution du solde, toujours déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur ou des sommes dont celui-ci pourrait être tenu, aux lieux et places du locataire, sous réserve qu’elles soient dûment justifiées, doivent intervenir dans le mois qui suit l’approbation définitives des comptes de l’immeuble.

De même, le projet de loi prévoit de sanctionner la rétention abusive du dépôt de garantie par le bailleur par le versement au locataire d’une pénalité par mois de retard équivalente à 10 % du dépôt.

3. La position de votre rapporteur

Outre des précisions rédactionnelles, votre Commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement prévoyant que la restitution des clés pouvait se faire non seulement en main propre, mais également par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Cette nouvelle possibilité permettra de régler un certain nombre de conflits, l’une des parties pouvant arguer d’une indisponibilité d’agenda pour ne jamais rendre les clés ou, à l’inverse, ne jamais restituer la garantie.

J.— LE CAUTIONNEMENT : L’ARTICLE 22-1 DE LA LOI DE 1989

L’article 22-1 de la loi de 1989 interdit la pratique du cautionnement au bailleur qui a souscrit une assurance garantissant les obligations locatives du locataire – assurance loyers impayés – sauf en cas de logement loué à un étudiant ou à un apprenti.

Le 10° de l’article 3 du projet de loi modifie l’article 22-1 afin de prévoir la nullité du cautionnement dès lors que le bailleur a contracté une assurance, mais aussi une autre forme de garantie (garantie loyers impayés - GLI ou garantie des risques locatifs – GRL).

Par ailleurs, afin de lever les obstacles à la colocation, le dernier alinéa du 10° met fin à la clause de solidarité incluse dans le contrat de bail pour un colocataire quittant le logement si celui-ci est remplacé par un nouveau colocataire et avec l’accord de son bailleur.

Votre Commission a uniquement adopté des amendements de précision.

K.— LES PIÈCES EXIGIBLES PAR LE BAILLEUR AU CANDIDAT À LA LOCATION : L’ARTICLE 22-2 DE LA LOI DE 1989

L’article 22-2 de la loi de 1989 détermine la liste des pièces ne pouvant être demandées par le bailleur au candidat à la location. Parmi les 17 interdictions énumérées figurent le dossier médical personnel (DMP), le contrat de mariage ou le certificat de concubinage, l’extrait de casier judiciaire, une copie de relevé de compte ou encore un chèque de réservation de logement.

Plutôt que de lister les pièces interdites, le 11° de l’article 3 du projet de loi renvoie à un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de concertation, la détermination des pièces pouvant être exigées par le bailleur.

L.—LES CHARGES RÉCUPÉRABLES : L’ARTICLE 23 DE LA LOI DE 1989

1. L’état du droit

L’article 23 de la loi de 1989 détermine le régime juridique des charges récupérables par le bailleur.

Sous réserve de leur justification, peuvent ainsi être récupérées les charges des services rendus liées à l’usage des différents éléments du logement, les charges des dépenses d’entretien courant et de menues réparations sur les éléments d’usage commun du logement (à titre d’exemple, les interventions sur les ascenseurs), ainsi que les charges correspondant à des services dont le locataire bénéficie directement. La liste précise des charges récupérables est définie par un décret en Conseil d’État.

Par ailleurs, l’article 23 fixe les conditions dans lesquelles les charges sont récupérées. Il est ainsi prévu qu’elles peuvent donner lieu au versement de provisions, auquel cas elles doivent faire l’objet d’une régularisation au moins annuelle. Un mois avant cette régularisation, le bailleur est tenu de communiquer au locataire le décompte par nature de charges ainsi que, dans les immeubles collectifs, le mode de répartition entre les locataires. Durant un mois à compter de l’envoi de ce décompte, les pièces justificatives sont tenues à la disposition du locataire.

2. Les dispositions du projet de loi

Le 12° de l’article 3 du projet de loi procède à deux adjonctions :

– premièrement, il est prévu que la transmission des pièces justificatives puisse se faire, à la demande du locataire, par voie dématérialisée ou par courrier postal. Dans ce cas, la copie et l’envoi peuvent faire l’objet d’une facturation à prix coûtant au locataire ;

– deuxièmement, il est prévu que la régularisation des charges se fasse par douzième lorsque la régularisation des charges n’a pas été effectuée avant le terme de l’année civile de leur exigibilité. L’objectif est évidemment de permettre l’étalement du paiement des charges.

3. La position de votre rapporteur

Outre des amendements de clarification, votre Commission a adopté un amendement visant à supprimer la nouvelle possibilité offerte au locataire de se voir transmettre les pièces justificatives par envoi postal ou voie dématérialisée, cela contre l’avis de votre rapporteur, qui a fait remarquer que les locataires bénéficiaient peu des mises à disposition actuellement prévues des pièces justificatives et que, tout au moins, leur transmission dématérialisée devait être permise.

M.— LA REPRÉSENTATION DES LOCATAIRES PAR UNE ASSOCIATION : L’ARTICLE 24-1 DE LA LOI DE 1989

L’article 24-1 de la loi de 1989 prévoit que lorsqu'un locataire a avec son bailleur un litige locatif ou lorsque plusieurs locataires ont avec un même bailleur un litige locatif ayant une origine commune, ils peuvent donner par écrit mandat d'agir en justice en leur nom et pour leur compte à une association siégeant à la Commission nationale de concertation et agréée à cette fin. Par ailleurs, si le litige porte sur la décence du logement, ce mandat peut être donné en outre à une association dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ou à une association de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement.

Le projet de loi prévoit de supprimer l’agrément nécessaire au pouvoir d’ester en justice aux côtés ou à la place du locataire engagé dans une procédure contentieuse.

Votre Commission a adopté un amendement proposé par votre rapporteure, visant à autoriser la collectivité territorialement compétente en matière d’habitat ainsi que la caisse d’allocation familiale territorialement compétente à être destinataires du mandat susmentionné.

N.— L’ACTUALISATION JURIDIQUE : LES ARTICLES 25 ET 25-2 DE LA LOI DE 1989

Le 14° de l’article 3 du projet de loi tire les conséquences des modifications législatives apportées par le présent article.

Le 15° supprime l’exception faite à la Polynésie française.

*

* *

La commission examine l’amendement CE 177 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Cet amendement vise à supprimer l’article 3, car je suis farouchement opposé au blocage et à l’encadrement des loyers.

C’est une question d’efficacité. Les logements sont construits en France par les bailleurs sociaux, les propriétaires privés, les institutionnels et des investisseurs. Or ce n’est pas en bloquant ou en baissant la rentabilité locative que vous pousserez les investisseurs à créer les logements dont nous avons besoin.

Alors que les loyers augmentent du fait du simple jeu de l’offre et de la demande, vous traitez la conséquence sans vous intéresser à la cause : l’absence de construction de logements. Il n’y a pas de hasard : l’Île-de-France est à la fois la région dans laquelle les prix ont le plus augmenté, et celle ou l’on construit le moins.

Les travaux qui vont un peu plus loin que l’étude d’impact montrent que, si l’on tient compte de l’évolution de la taille des logements, l’augmentation des loyers de ces dix dernières années, évoquée par Mme la ministre, ne correspond pas au double de l’inflation mais qu’elle se situe plutôt à son niveau.

L’encadrement des loyers produira une catastrophe en envoyant un signal négatif à tous les investisseurs. Si j’en crois les derniers chiffres, après le désengagement des institutionnels, nous constatons qu’au dernier trimestre de 2012, 6% des investisseurs privés ont quitté le marché locatif, suivis par 5% d’entre eux au premier trimestre de l’année 2013.

Non seulement le principe de l’encadrement des loyers est mauvais, mais la technique que vous utilisez produira des effets inverses à ceux recherchés.

Je rappelle que cet encadrement ne correspond pas à un engagement électoral du candidat François Hollande qui avait seulement annoncé que les loyers baisseraient de 0 à 20% dans les zones tendues.

Vous utilisez comme référence le loyer médian majoré de 20 %. Selon votre propre étude d’impact, 22 % des loyers sont aujourd’hui au-dessus de ce niveau. Autrement dit, votre dispositif conduira à réduire 22 % des loyers alors que les 78 % restants pourront augmenter sans aucun blocage !

Mme la ministre. C’est faux !

M. Benoist Apparu. Vous contribuerez finalement à l’augmentation des loyers et non à leur réduction. J’attends que vous me démontriez le contraire, mais, pour l’instant, tous les professionnels de l’immobilier se frottent les mains.

Vous envoyez un message politique aux petits propriétaires qui craignent le blocage de la rentabilité de leurs investissements, mais, sur le terrain, la réalité sera inverse. Ce double effet sera catastrophique.

M. Michel Piron. Je ne tiens pas exactement le même raisonnement que M. Apparu, mais je souscris à l’essentiel de ses propos. Le problème de la hausse des loyers est lié non seulement au déséquilibre entre l’offre et la demande, mais aussi au fait que l’on a laissé des emplois se concentrer dans des zones où l’on ne dispose pas de logements. Dans le quartier de La Défense, on compte ainsi 120 000 bureaux pour 20 000 logements ! Les déséquilibres territoriaux majeurs entre logements et emplois, auxquels nous sommes confrontés, expliquent la pression actuelle. Et, en la matière, je crains de ne pas apercevoir le début de l’esquisse d’une politique d’aménagement du territoire pourtant nécessaire. En fait, la partie a été abandonnée il y a quelques décennies.

Sur le court terme, tout devrait être fait pour améliorer l’offre dans les zones tendues plutôt que d’accompagner la tension au fil de l’eau. Je doute que votre politique suffise. On sait que 70 000 logements sont attendus en Île-de-France alors que seulement 35 000 sont en production.

En matière d’encadrement des loyers, vous vous référez à un loyer médian, mais il faudrait être capable de le définir. De toute évidence, nous devrons être en mesure de faire des observations de qualité. L’idée des observatoires n’est pas mauvaise, mais nous sommes très loin du compte ! Si ces observatoires fonctionnent, ils nous fourniront des données.

Aujourd’hui, en zone tendue, notamment en région parisienne, on estime que le loyer médian est aux alentours de 23 à 24 euros. Mais certains locataires sont capables de payer jusqu’à 35 euros le mètre carré ! Ce sont ceux-là, qui appartiennent aux trois premiers déciles de revenus, qui demanderont un alignement à 20 % au-dessus de la médiane, et qui obtiendront ainsi des baisses de loyer considérables, chiffrées par certains spécialistes entre 25 % et 30 %. En revanche, les nombreuses familles modestes qui paient des loyers inférieurs à 80 % de la médiane risquent de voir leur loyer augmenter. À moins que vous ne lui apportiez des correctifs très importants, votre dispositif aura des effets diamétralement opposés à ceux que vous recherchez.

Je partage l’idée selon laquelle le problème vient d’abord d’un déséquilibre entre offre et demande, mais vous ne pouvez pas le résoudre à court terme ; nous n’y sommes d’ailleurs pas parvenus non plus…

Mme la ministre. Je ne devrais pas m’agacer, mais quand on veut nous démontrer tout et son contraire, j’ai du mal. Je peux comprendre un point de vue politique favorable à la dérégulation : une hausse des loyers aboutirait à une hausse de l’offre, puisqu’il sera tentant de construire. Mais la démonstration est faite : cela ne fonctionne pas ! Le problème, en zone tendue, c’est qu’il n’y a pas de foncier disponible.

Si vous vous cassez la jambe, on réduit la fracture et on met un plâtre, mais ça n’empêche pas de prendre des antalgiques : eh bien, de la même façon, l’encadrement des loyers ne résout pas les difficultés structurelles – auxquelles nous nous attaquons aussi, par la loi sur le foncier public, par la lutte contre les recours abusifs, par le travail sur les documents d’urbanisme… –, mais il sera très utile pour soulager temporairement les locataires. Il est même nécessaire : le logement est un bien de première nécessité ; or, en zones tendues, le niveau des loyers n’est plus compatible avec les revenus d’une grande partie des ménages : deux ménages sur cinq dépensent pour se loger plus de 40 % de leurs revenus !

Je vous renvoie aussi, effectivement, à l’engagement n° 22 du Président de la République.

Penser que ce mécanisme n’aurait pour conséquence qu’une hausse des loyers les plus bas pour les plus modestes, et qu’une diminution des loyers pour les plus riches puisque ceux-ci occuperaient les logements les plus chers, est une erreur complète. Il faut bien comprendre que ce ne sont pas forcément les personnes les plus riches qui occupent les logements les plus onéreux…

Notre dispositif est fondé sur le loyer médian, qui ne change pas si un loyer inférieur à la médiane augmente sans franchir cette médiane. Et dès lors que nous régulons l’évolution des loyers à la relocation par le moyen de l’IRL (indice de référence des loyers), la hausse sera encadrée, donc douce. Il s’agit de contenir les loyers, et de faire baisser les loyers très excessifs, mais pas de les geler.

Les investisseurs ont joui d’une rente foncière considérable : certains, sans aucun investissement complémentaire, ont vu leurs revenus doubler ! Le Gouvernement, vous le savez bien, est favorable à l’investissement : nous avons mis en place un mécanisme de défiscalisation. L’immobilier doit redevenir un investissement durable, sûr, mais dont la rentabilité est limitée. Dans les zones tendues, les loyers sont très excessifs, tout simplement.

Nous faisons le choix politique de la régulation pour un bien de première nécessité, revenant ainsi sur la libéralisation totale de ces dernières années. Ces prix immobiliers trop importants fragilisent notre compétitivité : je m’amuse d’ailleurs du discours de la droite, car Angela Merkel, en campagne électorale, prône justement un renforcement du contrôle des loyers.

M. Michel Piron. Ce n’est pas comparable !

Mme la ministre. Effectivement, la situation n’est pas la même, et c’est pourquoi nos choix sont autres.

Les observatoires que nous mettons en place seront pilotés par un comité scientifique, composé de statisticiens : les données collectées seront ainsi absolument comparables sur l’ensemble du territoire.

M. le rapporteur. Avis évidemment défavorable à la suppression de l’article !

Les observatoires devront fonctionner de façon indépendante, et ils devront disposer d’un plus grand nombre de données : nous avons voté tout à l’heure un amendement visant à élargir à l’ensemble des professionnels l’obligation de fournir ces données. Les observatoires doivent disposer des informations les plus complètes possibles, y compris celles sur des baux conclus de gré à gré – nous en reparlerons.

Il s’agit non pas de bloquer les loyers, mais de les encadrer grâce à un miroir, une image de la réalité du marché. Encore une fois, c’est un texte équilibré : ceux qui sont sanctionnés sont ceux qui exagèrent par rapport à la réalité du marché. On n’est pas dans une économie administrée…

Si les locataires constatent que leur loyer est supérieur de plus de 20 % à la médiane, le propriétaire pourra expliquer pourquoi ce logement est exceptionnel. Sinon, il pourra y avoir accord entre propriétaire et locataire, ou passage devant une commission de conciliation. L’augmentation éventuelle pour ceux qui seraient en dessous de la médiane minorée de 20 % sera également encadrée – nous y viendrons dans la discussion.

Je précise encore que le Gouvernement vous proposera un amendement CE 1078 visant à préciser que le loyer médian s’entend par référence à un prix au mètre carré de surface habitable. Cela infirme largement l’argument selon lequel seuls les locataires les plus aisés profiteraient du dispositif.

N’oublions pas non plus que les loyers à la relocation sont encadrés par un décret paru l’an dernier.

M. Benoist Apparu. Madame la ministre, vous dites que deux ménages sur cinq dépensent pour se loger plus de 40 % de leurs revenus – il me semble que c’est plutôt un sur cinq, mais peu importe. Puisque vous ne diminuez au mieux qu’une petite partie des loyers, comment allez-vous faire baisser ce taux d’effort ?

Il manque en réalité un graphique dans l’étude d’impact : celui qui comparerait deux courbes, l’une montrant l’augmentation des prix et l’autre celle des loyers. On verrait alors qu’elles sont parallèles de 1950 à 2000… Mais les prix de vente ont effectivement augmenté de façon exponentielle à partir de l’an 2000, et un écart considérable se crée avec les loyers qui augmentent plus qu’auparavant, mais de façon bien moindre. Votre loi va encore accroître cette différence, et vous ne réglerez pas le problème fondamental. En Allemagne, le problème est inverse : le marché est totalement détendu, et les autorités cherchent comment conserver un marché de la location concurrentiel avec celui de la vente.

Votre argument sur la compétitivité ne tient pas : les régions les plus désindustrialisées, les moins compétitives sont celles du grand quart Nord-Est – qui inclut le Nord-Pas-de-Calais cher à Mme la rapporteure. Or ces régions sont aussi celles qui ont les loyers les plus bas…

Votre projet de loi risque de provoquer un dérèglement du marché locatif, en poussant les investisseurs à déserter le marché de la location au profit de celui de la vente, beaucoup plus rentable.

M. Michel Piron. Madame la ministre, ne nous faites pas de procès en sorcellerie libérale exacerbée ! Nous n’avons jamais remis en cause l’IRL ou l’article 55 de la loi SRU, par exemple. Ce n’est pas l’objectif qui pose problème ; c’est l’outil que vous choisissez pour le mettre en œuvre. L’Allemagne compte 54 % de locataires, soit une proportion inversée par rapport à la France, et sa population n’est pas répartie du tout de la même façon. Les situations ne sont en rien comparables – nous pourrions peut-être néanmoins nous inspirer de la composition des observatoires du logement qui, outre-Rhin, sont régionalisés, et qui comptent des représentants des locataires et des propriétaires, mais aussi des collectivités locales.

Dans ce que vous nous proposez je ne vois que des gains pour les plus riches, mais aucun pour les plus pauvres.

Mme Michèle Bonneton. À quelle échelle géographique seront étudiés les loyers médians ?

Par ailleurs, je veux rassurer M. Piron : nous avons déposé des amendements pour que ceux dont les loyers sont inférieurs de plus de 20 % à la médiane ne soient pas pénalisés.

Mme la rapporteure. Une région désindustrialisée peut néanmoins être très dynamique, monsieur Apparu !

M. Daniel Fasquelle. Ce que vous mettez en place, c’est une nouvelle usine à gaz, complexe, coûteuse, inefficace et source de contentieux. Vous n’aiderez pas les plus faibles, et vous ne réglerez pas le déséquilibre entre l’offre et la demande. Vous allez même créer des effets pervers en faisant disparaître certains logements du marché locatif…

Le manque d’écoute et de concertation, notamment avec les professionnels, est la marque de ce projet de loi qui aurait vraiment dû être scindé en plusieurs textes. On ne légifère pas ici dans de bonnes conditions.

La commission rejette l’amendement CE 177.

Puis elle se saisit de l’amendement CE 511 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Jean-Marie Tetart. La médiane augmentera progressivement : il y aura donc bien inflation des loyers.

M. le rapporteur. Contrairement à une moyenne, qui est modifiée par toute modification de l’un des facteurs, la médiane ne change que si l’un des facteurs passe d’un côté ou de l’autre… Le dispositif ne fera pas baisser les loyers massivement ; mais rien ne prouve qu’il soit inflationniste, surtout avec les garde-fous que nous allons ajouter.

Avis défavorable à l’amendement.

Mme la ministre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 658 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Aujourd’hui, les calculs ne portent que sur 20 à 30 % des baux. Cet amendement vise à permettre aux observatoires des loyers d’obtenir de l’administration fiscale les informations précises dont ils ont besoin pour calculer les loyers médians.

M. le rapporteur. Les observatoires, vous avez raison, doivent disposer d’informations précises et nombreuses. Toutefois, l’administration fiscale ne paraît pas la mieux placée pour les leur transmettre : imaginons un contribuable domicilié à Lille mais propriétaire bailleur d’un appartement à Marseille… Le Gouvernement nous proposera plus tard des amendements qui permettront de répondre à votre préoccupation.

Mme la ministre. Même avis.

L’amendement CE 658 est retiré.

La commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CE 728 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CE 729 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement prévoit la présence de personnalités qualifiées dans les organes dirigeants des observatoires locaux des loyers.

Mme la ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CE 212 de M. Michel Piron et CE 659 de M. Vincent Feltesse, et l’amendement CE 997 de la rapporteure.

M. Michel Piron. L’amendement CE 212 vise à intégrer les EPCI dans les organes dirigeants des observatoires locaux des loyers.

Mme Catherine Troallic. L’amendement CE 659 est défendu.

Mme la rapporteure. L’amendement CE 997 tend à ce que les EPCI dotés d’un programme local de l’habitat exécutoire soient représentés au sein des OLL, étant donné les compétences qui sont les leurs dans le domaine de l’habitat.

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement de la rapporteure et défavorable aux autres. En effet, si je suis plutôt en faveur à la représentation des EPCI au sein des observatoires, il me semble nécessaire de la réserver à ceux qui sont dotés d’un programme de l’habitat exécutoire. En outre, les deux premiers amendements ont l’inconvénient d’associer à l’action des OLL des organismes de droit privé tels que les agences départementales d’information sur le logement ou les agences d’urbanisme. Or il m’apparaît plus que contestable de permettre à des acteurs privés d’accéder directement à ce type d’informations.

M. Michel Piron. Les EPCI ne vont pas rédiger des PLU en une semaine, ni même en un mois, et limiter la participation aux OLL aux EPCI déjà dotés d’un PLH exécutoire me semble excessivement restrictif au regard des objectifs du projet de loi.

Mme la ministre. En l’état, je suis plutôt favorable à la proposition de la rapporteure, quitte à revoir ce point en séance.

M. Michel Piron. Au bénéfice de l’engagement de la ministre de reprendre cette discussion en séance, je retire mon amendement.

L’amendement CE 212 est retiré.

L’amendement CE 659 est également retiré.

La commission adopte l’amendement CE 997.

Elle est saisie de l’amendement CE 663 de M. Dominique Potier.

M. Dominique Potier. Cet amendement vise à assurer la cohérence du dispositif et complète la disposition qui vient d’être adoptée en proposant que les OLL soient associés aux politiques locales de l’habitat.

M. le rapporteur. Favorable à cet amendement très pertinent.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CE 213 de M. Michel Piron et CE 660 de M. Vincent Feltesse.

M. Michel Piron. L’amendement CE 213 est défendu.

M. Christophe Borgel. L’amendement CE 660 également.

M. le rapporteur. Ces amendements sont satisfaits par le projet de loi, qui prévoit qu’un décret déterminera les conditions dans lesquelles ces informations seront transmises. Je suis en conséquence défavorable à leur adoption.

Mme la ministre. Défavorable pour la même raison.

Les amendements CE 213 et CE 660 sont retirés.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 730 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CE 214 de M. Michel Piron.

M. Michel Piron. Cet amendement a déjà été défendu.

M. le rapporteur. Défavorable.

Mme la ministre. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 731 du rapporteur.

La commission est saisie de l’amendement CE 399 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. La fixation d’un loyer de référence par le préfet apparaît comme un anachronisme qui porte atteinte à la liberté contractuelle.

M. le rapporteur. Défavorable.

Mme la ministre. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CE 732 du rapporteur.

La commission est saisie de l’amendement CE 215 de M. Michel Piron.

M. Michel Piron. Cet amendement est défendu.

M. le rapporteur. Défavorable : l’avis de la commission départementale de conciliation ne me paraît pas utile pour la fixation du loyer médian de référence.

Mme la ministre. Même avis.

M. Michel Piron. Nous sommes en pleine recentralisation !

La commission rejette l’amendement.

La commission est saisie des amendements identiques CE 492 de M. André Chassaigne et CE 624 de Mme Michèle Bonneton.

M. André Chassaigne. Alors que l’objectif de ce projet de loi aurait dû être de remettre en cause la hausse exorbitante des loyers à laquelle nous assistons depuis ces dernières années, l’instauration par le préfet d’un loyer plancher risque d’avoir des effets fortement inflationnistes. Voilà pourquoi cet amendement vise à supprimer le « loyer de référence minoré ».

Mme Michèle Bonneton. L’objectif de ce texte est de corriger les augmentations de loyers excessives et non d’augmenter les loyers les plus bas. C’est la raison pour laquelle je propose de supprimer la référence à un loyer médian minoré.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements au profit de celui à venir de M. Hanotin, qui définira plus précisément la notion de loyer de référence minoré.

Mme la ministre. Si je ne suis pas favorable à ces amendements, il me semble en revanche que les propositions de M. Hanotin sont susceptibles d’apaiser vos craintes quant au risque inflationniste de la référence à un loyer médian minoré.

M. André Chassaigne. Je maintiens mon amendement.

Mme Michèle Bonneton. Et moi le mien.

La commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CE 1078 du Gouvernement.

Mme la ministre. Cet amendement vise à préciser que la valeur du loyer de référence est définie en tenant compte de la surface des logements.

M. le rapporteur. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 745 du rapporteur.

La commission est saisie de l’amendement CE 491 de M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Il est défendu.

M. le rapporteur. Défavorable.

Mme la ministre. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CE 602 de M. Éric Alauzet et CE 603 de Mme Laurence Abeille.

M. Éric Alauzet. L’amendement CE 602 vise à ouvrir le débat sur la valeur du taux retenu pour définir le loyer médian de référence majoré.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements. La majoration de 20 % permet de prendre en compte les loyers exagérément élevés et de toucher le public concerné par ces hausses. En tout état de cause, c’est à partir de la fixation du loyer médian qu’on mesurera l’efficacité du dispositif.

Mme la ministre. J’ajoute que cette majoration de 20 % définit un plafond : dans les zones tendues, il sera loisible au préfet d’appliquer un taux inférieur.

M. Éric Alauzet. Reste que les bailleurs conserveront la possibilité d’aller au-delà en arguant des qualités exceptionnelles du logement.

M. Mathieu Hanotin. Il s’agit de définir un cadre de variation maximale, dans lequel la liberté du préfet restera entière.

Mme la ministre. Nous avons eu le souci que la loi ne fixe pas un plafond légal excessivement bas. Par ailleurs, monsieur Alauzet, il ne faut pas confondre ce sujet avec la question du complément de loyer pour motifs exceptionnels. La simple rénovation d’un logement ne justifiera pas un complément de loyer, alors que la construction d’une terrasse de cinquante mètres carrés dotée d’un jacuzzi pourra le justifier.

Les amendements CE 602 et CE 603 sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement CE 429 de M. Mathieu Hanotin.

M. Mathieu Hanotin. Cet amendement vise à élargir la fourchette s’agissant des loyers les plus bas. Il s’agit de définir la valeur à partir de laquelle le loyer se situe dans la fourchette régulée.

M. le rapporteur. Favorable.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE 490 de M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Cet amendement vise à faire du loyer médian de référence lui-même la valeur plafond.

M. le rapporteur. Défavorable.

Mme la ministre. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CE 601 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à plafonner les loyers en fonction de la performance énergétique du logement. J’ai bien conscience cependant de la fragilité actuelle du DPE. En conséquence, je retire mon amendement.

L’amendement CE 601 est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 746 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CE 400 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Cet amendement est défendu.

M. le rapporteur. Défavorable.

Mme la ministre. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE 625 de Mme Michèle Bonneton.

Mme Michèle Bonneton. Cet amendement est défendu.

M. le rapporteur. Cet amendement étant à mon avis satisfait par le projet de loi, je vous demande de le retirer.

Mme la ministre. Le projet de loi satisfait en effet votre demande, madame Bonneton.

L’amendement CE 625 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CE 674 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Cet amendement vise à parer au risque de surloyers abusifs.

M. le rapporteur. La rédaction proposée par Mme Troallic me semble meilleure que celle du projet initial. C’est la raison pour laquelle je suis favorable à cet amendement.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement de clarification CE 747 et l’amendement rédactionnel CE 748 du rapporteur.

La commission examine, en présentation commune, les amendements CE 489 et CE 488 de M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. L’amendement CE 489 tend à n’autoriser la révision des loyers qu’à l’échéance du bail. L’amendement CE 488 est défendu.

M. le rapporteur. Je suis défavorable aux deux amendements, tout particulièrement au premier. Je pense en effet que son adoption entraînerait le risque que les loyers soient fixés à un niveau trop élevé au moment de la signature du bail, afin d’anticiper l’inflation à venir.

Mme la ministre. Je suis également défavorable à ces amendements.

La commission rejette successivement ces deux amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 750 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à rétablir le caractère facultatif de la clause de révision du loyer.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 751 du rapporteur.

M. le rapporteur. Dans sa rédaction actuelle, le projet de loi ne prévoit qu’une augmentation du loyer. Il me semble plus pertinent de parler d’une variation du loyer.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

La commission est saisie de l’amendement CE 487 de M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Cet amendement vise à pondérer l’indice de référence des loyers par la prise en compte de l’évolution des salaires et des pensions.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à une telle disposition, dont les effets seraient, en tout état de cause, limités.

Mme la ministre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE 486 de M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. L’amendement est défendu.

M. le rapporteur. Défavorable.

Mme la ministre. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en présentation commune, les amendements CE 211 de M. Michel Piron, CE 758 du rapporteur et CE 485 de M. André Chassaigne.

M. Michel Piron. L’amendement CE 211 est défendu.

M. le rapporteur. Dans sa rédaction actuelle, le projet de loi semble doter la majoration des loyers d’un caractère automatique en cas de réalisation de travaux, alors qu’il est tout à fait possible que celle-ci n’entraîne aucune augmentation desdits loyers. Je suis par ailleurs défavorable à l’amendement CE 211.

