N° 1866 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TOME III AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE et ENVIRONNEMENT AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE PAR M. FÉLIX LEYZOUR, Député. (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 1861 (annexe 6) Lois de finances. La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Yvon Abiven, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Maxime Bono, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Vincent Burroni, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Jean-Yves Le Déaut, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Marc Nudant, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, François Sauvadet, Michel Tamaya, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.
MESDAMES, MESSIEURS, 1999 est, pour laménagement du territoire, une année de transition. Les textes dapplication de la loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire, promulguée le 25 juin 1999, sont en cours délaboration, les modalités de mise en uvre nationale des fonds structurels européens pour la période 2000-2006 ainsi que celles de la réforme de la prime daménagement du territoire sont actuellement définies en concertation avec la Commission européenne tandis que la prochaine génération de contrats de plan Etat-régions est négociée cet automne. Parallèlement, la nécessité dune politique nationale daménagement du territoire volontariste saffirme chaque jour davantage face aux mouvements naturels de léconomie libérale vers toujours plus de concentration financière et territoriale. Votre rapporteur le rappelait le 19 janvier 1999 lors de la discussion de la loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire, la politique daménagement du territoire, cest « une politique qui entre nécessairement en contradiction avec le libéralisme auquel elle doit sopposer ». Une telle ambition nécessite des moyens. Cest donc avec satisfaction que votre rapporteur constate, quaprès une stabilisation en 1999, la progression des crédits de la DATAR sera, comme pour 1998, forte avec une augmentation de 7,1 %. Ces moyens restent cependant bien modestes tant au regard des masses en jeu que de la complexité des problèmes. Les crédits de la DATAR ne représentent en effet quà peine plus de 0,02 % du produit intérieur brut ou le tiers des investissements annuels dun groupe comme Michelin. En outre, les enjeux de la politique daménagement du territoire sont aujourdhui bien plus complexes quil y a trente ans, époque où il sagissait essentiellement de redistribuer la croissance de la région parisienne vers la province. Désormais, cest dans un environnement dans lequel les décisions de localisation dactivités arbitrent souvent entre plusieurs pays que notre politique daménagement du territoire doit sinscrire. Cela implique donc de veiller, dune part, au maintien du rôle de Paris comme capitale de dimension internationale et, dautre part, dêtre attentif au développement urbain devenu plus difficile en particulier pour les zones urbaines sensibles qui cumulent les handicaps sociaux. Enfin, la situation de certaines zones rurales reste préoccupante compte tenu notamment des exigences croissantes des entreprises en matière dinfrastructures qui découlent souvent des contraintes, par exemple de délais, que font peser les grands groupes sur les PME et PMI. Pour faire face à ces enjeux, la loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire introduit de nouveaux outils, en particulier en impulsant une nouvelle dynamique aux pays et aux agglomérations, et favorise la concertation afin de permettre de mieux fédérer les énergies des différents acteurs locaux et de lEtat. Afin que ces potentialités puissent jouer à plein, il importe que lEtat prolonge et amplifie leffort important consenti cette année qui place laménagement du territoire au quatrième rang des priorités budgétaires après la ville, loutre-mer (budgets qui sont eux-mêmes largement gouvernés par des préoccupations daménagement du territoire au sens large) et lenvironnement. Des inquiétudes demeurent néanmoins. La réforme de la politique daide à la localisation dactivités (PAT) et celle des fonds structurels européens dessinent à certains égards des perspectives qui ne manquent pas dêtre inquiétantes. En outre, limportant chantier du renforcement de la péréquation entre collectivités reste à entreprendre. I. LES NOUVELLES PERSPECTIVES DE LA POLITIQUE DAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE La politique daménagement du territoire est lobjet cette année dune large refonte. La loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) rénove ainsi le cadre juridique de laménagement du territoire pour refléter les objectifs de la majorité : cette loi ayant été promulguée le 25 juin dernier, ses textes dapplication sont encore en préparation et devraient être publiés à partir de décembre 1999. En outre, la LOADDT est appelée à sarticuler avec, dune part, la loi relative à lorganisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, promulguée le 12 juillet 1999, et, dautre part, le projet de loi relatif aux interventions économiques des collectivités territoriales en cours délaboration par les services de M. Emile Zuccarelli. Les modalités de mise en uvre de la nouvelle politique daménagement du territoire ne sont donc pas encore connues avec précision même si les grandes orientations ont dores et déjà été clairement établies. Les incertitudes sont en revanche plus inquiétantes en ce qui concerne la réforme des principaux instruments de la politique daménagement du territoire. Si les modalités selon lesquelles est négociée la nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions, connues depuis le comité interministériel daménagement et de développement des territoires (CIADT) du 23 juillet 1999 à Arles, semblent dans lensemble pertinentes, la réforme de la prime daménagement du territoire (PAT) et la définition des conditions de mise en uvre nationale des fonds structurels européens pour la période 2000-2006 sont actuellement négociées avec la Commission européenne sur des bases qui risquent de fragiliser certains territoires. A. LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA LOADDT La LOADDT modifie profondément la loi du 4 février 1995 dite loi Pasqua qui affichait des objectifs ambitieux mais dont les difficultés dapplication ont mis en évidence les limites. La loi Pasqua sest en effet révélée inapplicable sur de nombreux points et est dailleurs restée largement inappliquée par la majorité même qui lavait adoptée. Prenant acte de cet état de fait, la LOADDT supprime plusieurs dispositions restées, depuis 1995, lettre morte : elle supprime ainsi le schéma national daménagement et de développement du territoire prévu à larticle 2 de la loi du 4 février 1995, qui na pu être élaboré, et par voie de conséquence, le projet de loi prévu au même article ; elle abroge larticle 9 de la loi du 4 février 1995 instituant un groupement dintérêt public dobservation et dévaluation de laménagement du territoire qui na jamais été créé ; elle supprime enfin lobligation pour le gouvernement prévue par larticle 61 de la loi du 4 février 1995 de déposer un projet de loi en faveur des zones de revitalisation rurales que le gouvernement de M. Alain Juppé avait renoncé à élaborer. Votre rapporteur attire lattention du Gouvernement sur limportance dune action dans ce domaine. Outre ces dispositions qui relèvent dune volonté de clarifier létat du droit, la LOADDT vise à garantir un développement durable et équilibré par une organisation dynamique de territoires daction et grâce à une concertation étroite associant lensemble des acteurs concernés. 1. Lintroduction de la notion de développement durable a) Un principe nouveau auquel il faut donner tout son sens Le développement durable est une stratégie de développement qui vise à optimiser les ressources sur le long terme en combinant préservation de lenvironnement et plus particulièrement des milieux naturels, efficacité économique et équité sociale. Il importe de donner tout son sens à cette définition qui est celle qui a été retenue dans larticle 1er de la LOADDT. En premier lieu, aussi importante que soit la préservation de lenvironnement, le développement durable doit aussi lutter contre les inégalités sociales. Comment penser en effet quun « développement » marqué par la concentration des richesses au profit dun nombre toujours plus réduit de spéculateurs et une précarisation croissante de la situation du plus grand nombre puisse être durable ? Cest pourquoi une vraie politique de développement durable doit aussi et peut-être même dabord être une politique de développement de lemploi. Bien entendu, il ne sagit pas pour autant de négliger la protection de lenvironnement. Pour la garantir, la LOADDT rompt avec les politiques de loffre mises en uvre jusquà présent. Limpossibilité délaborer le schéma national prévu par la loi du 4 février 1995 a en effet mis en évidence les limites dune telle démarche. Il sagit donc désormais de partir des besoins réels de services et déquipements des populations et de veiller à une meilleure utilisation des infrastructures existantes. Cela ne signifie naturellement pas quil ny aura plus déquipements nouveaux réalisés ainsi que la précisé à plusieurs reprises Mme Dominique Voynet, ministre de laménagement du territoire et de lenvironnement. De nouveaux équipements sont nécessaires sur la totalité du territoire. Il en faut aussi en particulier dans les zones les plus fragiles en périphérie des villes comme dans le monde rural. Lexamen des schémas de services collectifs qui se substituent au schéma national de la loi de 1995 offrira loccasion dinsister sur ce point. b) De nouveaux instruments au service du développement durable l Le renforcement des territoires de projet La loi n° 95-115 du 4 février 1995 a reconnu lexistence des pays, entités géographiques et sociologiques fondées sur les solidarités existantes notamment en matière dutilisation des équipements et demploi dans le cadre des bassins de vie. Au 15 décembre 1998, 71 pays avaient été constatés par les commissions départementales de coopération intercommunale compétentes à cet effet ; 22 autres ayant participé à une opération de « préfiguration » avaient, à cette date, été reconnus par la DATAR. La LOADDT a donné une dynamique nouvelle à ces territoires de projet dont elle a, en outre, créé un équivalent pour le milieu urbain, lagglomération. La relance de la politique des pays Une des caractéristiques de notre organisation territoriale est le nombre élevé de communes. Cette situation peut être contradictoirement considérée comme une faiblesse ou comme une richesse. Les communes correspondent à des réalités sociologiques auxquelles leurs habitants sont particulièrement attachés. Il nest donc pas envisageable de promouvoir de manière autoritaire le regroupement intercommunal et les tentatives en ce sens ont dailleurs connu peu de succès. Le pays apporte une réponse à la faiblesse que peut constituer lémiettement communal. Il permet en effet dans un cadre souple, respectueux de lautonomie de chaque commune de fédérer les énergies autour dun projet commun. De ce point de vue, votre rapporteur estime que les pays peuvent être les instruments efficaces dune intercommunalité réelle qui ne doit pas aller dans le sens dune sorte de « supracommunalité » dessaisissant les élus de leurs prérogatives et imposant une tutelle de fait sur les plus petites collectivités. Votre rapporteur se félicite donc de la volonté de consolidation des pays ainsi que des modalités qui ont été retenues pour y parvenir à lissue dun important travail parlementaire. Une nouvelle procédure de reconnaissance des pays a ainsi été définie. Elle donne un rôle éminent à la ou aux conférences régionales de laménagement et du développement du territoire intéressées ainsi quaux représentants de lEtat dans la ou les régions concernées. Cela découle du rôle privilégié de la région en matière daménagement du territoire. Le projet de loi prévoyait également lassociation du ou des représentants de lEtat dans le ou les départements concernés à cette procédure. En revanche, il ne prévoyait pas la consultation des départements intéressés. Le Parlement a heureusement remédié à cette lacune. Cette nouvelle procédure renforcera donc les pays en garantissant lassociation de toutes les collectivités intéressées à leur reconnaissance. La principale disposition permettant la consolidation des pays est la faculté qui leur est ouverte de conclure avec lEtat et la région des contrats particuliers en application des contrats de plan Etat-régions. A cet effet, les communes et les groupements de communes qui constituent le pays devront sorganiser. Sauf si le pays est préalablement organisé sous la forme dun ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intégrant lensemble des communes inscrites dans son périmètre, celles-ci devront, soit se constituer en syndicat mixte, soit créer un groupement dintérêt public (GIP) de développement local. Il restera à surmonter un certain nombre de difficultés découlant du fait que les établissements publics de coopération intercommunale nont pas tous les mêmes compétences. La formule du GIP de