N^° 2560

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 février 2015

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI, autorisant l’approbation du protocole entre le Gouvernement de la République française et le conseil des ministres de la République d’Albanie portant sur l’application de l’accord entre la Communauté européenne et la République d’Albanie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier,

PAR Mme Marie-louise FORT

Députée

——

ET

ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Voir le numéro :

Assemblée nationale : 1586.

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 5

I. LA COOPÉRATION FRANCO-ALBANAISE DANS LE DOMAINE DE LA RÉADMISSION DES ÉTRANGERS EN SÉJOUR IRRÉGULIER 7

A. LES PRINCIPAUX ENJEUX 7

1. Les flux migratoires : des indicateurs en hausse 7

a. Le régime de circulation des ressortissants albanais 7

b. L’immigration légale 7

c. Les indicateurs de la lutte contre l’immigration irrégulière 8

2. Un niveau élevé de déboutés du droit d’asile 9

3. L’Albanie, pays de transit pour les immigrants clandestins 10

4. Les filières d’immigration clandestine et la traite des êtres humains 12

B. L’ÉTAT DE LA COOPÉRATION ENTRE LA FRANCE ET L’ALBANIE DANS LE DOMAINE DE LA RÉADMISSION DES PERSONNES EN SÉJOUR IRRÉGULIER 12

1. Une situation jugée satisfaisante 12

2. L’application de l’accord communautaire de réadmission et du protocole bilatéral 13

II. LE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE DE LA RÉADMISSION DES ÉTRANGERS EN SÉJOUR IRRÉGULIER 15

A. LES PRINCIPALES STIPULATIONS DE L’ACCORD SIGNÉ LE 14 AVRIL 2005 PAR LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE 15

1. La procédure de réadmission des ressortissants des Parties à l’accord 16

2. Les ressortissants de pays tiers et les apatrides 16

3. La clause de non-incidence 17

4. Les stipulations relatives à la mise en œuvre et à l’application de l’accord 18

B. L’APPORT DU PROTOCOLE BILATÉRAL D’APPLICATION DONT LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES EST SAISIE 19

1. Les autorités compétentes et les points de passage entre la France et l’Albanie 19

2. La procédure de réadmission 19

3. Les moyens supplémentaires de preuve et de commencement de preuve 20

4. Les autres modalités d’application 20

CONCLUSION 23

EXAMEN EN COMMISSION 25

ANNEXES 27

ANNEXE 1 - AUDITIONS 29

ANNEXE 2 - TEXTE DE L’ACCORD DU 14 AVRIL 2005 ENTRE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE ET L’ALBANIE 31

ANNEXE 3 - ACCORDS SIGNÉS DANS LE DOMAINE DE LA RÉADMISSION 51

ANNEXE 4 - L’ALBANIE ET L’UNION EUROPÉENNE 53

_____

ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 55

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 14 avril 2005, la Communauté européenne et l’Albanie ont signé un accord tendant à établir des procédures rapides et efficaces pour la réadmission des personnes qui ne remplissent pas, ou ne remplissent plus, les conditions d’entrée, de présence ou de séjour sur le territoire de l’Albanie ou de l’un des Etats membres de l’Union européenne.

Conformément à l’article 19 de cet accord communautaire, entré en vigueur le 1^er mai 2006, la France et l’Albanie ont ensuite signé, le 8 avril 2013, un protocole d’application. Ce protocole strictement bilatéral précise un certain nombre de règles propres aux relations franco-albanaises pour l’application de l’accord communautaire.

Il n’existe aucune automaticité entre la signature d’un accord communautaire en matière de réadmission et la signature, par la France, d’un protocole bilatéral d’application. Tout dépend de l’évaluation qui est faite de l’apport potentiel d’un tel outil juridique, notamment au regard des enjeux migratoires et de l’état de la coopération consulaire.

Le délai entre la signature de l’accord communautaire, intervenue en 2005, et celle du protocole bilatéral, en 2013, doit être apprécié au regard des délais inhérents à toute négociation mais aussi du caractère facultatif et non automatique d’un tel protocole d’application.

I. LA COOPÉRATION FRANCO-ALBANAISE DANS LE DOMAINE DE LA RÉADMISSION DES ÉTRANGERS EN SÉJOUR IRRÉGULIER

A. LES PRINCIPAUX ENJEUX

1. Les flux migratoires : des indicateurs en hausse

a. Le régime de circulation des ressortissants albanais

Depuis le 15 décembre 2010, les ressortissants albanais titulaires d'un passeport biométrique sont exemptés de visa pour entrer dans l'espace Schengen. Comme tous les ressortissants de pays tiers, qu'ils soient ou non soumis à visa, et conformément aux dispositions de l'article 5 du code frontières Schengen, ils doivent toutefois être en mesure de présenter les pièces suivantes :

– leur passeport, en cours de validité et valable trois mois après la date de sortie prévue de l'espace Schengen ;

– les justificatifs relatifs aux conditions du séjour envisagé, c’est-à-dire : des justificatifs de ressources (le « viatique » demandé par la France étant fixé à 65 euros par jour, ramené à 32,50 euros en cas de présentation d'une attestation d'accueil et porté jusqu’à 120 euros par jour en cas de défaut d’attestation d’accueil et de réservation d'hôtel) ; un justificatif concernant le retour en Albanie ; un justificatif d'assurance ; un justificatif d'hébergement (soit une réservation d'hôtel, soit une attestation d’accueil validée en mairie).

