N° 1864 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999. AVIS PRÉSENTÉ
DÉFENSE PAR M. Michel MEYLAN, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : 1861 (annexe n° 40) Lois de finances. La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de : M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Arthur Paecht, Jean-Claude Sandrier,
MESDAMES, MESSIEURS, S’adapter et se moderniser : dans un contexte de bouleversement total du secteur de la défense, tant public que privé, ces deux principes d’action résument le défi majeur auquel sont confrontés tous les acteurs de la défense, les armées certes, mais également les industries d’armement et les services du ministère de la Défense qui assurent l’équipement et le soutien des forces. Telle est la perspective dans laquelle s’inscrit ce nouvel avis de la Commission de la Défense sur les crédits des services communs du ministère de la Défense, inscrits au projet de loi de finances pour 2000. S’ils sont divers, tant par leur rôle que par leur poids dans le budget de la défense, ces services n’en sont donc pas moins confrontés aux mêmes impératifs. Votre rapporteur souhaiterait faire porter son analyse sur quatre d’entre eux : la Délégation générale pour l’Armement, le Service de Santé, le Service des Essences et la Délégation à la Communication de la Défense. La Délégation générale pour l’Armement représente le premier des services communs du ministère de la Défense. L’expression de service commun ne traduit toutefois qu’imparfaitement l’ampleur des responsabilités de la DGA dans le secteur de la défense. Fournisseur, contrôleur, producteur ou expert, ce service joue en effet un rôle pivot dans ce secteur, que l’évolution du contexte stratégique et des moyens budgétaires conduit d’ailleurs à redéfinir. Ainsi, depuis 1996, la DGA met en œuvre une réforme totale de ses structures et de ses méthodes qu’elle devrait voir aboutir à l’issue de la durée d’application de la présente loi de programmation militaire. C’est, en 2002, une nouvelle DGA qui devra disposer des moyens de fournir aux armées les matériels dont elles ont besoin, au meilleur prix. Composantes des opérations extérieures, les services de soutien des forces que sont le service de santé, celui des essences et la délégation à l’information et à la communication de la défense (DICOD) se sont engagés sur la voie de la professionnalisation. Confrontés tous trois à la suppression du service national, ce qui signifie la perte d’une ressource en spécialistes de haut niveau (médecins pour le service de santé, graphistes, journalistes et linguistes pour la DICOD), et au renforcement des capacités de projection, ils doivent s’orienter vers une plus grande polyvalence de leurs moyens techniques comme de leurs personnels, tout en continuant d’assumer des tâches très spécialisées. Ainsi, le service de santé devra-t-il créer un corps de chirurgiens-dentistes, possible depuis l’adoption du projet de loi sur les réserves, et poursuivre ses efforts de recrutement de médecins. La DICOD, quant à elle, devra étudier et mettre en place une filière d’experts en communication. Les budgets de ces services s’inscrivent dans les efforts du ministère de la défense pour la maîtrise des finances publiques. Si les crédits du service des essences restent globalement stables (+ 0,7 %), le titre V diminue de 3,7 % en crédits de paiement, ce qui risque à terme, si cette baisse perdure, de retarder les travaux de mise aux normes de ses installations pétrolières classées. La DICOD voit ses crédits de fonctionnement et d’infrastructure progresser de 18,8 %, mais cette hausse est entièrement consacrée au paiement du premier semestre du marché public d’édition qu’elle a passé pour la fabrication de ses revues. Les crédits du service de santé baissent nettement (- 8,5 %), en raison notamment de la forte diminution de 126 millions de francs des dépenses de fonctionnement-alimentation. Malgré la baisse de 2,8 % en crédits de paiement des dotations d’équipement et d’infrastructure, aucune opération programmée lors des précédentes lois de finances ne sera toutefois ajournée ni ralentie. Votre rapporteur ne consacrera pas d’analyse spécifique au budget des services de renseignement, dont il fournira seulement les tendances générales dans la présente introduction. Au total, le budget des trois services de renseignement qui dépendent du ministère de la Défense - direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), direction de la protection du secret de la défense (DPSD) et direction du renseignement militaire (DRM)- s’élève à 1,66 milliard de francs dans le projet de loi de finances 2000, hors crédits spéciaux prélevés sur le chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier Ministre. La DGSE, avec un budget de personnel et de fonctionnement de 850,67 millions de francs et un budget d’investissement de 831,3 millions de francs d’autorisations de programme et de 654,7 millions de francs de crédits de paiement, voit ses moyens budgétaires augmenter respectivement de 4,8 % et 2,5 %. La DRM est dotée sur le titre III, de 40 millions de francs et, sur le titre V, de 51 millions de francs d’autorisations de programme et de crédits de paiement, soit une diminution de 23,8 % de ses crédits d’investissement, imputable à la non–dotation de l’opération programmée SIRIUS. Enfin, 44,02 millions de francs sont inscrits au titre III du budget de la défense pour la DPSD, soit une stabilité en francs courants par rapport à 1999. En revanche, les crédits d’équipement qui lui sont destinés diminuent de 8,6 % et ses autorisations de programme, de 5,4 %, s’établissant à 25,6 et 26,5 milliards de francs. Cette dotation devrait néanmoins permettre de mener à bien les projets informatiques du service. LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L’ARMEMENT Depuis plus de trois ans maintenant, la délégation générale pour l’armement (DGA) est engagée dans une refonte totale de ses méthodes et de ses structures, afin de satisfaire à l’objectif de réduction de 30 % sur six ans du coût des programmes d’armement qui lui a été assigné par le Conseil des Ministres du 27 mars 1996. L’objectif de réduction des coûts, pour important qu’il soit, ne doit pas tromper. L’enjeu sous-jacent de cette réforme n’est pas uniquement financier. C’est, en filigrane, la question de la capacité de la DGA à s’adapter à un environnement qui n’a plus rien de commun avec celui qui a présidé à sa création en 1961 et dans lequel elle a évolué pendant plus de trente ans, qui est posée. Désormais en effet, le secteur de l’armement évolue dans un contexte concurrentiel et est soumis à une forte contrainte budgétaire. Alors que nous abordons, avec le projet de loi de finances pour 2000, la quatrième annuité de la loi de programmation militaire, votre rapporteur souhaiterait dresser un état des lieux de la réforme de la DGA, un bilan d’étape, à l’instar de la démarche qu’il avait suivie l’an dernier. L’enjeu financier et stratégique d’une réforme qui met en cause l’institution qui gère 80 % des crédits d’équipement militaire, soit près de 60 milliards de francs, justifie amplement ce travail de suivi. I. — LA RÉFORME DE LA DGA : ÉTAT DES LIEUX Aux termes du décret du 17 janvier 1997, cinq types de missions sont confiés à la DGA : — faire exécuter les recherches et études préalables à la conception des armements futurs en tenant compte des priorités et des besoins définis par les états-majors, participer aux travaux de prospective, de planification et de programmation, conduire la procédure de lancement et faire exécuter les expertises techniques, évaluations et essais de son ressort ; — veiller au maintien des capacités technologiques et industrielles nécessaires à la défense ; faire exécuter les activités industrielles en matière de soutien logistique des matériels d’armement à la demande des chefs d’états-majors ; — exercer, par délégation du Ministre chargé des armées, la tutelle des organismes soumis au contrôle de l’Etat et assurer la surveillance des entreprises privées travaillant pour l’armement ; — exercer les attributions dévolues au Ministre chargé des armées dans le domaine des essais et réceptions d’aéronefs ; — proposer au Ministre chargé des armées les actions techniques et industrielles à entreprendre sur le plan international et en assurer l’exécution ; proposer des orientations en matière d’exportation d’armement et mettre en œuvre la politique retenue ; conduire les négociations relatives aux engagements internationaux en matière d’armement. C’est donc une triple mission de prévision, de contrôle, d’achat et de production qu’assume la DGA, à laquelle il faut ajouter sa fonction d’opérateur industriel. Les réformes qui se sont poursuivies au cours de l’année 1999 ont pour l’essentiel touché deux domaines de la compétence de la DGA. D’une part, la modernisation des structures et des procédés de gestion internes, comme la rénovation des liens avec les industriels de l’armement contribuent petit à petit à améliorer la gestion des programmes d’armement. D’autre part, la décision de transformer la direction des constructions navales en service à compétence nationale indépendant de la DGA représente une évolution majeure du rôle de la DGA comme opérateur industriel et pose, in fine, la question de son périmètre optimal. A. DES PROJETS AUX RÉALISATIONS 1. Une gestion plus dynamique des programmes d’armement L’année 1999 a vu se poursuivre la mise en place de nouvelles procédures budgétaires et comptables destinées à optimiser la gestion des programmes d’armement. Par ailleurs, la redéfinition des liens entre la DGA et les industriels de l’armement progresse également, autour de la notion clé de « partenariat stratégique ». · Sur le plan budgétaire, une nouvelle réforme de la nomenclature budgétaire est intervenue au début de l’année 1999, destinée à apporter plus de précision à la présentation de l’emploi des crédits. Notamment, cette réforme privilégie la présentation des crédits de paiement par grands programmes en isolant ceux-ci sur un article budgétaire ; elle fait également ressortir les moyens budgétaires destinés au maintien en condition opérationnelle. Sur le plan comptable, deux modifications réglementaires sont intervenues dans le cadre de la modernisation de la gestion des crédits d’équipement, qui touchent d’ailleurs l’ensemble du ministère de la défense : — l’extension du contrôle financier déconcentré aux dépenses du titre III, hors rémunérations et charges sociales. Ce nouveau contrôle est actuellement expérimenté dans trois établissements de la DGA ; — la poursuite du déploiement et de la mise en œuvre du nouveau standard d’échange des données compatibles informatisées NDL (nouvelle dépense locale) entre les ordonnateurs secondaires du ministère de la défense et la paierie générale du trésor. Au cours des six premiers mois de l’année 1999, presque tous les services de la DGA, soit la grande majorité des ordonnateurs des crédits de paiement du ministère de la défense, sont passés sous le nouveau système. · La rénovation des liens entre la DGA et les industriels de l’armement s’est poursuivie en 1999. Il faut rappeler en effet que la réforme de la DGA modifie certes l’organisation, les structures et les méthodes de travail de ce service administratif mais elle se traduit également par un changement radical de ses relations avec les industriels. Alors qu’auparavant, ces derniers se voyaient fixer des objectifs avant tout techniques, les aspects financiers étant relativement secondaires, la démarche est maintenant inversée : dans un contexte de restriction durable des moyens budgétaires alloués à la politique d’équipement des armées, la notion de prix de revient est déterminante. La réduction du coût des programmes d’armement passe donc également par une refonte des relations entre la DGA acheteur pour le compte du ministère de la défense et les industriels prestataires de services. En termes pratiques, cette réorientation des liens entre l’Etat et les industriels se traduit par l’application de trois principes d’action : mise en concurrence, responsabilisation des maîtres d’œuvre sur des engagements globaux et regroupement des commandes, notamment par la notification de commandes pluriannuelles globales. Le recours systématique à la mise en concurrence appelle quelques commentaires : dans un contexte de concentration sans précédent des entreprises du secteur de l’armement, n’y a-t-il pas une contradiction flagrante entre cet objectif et la réalité industrielle ? La DGA en est d’ailleurs bien consciente puisqu’elle évalue à 80 % la part des marchés notifiés sans mise en concurrence, en montant comme en valeur absolue. Au regard des rapprochements et alliances en cours, il n’est guère douteux que cette part n’évolue à la baisse. Par ailleurs, l’objectif de globalisation des prestations et de responsabilisation des maîtres d’œuvre sur des engagements de résultats globaux vont dans le même sens, tout comme la dépendance souvent constatée pour les prestations de maintien en condition opérationnelle. La notion de mise en concurrence n’est pas pour autant dénuée de pertinence si l’on raisonne à l’échelle européenne, sous réserve de réciprocité des partenaires européens de la France. Pour l’heure, force est de constater que ce principe n’est qu’un vœu pieux. Il est vrai que la problématique de la restructuration dans le sens d’une concentration accrue du secteur de l’armement se pose également à ce niveau. La mise en concurrence peut cependant s’exercer au niveau des entreprises sous-traitantes. La création de grands monopoles de l’armement ne doit pas conduire à sous-estimer le poids de la sous-traitance qui demeure une réalité du marché de l’armement. Dans ces conditions, la DGA, qui, rappelons-le, a également en charge le contrôle de ce secteur, au niveau national, s’efforce d’obtenir de la part du maître d’œuvre retenu une mise en compétition effective des sous-traitants en matière d’équipements ou de sous-systèmes. C’est là une démarche qui conditionne la pérennité d’un tissu industriel dont le poids en matière d’emploi et de base technologique n’est plus à démontrer. Ainsi, le plan d’acquisition élaboré par les maîtres d’œuvre qui concourent dans le cadre d’un appel d’offres, plan dont l’objet est de définir les modalités d’attribution des prestations et des responsabilités au niveau des sous-systèmes et des équipements, devrait être l’un des critères de choix retenus pour évaluer les offres. Cette approche est encore en cours d’initialisation et devrait être mise en œuvre prochainement sur des marchés pilotes. La DGA est donc en attente d’un retour d’expérience lui permettant de détailler les gains ou les difficultés éventuelles de ce système. Nul besoin de souligner que ces innovations supposent l’instauration d’un dialogue constant entre la DGA et les industriels, la réforme ne pouvant réussir sans eux et encore moins contre eux. En 1999, ce sont donc plus de quarante réunions bilatérales qui ont été tenues autour de la notion de « partenariat stratégique ». La DGA a également promu des carrefours sectoriels ouverts à toutes les entreprises travaillant dans ce secteur. A l’égard des petites et moyennes entreprises, plusieurs mesures ont été mises en œuvre en 1999, dans le cadre du plan d’actions PME-PMI : — renforcement de leurs fonds propres grâce à l’intervention de fonds de capital-risque. Depuis l’instauration de ce dispositif en 1993, plus de 250 sociétés ont pris contact avec le réseau régional des relais-défense afin d’instruire un dossier. En 1998, une vingtaine de sociétés a bénéficié d’investissements privés pour un montant total de 25 millions de francs environ ; — versement d’avances remboursables à une vingtaine de sociétés, pour un montant total de 30 millions de francs, afin de permettre le financement de l’industrialisation de produits militaires exporté ; — soutien financier à la promotion industrielle et à la prospection en faveur d’une quarantaine d’entreprises ; — soutien de l’innovation à travers la mise en place d’une procédure d’examen de projets innovants non sollicités, qui a concerné, entre les mois de juin 1998 et 1999, 27 propositions, dont 7 ont reçu un avis favorable et 7 sont toujours en cours d’examen. 