développement local a été instituée par la LOADDT pour permettre une association très souple des communes et des groupements de communes constituant le pays. Une structure était en effet nécessaire pour contractualiser puis pour assurer le suivi et lexécution du contrat. Il convenait toutefois que cette structure corresponde bien à la logique du pays, espace de projet et de réflexion et non-échelon de pouvoir potentiellement concurrent des communes et des départements. Votre rapporteur estimait que la formule de lassociation pouvait permettre de concilier ces préoccupations. Celle-ci ayant été jugée peu adaptée à la gestion de fonds importants, le GIP de développement local est apparu comme une solution de compromis. Il est encore trop tôt pour juger de la pertinence de ce dispositif. Il apparaît en tout cas essentiel que le GIP reste, conformément à lesprit de la loi, une structure légère seule adaptée à une véritable intercommunalité respectueuse de toutes les communes. Une autre avancée importante de la LOADDT pour consolider les pays est linstitution dans chacun dentre eux dun conseil de développement. Celui-ci rassemblera des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs. La création de lagglomération, territoire de projet adapté aux spécificités des espaces urbains Parallèlement aux pays, la LOADDT institue un second territoire de projet : lagglomération, destinée à lorganisation des aires urbaines comptant au moins 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes-centre comptent plus de 15 000 habitants. Il sagit de compléter le maillage territorial issu de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour ladapter aux spécificités des villes. Pour cela, les dispositions relatives aux pays ont été reprises (élaboration dun projet, possibilité de contractualiser en application du ou des contrats de plan Etat-régions, constitution dun conseil de développement) et complétées dans le sens dune intégration plus étroite. En effet, par la signature du contrat particulier dagglomération, les communes et les groupements de communes sengagent à se regrouper, avant son échéance au sein dun établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique. Lagglomération de la loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire apparaît ainsi comme une préfiguration de la communauté dagglomération instituée par la loi relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale. l Laffirmation de lobjectif de développement de lemploi Conformément à une conception réaliste du développement durable, la LOADDT accorde une place centrale à lobjectif de développement de lemploi. Dès larticle 1er, la loi affirme ainsi que la politique nationale daménagement du territoire « tend à créer les conditions favorables au développement de lemploi ». Cet objectif apparaît ainsi comme premier, les différents choix stratégiques évoqués à larticle 2 devant contribuer à sa réalisation. En outre, larticle 34 dispose que « le Gouvernement présentera, dans un délai dun an à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport étudiant la possibilité de mise en place de fonds régionaux pour lemploi et le développement. » Votre rapporteur, ayant proposé et défendu lamendement dont cet article est issu, estime que de tels fonds pourraient très utilement contribuer au développement des PME qui, à la différence des grandes entreprises ayant accès aux marchés boursiers, connaissent souvent dimportantes difficultés pour se financer. 2. Laffirmation de choix stratégiques clairs Afin de garantir la cohérence de la politique daménagement du territoire, larticle 2 de la LOADDT définit les choix stratégiques sur lesquels elle doit reposer. Le premier choix stratégique vise à renforcer les pôles de développement à vocation européenne et internationale, susceptibles doffrir des alternatives à la région parisienne. On sait en effet quune de nos faiblesses est quaujourdhui, si Paris conserve une dimension internationale, la France ne compte que peu dautres pôles de développement de taille européenne. Les deuxième et troisième choix stratégiques doivent sanalyser de concert. Il sagit en effet de favoriser lémergence et le développement de territoires de projet pertinents dans le cadre de pays assurant la solidarité des territoires ruraux et urbains, dune part, et dagglomérations favorisant lorganisation des espaces urbains, dautre part. Enfin, le quatrième choix stratégique est celui du soutien à apporter aux territoires en difficulté. Ceux-ci sont notamment les territoires ruraux en déclin, certains territoires de montagne, les territoires urbains déstructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion ainsi que les régions insulaires et les départements doutre-mer régions ultrapériphériques françaises. En ce qui concerne spécifiquement loutre-mer, il convient également de rappeler que larticle 36 de la loi dispose que « dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement proposera, dans le cadre dun projet de loi dorientation pour les départements doutre-mer, des dispositions visant à ladapter aux spécificités de chaque département doutre-mer ». 3. Le renforcement de lassociation du Parlement La LOADDT organise une double association du Parlement à lélaboration de la politique daménagement du territoire. Elle institue tout dabord dans chacune des deux assemblées une délégation parlementaire à laménagement et au développement durable du territoire. Sans préjudice des compétences des commissions permanentes, ces délégations sont chargées dévaluer les politiques daménagement du territoire et dinformer leur assemblée respective sur lélaboration et lexécution des schémas de services collectifs ainsi que sur la mise en uvre des contrats de plan. Pour cela, elles rendent notamment, à la demande du Gouvernement, un avis sur les projets de décrets mettant en uvre des schémas de services collectifs. Elles peuvent plus généralement se saisir ou être saisies dans les conditions prévues au III de larticle 6 sexies de lordonnance n° 58-1100 issu de la LOADDT de toute question relative à laménagement du territoire. Dautre part, la LOADDT prévoit quau plus tard deux ans avant léchéance des contrats de plan Etat-régions, le Gouvernement soumettra au Parlement « un projet de loi relatif aux orientations stratégiques de la politique daménagement et de développement durable du territoire national et définissant les principes de territorialisation des politiques publiques qui y concourent ». Ce projet de loi devra permettre le « réexamen des choix stratégiques et des conditions de leur mise en uvre dans les schémas de services collectifs ». 4. Le maintien des services publics sur le territoire Le principe dégal accès des citoyens au service public commande le maintien des services publics sur lensemble du territoire et, notamment dans les zones rurales. La LOADDT accroît, sur ce point, les garanties prévues par la loi du 4 février 1995 et favorise, en outre, le développement des maisons des services publics. La loi du 4 février 1995 visait à concilier lobjectif de maintien des services publics avec la nécessité de permettre des réorganisations rationalisant loffre de services publics et assurant la pérennité de la qualité du service rendu aux usagers. Pour cela, son article 28 a institué des commissions départementales dorganisation et de modernisation des services publics, organes consultatifs formulant des propositions damélioration ainsi quun avis sur les schémas départementaux dorganisation et damélioration des services publics. En outre, larticle 29 organise une procédure de concertation reposant sur les contrats de plan ou de service public conclu entre lEtat et les établissements, organismes publics et entreprises nationales, placés sous sa tutelle et chargés dun service public. Ces contrats fixent les objectifs daménagement du territoire et de services rendus aux usagers que doivent prendre en compte ces organismes, ainsi que les conditions dans lesquelles lEtat compense les charges en résultant. Lorsquune décision de réorganisation ou de suppression dun service aux usagers est néanmoins prise par ces établissements en contradiction avec les objectifs des contrats de plan ou de service public, elle doit être précédée dune étude dimpact qui en apprécie les conséquences et qui associe les collectivités locales concernées, ainsi que les commissions départementales dorganisation et de modernisation des services publics. Cette étude dimpact est transmise au représentant de lEtat dans le département qui peut demander à lorganisme concerné de nouvelles mesures pour compenser ou réduire les conséquences dommageables du projet. En cas de désaccord du préfet, le ministre de tutelle de lorganisme concerné peut statuer par une décision qui simpose à celui-ci. La LOADDT reprend ce dispositif dont elle étend doublement le champ. Elle prévoit tout dabord que les établissements et organismes publics ainsi que les entreprises nationales placées sous la tutelle de lEtat ou celles dont il est actionnaire, chargés dun service public et disposant dun réseau en contact avec le public, dont un décret établira la liste et qui nont pas conclu de contrat de plan ou de contrat de service public ou qui ne disposent pas de cahier des charges approuvé par décret (et qui, en conséquence, nétaient pas jusqualors soumis à la procédure instituée par larticle 29 de la loi du 4 février 1995), doivent établir un plan pluriannuel, global et intercommunal dorganisation de leurs services dans chaque département. Ce plan est approuvé par le représentant de lEtat dans le département, après examen de la commission départementale dorganisation et de modernisation des services publics. Toute décision de réorganisation ou de suppression dun service aux usagers, non conforme aux objectifs fixés dans ce plan, fait lobjet dune étude dimpact selon la procédure instituée par larticle 29 de la loi du 4 février 1995. En second lieu, la LOADDT soumet à la même procédure détude dimpact toute décision de suppression de plus dun service public sur le territoire dune même commune, dun service public simultanément dans au moins deux communes limitrophes ou de services publics dans plusieurs communes dun groupement, lorsque ces décisions interviennent dans les zones urbaines sensibles et dans les zones de revitalisation rurale. La LOADDT renforce donc très significativement les dispositions tendant à favoriser le maintien des services publics en organisant la concertation propice à la recherche de solutions se substituant aux suppressions. Elle contribue également au maintien des services publics en favorisant le développement de maisons des services publics. Celles-ci ont un double objectif. En premier lieu, elles doivent simplifier les démarches des usagers en leur offrant en un lieu unique un accès simple à plusieurs publics. Les maisons des services publics permettront, en outre, en mutualisant certains coûts, de réaliser des économies favorisant notamment le maintien des services publics dans des zones peu densément peuplées. 5. Les schémas de services collectifs La LOADDT substitue au schéma national daménagement et de développement du territoire (SNADT) et aux schémas sectoriels de la loi du 4 février 1995 neuf schémas de services collectifs : schéma de lenseignement supérieur et de la recherche, schéma des services culturels, schéma des services sanitaires, schéma de linformation et de la communication, schéma multimodal de transport de marchandises et schéma multimodal de transport de voyageurs (ces deux schémas remplaçant les cinq schémas sectoriels relatifs aux modes et infrastructures de transport prévus par la loi du 4 février 1995), schéma de lénergie, schéma des espaces naturels et ruraux et schéma du sport, ces trois derniers schémas étant des créations nouvelles par rapport à la loi du 4 février 1995. Votre rapporteur souhaite, tout particulièrement, saluer la création dun schéma de services collectifs du sport, activité qui contribue éminemment à renforcer le lien social et pour laquelle les équipements jouent un rôle structurant, justifiant un effort de concertation et de cohérence. Le SNADT avait été préparé dans les conditions fixées par des circulaires du 25 août 1995. La synthèse des travaux menés dans les régions et dans les ministères, ainsi quau sein de groupes transversaux nationaux, animés par le commissariat général du Plan, a contribué à nourrir les réflexions de cinq commissions thématiques nationales. Ces commissions thématiques présidées par des parlementaires et regroupant des élus nationaux et locaux, des partenaires économiques et sociaux, des personnes qualifiées et des représentants des administrations centrales et territoriales ont formulé des propositions qui ont conduit à lélaboration dun avant-projet approuvé par le précédent gouvernement au CIADT dAuch, le 10 avril 1997. Lactuel gouvernement a remis en cause cet avant-projet, estimant quil ne pouvait constituer lébauche dun schéma national. Cette remise en cause manifeste le souci de séloigner dune vision technocratique de la planification, cest-à-dire un système descendant « du haut vers le bas », peu en phase avec les modes de régulation de la société daujourdhui. La LOADDT introduit donc un changement de démarche par rapport à la loi du 4 février 1995 : à la logique apparemment rationnelle de construction successive dun schéma national, puis du schéma régional et du contrat, il substitue une approche plus intégrée et interactive, avec une première phase de définition des cadres, orientations ou stratégies schémas de services, schémas régionaux, stratégies des contrats , puis une deuxième phase consacrée aux documents eux-mêmes, prenant en compte les contributions de la première phase, les schémas régionaux devant être compatibles avec les schémas de services. Documents de planification à vingt ans, les schémas de services collectifs ont vocation à fixer les orientations stratégiques de lEtat et ses priorités dactions dans les huit domaines clés. Ils constituent le cadre unique de planification de la politique nationale daménagement et de développement du territoire. Par voie de conséquence, ils simposent à lensemble des autres documents de planification. Ainsi, les contrats de plan, tout comme les schémas régionaux daménagement et de développement du territoire (SRADT) devront tenir compte des orientations qui auront été définies dans le cadre de ces neuf schémas de services collectifs. Votre rapporteur soutient cette nouvelle approche de la planification. Il souligne toutefois la complexité de la situation puisque les contrats de plan Etat-régions sont en cours de négociation alors que les schémas de services collectifs dont ils doivent tenir compte nexistent quà létat débauches. B. LA RÉFORME DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS Les modalités de la réforme des fonds structurels dans la perspective de la prochaine programmation 2000-2006 ont été définies par les chefs dEtat et de gouvernement lors du Conseil européen de Berlin les 24 et 25 mars 1999. Elles se caractérisent par une concentration des interventions, une maîtrise de lenveloppe globale et une simplification des dispositifs de gestion. 