Par ailleurs, les intéressés ne doivent pas être fichés au SIS (système d’information Schengen).

b. L’immigration légale

La levée de l’obligation de visa pour les ressortissants albanais en possession d’un passeport biométrique a fortement modifié les flux migratoires en provenance de ce pays. La délivrance des premiers titres de séjour est ainsi en hausse de 57,7 % entre 2010 et 2013.

Premiers titres délivrés
	2008	2009	2010	2011	2012	2013
A. Economique	32	21	20	23	20	53
Compétences et talents
Actif non salarié					1	2
Scientifique	3			2	4	4
Artiste
Salarié	28	20	20	21	13	44
Saisonnier ou temporaire	1	1			2	3
B. Familial	147	165	151	165	169	199
Familles de français	57	84	76	90	89	75
Membres de famille (1)	14	14	11	25	21	45
Liens personnels et familiaux	76	67	64	50	59	79
C. Etudiants et stagiaires	86	97	121	110	128	147
D. Divers	21	21	22	24	30	27
Visiteurs	9	6	7	7	6	7
Etranger entré mineur	10	14	15	17	23	20
Divers (2)	2	1			1
E. Humanitaire	119	93	90	165	160	211
Réfugiés, apatrides et asile	105	72	64	129	118	150
Etrangers malades	14	21	25	36	42	61
Victime de la traite des êtres humains			1
Total	405	397	404	487	507	637
(1) y compris regroupement familial (2) dont acc. travail, ancien combattant, retraité (chiffres 2013 provisoires)

(Source : SGII-AGDREF - DOM-COM inclus)

En 2013, la communauté légale albanaise en France comptait 8 549 personnes, ce qui place cette nationalité au 50^ème rang, toutes nationalités confondues.

L’analyse de la répartition des premiers titres délivrés aux ressortissants albanais et des titres valides au 31 décembre 2013 fait apparaître que trois régions accueillent la majeure partie de la communauté albanaise installée légalement en France : Rhône-Alpes (2 576 personnes), la Lorraine (970) et l’Ile de France (867).

c. Les indicateurs de la lutte contre l’immigration irrégulière

– Le nombre de réadmissions d’étrangers en situation irrégulière d’origine albanaise a connu une augmentation importante en 2012 et 2013, pour atteindre son niveau le plus élevé en 2014.

– Les non-admissions de ressortissants albanais aux frontières métropolitaines varient, quant à elles, sensiblement d’une année sur l’autre, avec deux pics en 2011 et 2013 (respectivement 171 et 152 non-admissions) et une baisse notable en 2012, puis sur les trois premiers trimestres de l’année 2014 (respectivement 92 et 75 non-admissions). Les non-admissions ont majoritairement lieu aux frontières aériennes.

– Les mesures d’éloignement prononcées à l’encontre d’étrangers en situation irrégulière albanais ont crû de 271,9 % entre 2009 et 2014 (sur les trois trimestres de l’année).

Mesures d'éloignement prononcées
	2009	2010	2011	2012	2013	2014 3T
Arrêtés Préfectoraux de Reconduite à la Frontière	335	277	397	18	36	26
Obligations de Quitter le Territoire Français	280	148	754	1 194	2 212	2 854
Interdictions du Territoire Français	30	14	12	32	32	23
Réadmissions	149	129	56	45	80	56
Expulsions	3	6	3	1		5
Total des éloignements	797	574	1 222	1 290	2 360	2 964

L’Unité centrale d’identification de la DCPAF explique cette augmentation, qui ne commence qu’en 2011, par la levée de l’obligation de visas Schengen pour les titulaires de passeports biométriques albanais.

– Le nombre des mesures d’éloignement exécutées progresse de manière plus significative encore. Le tableau ci-dessous en témoigne.

Mesures d'éloignement exécutées
Métropole	2009	2010	2011		2012	2013	2014 3T
Arrêtés Préfectoraux de Reconduite à la Frontière	198	165	87		32	71	71
Obligations de Quitter le Territoire Français	13	12	276		526	1 086	1 317
Interdictions du Territoire Français	23	16	19		41	36	32
Réadmissions	42	40	95		123	121	60
Expulsions		5	3		1		4
Départs volontaires	7	6	13		15	70	216
Total des éloignements	283	244	493		738	1 384	1 700

(source : DCPAF)

– Comme le précise l’étude d’impact, une large majorité des interpellations des ressortissants albanais en situation irrégulière est réalisée à la frontière franco-italienne, dans le Sud-Est du pays, ainsi que dans le Nord et le Pas-de-Calais, à proximité des liens Transmanche vers le Royaume-Uni.

2. Un niveau élevé de déboutés du droit d’asile

Bien que l’OFPRA ait reclassé en décembre 2013 l’Albanie dans la liste des « pays d’origine sûrs » ⁽¹⁾, la demande d’asile albanaise demeure élevée. En 2014, 2 995 demandes ont été enregistrées, contre 3 338 en 2013 ⁽²⁾ ; ce chiffre reste supérieur à celui de 2012 (1 744 demandes).

On constate par ailleurs un pourcentage significatif de déboutés parmi les demandeurs d’asile en provenance d’Albanie.

Asile et protection subsidiaire
	2009	2010	2011	2012	2013	2014 3T
Nombre total de demandes	433	411	339	1 744	3 338	1 565
Dont nombre de 1ères demandes	409	373	309	1 688	3 288	1 486
Nombre de décisions	316	433	463	448	2 132	3 015
Rejets	255	377	346	346	1 953	2 546
Accords	61	56	117	102	179	469
Taux d'acceptation	19,3 %	12,9 %	25,3 %	22,8 %	8,4 %	15,6 %
(source : OFPRA) - hors mineurs - DOM-COM inclus

3. L’Albanie, pays de transit pour les immigrants clandestins

Selon la Direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), l’Albanie n’est pas seulement la source d’une immigration importante vers la France, mais aussi une zone de transit majeure pour des ressortissants des Balkans, de Syrie, de Turquie, d’Afghanistan, du Pakistan et plus récemment d’Afrique (Maghreb, Somalie, Nigeria), qui cherchent à rejoindre l’espace Schengen illégalement.