M. André Chassaigne. L’amendement CE 485 est défendu.

M. le rapporteur. Avis défavorable à cet amendement.

Mme la ministre. Avis favorable à l’amendement du rapporteur et défavorable aux deux autres.

La commission rejette l’amendement CE 211.

Elle adopte l’amendement CE 758.

Elle rejette l’amendement CE 485.

La commission adopte ensuite l’amendement de clarification CE 759 du rapporteur.

Puis elle examine, en présentation commune, les amendements CE 125 de M. Lionel Tardy, CE 761 et CE 760 du rapporteur et CE 627 de Mme Michèle Bonneton.

M. Lionel Tardy. Alors que le dispositif d’encadrement des loyers est censé avoir pour finalité de faire baisser ceux-ci, l’alinéa 29 de l’article 3, que l’amendement vise à supprimer, ouvre la possibilité d’augmenter les loyers qui seraient inférieurs au loyer médian. Ce ne sont pas là des cas isolés, la liberté contractuelle permettant à beaucoup de propriétaires de fixer des loyers inférieurs à la moyenne, en considération de la situation du locataire ou simplement du fait qu’il s’agit d’un bon locataire. C’est à juste titre que cette disposition fait grincer des dents dans la majorité. C’est une nouvelle preuve que l’encadrement des loyers pose plus de problème qu’il n’en résout.

Mme Michèle Bonneton. L’amendement CE 627 vise à garantir que la hausse des loyers inférieurs au loyer médian de référence minoré autorisée par le projet de loi reste raisonnable au regard des ressources du locataire.

M. le président François Brottes. Je me permets de vous faire remarquer, madame Bonneton, que la notion de « trop important » ou de « pas trop important » n’a rien de juridique. En conséquence, je vous suggère de retirer votre amendement.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à l’amendement CE 125 : je ne vois pas en quoi la possibilité de réévaluer un loyer manifestement sous-évalué aurait des effets inflationnistes. Quant à l’amendement de Mme Bonneton, j’y suis défavorable pour les raisons que le président Brottes vient d’exposer.

Mme la ministre. Même avis que le rapporteur.

L’amendement CE 627 est retiré.

La commission rejette l’amendement CE 125.

Puis elle adopte successivement les amendements CE 761 et CE 760.

La commission est saisie de l’amendement CE 762 rectifié du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à instaurer des délais de réévaluation du loyer différents selon que la demande émane du locataire ou du bailleur. Le projet de loi prévoit que cette demande peut être formulée au moins six mois avant l’échéance du bail, alors que le délai de préavis applicable au congé est de six mois lorsqu’il émane du bailleur. La rédaction actuelle fait craindre, premièrement que les locataires n’osent pas engager une action en diminution du loyer de peur de se voir signifier un congé, deuxièmement que les propriétaires ne donnent systématiquement congé aux locataires ayant engagé une action en diminution de loyer. C’est la raison pour laquelle le présent amendement vise à permettre au locataire d’engager une action en diminution du loyer cinq mois avant l’échéance du contrat.

Mme la ministre. Le Gouvernement est favorable à cette mesure de rééquilibrage propre à éviter tout effet pervers.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 764 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je le retire.

L’amendement CE 764 est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 763 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 430 de M. Mathieu Hanotin. 

M. Mathieu Hanotin. Cet amendement, qui complète l’amendement CE 429, s’intéresse aux loyers manifestement sous-évalués. Afin de limiter l’effet inflationniste de la réévaluation du loyer, il prévoit que le nouveau loyer ne pourra excéder le loyer médian de référence minoré.

M. Jean-Marie Tetart. Il est illogique de pouvoir s’appuyer sur des loyers du voisinage pour justifier rune réévaluation de loyer dès lors que le maillage territorial des loyers de référence par secteur géographique est pertinent.

M. le rapporteur. Avis favorable sous réserve que M. Hanotin accepte de rectifier son amendement pour corriger une erreur matérielle, en précisant que le plafond correspond bien au loyer médian de référence « minoré » et non au loyer médian de référence. La première phrase serait alors ainsi rédigée : « Le nouveau loyer proposé dans le cadre d’une action en réévaluation de loyer est inférieur ou égal au loyer médian de référence minoré. »

Monsieur Tetart, l’amendement de M. Hanotin reprend les termes de l’article 19 de la loi de 1989 qui permet de réévaluer les loyers en s’appuyant sur les loyers pratiqués dans le voisinage.

M. Jean-Marie Tetart. Mais, à l’époque, les loyers de référence par secteur n’existaient pas…

M. le rapporteur. Nous parlons d’un loyer inférieur au médian minoré que nous venons de fixer au loyer médian diminué de 30 %. L’amendement permettra aux cocontractants de produire pour faire valoir leurs droits, notamment devant la commission de conciliation, des exemples de loyers constatés dans le voisinage.

Mme la ministre. Avec la rectification proposée par le rapporteur, je pense que nous sommes parvenus à un équilibre satisfaisant.

Une telle disposition devrait rassurer M. Apparu qui s’inquiétait du risque d’une trop grande réévaluation des loyers les plus faibles – qui concernent non pas les locataires les moins riches, monsieur Piron, mais ceux qui occupent les logements depuis longtemps, souvent des personnes plus âgées.

M. Benoist Apparu. Il y a un point qui m’échappe toujours dans votre dispositif. Comment régulez-vous les loyers qui se situent entre le loyer médian minoré et le loyer médian majoré ? Selon l’étude d’impact, dans les territoires soumis à un encadrement des loyers, le loyer ne peut excéder le loyer médian majoré. En deçà de ce plafond, le loyer est fixé librement par les parties. Comment limitez-vous l’inflation de ces loyers ? Je n’ai toujours pas compris la méthode que vous utilisez.

Mme la ministre. Premièrement, pour les loyers inférieurs au loyer médian minoré, grâce à l’amendement rectifié de M. Hanotin, nous fixons un plafond en cas de réévaluation. Deuxièmement, le décret de fixation annuelle du montant maximum du loyer dans les zones très tendues, que nous allons examiner au travers de l’amendement CE 862 du rapporteur, permettra de lisser les écarts entre le loyer médian minoré et le loyer médian majoré.

M. Benoist Apparu. Le décret limitant à l’IRL l’évolution maximale du loyer à la relocation, qui devait être transitoire, va donc devenir permanent. Cela confirme que notre raisonnement était juste jusqu’à la présentation de l’amendement du rapporteur.

La commission adopte l’amendement CE 430 ainsi rectifié.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CE 765 à CE 769 du rapporteur.

La commission examine ensuite l’amendement CE 862 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement répond aux interrogations de M. Apparu. Il prévoit que, dans les zones tendues – tant que le déséquilibre entre l’offre et la demande de logements persiste –, le Gouvernement fixe chaque année le montant maximum d’évolution des loyers lors de la relocation.

Mme la ministre. Compte tenu des débats autour de cette question et des remarques que j’ai entendues, je suis favorable à cet amendement.

M. Benoist Apparu. À quoi servira donc le nouveau dispositif puisque le décret permet de limiter l’évolution du loyer à la relocation à celle de l’IRL ? Vous ne ferez baisser que les loyers supérieurs au loyer médian majoré.

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CE 772 à CE 775 du rapporteur.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CE 776 et CE 777 de M. Daniel Goldberg, rapporteur.

La commission est saisie de l’amendement CE 61 de Mme Chantal Guittet.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Cet amendement a pour objet de reconnaître le principe selon lequel les intérêts produits par le dépôt de garantie sont capitalisés au profit du preneur.

M. Daniel Goldberg, rapporteur. Si l’idée est séduisante, le dispositif n’est pas opérant en pratique. Avis défavorable.

Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement. Même avis.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CE 588 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement vise à ce que la caution payée par le locataire lors de la signature du bail lui soit rendue immédiatement au moment où il est mis fin à celui-ci. En effet, le locataire qui met fin à son bail en signe le plus souvent un nouveau, avec tous les frais que cela implique – frais d’agence, déménagement, caution, achat de nouveaux équipements, voire paiement simultané de deux loyers. Cela entraîne souvent des problèmes financiers, notamment pour les plus fragiles. Surtout, rien ne justifie que le bailleur conserve la caution durant deux mois, sauf à considérer que ses problèmes de trésorerie sont plus importants que ceux du locataire. L’adoption de cet amendement contribuera à rééquilibrer les relations entre le locataire et le bailleur.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Un délai est nécessaire pour permettre au bailleur de régulariser les charges, ou au moins de faire réaliser un devis en cas de dommages dans le logement. Le dépôt de garantie ne peut donc être restitué au locataire au moment de la restitution des clés.

Mme la ministre. Je partage l’avis du rapporteur.

Mme Laurence Abeille. L’état des lieux de sortie permet de savoir si des travaux sont à prévoir. Dès lors que ce n’est pas le cas, la caution doit être rendue. Si des travaux doivent être faits, un délai supplémentaire sera donné.

M. Thierry Benoit.  Mais l’amendement ne le dit pas.

Mme Laurence Abeille.  Nous pouvons le réécrire en ce sens.

M. le président François Brottes. Je vous suggère de retirer cet amendement : en l’état actuel, il se borne à prévoir la restitution sans délai de la caution.

Mme la ministre. Nous avons créé une pénalité en cas de restitution tardive de la caution. De son côté, le bailleur doit avoir le temps de procéder à une estimation réelle des travaux. Il n’est donc pas opportun de prévoir une restitution immédiate de la caution. Le principe d’équilibre qui est à la base de ce projet de loi veut que le propriétaire puisse exercer ses droits dans un délai raisonnable.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CE 863 de M. le rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à faciliter la restitution des clés au bailleur, qui pourra se faire en main propre, comme le prévoit le texte, mais également par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.

Mme la ministre. Je suis favorable à cet amendement.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 530 de Mme Annick Lepetit.

Mme Catherine Troallic. Cet amendement vise à ramener à un mois le délai maximal de restitution du dépôt de garantie.

M. le rapporteur. Avis défavorable : ce délai paraît trop court pour engager des travaux de remise en état du logement.

Mme la ministre. Un délai de deux mois semble en effet plus raisonnable.

L’amendement est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements CE 864 de M.le rapporteur, et CE 501 de M. Christophe Borgel.

M. le rapporteur. Les deux amendements étant très proches, je laisse M. Borgel défendre le sien le premier.

M. Christophe Borgel. Cet amendement de bon sens prévoit que « les parties peuvent amiablement convenir de solder immédiatement l’ensemble des comptes. » Il propose une voie médiane entre la réduction autoritaire du délai de restitution du dépôt de garantie et une pratique aujourd’hui courante.

M. le rapporteur. Je préfère la rédaction de mon amendement, qui évite le mot « amiablement » (sourires).

M. Benoist Apparu. Dois-je comprendre qu’avant ce projet de loi, il était interdit aux parties de se mettre d’accord pour solder immédiatement l’ensemble des comptes ?

M. le président François Brottes. Vous savez fort bien que non : cet amendement doit être regardé comme une invitation.

Mme Laure de La Raudière. Je suis défavorable à ce type d’amendements, qui ne servent à rien d’autre qu’à rendre la loi « bavarde ». Ils peuvent même se révéler dangereux : en présence d’un flou dans une autre disposition du texte, la jurisprudence pourrait estimer que ce qui n’a pas été prévu n’est pas possible.

M. le rapporteur. Je suis sensible à vos arguments. Néanmoins, je ne suis pas convaincu que le délai de deux mois soit un délai maximal. L’alinéa 73 de l’article dispose en effet que « lorsque les locaux loués se situent dans un immeuble collectif, le bailleur procède à un arrêté des comptes provisoire et peut, lorsqu’elle est dûment justifiée, conserver une provision ne pouvant excéder 20  % du montant du dépôt de garantie jusqu’à l’arrêté annuel des comptes de l’immeuble. » Je vais retirer l’amendement, mais nous y reviendrons peut-être en séance publique.

Les amendements sont retirés.

La commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CE 778 et l’amendement de précision CE 866 du, rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CE 676 de Mme Chantal Guittet.

M. Hervé Pellois. Il n’est pas rare de constater des pratiques abusives de la part de certains propriétaires qui sollicitent, en plus du cautionnement ou du dépôt de garantie prévus par la loi, d’autres formes de garantie comme des cautions bancaires. Afin de limiter ces pratiques, cet amendement précise qu’aucune garantie autre que celles mentionnées par la loi – dépôt de garantie, garantie autonome et cautionnement – ne peut être demandée au locataire.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. La caution bancaire – non prévue par la loi du 6 juillet 1989 – est une pratique peu utilisée, mais elle existe. La mise en place de la garantie universelle des loyers offrira une meilleure solution au problème à traiter. À ce stade, et dans l’impossibilité d’évaluer précisément les conséquences de cet amendement, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Commission.

M. Éric Straumann. Il arrive que le locataire ait de l’épargne, mais pas de famille pour apporter une caution personnelle. La banque peut alors garantir le contrat à partir d’un contrat d’assurance-vie, par exemple. Cela concerne en particulier les personnes isolées.

M. Michel Piron. Je note la prudence de Mme la ministre. Vous parliez d’équilibre entre le propriétaire et le locataire. Je crains qu’à trop charger la barque, on ne finisse par décourager les investisseurs. Certes, il y a quelques abus, mais nous pouvons sans doute les combattre autrement. Et tant que la garantie universelle des loyers n’est pas en vigueur, nous prenons un vrai risque. N’oublions pas que le premier problème est le manque de logements dans un certain nombre de zones.

M. Benoist Apparu. On peut concevoir que l’on interdise le cumul de garanties ; mais cet amendement interdit purement et simplement la caution bancaire, qui peut s’avérer utile dans certains cas.

M. le rapporteur. À mon sens, cet amendement vise bien le cumul, et non la caution bancaire.

M. le président François Brottes. C’est en tout cas son intention. Mais je suggère à ses auteurs de le retirer et de revoir sa rédaction d’ici à la discussion en séance publique.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 779 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CE 679 de Mme Joëlle Huillier.

Mme Frédérique Massat. Cet amendement vise à permettre aux locataires de consulter les justificatifs à tout moment dès lors que la régularisation a précédé l’envoi du décompte.

M. le rapporteur. Il est intéressant de permettre au locataire d’obtenir à tout moment la communication des pièces justificatives. Néanmoins, il faudrait prévoir un délai maximum, la conservation de ces pièces pouvant représenter une lourde charge pour le bailleur. Je vous invite donc à revoir la rédaction de cet amendement d’ici à la discussion en séance publique.

L’amendement est retiré.

La commission examine, en discussion commune, l’amendement CE 503 de M. Christophe Borgel et les amendements CE 780, CE 783 et CE 782 du rapporteur.

M. Christophe Borgel. Cet amendement vise à supprimer l’alinéa 87 de l’article, qui fait obligation au bailleur de transmettre au locataire en faisant la demande tous les justificatifs de charges, par voie dématérialisée ou par courrier postal. Il est normal que le locataire ait accès à toutes les pièces justificatives, mais compte tenu de leur volume, cette obligation risque de rester lettre morte ou de mettre en difficulté non seulement les propriétaires ayant peu de moyens, mais aussi les bailleurs sociaux, qui pourraient se voir contraints d’envoyer en de nombreux exemplaires une masse d’informations considérable.

M. le rapporteur.  Je suis convaincu par les arguments de M. Borgel, mais non par la solution qu’il propose. Certes, les pièces justificatives représentent un grand nombre de documents à transmettre, mais la simple mise à disposition limite les droits des locataires, ce qui ne répond pas à l’esprit de la loi. Une voie médiane pourrait consister à limiter cette transmission à la seule voie dématérialisée, mais elle créerait une inégalité entre les locataires. Je suis donc défavorable à cet amendement.

M. Jean-Marie Tetart. La fracture numérique est encore une réalité : certains locataires n’ont pas la possibilité de recevoir les pièces justificatives par voie numérique. Cette solution n’est donc pas meilleure que l’envoi postal. Il me semble dès lors préférable de tenir ces pièces à la disposition des locataires.

M. Michel Piron. Je rappelle que le locataire qui le souhaite peut consulter ces documents. Encore une fois, gardons-nous de complexifier exagérément les relations entre les propriétaires – en particulier les bailleurs sociaux, comme l’a noté M. Borgel – et les locataires.

M. Christophe Borgel. Imaginons un bailleur social à qui plusieurs centaines de locataires demanderaient l’envoi d’un grand nombre de pièces justificatives. Cela représente un coût considérable ! Le problème auquel sont confrontés les locataires est davantage celui de la clarté des pièces transmises que celui de l’accès à ces pièces. À la limite, mieux vaut prévoir la possibilité d’un envoi par voie dématérialisée, qui permettrait au moins à ceux qui disposent d’un accès internet de les recevoir, et marquerait un progrès par rapport à la situation actuelle, mais pas par voie postale. Encore une fois, cela peut mettre des propriétaires – institutionnels ou individuels – en grande difficulté.

M. le rapporteur. Je rappelle que cet amendement supprime l’intégralité de l’alinéa 87 – y compris la possibilité de transmission par voie dématérialisée. Or nous savons que les locataires ne se déplacent pas pour consulter les documents mis à leur disposition. En ce qui concerne le coût, l’alinéa en question prévoit que la copie et l’envoi de ces pièces peuvent faire l’objet d’une facturation à prix coûtant au locataire, ce qui aura sans doute un effet dissuasif.

Mme la ministre. Je suis plutôt sensible aux arguments du rapporteur, notamment au fait que l’amendement supprime toute possibilité de transmission.

Mme Laure de La Raudière. Ce n’est pas parce que cela n’est pas gravé dans le marbre de la loi que le locataire et le propriétaire ne pourront se mettre d’accord. Simplement, ils trouveront eux-mêmes – en bonne intelligence – le meilleur moyen de régler le problème de la mise à disposition. Si le locataire habite un logement HLM, où le bailleur se trouve à proximité, il choisira de se déplacer. Si le bailleur est plus éloigné, la mise à disposition pourra se faire par voie postale ou dématérialisée. Mais point n’est besoin de l’écrire dans la loi.

La commission adopte l’amendement CE 503.

En conséquence, les amendements CE 780, CE 783 et CE 782 du rapporteur, tombent.

M. Christophe Borgel. Nous reviendrons sur l’éventualité d’une transmission par voie dématérialisée en séance publique.

Puis la Commission adopte l’amendement de précision CE 1069 du rapporteur.

La commission examine l’amendement CE 216 de M. Michel Piron.

M. Michel Piron. L’article 23 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit que les charges locatives récupérables sont exigibles sur justification, en contrepartie des services rendus liés à l’usage des différents éléments de la chose louée, des dépenses d’entretien courant et des menues réparations. Une liste de ces charges est fixée par décret en Conseil d’État. La pratique révèle qu’il en résulte un contentieux abondant, et une difficulté croissante à justifier précisément des charges récupérables, sachant que cette liste n’a pas été révisée depuis quarante ans. Cet amendement propose donc d’introduire dans la loi la pratique alternative du forfait sur charges locatives, qui ne peut donner lieu à complément ou régularisation ultérieure durant la durée du contrat de location. Cette solution est déjà retenue par le texte à propos de la location de logement meublé. Elle contribuerait à la simplification recherchée.

M. le rapporteur. Bien que sensible à votre dernier argument, je suis défavorable à cet amendement. Fixer un forfait permettrait en effet de contourner le système d’encadrement des loyers par la fixation d’un montant forfaitaire surévalué. L’esprit de l’article 23 de la loi de 1989, fondé sur le concept de charges récupérables, serait lui aussi atteint. Enfin, je vous proposerai justement – à l’article 4 – d’encadrer plus strictement le niveau des forfaits pour la location de logements meublés.

Mme la ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine, en discussion commune, les amendements CE 1067 de Mme Audrey Linkenheld, rapporteure, et CE 781 du rapporteur.

Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. Je tiens à préciser que mon amendement satisfait celui du rapporteur. Il vise à permettre aux collectivités locales et aux caisses d’allocations familiales d’agir en justice à la place ou aux côtés d’un locataire lorsqu’elles le jugent nécessaire. Cette faculté est aujourd’hui réservée aux associations agréées, mais le texte supprime – en conformité avec la pratique – la nécessité d’un agrément pour qu’une association représentative des locataires puisse agir.

M. le rapporteur. Je suis favorable à cet amendement ; je vais donc retirer le mien.

Mme la ministre. J’attire votre attention sur le fait que cette disposition pourrait contribuer à créer une injonction à l’endroit des collectivités ne souhaitant pas venir appuyer un locataire. À ce stade, le Gouvernement s’en remet donc à la sagesse de la Commission.

L’amendement CE 781 est retiré.

La commission adopte l’amendement CE 1067.

La commission examine l’amendement CE 784 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de conséquence, mais je saisis cette occasion pour repréciser les règles d’encadrement des loyers qui nous sont proposées et vous donner quelques exemples concrets.

Hors zones tendues, les loyers seront librement fixés. Dans les zones tendues, le préfet fixera, grâce aux données qui lui seront fournies par les observatoires des loyers (OdL), le loyer médian par zone géographique et par taille de logement, en euros au mètre carré. Seront ensuite définis, à partir de ce loyer médian, un loyer médian majoré – égal à 120 % du loyer médian – et un loyer médian minoré – égal à 70 % du loyer médian.

Lors de la relocation, le nouveau loyer devra être inférieur au loyer médian majoré. Si le logement comporte des caractéristiques exceptionnelles, un complément de loyer exceptionnel pourra être demandé ; dans ce cas, le loyer comportera le loyer de base et le complément de loyer exceptionnel. Le nouveau locataire aura la possibilité de contester pendant trois mois ce complément de loyer exceptionnel en saisissant la commission départementale de conciliation. Si la conciliation aboutit, le loyer sera celui proposé par la commission départementale de conciliation ; dans le cas contraire, il reviendra au juge de le fixer. Pour éviter les hausses substantielles lors des relocations, nous avons posé hier le principe d’un décret annuel d’encadrement des hausses à la relocation, qui sera pris tant que subsistera un déséquilibre entre l’offre et la demande dans les zones tendues.

Pour les baux en cours, la révision du loyer est une révision annuelle liée à l’indice de référence des loyers (IRL). Lors du renouvellement du bail, trois cas peuvent se présenter. Soit le loyer est supérieur au loyer médian majoré, et le locataire peut engager une procédure afin d’obtenir sa diminution. Soit il est inférieur au loyer médian minoré, et le propriétaire peut l’augmenter jusqu’au niveau du loyer médian minoré – comme le permet l’amendement que nous avons voté hier soir. Dans les deux cas, la proposition de nouveau loyer doit être faite au moins six mois avant la fin du bail si elle émane du propriétaire, et cinq mois avant si elle émane du locataire – comme le prévoit un autre amendement adopté hier soir. En cas de désaccord, ou d’absence de réponse de l’autre partie, la commission départementale de conciliation, puis le juge, peuvent être saisis. Dans le troisième cas, qui est celui où le loyer est compris entre le loyer médian minoré et le loyer médian majoré, l’augmentation du loyer sera fonction de l’IRL.

Permettez-moi maintenant de vous donner quelques exemples que j’ai relevés sur le site de l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP). Il s’agit des loyers moyens et non des loyers médians, dont nous ne disposons pas aujourd’hui. Pour les besoins de la démonstration, nous admettrons donc que les loyers médians sont fixés au niveau des loyers moyens. Pour un T2 de 46 mètres carrés dans le dix-neuvième arrondissement, le loyer médian s’établit aujourd’hui à 19,5 euros le mètre carré, soit 897 euros. Le loyer médian majoré s’élève donc à 1 076 euros. En l’absence de caractéristiques exceptionnelles, une baisse pourrait donc être demandée pour les loyers supérieurs à ce montant. Si le loyer est inférieur au loyer médian minoré, soit 626 euros, il peut être augmenté jusqu’à ce montant. Nous pouvons également procéder à des comparaisons suivant la taille du logement : il est en effet vraisemblable que dans un quartier donné, les personnes les plus favorisées sont celles qui ont – pour une typologie de logement donnée – un logement plus grand. Or contrairement à ce que j’ai entendu hier soir, le système ne favorise pas spécialement les personnes les plus aisées. Pour un T2 de 46 mètres carrés situé à La Muette, dans le seizième arrondissement, le loyer médian s’établit à 26,5 euros le mètre carré, soit 1 219 euros. Dans ce quartier, un certain nombre de locataires payent des loyers très supérieurs au marché, dont le montant est bien plus élevé – 1 463 euros pour le loyer médian majoré – que dans le dix-neuvième arrondissement. Le dispositif ne profite donc pas plus aux locataires aisés qu’à ceux qui le sont moins. En revanche, c’est un miroir du marché : quels que soient l’état de celui-ci et la situation du locataire, ceux qui payent un loyer bien supérieur au marché pour un logement dénué de caractéristiques exceptionnelles pourront voir ce loyer baisser.

M. Michel Piron. Je vous sais gré d’avoir parlé de miroir. Votre démonstration ne fait que confirmer le point de vue que j’ai exprimé hier soir – à moins que votre miroir ne soit déformant.

Je soutiens la constitution des observatoires du logement. Néanmoins, et vous venez de le rappeler, nous ne connaissons pas les loyers médians, mais seulement les loyers moyens. Cette connaissance – dont je ne conteste pas la nécessité – reste donc à acquérir. Cela prendra du temps.

Par ailleurs, quel que soit le niveau du loyer, la première conséquence du dispositif est que les locataires qui ont la capacité de payer des loyers de plusieurs milliers d’euros pour un T3 ou un T4 réclameront l’alignement de ces loyers sur le loyer médian majoré. La baisse sera donc surtout profitable aux occupants d’appartements haussmanniens, autrement dit aux déciles supérieurs. Vous venez d’en apporter la confirmation, d’autant que vous en êtes resté à l’exemple du T2, où les écarts ne sont pas forcément significatifs.

Quant aux loyers les plus bas – inférieurs au loyer médian non de 30 %, mais de 50 ou 70 % –, malgré les réserves que vous avez émises, ils tendront à augmenter. En somme, votre démonstration confirme mes inquiétudes.

M. Benoist Apparu. Monsieur le rapporteur, lors des relocations, les loyers situés entre le loyer médian minoré et le loyer médian majoré augmenteront-ils également par IRL ?

M. le rapporteur. J’ai bien précisé la différence entre relocation et bail en cours. Sans le décret annuel dont nous avons adopté hier le principe – qui permettra d’éviter les hausses trop substantielles lors des relocations –, le risque que vous pointez serait réel.

Mme la ministre. Le dispositif d’encadrement des loyers, prévu à l’article 3, suit trois grands principes. Pour commencer, la notion de loyer de référence assurera l’information des locataires et des propriétaires. Monsieur Piron, je partage votre préoccupation quant à la difficulté de comparer des données collectées de manière différente, mais la constitution des observatoires, actuellement en cours, permettra d’y remédier. Les dix-huit établissements pilotes commenceront bientôt à produire des données ; d’autres suivront, permettant d’obtenir une information objective sur le niveau des loyers.

Ensuite, le préfet sera chargé de fixer les bornes des loyers, dans les limites de la fourchette établie par la loi – entre moins 30 % et plus 20 % par rapport au loyer médian. En cas de tension ou de fortes augmentations antérieures, le préfet pourra ainsi décider d’abaisser le plafond sur des marchés spécifiques.

Enfin, l’article prévoit le droit au recours, au cas où le dispositif ne serait pas appliqué par le propriétaire.

Le décret – qui sera simplifié par rapport à la version prévue par la loi de 1989 – permettra de fixer les modalités de l’encadrement des loyers à la relocation afin d’empêcher que dans les situations de grande tension, le loyer n’augmente trop brusquement. Cette disposition permettra de répondre efficacement au risque de dérive inflationniste.

Les loyers inférieurs de plus de 30 % au loyer médian – dont la rapide étude d’impact que nous avons menée montre qu’ils représentent moins de 10 % du total – peuvent déjà faire l’objet d’une procédure dite de « loyer manifestement sous-évalué ». Le dispositif d’encadrement prend donc appui sur des mesures existantes.

Monsieur Piron, la différence entre un ménage riche et un ménage plus pauvre tient à la taille du logement. Un cadre supérieur habitera un T1 de 40 ou 45 m2, alors qu’un individu aux revenus modestes se contentera de 8 à 12 m2. Une étude réalisée en 2002 montre ainsi qu’à l’inverse de l’après-guerre, le premier décile paie des loyers au mètre carré supérieurs au dernier décile. Pour le même type de logement, les moins riches – qui vivent dans des logements plus petits – paient plus cher le mètre carré, même si le loyer global est un peu moins élevé. C’est pourquoi cet indicateur apparaissait incontournable.

Par ailleurs, si les ménages modestes payaient réellement 50 % de moins que le loyer médian, la crise du logement n’existerait pas en France ; au contraire, la pression des loyers sur les revenus est aujourd’hui devenue insupportable pour une grande partie des ménages.

Le projet de loi propose un système d’encadrement des loyers souple et efficace, qui modérera la hausse et évitera des niveaux de loyers incompatibles avec le niveau de revenu de nos compatriotes.

La commission adopte l’amendement CE 784.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Article 4

(articles 25-2-1, 25-2-2, 25-2-3, 25-2-4, 25-2-5, 25-2-6, 25-2-7, 25-2-8, 25-2-9 [nouveaux] de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986)

Insertion d’un Titre spécifique aux rapports entre bailleurs et locataires dans les logements meublés résidence principale

A.— L’ÉTAT DU DROIT

En l’état actuel du droit, la loi de 1989 ne s’applique pas aux locations meublées, sauf en ce qui concerne l’obligation, pour le bailleur, de fournir un dossier de diagnostic technique (article 3-1), de délivrer un logement décent ou de demander une mise en conformité avec les caractéristiques de la décence (articles 6 et 20-1).