1. La concentration des interventions des fonds structurels Le Conseil européen a adopté le principe dune plus grande concentration des interventions des fonds structurels dans les zones qui en ont le plus besoin. Pour cela, le règlement (CE) n° 1260/99 prévoit une réduction du nombre dobjectifs de sept à trois : · lobjectif 1 vise à promouvoir le développement et lajustement structurel des régions en retard de développement dont le PIB moyen par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de lUnion européenne. Ce nouvel objectif concerne également les régions ultrapériphériques (les départements français doutre-mer, les Açores, Madère et les îles Canaries) ainsi que les zones visées par lancien objectif 6 créé à la suite de lacte dadhésion de lAutriche, de la Finlande et de la Suède. Comme cétait le cas précédemment, les deux tiers des actions des fonds structurels seront réalisés au titre de lobjectif 1. Près de 20 % de la population totale de lUnion devraient être affectés par les mesures prises dans le cadre de cet objectif ; · lobjectif 2 contribue à soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle autres que celles éligibles à lobjectif 1. Cet objectif rassemble les anciens objectifs 2 et 5b et dautres zones confrontées à un problème de diversification économique. Globalement, il concerne les zones en mutations économiques, les zones rurales en déclin, les zones en crise dépendantes de la pêche et les quartiers urbains en difficulté. Au maximum, 18 % de la population de lUnion doivent être couverts par cet objectif ; · lobjectif 3 rassemble toutes les actions en faveur du développement des ressources humaines hors des régions éligibles à lobjectif 1. Cet objectif reprend les anciens objectifs 3 et 4. Il constitue le cadre de référence de lensemble des mesures prises en application du nouveau titre sur lemploi du Traité dAmsterdam et de la stratégie européenne pour lemploi. Un régime transitoire a été mis en place pour les régions éligibles aux objectifs 1, 2 et 5b entre 1994 et 1999 et qui ne seront plus éligibles aux objectifs 1 ou 2 entre 2000 et 2006. En outre, les nouveaux règlements prévoient une réduction du nombre dinitiatives communautaires de 13 à 4. Les nouvelles initiatives sont : · INTERREG, dont lobjectif est de stimuler la coopération transfrontalière interrégionale ; · LEADER, qui vise à promouvoir le développement rural au travers dinitiatives de groupes daction locale ; · EQUAL, qui prévoit le développement de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et inégalités de toute nature dans laccès au marché du travail ; · URBAN, qui favorise la revitalisation économique et sociale des villes et des banlieues en crise. Le nouvel objectif 2 a donc pour vocation de réunir lensemble des actions visant à soutenir la reconversion économique et sociale dans les zones en difficulté structurelle. Seuls les départements doutre-mer demeurant éligibles à lobjectif 1, ce nouvel objectif 2 est donc particulièrement important pour les régions de métropole. Dans la mesure où il concerne à la fois les zones en mutation socio-économique dans les secteurs de lindustrie et des services et les zones rurales en déclin, le risque existe quelles soient de fait mises en concurrence. Votre rapporteur estime particulièrement nécessaire de respecter un équilibre entre ces zones au sein des programmes. Il se félicite donc que la répartition par secteur demplois des 18 % de population européenne éligibles (10 points en zones industrielles, 5 points dans les zones rurales, 2 points dans les zones urbaines et 1 point dans les zones de pêche) nait été fixée par la Commission européenne quà titre indicatif laissant ainsi une marge de manuvre au niveau national. La réduction du nombre dobjectifs et dinitiatives communautaires saccompagne dune diminution de la population éligible. Pour lensemble de lUnion, le pourcentage déligibilité au futur objectif 2 sera ainsi ramené de 25 % à 18 %. En France, 31,3 % de la population seront éligibles au futur objectif 2 contre 41,3 % actuellement pour les objectifs 2 et 5b combinés, soit une réduction de lordre de 6 millions de personnes. Toutefois, notre pays restera, en termes de population, le premier bénéficiaire de cet objectif. En outre, les zones qui ne satisferont plus aux critères déligibilité, tant pour le nouvel objectif 2 que pour lobjectif 1 (dont bénéficiaient jusqualors la Corse et le Hainaut français) bénéficieront du mécanisme de transition. 2. Le nouveau zonage objectif 2 Les modalités selon lesquelles doit être établi le nouveau zonage ont été arrêtées par le règlement (CE) n° 1260/99 du Conseil du 21 juin 1999. Au niveau national, la proposition de zonage qui doit être soumise à la Commission à lautomne sera élaborée en deux temps : des propositions régionales ont été établies par les préfets de région sur la base de la répartition par région présentée ci-après du quota de population nationale éligible communiquée aux préfets de région dans le cadre de la circulaire qui leur a été adressée par Mme Dominique Voynet, ministre de laménagement du territoire et de lenvironnement, le 9 septembre 1999. POPULATION ÉLIGIBLE À LOBJECTIF 2 POUR 2000-2006 PAR RÉGION PROPOSITIONS POUR LA CONSULTATION RÉGIONALE
(*) non compris la population du Hainaut français de 880 000 habitants, qui sera éligible à lobjectif 2 en lan 2006. Tenant compte de cette population, le taux de couverture pour la région sera de 66,7 %. Source : circulaire de Mme la ministre de laménagement du territoire et de lenvironnement du 9 septembre 1999 relative à la préparation des propositions régionales de zonage pour le futur « objectif 2 » des fonds structurels. une consolidation nationale de ces propositions est actuellement réalisée par le ministère de laménagement du territoire et de lenvironnement. La proposition nationale de zonage est gouvernée par deux contraintes : · La moitié de la population éligible doit être située dans un département dit admissible. Pour être admissible, un département « en mutation socio-économique dans le secteur de lindustrie » doit remplir simultanément les trois conditions suivantes : a) un taux moyen de chômage supérieur à la moyenne communautaire au cours des années 1995, 1996 et 1997 ; b) un pourcentage demplois industriels par rapport à lemploi total égal ou supérieur à la moyenne communautaire une année au moins depuis 1985 ; c) un déclin constaté de lemploi industriel par rapport à lannée de référence retenue au point b). Les départements considérés comme ruraux doivent pour leur part présenter : a) soit une densité de population inférieure à 100 habitants par kilomètre carré en 1996, soit un pourcentage demplois agricoles par rapport à lemploi total égal ou supérieur au double de la moyenne communautaire une année au moins depuis 1985 ; et b) soit un taux moyen de chômage supérieur à la moyenne communautaire au cours des années 1995, 1996 et 1997 soit une diminution de population entre 1985 et 1996. La carte ci-après résulte de lapplication mécanique de ces critères réalisée sur la base des statistiques établies par Eurostat. INSERER CARTE attention changement de n° de page · Les zones retenues au niveau infra-départemental devront être : soit des zones urbaines en difficulté, cest-à-dire des zones densément peuplées qui satisfont à au moins lun des critères suivants : a) un taux de chômage de longue durée supérieur à la moyenne communautaire ; b) un niveau élevé de pauvreté, y compris des conditions précaires de logement ; c) une situation environnementale particulièrement dégradée ; d) un taux de criminalité et de délinquance élevé ; e) un faible niveau déducation de la population ; soit des zones dépendantes de la pêche définies comme des zones côtières dont la part des emplois du secteur de la pêche dans lemploi total atteint un niveau significatif et qui sont confrontées à des problèmes socio-économiques structurels liés à la restructuration du secteur de la pêche ayant comme conséquence une diminution significative du nombre demplois dans ce secteur ; soit des zones contiguës . à un département admissible au titre des mutations industrielles et remplissant les mêmes critères que celui-ci ou . à un département rural admissible et remplissant les mêmes critères que celui-ci ou . à une région éligible à lobjectif 1 sur la période 1994-1999 et remplissant les critères exigés pour léligibilité dun département « industriel » ou « rural » ; soit des zones rurales connaissant des problèmes socio-économiques graves résultant soit du vieillissement, soit de la diminution de la population active agricole ; soit, enfin, des zones qui, en raison de caractéristiques importantes et vérifiables, sont confrontées à, ou menacées par des problèmes structurels graves ou un niveau élevé de chômage résultant dune restructuration en cours ou prévue dune ou plusieurs activités déterminantes dans les secteurs agricole, industriel ou des services. On constate donc que si la définition des départements admissibles est très étroitement encadrée, le choix des zones retenues à un niveau infra-départemental laisse une grande marge de manuvre aux autorités nationales. Votre rapporteur estime donc nécessaire que la proposition française de zonage soit élaborée dans la plus grande transparence. Pour ce quil a plus particulièrement vécu dans sa région, il peut attester que telle a été la démarche des autorités préfectorales. 3. Lévolution de lenveloppe financière Le niveau global de dotations des fonds structurels et du fonds de cohésion devrait sélever au total à 213 milliards deuros au cours de la période 2000-2006. 18 milliards deuros seront consacrés au fonds de cohésion destiné aux Etats membres dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et auquel la France nest donc pas éligible. Le montant de lenveloppe globale des fonds structurels sélèvera pour sa part à 195 milliards deuros dont 183,5 milliards pour les objectifs 1, 2 et 3 (en incluant les soutiens transitoires) et à linstrument financier dorientation de la pêche (IFOP), la différence finançant les initiatives communautaires ainsi que les mesures dassistance technique. La répartition indicative par Etat membre décidée par la Commission le 1er juillet 1999 aboutit à une enveloppe totale (hors initiatives communautaires) de 14 620 millions deuros sur la période 2000-2006 pour la France. Notre pays devrait recevoir en outre 1 046 millions deuros sur lensemble de la période au titre des initiatives communautaires selon la répartition financière entre Etats membres proposée par la Commission le 13 octobre 1999 et qui est encore provisoire. Au titre de lensemble des politiques structurelles, la France devrait donc recevoir un total de 15 666 millions deuros (aux prix de 1999) sur sept ans soit 102 762 millions de francs. Le détail de la répartition pour la France des fonds structurels européens est présenté dans le tableau ci-après : RÉPARTITION INDICATIVE PAR LA COMMISSION DES CRÉDITS