Des passages ou tentatives de passage de la Grèce vers l’Albanie ont lieu quasiment chaque jour. Selon les autorités albanaises, les transits de migrants ont augmenté en 2013, avec environ 145 interpellations mensuelles. Ils sont ensuite revenus, au 1^er semestre 2014, à une moyenne de 100 interpellations par mois. La plupart de ces interceptions ont lieu, en entrée, dans la région de Gjirokastër (dans le Sud de l'Albanie) et, en sortie, au Nord du pays, près de la ville de Shkodër.

Le recours au vecteur terrestre concerne une large majorité des migrants, lesquels voyagent non-documentés.

Deux routes sont privilégiées afin de rejoindre l’espace Schengen :

– la première, au départ de la Grèce, transite par l’Albanie puis le Monténégro, la Croatie, la Slovénie pour rejoindre l’Italie, la France ou la Grande-Bretagne ;

– la seconde, toujours au départ de la Grèce, transite par l’Albanie puis le Kosovo, la Serbie, la Hongrie et l’Autriche pour atteindre, entre autres destinations, la France.

Les services albanais interceptent par ailleurs régulièrement, dans leurs eaux territoriales, des bateaux de plaisance utilisés pour convoyer des migrants clandestins vers les côtes méridionales de la péninsule italienne. Le recours à la voie aérienne est plus marginal.

Depuis plusieurs années, l’Albanie tente de mettre en place un meilleur contrôle des frontières et une gestion des flux migratoires, notamment par le durcissement des conditions d’obtention des visas. Les efforts portent aussi sur le refoulement systématique des migrants (notamment Syriens et Somaliens) qui solliciteraient un visa à leur arrivée mais dont le séjour en Albanie ne serait pas considéré comme justifié. La notification régulière d’obligations de quitter le territoire ou la reconduite à la frontière des immigrants clandestins détectés participe aussi aux efforts des autorités albanaises dans la lutte contre l’immigration irrégulière.

D’autres initiatives ont aussi été évoquées en réponse aux questions écrites de votre Rapporteure :

– l’instauration, jusqu'en mars 2013, d'un moratoire sur le secteur maritime, qui limitait la navigation à quatre catégories d’embarcations : les bateaux d’État, de pêche, les navires de transport de marchandises et ceux de transport de passagers réglementairement enregistrés ;

– la restructuration des postes-frontières albanais : mi-avril 2014, un accord de coopération opérationnelle a été conclu par les autorités albanaises et kosovares pour restructurer quatre postes-frontières (ceux de Bore-Gllobocice, Orgjost-Orcush et Shishtavec-Krusheve en postes frontaliers communs – PAF albanaise et kosovare – et celui de Morina en centre commun de coopération policière).

Plusieurs actions de coopération ont également été menées entre la France et l’Albanie en 2014 :

– l’organisation d’une mission exploratoire sur les différents points frontières albanais afin d’évaluer les modes de travail de la PAF locale dans le contrôle transfrontière et d’aboutir à une meilleure gestion des flux migratoires ;

– la formation de 32 agents de la PAF sur les normes de sécurité et standards européens, ainsi que sur les opérations d’escorte de reconduits par vols aériens ;

– la formation de 15 agents de la PAF à la lutte contre la criminalité transfrontière (techniques d’enquête, interpellations ou encore identification des réseaux).

La coopération policière franco-albanaise dans le domaine de la lutte contre l’immigration clandestine reste néanmoins peu développée. En dépit de la volonté affichée par les autorités albanaises de se conformer aux standards de l’Union européenne, il a surtout été indiqué à votre Rapporteure que le bilan demeurait contrasté et en deçà des objectifs fixés.

Le trafic de migrants demeurerait en particulier une activité lucrative et peu risquée pour les groupes criminels albanais, notamment en raison d’une présence encore importante de la corruption. Un plan anti-corruption a d’ailleurs été mis en place en novembre 2013.

4. Les filières d’immigration clandestine et la traite des êtres humains

Au cours de l'année 2014, 8 filières d'immigration irrégulière agissant au bénéfice de ressortissants albanais ont été démantelées en France (contre 9 en 2013). Cinq d’entre elles étaient des filières d'acheminement à destination du Royaume-Uni.

Des constats récents semblent démontrer une prise de position dominante de ressortissants albanais dans le Calaisis pour le contrôle des filières de passage vers le Royaume-Uni.

Il faut d’ailleurs noter qu’une large majorité des interpellations d’étrangers en situation irrégulière albanais a lieu dans la zone Nord. Le recours de ces ressortissants à la fraude documentaire (en particulier des documents italiens ou grecs) est massif (avec 696 cas en 2014), la finalité étant de gagner le territoire britannique.

Il existe aussi des réseaux actifs qui conduisent des jeunes femmes albanaise, parfois mineures, à quitter leur pays, légalement ou clandestinement, afin d’être ensuite intégrées dans des réseaux de prostitution. Ce développement de la traite des êtres humains, qui concerne notamment le Kosovo, la Macédoine et l’Italie, s’est étendu depuis 2012-2013 à la France, à la Belgique, à la Suisse, à l'Allemagne et à la Grande-Bretagne.