Les contrats des locations en meublé relèvent pour l’essentiel des dispositions du chapitre Ier et des sections 1 et 2 du chapitre II du Titre VIII du Code civil, relatif au contrat de louage, qui organisent notamment la conclusion du contrat de bail et fixe les droits et obligations des parties. Néanmoins, le caractère supplétif de ces règles permet aux parties de convenir à leur gré des conditions de la location, notamment de la durée du bail, du montant ainsi que du mode de paiement et de révision du loyer, des charges et réparations à la charge du locataire ou encore de la clause résolutoire. Comme le soulignait le Gouvernement dans ses réponses aux questionnaires budgétaires, ce régime, souple, se justifie « par la diversité des catégories de logements auxquelles il s’applique et qui recouvrent notamment les locations saisonnières ou de tourisme ».

Par ailleurs, l’étude d’impact rappelle que s’appliquent aux locations meublées « les dispositions des articles L. 632-1 à L. 632-3 du code de la construction et de l’habitation, qui instaurent une protection minimale aux locataires d’un logement meublé : un bail écrit d’une durée minimale d’un an avec reconduction tacite, une révision du loyer qui ne peut dépasser la variation de l’IRL et des conditions particulières de résiliation par le bailleur lié à la vente du logement, à la reprise pour habiter ou à des motifs légitimes et sérieux (43). »

B.— LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Si les locations meublées ne constituent qu’environ 7 % du parc locatif, le vide juridique dans lequel elles évoluent fait l’objet de critiques unanimes de la part des représentants des locataires comme des bailleurs. Pour cette raison, l’article 4 du projet de loi introduit dans la loi de 1989 un nouveau Titre Ier bis consacré aux rapports entre bailleurs et locataires dans les logements meublés résidence principale. Ce nouveau Titre, composé de neuf nouveaux articles, accorde de nouveaux droits aux locataires des logements meublés, renforce la sécurité juridique des bailleurs et adapte le dispositif d’encadrement des loyers à ce type de location.

Le nouvel article 25-2-1 stipule, comme au début du Titre Ier relatif aux locations nues, que les dispositions du nouveau Titre sont d’ordre public. Il fixe également le champ d’application des nouvelles dispositions législatives : les contrats de location des logements meublés dès lors qu’ils constituent la résidence principale du locataire, qui s’entend comme l’occupation du logement durant une période annuelle de huit mois minimum. Par ailleurs, ce nouvel article rend applicables aux logements meublés certaines dispositions du Titre Ier de la loi susvisée et relatives à l’état des lieux, au dossier de diagnostic technique, aux clauses réputées non écrites, à la rémunération des intermédiaires, aux obligations des parties, et aux règles de prescription.

Le nouvel article 25-2-2 définit le logement meublé comme un logement équipé d’un mobilier en nombre et en qualité suffisants pour permettre au locataire d’y dormir, manger et vivre convenablement au regard des exigences de la vie courante. Si la liste des meubles devant composer ce mobilier pourra être précisée par décret, la loi précise qu’il doit comprendre au minimum un lit, une table et des chaises, ainsi qu’une cuisine équipée.

Le nouvel article 25-2-3 prévoit que, lors de la remise et de la restitution des clés, un inventaire et un état détaillé du mobilier sont établis en autant d’exemplaires que de parties, de manière contradictoire et amiable. Ces documents, qui ne peuvent donner lieu à aucune facturation supplémentaire à celle correspondant à l’établissement de l’état des lieux, s’ajoutent donc à l’état des lieux type prévu à l’article 3-2 de la même loi, ainsi qu’au dossier de diagnostic technique prévu à l’article 3-3.

Le nouvel article 25-2-4 prévoit que le dépôt de garantie applicable aux locaux meublés est limité à un montant correspondant à deux mois de loyer. La différence par rapport aux locations nues, pour lesquelles ce montant ne peut excéder un mois de loyer, se justifie par la prise en compte de la valeur des meubles et équipements disponibles.

Le nouvel article 25-2-5 prévoit que le contrat de bail est établi par écrit, qu’il doit respecter un bail type défini dans les mêmes conditions que celles prévues pour les locations nues (article 3) et que sa durée est d’au moins un an, ou neuf mois pour les étudiants. Ce contrat de bail ne peut être reconduit tacitement que dans le cas où sa durée est de un an, sauf décision du bailleur ou du locataire de donner congé.

Le nouvel article 25-2-6 fixe les règles de congés applicables aux logements meublés, et, prévoit que la résiliation du contrat est possible à tout moment par le locataire à condition de respecter un préavis d’un mois.

Du point de vue du bailleur, cet article lui offre la possibilité de proposer au locataire, trois mois avant l’expiration du contrat de location, une modification du contrat de location. De plus, le bailleur qui souhaite donner congé doit en informer le locataire dans un délai de trois mois avant l’expiration du contrat et motiver son refus de renouvellement du bail soit par sa décision de prendre ou de vendre le logement, soir par un motif légitime et sérieux, fondé notamment sur la carence du locataire dans l’exécution des obligations qui lui incombent.

Comme dans le cas des locations nues, le bailleur qui souhaite reprendre le logement ne peut le faire qu’à son bénéfice, celui de son conjoint, de son partenaire de PACS, son concubin, ses ascendants, ses descendants ou ceux de son conjoint, partenaire de PACS ou concubin. De même, le congé doit être notifié par lettre recommandée avec demande d’avis de réception et durant le délai de préavis, le locataire n’est redevable du loyer et des charges que pour la période où il a effectivement occupé les lieux si le congé a été donné par le bailleur, pendant toute la durée du préavis s’il est à l’initiative du congé.

Le nouvel article 25-2-7 adapte aux logements meublés le dispositif d’encadrement des loyers défini aux articles 17, 17-1 et 17-2 de la loi de 1989 dans sa version proposée par le présent projet de loi. Afin de tenir compte du mobilier fourni dans le logement, le préfet de département applique aux meublés le dispositif d’encadrement des loyers dans les zones tendues, en majorant les valeurs de référence contenues dans l’arrêté déterminant les loyers de référence pour les locations nues. Cet article prévoit également la possibilité pour le bailleur de solliciter l’adjonction au loyer principal d’un complément de loyer exceptionnel, qui peut être justifié par la présence dans le logement de certains équipements ou services particuliers.

Le II. de l’article 25-2-7 applique aux locations de logements meublés l’article 18 de la loi de 1989, qui prévoit la fixation par décret en Conseil d’État du montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés dans les zones tendues.

Enfin, le III. de cet article fixe les modalités de révision des loyers, qui intervient annuellement conformément à l’IRL.

Le nouvel article 25-2-8, détermine les modalités d’imputation des charges locatives : les charges récupérables peuvent faire l’objet de provisions, dans les conditions prévues pour les locations nues (article 23), ou être réglées par le biais d’un forfait dont le montant fixé dans le contrat ne peut faire l’objet d’aucune régularisation.

Le nouvel article 25-2-9, qui clôt ce nouveau Titre, étend la compétence des commissions départementales de conciliation aux traitements des litiges relatifs aux logements meublés.

C.— LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR

Outre des amendements rédactionnels, votre Commission a adopté plusieurs amendements proposés par votre rapporteur.

Le premier rend applicables aux logements meublés les dispositions de l’article 24 relatives à la prévention des expulsions. Cette précision semble de bon sens alors que les occupants des logements meublés sont soumis aux mêmes aléas de la vie et aux mêmes difficultés que les locataires des logements non meublés.

Le deuxième précise la définition d’un logement meublé, qui devra être décent, conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi de 1989.

Le troisième adapte le dispositif d’encadrement des loyers aux résidences de services pour étudiants ou pour personnes âgées. En effet, les résidences étudiantes et seniors, de par les services proposés autres que le logement à proprement parler – importance des parties communes d’exploitation et de vie, coût du personnel, rotation des occupants, meubles et équipements notamment – ont des coûts de fonctionnement et d’exploitation sans rapport avec les coûts du logement diffus. L’application du plafonnement des loyers conçus pour le logement meublé diffus les mettrait en déséquilibre d’exploitation. Il s’agit donc de créer un mode de fixation des loyers de référence spécifique aux résidences services gérées pour étudiants ou les résidences services gérées pour seniors, proposant au moins trois des services suivants : le petit-déjeuner, le nettoyage régulier des locaux, la fourniture de linge de maison et la réception, même non personnalisée, de la clientèle.

Enfin, le quatrième encadre le dispositif de récupération des charges locatives par forfait, pour éviter un contournement du dispositif d’encadrement des loyers en zone tendue. Sans la précision introduite par l’amendement, un bailleur pourrait définir un forfait de charges déconnecté de leur montant réel, afin de s’affranchir des contraintes liées à l’encadrement des loyers en renchérissant le coût global du logement.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CE 865 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement permet d’étendre aux logements meublés les dispositifs de prévention des expulsions prévus pour les logements non meublés.

Mme la ministre. Le Gouvernement est favorable à l’extension de cette garantie de protection.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CE 785 du rapporteur.

La commission examine, en discussion commune, les amendements CE 496 de M. Christophe Borgel et CE 217 de M. Michel Piron.

M. Christophe Borgel. Cet amendement vise à ajouter à la liste des hébergements non concernés par le plafonnement des loyers, définie à l’alinéa 6 de l’article 4, les résidences services dédiées en priorité à l’accueil et à l’hébergement de populations spécifiques telles que les étudiants ou les personnes âgées. En effet, en raison des services offerts en plus du logement lui-même, les coûts de fonctionnement de ces résidences sont sans rapport avec le coût du logement diffus.

M. le rapporteur. Je ne peux que souscrire à l’intention, mais l’amendement me semble mal placé. À cet endroit, il conduirait en effet à exclure les résidences services de tout le titre Ier bis, et non uniquement à les exonérer du dispositif d’encadrement des loyers. Je vous propose de vous rallier à mon amendement CE 1107 qui mènera aux mêmes conséquences sans présenter les mêmes inconvénients.

M. Michel Piron. Vous me verrez ravi de l’appuyer.

Les amendements sont retirés.

La commission étudie l’amendement CE 786 du rapporteur.

M. le rapporteur. En accord avec ma co-rapporteure, je me permets d’ajouter la notion de « décence » pour qualifier les logements meublés concernés par la disposition.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE 126 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Cet amendement propose de préciser par décret le mobilier minimal que doit contenir un logement meublé, tout en clarifiant les éléments mentionnés dans le texte. Ainsi, qu’est-ce qu’une cuisine équipée ? Doit-elle contenir un four, un frigo, des plaques de cuisson, un lave-vaisselle, une hotte ? Le flou de ce terme – non défini juridiquement – me semble à même de provoquer des conflits d’interprétation.

M. le rapporteur. Défavorable. Je suis sensible à vos arguments, mais sans ces éléments, la définition d’un logement meublé deviendra difficilement compréhensible. Le projet de loi ne mentionne que les équipements minimaux.

M. le président François Brottes. Il aurait été plus judicieux de renvoyer aux fonctions à remplir plutôt qu’à des équipements.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine ensuite l’amendement CE 127 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Les étudiants louent souvent des logements meublés pour éviter des frais d’équipement supplémentaires. Or un dépôt de garantie équivalant à deux mois de loyer représente une somme non négligeable, dont l’encaissement peut poser des problèmes financiers. Ramener le montant maximal à un mois de loyer me paraît plus raisonnable.

M. le rapporteur. Dans un souci d’équilibre global du texte, il ne me semble pas souhaitable d’adopter cette disposition.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement rédactionnel CE 787, l’amendement de coordination CE 920, les amendements rédactionnels CE 788 à CE 791 et l’amendement de précision CE 792 du rapporteur.

Elle étudie ensuite l’amendement CE 1107 du rapporteur.

M. le rapporteur. J’associe à cet amendement MM. Christophe Borgel et Michel Piron, qui avaient présenté des amendements similaires. Les résidences services pour étudiants ou personnes âgées doivent être soumises au dispositif d’encadrement des loyers de logements meublés, mais sur un mode qui tiendrait compte des prestations qu’elles proposent : fourniture de repas, nettoyage, entretien des locaux. La majoration du loyer de référence qu’il convient de leur appliquer doit également prendre en considération le fait que ces résidences comprennent des parties communes.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte l’amendement de précision CE 793 et l’amendement de cohérence CE 794 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CE 795 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose d’encadrer a minima le montant du forfait de charges pour les logements meublés.

Mme la ministre. Cette disposition paraît logique ; à défaut, on risque une explosion du forfait de charges sans lien avec la réalité.

La commission adopte l’amendement.

La commission examine l’amendement CE 796 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à mettre en cohérence le champ de compétence des commissions de conciliation en matière de litiges relatifs aux locations meublées.

Mme la ministre. Excellente mesure !

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

Après l’article 4

Les amendements CE 269 et CE 272 de M. Benoist Apparu sont retirés.

La commission étudie l’amendement CE 543 de M. Pascal Cherki.

Mme Catherine Troallic. Il s’agit de veiller à l’application de la réglementation relative au changement d’usage d’un logement principal en « location meublée touristique », tout au long de la chaîne entrant dans la commercialisation du bien.

M. le rapporteur. Dans les zones tendues, la transformation de logements en meublés touristiques – dont la seule ville de Paris compte près de 15 000 – fait baisser l’offre classique sans forcément répondre à des besoins effectifs. Mais si je partage l’objectif de l’amendement, sa forme devrait être améliorée. D’abord, la formule du code du tourisme couvre les personnes tant physiques que morales. Par ailleurs, certains sites et plateformes – comme Airbnb – n’offrent pas directement la location d’un meublé de tourisme, se contentant de mettre en relation locataire et propriétaire. Il en va de même pour les professionnels de la location de tourisme. Afin de construire un dispositif qui permette au tourisme de se développer – notamment dans la capitale – tout en évitant les abus, je propose de retravailler votre amendement en séance.

L’amendement est retiré.

Article 5

(article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986)

Adaptation des nouvelles dispositions de la loi de 1989 aux baux des habitations à loyers modérés et aux baux de la loi de 1948

L’article 5 du projet de loi adapte les dispositions de l’article 40 de la loi du 6 juillet 1989, relatif à l’application aux baux des habitations à loyer modéré (HLM) et aux baux de la loi de 1948, pour tenir compte des évolutions et modifications apportées à la loi de 1989 susmentionnée par le présent projet de loi. Il s’agit donc d’un amendement de coordination juridique.

Votre Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement de rédaction globale poursuivant deux objectifs.

Premièrement, il s’agissait de corriger certaines erreurs matérielles.

Deuxièmement, il s’agit de modifier l’article 40 de la loi de 1989 concernant les modalités de transferts de bail dans le secteur HLM. En effet, aux termes de cet article, les descendants ne peuvent bénéficier du transfert de bail prévu à l’article 14 de la même loi (44) qu’à la double condition de remplir les conditions de ressources et que logement soit adapté à la taille de la famille. Or, il arrive fréquemment qu’à la suite du décès du locataire, le descendant qui vivait avec lui se retrouve seul dans un appartement trop grand ; par ailleurs, il s’agit souvent de personnes de condition modeste qui remplissent parfaitement les conditions de ressources pour prétendre à l’attribution d’un logement social. Il s’agit donc de permettre à l’organisme bailleur disposant dans son patrimoine d’un logement adapté à la situation de l’intéressé de lui en proposer la location de manière prioritaire de façon à ne pas avoir à gérer un deuxième déménagement du descendant pour sous-occupation du logement de son ascendant décédé. Cette possibilité permet de ne pas pénaliser les descendants ayant de faibles ressources et qui se trouvent écartés de la possibilité de bénéficier du transfert de bail uniquement pour des raisons de taille du logement.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CE 797 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement réécrit quasiment entièrement l’article 5, corrigeant des erreurs matérielles et introduisant une nouvelle disposition. Actuellement, le descendant ne peut bénéficier d’un transfert de bail lorsqu’à la suite du décès du locataire, il se retrouve seul dans un appartement trop grand. La nouvelle rédaction de l’article tend à permettre à l’organisme bailleur disposant dans son patrimoine d’un logement adapté à la nouvelle situation de l’intéressé de lui en proposer la location de manière prioritaire.

M. le président François Brottes. Cette disposition vaut-elle pour l’ascendant dans le cas où c’est le descendant qui décède ?

M. le rapporteur. Non, et ce détail mériterait d’être corrigé en séance.

Mme la ministre. La remarque est juste. Il s’agit de ne pas ajouter au déchirement que constitue la perte d’un membre de sa famille celui que peut provoquer l’obligation de déménager dans des conditions parfois complexes. Je donne un avis favorable à cet amendement que je propose de retravailler en prévision du débat en séance.

M. Michel Piron. Plusieurs autres aspects mériteraient également d’être précisés. Ainsi, la formule « l’organisme bailleur peut proposer un relogement dans un logement plus petit » me paraît mal choisie : si l’on veut y obliger le bailleur, il faudrait écrire « le bailleur propose » ; si le bailleur dispose simplement de cette possibilité, pourquoi légiférer ?

M. le rapporteur. Pour que le bailleur puisse le faire de manière prioritaire !

Mme la rapporteure. Dans les zones détendues, l’organisme HLM peut décider de maintenir le descendant dans un logement même trop grand pour lui ; dans ce cas, il n’est pas obligé de lui en proposer un plus petit. En revanche, dans les zones tendues, le bailleur peut préférer le transférer dans un logement plus adapté. Ces deux possibilités expliquent la formulation de l’amendement.

Mme Laure de La Raudière. Cette disposition concerne-t-elle uniquement les organismes bailleurs publics ?

M. le rapporteur. Tout à fait.

M. Michel Piron. Je salue votre intention, mais me permets d’insister sur la formulation. Il serait plus approprié d’écrire que l’intéressé « sera prioritaire » dans le cadre de la proposition de l’organisme bailleur.

M. Jean-Marie Tetart. Un bailleur social a tout intérêt à utiliser cette possibilité pour la bonne gestion de son parc !

M. le président François Brottes. Les règles d’attribution étant très particulières, mieux vaut l’inscrire dans la loi.

M. le rapporteur. En cas de décès, le locataire restant doit être prioritaire pour l’accès à un logement plus adapté ; mais marquer la possibilité permet de ne pas contraindre l’organisme bailleur à le reloger.

Mme la ministre. Le délai d’attribution d’un logement adapté doit être réduit pour le locataire restant ; pour court-circuiter les procédures classiques d’attribution sans se voir accuser de se livrer au passe-droit, le bailleur doit donc pouvoir s’appuyer sur une disposition législative. Nous réétudierons le dispositif pour y inclure le cas des ascendants et trouver la formulation la plus adéquate.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Article 6

Dispositions transitoires

L’article 6 du projet de loi fixe les conditions d’application de la présente loi aux contrats de location en cours à la date de son entrée en vigueur. De manière générale, ces contrats demeurent soumis aux dispositions qui leur étaient applicables au moment de leur conclusion.

Toutefois, il prévoit que pour les locations nues soumises à la loi de 1989 dans sa rédaction antérieure au présent projet de loi, certaines dispositions modifiées s’appliqueront dès la promulgation de la présente loi :

– les nouvelles dispositions relatives aux obligations du locataire (article 7) ;

– les nouvelles dispositions relatives aux conditions de poursuite et de transfert du contrat de location (article 14) ;

– les nouvelles dispositions relatives à la révision annuelle du loyer (article 17-1) ;

– les nouvelles dispositions relatives aux litiges concernant l’indécence des logements (article 20-1) ;

– les nouvelles dispositions relatives à la quittance (article 21) ;

– les nouvelles dispositions relatives aux charges récupérables (article 23) ;

– les nouvelles dispositions relatives aux congés dans le cadre d’opérations de vente à la découpe pour les congés délivrés après l’entrée en vigueur de la présente loi (article 11-1).

S’agissant des locations meublées, l’article 6 du projet de loi précise que sont applicables dès l’entrée en vigueur de la présente loi :

– les nouvelles dispositions relatives à la décence du logement (article 6) ;

– les nouvelles dispositions relatives aux obligations des locataires, à l’exception de celles autorisant le bailleur à souscrire une assurance pour compte (article 7) ;

– les nouvelles dispositions relatives aux litiges concernant l’indécence des logements (article 20-1) ;

– les nouvelles dispositions relatives aux compétences des commissions départementales de conciliation en matière de litiges relatifs aux logements meublés (article 25-2-9).

Votre Commission a adopté un unique amendement de précision.

*

* *

La commission adopte l’amendement de précision CE 798 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Article 7

(article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation)

Coordination

L’article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation est relatif aux logements meublés (voir commentaire de l’article 4).

Afin de tirer les conséquences de l’insertion dans la loi de 1989 d’un nouveau Titre Ier bis dédié aux rapports entre bailleurs et locataires dans les logements meublés résidence principale, l’article 7 du projet de loi procède à la réécriture de cet article.

Ainsi, toutes les dispositions de l’article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation relatives aux droits et obligations des bailleurs et des locataires sont supprimées, le premier alinéa de l’article L. 632-1 précisant dorénavant qu’une location d’un logement meublé constituant la résidence principale du preneur est soumise aux dispositions du Titre Ier bis de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986.

En revanche, les dispositions de l’article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation relatives au cas où le bailleur est titulaire d’un bail commercial venant à expiration sont maintenues en l’état actuel du droit.

*

* *

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 799 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 7 modifié.

Article additionnel après l’article 7

(article 7 bis [nouveau])

(article L. 215-1 [nouveau] du code des assurances)

Extension des compétences du bureau central de tarification à l’assurance habitation

Sur la proposition de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement portant article additionnel après l’article 7 visant à étendre à l’assurance habitation les compétences du bureau central de tarification par la création en son sein d’une nouvelle section.

Ce nouvel article entend répondre aux difficultés rencontrées par les locataires pour s’assurer dès lors que leur contrat d’assurance, le plus souvent multi-risques habitation (MRH), a été résilié par leur précédent assureur.

Le droit applicable

Le g) de l’article 7 de la loi de 1989 fait obligation au locataire de s’assurer contre les risques auquel il expose le bien immobilier donné à bail, et d’en justifier lors de la remise des clés puis, chaque année. Le défaut d’assurance constitue une clause classique de résolution d’un bail d’habitation, dans un délai d’un mois à la suite de son constat, conformément aux dispositions législatives précitées.

Il est donc impératif pour le locataire de pouvoir souscrire une assurance habitation sous peine de se retrouver à la rue.

Les problèmes rencontrés par les locataires résiliés

Les associations de consommateurs dénoncent depuis quelques années (45) un phénomène récent qui fait peser un risque significatif sur les locataires. Il apparaît que les compagnies d’assurance souhaitent restreindre au maximum leur exposition au risque et n’hésitent plus à résilier des contrats en raison d’une « sinistralité excessive ».

Dans un marché parfaitement fluide, cette pratique ne soulèverait aucune difficulté puisqu’il suffirait, en théorie, de se tourner vers un nouvel assureur, éventuellement au prix d’une prime plus élevée en proportion du risque à garantir. Toutefois, les choses sont plus complexes.

En effet, la plupart des contrats-types que présentent désormais les courtiers ne sont ouverts qu’aux clients qui n’ont connu aucune résiliation dans une période antérieure pouvant aller jusqu’à cinq ans. Il est extrêmement difficile, voire impossible, de trouver un assureur qui accepte de couvrir un risque ayant précédemment donné lieu à une résiliation. Il convient par ailleurs de noter qu’en l’état actuel du droit, l’assureur souhaitant résilier le contrat qui le lie à son client à l’échéance annuelle n’est pas tenu de motiver sa décision, ni de la justifier. En conséquence, si certains locataires pourraient admettre la résiliation de leur contrat du fait d’un certain nombre de sinistres, d’autres n’ont d’autre choix que d’accepter la décision de l’assureur, sans possibilité de la contester ni d’en saisir le motif.

Cette situation est particulièrement injuste pour le locataire de bonne foi, d’une part car la sinistralité excessive découle souvent de la vétusté de l’immeuble et d’un manque de diligence du propriétaire dans ses obligations d’entretien, d’autre part car il ne lui est même pas proposé d’offre à une prime majorée.

En définitive, le locataire se trouve toujours en difficulté : soit il ne trouve pas d’assureur et doit, à terme, quitter l’appartement, soit il paraphe en désespoir de cause un document fondé sur une fausse déclaration qui le conduit à garantir de facto lui-même, sur ses deniers, le risque de nouveau sinistre. De plus, un particulier peu au fait de la règle de droit pourrait rapidement accepter un contrat-type dont le formulaire ne demande aucun renseignement quant à l’historique des résiliations, mais dont les clauses générales supposent acquis son caractère vierge. L’assureur est alors également en capacité de dénoncer le contrat pour fausse déclaration au moindre nouveau sinistre, s’il parvient à collecter l’information auprès de l’assureur précédent.

La solution proposée

Votre rapporteur a proposé d’apporter à cette difficulté, qui s’apparente à un déni d’assurance, la solution déjà retenue dans d’autres secteurs, et notamment dans le secteur de l’assurance automobile. Il reviendrait au bureau central de tarification (BCT), défini aux articles L. 212-1 à L. 212-3 du code des assurances, de calculer la prime statistiquement exigible pour assurer le bien immobilier, et de contraindre un assureur à proposer un contrat à ce tarif. Le locataire pourrait enfin remplir ses obligations légales, et l’assureur ne supporterait aucun risque excessif puisque la prime serait calculée en toute indépendance en accord avec les spécificités de l’espèce.

Le bureau central de tarification

Le Bureau Central de Tarification (BCT) est une autorité administrative indépendante.

Quel est son rôle ?

Il peut être saisi par toute personne physique ou morale assujettie à une obligation d’assurance qui s’est vu refuser la garantie par une entreprise d’assurance dont les statuts n’interdisent pas la prise en charge de ce risque.

Il a pour rôle exclusif de fixer la prime moyennant laquelle l’entreprise d’assurance désignée par l’assujetti est tenue de garantir le risque qui lui a été proposé.

Pour quel type d'assurance obligatoire intervient-il ?

Le Bureau central de tarification comporte 4 sections qui correspondent aux assurances obligatoires pour lesquelles il peut être saisi : responsabilité civile automobile, assurance construction (responsabilité décennale/dommage ouvrage), assurance des catastrophes naturelles, assurance de la responsabilité civile médicale.

Il n’a actuellement pas compétence pour intervenir pour des assurances obligatoires autres que celles énumérées ci-dessus.

Si une personne s’est vue refuser la garantie pour un de ces risques, il lui faut saisir la section compétente du BCT, le plus tôt possible.

La procédure est entièrement gratuite

La composition du BCT et la procédure de saisine sont-elles réglementées ?

Le bureau central de tarification est un organisme paritaire comprenant des représentants des sociétés d’assurance et des représentants d’assujettis. Chaque section a une composition différente fixée par décret.

La procédure de saisine, qui diffère également selon les sections, est fixée par le code des assurances.

Lorsque le BCT aura fixé le tarif, il adresse au demandeur sa décision. Il appartient ensuite à ce dernier de se rapprocher de l’assureur choisi pour que celui-ci établisse le contrat.

Source : http://www.bureaucentraldetarification.com.fr/BCTA

Lors de ses auditions, votre rapporteur a rencontré les représentants des sociétés d’assurance, selon lesquels ce problème est marginal. D’après eux, le marché de l’assurance multi-risques habitations est concurrentiel, avec plus d’une centaine d’acteurs. Il ne leur paraît donc pas nécessaire de prévoir une telle procédure, les cas de locataires ne parvenant pas à trouver une société d’assurance acceptant de les assurer étant quasiment nuls. Pourtant, il suffit de solliciter les plus grandes compagnies d’assurance en se faisant passer pour un locataire dont le contrat a été résilié afin de réfuter cet argument.

Lors de l’examen du projet de loi en Commission, Mme la ministre chargée du logement a émis un avis défavorable à cet amendement, estimant que la réponse apportée ne permettrait pas d’atteindre l’objectif visé.

Pourtant, ce dispositif paraît parfaitement adapté, dans la mesure où le problème identifié n’est pas uniquement d’ordre financier – un montant de prime trop élevé – mais bien l’impossibilité pour le locataire de respecter la loi. Ainsi, alors qu’il existe une obligation de s’assurer, aucune obligation d’assurer n’est prévue en ce domaine.

Le nouvel article L. 215-1 du code des assurances s’inspire donc de la législation applicable en matière d’assurance automobile. Il fait de l’assurance habitation au sens du g) de l’article 7 de la loi de 1989 une assurance obligatoire.

En pratique, lorsqu’un locataire ne parviendra pas à s’assurer, et se sera vu opposer plusieurs refus, il lui sera possible de saisir le BCT afin que ce dernier fixe le montant de la prime auquel un assureur choisi par le locataire devra proposer un contrat. Comme pour l’assurance automobile, le BCT sera habilité à déterminer le montant d’une franchise qui reste à la charge de l’assuré. De même, les sanctions à l’égard de la compagnie d’assurance récalcitrante sont reprises du dispositif défini à l’article L. 212-3, toute entreprise d’assurance qui maintient son refus de garantir le risque dont la prime a été fixée par le bureau central de tarification [étant] considérée comme ne fonctionnant plus conformément à la réglementation en vigueur.