Le Gouvernement ajoute à cette enveloppe au titre des politiques structurelles stricto sensu des crédits alloués au titre du FEOGA-Garantie mais devant être consacrés à la promotion du développement rural. Ces crédits peuvent être utilisés sur lensemble du territoire national, un arbitrage interministériel serait toutefois intervenu pour réserver une enveloppe de 720 millions de francs par an aux zones éligibles aux anciens objectifs 2 et 5 b et au nouvel objectif 2. Laddition de ces crédits aux 102 762 millions de francs devant être attribuée à la France, au titre des politiques structurelles, conduirait à une enveloppe totale de fonds européens consacrés à laménagement du territoire pour la France denviron 108 milliards de francs. Mme Dominique Voynet, ministre de laménagement du territoire et de lenvironnement, a indiqué le 13 juin 1999 à la commission de la production et des échanges que lenveloppe allouée pour la période 2000-2006, au titre du nouvel objectif 2, était en diminution de 1,5 milliard deuros sur lensemble de la période par rapport à celle reçu au titre des anciens objectifs 2 et 5 b. La perte moyenne annuelle serait donc de 1,5 milliard de francs, soit léquivalent de plus des trois quarts des crédits du fascicule « aménagement du territoire ». Les comparaisons entre les deux générations de fonds structurels sont délicates et votre rapporteur ne dispose pas déléments plus précis. En tout état de cause, la diminution des fonds structurels européens alloués à la France apparaît plus importante que laugmentation des moyens nationaux consacrés à laménagement du territoire. Cette situation ne manque pas dêtre préoccupante. C. LA NOUVELLE GÉNÉRATION DE CONTRATS DE PLAN Les contrats de plan Etat-régions en cours arrivent à échéance le 31 décembre 1999. La mise en uvre de la génération de contrats de plan qui sachève a été légitimement critiquée, conduisant le Gouvernement à réformer partiellement la procédure selon laquelle sont actuellement élaborés les prochains contrats de plan. Celle-ci napparaît néanmoins toujours pas pleinement satisfaisante. 1. Lexécution des contrats de plan 1994-1999 a mis en évidence certaines difficultés Tant la Cour des comptes dans son rapport public pour 1998 que M. Jacques Chérèque dans son rapport remis en mai 1998 à Mme la ministre de laménagement du territoire et de lenvironnement ont souligné les difficultés apparues lors de lexécution de la troisième génération de contrats de plan Etat-régions. · Lexécution des contrats de plan Etat-régions est très mal connue La Cour des comptes a dressé un bilan sans appel de la méconnaissance de lexécution des contrats de plan Etat-régions : « Au sein même des administrations centrales de lEtat, le suivi est difficilement mis en uvre. La DATAR, chargée de cette mission sans en avoir véritablement les moyens humains (un seul agent est affecté à cette tâche), a mis quatre ans avant de valider les données financières initiales contenues dans les contrats de plan Etat-régions. La synthèse quelle réalise traite de façon identique des données de nature très différentes : des crédits de catégorie I, mis en uvre au niveau national ou délégués aux préfets de région (quils soient, ou non, affectés, engagés, mandatés ou simplement programmés, voire retrouvés après avoir été oubliés pendant plusieurs exercices), sont additionnés avec des crédits de catégorie II, gérés au plan régional, et de catégorie III, subdélégués aux préfets du département. Le constat nest pas plus précis du côté des préfectures de région qui, par exemple, ne sont pas toujours informées des crédits affectés aux universités et délégués directement aux rectorats. Ni les ordonnances de paiement ni les ordonnances de délégation ne font lobjet dun quelconque suivi. Le bilan dexécution des contrats de plan Etat-régions, présenté au Gouvernement, qui le rend public, revêt donc un caractère largement illusoire. Il ne rend pas compte du degré de réalisation concrète des projets. En dautres termes, lorsque lEtat annonce que, à la fin de 1997, le « taux de réalisation » des contrats est de 66,5 %, cela signifie que cette proportion de crédits a été soit affectée ou engagée au niveau national, soit déléguée aux préfets, mais nul ne peut connaître le montant total et exact des crédits délégués et encore moins mandatés ou payés. Il est néanmoins certain que des décalages importants existent, dus à linsuffisante préparation de certains dossiers, aux enquêtes publiques quil faut parfois refaire, ainsi quà la complexité de la mobilisation simultanée des financements croisés, y compris européens. » Votre rapporteur regrette vivement quune telle opacité entoure lexécution des contrats de plan Etat-régions. Il est vrai que le suivi de celle-ci constitue une tâche particulièrement difficile. La circulaire du Premier ministre du 31 juillet 1998 fixe des objectifs pour lamélioration du suivi des prochains contrats. Votre rapporteur estime que lamélioration des procédures ne pourra, seule, compenser le manque de moyens de la DATAR. · LEtat na quimparfaitement tenu les engagements quil avait pris Compte tenu de la méconnaissance de lexécution des contrats de plan, il nest pas possible de connaître avec précision létat davancement de la mise en uvre par lEtat de ses engagements. Daprès les données disponibles, lexécution des contrats de plan Etat-régions en cours peut apparaître satisfaisante. Ainsi, au 31 décembre 1998, 79,99 % des crédits dEtat avaient été délégués aux préfets de région, taux proche de celui correspondant au déroulement théorique en cinquième année dune exécution régulière sur six ans soit 83,33 %. De même, lannée 1999 devrait sachever avec un taux moyen de programmation des crédits de 92,43 %. Le retard dans lexécution, même sil nest pas négligeable, reste donc modeste en apparence. Toutefois, ces résultats sont beaucoup moins satisfaisants lorsque lon prend en compte la prolongation dun an des contrats décidée unilatéralement par le gouvernement en 1996. Il faut en effet rappeler que les contrats de plan devaient initialement sachever fin 1998. Par rapport à ce calendrier, le retard dans leur exécution est flagrant et lon constate aujourdhui que lEtat ne sera pas même capable de réaliser en six ans ce quil avait prévu sur cinq. La principale cause de cette situation est bien connue : les contrats de plan Etat-régions nont pas de portée en droit budgétaire. Les crédits correspondant à leur exécution doivent être adoptés chaque année conformément au principe de lannualité budgétaire et sont susceptibles, en cours dannée, dêtre affectés par la pratique de la régulation budgétaire. Cest donc essentiellement la volonté de maîtriser le déficit public pour se soumettre il faut bien le dire- aux critères de Maastricht qui explique les retards constatés dans lexécution des contrats de plan Etat-régions. Une explication complémentaire a été apportée par le ministère de laménagement du territoire à votre rapporteur comme à la Cour des comptes. Selon ce ministère, les retards peuvent également sexpliquer pour « un nombre important de ministères » par « des problèmes à caractère technique du fait notamment de la programmation dans les contrats de plan Etat-régions dopérations non prêtes ou non étudiées ou dont le contenu ou léchéance ont évolué en fonction de lévolution des priorités locales ou régionales ». Les difficultés dexécution des contrats de plan seraient donc ainsi, pour une part, imputables à la manière dont ils sont préparés. Il importe donc de veiller à améliorer la procédure délaboration de ces contrats. · La multiplication des financements croisés ne favorise pas une répartition claire des responsabilités Les contrats de plan Etat-régions institutionnalisent le financement dinvestissements par des sources multiples. Cela peut conduire à une certaine opacité quant aux responsabilités réelles de chaque intervenant. 2. La préparation de la future génération de contrats de plan Etat-régions · La recherche dune architecture plus efficace Deux orientations nouvelles, annoncées par le Premier ministre dans une circulaire du 31 juillet 1998, devraient permettre daméliorer lexécution des contrats de plan. La prochaine génération de contrats de plan devra tout dabord mieux prendre en compte les actions communautaires au titre de la politique structurelle. Cette recherche dune plus grande cohérence sera favorisée par le fait que contrats de plan et programmes européens couvriront la même période. En outre, comme les documents uniques de programmation des fonds structurels, les prochains contrats de plan feront lobjet dune évaluation à mi-parcours en 2003 qui pourra être mise à jour. Celle-ci ne remettra toutefois pas en cause le montant total des engagements sur lensemble de la période. La seconde orientation annoncée par le Premier ministre sera la distinction au sein des prochains contrats de plan entre deux volets, lun régional et lautre territorial. Cest dans le cadre de ce volet territorial que les agglomérations et les pays sinséreront dans les contrats de plan Etat-régions permettant ainsi une meilleure prise en compte des enjeux locaux. · La nécessité dune association de lensemble des élus Les contrats de plan dessinent lorganisation de notre territoire pour les années à venir. La prochaine génération de ces contrats mobilisera, sur lensemble de la période, plus de 200 milliards de francs de financements. Il convient donc de veiller à la transparence de leur négociation et de garantir une participation large des élus à celle-ci. A cet égard, votre rapporteur regrette que les parlementaires ne soient pas davantage associés à la négociation des contrats de plan des régions au sein desquelles ils sont élus. Une association plus étroite, même informelle, permettrait en effet de mieux prendre en compte la diversité des préoccupations des citoyens de chaque région, diversité que reflète la pluralité de leurs élus. · La réorientation des ressources traduit les priorités du Gouvernement Le montant total des crédits destinés à financer la participation de lEtat aux prochains contrats de plan Etat-régions a été fixé par le Premier ministre le 15 avril 1999 à 105 milliards de francs, répartis en deux enveloppes. La répartition par ministère et par région de la première enveloppe, qui rassemble 95 milliards de francs, a été annoncée par le Comité interministériel à laménagement et au développement du territoire (CIADT) du 23 juillet 1999. Cest sur la base de cette première enveloppe quont été établis les mandats de négociations des préfets de région. La deuxième enveloppe, dun montant de 10 milliards de francs, sera répartie par un CIADT fin 1999 pour compléter la première en fonction des besoins apparus au cours de la négociation. La répartition de la première enveloppe traduit deux volontés du Gouvernement : rééquilibrer lallocation régionale des crédits et réorienter les crédits vers les ministères dont les actions constituent des priorités de laction du Gouvernement. Le rééquilibrage régional sera réalisé au profit de sept régions : Aquitaine, Centre, Corse, Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte dAzur, Pays de Loire et Rhône-Alpes. Dans six dentre elles, leffort de lEtat par habitant était compris entre 900 et 1 100 francs alors que la moyenne nationale sélevait à 1 400 francs par habitant. Le rééquilibrage vise donc à porter les concours de lEtat à au moins 1 100 francs par habitant dans ces six régions. Leffort particulier consenti en faveur de la septième, la Corse, répond au souci datténuer les conséquences de sa perte déligibilité à lobjectif 1 des fonds structurels européens. Il convient également de signaler que les dotations définies pour les DOM ont été fortement ajustées à la hausse pour tenir compte de leur croissance démographique. Le tableau ci-après présente la répartition entre les régions de la première enveloppe, la différence entre le total réparti entre les régions métropolitaines et les départements doutre-mer qui sélève à 91 502 millions de francs et le montant dont la répartition a été annoncé, soit 95 milliards, correspondrait à la provision qui bénéficiera aux territoires doutre-mer. ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 2000-2006 RÉPARTITION ENTRE LES RÉGIONS DE LA PREMIÈRE ENVELOPPE