B. L’ÉTAT DE LA COOPÉRATION ENTRE LA FRANCE ET L’ALBANIE DANS LE DOMAINE DE LA RÉADMISSION DES PERSONNES EN SÉJOUR IRRÉGULIER

1. Une situation jugée satisfaisante

L’Albanie accepte déjà les réadmissions. En 2014, plus de 1 300 Albanais ont été réadmis dans leur pays d’origine après avoir été interpellés en France (contre environ 900 en 2013). Dans le sens opposé, l’attaché de sécurité intérieure en poste à Tirana signale ne pas avoir eu connaissance de cas de Français réadmis en France depuis l’Albanie.

Selon les éléments communiqués à votre Rapporteure, l’Albanie donnerait « toute satisfaction » dans sa coopération en matière de délivrance de laissez-passer consulaires (LPC), le taux de délivrance étant supérieur à 80 % depuis plusieurs années.

	Source : DSED, DIMM
Année	LPC Demandés	LPC Obtenus	Taux
2011	90	56	62,2 %
2012	101	82	81,1 %
2013	113	97	85,8 %
2014	150	138	92 %

L'absence de documents d'identité ne serait pas un frein à la reconnaissance consulaire et à la délivrance de LPC par les autorités albanaises. Il existe une procédure de pré-identification mise en place par l'intermédiaire de la Direction de la Coopération Internationale (DCI) auprès des autorités centrales albanaises.

Le consul s'appuie directement sur ces réponses pour délivrer les LPC. En cas de doute ou de difficulté, il procède à des auditions physiques ou téléphoniques, laissant prévaloir son intime conviction quant à la détermination de la nationalité de l'intéressé.

2. L’application de l’accord communautaire de réadmission et du protocole bilatéral

L’Albanie applique déjà l’accord communautaire de réadmission, signé en 2005, de même que son protocole franco-albanais d’application, bien qu’il n’ait été ratifié que par l’Albanie à ce stade.

Il faut noter en particulier que les autorités albanaises acceptent la réadmission des ressortissants de pays tiers ayant pu transiter par leur territoire, sous réserve de la communication de la preuve de ce transit.

Il a été indiqué à votre Rapporteure qu’il n’existait pas d’estimations du nombre de personnes potentiellement concernées une fois que le protocole d’application franco-albanais sera entré en vigueur.

II. LE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE DE LA RÉADMISSION DES ÉTRANGERS EN SÉJOUR IRRÉGULIER

Le protocole bilatéral qui est soumis à la Commission des affaires étrangères a pour objet de préciser un certain nombre de règles propres aux relations franco-albanaises pour la bonne application de l’accord communautaire de 2005 avec l’Albanie.

Il paraît utile de commencer par présenter cet accord (« l’accord communautaire »), dont le texte figure en annexe du présent rapport, afin d’éclairer les stipulations prévues par son protocole d’application (« le protocole bilatéral »).

A. LES PRINCIPALES STIPULATIONS DE L’ACCORD SIGNÉ LE 14 AVRIL 2005 PAR LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

Comme tous les accords de réadmission conclus au plan européen ⁽³⁾, celui du 14 avril 2005 avec l’Albanie a pour objet de faciliter et d’accélérer le retour des migrants en situation irrégulière, en définissant une procédure rapide et efficace, sur la base d’une complète réciprocité.

Il faut noter que ces accords de réadmission ne définissent pas les critères relatifs à la légalité ou non du séjour des étrangers, cette question relevant du droit national. De tels accords précisent en revanche les conditions dans lesquelles s’effectue la réadmission, une fois qu’une décision de retour a été prise par l’une des Parties.

La compétence communautaire pour conclure des accords de réadmission avec des pays tiers a été reconnue avec l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam. Conformément à l’article 63, § 3, point b, « le Conseil […] arrête […] des mesures relatives à la politique d’immigration, dans les domaines suivants : […] immigration clandestine et séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier ». Des mandats ont ainsi été donnés à la Commission européenne pour mener des négociations en vue de la conclusion d’accords de réadmission avec des Etats tiers.

Il faut noter qu’il ne s’agit pas d’une compétence exclusive – en témoigne, notamment, l’accord de réadmission entre la France et le Kosovo qui a été signé le 2 décembre 2009, puis examiné par la Commission des affaires étrangères en juin 2013.

1. La procédure de réadmission des ressortissants des Parties à l’accord

En vertu des articles 2 et 4 de l’accord de 2005, l’Albanie et tout Etat-membre de l’Union européenne acceptent de réadmettre sur leur territoire toute personne qui ne remplit pas, ou ne remplit plus, les conditions d’entrée ou de séjour applicables sur le territoire de l’autre Partie, lorsqu’il est prouvé ou valablement présumé que cette personne est l’un de leurs ressortissants.

Si le principe selon lequel un Etat est tenu de réadmettre ses propres nationaux sur son territoire résulte du droit international coutumier, un accord de réadmission, tel que celui conclu avec l’Albanie, a pour utilité de reprendre et de préciser cette obligation, en établissant une procédure commune pour son application.

L’annexe 1 de l’accord communautaire établit une liste commune des documents dont la présentation est considérée par les Parties comme une preuve de la nationalité, sans qu’il soit besoin d’une enquête complémentaire : un passeport, quel qu’en soit le type ; une carte d’identité, quel qu’en soit le type également ; un livret ou une carte d’identité militaires ; un livret professionnel maritime ou un livret de batelier ; un certificat de citoyenneté ou tout autre document officiel mentionnant ou indiquant la citoyenneté.