Votre rapporteur n’a pas reçu d’arguments capables d’ébranler sa conviction sur le sujet. Mais alors que les automobilistes ayant connu un grand nombre d’accidents ou de sinistres peuvent se retourner vers une structure leur garantissant d’être assuré, il lui paraît anormal que la même possibilité ne soit pas offerte aux locataires, d’autant plus que si un conducteur peut choisir d’arrêter d’utiliser son véhicule en cas de défaut d’assurance, un locataire est bien obligé de se loger.

Par ailleurs, si les cas de locataires ne parvenant pas à s’assurer sont si rares, la création de cette nouvelle section au sein du BCT n’entraînera pas une charge de travail insurmontable pour ses membres. De surcroît, elle n’a aucune conséquence budgétaire, les membres du BCT exerçant leurs fonctions à titre gratuit.

Votre rapporteur est donc convaincu de la pertinence d’un tel dispositif qui pourra d’une part permettre aux locataires de respecter leurs obligations légales, et peut-être aussi conduire certaines compagnies d’assurance à modifier leurs pratiques.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CE 800 du rapporteur portant article additionnel après l’article 7.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à élargir les compétences du bureau central de tarification (BCT) à l’assurance habitation. La loi fait obligation au locataire de s’assurer contre les risques auxquels il expose le bien immobilier donné à bail, et d’en justifier lors de la remise des clés, puis chaque année. Le défaut d’assurance constitue une clause classique de résolution d’un bail d’habitation, dans un délai d’un mois à la suite de son constat. Il est donc impératif pour le locataire de pouvoir souscrire une assurance habitation sous peine de se retrouver à la rue.

Or les associations de consommateurs dénoncent un phénomène récent qui fait peser un risque significatif sur les locataires. Les compagnies d’assurance souhaitent restreindre au maximum leur exposition au risque et n’hésitent plus à résilier des contrats en raison d’une « sinistralité excessive ». Dans un marché parfaitement fluide, cette pratique ne soulèverait aucune difficulté puisqu’il suffirait de se tourner vers un nouvel assureur, éventuellement au prix d’une prime plus élevée en proportion du risque à garantir. Toutefois, la situation apparaît plus complexe.

La plupart des contrats-types que présentent désormais les courtiers ne sont ouverts qu’aux clients qui n’ont connu aucune résiliation dans une période antérieure pouvant aller jusqu’à cinq ans. Il est extrêmement difficile, voire impossible, de trouver un assureur qui accepte de couvrir un risque ayant précédemment donné lieu à une résiliation pour sinistralité excessive. De plus, un particulier peu au fait de la règle de droit pourrait rapidement accepter un contrat-type dont le formulaire ne demande aucun renseignement quant à l’historique des résiliations, mais dont les clauses générales supposent acquis son caractère vierge. L’assureur est alors en capacité de dénoncer le contrat pour fausse déclaration au moindre nouveau sinistre, s’il parvient à collecter l’information auprès de l’assureur précédent.

Cette situation est particulièrement injuste pour le locataire de bonne foi, alors que la sinistralité excessive découle souvent de la vétusté de l’immeuble, d’un manque de diligence du propriétaire ou d’un accident passager. Or le locataire se trouve toujours en difficulté : soit il ne trouve pas d’assureur et doit quitter l’appartement, soit il paraphe en désespoir de cause un document fondé sur une fausse déclaration qui le conduit à garantir lui-même, sur ses deniers, le risque de nouveau sinistre.

Le présent amendement propose d’apporter à cette difficulté la solution déjà retenue dans le secteur de l’assurance automobile. Il reviendrait au BCT de calculer la prime statistiquement exigible pour assurer le bien immobilier, et de contraindre un assureur à proposer un contrat à ce tarif. Le locataire pourrait enfin remplir ses obligations légales, et l’assureur ne supporterait aucun risque excessif puisque la prime serait calculée en toute indépendance, en accord avec les spécificités de l’espèce.

En outre, le BCT étant formé de membres bénévoles, un tel dispositif ne provoquerait aucune charge publique nouvelle.

Mme la ministre. N’oublions pas que la nouvelle possibilité, pour le propriétaire, de se substituer au locataire pour la souscription de l’assurance locative permettra de résoudre certaines difficultés.

L’amendement du rapporteur propose de créer une nouvelle branche du BCT, dédiée à la responsabilité locative. Avec plus d’une centaine d’acteurs en France, le marché de l’assurance multirisque habitation représente pourtant aujourd’hui l’un des marchés assuranciels les plus concurrentiels. Les locataires font davantage face à un problème de coûts qu’à celui de refus d’assurance. Or en matière d’assurance automobile, le BCT fonctionne non comme outil de contrôle de la tarification, mais bien comme réponse aux cas où la personne n’arrive pas à se faire assurer, pouvant justifier d’un ou plusieurs refus explicites d’assurances.

À mes yeux, davantage que l’impossibilité de s’assurer, cet amendement concerne les contrats comportant des clauses de nullité en cas de sinistralité passée ; il ne me paraît donc pas apporter la réponse appropriée aux difficultés soulevées par le rapporteur. Le Gouvernement demande son retrait ; le ministre de l’économie et des finances Pierre Moscovici poursuivra la réflexion afin d’identifier les causes et les motifs des problèmes, et d’y remédier de façon adéquate.

M. le rapporteur. La possibilité, pour le propriétaire, de souscrire une assurance à la place du locataire permet de répondre à la situation où celui-ci, de mauvaise foi, ne souhaite pas s’assurer, ou ne produit pas d’assurance. Pourtant, le refus d’assurance constitue bien une réalité. Si nous appelions maintenant les grands réseaux d’assurances en disant que notre précédent contrat a été résilié, il est fort à parier qu’ils refuseraient de nous assurer, nous suggérant de nous tourner vers des réseaux moins connus. C’est pourquoi je maintiens mon amendement.

Mme Laure de La Raudière. Les assureurs moins connus – réassureurs ou assureurs couvrant des risques plus importants – permettront justement au locataire de s’assurer à un prix plus élevé. Comme l’a souligné Mme la ministre, ce n’est donc pas l’absence d’assurance qui pose problème. Certes, dans certains domaines, il est difficile de s’assurer, mais en général on finit toujours par y arriver. Pour légiférer en toute connaissance de cause, nous devrions approfondir le sujet par le biais d’une étude d’impact.

M. Jean-Marie Tetart. Quelles sont les raisons du refus d’assurance ? La sinistralité n’est pas de même nature pour les habitations et pour les véhicules automobiles : l’on n’enchaîne pas les séries de sinistres de la même manière.

M. le rapporteur. La sinistralité n’est pas nécessairement le fait du locataire, par exemple lors d’un dégât des eaux ou d’une porte cassée. Mais, même alors, nous connaissons des cas concrets de refus de réassurance – et non simplement de relèvement de la prime – par les réseaux classiques. Nombre des réseaux habituels concluent des contrats-types dont toutes les clauses ne sont pas très clairement définies au départ et les réseaux qui peuvent réassurer proposent parfois des primes sans commune mesure avec le risque encouru. Nous avons eu le même débat à propos de l’assurance automobile et c’est alors que nous avons créé le bureau central de tarification. Une étude d’impact supplémentaire à propos de l’assurance multirisques habitation ne me paraît donc absolument pas nécessaire.

Le dispositif proposé permettrait de traiter le cas des nombreux particuliers qui sont exclus de fait de l’assurance.

M. le président François Brottes. Nous n’avons pas les chiffres, mais les cas existent, madame de La Raudière.

M. Christophe Borgel. Mme la ministre propose d’étudier à nouveau la question avec le ministre de l’économie et des finances, mais le parlementaire que je suis depuis peu a déjà eu le temps d’entendre le Gouvernement souscrire des engagements qui ne perduraient pas au-delà du lendemain de la réunion. Je ne vous vise pas, madame la ministre, pas plus que je ne vise M. Moscovici : c’est un problème général d’équilibre des pouvoirs. Le groupe SRC votera donc l’amendement s’il est maintenu, ce qui laissera au Gouvernement le temps d’en proposer, d’ici à la séance, une rédaction plus appropriée.

M. Henri Jibrayel. Je suis d’accord avec mon collègue Borgel et j’approuve l’amendement du rapporteur. Souvent, un locataire est exclu de l’assurance à cause d’un voisin. Je ne doute pas de la qualité de ce que nous proposera la ministre, mais je voterai l’amendement.

La commission adopte l’amendement.

Après l’article 7

Puis elle examine l’amendement CE 587 de Mme Laurence Abeille portant article additionnel après l’article 7.

Mme Laurence Abeille. Il s’agit d’instaurer un permis de diviser, ou permis de mise en copropriété, conformément à une revendication récurrente des collectifs qui luttent contre les opérations spéculatives de vente à la découpe. Ce permis serait exigé pour toute opération de division par lots d’immeubles comprenant au moins cinq logements. Cela permettrait de limiter la spéculation immobilière, dont les conséquences sociales sont souvent dramatiques pour les plus modestes.

M. le rapporteur. La vente à la découpe pose indéniablement un problème, mais je ne suis pas certain que le permis de diviser, tel qu’il est proposé ici, soit le moyen le plus efficace de la combattre. Il convient de revoir le dispositif global en séance. Avis défavorable.

Mme la ministre. Le permis de diviser serait sans doute considéré comme anticonstitutionnel car attentatoire au droit de propriété : en refusant la mise en copropriété, dans nombre de cas, l’on interdit de fait au propriétaire de disposer de son bien.

Le Gouvernement souhaite encadrer plus strictement la vente à la découpe. J’ai indiqué hier qu’il réfléchissait à plusieurs dispositions en ce sens, notamment à un droit de préemption du lot, le locataire étant maintenu dans les lieux dans l’intervalle. Cela permettrait de satisfaire l’amendement dans un cadre constitutionnel avéré.

Je vous suggère donc, madame Abeille, de retirer votre amendement au bénéfice de ces futures dispositions.

Mme Laurence Abeille. J’accepte de retirer l’amendement étant donné le risque d’inconstitutionnalité. Nous nous réjouissons que vous annonciez des dispositions permettant de lutter efficacement contre la vente à la découpe, mais nous sommes également preneurs de toute autre mesure propre à empêcher la spéculation immobilière et la mise à la porte des locataires, qui touche souvent les classes moyennes. J’en ai moi-même récemment fait l’expérience.

L’amendement est retiré.

Chapitre II

METTRE EN PLACE UNE GARANTIE UNIVERSELLE DES LOYERS

Article 8

Instauration d’une garantie universelle des loyers

Le Chapitre II du présent projet de loi est composé d’un article unique visant à instaurer une garantie universelle des loyers.

A.— L’EXISTANT : LA GARANTIE UNIVERSELLE DES RISQUES LOCATIFS

En tant que rapporteur budgétaire pour avis du budget « logement » au sein de la mission « égalité des territoires, logement et ville », votre rapporteur avait interrogé l’an dernier le Gouvernement sur le fonctionnement et le bilan de la garantie des risques locatifs (GRL). La réponse apportée figure ci-dessous.

Réponse du Gouvernement à la question de M. Daniel Goldberg, rapporteur pour avis sur le budget « logement » au nom de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale (automne 2012)

L’objectif de la garantie universelle des risques locatifs (GRL) est d’assurer une sécurisation des propriétaires bailleurs. Elle doit permettre à la fois d’élargir la base des locataires acceptés par les bailleurs et de desserrer le frein au développement d’une offre locative privée que constitue le risque d’impayés, ce qui devrait encourager un accroissement du parc locatif.

La GRL est proposée aux bailleurs par les entreprises d’assurances proposant un contrat d’assurance contre les impayés de loyers qui respecte un cahier des charges fixé par décret (46). Ce cahier des charges permet d’accepter tout locataire dès lors qu’il présente un taux d’effort inférieur à 50% (47), indépendamment de son profil. Le surcroît de risque généré par l’élargissement du public des locataires couverts par rapport à la « norme » est intégralement financé soit par Action Logement, soit par l’État. Ce financement permet d’abaisser de manière significative, par rapport aux pratiques actuelles, les critères d’accessibilité financière des candidats locataires et de les dispenser d’apporter des cautions. En outre, les sinistres donnent lieu, si nécessaire et à l’initiative d’Action Logement, à un accompagnement social et à des modalités de recouvrement adaptées.

La GRL remplace depuis le 1er janvier 2010 la garantie Loca-Pass qui consiste en une caution solidaire de la part d’un collecteur d’Action Logement. Celle-ci n’est désormais plus distribuée dans le parc locatif privé (48). S’agissant du parc locatif social, le recours à l’assurance impayés apparaît moins utile dans la mesure où la taille du parc permet d’assurer une certaine mutualisation entre les locataires. Pour cette raison, la distribution de la garantie Loca-pass se poursuit.

Historique et évolution de la GRL

La convention du 20 décembre 2006 conclue entre l’État et l’Union d’économie sociale du logement (UESL) a prévu la mise en place d’un dispositif de garantie universelle des risques locatifs (GRL). La loi du 5 mars 2007 a institué auprès de l’UESL le fonds permettant le financement du dispositif et la loi de finances rectificative pour 2007 la garantie de l’État portant sur ce dispositif. (…)

Un nouveau dispositif, en vigueur depuis le 28 décembre 2009, permet de couvrir un très large public puisqu’est éligible tout locataire dont le taux d’effort est inférieur ou égal à 50%, indépendamment de la nature de son contrat de travail et de la stabilité de son revenu.

Ce dispositif fait l’objet de contrats distribués par les entreprises d’assurances partenaires du dispositif de la GRL, c’est-à-dire qui ont conclu une convention avec l’association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL), chargée du pilotage du dispositif.

Modalités de fonctionnement du dispositif

Sont concernées par le dispositif GRL, les résidences principales du parc privé, louées nues ou meublées, dont le loyer mensuel et les charges et taxes locatives, y compris leur révision contractuelle, est inférieur ou égal à 2 000 €.

Sont exclus de la GRL, les logements conventionnés APL à l’exception de ceux bénéficiant d’aides de l’Anah ; les baux commerciaux, ruraux et professionnels et les logements faisant l’objet d’une sous-location.

Les assureurs qui distribuent des contrats GRL ont l’obligation, pour les logements concernés, de renoncer à distribuer d’autres types de contrats contre les impayés (pour les bailleurs isolés) ou de distribuer au moins 80% de contrats GRL (pour les autres bailleurs). Est éligible à la GRL tout locataire, quel que soit son profil, dont le taux d’effort est inférieur ou égal à 50%(49). (…)

Bilan de la « GRL1 »

À partir de 2007, une première génération de contrats de garantie universelle des risques locatifs ou GRL1 a été distribuée. Au plus fort du dispositif, fin 2009, environ 110 000 logements du parc locatif privés étaient couverts par des contrats GRL1. Ces logements étaient détenus par un peu plus de 85 000 bailleurs.

Au total, dix compagnies d’assurance ou filiales de compagnie d’assurance (sociétés anonymes ou mutuelles d’assurances contrôlées par une compagnie d’assurance) ont adhéré au dispositif.

Selon les premières études réalisées, cette garantie a permis effectivement un accès plus facile aux logements couverts par le dispositif pour certaines catégories de ménages, en particulier des salariés aux revenus modestes. Elle a également encouragé le maintien sur le marché de certains biens soumis à un risque de vacance en l’absence d’ouverture à des locataires présentant des garanties limitées. Enfin, elle a permis un certain apaisement de la relation locative en palliant l’impasse de certaines situations, en particulier l’absence de caution.

En revanche, elle est restée relativement méconnue et son fonctionnement est apparu peu lisible pour les locataires, les non-professionnels et un certain nombre d’agences immobilières. Le recours à ce dispositif à l’image sociale a pu également être ressenti comme stigmatisant pour les locataires. Les propriétaires ou leurs représentants ont pu se sentir insuffisamment informés sur le traitement social et la gestion du recouvrement de l’impayé. Enfin, les conditions concurrentielles de son développement ne sont pas apparues satisfaisantes dans le cadre du marché d’assurances impayés privées.

Mise en place de la nouvelle GRL : la GRL2

Un décret (50) a mis fin au dispositif GRL1 et a introduit un nouveau dispositif recentré, la GRL2. À ce stade, trois entreprises d’assurances ont adhéré au nouveau dispositif. (…)

Si qualitativement, le dispositif a bien facilité l’accès au logement de populations fragiles comme les jeunes salariés, les intérimaires, les contrats à durée déterminée, le bilan est plus mitigé en termes de production. Avec 231 000 contrats en cours à fin 2011 et environ 300 000 contrats souscrits en cumulé, le développement quantitatif est loin de l’objectif initial de 400 000 contrats à la même date.

La GRL souffre notamment en zone tendue de la sélectivité des bailleurs qui choisissent des locataires solvables et continuent de privilégier le cautionnement. Par ailleurs, la faible adhésion des assureurs et la concurrence d’un produit d’assurance non réglementé plus ancien, la garantie loyers impayés (GLI)(51), ne contribuent pas à son développement.

En définitive, comme le souligne l’étude d’impact annexée au projet de loi, alors que l’Association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL), qui gère le dispositif, misait initialement sur 1,2 million de contrats GRL à la fin 2012, il n’y avait à cette date que 223 000 lots en cours de garantie. Par ailleurs, force est de constater que le dispositif ne s’est pas implanté en zone tendue, alors qu’il avait notamment été conçu pour répondre aux difficultés d’accès au logement particulières sur ces territoires : seuls 40% des contrats y ont été signés.

B —LA MISE EN PLACE DE LA GARANTIE UNIVERSELLE DES LOYERS

Afin de remédier aux lacunes des solutions existantes, l’article 8 du projet de loi a pour objet de créer un nouveau dispositif de garantie universelle des loyers (GUL), qui entrera en vigueur au 1er janvier 2016.

Le II. de l’article 8 prévoit qu’un nouvel établissement public administratif (EPA), créé au plus tard le 1er octobre 2014 sous le nom de l’Agence de la garantie universelle des loyers, sera chargé de préfigurer la mise en place de la GUL ainsi que d’administrer et de contrôler, directement ou indirectement, le régime de garantie issue de cette préfiguration.

Aux termes du III. de l’article 8, cette agence sera administrée par un conseil d’administration composé de cinq représentants de l’État, de deux représentants de l’Union des Entreprises et des Salariés pour le Logement (UESL) et de deux personnalités qualifiées en raison de leurs compétences dans le domaine du logement. Par ailleurs, un comité d’orientation sera chargé d’accompagner le conseil d’administration afin d’affiner le fonctionnement du dispositif.

Le IV. de l’article 8, enfin, liste les ressources dont pourra bénéficier cet établissement public. De manière classique, il est ainsi prévu que l’agence puisse recevoir :

– les contributions et subventions de l’État et de ses établissements publics, de l’Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics, de la participation des employeurs à l’effort de construction, ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée ;

– les recettes fiscales affectées par la loi ;

– les emprunts et le produit des placements financiers qu’elle est autorisée à faire ;

– le produit des dons et legs ;

– les recettes accessoires, notamment la rémunération des services rendus aux tiers, dans des conditions fixées par le conseil d’administration ;

– toutes les ressources dont elle peut disposer en vertu des lois et règlements.

Si ces dispositions sont plutôt claires, quelques incertitudes pesaient sur l’objet même de la garantie universelle des loyers, et les modalités de sa mise en œuvre. Preuve que le dispositif n’était pas totalement stabilisé, le Gouvernement a déposé deux amendements précisant le champ de la GUL ainsi que ses objectifs. Couplés aux explications fournies par Mme la ministre chargée du logement devant la Commission des affaires économiques, ces amendements ont rassuré votre Commission, dont la majorité adhère pleinement au dispositif.

Ainsi, le I. de l’article 8 modifié précise que la garantie universelle des loyers a pour objet de couvrir, sous la forme d’un système d’aides, les bailleurs contre les risques d’impayés de loyer, afin de favoriser l’accès au logement et de prévenir les risques d’expulsion. Seront concernés les logements à usage exclusif d’habitation ainsi que les logements meublés constituant la résidence principale du preneur soumis à la loi de 1989 (article 2, 25-1 et 25-2), c’est-à-dire les logements du parc privé. En revanche, en seront exclus les logements sociaux détenus par les bailleurs HLM.

S’il appartiendra au pouvoir réglementaire de fixer les modalités de remboursement des impayés et conditions exigées pour le bénéfice de la garantie, Mme la ministre a annoncé les principes fondamentaux du mécanisme. Certains points seront précisés à l’occasion du débat en séance publique, l’Inspection générale des finances devant remettre à Mme la ministre une étude approfondie sur le sujet.

En somme, le dispositif sera financé par une taxe sur les revenus locatifs, dont le niveau ne devrait pas dépasser 1,5% du montant du loyer annuel, qui sera acquittée à parts égales par le bailleur et le locataire. En cas d’impayé, le bailleur ne sera pas fondé à alerter directement l’agence, mais devra déclarer l’impayé à un opérateur membre d’un réseau de gestion agréé. Cet opérateur, qui pourra être une société d’assurance, un administrateur de bien ou une autre structure agréée, sera chargé de la gestion de l’impayé. En somme, la relation conflictuelle est déléguée à un tiers. Dès lors, soit le conflit se résout de manière amiable, par l’acceptation par le locataire d’un plan de règlement des impayés, soit il s’enlise et l’opérateur saisi se retourne vers le fonds de garantie. C’est à ce moment que le fonds de garantie procède à l’indemnisation du bailleur, par le remboursement des impayés d’une part, par l’indemnisation des frais liés à la saisine de l’opérateur agréé d’autre part. Le fonds de garantie sera alors chargé d’établir un diagnostic social du locataire et de proposer, le cas échéant, des solutions de relogement. Ce traitement social de l’impayé est une condition fondamentale du succès du dispositif, la prise en charge le plus en amont possible des situations fragiles évitant un enlisement de la situation. Enfin, le fonds de garantie pourra recouvrir aux services du Trésor public pour recouvrer les impayés. Cette solution apparaît la plus efficace alors que le Trésor public présente un taux de recouvrement supérieur à 50%, contre 25 à 27% en moyenne pour les dispositifs privés – banques, assurance.

Bien évidemment, des précisions doivent encore être apportées au Parlement, notamment s’agissant du coût exact du dispositif (52) ou des conditions d’éligibilité au dispositif. Toutefois, votre rapporteur est persuadé de son utilité.

D’une part, alors qu’il existe au moins 3,5 millions de logements vacants dans notre pays, la mise en place de la GUL permettra sans nul doute de rassurer les propriétaires ne mettant pas leur bien en location en raison de leur réticence à traiter directement avec un locataire qui ne paierait pas son loyer. Cette garantie sera également un élément permettant de rassurer les très nombreux bailleurs privés pour lesquels les revenus locatifs constituent un élément déterminant de leur propre équilibre financier.

D’autre part, la GUL permettra de rétablir une certaine égalité entre tous les candidats locataires. En effet, à profil équivalent, deux candidats n’ont pas les mêmes chances d’obtenir un logement selon la garantie qu’ils peuvent présenter. Au-delà, la mise en œuvre de la GUL permettra de fluidifier le marché en diminuant la vacance : un bailleur n’attendra pas plusieurs mois avant de louer un logement au candidat qu’il jugerait parfait en raison de solides garanties familiales ou amicales.

Alors que ses détracteurs pointent le fait que la mise en œuvre de la GUL est une procédure lourde et coûteuse pour un taux d’impayé avoisinant les 2,5%, votre rapporteur considère qu’il s’agit plutôt de mettre en place une sécurité sociale du logement : chacun cotise dans le but de pouvoir être accompagné en cas de problème. Le logement, comme la santé, constitue bien un élément que la société se doit d’assurer à chaque citoyen.

*

* *

La commission examine les amendements identiques CE 17 de M. Guy Teissier, CE 176 de M. Benoist Apparu et CE 512 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Éric Straumann. L’amendement CE 17 est défendu.

M. Benoist Apparu. La garantie universelle des loyers – GUL – ici proposée est une nouvelle version de la garantie des risques locatifs – GRL – inventée par la CFDT du 1 % logement, avec Jean-Louis Borloo, en 2006. Il s’agissait de résoudre le problème suivant : les précaires – CDD, intérimaires, jeunes – ont du mal à se loger dans les zones tendues : ils n’ont accès ni aux logements sociaux, car il n’en existe pas assez, ni aux logements privés car leur précarité décourage les propriétaires de leur signer un bail.

Dans le dispositif créé en 2006, le 1 % logement jouait le rôle d’assureur. Nous l’avons réformé en 2009 par la « GRL 2 » qui, pour remédier aux dérives de la « GRL 1 », faisait de l’État, par l’intermédiaire du 1 % logement, le réassureur du système assurantiel privé. Ce système, qui étend le nombre de locataires potentiels, n’a porté ses fruits qu’en zone détendue, où les propriétaires privés peinent à louer leur bien. Mais en zone tendue, avec ou sans garantie, un propriétaire préférera toujours un non-précaire à un précaire. En outre, on a assisté à une dérive financière du dispositif.

Moi qui ai sincèrement cru en la GRL, je crains maintenant que la GUL que vous proposez – et qui n’est pas seulement universelle, mais aussi obligatoire – ne fonctionne pas mieux, pour les mêmes raisons. Elle risque même d’être moins efficace puisqu’un précaire ne bénéficiera plus d’un avantage discriminant par rapport à un autre locataire.

La GUL, comme la GRL avant elle, est également destinée à combattre la vacance de logements puisque si un propriétaire hésite à remettre un bien sur le marché, c’est parce que rien ne lui garantit que son loyer sera payé. Malheureusement, la garantie loyers impayés – GLI –, qui existe depuis longtemps à titre optionnel, n’a pas permis de résoudre ce problème. Le fait que la garantie devienne obligatoire n’y changera rien.

En somme, le constat de la CFDT est pertinent mais les solutions que les gouvernements successifs tentent d’apporter au problème sont malheureusement inefficaces.

Madame la ministre, vous allez créer une « taxe Duflot » en taxant à 3 % a priori – 1,9 % auquel s’ajoutent les frais divers et variés –, et à 2 % au mieux, 100 % des contrats locatifs, supprimer la caution, supprimer la GRL et la GLI, et tout cela pour 2,5 % d’impayés ! En outre, vous risquez de déresponsabiliser certains locataires du fait de l’aléa moral. Bref, il s’agit d’une fausse bonne idée qui n’atteindra pas son objectif.

Mme Michèle Bonneton. Monsieur Apparu, il existe en effet une garantie privée, payante, que peuvent souscrire les propriétaires ; mais les assureurs, qui n’aiment pas s’exposer à des risques, choisissent leurs dossiers et n’acceptent de fournir cette garantie que lorsque le risque est minimal. Quelques tests auprès des assureurs vous permettront de le vérifier.

M. Benoist Apparu. En GLI, mais pas en GRL !

M. Jean-Marie Tetart. Je défendrai l’amendement CE 512.

Je suis tout à fait d’accord avec Benoist Apparu. Vous nous direz, madame la ministre, que la taxe n’atteindra pas 2,5 %. Quoi qu’il en soit, si cette garantie est non seulement universelle, mais obligatoire, ce ne peut être qu’afin d’étendre l’assiette de la taxe pour en rendre le taux acceptable, de sorte que le modèle économique soit viable. C’est la seule explication possible de votre choix de faire cotiser tout le monde pour seulement 2,5 % d’impayés. Ce n’est pas admissible.

M. le rapporteur. Monsieur Apparu, vous avez montré lorsque vous étiez ministre que vous vouliez véritablement progresser dans ce domaine. Je vous le reconnais sans peine et je vous en remercie, même si nous ne sommes alors pas parvenus à corriger les effets négatifs de la réforme de 2009.

Le dispositif proposé n’établira aucune différence entre les personnes à très faible revenu et celles qui perçoivent des revenus très confortables. Cessons de penser que la garantie des loyers doit permettre à un propriétaire d’accepter le dossier d’un locataire au RSA plutôt que celui d’un concurrent qui gagnerait 3 000 euros par mois.

M. Benoist Apparu. C’est pourtant ce qui est indiqué dans l’étude d’impact.

M. le rapporteur. Pas dans le projet de loi, en tout cas.

En réalité, la GUL constitue un dispositif équilibré qui bénéficie aux locataires comme aux propriétaires.

Aujourd’hui, à niveau de revenu égal et à revenu pareillement structuré, deux personnes peuvent ou non bénéficier d’une caution selon qu’ils disposent ou non d’un réseau familial et amical. Le premier objectif de la GUL est d’en finir avec cette inégalité que subissent nombre de nos concitoyens.

La GUL vise ensuite à rassurer les propriétaires. En effet, la grande majorité des propriétaires privés qui louent de gré à gré n’ont aucune assurance de percevoir le loyer du mois d’août, voire celui de juillet ! L’on sait qu’ils ne puisent pas dans la caution au premier impayé et ne perçoivent donc pas le premier mois de loyer que le locataire ne leur a pas versé. Le dispositif permet également à ceux de ces propriétaires qui ne connaissent pas tous les « filets » sociaux existants d’éviter que leur locataire ne creuse sa dette.

Le Gouvernement a déposé un amendement CE 1077 que nous allons examiner et où il précise ses intentions de manière tout à fait satisfaisante. J’émets donc un avis défavorable aux amendements de suppression.

Mme la ministre. Même avis.

La commission rejette les trois amendements de suppression.

Elle en vient ensuite à l’amendement CE 1077 du Gouvernement.

