N° 1866 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805), TOME XI ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS et LOGEMENT LOGEMENT et URBANISME PAR M. ALAIN CACHEUX, Député. (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 1861 (annexe 26) Lois de finances. La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Yvon Abiven, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Maxime Bono, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Vincent Burroni, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Jean-Yves Le Déaut, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Marc Nudant, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, François Sauvadet, Michel Tamaya, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.
MESDAMES, MESSIEURS, Le projet de loi de finances pour 2000 vient confirmer la priorité que le Gouvernement accorde au secteur du logement, annoncée par le Premier ministre dès son discours de politique générale du 19 juin 1997. Ces crédits sont mis au service dune politique du logement et de lurbanisme qui se décline aujourdhui autour de quatre axes principaux : confirmer la priorité accordée au logement social, conforter le soutien au parc privé, renforcer les moyens engagés dans la lutte contre les exclusions et aménager un cadre fiscal plus favorable. Une priorité confirmée en faveur du logement social. La construction de logements locatifs sociaux a connu des difficultés récurrentes au cours des années récentes, en raison de déséquilibres structurels auxquels lavis de votre commission (n° 1116) sur le projet de loi de finances pour 1999 avait consacré des développements substantiels. Le Gouvernement a présenté le 21 juillet 1999 un dispositif de relance globale de ce secteur, sappuyant sur un produit financier nouveau et sur le maintien à un haut niveau des moyens budgétaires. Le prêt locatif à usage social (PLUS) marque une amélioration sensible du financement de la construction sociale notamment par la réintroduction de subventions et doit permettre de réaliser des opérations mieux adaptées aux ressources des demandeurs et aux exigences de mixité sociale. LÉtat sassigne un objectif de soixante-dix mille logements financés en 2000, alors que le nombre de logements réalisés na atteint que 51 000 unités en 1998 en dépit des moyens budgétaires alloués. Les crédits daide à la pierre mobilisés en faveur du parc locatif doivent permettre dassurer le financement de cent vingt mille primes à lamélioration des logements à usage locatif et occupation sociale (PALULOS). Par ailleurs, lensemble des travaux réalisés par les organismes HLM sera désormais éligible à la TVA à taux réduit. Depuis le 1er janvier 1998, les bailleurs sociaux bénéficiaient dune TVA à taux réduit sur les gros travaux. A compter du 15 septembre 1999, la TVA à taux réduit sera étendue aux travaux dentretien courant et cette baisse devrait se répercuter sur les quittances des locataires au titre dune baisse des charges récupérables. En contrepartie des efforts consentis par les pouvoirs publics pour alléger leurs charges financières (baisse du taux du livret A et de la TVA), lUnion nationale des fédérations dorganismes HLM sest engagée à bloquer les loyers pendant deux ans. Un soutien au parc privé conforté. Depuis le 1er septembre 1999, le statut du bailleur privé est lunique dispositif de soutien à linvestissement locatif et doit permettre, à la différence des systèmes antérieurs, de stimuler loffre locative privée en garantissant une contrepartie sociale à leffort de lÉtat. Les moyens affectés à lamélioration du parc privé sont maintenus au niveau atteint en 1999 soit 3 milliards de francs au total, au titre de la dotation à lAgence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et des crédits pour la prime à lamélioration de lhabitat (PAH). De même, le projet de loi de finances pour 2000 reconduit les moyens financiers en faveur de laccession sociale à la propriété. Ils doivent permettre la poursuite de la distribution des prêts au même niveau quen 1999, soit environ 110 000 prêts à barème inchangé. Il faut ajouter que laccession à la propriété dans lancien ne peut quêtre également favorisée par la nouvelle baisse des droits de