L’annexe 2 établit une liste commune, très large, de documents dont la présentation est considérée comme un commencement de preuve de la nationalité par les Parties, à moins qu’elles ne puissent prouver le contraire. Il s’agit notamment d’une photocopie de l’un des documents énumérés à l’annexe 1, d’un permis de conduire ou de sa photocopie, d’un extrait de naissance ou d’une photocopie de ce document, d’une carte de service d’entreprise ou d’une photocopie de cette carte, d’une déclaration d’un témoin, d’une déclaration de l’intéressé et de la langue qu’il parle, attestée notamment par les résultats d’un test officiel.

En vertu de l’article 10, une demande de réadmission doit recevoir une réponse dans un délai maximal de 14 jours calendaires, à compter de la réception de la demande. Tout refus d’une demande de réadmission doit être motivé. En l’absence de réponse dans le délai de 14 jours, le transfert de la personne concernée est réputé approuvé.

Par ailleurs, si la Partie requise n’a pas délivré, en quatorze jours calendaires, le document de voyage nécessaire au retour de la personne dont la réadmission a été acceptée, cette Partie est réputée accepter l’utilisation d’un modèle type de document de voyage de l’Union européenne utilisé à des fins d’éloignement.

2. Les ressortissants de pays tiers et les apatrides

Si le principe de réadmission par un Etat de ses propres nationaux est consacré par le droit international, aucun Etat n’est tenu, en revanche, d’admettre sur son territoire des personnes qui ne sont pas ses ressortissants. Dans ce domaine, l’accord de réadmission avec l’Albanie, comme les précédents accords signés au plan européen, créé une obligation nouvelle.

En vertu des articles 3 et 5 de l’accord communautaire, l’Albanie et les Etats membres de l’Union européenne doivent réadmettre des ressortissants des pays tiers et des apatrides lorsque ceux-ci sont entrés sur le territoire de la Partie requérante en possession d’un visa ou d’une autorisation de séjour délivrés par la Partie requise ou après avoir séjourné ou transité sur le territoire de cette Partie.

Cette obligation de réadmission ne s’applique pas dans le cas d’un simple transit par un aéroport international de la Partie requise ou lorsque la Partie requérante a elle-même délivré un visa ou une autorisation de séjour – sauf si la personne concernée est en possession d’un visa ou d’une autorisation de séjour délivré(e) par l’Etat requis et d’une durée de validité plus longue, et si le visa ou l’autorisation de séjour délivré(e) par la Partie requérante a été obtenu(e) au moyen de faux documents ou de documents falsifiés.

3. La clause de non-incidence

Si les accords de réadmission, tel que celui conclu avec l’Albanie, suscitent parfois des interrogations relatives au respect des droits de l’homme, notamment dans le cas de la réadmission des ressortissants de pays tiers ou d’apatrides dans un pays de transit ⁽⁴⁾, il faut noter l’existence d’une clause de « non-incidence » confirmant l’applicabilité et le respect des instruments relatifs aux droits de l’homme.

En vertu de l’article 17, « le présent accord n’affecte pas les droits, obligations et responsabilités de la Communauté, des Etats membres et de l’Albanie découlant du droit international et, notamment, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, de la convention du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés, ainsi que des instruments internationaux en matière d’extradition ».

L’article 13 précise aussi qu’une des Parties peut refuser le transit d’un ressortissant d’un Etat tiers ou d’un apatride vers un autre Etat de destination si la personne concernée court un risque réel d’être soumise à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants ou encore à la peine de mort, ou d’être persécutée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social particulier ou de ses opinions politiques dans l’Etat de destination ou dans un autre Etat de transit. Par ailleurs, le transit ne doit être autorisé que si la poursuite du voyage dans d’autres Etats de transit éventuels est garantie, de même que la réadmission par l’Etat final de destination.

Il convient également de préciser que la réadmission d’un étranger en situation irrégulière n’est que la mise en œuvre d’une décision de retour. Quand bien même il existerait un accord de réadmission entre les Etats concernés, une décision de retour ne peut être prise que si elle est conforme aux engagements internationaux de l’Etat – notamment le principe de non-refoulement et le respect des droits fondamentaux.

4. Les stipulations relatives à la mise en œuvre et à l’application de l’accord

Un comité de réadmission mixte est chargé de contrôler l’application de l’accord, de décider des modalités de mise en œuvre nécessaires à son exécution uniforme et de recommander d’éventuelles modifications. Ce comité mixte, institué par l’article 18, se compose de représentants de la Commission européenne, assistés d’experts des Etats membres, et de représentants de l’Albanie.

En vertu de l’article 19, l’Albanie et tout Etat membre peuvent élaborer des protocoles d’application portant sur les règles relatives :

– à la désignation des autorités compétentes, aux points de passage frontaliers et à l’échange des points de contact ;

– aux conditions applicables au rapatriement sous escorte, y compris au transit sous escorte des ressortissants des pays tiers et des apatrides ;

– aux moyens et documents s’ajoutant à ceux énumérés aux annexes 1 à 4 de l’accord. 

La décision de négocier un tel protocole bilatéral d’application est laissée à l’appréciation de chaque Etat membre et à celle de l’Albanie. La Commission européenne a toujours insisté sur le fait que les accords de réadmission sont des instruments autonomes, directement opérationnels et n’exigeant pas la conclusion de protocoles d’application bilatéraux avec les pays concernés ⁽⁵⁾.

Les éventuels protocoles d’application n’entrent en vigueur qu’après leur notification au comité de réadmission mixte mentionné à l’article 18.