Mme la ministre. Si vous le voulez bien, monsieur le président, je présenterai en même temps l’amendement CE 1080, amendement de cohérence avec le CE 1077.

Il s’agit de résoudre plusieurs problèmes, en réponse aux interrogations du rapporteur avec lequel nous avons beaucoup travaillé, ce dont je le remercie.

La décision de créer la GUL, annoncée par le Président de la République et le Premier ministre, tire les leçons de la mise en œuvre de dispositifs construits par différentes majorités. À l’origine, la couverture logement universelle était une idée de Marie-Noëlle Lienemann. La garantie universelle des loyers a ensuite été proposée par Jean-Louis Borloo, à peu près dans les mêmes termes qu’aujourd’hui, en raison des limites constatées de la GRL.

Il existe au moins 3,5 millions de logements vacants dans notre pays. Le fait que leurs propriétaires ne les mettent pas en location s’explique en partie par leur réticence à traiter directement avec un locataire qui ne paierait pas son loyer. Plus encore que de manquer d’argent, ils craignent d’être confrontés à une relation conflictuelle. D’où le besoin d’un tiers facilitateur, pour reprendre l’expression de Jean-Louis Borloo. C’est ce qui a conduit le Conseil régional d’Aquitaine, sous la présidence d’Alain Rousset, à créer CLÉ Aquitaine, caution solidaire proposée aux étudiants en contrepartie d’une cotisation limitée à 1,5 % du loyer. C’est également ce qui a motivé la création de la GRL, qui vise à sécuriser les publics les plus précaires, et de la GLI, dont les critères d’attribution par les assureurs sont, s’agissant des locataires, plus restrictifs que ceux d’un bailleur, de sorte que le dispositif n’a aucune vocation assurantielle.

Pourquoi la GUL, fruit de la réflexion que nous avons menée avec plusieurs parlementaires ? Parce que ceux qui ont porté la GRL, et qui voulaient créer un système de cautionnement solidaire afin d’aider les plus précaires à accéder au logement, m’ont demandé d’insérer dans le texte une disposition obligeant les assureurs à délivrer cette prestation. Ceux-ci avaient du mal à le faire après de multiples appels d’offres et bien qu’ils aient eu recours à des courtiers en assurance, y compris britanniques, car, pour y parvenir, il aurait fallu mutualiser la garantie entre tous les locataires. Ce principe, que l’on peut certes contester, est celui des mutuelles de santé : des jeunes qui ne sont pas malades cotisent pour que des personnes âgées bénéficient de soins. De ce point de vue, la GRL pose les mêmes problèmes qu’une mutuelle de santé que l’on réserverait aux plus de 75 ans, soit une opération structurellement déséquilibrée.

Le dispositif que propose le Gouvernement mutualise donc effectivement le risque et sécurise véritablement le propriétaire. Il assure celui-ci que le loyer sera payé, très rapidement, par la caisse de garantie et lui permet de déléguer à un tiers la relation conflictuelle avec son locataire. On m’objecte souvent l’aléa moral, c’est-à-dire le fait que le locataire puisse ne pas payer parce qu’il sait qu’il existe une garantie. Mais la garantie universelle que nous proposons pourra, par son principe public, s’appuyer sur le dispositif de recouvrement par le Trésor public, dont le taux de recouvrement dépasse 50 %, contre 25 à 27 % en moyenne pour les dispositifs privés – banques, assurances. En outre, les mauvais payeurs seront de nouveau confrontés à la GUL lorsqu’ils voudront relouer un logement : ils ne pourront, si je puis dire, échapper à la patrouille. Les locataires de mauvaise foi – 30 % selon l’évaluation de l’ANIL –, qui profitent des failles de la loi de 1989, fondée sur la bonne foi, devront donc régler leurs dettes de loyer.

En somme, les mesures proposées permettront de remettre des logements vacants sur le marché en offrant de véritables gages de sécurité au propriétaire et de favoriser l’accès au logement de personnes dont le profil est peu sécurisant. On pourra dire qu’entre un locataire potentiel au RSA et un couple de cadres, un propriétaire choisira toujours les seconds. Pourtant, il a bien plus souvent le choix entre un couple de cadres et un couple de jeunes très sympathiques mais tous deux en CDD. Avec la GUL, il n’aura plus la moindre raison de craindre l’insécurité d’un CDD.

Le dispositif dépendra d’un établissement public qui centralisera les fonds et procédera à la mutualisation. Le coût de la contribution, qui se fondera sur l’étude de l’IGF, ne devrait pas dépasser 1,5 % du montant du loyer, y compris dans l’hypothèse la plus défavorable, celle où il inclurait une partie des frais de justice liés à la procédure que le propriétaire aurait engagée contre son locataire et qui peut aller jusqu’à l’expulsion. Le Gouvernement ayant décidé que le propriétaire et le locataire l’acquitteraient à part égale, le montant sera de 0,75 % pour chacun.

La caisse de centralisation nationale sera responsable de son propre équilibre, donc intéressée à la récupération. La distribution reprendra le principe du contrôle technique automobile. Obligatoire, normalisé, celui-ci fait l’objet d’un cahier des charges et les organismes agréés qui délivrent la prestation, et qui peuvent être de plusieurs types, sont eux-mêmes régulièrement contrôlés. De même, ici, le propriétaire choisira parmi des assureurs ou des professionnels de l’immobilier –habitués à ce type de démarche –, agréés par l’État et qui délivreront la même prestation à tous.

Ce système très robuste préserve la liberté des propriétaires et les sécurise, surtout ceux qui ont absolument besoin de leurs revenus locatifs, par exemple pour compléter leur pension de retraite. Simultanément, il facilite l’accès au logement en évitant les écueils des dispositifs antérieurs, notamment les dispositifs d’aide aux jeunes, très coûteux pour les finances publiques. Beaucoup moins cher, beaucoup plus efficace, durable, il autorise une souplesse et une réactivité propres à nous prémunir contre des problèmes qui entraînent souvent, aujourd’hui encore, des expulsions locatives.

M. le rapporteur. Je remercie la ministre de cet amendement, qui résout nombre des problèmes soulevés par la rédaction de l’article 8. Avis très favorable.

M. Jean-Marie Tetart. Le cautionnement sera désormais impossible. Mais pourquoi ne pourrait-on choisir librement entre cautionnement et GUL ? Tel que vous le présentez, madame la ministre, votre dispositif est si alléchant à tous égards – notamment du fait de l’égale répartition entre propriétaire et locataire, qui ne figurait pas dans le texte qui nous a été présenté – que la grande majorité des propriétaires devraient immédiatement opter pour lui. Rappelons qu’à l’heure actuelle, le cautionnement est gratuit, abstraction faite de l’enregistrement. Votre proposition étendrait en revanche l’assiette pour rendre le modèle économique plus satisfaisant.

M. Benoist Apparu. Je tiens tout de même à rappeler qu’à l’heure actuelle le marché de la location est garanti à 100 % via deux systèmes : le cautionnement pour 80 % des locations, l’assurance pour les 20 % restants : 15 % en garantie des loyers impayés – GLI – et 5 % en garantie des risques locatifs – GRL. L’article 8 ne faisant que remplacer le cautionnement par une sorte de système assurantiel global, votre argument selon lequel le propriétaire, désormais certain d’être payé, louera de nouveau ses logements vacants, n’est pas pertinent. Aujourd'hui, le propriétaire qui veut être certain de pouvoir récupérer ses loyers, le peut déjà grâce à la GLI. Or celle-ci ne touche que 15 % du marché : elle n’a donc eu aucun impact sur la vacance. Je crains malheureusement que votre garantie universelle des loyers n’ait pas plus d’effet !

Par ailleurs, attention aux chiffres ! Il n’y a pas 3 millions de logements vacants mais 3 millions de logements potentiellement vacants. La définition de la vacance est en effet liée à la taxe d’habitation : est déclaré vacant tout logement non occupé au 1er janvier de l’année en cours.

Vous prétendez également que Jean-Louis Borloo voulait promouvoir la relation avec le tiers pour éviter le conflit : c’est vrai, mais il suffit pour cela de confier à un professionnel la gestion locative. Nul besoin de créer ce nouveau dispositif. Ce sont des marchands de bien qui ont pris tout le marché de la GLI et de la GRL dans le cadre de contrats de gestion et ce sont essentiellement les propriétaires individuels qui ne passent par un professionnel qui recourent au système de la caution.

Par ailleurs, votre garantie n’est pas universelle mais obligatoire. La garantie universelle eût été de fondre ensemble la GRL et la GLI, afin de couvrir l’ensemble du risque et non pas uniquement le bon risque.

Enfin, alors que la GLI, qui n’assure que le bon risque, coûte 1,9 %, comment la GUL, qui assurera tous les risques, ne pourra-t-elle coûter qu’1,5 % ?

M. Michel Piron. Disons que la GUL sera une garantie obligatoirement universelle…

Il convient de mutualiser sans déresponsabiliser – ce que tous les ministres ont cherché à faire. C’est pourquoi je salue le fait que le locataire et le propriétaire participeront chacun pour moitié au financement de la GUL : c’est une avancée en matière de responsabilisation.

Il conviendrait toutefois d’instituer un ticket modérateur – c’est ce qu’on fait les fondateurs de la sécurité sociale – en vue de maintenir une part de responsabilité, y compris pour celui qui rencontre des difficultés à un moment donné de sa vie. Rien ne serait pire qu’une assurance tous risques à 100 %, qui pourrait inciter certains à ne plus payer leur loyer.

Mme Laure de La Raudière. Je ne suis pas certaine que votre dispositif aura pour effet d’augmenter le parc locatif en remettant sur le marché des logements actuellement vacants.

Pour le savoir, il convient en effet de connaître préalablement le pourcentage de logements vacants en zone tendue et en zone non tendue, car un logement vacant peut être un logement qui ne trouve pas preneur en zone non tendue. Dans ma circonscription, les logements vacants sont plus nombreux en zone non tendue qu’en zone tendue : c’est pourquoi, ne faisons pas miroiter à ceux qui recherchent un logement une augmentation du marché locatif, et ce au moment où vous créez une nouvelle taxe pour financer la GUL.

L’honnêteté politique exige de publier la répartition des logements vacants entre zone tendue et zone non tendue.

M. Christophe Borgel. Je tiens à remercier Mme la ministre d’avoir présenté les détails de la garantie universelle des loyers en Commission des affaires économiques : elle répond ainsi à une interrogation des parlementaires, qui ne souhaitaient pas avoir à en prendre connaissance en séance publique.

L’objectif premier de cette garantie est bien de remettre sur le marché de nombreux logements vacants. Ce n’est pas parce que les dispositifs précédents n’ont pas permis de garantir la relation entre propriétaires et locataires, en vue d’inciter les propriétaires à louer leurs logements vacants, que le politique ne doit plus avoir la volonté de trouver une solution à ce problème. L’étude d’impact revient du reste sur les raisons pour lesquelles les précédents dispositifs n’ont pas fonctionné : la GUL apportera, je crois, les bonnes solutions, s’agissant notamment des locataires qui rencontrent des difficultés à apporter des garanties en termes de caution. Peut-être le bilan que nous ferons plus tard de ce dispositif révélera-t-il certaines difficultés : il n’en reste pas moins que nous devons poursuivre cet objectif majeur au regard du nombre actuel de logements vacants.

Enfin, la GUL permettra d’améliorer le recouvrement des impayés.

C’est donc bien à une logique de mutualisation sans déresponsabilisation que répond ce dispositif, qui respecte également l’équilibre, que vise le projet de loi, entre propriétaires et locataires. Il complétera utilement les autres dispositifs du texte.

M. Guy Teissier. Il faut savoir que ce sont dans les quartiers les plus difficiles que les logements vacants sont les plus nombreux, qu’il s’agisse du parc public ou du parc privé – il en est ainsi de Marseille.

De plus, l’universalité de cette garantie entraînera l’administration du marché locatif par un organisme public, ce qui représente une perte de liberté.

Enfin, ce dispositif déresponsabilisera les locataires, dont certains préféreront voir la GUL payer leur loyer à leur place. L’exemple des mutuelles de santé, que vous avez évoqué, madame la ministre, n’est pas pertinent : en effet, une maladie ne se décrète pas, c’est un accident de la vie. En revanche, on peut décider d’arrêter de payer son loyer.

Il est en revanche très bien que le locataire participe financièrement au dispositif.

M. Jean-Marie Tetart. Il serait souhaitable que nous puissions obtenir une géographie des logements vacants avant la séance publique.

Mme la ministre. Lorsque nous avons renforcé la taxe sur les logements vacants, nous avons précisé que la mesure était nécessaire mais insuffisante, une disposition incitative devant suivre la disposition coercitive.

La GUL ne résoudra assurément pas l’intégralité du problème des logements vacants. Toutefois, comme le rapport de l’IGF a permis de l’établir, c’est l’élargissement de la mutualisation qui permettra d’écraser le coût du dispositif, d’autant que son taux de recouvrement sera beaucoup plus important que celui de la GLI, puisque c’est le Trésor public qui en sera chargé. Enfin, la mise en place d’une alerte précoce permettra aux professionnels, qui joueront le rôle d’intermédiaires, d’envisager des solutions de relogement qui réduiront d’autant la durée du recours à la garantie universelle des loyers. En effet, une personne qui, en raison d’un accident de la vie – divorce, maladie, chômage – ne pourra plus payer son loyer, pourra, tout en bénéficiant éventuellement d’allocations, se voir proposer un autre logement, voire constituer un dossier DALO. En réduisant la durée de l’impayé, ces solutions permettront de diminuer d’autant le poids du remboursement par la GUL. Pensez au coût que représente aujourd'hui, pour le fonds de solidarité pour le logement – FSL –, des impayés de dix-huit mois !

Je rappelle enfin que l’immense majorité des jeunes salariés débutent par des CDD, qui ne favorisent pas l’accès au logement simplifié.

Par sa mutualisation, sa simplicité et sa souplesse, ce dispositif sera de nature à s’attaquer simultanément à plusieurs problèmes. Je vous donne rendez-vous dans dix ans ! On se demandera alors comment le marché de la location a pu fonctionner avant l’adoption de ce dispositif.

La commission adopte l’amendement CE 1077.

En conséquence, les amendements CE 629, CE 632 et CE 531 tombent.

La commission examine ensuite les amendements CE 580 et CE 579 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. L’amendement CE 580 vise l’agence de la garantie universelle des loyers que le texte prévoit de créer.

Autant je suis favorable à l’instauration de la GUL – la mutualisation permettra d’assurer la validité du système –, autant je suis réservé sur le mode de gestion du dispositif qui nous est d’ores et déjà proposé, via la création d’un établissement public chargé de la gestion du dispositif.

J’ai une confiance d’autant plus limitée dans ce type d’établissement, que la publication récente d’un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité affectée a révélé les dérives importantes qu’ont connues les organismes qui en bénéficient, en termes à la fois de coût de collecte et de gestion, et d’efficacité.

Alors que le Gouvernement a l’intention de mettre de l’ordre dans ce domaine, la création d’un nouvel établissement public me paraît prématurée : c’est pourquoi l’amendement propose une mission de préfiguration qui laisserait ouverte la question du mode de gestion de la GUL.

Ce dispositif pouvant, en effet, être géré par le privé – les assurances en France font bien leur travail –, pourquoi demander au Trésor public de se charger du recouvrement de la GUL et mettre en place un organisme public très lourd ?

Nous avons de plus deux ans devant nous puisque la GUL ne sera opérationnelle qu’au début de l’année 2016 : une mission de préfiguration serait hautement préférable à la création, dès aujourd'hui, d’un établissement public.

L’amendement CE 579 est de cohérence.

M. le rapporteur. Compte tenu de l’adoption de l’amendement CE 1077 du Gouvernement et du dispositif qui sera ainsi complété en séance publique, la garantie universelle des loyers devra être effective à compter du 1er janvier 2016. La préparation du dispositif devant se faire entre douze et quinze mois avant cette date, l’établissement public doit être créé au plus tard le 1er octobre 2014 comme le prévoit le texte, faute de quoi la GUL ne pourra pas être opérationnelle à la date prévue.

La préfiguration devra couvrir la période courant entre la promulgation de la loi et la création de l’établissement public le 1er octobre 2014.

C’est pourquoi je suis défavorable à l’amendement.

Mme la ministre. Je partage l’avis du rapporteur. Nous avons prévu une montée en charge progressive d’un dispositif qui concernera, ne l’oublions pas, 6,5 millions de ménages.

M. Jean-Marie Tetart. Je suis favorable à l’amendement CE 580 qui propose une alternative inespérée à l’établissement public.

M. Christophe Caresche. Monsieur le rapporteur, veillons à ce que les parlementaires ne soient pas privés dans la pratique de leur droit d’amendement. Nous avons déjà eu cette discussion au cours de l’examen d’un autre texte. Je suis en droit de considérer que la rédaction du projet de loi que Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement, nous présente aujourd'hui en définit le périmètre. Il y aurait même un risque de censure du Conseil constitutionnel à procéder autrement.

Je tiens par ailleurs à insister sur ce point : avant de construire un dispositif très lourd dont, je le répète, l’architecture est contestée par la Cour des comptes, via le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité affectée, peut-être serait-il nécessaire de réfléchir à d’autres modes de gestion, notamment privés. Le public n’a pas vocation à se substituer au privé dans tous les domaines à partir du moment où existent déjà des organismes privés qui remplissent bien leurs missions, surtout dans la situation où se trouvent les finances publiques.

Une concertation avec les assureurs a-t-elle eu lieu sur cette question ? Étaient-ils prêts à prendre des engagements en la matière ? La GUL pourrait prendre la forme d’une assurance obligatoire sur le modèle, par exemple, de l’assurance habitation.

M. Christophe Borgel. Avant le dépôt de l’amendement CE 1077 qui a précisé les intentions du Gouvernement relativement à la GUL, j’aurais pu être sensible à l’argumentation de Christophe Caresche, s’agissant notamment de la pratique consistant pour un Gouvernement à déposer des amendements en séance publique, pratique qui nuit aux bonnes relations de travail entre le Gouvernement et les parlementaires.

L’adoption de l’amendement CE 1077 change la donne. C’est pourquoi le groupe socialiste se rangera à l’avis défavorable du rapporteur si l’amendement est maintenu.

M. Michel Piron. Je ne vois aucune contradiction entre les principes affichés par la GUL, qui restent à mettre en œuvre, et l’amendement CE 580 de M. Caresche. Créer une mission de préfiguration permettra d’examiner plusieurs options en ne fermant aucune porte à l’avance.

J’ai été également sensible à la défense du rôle du Parlement de M. Caresche. La délibération parlementaire peut contribuer à éclairer les décisions, fussent-elles d’initiative gouvernementale.

M. Daniel Fasquelle. Je suis favorable à l’amendement CE 580 de M. Caresche. Alors que l’encadrement des loyers, qui a été examiné hier, entraînera déjà la mise en place de structures complexes et coûteuses, voici que, ce matin, on nous en annonce encore une nouvelle ! Le public n’a vocation à intervenir que lorsque le privé n’est pas capable de le faire lui-même. Préservons le pouvoir d’achat en ne créant pas chaque jour une nouvelle usine à gaz.

M. François Pupponi. Comme l’a noté M. Piron, le débat n’a rien de contradictoire. Il n’y a aucune raison d’écarter les opérateurs existants qui font bien leur travail. N’est-ce pas d’ailleurs ce que prévoit le texte, puisque l’agence ne sera pas chargée de tout ?

M. le rapporteur. Je suis particulièrement sensible, comme je l’ai déjà déclaré au cours du débat sur les ordonnances, au respect scrupuleux du droit d’amendement des parlementaires. Or le Gouvernement a fait un geste en déposant aujourd'hui l’amendement CE 1077. Assurément, si Mme Duflot, que je remercie, ne l’avait pas fait, je n’aurais pas la même position mais les droits du Parlement et des parlementaires sont respectés : il sera possible d’amender le dispositif du Gouvernement en séance. Je suis également satisfait que ce texte fourni ne fasse pas l’objet d’une procédure accélérée : nous pourrons ainsi largement débattre de l’article 8 et des quatre-vingt-trois autres, sans compter les éventuels articles additionnels qui pourraient être adoptés.

Les amendements CE 580 et CE 579 visent à substituer à la création, considérée comme « prématurée », au 1er octobre 2014, d’un établissement public, une mission de préfiguration. À mes yeux, si préfiguration il doit y avoir, elle devra avoir lieu avant le 1er octobre 2014 et ne pas se substituer à la création d’un établissement public. Si celui-ci n’est pas créé à cette date, je le répète, la GUL ne pourra pas être effective au 1er janvier 2016. Je suis donc défavorable aux amendements CE 580 et CE 579.

Reste le débat de fond sur la place qui doit revenir, dans la garantie universelle, au système d’assurance privée et aux pouvoirs publics. Quand il était ministre, M. Apparu a choisi d’explorer la première voie ; nous choisissons de privilégier la seconde.

Mme la ministre. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements CE 580 et CE 579.

Elle adopte l’amendement CE 1080 du Gouvernement.

En conséquence, les amendements CE 513, CE 514, CE 680, CE 682 et CE 568 sont sans objet. 

La commission en vient à l’amendement CE 569 de M. Christophe Caresche. 

M. Christophe Caresche. Il s’agit d’associer le secteur des assurances à la gestion du dispositif. Selon l’étude d’impact, la garantie des risques locatifs a échoué non parce qu’elle était gérée par les assureurs, mais parce que l’assiette des cotisations était insuffisante.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même position.

La commission rejette l’amendement CE 569.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CE 570. 

Elle étudie ensuite l’amendement CE 446 de M. Henri Jibrayel. 

M. Henri Jibrayel. L’amendement rejoint le précédent. Il serait regrettable d’évacuer du dispositif les assureurs qui ont acquis une certaine expérience en matière de gestion des loyers impayés.

M. le rapporteur. Je vous suggère de retirer l’amendement qui est satisfait, puisque des assureurs pourront être associés au dispositif, au même titre que d’autres acteurs. Il faut distinguer le pilotage national du dispositif, de sa mise en place sur le terrain.

Mme la ministre. En créant un établissement public, nous sécurisons la mutualisation des risques, ce qu’une assurance privée obligatoire n’est pas en mesure de faire. D’ailleurs, les règles européennes ne permettraient pas qu’un seul assureur propose un même dispositif à 6,5 millions de personnes. En revanche, il est possible de créer un agrément pour la délivrance de l’avis, tout en laissant au propriétaire le choix d’un opérateur remplissant le cahier des charges.

Le Gouvernement n’a aucun a priori négatif sur les opérateurs professionnels de l’immobilier. Ceux qui ont géré les systèmes de garantie contre les impayés pourraient fort bien s’insérer dans le dispositif.

M. François Pupponi. Quelle sera la place du système d’assurance privé dans le dispositif prévu par l’alinéa 9 ? Qu’en sera-t-il au niveau local et au niveau territorial ?

M. Christophe Caresche. Si je comprends bien, un établissement public collectera une taxe sur les loyers, acquittée à part égale par le propriétaire et le locataire. Je comprends mal quel rôle joueront les assurances dans ce système purement public, dont je ne conteste pas la cohérence.

M. le rapporteur. L’établissement public qui gérera l’ensemble du dispositif apportera une garantie publique. Un propriétaire dont le loyer ne sera plus payé ira trouver l’opérateur agréé de son choix pour mettre en place la garantie universelle. La plupart de ces opérateurs étant privés, ils exerceront leur activité de manière concurrentielle. On peut comparer ce dispositif au contrôle technique automobile, qui dépend de l’État, mais qu’effectuent des acteurs privés travaillant en concurrence. Les baux seront enregistrés, ce qui permettra de connaître la situation des propriétaires comme des locataires.

Je regrette que l’amendement ne mentionne que les assureurs, à l’exclusion des autres opérateurs privés, ce qui m’amène à maintenir un avis défavorable.

M. Michel Piron. Je comprends l’articulation entre un cahier des charges national et des intervenants privés, mais comment les interlocuteurs agréés géreront-ils les contentieux et quel lien entretiendront-ils avec l’organisme national, qui ne peut être qu’une structure de mutualisation ? Ces questions restent en suspens, ce qui apporte de l’eau à notre moulin : une préfiguration aurait permis d’associer plus fortement le Parlement à la réflexion.

M. le président François Brottes. L’examen par la Commission en première lecture est une forme de préfiguration, puisque le texte va tranquillement suivre son chemin.

M. Henri Jibrayel. Forts de l’assurance du rapporteur et de la ministre, nous retirons l’amendement.

L’amendement CE 446 est retiré.

La commission examine l’amendement CE 631 de Mme Michèle Bonneton. 

Mme Michèle Bonneton. Dans un souci de transparence, nous proposons que siègent, au conseil d’administration de l’agence de la garantie universelle des loyers, un représentant des associations de locataires ainsi qu’un représentant des bailleurs.

M. le rapporteur. Je vous suggère de retirer l’amendement. La composition de ce conseil d’administration sera précisée lorsque le texte arrivera en séance publique.

Mme Michèle Bonneton. D’accord, mais l’alinéa 10 mentionne tout de même certains de ses membres.

L’amendement CE 631 est retiré.

La commission aborde l’amendement CE 128 de M. Lionel Tardy. 

M. Lionel Tardy. Je crains que la garantie universelle des loyers ne vous amène à créer une nouvelle taxe, qui pèsera sur les propriétaires. Pourquoi ceux-ci serviraient-ils – même indirectement – de caution aux locataires ?

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’amendement priverait l’établissement public d’une grande partie de ses recettes.

Mme la ministre. Même position.

La commission rejette l’amendement CE 128.

Elle adopte l’article 8 modifié.

Chapitre III

RENFORCER LA FORMATION, LA DÉONTOLOGIE ET
LE CONTRÔLE DES PROFESSIONS DE L’IMMOBILIER

Article 9

(loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce)

Modifications apportées à la réglementation applicable aux professionnels de l’immobilier

Le présent article vise à réformer sur plusieurs points la loi du 2 janvier 1970, dite « loi Hoguet », relative aux professionnels de l’immobilier.

A.— L’ÉTAT DU DROIT

1. Les premières tentatives de réglementation des professions immobilières

Les premières tentatives pour embrasser l’ensemble des professions immobilières dans un même texte et les soumettre à une réglementation commune datent de l’entre-deux-guerres.

La première initiative revient au futur Président de la République René Coty, qui était alors député de la Seine-Inférieure (élu depuis juin 1923 sous l’étiquette « Républicains de gauche ») et qui déposa sur ce sujet une proposition de loi, le 28 novembre 1924. En 1937, c’est au tour du député de la Mayenne Jean Chaulin-Servinière, à la fois membre de la commission de l’aéronautique et de la commission du commerce et de l’industrie, de présenter une proposition de loi tendant à réglementer les professions d’agent immobilier et de négociateur en prêts hypothécaires.

Même si aucune suite ne fut directement donnée à l’une comme à l’autre de ces deux propositions, plusieurs textes permirent, par touches successives, d’esquisser les débuts d’une réglementation commune aux professions immobilières. Ainsi, la loi du 29 juin 1935 relative au règlement du prix de vente des fonds de commerce a notamment interdit aux personnes ayant encouru certaines condamnations d’intervenir dans la cession ou le nantissement de fonds de commerce. Néanmoins, faute de contrôle préalable efficace, cette mesure ne fut guère couronnée de succès, justifiant ainsi une proposition de loi plus tardive déposée en 1950 par le député Clément Taillade portant statut des professions d’agent immobilier, de mandataire en vente de fonds de commerce et de négociant.

Peu d’effet également de la part du décret de 1954 qui tendait à protéger l’épargne contre certaines activités répréhensibles dans le domaine de la construction (53) et qui comportait à ce titre quelques mesures de nature à moraliser les entreprises du secteur de la construction. Même si sa philosophie était intéressante, l’ordonnance de décembre 1958 (54) sur le sujet n’eut que peu d’impact, son article 1er se limitant à interdire à toute personne se livrant aux opérations de vente ou d’achat d’appartements ou de logements à usage principal d’habitation de percevoir ou d’accepter des dépôts, droits d’inscription ou cautionnements de quelque nature que ce soit tant que la transaction n’aurait pas été effective, l’article 2 établissant quant à lui le quantum de peines applicables en cas de méconnaissance de ces dispositions.

La véritable réglementation attendue n’intervint finalement qu’avec le vote d’une loi en 1960 (55) qui interdisait notamment aux agents des professions immobilières de percevoir, sauf exception mentionnée à son article 2, une somme d’argent quelconque avant d’avoir effectivement rempli leurs obligations. Par ailleurs, son article 6 prévoyait l’abrogation de l’ordonnance du 16 décembre 1958 à compter de la date de la publication du texte réglementaire d’application, ce qui fut fait le 1er octobre 1965, date d’entrée en vigueur du décret d’application du 25 mars 1965 (56).

Or, l’application de la loi de 1960 mit en évidence « plusieurs difficultés d’interprétation [d’où] la nécessité de parfaire la protection qu’elle a[vait pu] apporter » (57).

C’est à la suite de ce constat que le député Michel Hoguet (1910-1997) déposa une proposition de loi pour essayer de réglementer enfin les professionnels du secteur de l’immobilier.