mutation. Des moyens renforcés pour lutter contre les exclusions. En cohérence avec les dispositions de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 et ses décrets dapplication, des moyens budgétaires importants sont mis à la disposition des acteurs du logement. Les crédits afférents à la réalisation d'opérations très sociales sont portés à 290 millions de francs. Il s'agit de la réalisation de logements durgence, de la création daires daccueil des gens du voyage et du financement des opérations de démolition de logements sociaux inadaptés dans le cadre du renouvellement urbain. La politique de lutte contre le saturnisme se traduit par la création dune ligne budgétaire nouvelle dotée de 75 millions de francs, permettant d'effectuer les diagnostics des immeubles et, le cas échéant, de financer les travaux nécessaires en cas de carence des propriétaires. Les enveloppes destinées aux fonds de solidarité logement, à l'aide à la médiation locative et à lallocation aux associations qui logent à titre temporaire des personnes défavorisées, ont été portées de 450 millions de francs en 1998 et 680 millions de francs en 1999 à 718 millions de francs en 2000, soit une augmentation de 60 % en deux ans. Le financement budgétaire des aides personnelles au logement (34,3 milliards de francs en 2000) bénéficie de lamélioration de la situation économique. La baisse du chômage réduit les besoins d'aide des ménages modestes et les ressources affectées par les employeurs au financement des aides personnelles au logement sont accrues, ce qui justifie la baisse de 0,8 % des crédits budgétaires. Cependant, le pouvoir dachat de ces aides, qui bénéficient au quart le plus modeste de la population, est maintenu grâce à une politique régulière dactualisation annuelle des barèmes depuis 1997. Lannée 2000 verra la poursuite des mesures dharmonisation des aides au logement afin notamment den parfaire larticulation avec les minima sociaux et le report de 20 à 21 ans de l'âge limite pour la prise en compte des enfants dans le calcul des aides, afin de tenir compte de l'allongement de la durée de cohabitation des jeunes chez leurs parents. Des mesures fiscales favorables au logement. Lensemble des mesures fiscales représente un allégement dimpôts de 28 milliards de francs pour le secteur du logement en 2000. Pour les factures émises à compter du 15 septembre 1999, le taux de la TVA est ramené de 20,6 % à 5,5 % pour les travaux damélioration, de transformation, daménagement et dentretien réalisés sur tous les logements achevés depuis plus de deux ans. Cette mesure doit permettre de lutter contre le travail clandestin, créer des emplois dans le secteur du bâtiment et encourager lentretien et la rénovation du parc immobilier existant. Cette baisse porte sur la main duvre facturée par lentreprise, ainsi que sur les matières premières et les fournitures indispensables à la réalisation des travaux. Elle ne concerne pas les gros équipements, qui font lobjet dun crédit dimpôt sur le revenu spécifique. Les droits de mutation à titre onéreux dus lors de la vente de logements, qui ont été réduits denviron un quart en 1999, se situaient en moyenne à 6 % de la valeur du bien. Ils sont désormais ramenés à 4,8 % de sa valeur, soit une nouvelle baisse de 20 %. Enfin, tous les loyers inférieurs à 3 000 francs par mois seront exonérés du droit de bail à compter du 1er janvier 2000, ce qui concerne près de 80 % des locataires. Les autres locataires seront exonérés à compter du 1er janvier 2001. Au total, lensemble des locataires bénéficiera dun allégement de charges de 7 milliards de francs en deux ans. Votre rapporteur souhaite faire précéder lexamen des crédits du ministère du logement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000, dune présentation de lexécution de la loi de finances pour 1999. Au 7 septembre 1999, la situation des transferts, virements et annulations de crédits intervenus est la suivante. Transferts. Deux opérations de cette nature sont intervenues, en application des arrêtés du 19 mars 1999 (46,0 millions de francs en autorisations de programme et 68,9 millions de francs en crédits de paiement) et 19 juillet 1999 (32,9 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement). Ces