2. Quel périmètre optimal pour la DGA ? Si votre rapporteur a fait le choix de concentrer son analyse sur la DGA dite étatique, excluant ses activités d’opérateur industriel par ailleurs traitées dans d’autres avis de la commission de la défense, la décision de sortir la direction des constructions navales (DCN) du giron de la DGA pour en faire un service à compétence nationale appelle cependant quelques commentaires. Elle pose en effet le problème du périmètre optimal de la DGA, question qui n’est pas sans lien avec l’évolution de son coût d’intervention, une partie du coût de la direction des centres d’essais (DCE) étant comptabilisée dans ce coût. Plus encore, ce service industriel de la DGA devrait représenter, en 1999, 60 % du coût d’intervention total. La question de l’adaptation du statut de la DCE à ses missions n’est pas nouvelle et fait l’objet de réflexions au ministère de la Défense ou au ministère de l’Economie et des Finances depuis quelques années déjà. Le constat est simple : confronté à une baisse tendancielle de son plan de charges lié aux besoins de la défense française (- 20 % entre 1996 et 2002), ce service peut-il garder un statut étatique, alors qu’il va devoir diversifier sa clientèle et, pour ce faire, intervenir sur un marché compétitif ? Sans doute cette diversification est-elle déjà une réalité, sans qu’aucun changement de statut n'ait été réalisé. Ainsi, les prises de commandes au profit de clients payants extérieurs au ministère de la défense se sont élevées à 119 millions de francs en 1997 et 202 millions de francs en 1998. Quant aux résultats réalisés au 31 juillet 1999, ils sont cohérents avec l’objectif de 275 millions de francs pour l’année en cours. A terme, il est prévu de réaliser 10 % de l’activité de la DCE avec cette clientèle, soit environ 500 millions de francs de commandes par an. Il est à noter qu’au sein de cette clientèle extérieure au ministère de la Défense, les clients étrangers comptaient pour 10 % en 1997, 20 % en 1998 et plus de 25 % au premier semestre 1999. Néanmoins, la mise en cohérence entre le mode de fonctionnement rénové de la DCE, axé autour des principes de contractualisation, de compétitivité et de culture du client, et le statut de cet organisme est nécessaire à terme. Sans doute ne peut-on que soutenir l’argumentation de la DGA d’après laquelle toute évolution du cadre juridique de la DCE ne pourra intervenir que postérieurement à la mise en place d’un système comptable et financier cohérent. A cet égard, votre rapporteur se réjouit des avancées dans ce domaine, qui visent, à terme, à doter le service des outils comptables aptes à lui permettre d’évaluer le coût de ses activités et à en rationaliser les structures. D’ores et déjà en effet, des résultats non négligeables ont été acquis. On notera par exemple la fermeture effective du site de Melun en novembre 1998, l’amorce du transfert de la base d’essais en vol de Brétigny vers celles de Cazaux et Istres, la création, en avril 1999, d’une fonction achat centrale chargée d’élaborer et de mettre en œuvre une politique d’achat globale et la mise en place d’une contractualisation systématique des activités depuis la fin de l’année 1998. A la fin de l’année 1999, deux évolutions importantes devraient voir le jour qui permettront de mieux tirer parti des capacités publiques d’essais de matériels d’armement. Ainsi, un protocole devrait être signé entre la DCE et l’état-major de l’armée de l’air, visant à exploiter les synergies entre les centres d’essais respectifs de ces deux acteurs. Par la suite, deux autres protocoles devraient être signés sur ce modèle avec l’état-major des armées et l’état-major de l’armée de terre. Par ailleurs, un protocole d’accord devrait intervenir avec l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA) afin de rationaliser les moyens respectifs de ces deux entités et de mieux articuler leur intervention en matière d’expertise, d’études et de recherche. Peut-on néanmoins échapper à la question du statut de la DCE ? Sans doute, dès lors que de véritables outils comptables et financiers auront été mis en place, la DCE aura franchi une étape importante et sera à même de fonctionner selon une logique économique que le régime budgétaire, sans l’empêcher, ne garantit pas pour autant. Mais, tant que le principal client de la DCE, le ministère de la défense, considérera les prestations de la DCE comme gratuites, rien ne garantit que ses demandes correspondent à un besoin justifié ni que l’utilité des prestations est à la mesure de leur coût, ni même que les arbitrages entre les demandes, nécessaires au regard du volume de celles-ci, sont pertinents. Certes, la mise en place de droits à prestations résout partiellement cette question mais elle n’a pas l’efficacité qu’aurait un transfert de crédits du ministère vers la DCE. C’est pourquoi le rattachement de la DCE à un compte de commerce ou sa transformation en établissement public sont parfois évoqués, dans la mesure où ces solutions répondraient à la double nécessité d’un fonctionnement économique et de la préservation du statut des personnels. On observera que le rattachement à un compte de commerce serait pour le moins étonnant à l’heure où l’on s’apprête à abandonner ce système pour la DCN. Quant à l’évolution de la DCE vers un statut de société de droit privé, elle est exclue par la DGA, pour des raisons de souveraineté notamment. B. L’IMPACT DES RÉFORMES MISES EN OEUVRE 1. Des méthodes de travail rénovées ? Réforme culturelle et pas seulement structurelle, la transformation de la DGA suppose une évolution considérable des méthodes de travail. C’est pourquoi le délégué général pour l’armement a souhaité introduire des pratiques de « management » assez semblables à celles du secteur privé. Ainsi, en 1999, une attention particulière a été apportée à la mobilisation et à la valorisation des compétences. Par exemple, un prix « initiative et progrès » a été créé et des formations au management ont été mises en place. L’impact de ce type de mesures est difficile à évaluer. A tout le moins peut-on penser que plusieurs années seront nécessaires à l’éclosion d’un véritable esprit d’entreprise, surtout dans une institution dont la culture d’établissement était très affirmée. A cet égard, la participation de tout le personnel à cette démarche, et non pas seulement des personnels de direction, devrait permettre d’accélérer le processus. 2. Une gestion des crédits d’équipement encore perturbée Dans l’avis qu’il avait présenté sur la loi de finances initiale pour 1999, votre rapporteur s’était fait l’écho de l’impact négatif des réformes informatiques et comptables menées par la DGA sur les engagements des crédits d’équipement de l’ensemble du ministère de la Défense. Il semble qu’à nouveau, en 1999, la gestion des crédits d’équipement militaires ait été assez perturbée, comme l’indique le niveau des mandatements au 30 juin 1999. ÉVOLUTION DES MANDATEMENTS DEPUIS 1997
A l’évidence, le montant des factures mandatées au 30 juin 1999 est très faible, non seulement si on le rapporte au montant total des factures mandatées ou au montant des mandatements réalisés en 1998 (respectivement 26,7 % et 25,3 %) et plus encore en 1997 (20,5 % et 22,1 %), mais également si on le compare au volume des factures mandatées au 30 juin 1998. Ainsi, à cette date, le nombre de factures mandatées était de 35 820, soit supérieur de 36 %. Il semble donc qu’on puisse conclure à une aggravation des conditions de gestion au début de l’année 1999 par rapport à la même période en 1998. D’après les informations fournies par la DGA, ce retard serait dû à une interruption des mandatements liée, d’une part, à la réforme de la nomenclature budgétaire, et, d’autre part, au déploiement et à l’apprentissage du nouvel outil informatique NDL (nouvelle dépense locale) de la comptabilité publique. Les services de programme de la DGA se sont donc trouvés confrontés successivement à une modification de la structure budgétaire, puis à des changements de procédure et d’outils informatiques, tout en devant assurer la continuité des paiements. Tandis que les travaux de reprise comptable dus au changement de nomenclature budgétaire se sont échelonnés du début du mois de janvier 1999 au 10 février suivant, le passage au nouvel outil informatique a nécessité l’interruption provisoire des engagements et des paiements par les services. Cependant, comme le délégué général pour l’armement l’a confirmé à votre rapporteur lors de son audition devant la commission de la défense, la reprise des mandatements, effective depuis la fin du mois de juin, grâce à un travail intense de rattrapage durant les deux mois d’été, devrait conduire à un niveau de paiements supérieur à 1998 (58,9 milliards de francs visés contre 55,1 milliards de francs en 1998). Les difficultés du début de gestion sont à l’origine du versement de 52 millions de francs d’intérêts moratoires, parmi lesquels la DGA n’est pas en mesure d’évaluer la part des intérêts versés au titre de l’année en cours. Le montant des intérêts moratoires versés en 1998, soit 278 millions de francs, peut toutefois constituer un indicateur précieux, même s’il faut noter qu’au 30 juin 1998, les intérêts moratoires versés atteignaient déjà 118 millions de francs, contre 52 millions de francs à la même date en 1999. MONTANTS DES INTÉRETS MORATOIRES VERSÉS
II. — DES RÉALISATIONS AUX OBJECTIFS : LE COÛT DE LA DGA ET LES ÉCONOMIES RÉALISÉES SUR LES PROGRAMMES D’ARMEMENT Afin d’évaluer les premiers résultats de la réforme entreprise depuis plus de trois ans, deux critères d’évaluation, qui sont également des indicateurs de suivi de la réforme, peuvent être utilisés : — l’évolution du coût d’intervention de la DGA ; — les résultats de la politique de réduction du coût des programmes. A. L’ÉVOLUTION DU COÛT D’INTERVENTION : UNE ÉVALUATION DIFFICILE L’analyse budgétaire de la DGA est rendue difficile par la réforme qu’elle met en œuvre, du fait de ses conséquences sur la nomenclature et sur le périmètre de son gouvernorat de crédits. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2000 fait apparaître le transfert d’une partie des crédits de rémunérations et de charges sociales vers le budget de la direction de la fonction militaire et du personnel civil (DFP) du ministère de la défense, ce qui rend l’analyse de l’évolution de ce poste extrêmement difficile. C’est là une conséquence regrettable au vu de l’importance de l’évolution de ce poste de dépenses dont la DGA reconnaît le caractère déterminant pour la diminution de son coût d’intervention. Toutefois, l’analyse des budgets précédents a suffisamment montré l’intérêt réduit de l’approche budgétaire qui ne permet pas d’appréhender le coût de la DGA comme service administratif consommateur de crédits et la pertinence, a contrario, de la notion de coût d’intervention que la DGA a forgée pour mesurer cette donnée. Dans cette perspective, l’impact négatif des modifications du périmètre du gouvernorat de la DGA sur la capacité du Parlement à mettre en œuvre son pouvoir de contrôle est modéré. Or, il apparaît que la définition du coût d’intervention ayant été modifiée, son suivi en est également rendu plus difficile. Sans doute la DGA a-t-elle considérablement amélioré et affiné cet indice nécessaire à l’évaluation des acquis de la réforme ; de même, elle a progressé dans sa capacité à expliciter cette notion complexe. Toutefois, il n’est pas certain qu’in fine, le contrôle parlementaire se trouve facilité par ces modifications répétées. 1. Un budget toujours en baisse Le projet de loi de finances pour 2000 fait apparaître une réduction des dotations budgétaires de la DGA, qui passent de 6,58 milliards de francs à 2,82 milliards de francs pour le titre III. Quant aux crédits d’investissement placés sous le gouvernorat de la DGA, ils s’établissent en crédits de paiement à 11,69 milliards de francs, contre 11,62 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999, soit une très légère augmentation (0,6 %). Ÿ S’agissant des crédits du titre III, votre rapporteur ne s’attardera pas sur l’évolution du poste de rémunérations et charges sociales, pour les raisons qu’il a évoquées précédemment. ÉVOLUTION DES CRÉDITS
Au total, 3,6 milliards de francs, correspondant aux rémunérations et charges sociales des personnels civils de la DGA, sont en effet transférés vers la direction de la fonction militaire et du personnel civil du ministère de la défense, ce qui devrait rendre, à l’avenir, l’analyse de l’évolution de ce poste peu pertinente. On rappellera enfin que la diminution des effectifs budgétaires de la DGA s’établit, dans le projet de loi de finances pour 2000, à 2 161 personnes, dont 1 579 ouvriers, soit une réduction de 5,5 %. Hors DCN, la réduction des effectifs budgétaires s’établit à 1 161 postes. Le total des effectifs budgétaires autorisés pour 2000 atteindra donc 37 546 personnes, contre 42 077 personnes en 1998 et 39 707 en 1999. Le tableau suivant montre cependant que les effectifs réalisés sont inférieurs. EFFECTIFS PAR DIRECTION DE LA DGA EN 1999
Hors rémunérations et charges sociales, les crédits du titre III subissent globalement une diminution de 3 % environ : — les dépenses de fonctionnement courant (chapitre 34-08) s’établissent à 1,11 milliard de francs, soit une diminution de 1,3 % qui reflète les efforts sur les coûts. On notera que cette baisse est très nettement inférieure à celle qui avait été réalisée entre les lois de finances initiales pour 1998 et 1999 (- 11%) : faut-il y voir la marque d’une réduction des marges de manœuvre en matière de réduction des coûts, des efforts d’économie notables ayant déjà été réalisés sur le fonctionnement ? Votre rapporteur ne dispose pas de la ventilation de ces crédits par direction, qui sera effectuée cet automne. Il peut être intéressant néanmoins, dans la perspective de suivi de la réforme qu’il a adoptée, d’examiner la situation au cours des deux exercices 1998 et 1999. SITUATION DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT
Le tableau ci-dessus fait apparaître la part toujours prépondérante de la DCE dans le budget de fonctionnement de la DGA étatique, dont elle représente près de la moitié (47,6 %). On notera par ailleurs, que, hormis les services constitutifs de la direction de la DGA, toutes les directions sont confrontées à une baisse de leurs moyens de fonctionnement ; — la forte réduction des crédits d’alimentation (chapitre 34-10), qui baissent de près de 23 %, résulte mécaniquement de la baisse des effectifs d’appelés scientifiques du contingent ; — les crédits de subventions aux établissements publics tels que l’office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), l’école Polytechnique et les autres écoles de la DGA (chapitre 36-01) diminuent de 6 %, en cohérence avec les efforts globaux sur le fonctionnement ; — enfin, les crédits de soutien aux actions en coopération (chapitre 37-31) restent inchangés, ce qui traduit la priorité des actions destinées notamment aux activités d’exportation. · En préalable à l’examen des crédits d’investissement inscrits pour la DGA dans le projet de loi de finances pour 2000, votre rapporteur souhaite rappeler qu’il faut distinguer entre les investissements que la DGA réalise au profit de ses propres structures, qui sont représentatifs de son coût d’intervention, les crédits d’investissement dont elle assure le gouvernorat (crédits d’études amont notamment, une partie des crédits « espace » et « forces nucléaires ») et les crédits qu’elle gère, pour le compte des états-majors, soit 80 % des crédits d’équipement militaires. Pour 2000, le projet de budget d’investissement propre de la DGA s’élève à 1,18 milliard de francs, en baisse de 7 % par rapport à 1999. Quant au gouvernorat des crédits d’équipement de la DGA, il connaît quelques modifications de son périmètre dans le projet de budget pour 2000, dont l’ampleur et la nature n’ont cependant rien d’égal avec celles qu’il a connues l’an dernier, lors du transfert à l’état-major des armées d’une grande partie des crédits destinés à l’espace et à la dissuasion nucléaire. Deux modifications doivent être relevées. Tout d’abord, la reprise par l’état-major des armées des crédits relatifs au développement de matériels de protection bactériologique et chimique se traduit par le transfert de 20 millions de francs d’autorisations de programme et de crédits de paiement. Par ailleurs, le gouvernorat DGA accueille une participation à la recherche duale qui s’établit, en 2000, à 1,5 milliard de francs, contre 900 millions de francs en 1999. Ces crédits sont destinés à être transférés au ministère de l’éducation nationale et de la recherche pour venir abonder les ressources du centre national d’études spatiales (CNES). Y compris ces crédits de recherche duale (BCRD), les crédits d’équipement placés sous le gouvernorat de la DGA s’élèvent à 11,69 milliards de francs de crédits de paiement et 12,23 milliards de francs d’autorisations de programme. Hors BCRD, les crédits de paiement diminuent de 4,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, les autorisations de programme augmentant en revanche de 0,9 %. Cette augmentation des autorisations de programme étant nettement insuffisante pour financer les commandes pluriannuelles, dans le domaine des études amont notamment, la DGA devra dégager plus de 400 millions de francs supplémentaires d’autorisations de programme ouvertes antérieurement. ÉVOLUTION DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT
Trois enseignements peuvent être tirés de ce tableau, qui reflète, une fois encore, la contrainte budgétaire qui s’exerce sur les crédits d’équipement militaires : — la réduction des crédits d’études amont, retracés au — en revanche, le chapitre 51-71 « forces nucléaires » subit une diminution importante de ses crédits, qui se traduira par des réaménagements sur le programme de réacteur d’essai à terre destiné à remplacer le réacteur de nouvelle génération utilisé en matière de propulsion navale ; — le chapitre 54-41, qui supporte les investissements techniques et industriels, voit ses crédits réduits de 4 %. DU COÛT BUDGÉTAIRE AU COÛT D’INTERVENTION
2. La baisse continue du coût d’intervention Les données figurant dans les documents budgétaires permettent de calculer un coût budgétaire de la DGA, qui n’est toutefois pas représentatif du coût généré par la DGA en tant que structure administrative et ne répond donc pas à la question du coût de la DGA pour le système de défense. Par conséquent, la notion de coût budgétaire ne peut pas servir de référence dans le cadre de la politique volontariste de réduction des coûts de structure qui est engagée depuis plus de trois ans. Pour pallier l’absence d’un véritable indicateur de suivi de la réforme, la DGA a défini un coût d’intervention, qui correspond à l’ensemble des coûts générés par son activité étatique. La notion de coût d’intervention, complexe, a fait l’objet d’une redéfinition en 1999, les responsables de la DGA ayant constaté que la première version du coût d’intervention qu’ils avaient définie omettait un certain nombre d’éléments, tels que, par exemple : — les rémunérations et charges sociales des personnels employés par la DGA mais non rémunérés par elle ; — les dépenses techniques ; — le coût de remplacement des appelés du contingent. Appliquée effectivement depuis le début de l’année 1999, cette nouvelle méthode devrait permettre selon la DGA d’améliorer les conditions de pilotage de la réduction du coût d’intervention en individualisant mieux les différentes composantes du coût d’intervention et en responsabilisant davantage les directions et services sur leurs dépenses. Votre rapporteur, s’il se félicite de cette démarche de redéfinition qui traduit la volonté des responsables de la DGA de bénéficier d’un outil d’évaluation de la réforme aussi fiable que possible, ne peut néanmoins que regretter l’extrême complexité qui s’attache à cette notion et rend difficile l’exercice d’un contrôle objectif. Il faut espérer, comme l’affirme la DGA, que la définition de coût n’évolue désormais que de façon marginale. Sans entrer dans le détail du calcul de ce coût, dont les éléments sont présentés dans le schéma ci-contre, soulignons qu’au total, le coût d’intervention a été sous-estimé en 1998 de 500 millions de francs environ et s’établissait donc aux alentours de 7,1 milliards de francs. De même, recalculé selon cette nouvelle méthode, le coût d’intervention de la DGA s’établit, pour 1996, à 8 milliards de francs et à 7,1 milliards de francs en 1997. Evalué selon cette nouvelle méthode, le coût d’intervention de la DGA étatique devrait s’établir à 6,8 milliards de francs environ en 1999, soit une diminution en francs courants de 5 % par rapport à 1998 et de 15 % par rapport à 1996. Le tableau suivant présente la répartition de ce coût, par direction et par poste de dépense. Il confirme la part prépondérante de la DCE dans le coût d’intervention de la DGA, cette direction comptant à elle seule pour 58,45 % du coût total d’intervention de la DGA étatique, soit une proportion quasi identique à celle qu’elle représentait en 1998.