2. Les apports de la « loi Hoguet » du 2 janvier 1970

a) Le contenu initial de la loi du 2 janvier 1970

La proposition de loi fut débattue à l’Assemblée nationale en première lecture lors de la séance publique du 18 décembre 1968 avant de passer au Sénat et de revenir à l’Assemblée un an plus tard, lors de la séance du 11 décembre 1969, le Sénat ayant examiné le texte le 19 décembre de la même année.

Sans parvenir à créer de réglementation générale sur les professionnels de l’immobilier, la proposition de loi comportait néanmoins plusieurs dispositions d’envergure qui ont été enrichies au fil des lectures devant chacune des assemblées :

– elle instaurait tout d’abord une exigence de qualification pour l’exercice de toute profession immobilière : à cet égard, elle prévoyait la délivrance d’une carte professionnelle par les préfectures aux personnes attestant notamment « de leur aptitude professionnelle » (article 3) et d’une garantie financière permettant de certifier leur capacité à effectuer un certain nombre d’opérations ;

– elle élargissait le champ des personnes concernées par ce type d’exigences ; alors que la loi de 1960 se limitait aux seules personnes (physiques ou morales) se livrant principalement à des opérations d’achat ou de vente, d’échange ou de location d’immeubles ou de fonds de commerce, la loi du 2 janvier 1970 souhaitait également s’appliquer aux personnes qui « se livrent ou prêtent leur concours, même à titre accessoire » à ce type d’opérations, dont la liste fut par ailleurs enrichie (article 1er) ;

– reprenant une disposition figurant à l’article 1er de la loi du 30 août 1947 relative à l’assainissement des professions commerciales, elle excluait des professions immobilières toutes les personnes ayant fait l’objet d’un certain nombre de condamnations (articles 9 à 13), plusieurs autres articles détaillant les peines encourues (peines d’amendes et d’emprisonnement) en cas d’exercice de ces professions en méconnaissance des prescriptions précédemment énoncées dans la loi ;

– elle abrogeait également la loi du 21 juin 1960 (à compter de sa date d’entrée en vigueur) et prévoyait sa mise en œuvre par un décret en Conseil d’État, qui intervint d’ailleurs un an et demi plus tard (58).

La loi « Hoguet » fit ainsi office de texte de référence en termes de réglementation des professions immobilières. Elle a longtemps perduré telle quelle, jusqu’à ce qu’une ordonnance du 1er juillet 2004 ne l’actualise à plusieurs titres.

b) Les modifications apportées par l’ordonnance n° 2004-634 du 1er juillet 2004

L’ordonnance n° 2004-634 du 1er juillet 2004, qui a modifié de nombreux articles de la loi du 2 janvier 1970, a été prise en application de l’article 27 de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Concernant les règles applicables notamment aux agents immobiliers et aux syndics de copropriété, elle visait à la fois à simplifier l’exercice des activités d’entremise et de gestion immobilières et à protéger la clientèle.

Tout en maintenant les exigences principales pesant sur les professionnels en termes d’aptitude et de garanties financières contre les conséquences pécuniaires de la responsabilité du professionnel (la légère modification effectuée à l’article 3-2° relevant plus de la simplification rédactionnelle que d’un changement de dispositif), l’ordonnance opéra essentiellement une refonte et une actualisation du Titre II consacré à l’incapacité d’exercer des activités d’entremise et de gestion des immeubles et fonds de commerce.

B.— L’APPORT DU PROJET DE LOI

L’article 9 du présent projet de loi instaure plusieurs modifications au sein de la loi Hoguet, qui peuvent se résumer en trois grandes séries de dispositions.

1. Les modalités de délivrance de la carte professionnelle

a) L’autorité délivrant la carte professionnelle

Le premier changement important résulte de l’alinéa 9 qui prévoit que la carte professionnelle dont doivent disposer les professionnels visés par la loi du 2 janvier 1970 sera désormais délivrée non plus par le préfet (du département dans lequel le professionnel auteur de la demande a son siège) mais par le président de la chambre de commerce et d’industrie territoriale (CCIT) compétente.

Ce changement répond à plusieurs objectifs.

D’une part, il est tout à fait en accord avec la modification des fonctions dévolues aux chambres de commerce et d’industrie, notamment depuis leur profonde réforme intervenue avec la loi du 23 juillet 2010, qui a renforcé leur « fonction de représentation des intérêts de l'industrie, du commerce et des services » auprès des pouvoirs publics (article L. 710-1 du code de commerce). Ainsi, l’article 53 de la loi n° 2008-776 de modernisation de l’économie du 4 août 2008 avait déjà confié aux chambres (ainsi qu’aux chambres de métiers et de l’artisanat) la délivrance de cartes professionnelles, en l’occurrence celles des commerçants non sédentaires (alinéa 3 de l’article R. 123-208-3 du code de commerce). Leur confier la délivrance de nouvelles cartes enrichit donc leur rôle de conseil et d’interlocuteur privilégié auprès des différents acteurs économiques au plan local.

D’autre part, cette dévolution, dont les négociations ont commencé dès 2011 avec le ministère de l’Intérieur, a été décidée en plein accord avec les parties intéressées qui ont non seulement été convaincues du gain de temps et des économies qui devraient en résulter, mais qui ont également été pleinement rassurées par les conditions de sécurité encadrant cette délivrance. À ce titre, il importe de souligner que, dans la droite ligne des dispositions déontologiques instaurées par la suite au même article, il est prévu que si le président de la CCIT exerce lui-même une activité visée par l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970, c’est à l’un des vice-présidents de la chambre de délivrer la carte demandée par le professionnel (alinéa 10).

b) Les autres précisions relatives à la délivrance de la carte

Elles sont au nombre de deux :

– en premier lieu, la carte est désormais délivrée « pour une durée fixée par décret en Conseil d’État » (alinéa 9) alors que, jusqu’alors, elle était délivrée pour une durée de 10 ans (article 80, alinéa 1er du décret du 20 juillet 1972) ;

– en second lieu, il faut préciser que cette durée déterminée est la conséquence directe de l’obligation de « formation continue » qui pèse désormais sur tous les professionnels et qui conditionne le renouvellement de leur carte (alinéa 13).

Il convient enfin de préciser que ces diverses obligations ne s’appliquent pas aux ressortissants d’autres États membres de l’Union européenne ou d’États parties à l’Espace économique européen. Cette moindre exigence relève fort logiquement de l’article 8-1 de la loi du 2 janvier 1970 qui, relevant que ces ressortissants exercent leur activité immobilière « de façon temporaire et occasionnelle en France », ne pouvait conduire à les soumettre à des obligations aussi contraignantes que celles pesant sur les professionnels nationaux dont c’est la profession habituelle.

2. L’instauration de garanties financières et déontologiques

Une des grandes avancées de l’article 9 réside dans l’instauration de nouvelles exigences d’ordre déontologique et financier afin de garantir le sérieux des opérations effectuées tant par les professionnels de l’immobilier que par leurs collaborateurs ou leurs intermédiaires.

Il importe, de façon préalable, de rappeler que ce souci déontologique est partagé par les professionnels eux-mêmes, comme ils ont eu l’occasion de le démontrer dans les propositions faites dans le cadre du Livre blanc rédigé en mai 2011 (59), dont certaines sont intégralement reprises par le présent projet de loi.

a) Des garanties financières renforcées

► Au profit des collaborateurs

Après avoir rappelé, de manière à la fois générale et liminaire, que les personnes habilitées par les professionnels visés à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970 pour négocier ou s’engager pour leur compte devaient également justifier d’une compétence professionnelle (alinéa 16), l’alinéa suivant exige d’elles qu’elles contractent une assurance contre les conséquences pécuniaires de leur responsabilité civile professionnelle afin que leurs éventuelles erreurs n’aient aucun retentissement sur la personne physique ou morale dont elles dépendent ou pour le compte de laquelle elles travaillent (alinéa 17).

En outre, compte tenu de leurs moindres pouvoirs (le premier alinéa de l’article 4 de la loi Hoguet précisant que ces personnes ne sont qu’« habilitées par un titulaire de la carte professionnelle », ce qui, a contrario, signifie qu’eux-mêmes n’en sont pas titulaires), le projet de loi leur interdit d’effectuer un certain nombre d’opérations. Elles ne peuvent ainsi :

– recevoir ou détenir, directement ou indirectement, des sommes d'argent, des biens, des effets ou des valeurs ou en disposer à l’occasion des activités visées à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970 ;

– donner des consultations juridiques ni rédiger des actes sous seing privé, à l’exception de mandats conclus au profit du titulaire de la carte professionnelle ;

– assurer la direction d’un établissement, d’une succursale, d’une agence ou d’un bureau.

► Au profit des professionnels eux-mêmes

L’article 4-1 de la loi de 1970 est considérablement modifié et enrichi (alinéa 25) puisqu’il est désormais spécifié que les professionnels visés à l’article 1er de la loi doivent informer leurs clients de tout lien, de nature notamment capitalistique ou juridique, que celui-ci soit direct ou indirect, qu’ils pourraient avoir avec des banques, des sociétés financières ou de toute autre entreprise pouvant intervenir dans le champ des opérations mentionnées à ce même article 1er. En outre, il convient de préciser que cette obligation s’étend désormais aussi bien aux personnes mentionnées au dernier alinéa de l’article 3 (il s’agit de celles qui assurent la direction d’un établissement, d’une succursale, d’une agence ou d’un bureau) qu’à celles visées à l’article 4, c’est-à-dire aux collaborateurs des professionnels.

L’ensemble de ces dispositions particulièrement fortes devrait être de nature à prévenir tout conflit d’intérêts, à rassurer les clients sur la probité des intervenants et à assainir la profession dans son ensemble.

b) Une clarification de certaines modalités d’intervention

Les conventions signées entre les professionnels et leurs clients doivent désormais spécifier les modalités selon lesquelles les annonces commerciales doivent être affichées et diffusées auprès du public (alinéa 29). Il est également prévu que, lorsqu’une convention comporte une clause d’exclusivité (c’est-à-dire une clause qui confère à l’agent immobilier l’exclusivité de la commercialisation d’un bien immobilier pendant une certaine durée, le mandant ne pouvant, pendant cette même durée, ni vendre le bien seul ou par le biais d’une autre agence), celle-ci doit préciser les engagements souscrits par le mandant afin d’exécuter la prestation qui lui a été confiée (alinéa 30).

L’alinéa 33 est relatif aux conventions pouvant être conclues entre un professionnel marchand de fichiers ou de listes et le propriétaire d’un bien immobilier. Le système est le suivant : les consommateurs qui recherchent un bien immobilier à louer ou à acheter peuvent être amenés à contracter avec des professionnels, dits « marchands de listes », qui, moyennant un paiement forfaitaire initial, leur proposent des listes de biens disponibles. Il est désormais prévu que, lorsqu’une telle convention est conclue entre un professionnel et un propriétaire, qui cherche donc à vendre son bien, celle-ci doit comporter une clause d’exclusivité qui s’impose au propriétaire et qui interdit à ce dernier de contracter avec un autre intermédiaire afin de vendre ou de louer son bien.

Dans une optique de transparence à l’égard des clients, le nouvel article 6-1 instaure une obligation d’affichage de la rémunération perçue par l’intermédiaire qui reste à la charge de chacune des parties, client et professionnel de l’immobilier (alinéa 35).

3. La création d’un nouveau titre spécifiquement consacré aux modalités de contrôle de la déontologie des professionnels de l’immobilier

Les alinéas 42 à 97 créent un nouveau Titre II bis « De l’encadrement et du contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières », qui instaure un système de contrôle que l’on peut décrire de la manière suivante.

a) La création d’instances de contrôle

► Il s’agit tout d’abord du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières (alinéas 46 à 49), dont la création avait été souhaitée par le Livre blanc auquel il a été déjà fait référence.

Une telle création était non seulement attendue, mais également nécessaire depuis la création d’une première chambre syndicale des agents immobiliers en 1921 qui avait essayé de cumuler à la fois fonctions syndicales et fonctions de régulation de la profession.

Comme cela est fréquent pour ce type d’instances, les modalités d’organisation, de composition ainsi que ses missions ne sont pas décrites dans la loi mais sont renvoyées à un décret, l’alinéa 47 se contentant de dire, de manière tautologique tout autant que laconique, que le Conseil national « exerce une fonction de conseil » afin de permettre aux professionnels visés à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970 d’exercer leurs missions de la meilleure manière qui soit.

Il est également prévu que le Conseil national (article 13-1 nouveau) aura la charge de proposer au Garde des Sceaux le nom des représentants ayant vocation à siéger au sein des commissions régionales et interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (alinéa 48).

► Il s’agit également des commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (alinéas 59 à 69, nouvel article 13-5).

Présidées par le préfet de région ou son représentant, ces commissions, qui rassemblent les différents acteurs en lice (professionnels, représentants des consommateurs, personnalités représentant l’État…), verront également leurs modalités de fonctionnement précisées par décret en Conseil d’État.

b) L’instauration d’une procédure disciplinaire à l’égard des professionnels de l’immobilier

L’article 13-4 nouveau (alinéas 56 à 58) pose le principe selon lequel les professionnels mentionnés à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970 peuvent faire l’objet d’une sanction disciplinaire s’ils contreviennent à la réglementation existante ou à tout manquement en termes de probité ou d’honneur. À ce titre, afin d’assurer une sécurité juridique minimale, il est prévu que l’action disciplinaire se prescrive par une durée de cinq ans à compter de la date de la commission de l’éventuel manquement ou, si les activités ayant donné lieu à manquement se sont déroulées sur une certaine durée, à compter de leur achèvement.

Lorsque de tels faits ont été commis, la commission régionale ou interrégionale (dont les modalités de saisine sont appelées à être définies dans le décret auquel il a précédemment été fait allusion) sera habilitée, au terme d’une procédure contradictoire (alinéa 70), à prendre une sanction disciplinaire qui pourra prendre la forme d’un avertissement, d’un blâme, d’une interdiction temporaire (plafonnée à trois ans) ou définitive d’exercer tout ou partie des activités mentionnées à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970 (article 13-8 nouveau, alinéas 71 à 75). Des peines complémentaires peuvent par ailleurs être prononcées (notamment la prescription de mesures conservatoires ou de contrôle et de suivi du professionnel sanctionné), assurant de la sorte un contrôle renforcé à leur égard.

Si l’alinéa 83 (article 13-9) prévoit très classiquement que toute décision de la commission peut faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, il spécifie, ce qui est peut-être plus original, que ce recours est non un recours pour excès de pouvoir mais un recours de pleine juridiction. Ce faisant, le projet de loi prend pleinement acte d’une jurisprudence relativement récente du Conseil d’État, inspiré par la Cour européenne des droits de l’homme, en vertu de laquelle « il appartient au juge du fond, saisi d’une contestation portant sur une sanction que l’administration inflige à un administré, de prendre une décision qui se substitue à celle de l’administration et, le cas échéant, de faire application d’une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l’infraction a été commise et celle à laquelle il statue ; que, par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux… » (60). De ce fait, le projet de loi prend acte de la possibilité pour le juge de substituer sa propre décision à celle de l’administration en matière de sanctions administratives pour, notamment, appliquer une éventuelle sanction plus légère si cela lui est permis par la loi.

Une fois la sanction prononcée, la commission régionale ou interrégionale qui l’a prononcée doit communiquer sa décision, une fois celle-ci devenue définitive, à la chambre de commerce et d’industrie territoriale qui a délivré la carte professionnelle à l’intéressé (alinéa 81). Il est également prévu que chaque commission régionale ou interrégionale tienne à jour un recueil des sanctions prononcées, les modalités de constitution et d’utilisation d’un tel recueil étant déterminées par décret en Conseil d’État après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (alinéa 85).

Enfin, l’article 17-1 nouveau (alinéas 90 et 91) sanctionne durement toute personne mentionnée à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970 qui mettrait en location un bien qualifié d’habitat indigne au titre de l’article 1-1 nouveau de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 (article 14, alinéa 5, du présent projet de loi) ou un bien frappé d’un arrêté de péril et assorti d’une interdiction d’habiter. Dans ce cadre, il appartient au représentant de l’État ou au maire d’avertir l’administration chargée de la concurrence et de la consommation (la DGCCRF) afin que celle-ci puisse prononcer une amende dont le montant ne peut excéder 15 000 €.

C.— LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur ne peut qu’approuver l’ensemble des mesures ainsi instaurées, qui devraient sans nul doute contribuer à rassurer les consommateurs et à renforcer la déontologie de l’ensemble des professionnels de l’immobilier. Il a néanmoins tenu à insérer dans le texte existant plusieurs précisions et compléments.

Outre certaines corrections ou précisions rédactionnelles, ces apports sont principalement de deux ordres.

1. Précisions apportées à l’égard des conditions d’exercice des professions immobilières

Votre rapporteur a tout d’abord souhaité étendre le champ du premier alinéa de l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970 en prenant également en considération les opérations de vente ou d’achat de parts de sociétés d’habitat participatif dont le statut peut être différent des sociétés immobilières de droit commun. Ce faisant, cet amendement prend également en considération l’essor de l’habitat participatif auquel le présent projet de loi consacre son article 22.

En ce qui concerne les règles déontologiques applicables, votre rapporteur a souhaité en clarifier le champ. En l’état actuel du projet de loi, l’obligation de transparence qui découle de l’alinéa 25 s’étend non seulement aux professionnels mais aussi à leurs collaborateurs ; de plus, il vise aussi bien les liens directs que les liens indirects que ceux-ci pourraient avoir avec des entreprises et des établissements de nature capitalistique ou juridique. Aussi, compte tenu des difficultés pratiques que peut faire peser cette exigence, votre rapporteur a fait adopter un amendement qui exclut les seuls liens indirects qui pourraient exister et qui, dans de nombreux cas, relèvent davantage de la sphère privée que de la sphère professionnelle. Il est ainsi difficilement concevable qu’un professionnel fasse état des liens éventuellement indirects que sa compagne ou son compagnon pourrait avoir avec un établissement financier, cette relation n’étant pas de nature à avoir de répercussions sur l’exercice de sa profession ou sur sa propre probité. Ce faisant, cette modification est de nature à clarifier l’information apportée au client en évitant que celui-ci ne soit submergé par des informations qui n’ont pas d’effet sur sa situation.

Enfin, toujours dans le souci de clarifier l’information apportée au client, votre rapporteur a souhaité que le professionnel précise au client avec lequel il traite le montant de ses honoraires lorsqu’ils sont à la charge du locataire ou de l’acquéreur. Si les prix pratiqués par les professionnels sont déjà réglementés par l’arrêté du 29 juin 1990, tel n’est pas le cas, en revanche, des honoraires ; il était donc important d’imposer aux professionnels d’en préciser le montant, de façon totalement séparée du prix du bien afin de fournir une information à la fois complète et claire à l'acheteur ou au locataire.

2. Précisions apportées à la procédure disciplinaire applicable aux professionnels

Votre rapporteur avait souligné d’emblée la rédaction pour le moins malencontreuse de l’alinéa 47 relatif aux fonctions du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières.

C’est la raison pour laquelle, afin de lui donner davantage de consistance, il a souhaité insister sur les principales missions dévolues à ce Conseil, et notamment sur la fonction morale que celui-ci devrait remplir à l’égard des professionnels dans la mesure où c’est elle qui justifie ensuite la création, aux alinéas suivants, des commissions régionales et interrégionales, ainsi que la définition de la procédure disciplinaire qui leur est applicable. Dans cette perspective, la Commission des affaires économiques a adopté un amendement de votre rapporteur précisant notamment que le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières devrait concourir à la rédaction du code de déontologie applicable aux professionnels (ce code étant mentionné à l’alinéa 53). De plus, cet amendement précise que le Conseil participe à la détermination des modalités selon lesquelles s’effectue la formation continue à laquelle les personnes mentionnées à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1970 sont astreintes. Un autre amendement de votre rapporteur a également souhaité préciser que le Conseil proposerait les noms des personnes appelées à siéger au sein des commissions régionales et interrégionales non seulement au ministre de la justice mais, compte tenu du secteur concerné, au ministre en charge du logement, le reste de ses missions relevant en revanche du pouvoir réglementaire.

Même s’il était déjà prévu que la procédure permettant de sanctionner un professionnel devait respecter le principe du contradictoire, votre rapporteur a souhaité renforcer les précisions à cet égard. Ainsi, la Commission a, à son initiative, adopté un amendement réécrivant la deuxième phrase de l’alinéa 70. Outre les éléments qui figuraient déjà dans la rédaction initiale, cet amendement a souhaité rappeler que le respect de la procédure contradictoire devait être un préalable au prononcé de la sanction. Ensuite, il précise que la personne mise en cause peut se faire assister d’un conseil de son choix. Il indique également que l’intéressé peut présenter des observations aussi bien orales qu’écrites, alors que la rédaction actuelle de l’alinéa 70 laissait plutôt entendre que la procédure n’était qu’orale, la personne pouvant être seulement « entendue ou dûment appelée ». Enfin, sur le modèle de ce que prévoient d’autres textes dans des hypothèses similaires, cet amendement a souhaité indiquer que la personne mise en cause disposait de soixante jours pour faire valoir ses arguments.

Votre rapporteur s’est également attaché à renforcer l’effectivité de la procédure ainsi dessinée. Dans cette optique, il a fait adopter un amendement prévoyant, en premier lieu, que toute sanction devenue définitive devait être notifiée à la chambre de commerce et d’industrie territoriale qui avait délivré la carte au professionnel ainsi sanctionné. Cet amendement prévoit, en deuxième lieu, que toute personne souhaitant obtenir une carte professionnelle devra désormais indiquer s’il s’agit ou non de sa première demande. Si tel n’est pas le cas, il devra indiquer quelle a été la chambre de commerce et d’industrie qui lui a délivré sa précédente carte afin que celle à laquelle il s’adresse puisse vérifier auprès de la précédente si la personne en question n’a pas fait l’objet d’une sanction qui la priverait du droit d’exercer sa profession et, partant, du droit d’obtenir une carte professionnelle.

Enfin, dans la même logique qui a conduit, par exemple dans le projet de loi relatif à la consommation récemment examiné par l’Assemblée nationale en première lecture, à différencier la peine applicable selon qu’il s’agissait d’une personne physique ou d’une personne morale, votre rapporteur a proposé à la Commission des affaires économiques un amendement, qu’elle a adopté, visant à différencier le quantum de peine applicable selon la nature de la personne sanctionnée (article 17-1 nouveau). Ainsi, si le plafond est de 15 000 € pour une personne physique, il est en revanche porté à 75 000 € pour une personne morale.

*

* *

La commission examine l’amendement CE 1006 du rapporteur.

M. le rapporteur. En abordant cet article, nous quittons les rapports locatifs pour en venir à l’examen des dispositions de la loi Hoguet, qui traite des professions de l’immobilier. L’amendement tend à inclure dans son périmètre l’achat et la vente de parts d’actions d’une société d’habitat participatif, qui font l’objet de l’article 22 du projet de loi.

Mme la ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CE 1006.

Elle étudie l’amendement CE 240 de M. Daniel Fasquelle. 

M. Daniel Fasquelle. L’amendement vise à élargir le champ d’application de la loi Hoguet à des activités qui n’existaient pas encore quand celle-ci a été votée, et qui, de ce fait, sont exercées aujourd’hui sans contrôle.

M. le rapporteur. Le I de l’amendement est en partie satisfait par l’article 1er de la loi Hoguet. Le II, sur la vente et l’achat de baux commerciaux, sera traité dans le projet de loi que défendra Mme Pinel. Enfin, la prise en compte de l’habitat participatif est traitée par l’amendement CE 1006 que nous venons d’adopter. Je suggère donc le retrait. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis. Les compétences auxquelles se réfère l’amendement sont habituellement exercées par les avocats.

M. Daniel Fasquelle. Certaines opérations sont exécutées non par des avocats mais par des professionnels de l’immobilier. Par ailleurs, dès lors que le projet de loi se propose de modifier la loi Hoguet, il n’y a pas lieu, sur ces questions, de nous renvoyer à un autre texte.

La commission rejette l’amendement CE 240.

Elle adopte l’amendement CE 281 du rapporteur, qui est de conséquence.

Elle est saisie de l’amendement CE 633 de Mme Michèle Bonneton.

Mme Michèle Bonneton. Nous proposons que les cartes professionnelles continuent d’être délivrées par le préfet. Si cette mission est transférée aux chambres de commerce et d’industrie (CCI), le manque de transparence ouvrira la voie à des contestations de toute sorte.

M. le rapporteur. Je suggère le retrait ; à défaut, avis défavorable. Les discussions avec le ministère de l’intérieur sur ce transfert de compétence ont commencé en 2011. Par ailleurs, la loi de modernisation de l’économie a confié aux CCI la délivrance des cartes professionnelles pour les commerçants non sédentaires. Enfin, le dispositif est encadré sur le plan déontologique, puisque, si le président d’une CCI exerce une activité relevant de la loi Hoguet, c’est un de ses vice-présidents qui délivrera la carte.

Mme la ministre. En l’état actuel, le contrôle exercé par le préfet est administratif, puisqu’il porte uniquement sur l’existence d’une garantie financière. Nous voulons améliorer la formation des professionnels et de leurs salariés, ce qui apportera aux consommateurs une garantie supplémentaire. Pour cela, nous souhaitons que les CCI, comme elles l’ont proposé, vérifient les dispositions professionnelles. Je rappelle que, le 17 juillet, le comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAC) a jugé opportun de décharger les préfets d’une mission pour laquelle ils n’ont pas de compétence particulière.

Mme Michèle Bonneton. Je retire l’amendement, mais je souhaite qu’on continue de réfléchir au sujet. Il n’est pas sans risque de renoncer à la neutralité du préfet et de confier la délivrance d’une carte professionnelle aux seules CCI.

M. Daniel Fasquelle. Je reprends l’amendement. La délivrance d’un document qui permet d’exercer une profession réglementée relève de l’État et non d’une chambre de commerce. Celle-ci serait mieux armée que le préfet pour vérifier qu’une personne possède les garanties exigées ? Par ailleurs, en quoi l’intervention des CCI modifierait-elle la formation des personnels ? En outre, la mesure ne fait pas droit à une demande de la profession, auquel le projet de loi est particulièrement peu attentif.

M. le rapporteur. Vous n’avez pas assisté aux auditions auxquelles nous avons procédé. Dans un souci de simplification, les représentants de la profession souhaitent que le transfert s’opère des préfectures vers les chambres de commerce. Le contrôle exercé par le préfet n’est pas de nature déontologique. Celui-ci vérifie seulement – dans des délais qui ne satisfont pas la profession – que les pièces produites sont à jour.

M. Daniel Fasquelle. Si, comme nous, vous avez reçu les professionnels, je regrette que vous ne les ayez pas écoutés.

La commission rejette l’amendement CE 633.

Puis elle aborde l’amendement CE 151 de M. Daniel Fasquelle.

M. Daniel Fasquelle. L’amendement vise à renforcer le rôle des garants financiers, afin d’améliorer la sécurisation des fonds détenus par les professionnels pour le compte de leurs clients.

M. le rapporteur. Je suggère le retrait ; à défaut, avis défavorable. L’amendement est satisfait, puisque, au titre de l’alinéa 11, un décret définit les conditions dans lesquelles un garant exerce une mission de contrôle sur les fonds. Par ailleurs, le rôle des garants est déjà encadré par les articles 21 et suivants du décret du 20 juillet 1972.

Mme la ministre. Même avis que le rapporteur.

La commission rejette l’amendement CE 151.

Elle examine l’amendement CE 709 de M. Christophe Borgel. 

M. Christophe Borgel. L’article 9 modifie à juste titre les conditions d’exercice de la profession de syndic, qui connaît actuellement de grandes difficultés. La création d’une carte professionnelle S comme syndic compléterait utilement le projet de loi.

M. le rapporteur. Je propose le retrait. À défaut, j’émettrai un avis défavorable. La mesure est d’ordre réglementaire. Si le texte créait une carte S, il établirait une différence injustifiée avec les cartes G et T, détenues par les autres professionnels de l’immobilier.

Mme la ministre. La proposition étant intéressante, je m’engage à créer une carte S dans le cadre réglementaire. Le décret n° 72-678 du 20 juillet 1972 précise, dans son article 1er, les mentions que peuvent comporter les cartes professionnelles.

M. Christophe Borgel. Fort de l’engagement du Gouvernement, je retire l’amendement.

L’amendement CE 709 est retiré.

La commission adopte l’amendement CE 285 du rapporteur, qui est de précision.

Elle en vient à l’amendement CE 206 de M. Daniel Fasquelle.

M. Daniel Fasquelle. Le projet de loi impose aux professionnels des contraintes qu’ils ne seront pas à même de respecter. Nous souhaitons supprimer l’obligation de transparence relative aux liens indirects qu’ils pourraient avoir avec des entreprises susceptibles d’intervenir au profit de leurs cocontractants, et préciser le champ d’application du texte.

M. le rapporteur. Je vous propose de retirer l’amendement, au profit de l’amendement CE 1008, au titre duquel les clients seront seulement informés des liens directs que pourraient avoir les professionnels ou leurs collaborateurs avec des établissements de nature capitalistique ou juridique.

Mme la ministre. L’amendement CE 1008 me semble également préférable.

M. Daniel Fasquelle. Je retire mon amendement au profit de l’amendement CE 1008.

L’amendement CE 206 est retiré.

La commission adopte l’amendement 1008 du rapporteur.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CE 287 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CE 1009 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de clarification : la rémunération des professionnels visés à cet article prend en effet la forme d’honoraires et non de commissions, comme dans le cas de leurs collaborateurs.