B. L’APPORT DU PROTOCOLE BILATÉRAL D’APPLICATION DONT LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES EST SAISIE

1. Les autorités compétentes et les points de passage entre la France et l’Albanie

L’article 1^er désigne les autorités françaises et albanaises compétentes dans les domaines suivants : la transmission des demandes de réadmission, leur réception, la délivrance des laissez-passer, la réception et le traitement des demandes pour les opérations de transit et le règlement des éventuelles difficultés d’interprétation de l’accord.

L’article 2 n’appelle pas non plus de commentaires particuliers. Il désigne les points de passage frontaliers : l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle pour la partie française et l’aéroport international de Nënë Tereza pour la partie albanaise.

2. La procédure de réadmission

Les articles 3 et 4 ont pour objet de préciser les règles de procédure suivies par la France et l’Albanie. Ces règles sont identiques, quelle que soit la Partie requise.

En ce qui concerne les ressortissants français et albanais, l’article 3 renvoie à l’annexe 1 de l’accord communautaire (cf. supra) pour la liste des documents considérés comme recevables afin d’établir la preuve de la nationalité des personnes dont la réadmission est demandée. Il en est de même pour l’établissement du commencement de la preuve de la nationalité, par un renvoi à l’annexe 2 de l’accord.

En cas de doute sur les documents présentés ou d’absence de document à l’appui de la demande de réadmission, une audition doit avoir lieu auprès des autorités consulaires de la Partie requise. Elles entendent la personne concernée afin d’établir sa nationalité. L’audition se déroule soit par téléphone, soit dans les centres de rétention administrative, soit dans les locaux diplomatiques et consulaires, dans un délai de 72 heures suivant la date de réception de la demande de réadmission.

Conformément aux stipulations de l’accord communautaire, l’article 3 rappelle qu’une réponse doit être apportée à la demande de réadmission dans un délai de 14 jours calendaires, y compris lorsque des doutes subsistent sur la nationalité et que des vérifications s’avèrent nécessaires.

L’article 4 est relatif aux personnes n’ayant ni la nationalité albanaise ni la nationalité française. Cet article renvoie à la liste des documents figurant à l’annexe 3 de l’accord communautaire pour l’établissement de la preuve des conditions de la réadmission et à l’annexe 4 pour le commencement de preuve de ces conditions.

Comme pour les ressortissants français et albanais et conformément aux stipulations de l’accord communautaire, l’article 4 rappelle que la Partie requise doit apporter une réponse à la demande de réadmission des ressortissants de pays tiers et apatrides dans un délai de 14 jours.

En cas de doute sur les documents présentés par la Partie requérante, le ministère de l’intérieur de la Partie requise effectue des vérifications complémentaires sur l’entrée, la présence ou le séjour de l’étranger.

3. Les moyens supplémentaires de preuve et de commencement de preuve

Comme le permet l’article 19 de l’accord communautaire, la France et l’Albanie conviennent de compléter les listes de documents figurant en annexe à cet accord.

L’article 5 du protocole franco-albanais complète l’annexe 1, relative aux documents reconnus comme établissant une preuve de la nationalité. La France et l’Albanie admettent également les documents suivants : un laissez-passer consulaire périmé ; tout document à caractère électronique ou biométrique permettant d’établir la nationalité.

L’article 6 ajoute à la liste figurant à l’annexe 2 de l’accord communautaire un autre document reconnu comme un commencement de preuve supplémentaire de la nationalité. Il s’agit du relevé d’empreintes digitales.

En ce qui concerne l’établissement de la preuve des conditions de la réadmission des ressortissants de pays tiers et des apatrides, l’article 7 ajoute plusieurs documents supplémentaires, notamment un visa expiré depuis moins de six mois, une autorisation de séjour expirée depuis moins d’un an  et un document de voyage dont la durée de validité est périmée.

4. Les autres modalités d’application

L’article 8 rappelle les documents qui doivent être transmis conjointement à la demande de réadmission.

Conformément à l’accord communautaire, l’article 9 du protocole bilatéral rappelle que les réponses aux demandes de transit ⁽⁶⁾ doivent être apportées dans un délai maximal de cinq jours calendaires.

L’article 10 précise les conditions applicables aux escortes. On peut relever les points suivants :

– les membres de l’escorte exécutent leur mission sans arme, en civil et munis des documents attestant que la réadmission ou le transit a été décidé d’un commun accord ;

– les membres de l’escorte se trouvant sur le territoire de l’autre Partie sont tenus de respecter sa législation ;

– leurs prérogatives se limitent, pendant le déroulement du transit, à la légitime défense ; en l’absence de forces de l’ordre de la Partie requise ou dans le but de leur porter assistance, les agents d’escorte peuvent répondre à un danger immédiat et grave par une intervention raisonnable et proportionnée, afin d’empêcher la personne concernée de fuir, d’infliger des blessures à elle-même ou à tiers ou de causer des dommages matériels ;

– lorsque le transit est assuré sous escorte, celle-ci ne doit pas quitter la zone internationale de l’aéroport ;

– la durée maximale de l’opération de transit est limitée à 12 heures, sauf cas particuliers justifiant une extension exceptionnelle jusqu’à 24 heures.

L’article 11 est relatif à la prise en charge des coûts. L’accord communautaire prévoit que tous les frais de transport engagés jusqu’à la frontière de l’Etat de destination finale dans le cadre des opérations de réadmission et de transit sont à la charge de l’Etat requérant. Le protocole bilatéral précise qu’ils doivent être remboursés à la Partie requise dans un délai de trente jours au plus tard.

En ce qui concerne la France, l’étude d’impact précise que le volume des retours envisagés ne devrait pas avoir d’incidence financière majeure. Ces coûts ne nécessiteront pas d’augmentation du volume des crédits prévus dans le cadre du programme budgétaire 303 « Immigration et asile », dont la Commission des affaires étrangères se saisit chaque année pour avis.