transferts, effectués à partir du chapitre 65-01 du budget des charges communes du ministère de léconomie, des finances et de lindustrie vers le chapitre 65-23, article 30 « Villes nouvelles » du budget de l'urbanisme et du logement, sont traditionnels : l'article 65-23/30 nest en effet pas doté en loi de finances initiale et est abondé chaque année par transfert du budget des charges communes. Ces crédits correspondent aux aides spécifiques apportées aux syndicats dagglomérations nouvelles les plus endettés : il sagit de différés damortissement demprunts, octroyés sous forme davances remboursables, et de moyens déquilibre des budgets de fonctionnement. Répartitions. Larrêté du 27 juillet 1999 a porté répartition de crédits en provenance du chapitre 46-01 du budget de loutre-mer au bénéfice du budget du logement, au titre de la créance de proratisation du revenu minimum dinsertion (RMI) dans les départements doutre-mer (DOM). La nécessité dadapter les allocations du RMI au niveau des salaires locaux dans les DOM, a conduit à fixer un revenu minimum à 80 % du barème applicable en métropole. La part non versée aux locataires est alors réservée aux DOM sous forme de « créance de proratisation du RMI » afin de financer diverses actions dinsertion, dont le logement. En application de cet arrêté, 5 millions de francs ont été répartis : 0,5 million de francs en autorisations de programme et crédits de paiement a rejoint le chapitre 57-30, article 40 du budget du logement « Construction, logement et habitat, études locales » ; 4,5 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement ont crédité le chapitre 65-48 du budget du logement « Construction et amélioration de lhabitat », article 50 « Aide à la préparation et à la mise en uvre des opérations de lhabitat ». Virements. Aucun décret de virement nest intervenu. Décret pour dépenses accidentelles. Au cours de lexercice 1999, a été créé un nouvel article 34-30/50 « Lutte contre le saturnisme » à la section urbanisme et logement. A l'origine, les actions de résorption du saturnisme prévues dans la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et ses décrets d'application devaient être financées sur le titre VI du budget du logement (article 65-48/60). Il a finalement été décidé d'imputer ces crédits sur un chapitre de dépenses ordinaires (nouvel article 34-30/50 du budget du logement). Ce nouvel article a été doté de 15 millions de francs par voie de décret pour dépenses accidentelles (décret n° 99-722 du 3 août 1999). Décret portant ouverture de crédits à titre d'avance. Le décret n° 99-753 du 2 septembre 1999 portant ouverture de crédits à titre davance, a prévu un abondement de 15 millions de francs du nouvel article 34-30/50 susmentionné et un versement supplémentaire de 150 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement au profit de l'article 65-50/10 « Contribution de lÉtat au fonds de garantie de l'accession sociale ». Annulations. Trois annulations sont déjà intervenues depuis le 1er janvier 1999. Une première annulation (mai 1999), d'un montant de 1,4 million de francs, a affecté le chapitre 34-30 « Moyens spécifiques de fonctionnement et dinformation ». Cette annulation interne au ministère de léquipement, des transports et du logement correspond à la contribution versée par la direction générale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction au financement d'une campagne de communication organisée par la direction de la sécurité et de la circulation routières. Une deuxième annulation est intervenue, parallèlement au décret pour dépenses accidentelles n° 99-722 du 3 août 1999, en contrepartie de l'ouverture de crédits au bénéfice de la lutte contre le saturnisme. Enfin, l'arrêté du 2 septembre 1999 a procédé à l'annulation de : 600 millions de francs de dépenses ordinaires (chapitre 46-40 « Contribution de l'Etat au financement des aides à la personne »). Cette annulation se justifierait, selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, par le ralentissement des dépenses lié à l'amélioration des revenus dont bénéficient par ailleurs les allocataires ; 334,6 millions de francs en autorisations de programme et 169,6 millions de francs en crédits de paiement sur le chapitre 65-48 « Construction et amélioration de lhabitat » pour gager les ouvertures de crédits du décret d'avances du 2 septembre 1999. Les crédits du logement et de lurbanisme sétablissent dans le projet de loi de finances pour 2000 hors comptes d'affectation spéciale à 48,2 milliards de francs en moyens de paiement et 48,8 milliards de francs en moyens dengagement, en progression par rapport à la loi de finances initiale pour 1999 de 6 % et 0,2 % respectivement. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU LOGEMENT ET DE LURBANISME 1999-2000 Avant danalyser le détail des crédits demandés par le secrétariat dEtat au logement au titre du projet de loi de finances pour 2000, il convient de rappeler les traits saillants du contexte conjoncturel dans lequel ce budget est appelé à sinscrire. Evolution de lactivité des entreprises du bâtiment en 1998. Lactivité liée à la construction neuve et à lentretien des bâtiments a progressé en 1998 de 1,6 % à prix constants, après avoir enregistré un recul de 1,5 % en 1997. Ce retour à la croissance en 1998, porté essentiellement par la construction neuve (+ 2,8 %), résulte dun environnement économique plus favorable (poursuite de la diminution des taux dintérêt des prêts à long terme, diminution du chômage, nouvel accroissement du revenu disponible des ménages, reprise de linvestissement des entreprises) ainsi que de mesures incitatives spécifiques au secteur, comme lamortissement fiscal de lachat dun logement neuf destiné à la location et le crédit dimpôt pour les travaux dentretien courant. Laugmentation de lactivité de construction de logements en 1998, vérifiée tant pour les maisons individuelles que pour le logement collectif, a été particulièrement marquée au second semestre (+ 6,6 % à prix constants par rapport au même semestre de lannée précédente, après + 0,8 % au premier semestre comparé au premier semestre de 1997). Cette croissance soutenue de lactivité dans la seconde partie de lannée est à rapprocher de lextinction programmée de la mesure damortissement fiscal mise en uvre en 1996, mais aussi du contexte macroéconomique porteur qui allie baisse des taux dintérêt, diminution du chômage et stabilisation, voire légère remontée, des prix de limmobilier. Dans ce contexte, les mises en chantier de logements ont progressé de 20 800 logements, dont 14 500 maisons individuelles. Les mises en chantier de logements collectifs nont augmenté que de 6 300 unités, malgré le fort accroissement des ventes observé en 1998 et la poursuite de lamélioration du jugement des promoteurs immobiliers sur létat de la demande de logements à acheter : avant de commencer les travaux, les promoteurs attendent en effet quune part importante des opérations soit commercialisée dautant que la contrainte dachèvement des travaux au 1er janvier 2001 pour les logements neufs bénéficiant de lamortissement fiscal nimposait pas daccélération du rythme des mises en chantier. Les travaux dentretien de logement, après avoir augmenté de 1,1 % en 1997, nont crû que de 0,7 % en 1998, à prix constants. La croissance de lactivité a été limitée du fait de la diminution des travaux financés par les prêts à taux zéro. Par ailleurs, une sous-consommation des aides de lEtat a été observée : 9 500 logements ont été financés en PLA, PLA-LM et PLA-I en acquisition-amélioration sur les 21 000 prévus et les crédits PALULOS ont été consommés à hauteur de 70 % par rapport à la dotation budgétaire annuelle. Enfin, une annulation de crédits dun montant de 100 millions de francs a affecté les moyens consacrés à la prime à lamélioration de lhabitat (loi de finances rectificative pour 1998). Lactivité liée à la construction et à lentretien de bâtiments non résidentiels a progressé de 1,2 % en 1998, en particulier grâce à une reprise soutenue de lactivité de construction neuve. Lactivité de construction neuve a, en effet, augmenté de 1,8 % en 1998 à prix constants, après avoir diminué pendant sept années consécutives. Les marges de manoeuvre budgétaire retrouvées par les collectivités locales et surtout la forte reprise de linvestissement des entreprises du secteur concurrentiel (en particulier dans les secteurs de lindustrie, du commerce et des