Mme la ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CE 1009.

Puis elle adopte l’amendement CE 1010 du rapporteur.

Elle en vient ensuite à l’amendement CE 11 de M. Guy Teissier.

M. Guy Teissier. L’encadrement par le pouvoir réglementaire du montant de la clause pénale applicable en cas de non-respect de l’exclusivité des mandats relève d’une véritable tarification du droit à dédommagement et dénie au juge le droit d’en apprécier le quantum. L’amendement CE 11 vise à éviter une telle situation.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le plafonnement de ces sommes permet d’en éviter le renchérissement, qui risquerait d’être répercuté en aval et de peser finalement sur l’acheteur.

Conformément à l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CE 11 est rejeté.

Puis la Commission examine l’amendement CE 153 de M. Daniel Fasquelle.

M. Daniel Fasquelle. Cet amendement a le même objet que les amendements CE 1009 et CE 1010 du rapporteur mais porte sur d’autres alinéas de l’article 6 de la loi Hoguet.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. Même avis.

Conformément à l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CE 153.

La commission examine ensuite l’amendement CE 681 de M. Jean-Pierre Le Roch.

M. Dominique Potier. Cet amendement vise à protéger les consommateurs vis-à-vis des marchands de liste, en prévoyant que les conventions conclues en application de l’article 1er de la loi Hoguet précisent les conditions de remboursement de tout ou partie de la rémunération lorsque la prestation fournie au client n’est pas conforme à la nature promise dans ladite convention. Il s’agit ainsi de remettre en cause la suppression, par une ordonnance de 2004, de dispositions antérieurement prévues par la loi.

M. le rapporteur. Avis favorable. Le dernier alinéa de l’article 6 de la loi Hoguet prévoit qu’aucune somme d’argent ne peut être versée à une personne se livrant à la vente de listes ou de fichiers relatifs à l’achat, la vente, la location ou sous-location d’immeubles avant que l’ensemble de la prestation n’ait été fourni. Or, dans le cas des marchands de liste, ce versement est précisément effectué avant que le consommateur ne puisse vérifier le contenu de la liste qui lui est fournie. Il est donc nécessaire dans cette hypothèse de préciser les conditions de remboursement de tout ou partie de la rémunération, lorsque la prestation n’est pas conforme à la nature de la convention établie entre les parties – celle-ci devant désormais, aux termes de l’alinéa 33 du projet de loi, comporter une clause d’exclusivité.

Mme la ministre. Même avis.

Conformément à l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CE 8 de M. Guy Teissier.

M. Guy Teissier. Le projet de loi introduit une distorsion de concurrence et une inégalité de traitement tout à fait injustes entre les professionnels de l’immobilier d’une part, et les autres professionnels s’adonnant à des activités immobilières d’autre part – qu’il s’agisse des notaires, des avocats ou des marchands de listes –, en ne faisant peser que sur les seuls agents immobiliers une obligation de transparence sur le montant des honoraires qu’ils appliquent.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’alinéa que vous souhaitez supprimer tend à améliorer l’information des consommateurs sur le montant des rémunérations perçues aux différentes étapes d’une transaction immobilière. En outre, mon amendement CE 1007 précisera davantage le montant des honoraires perçus.

Mme la ministre. Même avis. Cet alinéa constitue une véritable avancée pour l’ensemble des acteurs concernés en améliorant l’information de chacune des parties.

Conformément à l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CE 8.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 292 du rapporteur.

Elle en vient ensuite à l’amendement CE 1007 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à limiter l’obligation de publicité pesant sur les honoraires appliqués par tout intermédiaire d’une transaction immobilière aux seuls honoraires à la charge de l’acquéreur et du locataire, à l’exclusion de ceux qui sont à la charge du vendeur ou du bailleur.

Mme la ministre. Si je comprends l’objectif poursuivi par le rapporteur, il me paraît cependant préférable que cette obligation de transparence porte sur l’ensemble des honoraires appliqués.

M. Guy Teissier. Mais cette transparence existe déjà ! Le rapporteur pourrait-il donc préciser ce qu’il vise exactement ?

M. le rapporteur. Nous visons ici les annonces immobilières. Je rappelle que dans sa version initiale, l’alinéa 35 de l’article 9 précise que toute publicité effectuée par une personne soumise à la loi Hoguet doit, quel que soit le support utilisé, mentionner le montant toutes taxes comprises de la rémunération de l’intermédiaire restant à la charge de chacune des parties. Or, je propose qu’il ne soit mentionné dans ces annonces que les seules charges destinées à peser sur ceux qui y répondent et non sur ceux qui les proposent.

M. Guy Teissier. Mais les honoraires de vente sont déjà tarifés actuellement et sont toujours inclus dans le prix de vente, TVA comprise ! Ils sont par ailleurs toujours supportés in fine par l’acquéreur, qui connaît donc par avance le prix du bien, augmenté du tarif des honoraires.

M. le président François Brottes. Ces honoraires ne sont néanmoins pas toujours payés par l’acquéreur même si c’est lui qui les finance … Il y a donc une nuance.

Or, vous n’êtes pas sans savoir que les tarifs des honoraires constituent un élément de concurrence entre les agences …

M. Guy Teissier. Tout à fait !

M. Daniel Fasquelle. Ce dispositif s’applique-t-il également aux notaires ?

M. le rapporteur. Il s’applique à l’ensemble des professionnels soumis à la loi Hoguet.

M. le président François Brottes. Les notaires, eux, ne sont pas en concurrence …

M. Daniel Fasquelle. Je ne suis pas d’accord ! D’abord, pour instaurer une véritable transparence, encore faudrait-il qu’elle s’applique aussi aux frais de notaire. Ensuite, les notaires peuvent parfaitement effectuer des transactions immobilières.

M. le rapporteur. Mais ils ne sont pas soumis à la loi Hoguet.

M. Daniel Fasquelle. Vous stigmatisez donc les agents immobiliers en créant un régime à deux vitesses.

M. Guy Teissier. C’était précisément l’objet de mon amendement que de l’éviter. Car vous introduisez effectivement une différence de traitement entre les avocats et les notaires, d’une part, et les agents immobiliers d’autre part.

M. le rapporteur. J’entends bien. Mais c’est ici la loi Hoguet que nous réformons, et non l’ensemble des règles applicables aux professionnels effectuant des transactions immobilières. En outre, le régime des professions de notaire et d’avocat diffère de celui des agents immobiliers.

M. Benoist Apparu. Certes, nous réformons la loi Hoguet. Cela signifie-t-il donc que demain, seules les agences immobilières auront à préciser dans leurs annonces les frais qu’elles appliquent, mais pas les notaires ?

M. le rapporteur. Effectivement, car c’est la loi Hoguet que nous réformons.

M. Benoist Apparu. Il faudrait alors que vous proposiez un amendement comparable pour les notaires et les avocats.

M. le rapporteur. Certes mais pas à cet endroit du texte.

M. Benoist Apparu. Engagez-vous dans ce cas à le proposer ailleurs.

M. le président François Brottes. Autrement nous aurons un problème constitutionnel…

M. Guy Teissier. Ceci confirme la recevabilité de mon amendement.

Mme la ministre. S’il est vrai qu’un avocat peut, sans être soumis aux obligations de la loi Hoguet, être mandataire en transactions immobilières, il doit, dans ce cadre, en référer à son ordre – sa garantie professionnelle se substituant alors à la garantie exigée par la loi Hoguet. Et ce n’est que si la transaction aboutit qu’elle peut donner lieu à forfaitisation d’honoraires. Seulement, c’est la publicité dans les annonces que nous organisons ici. Or, il ne me semble pas qu’un avocat ait la possibilité de publier des annonces puisqu’il n’a pas le droit de faire de la publicité. La question ne se pose donc que pour les notaires.

La position du Gouvernement est tout à fait équilibrée : nous souhaitons en effet que les règles de publicité soient identiques pour toutes les professions réglementées. Je m’engage donc à travailler avec la garde des sceaux afin d’assurer un parallélisme des formes entre ces professions et à apporter en séance publique une réponse précise sur les modalités d’application du dispositif, si tant est que cela soit nécessaire pour les notaires.

M. Guy Teissier. Je vous remercie, madame la ministre, d’avoir mieux compris le sens de mon amendement et vous confirme que les notaires ont la possibilité de faire de la publicité.

M. Benoist Apparu. Lorsque nous avons rendu obligatoire la publication dans les annonces immobilières des diagnostics de performance énergétique portant sur les biens immobiliers, nous avons prévu que cette réforme concernerait l’ensemble des annonces immobilières – qu’elles soient publiées sur internet, par les agences immobilières ou par les notaires.

Par ailleurs, si cette réforme de la loi Hoguet vise les agences immobilières, qu’en sera-t-il des annonces gratuites impliquant un intermédiaire susceptible de percevoir des commissions mais non soumis à cette législation ?

M. le rapporteur. Si cet intermédiaire est un professionnel de l’immobilier soumis à la loi Hoguet, il lui faudra respecter le dispositif. Nous verrons par ailleurs ce qu’il en est pour les professions réglementées.

M. Jean-Marie Tetart. Cette question très importante doit être réglée d’ici à la séance publique car les notaires publient déjà des annonces immobilières affichées dans la rue. Quant aux huissiers, ne font-ils pas eux aussi partie de cette catégorie ?

M. le président François Brottes. La ministre s’est engagée à vous répondre en séance publique.

La commission adopte l’amendement CE 1007.

Elle examine ensuite l’amendement CE 10 de M. Guy Teissier.

M. Guy Teissier. L’interdiction de reconduction tacite des mandats exclusifs ne me paraît pas pertinente dans la mesure où il reste possible de la dénoncer par écrit à tout moment aux termes des trois premiers mois du mandat. Je propose donc de supprimer les alinéas 36 et 37 de l’article 9.

M. le rapporteur. Il ne me semble pas y avoir de lien entre l’objet de cet amendement et le contenu de l’exposé sommaire que vous venez de nous présenter. Les alinéas 36 et 37 n’interdisent en rien la reconduction tacite. Ils prévoient seulement à l’adresse du client une information sur les modalités de sa mise en œuvre par référence au droit applicable au secteur de la consommation. On voit mal pourquoi, de ce fait, les conventions visées à l’article 6 de la loi Hoguet ne pourraient pas bénéficier d’une non-reconduction tacite.

Il est par ailleurs précisé, au regard de ces modalités spécifiques, que lorsqu’une convention écrite comprend une clause d’exclusivité d’une durée moyenne de trois mois, visant à confier exclusivement à un agent immobilier la vente ou la recherche d’un bien en vue de son acquisition, une telle clause ne peut être reconduite qu’expressément. Le dispositif me semble équilibré mais sa rédaction pourrait être améliorée. C’est pourquoi je vous propose de retirer l’amendement CE 10 au profit de l’amendement CE 258 de M. Daniel Fasquelle.

L’amendement CE 10 est retiré.

La commission examine l’amendement CE 258 de M. Daniel Fasquelle.

M. Daniel Fasquelle. Cet amendement a un double objet.

En premier lieu, si l’on comprend tout à fait la nécessité de protéger les consommateurs, pourquoi le dispositif devrait-il également s’appliquer à l’immobilier d’entreprise ? Nous proposons donc d’exclure ce secteur de son champ d’application.

Quant au mandat, je partage le point de vue défendu par Guy Teissier : il n’y a aucune raison d’empêcher la reconduction tacite des clauses d’exclusivité qui sont nécessaires à l’équilibre et au bon fonctionnement des agences immobilières, dès lors que le consommateur peut, à tout moment, mettre un terme à cette exclusivité.

M. le rapporteur. Avis favorable pour les raisons évoquées précédemment.

Mme la ministre. Même avis.

La commission adopte l’amendement CE 258.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CE 294 du rapporteur.

Puis la commission en vient à l’amendement CE 299 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’alinéa 47 de l’article 9 crée un Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières chargé de moraliser et de professionnaliser l’activité des professionnels soumis à la loi du 2 janvier 1970. Il devrait à cet effet participer à l’élaboration du code de déontologie qui leur sera applicable et veiller au respect des principes auxquels ils sont soumis.

Mme la ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Conformément à l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CE 267 de M. Daniel Fasquelle.

La commission est ensuite saisie de l’amendement CE 303 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à préciser que la liste des représentants des professionnels chargés de siéger au sein des commissions régionales et interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières sera également soumise au ministre chargé du logement.

Mme la ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CE 303.

Puis elle est saisie de l’amendement CE 683 de M. Christophe Borgel. 

Mme Frédérique Massat. Cet amendement vise à garantir la présence de représentants d’associations de consommateurs au sein du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. Même avis.

La commission adopte l’amendement CE 683.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CE 1090 et CE 370 du rapporteur.

Elle en vient ensuite à l’amendement CE 143 de M. Daniel Fasquelle. 

M. Daniel Fasquelle. Allant dans le même sens que l’amendement CE 683 de Mme Frédérique Massat, l’amendement CE 143 vise à remplacer, dans la liste des membres des commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières, les « personnes représentant les cocontractants » par un « représentant d’une association de défense des consommateurs représentative au niveau national et agréée en application de l’article L. 411-1 du code de la consommation ». Il s’agit ainsi de s’inspirer du projet de loi relatif à la consommation qui vient d’être voté et de retenir une notion plus précise que celle de « personnes représentants les cocontractants ».

M. le rapporteur. Votre amendement tend à limiter le nombre de représentants des cocontractants à une seule personne, ce qui me paraît manquer de souplesse pour définir le nombre adéquat de ces représentants au sein de chacune des commissions concernées.

M. Daniel Fasquelle. Si je suis d’accord pour faire figurer plus d’un représentant parmi la liste des membres de ces commissions, il importe en revanche de disposer de garanties quant aux personnes censées représenter les consommateurs. Or, il existe pour ce faire des associations agréées. Il convient d’y recourir, comme nous l’avons fait dans le cadre du projet de loi relatif à la consommation. Autrement, sur quels critères ces représentants seront-ils choisis ? Cela étant, j’accepte de retirer mon amendement afin de le retravailler d’ici à la séance publique.

L’amendement CE 143 est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement CE 379 du rapporteur

M. le rapporteur. Cet amendement vise à préciser que, dans le cadre de la procédure contradictoire à laquelle un professionnel est susceptible d’être convoqué devant une commission régionale ou interrégionale de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières, celui-ci a la possibilité de se faire assister d’un conseil pouvant présenter ses observations oralement ou par écrit. Il précise en outre le délai dont il dispose pour ce faire.

Mme la ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CE 379.

Elle adopte ensuite successivement l’amendement de cohérence rédactionnelle CE 381, l’amendement de précision CE 384, l’amendement de cohérence rédactionnelle CE 387 et l’amendement de cohérence rédactionnelle CE 389 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE 1005 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement précise le cadre dans lequel se déroule la procédure disciplinaire dont peut faire l’objet un professionnel de l’immobilier : il prévoit ainsi que lorsqu’une commission régionale ou interrégionale de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières a pris une décision devenue définitive – soit après épuisement des voies de recours –, elle la notifie à la chambre de commerce et d’industrie territoriale qui a délivré sa carte au professionnel.

Toute personne souhaitant obtenir une carte professionnelle devra indiquer s’il s’agit ou non de sa première demande : en cas de renouvellement, il lui faudra préciser quelle chambre de commerce et d’industrie lui a délivré sa carte précédente afin que la chambre de commerce à qui la personne adresse sa demande puisse vérifier auprès de la précédente si le demandeur a fait l’objet d’une sanction le privant du droit d’exercer sa profession et donc d’obtenir une carte professionnelle.

Mme la ministre. Avis favorable, sous réserve d’une rectification tendant à préciser que la carte visée dans la première phrase de l’amendement est la carte « professionnelle mentionnée à l’article 3 » de la loi Hoguet.

La commission adopte l’amendement CE 1005 ainsi rectifié.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CE 391 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CE 404 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement précise la différence de quantum de la peine encourue dans le cadre d’une procédure disciplinaire, selon qu’elle s’appliquera à une personne physique ou morale, à l’image de ce que prévoient par ailleurs d’autres réglementations. Il nous paraît en effet logique d’établir une différence de peine selon la nature de la personne contrevenante.

Nous avons en l’occurrence établi un rapport d’un à cinq entre la peine encourue par une personne physique, de 15 000 euros, et celle encourue par une personne morale, de 75 000 euros.

Mme la ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CE 396 du rapporteur.

Puis la Commission est saisie de l’amendement CE 9 de M. Guy Teissier.

M. Guy Teissier. À l’image d’amendements évoqués précédemment, cet amendement vise à éviter toute distorsion de concurrence entre les professionnels de l’immobilier, d’une part, et les avocats et notaires d’autre part.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. Même avis.

La commission adopte l’amendement CE 9.

En conséquence, l’amendement CE 1076 du rapporteur est satisfait.

Puis elle adopte successivement les amendements de conséquence CE 393 et CE 280 du rapporteur.

La commission examine ensuite les amendements CE 537 et CE 541 de Mme Annick Lepetit qui font l’objet d’une présentation commune.

Mme Annick Lepetit. L’amendement CE 537 vise à soumettre à autorisation les locaux loués pour de courtes durées à une clientèle de passage dans la mesure où ils ne peuvent être considérés comme des locaux à usage d’habitation au sens de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation. Il s’agit ainsi d’éclaircir le flou de la législation actuelle en ce domaine, sachant que ce phénomène ne cesse de s’étendre dans les grandes villes.

Quant à l’amendement CE 541, il prévoit qu’un propriétaire ne peut demander une autorisation de changement d’usage de son logement en local d’habitation à des fins de location à titre temporaire qu’après avoir obtenu l’accord de l’assemblée générale des copropriétaires. Une telle mesure me paraît tout à fait bénéfique même si elle risque sans doute d’allonger la durée des réunions de copropriété.

M. le rapporteur. Je tiens à remercier Annick Lepetit et les autres signataires de cet amendement qui clarifie la situation des locaux meublés loués pour une courte durée à une clientèle de passage. Si ce type de locations répond aux besoins des vacanciers dans les lieux touristiques, il en existe en réalité aussi dans les grandes agglomérations où s’est développée une forte demande de locations de courte durée, soit que les demandeurs y effectuent des stages de quelques mois, soit qu’ils soient en déplacement professionnel, soit encore qu’ils aient fait l’objet d’une mutation. J’émets donc un avis favorable à ces deux amendements qui clarifient utilement le régime juridique qui leur est applicable.

Mme la ministre. Même avis. Il sera par ailleurs nécessaire de faire évoluer la procédure actuelle de changement d’usage des locaux. C’est pourquoi nous proposerons ultérieurement de modifier les articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation.

M. Jean-Marie Tetart. Les gîtes ruraux seront-ils concernés par la mesure ?

Mme la ministre. Leur régime est déjà encadré, contrairement à celui des locaux visés par ces amendements.

M. le président François Brottes. Il s’agit somme toute de combler un vide juridique.

La commission adopte les amendements CE 537 et CE 541.

Elle adopte ensuite l’article 9 modifié.

Chapitre IV

AMÉLIORER LA PRÉVENTION DES EXPULSIONS

Section 1

Traiter les impayés le plus en amont possible

Article 10

(article 24 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986, articles L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l’habitation)

Obligation de saisine des commissions départementales de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) pour les bailleurs personnes morales hors SCI familiales

A.— L’ÉTAT DU DROIT

L’article 24 de la loi de 1989 fixe les conditions selon lesquelles le propriétaire peut mettre fin au bail si le locataire ne respecte pas son engagement de payer le loyer aux échéances convenues. Afin de prévenir au maximum les expulsions locatives tout en respectant les droits des bailleurs, la procédure ainsi déterminée est strictement encadrée.

La plupart des contrats de location comprennent une clause résolutoire indiquant que le bail sera résilié de plein droit, c’est-à-dire automatiquement, si le locataire ne paie pas son loyer et ses charges aux échéances convenues. Dans ce cas, la mise en œuvre de la clause résolutoire ne peut intervenir que deux mois après le commandement de payer non suivi d’effet. Durant cette période, le locataire peut régulariser sa situation ou saisir le juge afin d’obtenir des délais de paiement. À l’issue du délai de deux mois – ou du délai de paiement accordé par le juge –, le propriétaire est fondé à saisir le tribunal d’instance en référé afin de constater que le bail est résilié et prononcer l’expulsion(61).

Néanmoins, il appartient auparavant à l’huissier de justice de notifier au préfet l’assignation aux fins de constat de la résiliation, au moins deux mois avant l’audience. Selon la situation du locataire, le préfet peut saisir les organismes dont relèvent les aides au logement – principalement la CAF – le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) ou les services sociaux compétents sur le territoire, en vue de faire réaliser une enquête sociale et financière du locataire en situation d’impayés. Afin de prévenir au maximum l’expulsion, le commandement de payer mentionné ci-dessous doit informer le locataire, à peine de nullité, de la possibilité de saisir le FSL en vue d’obtenir un accompagnement personnalisé.

Enfin, l’article précise que lorsque les obligations du contrat de location sont garanties par un cautionnement, le commandement de payer est signifié à la caution dans un délai de quinze jours à compter de la signification du commandement de payer au locataire.

Toutefois, la politique de prévention des expulsions locatives ne se limite pas aux seules dispositions de l’article 24 de la loi de 1989. Comme le souligne l’étude d’impact, elle « a connu une montée en charge progressive depuis que la loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions a substitué à une logique d’ordre public une logique de traitement social et préventif de l’expulsion.  Ainsi, les dispositifs de prévention se sont enrichis au fil des évolutions législatives :

– Loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions : création des chartes de prévention, traitement préventif des impayés des allocataires d’aides au logement et demande d’enquête sociale au stade de l’assignation ;

– Loi n°2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale : création des protocoles de cohésion sociale ;

– Loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable : la situation de « menace d’expulsion sans relogement » est l’un des motifs de recours DALO ;

– Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion : la commission de coordination des actions de préventions des expulsions locatives (CCAPEX), créée de manière optionnelle par la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, devient obligatoire (62).

MESURES RELATIVES A LA PRÉVENTION DES EXPULSIONS

DISPOSITIFS EXISTANTS ET BILAN DE MISE EN ŒUVRE

- L’action de prévention des expulsions locatives dans les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées

L’article 60 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL), modifiant l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement, a fait de la prévention des expulsions locatives une action obligatoire de tous les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

Le décret d’application n° 2007-1688 du 29 novembre 2007 impose notamment que soient fixés par le comité de pilotage du plan, des objectifs précis en matière de réduction du nombre de commandements de quitter les lieux et du nombre d’expulsions locatives, permettant un véritable suivi et une évaluation des actions, mobilisant l’ensemble des outils de droit commun, dont les fonds de solidarité logement (FSL) et les procédures d’attribution prioritaire de logements sociaux, ceci en lien étroit avec les chartes de prévention des expulsions.

Dans la plupart des PDALPD en cours de révision, un des axes prioritaires des actions du plan est la prévention des expulsions locatives.

- Les aides au maintien des fonds de solidarité logement (FSL)

Les aides FSL au maintien peuvent prendre la forme d’un prêt, d’une subvention et/ou d’un cautionnement.

Chaque année, entre 60 000 et 70 000 ménages sont aidés par les FSL, pour un montant moyen de l’aide proche des 1 000 €. En 2011, les FSL ont soutenu environ 75 000 ménages en impayés, pour un montant total d’aides financières de 65,2 M€.

- Les chartes départementales pour la prévention des expulsions

Les chartes pour la prévention des expulsions locatives doivent fixer la stratégie locale de l’ensemble des partenaires en matière de prévention des expulsions en contribuant à une bonne articulation entre le travail social et la procédure judiciaire. La mise en place des CCAPEX a été l’occasion de lancer la révision des chartes dans un nombre important de départements.

- L’enquête financière et sociale dans le cadre de la procédure d’expulsion locative

L’article 60 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion confère une portée juridique à la réalisation d’une enquête intitulée enquête financière et sociale au cours de laquelle le locataire et le bailleur sont mis en mesure de présenter leurs observations dans le cadre d’une procédure judiciaire d’expulsion locative, afin que le juge puisse prendre sa décision en toute connaissance de cause. Auparavant la réalisation de cette enquête était seulement préconisée par une circulaire du 17 février 1999.

- La mise en place d’un dispositif d’urgence pour les locataires de bonne foi s’engageant à reprendre le paiement de leur loyer (protocole)

La circulaire UHC/DH2/10 du 13 mai 2004 relative à la mise en œuvre d’un dispositif d’urgence visant à la prévention des expulsions prévoyait, dans le parc HLM, la signature d’un protocole permettant le maintien du ménage dans les lieux et le rétablissement de l’aide personnelle au logement, même après résiliation de bail, sous réserve du respect par le locataire de ses engagements : reprise du paiement régulier du loyer et des charges ou versement de l’indemnité d’occupation lorsque le bail a déjà été résilié, début d’apurement de l’arriéré locatif.

L’article 98 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a inscrit ce dispositif dans la loi tout en précisant que le protocole, conclu entre le bailleur et l’occupant, devait intervenir après résiliation effective du bail (la signature d’un tel protocole, entraînant le rétablissement de l’aide personnelle au logement, était en tout état de cause déjà possible avant résiliation du bail par décision judiciaire). La loi de cohésion sociale a également prévu que la saisine de la commission départementale des aides publiques au logement et des organismes payeurs des aides au logement depuis la création de la CCAPEX, est obligatoire, sous peine d’irrecevabilité de la demande, aux fins de constat de résiliation de bail.

Le protocole est conclu pour une durée maximale de 2 ans. Il peut être éventuellement prolongé de 3 années supplémentaires en cas de modification du plan d’apurement. Le rétablissement de l’aide personnelle au logement intervient y compris pour la période comprise entre la résiliation du bail et la conclusion du protocole. Dès lors que l’occupant respecte ses engagements figurant au protocole, le bailleur doit renoncer à poursuivre la procédure judiciaire d’expulsion et, au terme du protocole, conclure un nouveau bail avec l’occupant.

- La prévention des expulsions dans le cadre du droit au logement opposable

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) rend les personnes de bonne foi menacées d’expulsion, susceptibles d’être reconnues par les commissions de médiation, éligibles à une attribution prioritaire en urgence de logement ou d’hébergement.

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion contient des mesures d’amélioration du dispositif DALO, notamment pour les personnes expulsées, dont les principales sont les suivantes.

Source : Ministère de l’égalité des territoires, réponse au questionnaire budgétaire PLF 2013

Les commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX)

Par ailleurs, l’article 59 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a rendu obligatoire la mise en place d’une commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX).

Auparavant, l’article 60 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, avait modifié l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, afin de donner la possibilité au comité responsable du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) d’instaurer une commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX).

Ces commissions ont pour mission de délivrer des avis aux instances décisionnelles en matière d’aides personnelles au logement, d’attribution d’aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d’accompagnement social lié au logement, en faveur des personnes en situation d’impayés. Les modalités de fonctionnement et la composition de la commission étaient renvoyées à un décret.

Le fonctionnement des CCAPEX

Ce décret(63) a déterminé la composition et les modalités de fonctionnement de ces commissions. Coprésidée par le préfet et le président du conseil général, la CCAPEX comprend un représentant de chacun des organismes payeurs des aides personnelles au logement, le maire de la commune sur le territoire de laquelle se trouve le logement des ménages concernés, le président de l’EPCI ayant conclu une convention avec l’État pour l’attribution d’aides en matière de logement et sur le territoire duquel se trouvent les logements concernés.

Par ailleurs, un représentant des bailleurs sociaux, des propriétaires bailleurs privés, des associations de locataires, des associations de défense du logement, des associations locales d’information sur le logement et de la commission de surendettement peut demander à participer à la commission avec voix consultative. Le préfet et le président du conseil général nomment les membres de la commission pour la durée du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées.

Enfin, le secrétariat ainsi que l’instruction et le suivi des dossiers sont assurés par l’État, le conseil général ou un organisme payeur des APL.

La mission des CCAPEX

La CCAPEX est chargée d’émettre des avis auprès d’instances décisionnelles comme les organismes payeurs des APL, le Fonds de solidarité pour le logement ou le préfet, en matière d’aides du FSL, d’accompagnement social, de maintien et suspension des aides personnelles au logement, de relogement ou d’hébergement et, si le préfet le souhaite, sur le concours de la force publique.

Par ailleurs, il lui appartient de formuler des recommandations auprès des personnes physiques et de certains organismes tels que les bailleurs, les maires, les représentants d’EPCI, la commission de surendettement ou les responsables du dispositif départemental en charge de l’hébergement. La CCAPEX est également fondée à suggérer des pistes d’amélioration des différents dispositifs en faveur du logement des personnes défavorisées et de la prévention des expulsions.

De manière concrète, la mission première de ces commissions est d’examiner les dossiers difficiles au cas par cas afin d’aider les ménages en difficulté à trouver une solution à leur situation, le plus en amont possible de la procédure. Elle permettra de rendre plus cohérent le traitement d’un dossier aux différents stades de la procédure d’expulsion.

B.— LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

L’article 10 du projet de loi vise à renforcer les dispositifs existants afin de traiter encore plus en amont possible les impayés dans le but d’éviter au maximum les expulsions locatives. Pour ce faire, il modernise en profondeur l’article 24 de la loi de 1989, en prévoyant d’associer systématiquement les CCAPEX à la procédure d’accompagnement social.