L’objectif de réduction du coût d’intervention pour 2000 ne sera fixé qu’à la fin de l’année 1999 lorsque les résultats de la gestion seront mieux estimés. Rappelons qu’à l’horizon 2002, la DGA s’est fixé un objectif de coût d’intervention de 5,7 milliards de francs conforme à la réduction de 30 % du coût des programmes qui lui est demandée. B. LA RÉDUCTION DU COÛT DES PROGRAMMES : QUELS RÉSULTATS ? La DGA a défini trois axes d’action dans sa recherche de réduction du coût des programmes : — la limitation des besoins en matériels et systèmes au juste nécessaire pour l’exécution des missions des forces armées ; — l’accroissement de l’efficacité du processus d’acquisition et de conduite des programmes ; — l’instauration de nouvelles relations contractuelles avec les industriels, dans le but notamment d’accroître leurs capacités de prévisions et, de ce fait, leur productivité et leur compétitivité. La procédure de commandes pluriannuelles globales en est l’une des principales illustrations. Pour ambitieux qu’ils soient, ces grands principes seraient restés lettre morte si n’avaient été mis en place des indicateurs de suivi des mesures prises. La DGA a, par conséquent, dû mettre en œuvre une démarche de contrôle de gestion au début de l’année 1997, qui permette d’observer mensuellement l’évolution des coûts des programmes. Au 30 juin 1999, 85 programmes d’armement étaient placés sous contrôle de gestion. 1. Des conditions de gestion qui ne facilitent pas la réalisation des objectifs Les marges de manœuvre sur le coût des programmes varient en fonction du degré d’avancement du programme au moment où a été prise la décision de diminuer le coût global des programmes. De ce fait, les objectifs de réduction de coût s’établissent entre 30 %, pour les programmes entrant en phase de faisabilité, et 10 % ou moins pour ceux qui sont en production. C’est dire que la courbe d’évolution des réductions de coût ne devrait cesser de croître au fur et à mesure que se rapprochera l’échéance de 2002. Ainsi, alors que les réductions de coût à terminaison des programmes n’ont été, par rapport aux dépenses qui restaient à engager mi-1996, que de 2,7 % en 1996 et de 5,5 % en 1997, elles ont atteint 8,6 % en 1998 et s’établissaient à 8,9 % au 30 juin 1999, l’objectif à atteindre d’ici à la fin de l’année 1999 ayant été fixé à 10,5 %. Les gisements d’économie identifiés pour 1999 ont pour origine les mesures suivantes : — l’optimisation du déroulement des programmes liés, appliquée en l’occurrence aux programmes de sous-marins lanceurs d’engin de nouvelle génération et de missile balistique M 51. Ainsi, suite aux travaux du groupe Minos, le quatrième sous-marin nucléaire lanceur d’engins de nouvelle génération sera directement équipé du missile M 51, pour être opérationnel en 2008. Ces mesures conduisent à une réduction de coût sur le maintien en condition opérationnelle des missiles M 4 et M 45 ; — la limitation au strict besoin des systèmes d’armes et de leur soutien, appliqué notamment aux Mirage 2000 D ; — le recours à la coopération, qui permet en 1999 une réduction de coût sur le missile PAAMS et également sur les missiles de la famille de systèmes sol-air futurs FSAF ; — la pratique de commandes groupées qui concernera la valorisation du VAB. Il est à noter que d’importantes réformes sont également mises en œuvre sur le poste de maintien en condition opérationnelle, qui représente un peu moins de 20 % des crédits d’équipement des armées. Ainsi, l’ensemble des acteurs du ministère de la défense ont entrepris d’intégrer leurs activités liées au soutien au sein de structures communes, sous une responsabilité opérationnelle unique, ce qui devrait induire des économies d’échelle notables. Il est difficile de se prononcer sur l’efficacité des réformes menées et sur les réductions de coût acquises : par définition, cette entreprise ne produira ses effets que sur le long terme. Toutefois, il faut rappeler que ces économies brutes ne prennent pas en compte les mesures de régulation budgétaire qui, par les effets physiques qu’elles produisent sur le déroulement des programmes d’armement (étalement des programmes, retards de paiement générateurs d’intérêts moratoires…), viennent augmenter d’autant leur coût. Or, l’annuité 1999 a connu une nouvelle série d’annulations, avec 4 milliards de francs de crédits de paiement annulés sur le budget d’équipement militaire, dont 3,3 milliards de francs concernent la DGA gestionnaire. Si les services de la DGA ne sont pas encore en mesure d’évaluer les conséquences de ces mesures sur la gestion 2000, on peut néanmoins en craindre les incidences, plus encore si devait intervenir une nouvelle vague d’annulation des crédits de paiement militaires lors de la loi de finances rectificative intervenant d’ici à la fin de l’année. 2. Le poids croissant des commandes pluriannuelles La montée en puissance des commandes pluriannuelles constitue l’un des axes majeurs de la politique de réduction du coût des programmes : en réunissant dès le stade de l’engagement plusieurs tranches de fabrication d’un matériel de série ou plusieurs annuités de développement, l’Etat obtient en effet des prix plus intéressants en contrepartie de l’engagement à plus long terme qui est pris vis-à-vis de l’industriel. Cette voie, dans laquelle la DGA s’est lancée depuis 1997 est mise en œuvre, depuis longtemps généralement, par nos partenaires. Ainsi, en Allemagne, les commandes pluriannuelles sont la règle en matière de passation de contrats. De même, le Royaume-Uni pratique ce type de commandes, sous la seule réserve qu’elles soient compatibles avec la planification à dix ans (Long Term Costing). Récemment, par exemple, c’est sous cette forme qu’a été passé le contrat de missiles Storm Shadow (équivalent du Scalp EG), pour un montant de 7 milliards de francs. Contrairement aux Britanniques qui n’entourent cette pratique d’aucun contrôle, parlementaire notamment, l’Italie a placé cette procédure sous le double regard de la cour des comptes et du trésor public, qui en vérifient le plan de financement. Enfin, les Etats-Unis passent des commandes pluriannuelles de production de gros volumes pour des programmes jugés sans risque important. Outre le fait que le financement complet du programme doit être prévu par la programmation (Future Years Defense Plan), il doit être autorisé par le Congrès lorsqu’il s’étale sur une durée supérieure à cinq ans. Ainsi, il a récemment autorisé la commande de 80 avions de transport C-17 sur sept ans, pour plus de 100 milliards de francs. En 1997, les commandes globales passées par la DGA ont représenté un montant total de 9,7 milliards de francs, soit 13 % des engagements réalisés. Cinq programmes ont été concernés, pour un gain sur devis annuel oscillant selon les programmes entre 8 et 10 % : — 500 missiles SCALP EG (4,2 milliards de francs) ; — 300 torpilles MU 90 (1,81 milliard de francs) ; — 100 missiles antipiste (1,56 milliard de francs) ; — 225 missiles MICA (1,18 milliard de francs) ; — le développement du statoréacteur Vesta (930 millions de francs). La montée en puissance de cette procédure s’est poursuivie en 1998, six programmes étant concernés, pour un montant total de 12,5 milliards de francs. LES COMMANDES PLURIANNUELLES GLOBALES EN 1998
Au 1er juin 1999, la procédure des commandes globales concernait deux programmes : 28 avions de combat Rafale ont été commandés pour un montant de 9,6 milliards de francs, soit un gain sur devis annuel estimé à 10 %, ainsi que 80 hélicoptères de combat, pour 12,7 milliards de francs, pour un gain sur devis annuel estimé également à 10 %. Dans le deuxième semestre de l’année 1999, la DGA prévoit de notifier des commandes pluriannuelles pour les programmes de modernisation de chasseurs de mines tripartites et de missile anti-navire futur. Si ces prévisions sont effectivement réalisées, le montant des commandes pluriannuelles globales atteindra en 1999 20,2 milliards de francs. Il convient toutefois d’être prudent, l’exercice 1998, pour lequel le montant total de commandes pluriannuelles prévues était de 20,8 milliards de francs, n’ayant permis de réaliser que 60 % de l’objectif initial. Néanmoins, le fait que l’arrêté d’annulation du 30 août 1999 de 4 milliards de francs n’ait, pour la première fois depuis de longues années, pas concerné les autorisations de programme, invite à l’optimisme. LES COMMANDES GLOBALES PLURIANNUELLES :
En 2000, la DGA envisage de faire passer deux nouveaux programmes dans les commandes globales, l’AC3G MP et l’AASM. Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cette démarche qui améliore la visibilité de long terme de l’industriel comme de l’Etat. Il s’interroge cependant sur la compatibilité entre les objectifs ambitieux de la DGA dans ce domaine et le niveau des autorisations de programme ouvertes : si le rétablissement du lien entre autorisations de programme et crédits de paiement était nécessaire à l’établissement de saines conditions de gestion et si l’adéquation entre autorisations de programme et crédits de paiement est souhaitable, le niveau des autorisations de programme doit également être fixé en fonction des perspectives de commandes globales. A cet égard, le projet de budget pour 2000 ne répond pas aux ambitions de la DGA et, comme l’a fait remarquer le chef d’état-major des armées lors de son audition par la Commission de la Défense, le niveau des autorisations de programme en 2001 devra être nettement supérieur pour répondre aux objectifs d’évolution des commandes globales. Sans doute faut-il voir dans la fixation du niveau des autorisations de programme la marque des réticences du ministère du Budget à l’égard de cette procédure, dont il craint qu’elle ne rigidifie outre mesure le budget d’investissement militaire dont le rôle de variable d’ajustement des déficits n’est plus à démontrer. La DGA conteste cet argument de la rigidification, notion qui peut se définir comme l’écart entre les échéanciers de paiement du programme avec et sans commande globale. Elle avance tout d’abord que, dans les premières années qui suivent la notification de la commande, cet écart est à peu près nul, la procédure de commande globale n’introduisant pas de besoin financier supplémentaire par rapport à la procédure classique. Par la suite, estime-t-elle, alors que l’échéancier des paiements générés par une commande globale reste inchangé, celui qu’entraîne une commande annuelle s’alourdit annuellement des paiements entraînés par les notifications de commandes annuelles. Son dernier argument est d’ordre juridique : la procédure de commande globale n’empêche nullement l’application des mécanismes de résiliation des contrats prévus par le code des marchés publics. Sans prétendre trancher ce débat, votre rapporteur souhaiterait apporter deux remarques. En premier lieu, il faut se demander si la procédure des commandes pluriannuelles globales est nécessaire à l’objectif global de réduction du coût des programmes d’armement de 30 % à l’horizon 2002 et si cette mesure fait partie intégrante de la réforme des procédures de gestion des crédits d’équipement. Si tel est le cas –et c’est la conviction de votre rapporteur-, il faut dès lors donner à la DGA les moyens d’atteindre l’objectif qui lui a été assigné. En second lieu, il convient de prendre en compte non pas tant le degré de rigidification mais la compatibilité entre les engagements pris et les capacités de paiement futures du ministère de la Défense. A cet égard, la réforme de la procédure de gestion des crédits d’équipement permet, en la clarifiant, de donner une cohérence au dispositif de commandes globales, qui en est, en quelque sorte, une contrepartie. III. — LA DGA ET L’EUROPE DE LA DÉFENSE Dans cette dernière partie, c’est sur un autre visage de la DGA que votre rapporteur aimerait faire porter son analyse. Au-delà de ses fonctions de fournisseur d’équipement et d’opérateur industriel, la DGA, du fait de son expérience et de son rôle-pivot dans l’industrie d’armement, assure une fonction de contrôle sur ce secteur et de conseil auprès du Ministre de la Défense dans l’orientation à privilégier en matière de restructurations, dès lors que l’Etat actionnaire est concerné ou que les intérêts souverains de la France sont en jeu. Les événements récents dans ce domaine conduisent à envisager la dimension européenne de cette fonction : l’Europe est, en effet, devenue le niveau pertinent d’analyse dès lors que l’on aborde la question du devenir des industries d’armement. Telle est d’ailleurs l’orientation de l’action de la DGA sur l’offre industrielle européenne, qui vise à la constitution d’une base industrielle et technologique de défense européenne, composée de sociétés commercialement fortes, technologiquement puissantes et financièrement saines, s’appuyant sur un marché européen de l’armement. Sans avoir le rôle déterminant dont elle a pu disposer dans le passé, alors que son action s’exerçait sur le territoire national et sur un secteur industriel largement dépendant de la sphère publique, la DGA n’est pas pour autant dépourvue de moyens d’action dans le paysage européen de l’armement qui s’esquisse. C’est sur le secteur public de l’armement que son rôle s’avère le plus efficace. C’est en effet à elle qu’il revient de fixer les orientations nécessaires pour les entreprises dans lesquelles l’Etat est actionnaire. La DGA a donc, dans cette optique, participé à la mise en œuvre des rapprochements autour de Thomson-CSF d’une part, et Aérospatiale, Matra-Hautes Technologies et Dassault Aviation, d’autre part, afin de constituer deux grands pôles industriels français (électronique professionnelle et de défense et aérospatial), ouverts à des alliances ultérieures, notamment européennes. La fusion récente entre Aérospatiale-Matra et le groupe allemand DASA a confirmé la pertinence d’une telle approche. Par ailleurs, la DGA participe activement aux travaux lancés par les gouvernements allemand, britannique, espagnol, français, italien et suédois suite à la déclaration des Chefs d’Etat et gouvernements allemand, britannique et français du 9 décembre 1997, appelant de leurs vœux l’émergence dans les meilleurs délais en Europe d’une industrie aérospatiale d’électronique de défense, efficace et compétitive. Elle pilote notamment les négociations internationales relatives à la lettre d’intervention, signée le 6 juillet 1998 par les six Ministres de la Défense, pour établir des règles communes dans les domaines de l’harmonisation des besoins opérationnels, de la recherche, de la technologie, de la sécurité d’approvisionnement, des procédures d’exportation, de la sécurité de l’information et du traitement des informations techniques. A cet égard, un premier accord devrait, d’après la DGA, intervenir vers la fin de l’année 1999, focalisé sur des mesures applicables à court terme. Enfin, la DGA dispose d’un puissant levier d’action sur l’offre industrielle européenne à travers sa politique d’acquisition et de gestion des programmes d’armement en coopération. Dans ce domaine, deux niveaux d’intervention ont été privilégiés. En premier lieu, la DGA s’efforce de rationaliser les pratiques de coopération : c’est dans ce but que la France a créé, avec l’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni, l'OCCAR, organisme conjoint de coopération en matière d’armement. Votre rapporteur avait souligné l’an dernier le fait important que représentait l’acquisition de la personnalité juridique par cet organisme le 9 septembre 1998, après la signature d’une convention entre les pays concernés. Le Parlement français devrait, à l’instar de ses homologues, ratifier cette convention internationale dans le courant de l’année 2000, après quoi cet organisme pourra recevoir directement des engagements pluriannuels de la part des Etats et passer en leur nom les contrats pour les programmes qui lui sont confiés. Notons enfin que le processus d’adhésion des Pays-Bas à l'OCCAR est en cours. Seule la définition d’une stratégie commune très en amont permettra l’établissement d’une coopération européenne systématique. C’est là le deuxième niveau d’intervention de la DGA dans le domaine de la coopération. C’est donc dans cette perspective que la France a décidé de présenter à ses partenaires britannique et allemand le plan prospectif à trente ans, document de référence pour l’équipement à long terme des forces françaises. Des progrès restent cependant à faire dans ce domaine : comme l’a indiqué le Chef d’état-major des Armées lors de son audition par la Commission, la France a proposé à ces mêmes partenaires un décloisonnement des planifications nationales, principe sur lequel elle n’a pas encore rencontré leur adhésion. LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES I. — LES PRINCIPALES MISSIONS DU SERVICE DE SANTÉ Comme l’ensemble des forces, le service de santé des armées (SSA) est confronté aux exigences de la professionnalisation, de la réduction du format des armées et du renforcement des capacités de projection. Il doit, jusqu’au terme de la loi de programmation militaire, continuer sa réorganisation en fonction des besoins prioritaires du soutien médical et chirurgical des forces projetées, auquel il consacre une part croissante de ses moyens. A. LE SOUTIEN MÉDICAL ET CHIRURGICAL DES FORCES PROJETÉES 1. La mission prioritaire du service de santé des armées Le service de santé des armées constitue une composante essentielle des opérations extérieures. Au cours de celles-ci, est mise en application la conception du soutien sanitaire des forces au plus près des combats, dont l’objectif est de garantir au combattant une prise en charge médicale le plus tôt possible afin de lui assurer les meilleures chances de survie, de lui éviter au maximum les pertes fonctionnelles irrémédiables et de limiter les séquelles des blessures. Ce soutien nécessite la présence de moyens mobiles et performants, ainsi que celle de structures légères permettant le traitement immédiat des extrêmes urgences. Dans un second temps, l’évacuation précoce vers des hôpitaux de traitement définitif, principalement par voie aérienne, tout en permettant de libérer les capacités des équipes d’intervention de l’avant, assure une prise en charge des blessés dans les meilleures conditions. Le service de santé a été dimensionné, conformément à la loi de programmation de 1997-2002, de manière à permettre le soutien simultané : — d’une force de 30 000 hommes sur un théâtre d’opération ; — d’une force de 5 000 hommes sur un deuxième théâtre. La satisfaction de ce besoin a directement conditionné le format du SSA, ses effectifs et la dimension de son parc hospitalier. 