bureaux) ont contribué à ce retournement de tendance. Après avoir été stable à prix constants en 1997, lactivité liée aux travaux dentretien de bâtiments non résidentiels a progressé de 0,7 % en 1998. Perspectives pour 1999 : une progression de lactivité du bâtiment comprise entre 4,3 % et 5,9 %. Lamélioration de la situation sest amplifiée au premier semestre 1999. Lactivité des entreprises du bâtiment a en effet crû de 6 % à prix constants par rapport à la même période de lannée précédente, après avoir progressé de 4,3 % au quatrième trimestre 1998 et 1,7 % au troisième trimestre. Cette accélération est imputable aux seuls travaux de construction neuve de bâtiments qui continuent à bénéficier du bas niveau des taux dintérêt nominaux, de la diminution du chômage, des mesures fiscales favorables à linvestissement en logement locatif des ménages ainsi que de la progression soutenue de linvestissement des entreprises du secteur concurrentiel. A linverse, compte tenu dune hypothèse dévolution des prix légèrement supérieure à 2 % en 1999, les travaux dentretien-amélioration des bâtiments nont augmenté que faiblement au cours du premier semestre. Un rythme identique de croissance de lactivité dentretien-amélioration a été observé au cours des deux derniers trimestres en matière de logement comme de bâtiment non résidentiel. Cette tendance devrait se poursuivre au cours des mois à venir : le solde des opinions des chefs dentreprise interrogés sur leurs perspectives dactivité continue de progresser (+ 20 en juillet contre + 7 en avril) ; les entreprises envisagent dembaucher des effectifs supplémentaires. Le solde dopinions sur la tendance prévue des effectifs se situe à + 14 contre 3 en avril ; les mises en chantier de logements comme de bâtiments non résidentiels ont fortement progressé au cours des deux derniers trimestres : + 22,4 % et + 16,7 % pour les logements, + 12,4 % et + 15,5 % pour les bâtiments non résidentiels, ce qui ne peut que contribuer à soutenir la croissance de lactivité au cours des trimestres à venir ; les carnets de commandes demeurent bien orientés dans les entreprises de gros uvre mais aussi dans celles de second uvre. En conséquence, lactivité de construction et dentretien de bâtiment pourrait croître de 4,3 % à 5,9 % sur lensemble de lannée 1999 à prix constants. Lhypothèse haute, calée sur les prévisions macro-économiques de la direction de la prévision, intègre les éléments contenus dans la loi de finances pour 1999. Elle repose sur la persistance dun environnement économique porteur notamment sur la poursuite de la hausse de linvestissement des ménages à un rythme soutenu , sur une nouvelle diminution du chômage et sur le maintien à un bas niveau des taux dintérêt des prêts à long terme. Il est par ailleurs fait lhypothèse que les entreprises du bâtiment seront en mesure, pour répondre à la demande, dembaucher la main duvre qualifiée nécessaire. Lactivité liée à la construction de logement pourrait alors progresser de 15 % à prix constants en 1999. Cette forte hausse de lactivité serait la conséquence dune progression de 17,5 % de la production de maisons individuelles et dune augmentation de 12,6 % de celle de logements collectifs. Dans ce scénario, 35 000 logements de plus quen 1998 seraient mis en chantier en 1999, ce qui porterait le niveau de la construction à 320 000 logements. En ce qui concerne les travaux dentretien du logement, les nouvelles mesures fiscales augmentation du crédit dimpôt sur le revenu, statut du bailleur privé et extension du taux réduit de la TVA à 5,5 % aux travaux financés par une subvention de lANAH devraient permettre une accélération du rythme de croissance en 1999. Lactivité de construction et dentretien de bâtiment non résidentiel continuerait de croître : + 5,9 % à prix constants. Cette accélération de la croissance concernerait tant la construction neuve que les travaux dentretien. La hausse des transactions de bureaux et la reprise des investissements des entreprises privées et des collectivités locales seraient, comme en 1998, les moteurs de cette augmentation. Trois risques principaux sous-tendent cette prévision : les entreprises pourraient ne pas pouvoir répondre à la forte hausse de la