L’article 12 prévoit que les autorités compétentes des deux Parties communiquent entre elles, pour l’application du protocole, dans la langue officielle de leur Etat. En cas de nécessité, les échanges pourront néanmoins avoir lieu dans une autre langue choisie d’un commun accord – généralement la langue anglaise.

L’article 13, relatif à l’entrée en vigueur, à la durée et à l’amendement du protocole, n’appelle pas de commentaires particuliers.

CONCLUSION

Le contexte dans lequel la Commission des affaires étrangères est appelée à se prononcer sur le projet de loi autorisant l’approbation du protocole entre la France et l’Albanie portant sur l’application de l’accord entre la Communauté européenne et l’Albanie relatif à la réadmission des personnes en séjour irrégulier appelle plusieurs commentaires :

– d’une part, les éléments communiqués à votre Rapporteure font état d’une coopération donnant « toute satisfaction » entre la France et l’Albanie en ce qui concerne la délivrance des laissez-passer consulaires ;

– d’autre part, ce protocole est déjà appliqué par l’Albanie ⁽⁷⁾, avant même son approbation par la France et son entrée en vigueur, tandis que notre pays ne ferait pour sa part l’objet d’aucune demande de réadmission.

L’adoption du présent projet de loi n’en est pas moins nécessaire, car elle permettra de conforter un protocole qui consacre et renforce le cadre formel de la coopération franco-albanaise dans un domaine important au regard des enjeux migratoires pour notre pays.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission examine le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 11 février 2015, à 9h30.

Après l’exposé de la rapporteure, un débat a lieu.

M. Jean-Pierre Dufau. Je remercie la Rapporteure pour la précision de son exposé. Je n’ai pas de question sur l’accord lui-même, mais souhaite aborder un sujet connexe : le droit d’asile et la loi que nous venons de voter en la matière. L’Albanie est tantôt considérée en Europe comme un pays sûr, tantôt comme un pays non sûr. Il en est de même avec la liste française. Il y a de quoi s’y perdre. Comment pourra être appliqué le protocole si l’Albanie change ainsi de situation?

M. Jean-Paul Bacquet. Les demandeurs d’asile albanais en France produisent généralement comme seule pièce un permis de conduire. Ces documents sont souvent des faux et je m’étonne qu’ils figurent parmi les pièces considérées comme des documents officiels d’identité. Par ailleurs, sur tous ces Albanais qui font l’objet d’une mesure de reconduite à la frontière, combien sont-ils à être réellement reconduits ? Je continue à les voir dans ma circonscription, qui est proche de la région Rhône-Alpes où ils sont nombreux.

Mme Marie-Louise Fort, rapporteure. Pour répondre à la question de Jean-Pierre Dufau, il est effectivement surprenant de constater que l’Albanie a été maintenue par le Conseil d’Etat sur la liste des pays d’origine sûrs en France au moment où la Belgique faisait sortir ce pays de sa propre liste, en octobre 2014. Le protocole ne porte pas sur le droit d’asile, mais il peut concerner en effet des déboutés du droit d’asile. C’est la liste française qui est prise en compte.

Le permis de conduire est souvent un faux et je pense que les cartes d’entreprises, considérées comme un commencement de preuve en vertu du protocole, peuvent être encore moins fiables.

L’écart entre le nombre de mesures d’éloignement prononcées et le nombre de celles exécutées est le suivant : 2 360 mesures d’éloignement ont été prononcées en 2013 et 1 384 exécutées ; 2 964 ont été prononcées au cours des 3 premiers trimestres 2014 et 1 700 exécutées.

Il est évident qu’il faudrait être plus cohérent et mener en particulier un travail sur l’espace Schengen. Il a le mérite d’exister, mais on pourrait améliorer son fonctionnement. Je vous livre là un sentiment personnel.

Suivant les conclusions de la rapporteure, la commission adopte sans modification le projet de loi (n° 1586).

ANNEXES

ANNEXE 1

AUDITIONS 

Néant

ANNEXE 2

TEXTE DE L’ACCORD DU 14 AVRIL 2005 ENTRE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE ET L’ALBANIE

ANNEXE 3

ACCORDS SIGNÉS DANS LE DOMAINE DE LA RÉADMISSION

PAYS	Mandat	Début des négociations	Signature	Entrée en vigueur	Protocole arrangement ou annexe
ALBANIE	28/11/2002	15/16-05-03	14/04/2005	01/05/2006	Protocole d'application signé le 8 avril 2013, en cours de ratification
ALGERIE	28/11/2002
ARMENIE	12/12/2011	Février 2012	19/04/2013	01/01/2014	En cours.
ARYM	13/11/2006	30/11/2006	18/09/2007	01/01/2008	En cours.
AZERBAIDJAN	12/12/2011	07/02/2012	28/02/2014	01/09/2014
BIELORUSSIE	28/02/2011	Juin 2014
BOSNIE HERZEGOVINE	13/11/2006	30/11/2006	18/09/2007	01/01/2008	Protocole d'application signé le 3 juillet 2014, en cours de ratification.
CAP-VERT	01/06/2009	Automne 2009	18/04/2013	01/12/2014
CHINE	28/11/2002
HONG KONG	Avril 2001	Octobre 2001	27/11/2002	01/03/2004
GEORGIE	Novembre 2008	02 avril 2009	22/11/2010	01/03/2011
MACAO	Avril 2001	Octobre 2001	13/10/2003	01/06/2004
MAROC	Septembre 2000	07/04/2003
MOLDAVIE	19/12/2006	09/02/2007	10/10/2007	01/01/2008
MONTENEGRO	13/11/2006	30/11/2006	18/09/2007	01/01/2008	En cours.
PAYS	Mandat	Début des négociations	Signature	Entrée en vigueur	Protocole arrangement ou annexe
PAKISTAN	Septembre 2000	Avril 2004	26/10/2009	01/12/2010
RUSSIE	Septembre 2000	Janvier 2003	25/05/2006	01/06/2007	Protocole d'application signé le 1^er mars 2010, entré en vigueur le 22 octobre 2010
SERBIE	13/11/2006	30/11/2006	18/09/2007	01/01/2008	Protocole d'application signé le 18 novembre 2009, loi portant approbation du protocole, 7 juillet 2014.
SRI LANKA	Septembre 2000	Juillet 2001	04/06/2004	01/05/2005
TURQUIE	Novembre 2002	Mai 2005	16/12/2013	01/10/2014
UKRAINE	Juin 2002	18/11/2002	18/06/2007	01/01/2008