Le 2° (alinéas 2 à 6) de l’article 10 réorganise l’écriture de l’article 24 de la loi de 1989. Ainsi, le nouveau I. (créé par les alinéas 2 à 5) de l’article 24 reprend les dispositions existantes relatives au commandement de payer : effectivité de la clause résolutoire pour défaut de paiement du loyer à compter de deux mois suivant un commandement de payer demeuré infructueux, conditions formelles du commandement de payer, qui doit informer le locataire – à peine de nullité – de son droit à solliciter une aide du FSL, transmission du commandement de payer à l’éventuelle caution du locataire dans un délai de quinze jours suivant sa transmission au locataire.

L’alinéa 6 de l’article 10 du projet de loi insère un nouveau II. à l’article 24 de la loi de 1989. Aux termes de ce II., à partir du 1er janvier 2015, tout bailleur personne morale (hors SCI familiales jusqu’au quatrième degré) devra saisir la CCAPEX au moins deux mois avant l’assignation, sous peine d’irrecevabilité de celle-ci. En l’état actuel du droit, l’obligation de saisine d’une autorité publique avant l’assignation ne concerne que les bailleurs sociaux pour leurs locataires bénéficiaires des aides au logement. Le présent projet de loi étend donc cette obligation à tous les bailleurs personnes morales hors SCI familiales, et pour tous leurs locataires. Toutefois, la deuxième phrase du II. précise que cette saisine est réputée constituée dès lors que la situation d’impayé a été signifiée aux organismes payeurs des aides au logement. En effet, alors que les nouvelles dispositions draineront nécessairement un grand nombre de dossiers supplémentaires vers les CCAPEX, il convient de ne pas les surcharger outre mesure.

Le 3° (alinéas 7 à 12) de l’article 10 du projet de loi apporte des ajustements de coordination, notamment en vue de la création d’un III. au sein de l’article 24 de la loi de 1989. Ce dernier traite des conditions de recevabilité de l’assignation aux fins de constat de la résiliation du contrat de location. Il reprend les dispositions existantes (notification au préfet, saisine éventuelle des organismes payeurs de l’aide au logement, du FSL ou des services sociaux), moyennant quelques modifications de cohérence : le diagnostic social et financier – qui se substitue à l’enquête sociale – devra dorénavant être transmis au juge et à la CCAPEX.

Les alinéas 13 et 14 de l’article 10 du projet de loi reprennent, en en faisant un IV. les dispositions du dernier alinéa de l’article 24 de la loi de 1989 dans sa version actuelle.

Les 5° et 6° (alinéas 15 et 16) de l’article 10 du projet de loi apportent des modifications rédactionnelles : les dispositions existantes relatives au pouvoir du juge d’accorder, même d’office, des délais de paiement supplémentaires au locataire, devient un V. au sein du nouvel article 24 ; les trois derniers alinéas de l’actuel article 24, dont la place a simplement changé en son sein, sont abrogés.

Enfin, le dernier alinéa de l’article 10 du projet de loi abroge les articles du L. 442-6-1 et du L. 353-15-1 du code de la construction et de l’habitation, auxquels se substituent les dispositions visant la saisine obligatoire de la CCAPEX.

La procédure d’expulsion prévue par le projet de loi

Source : Étude d’impact, p.94-95

C.— LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur se réjouit des évolutions apportées par le projet de loi, même s’il s’est inquiété du risque de surcharge des CCAPEX.

Il a par ailleurs souhaité compléter le dispositif en prévoyant que la notification de la décision de justice prononçant l’expulsion mentionne la possibilité de saisir la commission de médiation chargée de se prononcer sur le caractère prioritaire d’une demande de logement ou d’hébergement. En effet, un déterminant majeur de la prévention des expulsions locatives réside dans l’information des personnes sur la possibilité d’engager un « recours DALO ». En l’état actuel, la circulaire du 26 octobre 2012 prévoit l’information des ménages sur la possibilité d’exercer un recours dès lors qu’ils ont reçu un commandement de quitter les lieux. Pourtant, le Comité national de suivi du droit au logement opposable estime, en se basant sur le nombre de commandements de quitter les lieux délivrés en 2012, que seuls 5,5 % de l’ensemble ménages menacés d’expulsion ont été reconnus prioritaires au titre du « DALO ». Ce chiffre extrêmement faible atteste de l’absence de recours en matière de droit au logement opposable, dont une part importante doit être attribuée au défaut d’information des personnes concernées. Aux yeux de votre rapporteur, cette information doit, pour être efficace, figurer dans la décision de justice génératrice de la situation ouvrant l’éligibilité au droit au logement opposable.

Votre Commission a adhéré à la proposition de votre rapporteur.

*

* *

La Commission examine l’amendement CE 619 de Mme Michèle Bonneton.

M. Éric Alauzet. Il convient de ne pas limiter la saisine de la commission de coordination des actions de prévention des expulsions (CCAPEX) aux seuls bailleurs personnes morales.

M. Daniel Goldberg, rapporteur. Avis défavorable.

Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement.  Le Gouvernement travaillant à une disposition visant à élargir la saisine de la CCAPEX, je vous prie de bien vouloir retirer votre amendement.

M. Éric Alauzet.  Dans ces conditions, je le retire.

L’amendement CE 619 est retiré.

La Commission étudie l’amendement CE 802 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il convient de systématiser la saisine des services sociaux par le préfet en vue de la réalisation d’un diagnostic social et financier au stade de l’assignation pour impayés de loyers.

Mme la ministre. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CE 675 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Un médiateur doit intervenir dans les situations d’impayés, et pour que le paiement du loyer soit garanti au propriétaire, et pour éviter au locataire d’entrer dans le cercle vicieux de l’endettement.

M. le rapporteur. Je vous invite à retirer votre amendement car je ne suis pas certain de sa validité législative et j’ignore quelle personne la CCAPEX devrait précisément dépêcher à cette fin.

Mme la ministre. De même que le rapporteur a proposé que soit mentionnée la possibilité de recourir à un paiement par le Fonds de solidarité pour le logement (FSL), ce type d’intervention relève des compétences des conseils généraux. Cela se fera d’une façon un peu différente après la mise en place de la garantie universelle des loyers (GUL) mais en attendant et quoique je ne sois pas opposée sur le fond à cet amendement, je doute des conditions de sa mise en œuvre. Je vous prie donc de bien vouloir le retirer.

Mme Catherine Troallic. Il conviendra en effet de travailler sur cette question dans le cadre de la GUL. Je retire mon amendement.

L’amendement CE 675 est retiré.

La Commission adopte l’amendement de précision CE 803 du rapporteur.

Puis elle étudie l’amendement CE 867 du rapporteur.

M. le rapporteur. La décision de justice prononçant l’expulsion mentionne la possibilité, pour le locataire, d’engager un « recours DALO » alors qu’à ce jour seulement 5 % des ménages menacés d’expulsion étaient reconnus comme prioritaires au titre du DALO.

M. Benoist Apparu. J’espère que tout le monde en a conscience : cet amendement et une petite phrase de l’article 11 interdisent quasiment de facto les expulsions de locataires.

Dès lors que les « commissions DALO », sauf en cas de mauvaise foi, accordent le droit au logement opposable et qu’une circulaire ministérielle ordonne expressément aux préfets que les « DALO » ne doivent plus être expulsés, toutes les personnes qui sont dans cette situation seront invitées à engager un « recours DALO » et elles ne pourront plus être expulsées.

En outre, les moyens financiers du ministère de l’intérieur affectés au paiement des loyers impayés semblant fondre comme neige au soleil, je crains qu’une difficulté supplémentaire ne se fasse jour.

Je ne suis pas convaincu du caractère très équilibré de ce texte.

M. le rapporteur. Je ne suis pas de cet avis.

Informer un locataire susceptible d’être expulsé de la possibilité d’engager un « recours DALO » n’interdit en rien la poursuite de la procédure.

Mme la ministre. Nous ne créons aucun dispositif supplémentaire : nous informons simplement les locataires de ceux qui existent déjà. Contrairement à ce que vous avez dit, monsieur Apparu, les expulsions ne disparaîtront pas.

Le rapporteur souhaite que la possibilité de saisir la commission de médiation figure sur la décision de justice mais, sachant qu’il n’est pas possible d’enjoindre le juge quant aux modalités de rédaction de son propre jugement, je propose de rectifier l’amendement en précisant que cette mention sera portée dans la notification accompagnant le jugement.

Avis favorable à cet amendement sous réserve de cette précision.

M. le rapporteur. Mme la ministre a tout à fait raison. L’amendement serait ainsi rédigé : « La notification de la décision de justice prononçant l’expulsion mentionne la possibilité de saisir la commission de médiation… ».

M. Benoist Apparu. Existe-t-il ou non une circulaire ministérielle donnant consigne aux préfets de ne pas expulser de personnes dont la situation est reconnue comme prioritaire et urgente au titre du DALO ?

Mme Laure de La Raudière. Ce mécanisme complémentaire d’information entraînera-t-il donc la fin des expulsions ?

Mme la ministre. Il est bon que les préfets appliquent une circulaire interministérielle, en l’occurrence signée par votre serviteur et le ministre de l’intérieur, indiquant qu’il n’est pas possible de recourir à la force publique pour expulser des ménages dont la situation est reconnue prioritaire et urgente – et non de tous ceux qui saisiraient la commission de médiation –, laquelle pourrait entraîner la condamnation de l’État en cas de non-relogement.

La Commission adopte l’amendement CE 867 rectifié.

Puis elle est saisie de l’amendement CE 535 de M. Christophe Borgel.

M. Christophe Borgel. Avec l’accord du bailleur, un locataire de bonne foi doit pouvoir continuer de bénéficier de l’Aide personnalisée au logement (APL) en cas d’impayés, sa suspension rendant le retour à l’équilibre plus difficile encore.

M. le rapporteur. Avis plutôt favorable mais qu’en est-il de la notion de bonne foi – même s’il est vrai que l’accord du bailleur peut suffire à en attester ?

Mme la ministre. L’intention de M. Borgel est bonne mais il conviendrait de compléter le dispositif proposé parce qu’il n’est pas possible de maintenir durablement dans les lieux un locataire qui ne pourrait jamais rembourser sa dette de loyer et qu’il n’est pas non plus possible de trouver des dispositions similaires pour les allocations logement.

Je vous propose de travailler ensemble afin de trouver un amendement parfaitement calibré d’ici à la séance publique afin de répondre à l’objectif que vous poursuivez.

M. Michel Piron.  Je suis très favorable à cette rédaction qui me semble tout à fait équilibrée. Cet amendement constitue une excellente base pour gérer les relations entre un locataire qui traverse des difficultés passagères et un bailleur qui, de surcroît, reconnaît la bonne foi de ce dernier.

M. Christophe Borgel.  Je retire cet amendement afin de le retravailler d’ici à la séance publique.

L’amendement CE 535 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CE 689 de Mme Jacqueline Maquet.

M. Hervé Pellois. Un représentant des bailleurs sociaux doit pouvoir participer à la commission de surendettement lors de l’examen de la situation d’un locataire.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. Avis défavorable. L’association des bailleurs aux commissions de surendettement est utile mais il me semble toutefois plus équilibré d’y associer une représentation de la CCAPEX, laquelle est directement confrontée aux questions de la dette locative et des risques d’expulsion. Je vous propose de retravailler l’amendement en ce sens.

M. Hervé Pellois.  Je le retire donc.

L’amendement CE 689 est retiré.

La Commission adopte l’article 10 modifié.

Section 2

Renforcer le rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives et assurer une meilleure articulation avec les fonds de solidarité pour le logement

Article 11

(article L. 412-5 du code des procédures civiles d’exécution ; articles 7-1, 7-2 [nouveau] et 7-3 [nouveau] de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement ; article 121 de la loi n°98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions)

Renforcement de la coordination des actions de prévention des expulsions

A.— L’ARTICLE L. 412-5 DU CODE DES PROCÉDURES CIVILES D’EXÉCUTION

En l’état actuel du droit, l’article L. 412-5 du code des procédures civiles d’exécution prévoit que dès le commandement d’avoir à libérer les locaux, l’huissier de justice chargé de l’exécution de la mesure en informe le préfet en vue d’assurer la prise en compte de la demande de relogement de l’occupant dans le cadre du PDALDP (en ce qui concerne le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées, se reporter au commentaire de l’article 14).

Afin de tenir compte des modifications apportées par l’article 10 du projet de loi, et conformément à l’objectif porté par le Gouvernement de renforcer le rôle des CCAPEX dans les actions de prévention des expulsions locatives, le I. de l’article 11 du projet de loi modifie l’article L. 412-5 du code des procédures civiles d’exécution. Aux termes de cet article modifié, l’huissier de justice chargé de l’exécution de la mesure d’expulsion devra d’une part informer la CCAPEX, et d’autre part indiquer au ménage qu’il lui est possible de saisir la commission de médiation en vue d’une demande de relogement au titre du droit au logement opposable. Il est précisé que cette information peut s’effectuer par voie électronique, selon des modalités déterminées par décret.

B.— LA CONSÉCRATION DES CCAPEX DANS LA LOI DU 31 MAI 1990 VISANT À LA MISE EN œUVRE DU DROIT AU LOGEMENT

Le II. de l’article 11 consacre l’existence des chartes pour la prévention de l’expulsion et des CCAPEX, renforce leur rôle et assure une meilleure articulation de leurs actions avec celles du FSL.

Le 1° du II. procède à la réécriture des dispositions de l’article 7-1 de la loi de 1990. En l’état actuel, cet article prévoit les conditions d’application du PALDP à Mayotte. Ces dispositions spécifiques n’ont plus lieu d’être au regard des évolutions statutaires de Mayotte, devenue un département français à part entière. Le nouvel article 7-1 impose donc l’élaboration dans chaque département d’une charte pour la prévention de l’expulsion, en concertation avec l’ensemble des acteurs concernés (associations, services de l’État, etc.). Avant publication, cette charte devra être validée par le comité responsable du PALDP, puis faire l’objet d’une évaluation annuelle devant ce même comité ainsi que devant la CCAPEX.

Le 2° du II. insère dans la loi de 1990 deux nouveaux articles relatifs aux CCAPEX qui, en l’état actuel du droit, ne sont mentionnées qu’à l’article 4 de la loi de 1990 précitée (voir article 10 du projet de loi). En somme, il s’agit d’une part d’élever au niveau législatif des dispositions réglementaires, et ce afin de consacrer l’importance de telles commissions, et d’autre part de préciser les missions de ces dernières.

Le nouvel article 7-2 rappelle l’obligation de créer une commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives dans chaque département. Cette commission est chargée de deux missions principales :

– coordonner, évaluer, orienter le dispositif de prévention des expulsions locatives défini par le PALDP. Dans ce cadre, la CCAPEX est également chargée de l’évaluation de la charte susmentionnée ;

– délivrer des avis et des recommandations à tout organisme ou personne susceptible de participer à la prévention de l’expulsion, ainsi qu’aux bailleurs et aux locataires concernés par une situation d’impayé ou de menace d’expulsion.

En cohérence avec le dispositif exposé au I. de cet article, il est précisé que les CCAPEX doivent être informées par le préfet de toute situation faisant l’objet d’une procédure d’expulsion. Pour le traitement de ces situations individuelles, la CCAPEX peut être saisie par l’un de ses membres, le bailleur, le locataire ou toute personne ayant un intérêt à agir.

Par ailleurs, les alinéas 16 à 19 prévoient que la CCAPEX sera systématiquement alertée :

– par la commission de médiation DALO, pour tout recours amiable au titre du droit au logement opposable fondé sur le motif de la menace d’expulsion sans relogement ;

– par les organismes payeurs des aides au logement, en vue de prévenir les suspensions d’aides au logement par une mobilisation coordonnée des outils de prévention ;

– par le FSL lorsque l’aide du fonds ne pourrait pas à, elle seule, permettre le maintien dans les lieux ou le relogement du locataire.

De plus, l’alinéa 20 de l’article 11 du projet de loi précise que la CCAPEX est chargée d’émettre des avis et recommandations en matière d’attribution d’aides financières sous forme de prêt ou de subvention, ainsi qu’en matière d’accompagnement social lié au logement.

Les alinéas 21 et 22 précisent également qu’elle est tenue informée de la volonté du préfet de recourir à la force publique et des décisions prises à la suite de ses avis. Elle est aussi destinataire du diagnostic social et financier mentionné à l’article 24 de la loi de 1989 (voir article 10).

Les alinéas 23 et 24 affirment la soumission des membres de la CCAPEX au secret professionnel, dont la transgression est punie d'un an d'emprisonnement et de 15000 euros d'amende aux termes de l’article 226-13 du Code pénal. Toutefois, les professionnels de l’action sociale et médico-sociales sont autorisés à y déroger afin de fournir aux services instructeurs de la commission les informations confidentielles permettant de mieux évaluer la situation du ménage concerné par une procédure d’expulsion en vue de faciliter le relogement.

Enfin, le dernier alinéa du nouvel article 7-2 renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination de la composition des CCAPEX ainsi que ses modalités de fonctionnement.

Le nouvel article 7-3 tire les conséquences du transfert des compétences des commissions départementales des aides publiques au logement (CDAPL), prévues par les dispositions de l’article L. 351-14 du code de la construction et de l’habitation, aux organismes payeurs des aides personnelles au logement, à l’occasion de la création des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion précitée.

C.— LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur, comme la Commission, partagent la volonté du Gouvernement de consacrer dans la loi le rôle et les missions des CCAPEX. Il a souhaité apporter une précision visant à ce que la CCAPEX soit automatiquement saisie par la CAF lorsque le ménage encourt la suspension de ses droits APL, et ce afin d’avoir un avis collégial sur le dossier et d’organiser une recherche de solution entre les différents partenaires avant le prononcé de la décision de suspension. En effet, en l’état actuel des textes, la décision de maintien ou de suspension de l’APL est confiée aux caisses d’allocations familiales (CAF). Votre Commission s’est ralliée à la position de votre rapporteur.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CE 182 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Je reviens sur le raisonnement que j’ai tenu.

Le locataire est informé de son droit au « recours DALO ». Par principe, les « commissions DALO » reconnaissent comme prioritaires et urgentes les situations de ceux d’entre eux susceptibles d’être expulsés. Enfin, les préfets ont la consigne de ne pas expulser ces derniers. Conclusion : il n’y aura plus d’expulsions.

M. le rapporteur. Avis défavorable à un amendement qui limiterait l’information du ménage locataire menacé d’expulsion en ne lui indiquant pas qu’il peut saisir la commission de médiation.

Mme la ministre. Dès lors que le recours est déposé avant que la force publique n’intervienne, le délai d’attribution d’un logement au titre du DALO est plus rapide, ce qui permet de reloger des locataires avant que la décision effective leur imposant de quitter les lieux ne soit rendue.

Je ne comprends pas votre logique, monsieur Apparu, sauf à considérer que le DALO ne devrait pas s’appliquer et qu’il aurait pour seule fonction de laisser des locataires dans un appartement sans payer leur loyer.

Avis défavorable.

M. Benoist Apparu. Faut-il ou non expulser les « DALO » ? Votre circulaire a tranché. Lorsque l’on assure un locataire qu’il ne sera jamais expulsable, on encourage la mauvaise foi.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement de coordination CE 805 et l’amendement rédactionnel CE 806 du rapporteur.

La Commission étudie l’amendement CE 194 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Il est défendu.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CE 869 du rapporteur.

M. le rapporteur. Afin de prévenir les expulsions, il est opportun que la CCAPEX soit automatiquement saisie par les caisses d’allocations familiales (CAF) préalablement lorsque le ménage encourt la suspension de ses droits APL.

Mme la ministre. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements de coordination CE 807, CE 808, CE 809 ainsi que l’amendement de précision CE 810 du rapporteur.

La Commission étudie l’amendement CE 770 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Il est défendu.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 11 modifié.

Après l’article 11

La Commission examine l’amendement CE 642 de Mme Monique Orphé portant article additionnel après l’article 11.

M. Henri Jibrayel. Actuellement, les ressources prises en compte par la CAF pour calculer le montant de l’APL sont celles de l’avant-dernière année précédant la demande. Ce dernier doit être désormais égal à la moyenne des ressources perçues au cours des trois derniers mois.

M. le rapporteur. Les lacunes du système actuel de calcul de l’APL sont patentes mais j’ignore si le dispositif proposé par cet amendement est techniquement possible.

De surcroît, je crains qu’il ne fige le niveau de l’APL versé sans possibilité d’actualisation.

Je vous prie donc de bien vouloir le retirer. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme la ministre. Je comprends le sens de cet amendement mais il est satisfait puisque si l’allocataire ou son conjoint se trouvent depuis au moins deux mois consécutifs au chômage total ou partiel et perçoivent les allocations chômage, l’aide est recalculée sur la base de ressources diminuées de 30 %.

De même, en cas de séparation, les revenus n-2 sont revus à la baisse.

Le fait de pouvoir disposer d’une authentification des revenus par l’administration fiscale simplifie considérablement la déclaration puisqu’il n’y a pas de calculs à faire sur la base de fiches de paies ou d’autres documents.

Je vous prie de bien vouloir retirer votre amendement quitte à ce que nous engagions une réflexion de nature règlementaire sur les problèmes existants dans la prise en compte des baisses de revenus. Selon un rapport que j’ai récemment reçu, ce point-là n’est pas considéré comme délicat mais je suis ouverte à l’examen de cas qui vous auraient été confiés et qui seraient susceptibles d’entraîner une modification des décrets d’application de l’APL.

M. le président François Brottes. Tous les parlementaires reçoivent plusieurs dizaines de fois par an des demandes d’interventions personnalisées sur ces questions. Dans quel rapport prétend-on que tout va bien ? J’invite son auteur à venir faire un stage dans nos permanences.

M. Henri Jibrayel.  Je retire l’amendement.

L’amendement CE 642 est retiré.

Article additionnel après l’article 11

(article 11 bis [nouveau])

Demande de rapport sur le calcul de l’aide personnalisée au logement

Sur la proposition du groupe SRC, votre Commission a adopté un amendement visant à ce que le Gouvernement remette au Parlement, avant la fin de l’année 2014, un rapport sur « les modalités de calcul du montant de l’allocation personnalisée au logement prenant en compte la moyenne des ressources perçues au cours des trois derniers mois précédant la demande. »

Votre rapporteur n’a jamais été favorable à la pratique consistant à demander des rapports au Gouvernement, d’une part car ces rapports ne sont pas systématiquement transmis au Parlement, d’autre part car leur contenu n’est pas toujours des plus pertinent. Toutefois, il s’est montré favorable à cet amendement, premièrement car de nombreux ménages souffrent du fait du mode de calcul de l’APL, fondé actuellement sur les revenus de l’année N-2, c’est-à-dire totalement déconnectés de la réalité de la situation, deuxièmement car le Gouvernement s’est engagé à traiter cette question rapidement et efficacement. Votre rapporteur veillera à lui rappeler ses engagements.

*

* *

La Commission étudie l’amendement CE 649 de Mme Monique Orphé.

M. Henri Jibrayel. Un rapport doit être transmis au Parlement quant aux modalités de calcul du montant de l’APL.

M. le rapporteur. Je n’ai guère d’appétence pour les demandes de rapports au Gouvernement. Avis défavorable même si de vrais problèmes se posent quant à la prise en compte de la réalité des revenus pour l’APL.

Mme la ministre. Avis favorable, l’inspection générale des affaires sociales ayant attiré notre attention sur des difficultés concernant la prise en compte de la baisse des revenus liée à une mutation professionnelle.

J’invite les parlementaires confrontés aux situations qui viennent d’être décrites à nous adresser les éléments permettant de nourrir notre réflexion.

M. le rapporteur. Je suis favorable à la remise d’un rapport sur ce point précis.

La Commission adopte l’amendement.

Chapitre V

FACILITER LES PARCOURS DE L’HÉBERGEMENT AU LOGEMENT

Le présent chapitre du projet de loi traduit un certain nombre d’engagements pris dans le cadre du plan quinquennal de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, adopté le 21 janvier 2013 : rendre les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) pleinement opérationnels, renforcer la cohérence et l’efficacité des documents programmatiques en fusionnant les plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) et les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), mettre fin à la gestion « au thermomètre » de l’hébergement d’urgence et prioriser l’accès au logement, etc. Il témoigne d’une volonté de renforcer les outils et instruments de programmation en vue de favoriser une politique toujours plus intégrée du logement et de l’hébergement.

Section 1

Accueil, hébergement, accompagnement vers le logement

Sous-section 1

Consacrer juridiquement les services intégrés d’accueil et d’orientation

Avant l’article 12

La Commission examine l’amendement CE 273 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Cet amendement est surtout pour moi l’occasion d’interroger la ministre sur l’organisation administrative et politique de l’hébergement et du logement. Depuis quelques années maintenant, et c’est heureux, le ministère du logement possède la double compétence hébergement et logement mais au niveau de l’administration centrale, les deux compétences sont toujours dissociées et relèvent de deux ministères différents. Au niveau déconcentré, en Île-de-France, comme au ministère, les deux compétences sont regroupées tandis qu’en province, elles sont, comme dans l’administration centrale, dissociées. Bref, il n’y a guère de cohérence administrative dans la gestion des compétences hébergement et logement. D’où le rapport que je demande dans cet amendement sur le rapprochement des services chargés du logement, de la construction, de l’urbanisme et de la prise en charge des personnes sans abri ou mal-logées.

Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. Pourquoi n’avez-vous pas remédié à ces incohérences lorsque vous étiez aux affaires ?

M. Benoist Apparu. Une réorganisation administrative prend d’un an à un an et demi pour être menée à bien et il faut au moins aussi longtemps pour qu’elle entre dans les faits !

M. le rapporteur. Vous savez ce que je pense des rapports que l’on demande au Gouvernement de remettre au Parlement ! Sur le fond, un rapprochement des dispositifs de l’hébergement et du logement interviendra bien. L’article 13 notamment étend au domaine de l’hébergement les attributions des comités régionaux de l’habitat (CRH), qui vont devenir des comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH).

Mme la ministre. Le rapprochement auquel vous songez, monsieur Apparu, a fait partie des scénarios étudiés par la commission Weiss-Rebière chargée d’un rapport sur l’organisation territoriale de l’État, mais c’est un autre scénario que le Premier ministre a retenu. Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement Pour avoir vu l’inconvénient qu’avait présenté la fusion d’un certain nombre d’administrations au sein du grand ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE), j’ai, dès mon arrivée, exprimé le souhait que l’administration centrale ne soit pas réorganisée dans le champ de compétences de mon ministère. L’urgence de la situation exige néanmoins de favoriser certains dispositifs et de fusionner certains d’entre eux, comme le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et le plan départemental d’action accueil, hébergement, insertion (PDAHI), ce qui sera chose faite.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE 274 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Je retire cet amendement qui n’est pas bien placé dans le texte. Nous le redéposerons en séance.

L’amendement est retiré.

Article 12

(articles L. 345-2, L. 345-2-4 à L. 345-9 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles)

Statut législatif des services intégrés de l’accueil et de l’orientation (SIAO)

L’article 12 du projet de loi consacre juridiquement les services intégrés de l’accueil et de l’orientation (SAIO) et précise leurs missions afin d’en faire l’instance unique pour les missions d’urgence et d’insertion à l’échelle du département et renforcer la cohérence des interventions en faveur des personnes sans domicile.

A.— L’ÉTAT DU DROIT

La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions a prévu la mise en place de différents dispositifs visant à améliorer la transparence du processus d’attributions et à favoriser l’accès au logement des personnes défavorisées.

Les services intégrés d’accueil et d’orientation (SAIO) ont été institués par une circulaire du 8 avril 2010 relative au service intégré de l’accueil et de l’orientation dans le but « d’améliorer l’orientation et la prise en charge des personnes sans abri ou risquant de l’être et de construire des parcours d’insertion adaptés, conduisant chaque personne à une amélioration de ses conditions de vie et à son autonomie ».

Quatre missions leur sont confiées : la régulation des orientations des personnes sans abri ou risquant de l’être, la coordination des acteurs locaux de l’hébergement et du logement, le soutien à l’accompagnement personnalisé et l’observation dans le but d’ajuster au fil du temps l’offre aux besoins. Trois principes fondamentaux sont, par ailleurs rappelés : la continuité de la prise en charge des personnes, l’égalité face au service rendu et l’adaptation des prestations aux besoins des personnes.

Les SIAO ont vocation à participer au dispositif de veille sociale prévu, dans chaque département, par l’article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles. Sous l’autorité du préfet, ce dispositif de veille sociale est chargé « d’accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures qu’appelle leur état ».

À ce jour, l’étude d’impact annexée au projet de loi précise que l’ensemble des départements de métropole et d’Outre-mer (hormis Mayotte) ont mis en place un SIAO. Les opérateurs qui les portent sont variés : opérateurs 115, associations, structures d’hébergement, bailleurs sociaux, GIP, etc.

B.— LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

En premier lieu, l’article 12 du projet de loi consacre juridiquement les services intégrés de l’accueil et de l’orientation (SAIO) et précise leurs missions.

À cette fin, le I de cet article modifie l’article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles qui prévoit la mise en place, dans chaque département, sous l’autorité du préfet, d’« un dispositif de veille sociale chargé d’accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures qu’appelle leur état ». Il le complète en précisant que l’orientation des personnes sans abri est assurée par un service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO) dont l’existence est ainsi consacrée juridiquement (alinéa 3).