(1) Chiffres de la population arrêtés au 28 juin 1999, premier comptage INSEE (source INSEE, INSEE Première, juillet 1999, n° 663) Source : Dossier de presse du CIADT du 23 juillet 1999 La répartition des crédits par ministère traduit pour sa part la priorité accordée à lemploi et à la cohésion sociale, dune part (au travers des crédits du ministère de lemploi et de la solidarité et du ministère de la ville ainsi que des contrats de ville qui sintégreront dans le volet territorial des contrats de plan), et au développement durable, dautre part, par le biais des crédits du ministère de lagriculture (finançant notamment la prévention et la lutte contre les pollutions agricoles), du ministère de lenvironnement dont la contribution double et du ministère de léquipement qui consacre des crédits en augmentation aux modes de transport ferroviaire et fluvial. D. LA RÉFORME DE LA PRIME DAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT) La prime daménagement du territoire (PAT) est une prime destinée à encourager les investissements créateurs demplois, réalisés dans des zones prioritaires du territoire national, les zones daménagement du territoire. Pour bénéficier de la PAT, un projet doit donc remplir certaines conditions déligibilité (importance de linvestissement et secteur dans lequel il est réalisé) et intervenir dans une zone daménagement du territoire. Tant les conditions déligibilité que le zonage retenu seront modifiés à partir de 2000. 1. Le dispositif actuel La PAT a été instituée, sous sa forme actuelle, par le décret n° 95-149 du 6 février 1995. Elle est attribuée par décision du ministre chargé de laménagement du territoire, après avis du Comité interministériel daide à la localisation dactivités (CIALA), les dossiers de demande de prime étant instruits par la DATAR. Peuvent en bénéficier les entreprises : exerçant une activité industrielle ou tertiaire, réalisant un investissement dune certaine ampleur, traduisant une création, une extension ou une délocalisation dactivités, dans une zone daménagement du territoire. · Les conditions relatives à lampleur de linvestissement Pour bénéficier de la PAT, un projet doit : conduire à la création dau moins vingt emplois permanents, seuil ramené à dix dans le cas dactivités de service hautement qualifiées ou dactivités de recherche ; dans le cas dune extension dactivités, entraîner, en outre, une augmentation dau moins 50 % de leffectif de létablissement concerné, sauf si plus de cinquante emplois supplémentaires sont créés ou si lopération concerne une activité nouvelle pour létablissement ; pour les projets industriels, représenter un investissement dun montant de plus de vingt millions de francs, hors taxes. A titre exceptionnel, peuvent également bénéficier de la PAT les opérations de reconversion représentant une modification importante de la nature des activités imposant un effort particulier dinvestissement et de formation des personnels, lorsque leffectif de létablissement ou de lentreprise concernée est au moins maintenu ainsi que les opérations de reprise dun établissement ou dune entreprise en difficulté. Dans les deux cas, les programmes doivent correspondre à des investissements dun montant de plus de 20 millions de francs hors taxes et concerner au moins vingt emplois. · Les zones éligibles à la PAT Le « zonage PAT » recouvre en fait trois ensembles de zones : les zones dans lesquelles les projets industriels peuvent être éligibles à la PAT, qui sont actuellement énumérées dans lannexe I du décret du 6 février 1995 et qui se divisent elles-mêmes en trois ensembles selon que la prime puisse y être attribuée au taux normal (50 000 francs par emploi dans la limite de 17 % de linvestissement hors taxes), au taux majoré (70 000 francs par emploi dans la limite de 25 % de linvestissement hors taxes) ou à lun des deux taux dérogatoires (70 000 francs dans la limite de 28 % de linvestissement hors taxes pour les arrondissements dAvesnes-sur-Helpe, de Douai et de Valenciennes et de 34 % de linvestissement hors taxes pour la Corse et le pôle européen de développement de Longwy) ; les zones, dans lesquelles des projets tertiaires et de recherche peuvent être éligibles à la PAT, énumérées dans lannexe II du décret du 6 février 1995 et qui recouvrent la totalité du territoire national, à lexception du bassin parisien et de la région lyonnaise ; les zones, depuis lesquelles une délocalisation éligible à la PAT peut être conduite, énumérées dans lannexe III du décret du 6 février 1995 et qui recouvrent la totalité du territoire national, à lexception du bassin parisien et de la région lyonnaise. A titre dérogatoire, la PAT peut également être attribuée pour des projets réalisés hors des zones daménagement du territoire lorsquils « contribuent à la solution de problèmes locaux demploi dune particulière gravité » (article 5 du décret n° 95-149 du 6 février 1995). 2. Un bilan encourageant De 1992 à 1998, 1 096 dossiers ont été primés. Lattribution de près de quatre milliards de francs de PAT a ainsi favorisé la réalisation dinvestissements devant créer près de 97 000 emplois. Au premier semestre 1999, 92 dossiers ont été primés et ont reçu 226,84 millions de francs de PAT. Ces projets représentaient 5 490 millions de francs dinvestissement et devraient créer 8 194 emplois. 3. La réforme envisagée La PAT va être profondément modifiée en 2000, deux réformes se combinant. La première vise à rénover les conditions dattribution de la PAT, tandis que la seconde consiste en une modification des zonages imposée par la Commission européenne. Votre rapporteur soutient pleinement les orientations annoncées quant à la réforme des seuils déligibilité. Il sagit de les abaisser dans un souci defficacité. En effet, les conditions actuelles dattribution de la PAT ne permettent quaux projets les plus importants dy être éligibles. Or, de tels projets sont souvent rares dans les zones les plus en difficulté de notre territoire, de sorte que, pour celles-ci, le bénéfice de la PAT reste bien souvent purement théorique. Afin de modifier cette situation absurde où les mécanismes daide ne peuvent jouer dans les territoires qui en ont justement le besoin le plus pressant, le Gouvernement a annoncé que dans le nouveau décret qui régira la PAT à partir de 2000, les seuils déligibilité seront abaissés. Ils devraient être portés à 15 emplois et 15 millions de francs dinvestissements hors taxes pour les créations dentreprises ou détablissements et à 30 emplois pour les extensions. Comme toujours, on peut sinterroger sur le nouveau seuil retenu mais on ne peut que souscrire à lesprit de cette réforme qui peut contribuer à améliorer sensiblement lefficacité de la PAT en particulier dans les territoires les plus en difficulté. La seconde réforme envisagée consiste en une révision de la carte des zones éligibles à la PAT à la demande de la Commission européenne. Celle-ci impose en effet dans toute lEurope une modification de la carte des aides à finalité régionale à partir du 1er janvier 2000 parallèlement à la mise en uvre de la nouvelle génération de fonds structurels. Lobjectif de la Commission est dharmoniser les zonages des aides à finalité régionale et déviter quelles nentraînent des distorsions de concurrence en soumettant leur élaboration à des règles communes. La nouvelle carte devra ainsi : être établie à partir de critères quantitatifs justifiables qui pourront être, au maximum, cinq. Il ne sera donc plus possible de retenir des zones sur le fondement de critères qualitatifs comme lattractivité pour les investisseurs en raison, par exemple, de la qualité des moyens de communications ; reposer sur une maille unique permettant de fournir ces éléments quantitatifs. Pour la France, le niveau le plus faible auquel des statistiques sont disponibles est la zone demploi ; rassembler au maximum 34 % de la population française, soit 20,4 millions dhabitants alors que la population couverte par la carte actuelle sélève à 23,1 millions dhabitants, soit 39,9 % de la population totale. En outre, afin déviter un découpage trop fin en « peau de léopard », toutes les zones isolées de moins de 100 000 habitants seront comptabilisées pour 100 000 habitants. Trois propositions de carte conformes à ces principes ont été réalisées par le Gouvernement puis soumises, pour avis, au Conseil national daménagement et de développement du territoire (CNADT). La carte que celui-ci a retenue a été établie à partir de deux séries de critères. Des critères daménagement du territoire, tout dabord, ont été retenus afin de permettre le zonage des zones les plus en difficulté à lheure actuelle. Ont été retenues à ce titre, les zones : les moins riches (cest-à-dire celles dont la richesse, mesurée par le revenu net imposable moyen par foyer fiscal, est inférieure à la richesse moyenne des zones demploi) et présentant un taux de chômage supérieur à la moyenne ou dont la population a diminué de plus de 1,2 % entre 1990 et 1995. 143 zones demploi comptant 15,3 millions dhabitants ont été retenues sur la base de ces critères daménagement du territoire. Le second jeu de critères retenu vise à intégrer dans la carte déligibilité les zones susceptibles de connaître des mutations industrielles de grande ampleur. Il sagit de celles où de fortes suppressions demplois ont été décidées depuis 1996 et de celles où limportance de certains secteurs industriels sensibles comme la construction automobile, la construction navale, le textile ou les industries de défense, est particulièrement marquée. Ces zones nont été retenues que si elles présentaient en outre un taux de chômage supérieur à 10 %. 19 zones comptant 3,7 millions dhabitants ont ainsi été ajoutées à celles précédemment retenues conduisant ainsi à une population éligible totale sur la base de ces deux jeux de critères de 19 millions de personnes. Le plafond imposé par la commission étant de 20,4 millions dhabitants, le Gouvernement disposait dune marge de manuvre de 1,4 million dhabitants pour compléter la carte retenue par le CNADT. Deux nouveaux critères ont donc été retenus pour que soient intégrées à la carte : les zones perdant léligibilité à lobjectif 1 des fonds structurels européens à savoir la Corse et le Hainaut français, les zones dune taille inférieure à la zone demploi et situées dans des agglomérations confrontées à des taux de chômage particulièrement élevés ou à des fermetures programmées dans le secteur de lénergie et des mines (Superphénix, mines de Gardanne, mines de potasse dAlsace). La carte résultant de la combinaison de ces différents critères (jointe ci-après) a été adressée à la Commission européenne le 21 juin dernier. INSERER CARTE attention changement de page Votre rapporteur conteste tant le principe que les modalités de cette réforme imposée par Bruxelles. LUnion européenne nest pas compétente en matière daménagement du territoire. Pourtant, sur le fondement de ses prérogatives en matière dharmonisation des conditions de concurrence (puisque cest avec le commissaire chargé de la concurrence que la carte est négociée), elle sestime en droit de dicter aux Etats membres les règles sur lesquelles ils doivent mettre en uvre des instruments purement nationaux daménagement du territoire qui ne font pas appel à des fonds européens. Une telle dérive semble vider de tout contenu le principe de subsidiarité. Sur le plan des modalités, cette réforme est également éminemment critiquable. On peut admettre la volonté de construire la carte des aides à partir de données quantifiables encore que cette démarche soit loin dêtre sans inconvénients. Il est en effet bien évident, et les difficultés délaboration de la proposition française le montrent de façon éclatante, que le recours à des éléments statistiques soulève au moins deux difficultés majeures. Le découpage du territoire en unités statistiques tout dabord nest pas suffisamment fin pour rendre compte de toutes les spécificités locales, lexemple des difficultés particulières rencontrées par les périphéries des grandes agglomérations étant à cet égard particulièrement frappant puisquune banlieue défavorisée appartient par définition à la même zone demploi quun centre-ville prospère. Il est, dautre part, tout aussi évident que les difficultés dun territoire ne se traduisent pas toujours par les quelques critères statistiques pouvant être retenus et lon peut à cet égard évoquer lisolement de certaines zones lié à leur localisation, par exemple en montagne, ou à leur caractère rural. En outre, les statistiques portent bien évidemment sur des données passées et ne permettent donc absolument pas danticiper des mutations. La proposition française qui prend en compte le souci danticiper ces mutations est dailleurs bien contrainte à cette fin de recourir à des critères qui ne sont pas purement statistiques. Mais au-delà même de cette question de recours à des critères quantifiables, laspect le plus inacceptable des règles imposées par la Commission est la limitation de la population totale éligible. Une telle contrainte peut se justifier pour les objectifs des fonds structurels puisquelle détermine le coût des dispositifs pour les finances de lUnion. Sa légitimité paraît en revanche beaucoup plus fragile pour un dispositif national financé sans recours aux fonds européens par le budget dun Etat membre. Sur quel fondement la Commission européenne peut-elle bien prétendre dicter à la France le niveau de solidarité nationale entre les territoires que celle-ci entend mettre en uvre ? II. LAUGMENTATION DES MOYENS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS À LAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE A. LA PROGRESSION DES CRÉDITS DE LA DATAR Le projet de budget pour 2000 se caractérise par une progression des crédits de la DATAR de 7,1 % en moyens dengagement (dépenses ordinaires et crédits de paiement). Ces crédits sélèveront donc à 1,93 milliard de franc pour 2000. Depuis 1997, ils auront ainsi progressé de plus de 15 %. Il faut toutefois rappeler quils avaient connu un recul important en 1996 et en 1997. Lévolution des autorisations de programme est moins favorable puisquavec 1 536 millions de francs, elles diminuent de 4,22 %. 1. La progression apparente des crédits de fonctionnement Avec une dotation de 119,15 millions de francs pour 2000 contre 108,75 millions de francs pour 1999, les moyens de fonctionnement de la DATAR progressent de plus de 9,5 %. Cette progression résulte essentiellement de la forte augmentation des crédits détudes qui passent de 18 millions de francs à 27,46 millions de francs. Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que cette évolution traduisait en fait un changement dimputation budgétaire avec la poursuite du regroupement, amorcé en 1999, au sein du chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services » de lensemble des crédits détudes dont une partie était jusqualors imputée irrégulièrement sur le chapitre 65-00 « Fonds national daménagement et de développement du territoire ». Hors crédits détudes, les crédits de fonctionnement diminuent pour leur part ( 1,9 %) à 33,17 millions de francs, du fait de la réduction des moyens de fonctionnement de la DATAR en France ( 0,7 %) et de ses bureaux à létranger ( 2,9 %). Enfin, le projet de budget ne prévoit ni création, ni suppression demplois, 8 emplois étant transformés en application de laccord salarial de la Fonction publique. Au total, les crédits de personnel sélèvent, pour 2000, à 58,52 millions de francs, en progression de 2,7 %. Votre rapporteur estime que la DATAR ne dispose pas de moyens en personnel adaptés à ses missions de gestion des fonds structurels européens, des contrats de plan Etat-régions et de la politique de localisation des activités. Ce constat est également celui de la Cour des comptes qui notait dans son rapport public pour 1998 que la DATAR na pas « véritablement les moyens humains » nécessaires au suivi des contrats de plan Etat-régions en indiquant quun seul agent est affecté à cette tâche. Une telle faiblesse de moyens pour gérer des sommes, pourtant considérables (plus de 100 milliards de francs sur six ans pour les contrats de plan Etat-régions comme pour les fonds structurels européens), ne constitue sans doute pas léconomie des deniers publics la plus pertinente. Votre rapporteur estime donc indispensable de renforcer les moyens de gestion de la DATAR. La situation est voisine pour ce qui concerne les principaux correspondants de celle-ci sur le terrain, les secrétariats généraux aux affaires générales (SGAR) qui dépendent du ministère de lintérieur. Leur manque de moyens a récemment été souligné par un grand quotidien qui estimait quils contribuaient à expliquer les difficultés rencontrées par la France pour consommer les crédits européens qui sont pourtant perdus lorsquils ne sont pas consommés au terme de la période pour laquelle ils ont été programmés. 2. La vive progression des crédits de la prime daménagement du territoire (PAT) Les autorisations de programme ouvertes au titre de la PAT pour 2000 sélèvent à 350 millions de francs, en progression de 9,4 % par rapport à 1999. Les crédits de paiement connaissent, pour leur part, une augmentation encore plus vive, atteignant 420 millions de francs pour 2000, soit une croissance de 33,33 % par rapport à 1999. Cet effort en faveur de la politique de localisation dactivités mérite dêtre salué. Il appelle néanmoins trois remarques. Les crédits affectés à la PAT ne peuvent être utilisés que dans la mesure où des projets de création ou dextension détablissements sont présentés. Le projet de budget pour 2000 repose donc sur une augmentation prévue du nombre de dossiers qui seront présentés. Or, si comme votre rapporteur la indiqué plus haut, les conditions déligibilité à la PAT doivent être assouplies en 2000, entraînant mécaniquement une progression du nombre de projets susceptibles dêtre aidés, les zones dans lesquelles la PAT peut être attribuée doivent, elles, se restreindre à la demande des autorités européennes, ce qui aura, bien entendu, un effet opposé. Leffet net de ces deux évolutions contradictoires ne peut être aisément chiffré avec précision et seule lanalyse de la consommation effective des crédits permettra de disposer déléments fiables. En second lieu, et pour les mêmes raisons, il est bien évident que lutilisation des crédits affectés à la PAT dépend très largement de lévolution de la conjoncture qui détermine le nombre de projets présentés. Laccroissement des crédits de la PAT traduit donc une prévision optimiste quant à la conjoncture, que laction économique du Gouvernement a contribué à améliorer. Enfin, tout en soulignant lintérêt de la PAT et en notant laugmentation des moyens qui lui sont consacrés, il convient de noter que ceux-ci restent à un niveau modeste, tant au regard des grands outils daménagement du territoire (fonds structurels, contrats de plan Etat-régions), que des investissements réalisés par les grands groupes. 3. La stabilité des dotations du FNADT Les crédits du Fonds national daménagement et de développement du territoire (FNADT) sont répartis entre deux chapitres budgétaires : le chapitre 44-10 du titre IV (interventions publiques) et le chapitre 65-00 du titre VI (subventions dinvestissement accordées par lEtat). En application de larticle 33 de la loi n° 95-115 dorientation pour laménagement et le développement du territoire, le FNADT regroupe depuis le 1er janvier 1995 « les crédits consacrés à laménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à laide aux initiatives locales pour lemploi, au développement de la montagne et à laménagement rural ». Les anciens fonds daménagement du territoire poursuivant des objectifs plus limités ont été ainsi fusionnés dans le FNADT, ce qui permet plus de souplesse dans la gestion de ces fonds, mais ce qui nen améliore pas la lisibilité. Les crédits du FNADT sont répartis entre une section générale et une section locale. Les crédits de la section générale sont affectés après avis du comité interministériel daménagement et de développement du territoire (CIADT), le choix des financements devant être arrêté en tenant compte de limportance ou de lexemplarité des projets proposés ainsi que de leur cohérence avec les priorités géographiques de laménagement du territoire. La gestion des crédits de la section locale est déconcentrée auprès des préfets de région. La répartition des crédits entre régions est opérée en tenant compte, dune part, des engagements souscrits dans les contrats de plan Etat-régions, dautre part, des priorités daménagement du territoire. On distingue donc dans cette section locale les crédits libres demploi et les crédits correspondant aux engagements pris dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Ceux-ci sont, cette année, identifiés dans un article nouveau au sein de chacun des deux chapitres entre lesquels sont répartis les crédits du FNADT. Au titre IV, les crédits du FNADT progressent de plus de 54 % et passent de 295,375 millions de francs pour 1999 à 455 millions de francs pour 2000. Ils reculent en revanche au titre VI. Les autorisations de programme inscrites au titre VI reculent en effet de 7,6 % passant de 1 283,7 millions de francs en 1999 à 1 186 millions de francs pour 2000 tandis que les crédits de paiement connaissent une évolution encore plus défavorable avec une diminution de 13,6 %, de 1 083,7 millions de francs en 1999 à 936 millions de francs pour 2000. Au total, les crédits du FNADT en dépenses ordinaires et crédits de paiement passent de 1 379,07 millions de francs pour 1999 à 1 391 millions de francs pour 2000 soit une progression de 0,86 %, inférieure à la croissance de lensemble des dépenses de lEtat et à lévolution des prix. Les moyens du FNADT reculent donc en francs constants. Lévolution des dotations du FNADT met dailleurs en évidence leur stabilité en francs courants soit une légère diminution en francs constants depuis trois ans. ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU FNADT (en millions de francs)
Source : lois de finances 1996 à 1999, projet de loi de finances pour 2000. B. LÉVOLUTION DES AUTRES ACTIONS DE LÉTAT EN FAVEUR DE LAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 1. Les instruments financiers issus de la loi du 4 février 1995 La loi dorientation pour laménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a institué trois fonds dintervention en faveur de laménagement du territoire qui ne relèvent pas du budget de laménagement du territoire stricto sensu. a) Le Fonds dinvestissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) Le Fonds dinvestissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) est un compte spécial du Trésor qui contribue à « permettre dassurer une véritable égalité des chances de développement de tous les territoires » en améliorant leur desserte. Ses recettes proviennent du produit de deux taxes créées par larticle 22 de la loi de finances pour 1995 : la taxe perçue sur les titulaires douvrages hydroélectriques concédés ; la taxe due par les sociétés concessionnaires dautoroutes. La dotation en loi de finances initiale du FITTVN correspond donc à un montant global de recettes estimé. Pour 2000, la prévision de recettes a été fixée à un montant total de 4 335 millions de francs en progression de 10,3 % par rapport à 1999. Cette augmentation résulte de celle du produit de la taxe perçue auprès des sociétés concessionnaires dautoroutes dont le tarif sera porté pour 2000 à 4,5 centimes par kilomètre parcouru par les usagers contre 4 centimes par kilomètre parcouru en 1999. La répartition de cette enveloppe globale traduit la priorité accordée aux transports ferroviaire et combiné : 1 527 millions de francs seront consacrés aux investissements sur le réseau routier national. Le financement des deux grandes opérations de désenclavement du Massif Central (A 75 et RN 7) sera poursuivi comme celui de laménagement de la RN 10 qui connaît de graves problèmes de sécurité. Près du tiers des crédits de ce chapitre compléteront le financement des programmes routiers inclus dans les contrats de plan Etat-régions et un programme de réhabilitation des tunnels routiers sera amorcé afin daméliorer la sécurité ; 500 millions de francs seront consacrés aux investissements destinés aux voies navigables, soit une progression de 11 % par rapport à 1999. Pour lessentiel, ces moyens sont destinés à amplifier leffort de modernisation et de restauration du réseau géré par Voies navigables de France, (en particulier pour encourager lamélioration des voies qui offrent un intérêt majeur en termes de transport ou de tourisme), à financer des travaux de sécurité et de préservation douvrages fluviaux sur les voies restant gérées par lEtat, ainsi quà poursuivre le financement des études du projet « Seine-Est » ; enfin, 2 308 millions de francs seront consacrés aux subventions dinvestissements en matière de transport ferroviaire et de transport combiné. Cette enveloppe, en progression de plus de 22 % par rapport à 1999, permettra de poursuivre la mise à niveau et la modernisation du réseau existant et le développement de nouvelles lignes à grande vitesse (travaux du TGV Est, études nécessaires en amont de la réalisation des TGV Lyon-Turin et Rhin-Rhône). Par ailleurs, il est prévu de mettre en place un programme de restauration des tunnels ferroviaires et daide au développement du fret et de réserver un financement pour des travaux de résorption du bruit lié au transport ferroviaire. Enfin, la part des crédits consacrés au transport combiné permettra de mettre en uvre une véritable politique de développement de ce secteur, contribuant à la réalisation de lobjectif affiché par le Gouvernement de doubler dici 2010 le fret ferroviaire. Votre rapporteur approuve pleinement cet objectif et les investissements envisagés pour latteindre. Il se permet de faire observer quil lui paraît indispensable, pour que cet objectif soit atteint, que des efforts soient faits par ailleurs par la SNCF pour développer sa démarche commerciale en matière de transport de marchandises. Dune façon plus générale, votre rapporteur veut souligner, comme il la fait lors de la discussion de la loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire, que la nécessité de rééquilibrer les investissements en faveur du transport ferroviaire ne doit pas signifier que la route aurait perdu de son importance dans laménagement du territoire. Il note avec intérêt que la démarche du Gouvernement est faite déquilibre dans ces domaines. RÉPARTITION DES MOYENS OU FITTVN (en millions de francs)