2. La participation du service de santé aux opérations extérieures en 1999 Au cours des douze derniers mois, le service de santé a participé à toutes les opérations extérieures conduites par les armées : — ex-Yougoslavie (Salamandre) ; — Congo-Brazzaville (Malachite) ; — République centrafricaine (Minurca) ; — Amérique centrale (Cormoran) ; — Macédoine et Albanie (Trident) ; — Kosovo (KFOR) ; — Timor-oriental (Interfet). Le soutien médical des forces françaises engagées en opérations extérieures a nécessité, en moyenne, près de 300 personnels médicaux et paramédicaux (80 officiers, 103 militaires infirmiers techniciens des hôpitaux des armées –MITHA-, sous-officiers et officiers mariniers et 109 militaires du rang). Ce soutien étant assuré par prélèvements sur les effectifs des hôpitaux militaires, des déficits de personnels en résultent, principalement dans l’armée de terre et l’armée de l’air (¼ des sous-officiers infirmiers de l’armée de terre est actuellement en mission extérieure), ce qui n’est pas sans conséquences sur l’activité hospitalière. A la date du 1er juillet 1999, les équipements déployés, en augmentation par rapport à 1998, étaient constitués de : — 36 postes des secours ; — 33 véhicules sanitaires ; — 5 antennes chirurgicales ; — 4 cabinets dentaires ; — 4 sections de ravitaillement sanitaire. Les missions extérieures se déroulant souvent sous l’égide d’organisations multinationales, elles sont marquées par le développement d’actions de coopération avec les services de santé étrangers, principalement italien, espagnol et allemand, ainsi que par la participation de personnels français au sein de structures internationales (OTAN). Les dépenses supplémentaires induites par les opérations extérieures peuvent être de plusieurs ordres : — rémunérations et charges sociales des personnels gérés par le SSA ; — coûts des matériels et des médicaments ainsi que leur transport ; — frais de mise en condition des personnels avant leur départ ; — frais d’hospitalisation des militaires rapatriés en France ; — coût éventuel du soutien apporté à des contingents étrangers ou à des populations. En ce qui concerne les opérations menées dans les Balkans, et qui se poursuivront sans doute l’année prochaine, il faut noter qu’il n’est pas prévu, dans le projet de loi de finances pour 2000, de crédits pour les financer. B. L’ACTIVITÉ HOSPITALIÈRE 1. L’ouverture des hôpitaux militaires au service public hospitalier Au sein des armées et de la gendarmerie nationale, ainsi qu’auprès des organismes relevant du ministère de la défense, le service de santé assure les soins aux personnes. En priorité, les hôpitaux militaires doivent donc accueillir les appelés du contingent et les personnels de la Défense. Le service de santé des armées a aussi compétence pour dispenser des soins à des personnes ne relevant pas directement des armées, en particulier aux membres des familles de militaires, aux anciens combattants et victimes de guerre et aux retraités militaires. Cependant, la suppression du service national devant faire disparaître la charge considérable liée à la sélection et au suivi médical des appelés, l’ouverture très large des hôpitaux militaires est apparue indispensable afin d’assurer un volume d’activité suffisant, rentabiliser les équipements et entretenir la pratique des équipes chirurgicales, notamment par les services d’urgence. Le service de santé des armées concourt ainsi au service public hospitalier, par l’accueil sans restriction de tous les assurés sociaux dans les hôpitaux des armées. 2. La démarche d’amélioration de la qualité des prestations La participation au service public hospitalier se traduit également par la volonté du SSA de s’engager dans une démarche d’amélioration et d’évaluation de la qualité de ses prestations. Celle-ci l’a amené à créer en 1998 une cellule d’audit interne, et à participer au mécanisme d’évaluation externe des établissements de santé instauré, sous l’appellation d’accréditation, par l’ordonnance n°96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l’hospitalisation publique et privée. Cette procédure, confiée à l’agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé (ANAES), vise à estimer la qualité technique et la sécurité des soins, l’adéquation entre les moyens et les soins effectués, l’adaptation des établissements aux besoins de la population et à apprécier les résultats des activités médicales pratiquées. L’ensemble de ces contraintes a conduit le SSA vers des adaptations : — réduction du nombre de lits, qui passe de 4 000 en 1998 à 3 500 en 1999, pour atteindre à terme 3 200 en 2002 ; — redéfinition de la notion de maillage du territoire en hôpitaux des armées, qu’imposait la prise en charge obligée du contingent : un établissement a fermé en 1998, deux en 1999 et trois autres fermeront au début de l’année 2000. La fermeture programmée des deux derniers hôpitaux interviendra en 2001 et 2002 ; — restructuration d’un certain nombre d’établissements répondant aux ressources en personnel, aux besoins de l’armée professionnelle et de la nouvelle clientèle. Toutefois, des limites apparaissent à une intégration trop poussée des hôpitaux militaires dans l’organisation de la santé publique. Un équilibre doit être trouvé entre une participation au service public hospitalier, qui rationalise l’utilisation des capacités militaire tout en permettant de maintenir un volume suffisant et le haut niveau technique d’activités, et la priorité qui doit rester la capacité de projection des personnels du SSA. 3. Les principaux indicateurs d’activité du service de santé En 2000, l’activité totale devrait continuer de baisser (- 7,07 % en nombre d’entrées et - 4,10 % en nombre de journées, par rapport à 1999), ce qui est normal compte tenu des fermetures prévues de centres hospitaliers. La part des activités à charge de remboursement, au profit des assurés sociaux dans les conditions de droit commun, dépassera 80 % de l’activité totale, alors que celle à charge du SSA, représentant l’activité spécifiquement militaire des hôpitaux des armées, ne cesse de décroître. PRINCIPAUX INDICATEURS D’ACTIVITÉ DU SERVICE DE SANTÉ
II. — LES MOYENS A. LES EFFECTIFS Les effectifs du service de santé des armées se composent des personnels inscrits au budget du service, des personnels civils du service de santé et des personnels inscrits au budget des armées et participant au soutien sanitaire. De 1999 à 2000, les effectifs passeront de 15 250 à 14 622 (- 4,1 %), pour tomber à 13 509 en 2002. Au total, sur la période de la loi de programmation militaire, la baisse sera de 26,7 %. Elle est essentiellement due à l’arrêt du service national ; le SSA comptera 756 appelés en 2000, contre près de 5 000 en 1996. Le contingent fournissait en effet un apport considérable au fonctionnement du service de santé : en 1995, 38 % des officiers étaient des appelés, ils n’étaient plus que 16 % en 1999, et en 2000, la proportion sera inférieure à 9 %. EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DU SERVICE DE SANTÉ
1. Les médecins La priorité donnée à la projection imposant un renforcement de la présence médicale, le nombre de médecins augmentera de 109 postes en 2002 par rapport à 1996 (de 2 303 à 2 412). Cet objectif nécessite un effort important de recrutement : — pour le moyen terme, augmentation du nombre de places offertes au concours catégorie baccalauréat (120 places en 1998, 130 en 1999) ; — pour le court terme, augmentation du nombre de places au concours catégorie « diplômés d’État », dit recrutement « latéral », (25 places en 1998, 30 en 1999), ainsi qu’un recrutement sur titres de 15 postes sous statut d’officiers de réserve en situation d’activité (ORSA) et de 3 postes sous contrat. Il convient de noter que ces dernières voies de recrutement parallèle ont donné des résultats plutôt décevants jusqu’à présent (6 reçus seulement cette année sur 15 postes offerts en ORSA). Votre rapporteur partage les préoccupations exprimées par le Général Jean-Pierre Kelche, chef d’état-major des armées, lors de son audition par la commission de la défense, quand il a évoqué les tensions, actuelles et à venir, dans les effectifs de médecins militaires. Ces difficultés de recrutement viennent peut-être d’une mauvaise communication du SSA auprès des candidats potentiels. Les actions à entreprendre dans les facultés de médecine, visant à faire connaître les missions des médecins des armées, les emplois possibles et les différentes conditions d’exercice, ainsi que les perspectives de carrière doivent sans doute être renforcées car le problème du déficit de médecins militaires, surtout dans certaines spécialités comme la chirurgie et la réanimation, concernées par la projection, risque de devenir crucial dans les prochaines années. 2. Les chirurgiens-dentistes Les postes de chirurgiens-dentistes sont aujourd’hui occupés par des ORSA. La création d’un corps de chirurgiens-dentistes est inscrite dans le projet de loi sur les réserves, adopté définitivement par le Parlement. La loi de programmation militaire a prévu un corps de 58 chirurgiens-dentistes en 2002. 3. Les militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées Les effectifs budgétaires de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) sont actuellement réalisés. Il convient de noter qu’à partir de 1999, n’ont été recrutés sous statut MITHA que les personnels dont la spécialité est projetable hormis les secrétaires médicaux (aides-soignants, infirmiers et infirmiers spécialisés, manipulateurs d’électroradiologie médicale et techniciens de laboratoire). De ce fait, certaines spécialités n’ont pas été recrutées sous ce statut, mais sous celui des techniciens paramédicaux civils, mis en place par le décret n° 99-314 du 22 avril 1999 (diététiciens, masseurs-kinésithérapeutes, orthophonistes, orthoptistes, ergothérapeutes et psychomotriciens). Il convient de noter, à ce sujet, que ce décret permettra à un certain nombre d’ouvriers de l’Etat exerçant dans le service de santé d’être titularisés, sous certaines conditions, dans ce corps. 4. Les réservistes En ce qui concerne les réservistes, leur nombre actuel (23 500) est très supérieur aux besoins du service (7 000 hommes dans la future réserve opérationnelle en 2002). La réforme des réserves, terminée cette année, est, pour les armées en général et le service de santé en particulier, une opportunité de privilégier la qualité sur la base d’un volontariat. 5. La féminisation des effectifs Conséquence de la professionnalisation des armées, et de la suppression des quotas féminins au recrutement, le corps des médecins des armées se féminisera de plus en plus dans les prochaines années. En effet, si les femmes représentent déjà plus des trois quarts des personnels MITHA, elles ne sont actuellement que 240 sur 2 311 médecins (effectifs réalisés), soit à peine plus de 10 %. La suppression en 1998 des quotas féminins au recrutement a eu pour effet de faire passer la proportion de candidates admises au concours d’entrée des écoles du service de santé des armées de 10 % en 1995 à 55 % en 1998. Les femmes servant sous statut militaire ayant même vocation que les hommes à être projetées sur les théâtres extérieurs, il sera nécessaire de prendre en compte, bien plus qu’aujourd’hui, les facteurs liés aux maternités et aux contraintes familiales dans la gestion des médecins des armées. B. LES MOYENS MATÉRIELS Le service de santé dispose, d’une part, de moyens propres qui sont ceux de la logistique santé représentés de façon essentielle, mais non exclusive, par : — les écoles : écoles de formation d’officiers d’active de Lyon et de Bordeaux, de formation d’officiers de réserve de Libourne (fermeture prévue en 2000), de personnels paramédicaux de Toulon ; — les instituts : de médecine navale à Toulon, de médecine aérospatiale à Brétigny, de médecine tropicale à Marseille ; — le centre de recherches du service de santé de Grenoble–La Tronche ; — les 9 hôpitaux d’instruction des armées (HIA), tous en métropole ; — les 6 centres hospitaliers des armées (CHA), dont 1 outre-mer (Djibouti). Trois de ces hôpitaux métropolitains fermeront dans le courant de l’année prochaine (P. Bayen à Chalons-en-Champagne, A. Calmette à Lorient et E. Forgue à Lamalou-les-Bains), deux autres en 2001 et 2002 ; — les établissements de ravitaillement, dont trois fermeront au début de l’année 2000, à la suite de regroupements sur les mêmes sites de formations de ravitaillement sanitaire du service courant et de préparation de la mobilisation. D’autre part, des moyens sont mis à sa disposition par les armées qui ont la charge du soutien de vie courante des organismes du SSA qui leur sont subordonnés. III. — LES CRÉDITS DU SERVICE DE SANTÉ A. ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS Les crédits de paiement inscrits au titre III, dans le projet de loi de finances pour 2000, s’élèvent à 1 418,997 millions de francs, en baisse de 149,584 millions par rapport à la loi de finances pour 1999, soit – 9,5 %. En ce qui concerne les crédits de paiement inscrits au titre V, dans le projet de loi de finances pour 2000, leur montant est de 266,380 millions de francs, en baisse de 7,620 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, soit – 2,8 %. Au total, les crédits de paiement inscrits aux titres III et titre V, dans le projet de loi de finances pour 2000, s’élèvent à 1 685,377 millions de francs, en baisse de 157,204 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, soit - 8,5 %. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU SERVICE DE SANTÉ
B. DÉPENSES ORDINAIRES Les dépenses ordinaires du service de santé, inscrites au projet de loi de finances pour 2000, continuent de baisser régulièrement, de 9,5 % par rapport à l’exercice précédent, pour un total de 1 418,997 millions de francs. Cette baisse est due à la forte diminution des dépenses de fonctionnement et d’alimentation (- 125,875 millions de francs, soit - 34,5 %, par rapport à la loi de finances initiale pour 1999), conforme aux prévisions de la loi de programmation militaire. DÉPENSES ORDINAIRES
C. DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT ET D’INFRASTRUCTURE Les autorisations de programme, inscrites au titre V du projet de loi de finances pour 2000, subissent une baisse de 10,4 % par rapport à la loi de finances pour 1999, pour tomber à 180,140 millions de francs. Ce montant se répartit en 75,140 millions de francs d’autorisations de programme pour les équipements, en baisse de 24,9 %, et 105 millions de francs d’autorisations de programme pour l’infrastructure, en hausse de 4 %. Après la hausse de 13,7 % en 1999, les crédits de paiement inscrits au titre V du projet de loi de finances pour 2000, baissent de 2,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, pour un total de 266,380 millions de francs. Les dépenses consacrées aux équipements baissent de 3,9 % par rapport à 1999, pour s’établir à 115,380 millions de francs, alors que les dépenses d’infrastructure ne diminuent que de 2 %, à 151 millions de francs. Cependant, les dotations du projet de loi de finances pour 2000 permettent de n’ajourner ni ralentir aucune opération programmée. DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT ET D’INFRASTRUCTURE
1. Les opérations d’équipement en 2000 Les dépenses d’équipement en 2000 concerneront les opérations suivantes : — achèvement de l’équipement de la pharmacie centrale des armées d’Orléans ; — achèvement de l’équipement du bloc technique de l’HIA Robert-Picqué de Bordeaux ; — achèvement du programme des équipements techniques modulaires ; — poursuite du programme « Soutien régimentaire 2002 » ; — restructuration des cuisines de l’HIA Laveran de Marseille ; — réalisation d’un scanner pour l’HIA Sainte-Anne de Toulon ; — réalisation d’une installation d’imagerie par résonance magnétique (IRM) pour l’HIA Laveran ; — réalisation d’un accélérateur de particules pour l’HIA Val-de-Grâce de Paris. 2. Les opérations d’infrastructure en 2000 Les opérations d’infrastructure programmées au plan de charge de l’année 2000 sont les suivantes : — contrôle technique, marché SPS (sécurité, protection, santé) et travaux préparatoires à l’hôpital d’instruction des armées Sainte-Anne de Toulon (la construction de ce nouvel hôpital constitue le projet d’infrastructure prioritaire) ; — cofinancement défense-culture à l’École d’application du service de santé des armées (EASSA) de Paris; — transfert des organismes du service de santé des armées de Saint-Germain au camp des Loges ; — création de la zone d’accueil médicalisée à l’HIA du Val de Grâce de Paris ; — restructuration du service de la restauration à l’HIA de Val de Grâce de Paris et à l’HIA Bégin de Saint-Mandé ; — restructuration du service de la restauration à l’École du service de santé des armées (ESSA de Bordeaux) ; — transfert du site d’Orléans-Chanteau - indemnité au profit de l’armée LE SERVICE DES ESSENCES DES ARMÉES I. — LE BILAN D’ACTIVITÉ Service interarmées, le service des essences des armées (SEA) exerce son activité dans deux grands domaines : la cession des produits pétroliers aux armées et le soutien logistique « carburants » des forces engagées ou en exercice. A. LES APPROVISIONNEMENTS Effectués dans le cadre des marchés passés en 1998, les approvisionnements ont porté sur des volumes d’environ 1 113 000 m³, dont 77 % en carburants aériens, 14 % en carburants terrestres et 9 % en fioul domestique. Ils sont en hausse en métropole (+ 18 %) et stables outre-mer et sur les théâtres d’opérations. Sur cet ensemble, la part des sociétés françaises est estimée à 59 %. La baisse des cours a amené le SEA à accélérer et augmenter ses achats de manière importante en 1998. Le stock de carburant au 31 décembre 1998 s’est donc accru de 200 000 m³ par rapport à celui de l’année précédente, pour atteindre 490 000 m³, alors que celui de fioul est resté stable. Mais depuis le début de l’année 1999, le cours du brut ne cesse de monter (de 10,2 $/baril en février à 19 $/baril en juillet), ce qui a entraîné une mise à la consommation des stocks de carburants qui sont descendus à environ 280 000 m³ en juillet 1999. Les cessions de produits facturés aux armées, en hausse de près de 5 %, se sont établies à 1 250 000 m³ (1 036 000 m³ sur stocks militaires, dont 68 % en carburéacteur, et 214 000 m³ sur stocks civils, c’est-à-dire délivrés directement par les sociétés pétrolières en exécution des marchés passés par le SEA au profit de certaines parties prenantes). La répartition par cessionnaire reste sensiblement identique depuis plusieurs années, comme l’indique le tableau suivant : RÉPARTITION DES QUANTITÉS DE PRODUITS PÉTROLIERS
B. LA PARTICIPATION AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES Le service des essences des armées a participé, au cours des douze derniers mois, à différentes opérations en Afrique et en Europe. Le total des effectifs engagés s’est élevé à 303 militaires, en légère augmentation par rapport à l’année précédente. Le tableau suivant précise la répartition de ces personnels sur les différents théâtres : RÉPARTITION DES PERSONNELS DU SEA
La présence la plus significative du SEA à l’étranger se situe en ex-Yougoslavie avec 20 officiers, 49 sous–officiers et 211 militaires du rang. La participation aux opérations multinationales a montré que le SEA conserve son avance sur ses homologues des armées alliées, depuis que des lots d’interopérabilité (interfaces entre les différents types de raccords de branchement des matériels pétroliers) ont été constitués et mis en place dans les détachements. La France a le rôle de nation spécialiste en matière de carburant pour l’opération Trident et le SEA est parfaitement équipé pour le chargement et le déchargement de tous les types de camions-citernes militaires et civils. Toutefois certains problèmes subsistent, telles l’inadéquation dans certaines conditions d’emploi des ensembles « tracteur/semi-remorque citerne » dont étaient dotés les groupements des essences de l’armée de terre et la nécessité de disposer de matériels rustiques, polyvalents, c’est-à-dire utilisables en métropole et sur les théâtres extérieurs, et interopérables avec ceux des armées alliées. Le SEA a ainsi étudié et fait réaliser trois nouveaux types de véhicules : — pour ses besoins, un avitailleur rustique, aérotransportable avec remorque (capacité totale 30 m³) et un camion-citerne de 18 m³ à forte motricité et tous chemins, pouvant tracter une remorque citerne de 18 m³ (les livraisons, commencées en 1996, se sont achevées à la fin de 1999) ; — pour l’armée de terre, un véhicule citerne de 11 m³ sur châssis TRM 10 000 apte au ravitaillement des chars Leclerc et à l’avitaillement des hélicoptères (les livraisons s’échelonneront du second semestre 1999 à l’année 2001). C. L’INFRASTRUCTURE La rationalisation des moyens dans le cadre du nouveau contexte géostratégique a conduit à programmer la fermeture de nombreux dépôts pétroliers en France et en Allemagne ; les choix ont été guidés par le souci de conserver un potentiel de stockage important, protégé (bacs enterrés) et dont l’exploitation, la mise à niveau et l’entretien se trouvent facilités. Ainsi, le SEA procède-t-il : — à l’aliénation des bacs aériens, dont la mise en conformité avec les règles de protection de l’environnement se révèlent trop coûteuses ; — à la rénovation des sites sélectionnés : remplacement de petites cuves vétustes par des bacs de plus grande capacité unitaire (jusqu’à 5 000 m³), avec mise à niveau de l’ensemble de l’infrastructure pétrolière (antipollution, épuration des carburants, …), et regroupement d’activités annexes (distribution de lubrifiants et produits divers, ateliers de contrôle et de soutien des véhicules pétroliers, …) sur une nombre réduit de dépôts. Enfin, il développe, si les conditions locales y sont favorables, le raccordement de certains dépôts aux moyens de transport massif (oléoduc, voie ferrée). 1998 a vu la fermeture des dépôts de Mururoa en juillet et de Port–Saint–Louis–du–Rhône en décembre. En 1999, seront fermés les dépôts de Melun et Metz. II. — LES MOYENS BUDGÉTAIRES Le budget total pour 2000 consacré au service des essences s’élève à 564,599 millions de francs, en très légère hausse par rapport à 1999 (+ 0,7 %, soit 4,170 millions de francs). Comme l’indique le tableau ci-après, cette hausse globale résulte d’une augmentation du titre III qui s’élève à 390,299 millions de francs de crédits de paiement (+ 2,9 %, soit une augmentation de 10,87 millions de francs) et d’une diminution du titre V qui s’établit, en crédits de paiement, à 174,300 millions de francs (- 3,7 %, soit une diminution de 6,7 millions de francs). ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU SERVICE DES ESSENCES