demande du fait de difficultés dembauche dune main-duvre qualifiée, déjà perceptibles en 1998 ; les organismes HLM rencontreraient avec la même acuité quen 1998 des problèmes de montage dopérations ; les entrepreneurs investiraient moins que prévu, du fait dune diminution de la demande étrangère adressée à la France, ce qui risquerait dinduire un arrêt de la baisse du chômage. Hypothèse moyenne pour 1999. La prise en compte de ces comportements aboutit à une hypothèse moyenne de croissance de 5 % de lactivité de construction et dentretien de logement en 1999 par rapport à lannée précédente, avec une augmentation de 11,5 % en volume de la production de logements neufs et une quasi-stabilisation des travaux dentretien. Dans ce scénario, la progression des mises en chantier de logements serait de lordre de 25 000 unités par rapport à 1998. La moindre hausse du nombre de logements commencés en 1999 serait essentiellement la conséquence des difficultés rencontrées par les chefs dentreprises à satisfaire la demande qui leur sera adressée. Par ailleurs, larrêt de la baisse du chômage pourrait développer des comportements attentistes chez certains ménages. Une moindre augmentation de lactivité de construction de logements sensuivrait. La quasi-stabilisation des travaux dentretien-amélioration du logement dans ce scénario (+ 0,2 % contre + 1,5 % dans lhypothèse haute) serait due à une série de facteurs : difficulté, pour les petites entreprises, à assurer leurs prestations en travaux dentretien, en raison dune demande forte dans le secteur de la construction neuve notamment celui des maisons individuelles ; inquiétude des ménages qui pourraient être plus réticents à investir dans un contexte où le chômage cesserait de baisser ; faible consommation des crédits destinés au parc social. Lactivité liée à la construction neuve et à lentretien de bâtiments non résidentiels progresserait de 3 % en 1999 ; les travaux de construction neuve augmenteraient de 6,5 % et ceux dentretien-amélioration de 0,5 %. Dans ce scénario, les chefs dentreprise, sensibles au ralentissement économique général et notamment au resserrement de la demande étrangère, décideraient de revoir à la baisse la progression de leur programme dinvestissement en capacité. I. UN BUDGET DE CONTINUITÉ Les crédits affectés au ministère du logement permettent de consolider la dynamique de redressement engagée par la loi de finances pour 1998 et poursuivie en 1999. Cet effort est perceptible aussi bien du point de vue du soutien à linvestissement privé que de lengagement en faveur de la réhabilitation. A. LA PÉRENNISATION DU SOUTIEN À LEFFORT DINVESTISSEMENT PRIVÉ 1. Le prêt à 0 %-ministère du logement Lavance remboursable à taux zéro (ou prêt à 0 %-ministère du logement) fait lobjet des articles R. 317-1 à R. 317-17 modifiés du code de la construction et de l'habitation, créés par le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995. Caractéristiques financières du prêt à 0 %. Destinée aux personnes physiques qui acquièrent un logement en vue de loccuper à titre de résidence principale et nont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant loffre de prêt, cette aide sest substituée aux anciens prêts aidés daccession à la propriété (PAP) et aux mesures fiscales qui leur étaient attachées. Elle prend la forme dune avance remboursable ne portant pas intérêt, distribuée par les établissements de crédit conventionnés à cet effet, moyennant versement à ceux-ci par lÉtat dune subvention destinée à compenser labsence dintérêt. Le prêt est octroyé sous conditions de ressources, appréciées en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la zone dimplantation du logement (arrêté du 2 octobre 1995). Il ne peut être cumulé avec les anciens prêts aidés par lÉtat en accession à la propriété (PAP), les primes à lamélioration de lhabitat (PAH) ou les subventions de lAgence nationale pour lamélioration de lhabitat (ANAH). CARACTÉRISTIQUES FINANCIÈRES DU PRÊT À 0 % Son montant ne peut excéder 20 % du coût de lopération retenue dans la limite dun prix maximal également déterminé en fonction de la composition familiale du ménage et de la localisation du logement et 50 % du montant du ou des autres prêts dune durée