b) Le Fonds dintervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) Le Fonds dintervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) se substitue au Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) créé par la loi de finances pour 1995 et mentionné dans la loi dorientation pour laménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Il reprend la mission de lancien fonds qui était de concourir à « assurer léquilibre des dessertes aériennes réalisées dans lintérêt de laménagement du territoire » mais participera en outre au financement des dépenses de sécurité-incendie, de sauvetage, de lutte contre le péril aviaire et de sûreté des aéroports. Les recettes du FIATA qui est un compte spécial du Trésor proviennent de lallocation dune partie du produit de la taxe de laviation civile. Pour 2000, elles sont estimées à 361 millions de francs. Sur cette enveloppe globale, 50 millions de francs contre 51 millions de francs en 1999 seront consacrés à la subvention de dessertes réalisées dans lintérêt de laménagement du territoire. c) Le Fonds de gestion de lespace rural (FGER) Sans avoir été formellement supprimé, le Fonds de gestion de lespace rural ne reçoit pas de crédits dans la loi de finances pour 2000, comme cela était déjà le cas dans la loi de finances pour 1999. Les opérations, jusqualors financées dans le cadre du FGER, le sont désormais par le Fonds de financement des contrats territoriaux dexploitation créé par la loi du 9 juillet 1999 dorientation agricole. La loi du 25 juin 1999 dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire a créé le Fonds de gestion des milieux naturels dont les missions traduisent des préoccupations de protection de lenvironnement et dont les crédits sont inscrits à la section environnement du budget de laménagement du territoire et de lenvironnement. d) Le Fonds national de développement des entreprises (FNDE) Le Fonds national de développement des entreprises (FNDE) a été institué par larticle 43 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 dorientation pour laménagement et le développement du territoire. Il a vocation à contribuer à renforcer les fonds propres et à favoriser laccès au crédit des petites et moyennes entreprises installées dans les zones daménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine. Les ressources du Fonds national de développement des entreprises proviennent pour partie de dotations de lEtat, notamment par le biais du Fonds national daménagement et de développement du territoire ou de crédits du ministère de lindustrie consacrés au développement industriel régional. Sajoutent à ces dotations des concours de lUnion européenne, les produits générés par lactivité du fonds, le remboursement des prêts accordés, des emprunts ainsi que des apports de la Caisse des dépôts et consignations. Les principaux relais sur le terrain de laction du FNDE sont les plates-formes dinitiative locale qui gèrent sous une forme associative des prêts dhonneur aux créateurs dentreprises compris entre 30 000 et 150 000 francs. Ces prêts sont garantis par la Banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME) et la Société française de garantie des financements des petites et moyennes entreprises (SOFARIS). 77 plates-formes dinitiative locale ont été aidées depuis 1996, 22 autres doivent lêtre en 1999 à raison de 200 000 francs par plate-forme. Le fonds avait été doté de 200 millions de francs pour 1998 et de la même somme pour 1999. Des moyens dun montant comparable devraient être disponibles pour 2000. La diversité des ressources de ce fonds ne favorise toutefois pas une vision claire de son fonctionnement. 2. Les actions de restructuration et de reconversion industrielle du ministère de lindustrie Elles comprennent des actions de reconversion des zones minières, des interventions dans le cadre du Fonds dindustrialisation de la Lorraine, des actions de restructuration gérées par le comité interministériel pour les restructurations industrielles (CIRI) et des actions de restructurations conduites en dehors du cadre du CIRI. Les dotations budgétaires consacrées à ces différentes actions sont détaillées dans le tableau suivant : ÉVOLUTION DES PRINCIPALES DOTATIONS DE RECONVERSION ET DE RESTRUCTURATIONS INDUSTRIELLES (Chapitre 64-96) (en millions de francs)
(1) Crédits inscrits au chapitre 62-01 jusquà la loi de finances pour 1998 (2) A ce total sajoutent depuis 1997, les actions de restructuration imputées sur le chapitre 64-92 destinées aux PMI réalisant une part significative de leur chiffre daffaires dans le secteur de la défense. C. LEFFORT GLOBAL EN FAVEUR DE LAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE Le tableau ci-après fournit pour 1999 et 2000 un état récapitulatif de leffort financier en faveur de laménagement du territoire. (en millions de francs)
Source : DATAR Leffort financier supporté par le budget de lEtat est détaillé dans le tableau ci-après. (en millions de francs)
EXAMEN EN COMMISSION Lors de sa réunion du 20 octobre 1999, la commission a entendu Mme Dominique Voynet, ministre de laménagement du territoire et de lenvironnement, sur les crédits de son ministère pour 2000. Sagissant de laménagement du territoire, Mme Dominique Voynet a indiqué que le budget de la DATAR enregistre une croissance de 7,2 % par rapport à lannée dernière. Elle a estimé que lannée 2000 constituait une échéance majeure de notre politique daménagement du territoire, puisquelle verra la mise en uvre de la loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) ainsi que celle dune nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions et de fonds structurels européens. Laugmentation du budget de la DATAR (1,9 milliard de francs en 2000) se traduit par la progression des moyens de soutien à la localisation des activités et à la création demplois : la dotation budgétaire consacrée à la prime à laménagement du territoire est augmentée de 30 millions de francs en autorisations de programme et de 105 millions de francs en crédits de paiement. Ces moyens accompagneront la réforme de la PAT autour de ces deux principaux axes que sont le soutien au financement dinvestissements de taille plus modeste et lélargissement des critères déligibilité à de nouvelles entreprises. Les moyens dengagement du Fonds national daménagement et de développement du territoire (FNADT) seront en hausse de 63 millions de francs et contribueront au financement du volet territorial des contrats de plan Etat-régions grâce à une concentration des moyens sur le titre IV dont les crédits sélèveront à 455 millions de francs en 2000 (+ 160 millions de francs par rapport à 1999) permettant datteindre lobjectif de 100 agglomérations et 400 pays reconnus au cours de lannée. Ces crédits, qui ont vocation à sinsérer dans la politique de contractualisation avec les régions, pourront ainsi être les vecteurs dune politique de recomposition des territoires. Après avoir salué la forte croissance globale des crédits du ministère de laménagement du territoire et de lenvironnement (+ 8,14 %), M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de laménagement du territoire, a noté que les crédits demandés au titre de la DATAR, qui nincluent pas lensemble des politiques contribuant à laménagement du territoire, sélevaient à 1 930 millions de francs, soit une progression de 7,06 %. Il a estimé que ce montant était modeste puisquil correspondait à 0,02 % du PIB, à un tiers des investissements annuels du groupe Michelin ou à 5 % de ceux de Vivendi. M. Félix Leyzour a toutefois rappelé le rôle dentraînement de ces crédits qui agissent comme un catalyseur pour mobiliser dautres financements et sest félicité de leur hausse sensible. Il a estimé que celle-ci devait néanmoins sapprécier dans le contexte dun recul des moyens consacrés à laménagement du territoire du fait de la réforme des fonds structurels européens. M. Félix Leyzour a ensuite souhaité que la ministre lui apporte des précisions sur les points suivants : les zonages des aides nationales et ceux des fonds structurels européens seront-ils juxtaposés ou découplés ? la réforme des fonds structurels conduit à fondre lancien objectif 2 consacré aux restructurations industrielles et lancien objectif 5b bénéficiant aux zones rurales dans un nouvel objectif 2 commun. Quel équilibre sera-t-il trouvé au sein de ce nouvel objectif entre les zones industrielles, susceptibles de proposer des projets lourds fortement consommateurs de crédits et les zones rurales où les projets sont plus modestes mais présentent néanmoins une grande importance pour les territoires concernés ? la progression des moyens de fonctionnement de la DATAR résulte de laugmentation apparente des crédits détudes. Ne paraît-il pas nécessaire de donner également à la DATAR davantage de moyens pour assurer ses missions croissantes de gestion notamment des fonds européens ? les crédits du FNADT progressent, plus vivement dailleurs à structure constante que ne lindiquent les données brutes du fait du transfert de crédits sur le budget de la ville, essentiellement pour financer la nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions (CPER). Le fonctionnement de ce fonds ayant été critiqué par la Cour des comptes et lInspection générale des finances, une réforme est-elle envisagée ? la première enveloppe des contrats de plan Etat-régions a été répartie. Le montant de la seconde enveloppe est-il arrêté et selon quelles modalités sera-t-elle répartie ? Répondant au rapporteur pour avis, Mme Dominique Voynet, ministre de laménagement du territoire et de lenvironnement, a apporté les précisions suivantes : elle a tout dabord estimé que M. Félix Leyzour avait raison dinsister sur la modestie des crédits de la DATAR au regard de lensemble des sommes mobilisées pour cette politique par les différents ministères et les autorités européennes qui représentent près de 70 milliards de francs soit plus de trente fois les crédits de la DATAR ; évoquant larticulation des zonages PAT et fonds structurels, la ministre a indiqué que la Commission européenne avait eu la tentation, au début des négociations, de privilégier un strict recouvrement des deux cartes, qui aurait empêché toute mesure datténuation de perte déligibilité mais que le Gouvernement français sétait employé à préserver des marges de liberté de manière à réduire le nombre des territoires qui perdront simultanément, du fait de la réduction des populations éligibles, de 40 % à 34 % pour la PAT et de 41,3 % à 31,3 % pour lobjectif 2 et le 5b, le bénéfice des deux zonages. Elle a également précisé que lattention des préfets avait été attirée sur la nécessité de rechercher une articulation optimale des deux cartes mais quil ny avait pas de solution générale pertinente, le choix devant prendre en compte les contraintes locales. Elle a indiqué que, sagissant des zones plus petites que les zones demploi retenues dans la proposition française de zonage PAT, les préfets avaient été informés que la position de la Commission à ce jour était de ne pas les retenir, à moins que dans ces cas précis il y ait recouvrement avec la proposition de zonage objectif 2. Si la position de la Commission névolue pas sur ce point, elle a estimé que cette contrainte impossible à satisfaire dans un certain nombre de cas, se traduirait par quelques redéploiements de population au sein de la carte PAT ; abordant la question de la répartition des zones correspondant aux anciens objectifs 2 et 5b au sein du nouvel objectif 2, la ministre a indiqué que lordre de grandeur envisagé était que sur les 18,7 millions dhabitants qui seront dans des zones éligibles au nouvel objectif 2, 10 millions environ le seront au titre de la reconversion industrielle, 5 millions au titre de la reconversion rurale, 2 millions au titre des zones urbaines et 1 million au titre dautres préoccupations dont la reconversion des zones de pêche. Elle a précisé que les zones rurales ne seraient pas négligées au profit des zones industrielles mais quelle ne disposait pas encore, à ce stade, dun bilan national traduisant les choix régionaux sur les populations éligibles puisque les préfets venaient dachever, après une concertation plus ou moins approfondie selon les régions, lélaboration des propositions régionales. Elle a remarqué que ces propositions étaient réalisées en tenant compte des quotas régionaux de population éligible, que rares étaient les préfets qui avaient jugé leur quota suffisant et que la consolidation nationale restait à réaliser. Elle a, à cet égard, précisé que le Gouvernement avait conservé une réserve de 200 000 habitants notamment afin datténuer les effets de frontière. La ministre a également noté que lensemble des zones qui perdront léligibilité aux anciens objectifs 2 ou 5b, demeureront éligibles au régime transitoire qui leur confère une intensité daide dégressive de lordre de 14 euros par an et par habitant en moyenne sur six ans et donc, dans certains cas, supérieure au niveau de consommation effective de la période actuelle. Elle a indiqué quen outre les zones rurales bénéficieront au travers des plans de développement rural de 720 millions de francs par an sur lensemble de la période ; en ce qui concerne les moyens de fonctionnement de la DATAR, la ministre a indiqué que laugmentation apparente des moyens consacrés au programme détudes traduisait en réalité un transfert dimputation budgétaire commencé en 1999, en faisant basculer 18 millions de francs du FNADT (Titre VI) au titre III et poursuivi en 2000, en faisant basculer un peu plus de 9 millions de francs. Ce transfert correspond à deux objectifs : · mieux respecter les règles normales dimputation budgétaire de tels travaux, qui ne sont pas des investissements et donc ne peuvent demeurer sur le titre VI ; · améliorer linformation du Parlement en identifiant clairement ces crédits, au sein du Titre III, ce que ne permettait pas leur inclusion au sein du FNADT. Elle a ensuite déclaré partager le sentiment de M. Félix Leyzour sur la nécessité de mieux assurer les missions de gestion en matière daménagement du territoire au niveau de la DATAR mais surtout à celui des services déconcentrés de lEtat. Elle a en effet estimé que lEtat avait fait preuve de défaillances coupables, depuis de longues années, en matière de gestion de fonds structurels puisque sous prétexte de ne pas augmenter les effectifs budgétaires, il a refusé de doter les SGAR des moyens humains nécessaires à une bonne gestion des crédits communautaires et autorisé, dans des conditions peu satisfaisantes, la mise en place dassociations gérant, tant bien que mal, des crédits dont la gestion relève des missions de lEtat ; évoquant les enveloppes des contrats de plan