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES Le montant total des crédits de paiement inscrits au titre III du projet de loi de finances pour 2000 s’élève à 390,299 millions de francs. La hausse la plus nette dont bénéficient les dépenses ordinaires se situe au chapitre des rémunérations des personnels (+ 5,2 %), pour un montant de 245,206 millions de francs. Soixante-quinze militaires du rang seront recrutés en 2000, pour compenser la baisse des effectifs du contingent (les appelés du SEA ne seront plus que neuf). Les dépenses de fonctionnement et d’alimentation sont revalorisées de 0,8 % pour tenir compte de l’évolution des prix, et se montent à 145,093 millions de francs. B. LES DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT ET D’INFRASTRUCTURE Les autorisations de programme inscrites au titre V, dans le projet de loi de finances pour 2000, s’élèvent à 183,960 millions de francs, en hausse de 1,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Elles se répartissent en 87,960 millions de francs pour les équipements (en baisse de 8,4 % par rapport à l’exercice précédent) et 96 millions de francs pour l’infrastructure (en hausse de 12,9 %). Les crédits de paiement inscrits au titre V, dans le projet de loi de finances pour 2000, sont en baisse de 3,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, à 174,300 millions de francs. La baisse est de 5,3 % pour les crédits d’équipement, à 83,3 millions de francs, et de 2,2 % pour ceux d’infrastructure, à 91 millions de francs. Après la mise à niveau du parc de véhicules de la gamme tactique, l’effort financier, dans les années à venir, portera sur le renouvellement des matériels en service, dont une partie est vieillissante. D’autre part, la réglementation récente sur le transport des matières dangereuses limite la durée de vie des citernes à vingt ans. Leur renouvellement est ainsi accentué et initialisé à partir de l’année 2000. Les matériels autres que les véhicules sont à renouveler ou à perfectionner à la suite d’utilisations intensives dans diverses opérations. Les acquisitions pour l’année 2000 se répartiront ainsi :
Toutefois, la réduction des crédits de paiement du titre V, si elle venait à perdurer, peut susciter quelque inquiétude sur la capacité du service des essences à concilier ses lourdes obligations en matière d’équipement et d’infrastructure et les nécessités de la projection. Il ne faudrait pas par exemple qu’il soit contraint de retarder les mises en conformité de ses installations, au risque de remettre en cause les autorisations d’exploiter et la sécurité (conformité imposée avant 2010 par l’arrêté interministériel du 22 juin 1998 relatif aux réservoirs enterrés de liquides inflammables) à cause des efforts croissants qu’il doit consacrer à ses moyens pétroliers projetables. LA DÉLÉGATION À L’INFORMATION ET À LA COMMUNICATION DE LA DÉFENSE (DICOD) I. — PREMIER BILAN D’ACTIVITÉ DE LA DICOD A. LA RÉFORME DE LA COMMUNICATION DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE La création de la délégation à l’information et à la communication de la défense (DICOD), par les décrets n° 98-589, 98-641 et 98-642 et les deux arrêtés du 27 juillet 1998, a constitué une double réforme de l’organisation de la communication du ministère de la défense : — d’une part, elle a conféré aux organismes d’information et de communication placés sous l’autorité des chefs d’états-majors, du délégué général pour l’armement et des autres directions et services du ministère de la défense un fondement juridique qui leur faisait défaut jusqu’à présent ; — d’autre part, elle a confié à la DICOD une mission générale de proposition, de conduite et de coordination de la politique d’information et de communication du ministère de la défense. A ce titre, la DICOD hérite des attributions exercées auparavant par le service d’information et de relations publiques des armées (SIRPA), tout en les élargissant à l’ensemble des actions de communication interne et externe destinées à parfaire la connaissance de la politique de défense de la France et contribuant au renforcement des liens armées-nation. La création d’une fonction de porte-parole du ministère de la Défense dévolue au délégué à l’information et à la communication, ainsi qu’au délégué-adjoint, doit en outre permettre une communication institutionnelle régulière. B. LE BILAN D’ACTIVITÉ EN 1999 ET LES PRÉVISIONS POUR 2000 En plus des actions de communication reconduites d’année en année (productions écrites, productions audiovisuelles, gestion du site Internet de la Défense, voyages de presse, opérations de relations extérieures, mesure et analyse des retombées médiatiques, soutien financier et humain pour la communication de divers organismes de la Défense et fonction de porte-parole du ministère), la DICOD a conduit en 1999 des opérations spécifiques : — communication sur le Kosovo (synthèses, communiqués et conférences de presse, de mars à juin 1999) ; — actions spécifiques sur la journée d’appel de préparation à la défense (JAPD) ; — évolution du site Internet et lancement du projet d’intranet des communicants ; — communication sur le projet de loi portant réforme des réserves ; — participation au salon de l’aéronautique et de l’espace du Bourget ; — communication sur les exercices interalliés OTAN et hors OTAN ; — animation de la radio « Azur FM » en Bosnie (jusqu’en juillet 1999) et lancement du projet de radio projetable en remplacement. En 2000, outre toutes les activités reconductibles, les opérations spécifiques suivantes sont prévues : — communication sur les opérations extérieures et exercices majeurs ; — suite des actions spécifiques JAPD ; — communication sur les réserves ; — activation de l’intranet des communicants ; — communication sur les restructurations des armées et sur la modernisation du ministères de la défense ; — poursuite des activités de la radio projetable ; — soutien au musée des Forces Françaises Libres. C. LA PARTICIPATION AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES De janvier 1998 à juillet 1999, des personnels de la DICOD et de l’établissement cinématographique et photographique des armées (ECPA) ont participé aux opérations suivantes : — opération Cigogne en République Centrafricaine (avril 1998) ; — évacuation des ressortissants français en République démocratique du Congo (août à octobre 1998) ; — opération Trident en Macédoine (décembre 1998 à juin 1999) ; — KFOR au Kosovo (juin à juillet 1999) ; — participation à la chaîne de communication multinationale de la SFOR en ex-Yougoslavie. Le premier enseignement à tirer de ces engagements est que la communication est devenue partie intégrante de la stratégie des conflits. Dès les premiers moments d’une opération, et même avant son déclenchement, il est capital de mener des actions d’information publique afin d’expliquer la nature et le cadre de l’emploi des forces, d’informer sur la déroulement des opérations et d’obtenir puis de maintenir l’adhésion et le soutien de l’opinion publique nationale, internationale et du théâtre concerné à l’action de nos soldats. Ensuite, comme la projection de nos forces se fait principalement dans le cadre de grandes organisations (ONU, OTAN) ou de coalitions multinationales, la participation de nos spécialistes aux exercices internationaux au sein des chaînes de communication multinationales mises sur pied à ces occasions est indispensable et doit être poursuivie. Enfin, pour répondre au besoin croissant de spécialistes en communication, il est indispensable que la DICOD accentue ses efforts d’organisation de stages de formation initiale et spécialisée en direction des personnels de la Défense en charge de la communication. Mais cela risque de ne pas être suffisant et la création d’une filière d’experts en communication sera sans doute nécessaire. II. — LES CONSÉQUENCES DE LA SUPPRESSION DU SERVICE NATIONAL SUR LES PERSONNELS DE LA DICOD L’abandon progressif de la conscription aura des conséquences pour trois catégories de spécialistes : — les militaires du rang diplômés des grandes écoles (IEP, ESJ, CELSA, …) ne peuvent en totalité être remplacés par des fonctionnaires ou des volontaires du service national (VSN). Aussi doit-on s’attendre à une incidence importante sur les travaux d’études, d’évaluation et de synthèse confiés à ces éléments hautement qualifiés. Le recrutement de fonctionnaires ou de contractuels ne saurait compenser en qualité et en quantité ce déficit ; — les militaires du rang spécialistes (graphistes, infographistes, maquettistes, dessinateurs, …) apportent un élément de création artistique indispensable à la composition des plaquettes de présentation et des journaux militaires. Leur disparition peut être compensée par des techniciens supérieurs d’étude et de fabrication (TSEF), voire des contractuels ; s’il s’agit de fonctionnaires, ceux-ci devront suivre un certain nombre de stages spécifiques techniques ; — les informaticiens et les linguistes (interprètes et traducteurs) seront pour la DICOD la catégorie de personnels la plus délicate à remplacer. En informatique, si l’emploi d’ingénieurs d’étude et de fabrication (IEF) et de TSF est envisagé, les connaissances techniques seront prépondérantes face aux besoins technologiques requis. Le remplacement des interprètes et traducteurs, scientifiques du contingent, reste le point le plus délicat de la suppression du service national. Ces spécialistes ne se trouvent pas dans la fonction publique. Les scientifiques issus des grandes écoles d’interprétariat ou de l’agrégation apportaient un niveau de compétence difficilement égalable. La DICOD sera peut-être obligée de recourir, pour ces fonctions, à la sous-traitance. III. — LES MOYENS BUDGÉTAIRES Les crédits de fonctionnement de la DICOD inscrits au projet de loi de finances pour 2000 enregistrent une augmentation de près de 10 millions de francs, soit une hausse de plus de 20 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette hausse est intégralement consacrée au paiement, d’un montant de 9,6 millions de francs, du premier semestre du marché public d’édition passé par la DICOD pour assurer la fabrication des revues du ministère (Terre info magazine, Cols bleus, Gend’info, Air actualités, Info DGA, …). Les crédits d’équipement de l’établissement cinématographique et photographique des armées (ECPA) augmentent de 5,1 millions de francs, en crédits de paiement, tandis que ceux d’infrastructure baissent de 3 millions, en crédits de paiement. Au total, les moyens budgétaires hors rémunérations consacrés à la délégation à l’information et à la communication de la défense progressent de 18,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT, D’ÉQUIPEMENTS ET D’INFRASTRUCTURE CONSACRÉS À LA COMMUNICATION
CONCLUSION L’analyse du projet de budget pour les quatre services communs que sont la DGA, le service de santé des armées, le services des essences et la DICOD témoigne de leur adaptation progressive au nouveau contexte dans lequel les forces armées sont appelées à évoluer. La DGA poursuit la mise en place d’une réforme, dont l’enjeu est fondamental au regard de notre capacité à dégager des marges de manœuvre pour la prochaine loi de programmation. Par le restructuration de son organisation et de ses méthodes, elle a fait sienne cette contrainte budgétaire durable, comme le montre la réduction de son coût dans le système de défense. Sans doute pourra-t-on regretter toutefois la difficile lisibilité des moyens budgétaires qui lui sont alloués, frappés par de constantes modifications de nomenclature qui reflètent la profondeur des changements auxquels doit faire face l’ensemble des services du ministère de la Défense et le recentrage nécessaire de la DGA sur son activité de prévision et de contrôle. L’examen des crédits des services de soutien, le service de santé, celui des essences et la délégation à l’information et à la communication de la défense, témoigne de leurs efforts pour s’adapter, dans les délais prévus par la loi de programmation militaire, aux exigences et au format d’une armée professionnalisée. Le budget qui leur est consacré illustre par ailleurs leur contribution, à la mesure de leurs moyens, à la maîtrise des finances publiques, puisqu’il enregistre une diminution de 141,3 millions de francs, due principalement à la baisse des crédits de fonctionnement du service de santé. Le service de santé, qui avait jusqu’à maintenant bénéficié d’une ressource importante provenant du contingent, doit poursuivre ses efforts pour le recrutement de médecins militaires, les recrutements parallèles mis en place s’étant pour l’instant révélés décevants. La loi sur les réserves lui ouvre la possibilité de créer un corps de chirurgiens-dentistes, et le nouveau statut civil des personnels paramédicaux non projetables lui permettra une meilleure gestion de cette catégorie de personnels. Le service des essences sera presque entièrement professionnalisé en 2000, le recrutement de 75 militaires du rang venant remplacer le départ des derniers appelés. La délégation à l’information et à la communication de la défense prend la relève du SIRPA. Pour faire face à la pénurie éventuelle de spécialistes de haut niveau que le contingent lui fournissait, elle devra sans doute étudier et mettre en place une filière d’experts en communication, les crises récentes ayant confirmé que la communication est devenue partie intégrante de la stratégie des conflits. TRAVAUX EN COMMISSION I. — AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE La Commission de la Défense a entendu, le 15 septembre 1999, M. Alain Richard, Ministre de la Défense, sur le projet de loi de finances pour 2000. Après avoir remercié le Ministre d’être venu devant la Commission lui indiquer les principales grandeurs et les évolutions les plus significatives des crédits de son département, immédiatement après la présentation du projet de loi de finances en Conseil des Ministres, le Président Paul Quilès a fait état de trois questions revêtant un intérêt particulier. Il a d’abord mentionné les conditions de la professionnalisation des armées. Il a ensuite cité le maintien des crédits à un niveau qui permette de mener à bien la modernisation des forces, conformément à la programmation en cours, adaptée à la suite de la revue des programmes décidée par le Gouvernement. Sur ce point, relevant qu’un budget de la défense, dans sa composante d’équipement, était un budget de flux pluriannuels, largement soumis aux variations des décisions d’engagement des années antérieures, il a salué l’effort entrepris par le Gouvernement pour moderniser la gestion des crédits militaires, en rendant notamment à la notion d’autorisation de programme sa pleine valeur et son efficacité comme instrument d’allocation pluriannuelle des ressources. Il a souligné, à cet égard, que la Commission serait attentive à l’articulation entre les autorisations de programme et les crédits de paiement. Il a enfin évoqué les tensions constatées actuellement sur les crédits de fonctionnement et d’activité, tout en soulignant la complexité des données budgétaires en ce domaine, la réduction du format des forces ayant comme corollaire obligé et souhaitable des économies sur les dépenses courantes, tandis qu’il faut donner au nouveau modèle d’armée en cours de constitution des moyens suffisants pour garantir ses capacités opérationnelles et sa disponibilité. M. Alain Richard, Ministre de la Défense, a d’abord exposé qu’il avait été retenu par un Conseil restreint réuni pour examiner la contribution française à la force internationale du Timor oriental à la suite du Conseil des Ministres. Jugeant justifié, dans ces conditions, d’offrir à la Commission la primeur des informations sur les décisions prises, il a exposé que la France allait immédiatement contribuer à cette force par l’envoi sur place d’une frégate, d’avions de transport, d’une antenne chirurgicale avancée et d’un élément de protection, soit 250 hommes. Il a ajouté qu’un transport de chalands de débarquement (TCD), transportant des véhicules de l’avant blindés (VAB) et des hélicoptères, allait aussi rejoindre la Nouvelle-Calédonie, de manière à permettre l’équipement en moyens de protection d’une compagnie susceptible de participer à l’opération, les effectifs français se montant alors à 500 hommes pour une contribution européenne de 2 000 hommes à une force composée de 7 000 militaires, les contingents les plus importants étant asiatiques et océaniens, et plus précisément australiens et thaïlandais. Abordant alors la présentation du projet de loi de finances pour 2000 et renvoyant la Commission au dossier d’information établi à ce sujet pour le détail des chiffres, il a souhaité préciser les objectifs poursuivis et la méthode retenue avant de développer quelques éléments lui paraissant mériter une attention particulière. Il a d’abord souligné que le ministère de la Défense était engagé dans un profond effort de modernisation de ses structures, de ses moyens, humains et matériels, et de ses outils de gestion. La modernisation des structures sera notamment marquée en 2000 par la fin du processus de fusion en cours avec les services des Anciens combattants. S’agissant de la modernisation des moyens, le projet de loi de finances permettra de poursuivre l’exécution de la loi de programmation militaire que, pour la première fois depuis deux décennies, le Gouvernement entend conduire à son terme. Pour ce qui est de la modernisation des outils de gestion, après la comptabilité spéciale des investissements et le contrôle financier déconcentré, le ministère se dote aujourd’hui d’un dispositif de gestion prévisionnelle des autorisations de programmes et d’une nouvelle nomenclature budgétaire, dans la perspective d’aboutir à un suivi journalier de la dépense. Le Ministre de la Défense a souligné les efforts de lisibilité et de transparence entrepris, dont témoignaient notamment l’établissement d’une nomenclature budgétaire plus lisible ou la publication de documents de gestion, tels que l’annuaire statistique de la Défense, le rapport annuel du Comité des prix de revient des fabrications d’armement et, bientôt, les grandes orientations du plan prospectif des études. Il a indiqué