(Source : ministère des affaires étrangères et du développement international).

ANNEXE 4

L’ALBANIE ET L’UNION EUROPÉENNE

Les relations entre l’UE et l’Albanie sont régies par un accord de stabilisation et d’association entré en vigueur le 1^er avril 2009. La même année, l’Albanie a déposé sa candidature en vue d’une adhésion à l’UE.

L’Albanie a obtenu le statut de candidat lors du Conseil européen des 26-27 juin 2014, entérinant les conclusions du Conseil des affaires générales (CAG) du 24 juin précédent. Le Conseil a toutefois souligné que l'Albanie devait « intensifier ses efforts pour veiller à ce que les grandes priorités soient mises en œuvre durablement, intégralement et sans exclusive » (en particulier dans la lutte contre la corruption, le renforcement de l'indépendance, de la transparence et de l'obligation de rendre des comptes du pouvoir judiciaire). Le Conseil a invité « la Commission à rendre compte de manière exhaustive et approfondie, outre du « paquet élargissement », des progrès réalisés par l'Albanie dans ces domaines prioritaires clés ».

Dans son rapport de progrès d’octobre 2014, la Commission n’a pas proposé d’ouvrir les négociations d’adhésion (prochaine étape du rapprochement européen de l’Albanie) et a mis en exergue les obligations qui s’imposent à l’Albanie, et en particulier le respect des priorités clefs définies en 2012. Elle a insisté en particulier sur le besoin de combler les « nombreuses lacunes » qui persistent dans le domaine de l’Etat de droit et d’« intensifier les efforts » dans ces domaines (lutte contre la corruption, lutte contre le crime organisé, réforme du système judiciaire, droits fondamentaux, politique des visas).

Les conclusions du CAG du 16 décembre 2014 réaffirment les critères que devra remplir l'Albanie pour l'ouverture des négociations et mentionne, notamment, les attentes de l’UE dans les domaines suivants : réforme de l’administration publique, réforme du système judiciaire, lutte contre la corruption et le crime organisé, protection des droits de l’homme, conduite de politiques non discriminatoires, réformes économiques. Aucun chapitre n’est donc actuellement en cours de négociation. Des discussions sont engagées au sein de groupes de travail pour suivre les progrès réalisés dans la mise en œuvre des engagements pris par l’Albanie.

C’est sur la base des réformes et des progrès réalisés par l’Albanie que la Commission recommandera, le moment venu, l’ouverture des négociations d’adhésion. Il reviendra alors au Conseil européen d’autoriser, à l’unanimité, l’ouverture des négociations d’adhésion avec ce pays.

(Source : ministère des affaires étrangères et du développement international).

ANNEXE

TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Article unique

(Non modifié)

Est autorisée l’approbation du protocole entre le Gouvernement de la République française et le conseil des ministres de la République d’Albanie portant sur l’application de l’accord entre la Communauté européenne et la République d’Albanie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier, signé le 14 avril 2005 à Luxembourg (ensemble deux annexes), signé à Tirana le 8 avril 2013, et dont le texte est annexé à la présente loi.

NB : Le texte de l’accord figure en annexe au projet de loi (n° 1586)

© Assemblée nationale

¹ () La liste des pays d’origine sûrs est fixée par le Conseil d’administration de l’OFPRA. Est considéré comme sûr un pays « s'il veille au respect des principes de liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales » (article L.741-4,2° du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile).

Les demandeurs d'asile originaires des Etats figurant sur cette liste ne peuvent bénéficier d'une admission au séjour au titre de l'asile. Leur demande est donc instruite par l'OFPRA dans le cadre de la procédure prioritaire et leur recours éventuel devant la Cour nationale du droit d'asile n'a pas de caractère suspensif.

La prise en compte du caractère sûr du pays d'origine n'exclut pas le principe de l'examen individuel de la demande d'asile par l'OFPRA.

² () Hors mineurs accompagnants (5 066 demandes au total).

³ () Leur liste figure en annexe.

⁴ () La personne n’est alors réadmise dans l’Etat requis (de transit) que pour être ensuite reconduite vers un autre pays (l’Etat de destination).

⁵ () Voir notamment la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 23 février 2011, relative à l’évaluation des accords de réadmission conclus par l’UE.

⁶ () La notion de transit correspond au passage d’un ressortissant d’un pays tiers ou d’un apatride par le territoire de l’État requis au cours de son transfert entre l’État requérant et le pays de destination finale (qui est un autre pays que l’Etat requis).

⁷ () Il a été ratifié du côté albanais par le conseil des ministres dès le 5 mai 2013.