Etat-régions, la ministre a indiqué que les préfets avaient été chargés, parallèlement à la négociation en cours avec les collectivités concernées sur lutilisation de la première enveloppe, didentifier les besoins au titre de la seconde et que, sur la base de leurs propositions qui doivent être communiquées à la DATAR avant la fin du mois, le Premier ministre décidera du montant de celle-ci. Elle a remarqué que des grands équipements avaient été sortis des CPER pour prendre en compte leur dimension interrégionale et ne pas diminuer excessivement les moyens effectivement disponibles en régions. M. Jean-Michel Marchand a considéré que 2000 serait une année importante pour laménagement du territoire compte tenu de la définition des nouveaux zonages pour la prime à laménagement du territoire, la mise en uvre des contrats de plan Etat-régions et de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire, notamment avec lémergence des structures dinter-communalité que sont les pays et les agglomérations. M. Jean-Claude Daniel, sexprimant également au nom de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont qui na pu assister à la réunion, a demandé comment le projet de budget pour 2000 permettrait de conclure les 100 contrats dagglomération et les 400 contrats de pays dores et déjà annoncés. Indiquant que les données statistiques issues du dernier recensement national seraient, comme par le passé, disponibles pour les collectivités territoriales, il a estimé quil serait intéressant de disposer de données regroupées dans le cadre des structures intercommunales. Il sest réjoui de la croissance significative des crédits consacrés à lingénierie de développement et demandé dans quelles conditions les pays en constitution pouvaient y prétendre pour développer des initiatives de développement durable. Evoquant les moyens de fonctionnement de la DATAR, il a relevé la stabilité des crédits consacrés aux personnels de la DATAR à létranger et a souhaité que la ministre apporte des précisions sur les perspectives des commissariats à lindustrialisation. Il a ensuite évoqué lenveloppe territorialisée des contrats de plan Etat-régions. Sinterrogeant enfin sur la place de laménagement du territoire au sein des dotations budgétaires du ministère, il a estimé nécessaire de transformer la dichotomie rural-urbain en une complémentarité. M. Jean-Marie Morisset a fait observer, en introduction, le caractère mouvant du contexte dans lequel se mettront en place les nouveaux contrats de plan Etat-régions et la nouvelle politique européenne, compte tenu notamment des profonds changements en matière de zonages et de ladoption des schémas de services collectifs. Il a ensuite regretté labsence de véritable consultation des partenaires locaux, seule susceptible de garantir lefficacité des nouvelles politiques contractuelles. Il a cité, à titre dexemple de dysfonctionnement, le cas des lettres adressées aux préfets pour quils organisent la consultation sur les nouveaux contrats de plan qui, datées du 9 septembre dernier, sont arrivées en préfecture le 15 septembre et demandaient aux préfets de transmettre les résultats de la consultation au plus tard le 3 octobre. Il sest interrogé sur la signification dune consultation dans de telles conditions. Puis, il a souhaité connaître les principes délaboration des nouveaux zonages, en particulier pour ce qui concerne les zones pouvant être choisies hors des départements éligibles. Il a également demandé si les crédits seraient suffisants pour la mise en place de 400 pays et quel sera le montant des crédits du FNADT consacrés au financement des contrats de pays et dagglomération. Il a enfin interrogé la ministre sur la mise en place dune compensation ou dun accompagnement financier au bénéfice des territoires qui ne seront plus éligibles aux fonds européens ni à la prime daménagement du territoire. M. Léonce Deprez a rappelé quà la suite de la réduction des zones éligibles à lobjectif 2, la ministre avait annoncé le versement par lEtat de compensations financières pour les territoires exclus du nouveau zonage. Il a souhaité avoir des précisions sur les crédits disponibles à cette fin. Approuvant la politique de territorialisation engagée par la loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire, il a rappelé la nécessité dinsérer les volets territoriaux dans les contrats de plan Etat-régions non comme des annexes qui seraient signées après la négociation réelle mais comme de véritables pans de ces contrats. Il a par ailleurs souhaité savoir quels financements recevront les contrats de pays dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Il a conclu en attirant lattention sur certaines dérives en matière de coopération intercommunale qui conduisent à ce que trois ou quatre communes se rapprochent pour créer une structure intercommunale de circonstance afin de capter les ressources financières au détriment des très nombreuses communes périphériques exclues de lintercommunalité alors que celle-ci est la seule structure adaptée à leurs difficultés. M. Jacques Le Nay a observé que, à moins de trois mois de la clôture définitive des engagements, la consommation des crédits communautaires destinés à lobjectif 5b approchait, voire atteignait le taux de 100 % dans certaines régions, témoignant de la mobilisation de lensemble des acteurs concernés, notamment dans les cantons ruraux. Il sest inquiété des difficultés qui en résultent pour de nombreux maîtres douvrage, notamment en matière daide à limmobilier industriel, qui ont pris en compte les crédits des fonds structurels européens dans leurs plans de financement et dont les projets sont aujourdhui remis en cause. Ainsi, des dossiers ayant pourtant reçu lavis favorable des comités départementaux de pilotage, ne pourront être honorés faute de crédits disponibles. M. Joseph Parrenin, évoquant les crédits détudes inscrits au FNADT, a observé que de nombreuses communes souffraient dun manque de moyens en matière dingénierie de projets. Aussi a-t-il demandé sil était envisageable de leur apporter une aide à cet égard. Par ailleurs, il a déploré, citant lexemple de son département, que les interprétations de la loi sur lintercommunalité divergent sur la maîtrise douvrage dans le cadre de syndicats mixtes de pays empêchant ainsi la réalisation de certains projets. M. Marc Dumoulin a signalé quil avait déjà, en juin 1999, attiré lattention de la ministre de laménagement du territoire et de lenvironnement sur la nécessaire homogénéité territoriale du zonage, afin d'éviter tout effet de frontières, et a noté que cet objectif ne lui semblait pas atteint. Concernant la perte déligibilité de certaines zones aux fonds structurels européens, il sest interrogé sur les mesures compensatoires retenues. M. Jean-Marc Nudant a souhaité obtenir des éclaircissements sur la forte baisse de la partie « logement et urbanisme » dans le FNADT et a demandé quelles étaient les raisons dune telle diminution, soulignant les besoins importants qui existaient en la matière notamment dans le département de la Côte-dOr. M. Jean Proriol a évoqué la possibilité dun recyclage des crédits communautaires non consommés par certaines régions au profit de celles qui se révèlent sur-consommatrices de ces crédits. Il a ensuite demandé quel était le calendrier de mise en uvre des futurs zonages. En réponse aux différents intervenants, Mme Dominique Voynet a apporté les précisions suivantes : en ce qui concerne les moyens qui seront consacrés à la politique des territoires, le Comité interministériel daménagement et de développement du territoire (CIADT) du 23 juillet 1999 a décidé que 10 à 20 % du montant des contrats de plan Etat-régions seraient consacrés au volet territorial de ces contrats pour lesquels les moyens du titre IV du FNADT seront mobilisés comme ceux dautres ministères selon la nature des projets concernés. Elle a précisé que lévolution prévue des crédits du FNADT prenait en compte la montée en puissance progressive de la politique des territoires puisque 175 millions au titre IV et 75 millions au titre VI lui seront consacrés en 2000 puis 310 et 145 millions en 2001, 385 et 175 millions en 2002 et enfin 410 et 210 millions en 2003. Elle a également indiqué que la mise en place de 400 pays constituait un objectif pour 2003 et que lannée prochaine une centaine devraient être créés ; évoquant lexploitation des résultats du recensement, la ministre a indiqué quelle nétait pas encore possible et quil fallait pour lheure définir les données quil conviendrait de rassembler ; abordant la question de la réorganisation du réseau de prospection des investissements étrangers, la ministre a précisé que celle-ci était en cours, ses services travaillant en liaison avec ceux du ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, à la création dun nouvel établissement public industriel et commercial qui intégrera le service des investissements étrangers de la DATAR, la délégation aux investissements internationaux (DII) du ministère des finances, ainsi que les personnels des associations Invest in France Network dépendant de la DATAR, dune part, et FRIEND dépendant de la DII, dautre part ; concernant larticulation de ce dispositif avec celui consacré, en France, à la localisation de ces investissements, elle a indiqué que seuls les commissaires à lindustrialisation dépendaient de la DATAR, leurs équipes étant financées par les différents partenaires locaux. Elle a estimé quil convenait daccélérer la mise en place des structures et que, dans sa région, la mise en place dun commissariat à lindustrialisation commun avec la Bourgogne était retardée par linaction de cette région qui risquait dentraîner la création du commissariat sur la seule Franche-Comté ; en ce qui concerne la concertation locale conduite par les préfets pour lélaboration des propositions de zonages des fonds structurels, la ministre a admis que les délais avaient été serrés mais a précisé que les préfets avaient été informés en amont dès le début de lété afin quils puissent conduire cette concertation de manière informelle au plus tôt. Elle a noté que lassociation des parlementaires rencontrait des difficultés réelles notamment du fait de la réticence des collectivités ou de leur grand nombre dans certaines régions et quelle espérait que les futures délégations parlementaires à laménagement et au développement durable du territoire permettraient à la représentation nationale de mieux suivre ces questions ; la ministre a ensuite estimé quelle avait déjà eu loccasion de sexprimer avec une grande franchise sur la réforme de la PAT devant la commission de la production et des échanges en juin et que, depuis lors, elle ne disposait pas déléments nouveaux, la réflexion sur un découplage du zonage PAT et de celui des mesures de discrimination positive qui lui était lié se poursuivant ; en ce qui concerne la question de la maîtrise douvrage par les syndicats mixtes, elle a précisé que le cas qui avait été évoqué était le premier exemple concret dune position incohérente des services de lEtat et quelle létudierait de manière approfondie ; faisant le point sur les outils disponibles pour assurer une compensation aux territoires perdant léligibilité aux fonds structurels, la ministre a indiqué que le premier dentre eux serait le dispositif européen de soutien transitoire (phasing out) qui garantissait, dune manière générale, des crédits suffisants au regard de leur consommation passée pour les territoires les moins densément peuplés. Elle a dailleurs précisé que sa conviction était que ces territoires peu susceptibles de présenter des projets utilisant les crédits devaient relever dautres types de dispositifs de soutien garantissant le maintien et le renforcement de la présence des services publics ou contribuant à une politique fine didentification des potentialités de ces territoires. Elle a ensuite rappelé que les 720 millions de francs par an consacrés au développement rural pourront être utilisés au profit de ces territoires et quenfin les dotations du Fonds social européen en progression de 13 % étaient utilisables sur tout le territoire national ; évoquant le risque de voir se constituer des communautés de communes de circonstance, la ministre a estimé quil appartenait aux préfets de refuser leur création comme cela avait été fait dans son département, décision courageuse quelle avait soutenue. Elle a toutefois estimé quon ne pouvait espérer mettre en place des intercommunalités très vastes en labsence de toute expérience préalable en la matière et quune démarche pragmatique était donc souhaitable ; répondant à M. Jean-Marc Nudant, la ministre a indiqué que la référence au logement et à lurbanisme résultait dune nomenclature aujourdhui dépassée et quil conviendrait de ladapter ; en ce qui concerne le redéploiement interrégional des crédits européens non consommés, la ministre a précisé quil avait été envisagé mais que les régions concernées, assurant que la consommation de ces crédits était imminente, sy étaient opposées. à à à Conformément aux conclusions de M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à ladoption des crédits de laménagement du territoire et de lenvironnement : I. aménagement du territoire pour 2000.
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