également que nombre de mesures prises dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000 étaient la concrétisation de préoccupations formulées par les parlementaires au cours du débat budgétaire précédent. En réponse aux préoccupations exprimées notamment par le Président Paul Quilès sur l’évolution des crédits de fonctionnement courant des armées, ceux-ci augmentent de 21,4 % et 14,8 % respectivement pour la Marine et l’armée de l’Air, tandis que le taux d’activité annuel de l’armée de Terre passera de 70 à 73 jours. Conformément au souhait du rapporteur spécial de la Commission des Finances, l’utilisation des dotations budgétaires et les possibilités de recours à la sous-traitance ont été assouplies. Conformément à ceux des rapporteurs pour avis de la Commission de la Défense, un effort significatif a été consenti en faveur des crédits de fonctionnement (+1,1 %) et encore plus d’équipement (+ 8 %) de la Gendarmerie, les autorisations de programmes de l’armée de Terre augmentent de 13 % et les crédits d’entretien programmé du matériel de la Marine de 5,4 % sur le Titre V, et de 2,4 % au total. Le Ministre de la Défense a alors évoqué les grandes lignes du projet du budget de la Défense. Il a d’abord précisé que celui-ci intégrait des crédits en provenance du budget du secrétariat d’Etat aux Anciens combattants à hauteur de 949 millions de francs, répartis entre 475 millions pour le Titre III, 20 pour le Titre V et 454 pour les pensions de retraite. Hors pensions et apport du secrétariat d’Etat, les crédits du Ministère de la Défense pour l’année 2000 s’élèvent à 187,4 milliards de francs (en crédits de paiement) ; les crédits du Titre III se situent à 104,5 milliards de francs, en hausse de 0,5 %, tandis que les crédits d’équipement (Titres V et VI) diminuent de 3,5 % en crédits de paiement pour s’établir à 82,9 milliards de francs, mais augmentent en autorisations de programmes pour atteindre 87,5 milliards de francs, soit une hausse de 1,7 %. La dotation en autorisations de programmes est ainsi supérieure à celle des crédits de paiement pour la première fois depuis 1992. S’agissant du Titre III, M. Alain Richard a souligné qu’un effort important avait été accompli en matière d’outils de gestion. Une revue interne au ministère, portant sur l’ensemble du Titre III, a ainsi été conduite pendant les premiers mois de l’année. Cet examen approfondi de l’évolution des effectifs et des dépenses de rémunération et de fonctionnement courant, le premier du genre, a permis de mieux cerner les besoins et d’identifier les marges de manœuvre disponibles. Sur ces bases, la réduction du format des armées se poursuit, avec la suppression de 36 000 postes d’appelés, 230 postes d’officiers et 4 500 postes de sous-officiers. Elle s’effectue conformément aux prévisions, sous réserve de quelques ajustements postérieurs à la programmation, comme la poursuite de la création de postes de gendarmes d’autoroutes pour les nouveaux tronçons ouverts (50 postes) et la transformation de 600 postes de sous-officiers en postes de militaires du rang dans l’armée de l’Air et la Marine, pour tenir compte d’un besoin légèrement supérieur et faire mieux coïncider les statuts et les qualifications. Parallèlement, les recrutements de professionnels et de civils s’intensifient, avec la création de 16 400 postes, dont 8 300 de militaires du rang, 6 500 de volontaires (dont 4 300 pour la Gendarmerie) et 1 600 de civils. Les mesures d’accompagnement de la professionnalisation sont renforcées : le fonds d’accompagnement est doté de plus de 1 milliard de francs, les aides à la mobilité et au départ représenteront plus de 1,9 milliard de francs, les pécules associés à la loi de programmation militaire sont dotés de 830 millions de francs et permettront d’aider au départ de 900 officiers et environ 2 500 sous-officiers et, enfin, avec 40 millions de francs de crédits supplémentaires, la dotation des réserves est portée à 350 millions de francs. S’agissant des restructurations, la dotation du Fonds d’adaptation industrielle (FAI) sera portée à 769 millions de francs en 2000, pour tenir compte de la situation de la DCN, tandis que le Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED) a été doté de 207 millions de francs en 1999, soit 2,5 % de plus qu’en 1998 et qu’un effort particulier a été fait sur les sites du GIAT et de la DCN. Le Ministre de la Défense a mis en exergue trois actions concernant les dépenses ordinaires, un train de mesures améliorant la condition des personnels civils et militaires, pour un montant de 326 millions de francs, avec notamment la poursuite du rattrapage des basses rémunérations (76 millions de francs), un effort important pour améliorer les moyens de fonctionnement courant des armées, et, enfin, un nouveau développement des mesures d’externalisation par sous-traitance de certaines activités, grâce à une dotation supplémentaire de 216 millions de francs. Il a précisé que cette dotation viendrait compléter les moyens déjà consacrés depuis plusieurs années à la sous-traitance par redéploiement de crédits inscrits sur divers postes budgétaires. Cette mesure, qui vise à assurer l’accomplissement de certaines fonctions dans des domaines liés au soutien (alimentation, gardiennage, entretien des espaces verts, par exemple), est de nature réversible et concerne au premier chef des régions où les emplois civils ouverts restent temporairement vacants en raison d’une insuffisante mobilité. Abordant les crédits d’équipement, M. Alain Richard a souligné qu’après les très faibles niveaux d’engagements enregistrés hors transferts en 1995 (78,4 milliards de francs) et surtout en 1996 (61,1 milliards de francs), un effort tout particulier avait été entrepris pour accélérer le rythme de consommation des autorisations de programme. Les engagements ont ainsi atteint 80,2 milliards de francs en 1997 et 80,7 milliards de francs en 1998, dépassant pour cette dernière année la dotation budgétaire, ce qui constituait une « première ». Il a souligné que la dotation de 87,5 milliards de francs d’autorisations de programme demandée au titre du projet de budget pour 2000 allait permettre la poursuite de la politique de commandes pluriannuelles inscrite dans la loi de programmation militaire et mise en œuvre depuis la mi-1997 pour réduire les coûts des armements en donnant plus de visibilité aux industriels. Il a précisé qu’en deux ans 13 commandes de ce type avaient été passées à l’industrie pour 45 milliards de francs au total et qu’avec les 15 milliards de francs qui y seront consacrés en 2000, elles atteindraient, au total, à la fin de l’année prochaine un montant de 60 milliards de francs. S’agissant des crédits de paiement, il a souligné l’impact des faibles engagements réalisés antérieurement, notamment en 1996, qui limite à présent le niveau des paiements. Il a ajouté que cette situation réduisait les besoins en crédits de paiement et expliquait, pour une large part, que leur niveau soit inférieur à celui des autorisations de programme. Il a, en outre, précisé que les reports des crédits de l’année 1999 pourraient abonder les crédits de paiement ouverts par le projet de budget dès le premier semestre 2000. Abordant alors la situation des programmes, il a fait valoir que toutes les opérations de modernisation se dérouleraient selon le calendrier prévu. Dans le domaine nucléaire, il a annoncé la commande du quatrième SNLE de nouvelle génération et la poursuite des programmes M51 et ASMP amélioré (ASMPA) dans le cadre de deux commandes globales, ce qui induit une forte augmentation des autorisations de programme (+ 38 %). S’agissant de l’espace, il a noté une diminution des dépenses de maintien en condition opérationnelle des satellites à la suite du lancement d’HELIOS 1 B en fin d’année 1999. Il a également fait état d’une contribution au budget civil de recherche et développement (BCRD) de 1,5 milliard de francs. Il a signalé qu’en 1999 le ministère de la Défense aura réussi à obtenir un certain rendement de sa contribution du BCRD en finançant notamment à ce titre des travaux à vocation duale sur HRS (Haute résolution stéréo, instrument optique embarqué par SPOT 5 pour réaliser des modèles numériques de terrain). Il a émis le souhait que cette dualité des travaux relevant du BCRD financés par le projet de la Défense puisse s’affirmer plus nettement encore dans l’avenir. En ce qui concerne l’équipement des forces classiques, le Ministre a admis que l’année 2000 ne connaîtrait pas un volume de commandes globales aussi élevé que celui qui a marqué l’exercice 1999, en raison notamment des marchés relatifs au Tigre et au Rafale. Néanmoins, une « deuxième génération » de commandes globales, relatives aux programmes de missiles MICA et de réseau de transmission MTBA qui avaient fait partie des premières opérations groupées fin 1997 sera passée. Les dotations les plus importantes en crédits de paiement concernent le Rafale, Air et Marine (5 402 millions de francs), le char Leclerc (2 064 millions de francs), la frégate Horizon équipée des missiles PAAMS (1 028 millions de francs) et le Mirage 2000 D (958 millions de francs). La catégorie des munitions connaîtra une forte hausse (+ 77 % en autorisations de programme, + 21 % en crédits de paiement) correspondant aux commandes et livraisons de missiles (ERYX, AC3GMP, Mistral, MICA, PAAMS…) et munitions (Leclerc, ACED/BONUS, roquettes anti-blindés légers…). L’effort entrepris pour relever le montant des crédits de recherche et développement se poursuit, les autorisations de programme augmentant pour cette catégorie de coût de plus de 20 % et les crédits de paiement de 2,9 %. En ce qui concerne les études amont, la baisse dans le domaine nucléaire est liée à la montée en puissance des développements des missiles M51 et ASMPA, tandis que les programmes intéressant l’armement classique et l’espace connaissent une hausse. Enfin, revenant sur la récente crise du Kosovo, le Ministre de la Défense a tenu à en dégager certains enseignements : — il a rendu hommage à la qualité du travail accompli par nos soldats et au professionnalisme dont ils ont fait preuve, soulignant que ce succès montrait que le difficile pari de la professionnalisation est en voie d’être réussi ; — il a insisté sur le bon niveau et la cohérence de nos équipements, la France ayant été avec les Etats-Unis le seul pays capable d’assurer l’ensemble des missions assignées aux forces alliées ; — il a souligné la valeur des outils d’estimation des dépenses dont dispose à présent le ministère de la Défense, puisque le surcoût global des opérations militaires au Kosovo, estimé aujourd’hui à 3 260 millions de francs, s’inscrit bien dans la fourchette de 3 à 3,5 milliards de francs annoncée dès le début des opérations. En conclusion de son intervention, M. Alain Richard a estimé que la contribution de la France aux actions menées dans le cadre du conflit du Kosovo était de nature à renforcer la confiance des pays européens dans leur capacité à doter l’Europe de moyens autonomes pour assurer sa défense, sur la base notamment des acquis des déclarations de Saint-Malo et de Cologne. Il s’est félicité, à ce propos, des convergences que l’on constatait aujourd’hui entre les politiques de défense des différents pays européens. Rappelant que le décret d’avance du 2 septembre dernier n’avait pas eu seulement pour objet de couvrir une partie des surcoûts des opérations extérieures, mais aussi d’ouvrir des dotations supplémentaires au titre des rémunérations et du fonctionnement courant pour les forces stationnées en France, le Président Paul Quilès s’est interrogé sur le coût de la professionnalisation des armées, demandant s’il n’avait pas été initialement évalué de manière optimiste. Le Ministre a répondu que l’évolution de la courbe des rémunérations et des charges sociales était maîtrisée et ne suscitait aucune inquiétude. Il a toutefois convenu que certaines dépenses, d’un montant limité, avaient été sous-évaluées dans ce domaine dans la loi de finances initiales pour 1999, ce qui a conduit à des régularisations en cours d’exercice. M. Jean-Noël Kerdraon a interrogé le Ministre de la Défense sur les aspects qualitatifs de la professionnalisation et notamment sur le bilan que l’on pouvait tirer des contrats courts. Il s’est également inquiété de la date de commande par la Marine du premier exemplaire des nouveaux transports de chalands de débarquement (NTCD), prévue à l’origine à la fin de l’année 1999. Après avoir rappelé que la réussite de la réforme de la DCN supposait un plan de charges suffisant et souligné la nécessité militaire d’un renouvellement de la flotte de transports de chalands de débarquement, il a fait observer que la mise en chantier de ce type de bâtiments faciliterait l’adaptation des chantiers navals de Brest. M. Guy-Michel Chauveau s’est félicité de la rigueur de la gestion des crédits militaires et de l’évolution positive des dotations affectées à la recherche-développement, dont il a souligné l’importance pour l’avenir de l’Europe de la Défense, assurant le Ministre que les parlementaires socialistes resteraient vigilants sur ce point lors des prochaines lois de finances. Il a par ailleurs interrogé le Ministre de la Défense sur l’évolution du projet de satellite Hélios II, notamment en ce qui concerne la coopération envisagée avec nos partenaires italiens. Enfin, il a demandé si les critères de convergence que les pays européens devaient se fixer en matière de défense ne devaient pas reposer sur une approche stratégique et opérationnelle de préférence à des objectifs strictement financiers. M. André Vauchez a souligné que la bonne consommation des autorisations de programme en 1998 l’incitait à la confiance pour l’exécution des crédits d’équipement des exercices 1999 et 2000. Il s’est également interrogé sur la signification de l’objectif de réduction de 30 % des coûts d’acquisition des armements, demandant quelles répercussions cette amélioration de la productivité pouvait avoir sur la quantité des équipements commandés. Evoquant la tendance au rapprochement des concepts et du format des différents systèmes de défense européens, M. Loïc Bouvard a demandé quel était le niveau de convergence et d’interopérabilité des forces françaises avec celles de l’organisation militaire intégrée de l’Alliance dans divers domaines, dont ceux de la mobilité, de la préparation opérationnelle, de la standardisation et du renseignement. M. Michel Voisin a évoqué la question de l’évolution du nombre des appelés demandant si les ressources étaient en adéquation avec les besoins des armées, compte tenu notamment des mesures liées à la protection de l’emploi. Rappelant que les contrats d’engagement de courte durée devaient permettre de maintenir le rajeunissement permanent des effectifs et la flexibilité des qualifications qu’assurait le service national tout en favorisant l’insertion professionnelle des personnels concernés, le Ministre de la Défense a insisté sur la nécessité de ne pas surqualifier ces emplois qui sont d’abord destinés à être proposés aux jeunes les plus défavorisés sur le marché du travail. L’Amiral Jean-Luc Delaunay, Chef d’état major de la Marine, a précisé que ce type de contrats s’adresse à trois catégories de personnels de la Marine, ceux qui réalisent les opérations de maniement des appareils sur le pont d’envol des porte-avions, ceux qui relèvent des services généraux des bateaux et les fusiliers qui protègent les bases et points sensibles. Si les recrutements sur contrats courts dans les première et seconde catégories donnent satisfaction à la Marine sans difficulté particulière, elle est en revanche contrainte d’opérer une sélection plus stricte, notamment sur le plan psychologique, en ce qui concerne les fusiliers. Soulignant que cette indication est révélatrice des difficultés à pourvoir les postes de combattant dans les armées, le Ministre de la Défense a souligné l’effort d’adaptation des méthodes de recrutement actuellement entrepris par les armées pour ce type de fonction. Il a ajouté les éléments de réponse suivants : — le nombre moyen d’appelés nécessaire aux armées s’élève à environ 62 500 pour l’an 2000. Malgré quelques déficits d’appels constatés jusqu’à présent, la transition vers la professionnalisation se réalise conformément à ce qui était prévu par la loi. La satisfaction des besoins est réelle sur le plan qualitatif. En revanche, des insuffisances occasionnelles du rythme des réponses aux convocations, conjuguées aux déficits constatés en personnels civils, peuvent créer certaines difficultés ponctuelles, différenciées selon les fonctions et les régions en cause. Pour y faire face, les armées pourront recourir davantage à l’externalisation par la sous-traitance qui permet le recrutement sur place des personnels nécessaires. Globalement, les évolutions constatées n’en confirment pas moins la viabilité du processus de professionnalisation prévu par la loi ; — la phase de conception du nouveau transport de chalands de débarquement est en bonne voie. Elle permettra de mettre au point un bâtiment de très grande polyvalence. Les offres de la DCN et des Chantiers de l’Atlantique sont actuellement confrontées en vue de diminuer les coûts du programme. Par ailleurs, la construction du bâtiment hydrographique et océanographique devrait être engagée en l’an 2000 sur le site de Brest, dont le niveau de charge constitue un élément pris en considération dans la réforme actuelle de la DCN ; — si le bon niveau de consommation des autorisations de programme permet d’envisager une exécution satisfaisante de la programmation, il n’en reste pas moins nécessaire de dégager les crédits de paiement correspondants aux engagements. Le décalage entre autorisations de programme et crédits de paiement prévu par le projet de budget ne sera pas un handicap si les crédits de paiement attendus sont obtenus aux cours des exercices ultérieurs et si les retards subis dans la consommation des crédits de paiement disponibles sont compensés en temps utile par l’utilisation des reports ; — l’objectif de la baisse de 30 % des coûts d’acquisition en francs constants peut être atteint, comme prévu, à l’issue de la période de programmation, au vu des résultats obtenus fin 1999, grâce notamment à la technique des commandes globales pluriannuelles ; — le ministère de la Défense restant un partenaire significatif de la recherche en France, il est nécessaire d’ouvrir un débat, notamment avec la Commission, sur les priorités et les options de la politique de recherche pour la Défense, sur la base notamment des grandes orientations du plan prospectif ; — les critères de convergence des efforts de défense des pays européens ne peuvent être fixés sur la base de la seule part des dépenses militaires globales dans le PIB. Le poids dans la richesse nationale des crédits militaires consacrés aux programmes d’équipement est plus significatif et constitue un meilleur indice de la crédibilité de l’Europe de la Défense. Les lois de programmation militaire constituent un excellent facteur de continuité de l’effort de Défense, dont l’absence se fait sentir dans d’autres pays européens, ce qui rend intéressante l’idée que les gouvernements s’engagent sur des niveaux de dépenses d’équipement et de capacités. En ce domaine, la France, qui figure parmi les trois meilleurs pays européens, dispose d’une certaine capacité d’entraînement à l’égard de ceux de ses partenaires dont l’effort est moins soutenu ; — la question de l’interopérabilité des équipements militaires sera abordée lors de la prochaine réunion ministérielle de l’Alliance atlantique à Toronto, dans le cadre du bilan des opérations menées au cours du conflit du Kosovo. Les pays européens se trouvent engagés dans une course de vitesse avec les structures intégrées de l’OTAN qui sont d’ores et déjà prêtes à formuler des propositions d’action commune en matière de standardisation et de préparation opérationnelle des forces. Il existe un risque réel, face à la difficulté de donner une suite rapide et concrète aux déclarations européennes, pourtant solides comme celle de Cologne, que les progrès réalisés au sein de l’OTAN n’assurent à cette dernière organisation une hégémonie sur la construction de l’Europe de la Défense. II. — AUDITION DE M. JEAN-YVES HELMER, DÉLÉGUÉ GÉNÉRAL POUR L’ARMEMENT La Commission de la Défense a entendu, le 6 octobre 1999, M. Jean-Yves Helmer, Délégué général pour l’armement, sur le projet de loi de finances pour 2000. Accueillant M. Jean-Yves Helmer, le Président Paul Quilès a rappelé que les services de la délégation générale pour l’armement (DGA) poursuivaient une réforme profonde de leurs structures et de leurs méthodes, notamment comptables et budgétaires, et procédaient parallèlement à une adaptation rigoureuse de leur format et à une rénovation de leurs liens avec les entreprises. Il a fait observer que ces transformations avaient déjà produit leurs fruits avec des réductions sensibles du coût des matériels acquis par la Défense et une nette amélioration du rythme des engagements de crédits. Il a ajouté que, tout en faisant face à ces nombreux défis, la DGA participait également à la rénovation des structures et des méthodes de la coopération européenne en matière d’armement. Le Délégué général pour l’Armement a tout d’abord présenté un bilan de l’activité de la DGA pour l’année 1999. Il a rappelé les bons résultats de la gestion 1998, qui s’était caractérisée par un niveau d’engagements de 64,5 milliards de francs, par une consommation satisfaisante des crédits de paiement, attestée par un taux d’exécution budgétaire de 96 %, et par un assainissement de la situation financière. Il a indiqué qu’en 1999, la consommation totale des crédits de paiement augmenterait de 4 milliards de francs par rapport à 1998, pour s’établir à 59 milliards de francs, et que la DGA visait, pour ce même exercice, un niveau d’engagement de crédits de 78 milliards de francs, dont 30 % pour des commandes globales, qui pourraient représenter, en fin d’année, un volume de 23 milliards de francs. S’agissant du déroulement des programmes, M. Jean-Yves Helmer l’a jugé relativement satisfaisant tant pour les programmes nationaux que pour ceux conduits en coopération. Il a estimé que les difficultés techniques rencontrées par le porte-avions Charles de Gaulle n’étaient pas anormales à ce stade et qu’elles avaient fait l’objet, depuis le début de l’année, des traitements appropriés. Les difficultés liées à l’abandon de la coopération trilatérale sur le programme Horizon ont trouvé une issue, la France et l’Italie étant parvenues à un accord sur la définition de la frégate. Quant à l’OCCAR (organisme conjoint de coopération en matière d’armement), il devrait prochainement être doté de la personnalité juridique, dès lors qu’auront été ratifiés les traités lui donnant un statut d’organisation internationale. Pour l’heure, l’OCCAR gère 7 programmes (missiles Hot, Milan et Roland, système de drone de reconnaissance télépiloté Brevel, hélicoptère Tigre, radar de contre-batterie Cobra, famille de systèmes sol-air futurs FSAF), qui représentent un volume financier global restant à dépenser de l’ordre de 115 milliards de francs. Il dispose d’un effectif de 136 personnes pour remplir sa mission. Le Délégué général pour l’Armement a, par ailleurs, souligné que les actions de modernisation de la DGA et de réduction des coûts se poursuivaient. Ainsi, plus de 50 milliards de francs de réduction de coûts ont d’ores et déjà été acquis sur les programmes ; l’objectif de 10 milliards de francs d’économies, fixé pour 1999 pourrait être toutefois difficile à atteindre du fait du décalage intervenu dans le lancement du programme Horizon. En outre, la contractualisation interne est désormais pratiquement achevée entre les équipes de maîtrise d’ouvrage et les équipes prestataires d’activité industrielle ou d’expertise et d’essais. Par ailleurs, la DGA a proposé de réformer les modalités de maintien en condition opérationnelle des bâtiments de la Marine et des aéronefs des trois armées, de façon à clarifier les responsabilités en la matière et à permettre d’assurer dans les meilleures conditions la disponibilité des matériels ; ainsi, des organismes mixtes devraient être créés entre la DGA et les états-majors sous la responsabilité de ces derniers. La mise en place d’un service de soutien de la Flotte devrait être effective au premier semestre de l’année 2000 ; celle d’un service de maintenance des matériels aéronautiques, plus complexe, devrait suivre, après les évolutions d’organisation nécessaires dans les états-majors concernés. M. Jean-Yves Helmer a en outre indiqué que, conformément à son objectif global d’économie, la DGA diminuait elle-même le coût de fonctionnement de sa partie étatique, qui s’établira à 6,8 milliards de francs en 1999, soit une baisse de 15 % depuis 1996. Concourt à cette baisse la réduction des effectifs qui a concerné 1 400 personnes en 1997 et en 1998, les départs devant concerner 900 personnes en 1999. De même, les dépenses de fonctionnement ont été réduites de 30 % en trois ans, passant de 2 à 1,4 milliard de francs. Le regroupement des achats courants, la mise en concurrence systématique, la rationalisation engagée dans le domaine informatique – qui a permis notamment de réduire d’un facteur 7 le nombre d’applications spécifiques – et le resserrement des surfaces occupées, sont les principaux contributeurs de cette baisse. Par ailleurs, la politique de diversification menée par la direction des centres d’essais (DCE) devrait permettre une augmentation de 50 % des recettes générées par les prestations réalisées au profit de clients extérieurs au ministère de la Défense. Enfin, le flux d’investissement annuel de la DGA a été réduit de 20 % en 3 ans, s’élevant en 1999 à 1,2 milliard de francs. Le Délégué général pour l’Armement a ensuite fait le point sur la santé du secteur industriel de défense. Le chiffre d’affaires de l’industrie française dans le domaine de l’armement s’est élevé à 103,1 milliards de francs en 1998, confirmant ainsi le rétablissement opéré à partir de 1996. Il a noté que cette évolution était essentiellement due aux exportations. Le chiffre d’affaires à l’exportation de l’industrie d’armement s’établit à 41,2 milliards de francs en 1998, le montant des prises de commandes s’élevant à 49,6 milliards de francs, niveau qui n’avait pas été atteint depuis 1992. Il a rappelé que le ministère de la Défense était engagé dans une réforme de son organisation pour la conduite de ses actions internationales. Ainsi, d’une part, un comité international, placé sous la présidence du Ministre, a été mis en place pour coordonner l’action de la direction des affaires stratégiques (DAS), de l’état-major des Armées et de la DGA ; d’autre part, les tâches de promotion des exportations, dévolues à la DGA, ont été séparées des tâches de gestion de procédures de contrôle des exportations, qui reviennent maintenant à la DAS. Enfin, le Délégué général pour l’Armement a indiqué que les effectifs employés dans le secteur industriel de l’armement avaient décru de 3 300 en 1998, après une baisse annuelle moyenne de 10 000 entre 1990 et 1996 et de 6 100 en 1997. Il a précisé que l’ensemble de cette baisse a été supporté en 1998 par la DGA, les créations d’emploi des secteurs en expansion (électronique, informatique, télécommunications) compensant les ajustements opérés dans les secteurs de l’aéronautique ou des armements terrestres. Abordant ensuite la question des restructurations industrielles, M. Jean-Yves Helmer a rappelé les évolutions projetées dans le capital de Thomson-CSF, caractérisées par la montée d’Alcatel au détriment de la part détenue par l’Etat. Il s’est félicité des orientations de la stratégie internationale de Thomson-CSF, qui va acquérir 50 % de la société australienne ADI, principale entreprise de défense australienne. Il a jugé qu’un modèle industriel européen était en train de se dessiner, reposant sur un ensemble de sociétés transnationales figurant parmi les leaders mondiaux dans leurs métiers respectifs et filiales de grands groupes capables de maîtriser la réalisation des systèmes d’armes. Il a estimé que s’il s’agissait là d’un modèle différent de celui mis en œuvre par les Etats-Unis, il constituait néanmoins une réponse pragmatique et adaptée tenant compte de la situation européenne. Il a ajouté que la France était en bonne position dans le paysage européen, que ce soit dans le domaine des missiles, de l’espace, des hélicoptères, des avions de transport ou de l’électronique. Il a rappelé qu’au niveau européen avait été signée, le 6 juillet 1998, une lettre d’intention entre l’Allemagne, l’Espagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et la Suède, dont l’objectif est de créer un cadre de coopération dans divers domaines touchant à la souveraineté des Etats (sécurité d’approvisionnement, procédures d’exportation, sécurité de l’information, recherche et technologie, traitement de l’information technique, harmonisation des besoins opérationnels), afin de faciliter la restructuration de l’industrie européenne de défense, et plus particulièrement le fonctionnement des entreprises transnationales. Un projet d’accord global doit être élaboré avant la fin de l’année pour harmoniser les dispositions législatives et réglementaires dans chacun de ces grands domaines. Toutefois, des alliances transatlantiques pourraient voir le jour, compte tenu de l’ouverture des Etats-Unis à la perspective de relations d’authentique coopération. M. Jean-Yves Helmer a alors rappelé que la décision prise par le Gouvernement en mai 1999 de transformer la DCN en service à compétence nationale se situait dans la continuité du plan DCN 2000 et du plan d’entreprise proposé par la DGA et la DCN. L’autonomie de la DCN à l’égard de la DGA permettra notamment de renforcer la démarche de contractualisation et d’engager la DCN à mettre en œuvre ses propres politiques dictées par sa vocation d’industriel. Toutefois, cette réforme doit s’accompagner de mesures facilitant l’exercice d’une activité industrielle : la charte de gestion sur laquelle la DCN s’est engagée conduit à renouveler les méthodes en ce domaine en passant d’une logique de plan de charges à une logique de résultats. Par ailleurs, des études sont en cours en vue d’alléger les contraintes administratives dans l’application du code des marchés publics, dans le domaine de la sous-traitance de certaines tâches administratives et dans la gestion des ressources humaines. Il est en outre essentiel que la DCN approfondisse sa coopération avec d’autres industriels et trouve la capacité de nouer des alliances. Après avoir rappelé les montants prévus par le projet de budget pour les autorisations de programme (87,5 milliards de francs, soit + 1,7 %) et les crédits de paiement (82,9 milliards de francs, soit – 3,5 %) des titres V et VI, le Délégué général pour l’Armement a souligné la progression significative des autorisations de programme consacrées aux développements (+ 32 % par rapport à 1999) et aux munitions (+ 77 %) en raison des recomplètements rendus nécessaires par les opérations menées au cours du conflit du Kosovo. Le maintien des dotations des études amont à un niveau de 3,6 milliards de francs répond aux inquiétudes qui s’étaient manifestées face aux diminutions passées. Relevant que, pour la première fois depuis cinq ans, le montant des autorisations de programme dépassait celui des crédits de paiement dans le projet de budget, le Délégué général pour l’Armement a souligné qu’il s’agissait de la conséquence de la politique de commandes globales à laquelle le ministère de l’Economie et des Finances est naturellement associé. Après avoir donné des précisions sur les programmes concernés par les commandes globales depuis 1997 et les montants financiers correspondants, il a indiqué qu’il était prévu de notifier pour 16,3 milliards de francs de contrats de ce type en 2000. Dans ce schéma, il est cependant nécessaire de mobiliser toutes les autorisations de programme disponibles. Les autorisations de programme nécessaires au lancement du programme ATF n’ont pas été prévues et devront faire l’objet d’un traitement particulier. Le Délégué général pour l’Armement a alors fait observer que le principe des commandes globales entraîne des variations importantes dans les dotations d’autorisations de programme d’un exercice à l’autre. Ainsi, prenant l’exemple de l’armée de l’Air, il a remarqué qu’il n’est pas étonnant que son volume d’autorisations de programme prévu en 2000 connaisse une diminution sensible, après la commande des 28 Rafale réalisée en 1999 et alors que la nouvelle tranche de cette commande n’interviendra pas avant 2001. Les besoins en crédits de paiement seront moins importants l’année prochaine, en raison des réductions déjà obtenues sur le coût des programmes, d’un certain retard des engagements, donc des paiements, sans remise en cause des délais de mise en service, et des aléas des programmes internationaux, notamment Horizon dont le lancement a été retardé de 18 mois. Evoquant rapidement le titre III, M. Jean-Yves Helmer a indiqué que la réduction de 1 % des crédits de fonctionnement de la DGA, hors rémunérations et charges sociales, comprenait un transfert d’activités vers la sous-traitance et ne posait pas de problème particulier. En conclusion, il a énoncé les priorités que retenait la DGA pour l’année à venir : la poursuite des actions d’optimisation des programmes, la préparation de l’avenir dans le cadre du plan prospectif à 30 ans, la mise en place de l’OCCAR et le suivi du processus de construction de l’Europe de la Défense étant donné ses incidences pour la coopération en matière d’armement, le partenariat avec les industriels, et la préservation de l’avenir de GIAT Industries et de la DCN en favorisant leurs alliances avec des industriels. Enfin, il a souligné que l’action de la DGA dans les régions où elle est implantée, et notamment sa contribution à l’animation du tissu industriel local, seraient renforcées. Le Président Paul Quilès a tout d’abord demandé au Délégué général pour l’Armement comment il concevait le cœur de l’activité de la DGA, compte tenu des évolutions récentes. Il a également souhaité avoir des précisions sur l’adéquation des moyens prévus en faveur des études amont, sur les grandes orientations du plan prospectif à 30 ans et sur certains programmes, comme l’ATF, le VCI et le véhicule poste de commandement. Puis, évoquant les conséquences des commandes globales sur les variations des autorisations de programme en loi de finances initiale, il a demandé au Délégué général de préciser comment leur baisse, prévue dans le projet de budget de l’armée de l’Air, était liée à ce phénomène. M. Jean-Yves Helmer a indiqué que la DGA avait construit un projet qui exprime une ambition ; celle d’être, au cœur de l’Europe de l’armement, l’acteur reconnu dans la préparation, l’architecture et la fourniture de systèmes de défense. Il lui incombe la responsabilité, aux côtés des états-majors, d’imaginer l’évolution à long terme du système de défense, afin de mettre le pays en situation de disposer des équipements nécessaires le moment venu. Le travail d’architecture est fondamental dans la mesure où l’on raisonne désormais en termes de systèmes de forces, voire de « systèmes de systèmes » car les systèmes d’armes doivent être interactifs et globaux. En aval, la DGA a un rôle plus traditionnel de conduite des programmes en cours de réalisation. Par ailleurs, la DGA joue un rôle essentiel dans le développement de la coopération européenne en matière d’armement et assure le suivi de l’industrie et des exportations d’armement. M. Jean-Yves Helmer, qui a convenu que les études amont avaient régulièrement diminué, au point de devenir pratiquement une variable d’ajustement au sein du titre V, a estimé souhaitable de stabiliser, voire d’augmenter leur part dans le cadre des budgets à venir. Il a précisé que la préparation de l’avenir s’appuyait sur le plan prospectif à 30 ans, qui étudie par fonctions opérationnelles et dans un cadre interarmées, l’architecture des systèmes d’armes nécessaire dans les trente prochaines années. Le point de départ, certes difficile, est d’imaginer les situations stratégiques qui existeront dans trente ans (Existera-t-il une Europe de la défense ? Quel sera le rôle de l’OTAN ? Comment évoluera la place respective des grandes puissances ? Où voudrons-nous intervenir ?) et de prévoir les équipements nécessaires en fonction des réponses apportées à ces interrogations. Concernant l’ATF, M. Jean-Yves Helmer a indiqué que trois offres avaient été reçues : l’une émanant de deux sociétés américaines, l’autre d’Airbus et la troisième d’Antonov. Aucun des trois grands pays (France, Allemagne, Royaume-Uni) participant au programme n’a pour l’instant adopté de position officielle. Le coût d’exploitation et l’éventuelle homogénéité de la future flotte de transport militaire, qui pourrait être européenne, seront des éléments déterminants du choix qui devrait intervenir au début de 2000. Concernant le programme VBCI, les divergences de besoin avec les Britanniques et les Allemands ont conduit la France à se retirer de la version de Véhicule de Combat d’Infanterie fin 1998. La question de la participation de la France à la version de commandement de ce véhicule n’est pas encore définitivement tranchée, du fait notamment du faible rôle dévolu à notre industrie nationale Pour satisfaire le besoin de l’armée de Terre d’un nouveau véhicule de combat d’infanterie, la DGA a lancé un appel d’offres international. Deux groupements industriels ont répondu : l’un constitué de GIAT Industries, Vickers et Mowag, l’autre de RVI, Panhard et Henschel-Kuka. Enfin, M. Jean-Yves Helmer a confirmé l’intérêt des commandes globales qui induisent des économies significatives, même si elles contribuent par voie de conséquence à rendre moins lisibles les autorisations de programme ouvertes en loi de finances initiale dont le montant peut fluctuer fortement d’une année sur l’autre. Prenant l’exemple de l’armée de l’Air, il a indiqué que les autorisations de programme engagées pour cette armée avaient connu des évolutions importantes dans les dernières années : 13,9 milliards de francs en 1996, 27 en 1997, 19 en 1998, et sans doute 27 en 1999, tandis que 20 milliards de francs d’autorisations de programme pourraient être engagés pour l’armée de l’Air en 2000, compte tenu des montants inscrits au projet de budget (18,2 milliards de francs). L’essentiel, toutefois, reste que la livraison des commandes s’effectue au moment voulu selon le besoin des forces, ce qui est acquis. En réponse à une question du Président Paul Quilès sur l’amplitude de ces fluctuations, M. Jean-Yves Helmer a précisé qu’il avait indiqué le montant des autorisations de programme engagées depuis 1996 et a indiqué que les commandes globales jusque là avaient été effectuées en mobilisant les autorisations de programme anciennes et sans emploi, en complément de celles ouvertes en loi de finances initiale. M. Jean-Noël Kerdraon s’est interrogé sur le choix du sonar embarqué sur le futur hélicoptère NH 90 et s’est inquiété d’un éventuel refus de retenir l’équipement de Thomson-Marconi Systems, pourtant remarquable par sa qualité. Il a ensuite demandé quelle entité industrielle allait être choisie pour la réalisation du NTCD dont la commande avait été initialement annoncée pour 2000, sachant qu’une mise en concurrence des Chantiers de l’Atlantique et de la DCN était en cours. Il a remarqué à ce propos que les perspectives et les chances d’évolution de la DCN étaient directement liées à son plan de charge. Relevant qu’un volume de crédits de paiement de 1,5 milliard de francs d’autorisations de programme et de 1,8 milliard de francs était destiné dans le projet de budget 2000 aux SNLE, M. Bernard Cazeneuve a demandé quelle serait la ventilation de ces crédits entre le lancement de la réalisation du quatrième SNLE de nouvelle génération et le maintien en condition opérationnelle des autres sous-marins. Revenant sur les restructurations en cours dans le secteur de la construction navale, ainsi que sur le développement rapide d’alliances internationales dans les industries les plus dynamiques, il s’est interrogé sur l’adéquation du calendrier des décisions politiques relatives à la DCN avec ces évolutions. Il a à ce propos souhaité savoir si des alliances européennes étaient possibles sans recapitalisation préalable de DCN-International. Il s’est enfin inquiété des possibilités qu’offrait à la DCN le statut de service à compétence nationale pour faciliter les alliances industrielles, dont l’exposé du Délégué général à l’Armement laissait percevoir l’urgence. M. Michel Meylan a demandé quelles directions de la DGA seraient plus particulièrement affectées par les diminutions d’effectifs et pour quels nombres de postes. Soulignant que les dotations de la Direction des centres d’essais (DCE) augmenteront, alors que le nombre de ses personnels doit fléchir, il s’est interrogé sur les raisons de ces évolutions. Enfin, constatant que le montant des factures mandatées par la DGA à la fin du mois de juin 1999 représentait 25 % de celui de 1998, il a souhaité savoir quelles mesures étaient envisagées pour rattraper ce retard. Demandant quel était le bénéfice réel que le statut de service à compétence nationale apporterait à la DCN, M. Jean-Yves le Drian a douté que ce statut lui permette de se positionner favorablement dans le processus de restructuration en cours du secteur de la construction navale. S’interrogeant sur la possibilité de concrétiser la décision interministérielle de principe en faveur de l’assouplissement du code des marchés publics pour les besoins du bon fonctionnement de la DCN, il a souligné que certains blocages des réformes ne sont pas imputables au ministère de la Défense. M. Jean-Claude Sandrier s’est inquiété du retard pris pour la réalisation du VCI, alors même qu’il était prévisible qu’une coopération n’aboutirait pas, en raison de la grande divergence des besoins exprimés par les différents états-majors concernés. Il a insisté sur les difficultés soulevées par le programme de véhicule poste de commandement qui ne paraît pas correspondre aux besoins de l’armée de Terre. Revenant ensuite sur l’appel d’offres en cours pour la réalisation du VCI, il s’est prononcé en faveur du choix de GIAT Industries, afin de permettre à cette entreprise de rechercher des coopérations industrielles européennes à son avantage. A l’inverse, l’attribution du contrat à des consortiums de deux ou trois industriels européens placerait GIAT Industries dans une situation défavorable, alors qu’il y a urgence à stabiliser son plan de charge. M. Jean-Yves Helmer, Délégué général pour l’Armement, a apporté les éléments de réponse suivants : — la DGA a adopté une position ferme à propos du choix du sonar embarqué sur l’hélicoptère NH 90 : l’accord de la France pour la réalisation de ce programme est notamment lié au choix du matériel proposé par Thomson-Marconi Systems pour équiper les hélicoptères français ; — le NTCD a fait l’objet d’une réflexion amont innovante qui, en réunissant des équipes de la DGA, de la DCN, de la Marine nationale et des fournisseurs, a permis de concevoir un navire dont le coût sera inférieur de 20 % au dernier bâtiment de la catégorie admis en service actif, pour une capacité opérationnelle supérieure. S’agissant de sa réalisation, les discussions approfondies avec la DCN et avec les Chantiers de l’Atlantique ont pour but de rechercher ce que les deux industriels peuvent offrir de meilleur, tout en débouchant sur une association qui permette au site de Brest d’améliorer ses perspectives de plan de charge. La commande du NTCD n’interviendra pas avant fin 2000 ou début 2001 ; — la DCN doit pouvoir se positionner favorablement dans un paysage industriel évolutif et concurrentiel. Dans la perspective d’alliances structurantes, il est légitime de se demander si DCN International constitue le vecteur approprié de rapprochements internationaux. Par ailleurs, le statut de service à compétence nationale, intermédiaire entre celui d’une administration centrale et d’un service extérieur, a le mérite de renforcer l’autonomie de la DCN par rapport à la DGA. Cette réforme ne portera toutefois ses fruits que si, parallèlement, de nouvelles règles de gestion et de fonctionnement, facilitant l’exercice de son métier d’industriel au sein de l’administration, sont concomitamment appliquées ; — la réduction des effectifs de la DGA étatique en 2000 (environ 1 000 personnes) devrait concerner principalement la Direction des centres d’essais (DCE), le service de la qualité et l’administration centrale, notamment dans les activités de soutien. Les effectifs autorisés pour 2000 ne sont pas encore définitivement fixés ; — la réorganisation des systèmes informatiques de gestion comptable et financière de la DGA a entraîné des difficultés de paiement pendant les 5 premiers mois de 1999 au service des programmes aéronautiques. Ces difficultés sont maintenant résolues, et le retard est en passe d’être résorbé puisque 15 milliards de francs ont déjà été versés durant les deux mois d’été, sur les 60 milliards environ prévus pour cette année ; — le retard pris par le programme VCI n’apparaît pas irrémédiable, sous réserve d’un changement dans les méthodes de développement. III. — EXAMEN DE L’AVIS La Commission de la Défense s’est réunie le 27 octobre 1999, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour examiner les crédits du ministère de la Défense pour 2000 consacrés aux services communs, sur le rapport de M. Michel Meylan , rapporteur pour avis. M. Michel Meylan a souhaité faire porter l’analyse de l’adaptation des services communs du ministère de la Défense à la transformation des Armées sur quatre de ces services : la Délégation générale pour l’Armement, le Service de Santé, le Service des Essences et la Délégation à l’Information et à la Communication de la Défense. Il a, en premier lieu, relevé que la réforme de la DGA se mettait progressivement en place, non sans mal d’ailleurs. Ainsi, l’installation du nouvel outil informatique nécessaire à la modernisation de la gestion des programmes s’est traduite par un arrêt total des engagements et des paiements pendant quelques semaines au début de l’année 1999. Au 30 juin 1999, le montant des mandatements n’atteignait que 25 % du niveau total de 1998. Il a rappelé, à cet égard, que l’an dernier déjà, les réformes internes de la DGA avaient perturbé l’exécution du budget d’équipement en cours de gestion, sans toutefois en remettre le résultat final en cause. Il a espéré que, de même, en 1999, le retard des mandatements serait comblé d’ici à la fin du présent exercice, faisant observer qu’il serait pour le moins préoccupant que la consommation des crédits d’équipement militaire subisse les aléas d’une réforme administrative. Abordant la question de la rénovation des liens avec l’industrie de l’armement, il a rappelé que la DGA souhaitait suivre désormais une politique de mise en concurrence systématique Il s’est cependant interrogé sur la réalité de l’application de ce principe, à l'heure où les concentrations se multiplient dans le secteur de l’armement, relevant que la DGA reconnaissait d’ailleurs elle-même que 80 % des marchés étaient notifiés sans mise en concurrence préalable. Il a estimé que la vraie question était, en ce domaine, celle de la sous-traitance, la DGA ayant la responsabilité de maintenir un tissu industriel viable et diversifié. A ce propos, il a exprimé le souhait que la DGA applique rapidement son projet de faire du plan d’acquisition des sous-équipements par les grandes entreprises l’un des critères de choix des candidats dans la notification des marchés. Il a rappelé que la poursuite de la politique de commandes globales traduisait également la rénovation des liens entre la DGA et les industriels de l’armement et fait observer que la montée en puissance de ce système était très nette : alors qu’en 1997, les commandes globales ont représenté 9,7 milliards de francs, elles se sont élevées à 12,5 milliards de francs en 1998. Pour 1999, ce montant est déjà atteint et la DGA vise, au total, un montant de 20,2 milliards de francs d’ici à la fin de l’année, soit plus du tiers de l’ensemble des engagements réalisés. Il s’est félicité de la poursuite de cette démarche, génératrice d’économies importantes pour l’Etat et qui permet aux industriels de disposer d’une vision de long terme. Il a toutefois rappelé qu’elle supposait l’ouverture d’un niveau d’autorisations de programme suffisant en loi de finances initiale. Le rapporteur pour avis a ensuite examiné le bilan que l’on pouvait établir des mesures déjà mises en œuvre, à ce stade de la réforme de la DGA, en fondant son analyse sur l’évolution de son coût d’intervention. Il a indiqué qu’il ne s’appuierait pas, pour ce faire, sur l’examen des dotations budgétaires de la DGA dans le projet de loi de finances pour 2000, tout en relevant qu’elles représentaient pourtant des montants importants, avec 2,8 milliards de francs pour le titre III et 11,6 milliards de francs pour les titres V et VI. Il a en effet considéré que ces crédits n’étaient pas représentatifs du coût de la DGA puisqu’ils incluaient non seulement des crédits qu’elle consomme pour ses propres besoins mais également des crédits qui sont utilisés dans l’intérêt des armées. Il a ajouté que la modification du périmètre du titre III dans le projet de loi de finances pour 2000 rendrait l’analyse de l’évolution du poste de rémunérations et de charges sociales moins pertinente encore dans l’avenir, 3,6 milliards de francs, correspondant aux rémunérations des effectifs civils de la DGA, ayant été transférés vers le budget de la Direction de la Fonction militaire et du Personnel civil du ministère de la Défense. Il a souligné qu’il serait désormais très difficile en conséquence de suivre l’évolution de ce poste de dépenses dont la baisse est pourtant un indicateur de la réussite de la réforme. A ce propos, il a relevé que, suite à un alourdissement des cotisations patronales, il s’agissait d’une catégorie de coûts qui ne connaissait pas de réduction dans le projet de budget, contrairement aux années précédentes. S’agissant de l’évolution du coût d’intervention de la DGA, c’est-à-dire du coût de ce service administratif pour le système de défense, M. Michel Meylan a jugé qu’il représentait un indicateur de suivi beaucoup plus intéressant, même s’il a souligné que l’analyse de son évolution n’était pas facile du fait de la redéfinition de son périmètre. Il a indiqué que le nouveau mode de calcul de ce coût d’intervention conduisait à une revalorisation de 500 millions de francs environ en 1998, ce qui portait son niveau global à 7,1 milliards de francs, et non à 6,6 milliards de francs. Il a indiqué que l’objectif visé pour 1999 était de 6,8 milliards de francs, soit une diminution de 5 % par rapport à 1998 et de 15 % par rapport à 1996. Il a relevé que la marge de manœuvre sur les dépenses de fonctionnement courant semblant de plus en plus étroite, l’effort devrait porter, dans les années à venir, essentiellement sur les rémunérations et charges sociales, qui comptent pour plus de 60 % dans le total du coût d’intervention. Il a jugé que la Direction des Centres d’Expertise et d’Essais, qui contribue pour 60 % au coût d’intervention total de la DGA, devrait connaître les évolutions les plus importantes. Il a posé, à cet égard, la question de l’avenir du régime juridique de cet organisme, se demandant si, à terme, son statut de service administratif serait compatible avec les nouveaux modes de fonctionnement qu’on tentait d’y introduire, fondés sur les notions de compétitivité et de culture du client. Il a estimé en définitive que cette question, qui rejoint celle du périmètre optimal de la DGA, ne pourrait pas être esquivée. Le rapporteur pour avis a par ailleurs relevé que le traité instaurant l’OCCAR, organisme conjoint de coopération en matière d’armement, que la DGA avait largement contribué à créer, était en attente d’approbation par les parlements français, italien, allemand et britannique et a souhaité que, conformément aux échéances prévues, sa ratification intervienne en 2000 afin que l'OCCAR puisse disposer au plus vite d’une capacité contractuelle propre. Evoquant ensuite le Service de Santé des armées, M. Michel Meylan a relevé que la baisse de ses effectifs, entamée en 1997, se poursuivait et qu’il existait des tensions sur le recrutement des médecins des armées. Il a indiqué que ces tensions risquaient de s’aggraver avec la disparition des derniers médecins issus du contingent, et avec les difficultés rencontrées dans le recrutement sur titres de médecins diplômés, rapidement opérationnels. Après avoir rappelé la participation, au cours des douze derniers mois, du Service de Santé à toutes les opérations extérieures conduites par les armées, et indiqué que ce soutien a nécessité en moyenne près de 300 personnels médicaux et paramédicaux, il a regretté les répercussions de leur non-remplacement sur le potentiel chirurgical des établissements hospitaliers. Le rapporteur pour avis a alors indiqué que le budget du Service de Santé pour 2000 s’élevait dans le projet de loi de finances à 1,7 milliard de francs, en diminution de 8,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, et que, si les crédits de paiement du titre V étaient légèrement réduits de 2,8 %, il n’en résulterait pas d’ajournement ni de ralentissement des opérations programmées. Il a également relevé que les crédits du titre III enregistraient une baisse de 9,5 %, due à la réduction des dépenses de fonctionnement et d’alimentation. Examinant ensuite l’activité du Service des Essences, il a indiqué qu’elle avait été marquée en 1998 par une hausse de 5 % des cessions de produits pétroliers aux armées ainsi que par la constitution de stocks importants, et rappelé la participation importante et systématique du service au soutien pétrolier des forces en opérations extérieures, principalement en ex-Yougoslavie. Il a indiqué que le budget total du Service des Essences s’élevait dans le projet de loi de finances pour 2000 à 565 millions de francs, en augmentation de 0,7 %, en raison notamment du recrutement de 75 militaires du rang en remplacement des appelés. Il a jugé que la baisse de 3,7 % du titre V, si elle venait à perdurer, risquait de retarder certaines opérations pourtant obligatoires, comme les travaux de mise en conformité des installations pétrolières classées, le soutien des forces projetées nécessitant des moyens de plus en plus importants. Le rapporteur pour avis a regretté que les surcoûts élevés induits par la participation aux opérations extérieures des services de soutien que sont les services de santé et des essences, ne soient pas pris en compte dans le projet de budget, malgré la poursuite de cette participation en 2000. Il a mentionné enfin la Délégation à l’Information et à la Communication de la Défense (DICOD), créée en 1998 en remplacement du SIRPA. Il a rappelé que cet organisme, dirigé par un délégué civil, relevait directement du Ministre de la Défense, dont il a pour mission de conduire la politique générale d’information et de communication. Il a indiqué que le budget de fonctionnement et d’infrastructure de la délégation –hors rémunérations et charges sociales– s’élevait, dans le projet de loi de finances pour 2000, à 74 millions de francs, en augmentation de 18,8 %. Il a observé que cette hausse était entièrement due au paiement du premier semestre du marché public d’édition passé par la DICOD pour ses publications. En conclusion de son exposé, le rapporteur pour avis a déclaré qu’il s’abstiendrait lors du vote sur les crédits des services communs du ministère de la Défense. M. Guy-Michel Chauveau a souhaité que la Commission se saisisse pour avis du projet de loi tendant à autoriser la ratification de l’accord instituant l’OCCAR. Il a également demandé quels assouplissements pourraient être apportés à titre transitoire aux conditions d’élargissement de cet organisme, certains pays candidats redoutant la suppression immédiate de la règle du « juste retour industriel ». Après que M. Michel Meylan eut rappelé que les Pays-Bas négociaient leur intégration dans l’OCCAR, le Président Paul Quilès a souligné l’importance de la création de cet organisme pour la construction de l’Europe de la Défense. Observant par ailleurs que la crise du Kosovo avait fait apparaître le besoin d’une nouvelle approche de la communication dans le contexte actuel de médiatisation intense, tant au niveau de l’OTAN qu’au sein du ministère français de la Défense, il a estimé que la réflexion engagée en ce domaine par la DICOD méritait d’être poursuivie. M. Bernard Grasset a considéré que la profusion de publications émanant du ministère de la Défense montrait que la politique de communication des armées n’était pas encore parfaitement définie et s’est interrogé sur son adaptation aux besoins. Le Président Paul Quilès a souligné que les militaires eux-mêmes convenaient que leur style de communication était à renouveler. M. Jean-Noël Kerdraon, évoquant les propos du rapporteur pour avis sur la nécessité de mettre les industries de défense en concurrence, s’est inquiété de la lourdeur des procédures de la DGA et de ses conséquences sur le ralentissement des programmes. Souhaitant que la Commission puisse vérifier le montant des autorisations de programme disponibles pour les armées mais non affectées, il s’est demandé s’il n’y avait pas de liaison directe entre le montant de ce stock et les modes d’intervention de la DGA. M. Michel Meylan a observé que la nécessaire mise en place de nouveaux outils informatiques à la DGA avait retardé le déroulement de certains programmes d’équipement. * La Commission de la Défense a procédé le 3 novembre 1999, dans l’après-midi, au vote sur les crédits de la défense pour 2000 (). La Commission a successivement donné un avis favorable à l’adoption des crédits consacrés à la dissuasion nucléaire, à l’espace, à l’armée de l’Air, à l’armée de Terre, à la Marine, à la Gendarmerie, les membres des groupes DL, RPR et UDF votant contre et ceux du groupe communiste s’abstenant. Elle a également donné un avis favorable à l’adoption des crédits consacrés aux Services communs, les membres des groupes DL, RPR et UDF votant contre et ceux du groupe communiste ainsi que M. Michel Meylan s’abstenant. Enfin, elle a donné un avis favorable à l’adoption de l’ensemble des crédits du titre III et des titres V et VI du ministère de la Défense ainsi que des articles 40 et 41 du projet de loi de finances pour 2000, les membres des groupes DL, RPR et UDF votant contre et ceux du groupe communiste s’abstenant. N°1864-09. - Avis de Michel Meylan, au nom de la commission de la Défense, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Défense : services communs - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Cette réunion a été précédée, le 3 novembre 1999 au matin, de l’audition de M. Alain Richard, Ministre de la Défense, sur les crédits de son ministère au cours d’une séance ouverte au public et à la presse. Le compte rendu de cette séance figure dans les avis n° 1864, tomes VII et VIII, de la Commission de la Défense relatifs respectivement aux dépenses ordinaires et aux dépenses en capital du projet de budget de la Défense pour 2000. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||