supérieure à deux ans concourant au financement de lopération. Le décontingentement du prêt, la banalisation de sa distribution et sa large capacité solvabilisatrice grâce au mécanisme du différé damortissement partiel ou total expliquent le succès dun dispositif qui a sensiblement élargi les voies de laccession à la propriété au profit des catégories de ménages à revenu intermédiaire. Moyens budgétaires affectés au prêt à 0 %. Le compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-30 a été créé par larticle 64 de la loi de finances initiale pour 1997, afin de recueillir en remplacement du compte d'affectation spéciale n° 902-28 la contribution versée en 1997 par les organismes collecteurs de la participation des employeurs à leffort de construction. Le produit de cette contribution, qui représente 50 % de lassiette définie pour 1996, atteint 7,3 milliards de francs en 1997, permettant de verser à la SGFGAS les crédits de paiement correspondant à la première moitié de la subvention pour les prêts à 0 % de 1997 soit 3,6 milliards de francs. Le versement des nouvelles subventions ayant été rebudgétisé en 1999, seul le versement de la seconde moitié de la subvention sera prélevé sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30, au titre des prêts mis en force en 1998. Le rattachement actuel est de 3,2 milliards de francs, suffisant pour couvrir les besoins estimés. Au 30 juin 1999, le montant des engagements sélevait à 1,6 milliard de francs. CONSOMMATION DES CRÉDITS AFFÉRENTS AU PRÊT À 0 %
Dotations budgétaires 1998-2000. Le principe retenu pour engager et verser les crédits de lEtat conduit à engager 2 en autorisations de programme en année n lorsquon verse 1 en crédits de paiement (V1) cette même année n, afin de disposer en n+1 des crédits de paiement (dits V2) nécessaires pour la seconde moitié des subventions relatives aux prêts distribués en n. Le financement pour 1999 n'est assuré que pour partie à partir dune contribution des organismes collecteurs du 1% logement, selon des modalités mises au point suite à la convention passée le 3 août 1998 entre lUnion d'économie sociale du logement et le ministère de léquipement, des transports et du logement. La loi de finances initiale pour 1999 a entériné la première étape de la rebudgétisation du prêt à 0 % avec louverture sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 de 3,1 milliards de francs en crédits de paiement permettant dassurer le solde des subventions au titre de la génération de prêts de 1998, et louverture à larticle 65-48/40 de 6,3 milliards de francs en autorisations de programme et 3,1 milliards de francs en crédits de paiement. Ces sommes devraient permettre, sur la base dune subvention moyenne équivalente, de financer le même nombre de prêts à 0 % quen 1998 à barème inchangé. MOYENS BUDGÉTAIRES AFFECTÉS AU PRÊT À 0 %
Pour lannée 2000, larticle 40 du chapitre 65-48 est doté de 5,8 milliards de francs en autorisations de programme et 5,9 milliards de francs en crédits de paiement soit 2,9 milliards de francs pour le versement de la première moitié de la subvention des prêts mis en force dans lannée budgétaire et 2,9 milliards de francs pour le versement de la seconde moitié de la subvention des prêts mis en force lannée précédente. En effet, lestimation de consommation pour les prêts accordés en 1999 se monte actuellement à 5 960 millions de francs, nécessitant un premier versement de 2 980 millions de francs en 1999 et un second versement de la même somme en 2000. 2. Le prêt daccession sociale Le prêt daccession sociale (PAS) est un prêt conventionné spécifique, garanti par le Fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) et réservé à des ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources déterminés en fonction de la composition du ménage, du nombre dactifs et du lieu dimplantation du logement. Les autres conditions doctroi du prêt sont celles prévues par la réglementation de droit commun des prêts conventionnés. DONNÉES STATISTIQUES SUR LE PRÊT A LACCESSION SOCIALE
De 1993 à 1997, la part de lÉtat dans le dispositif de garantie a été financée par prélèvement au chapitre 65-50, article 10 soit 300 millions de francs en 1993, 200 millions de francs en 1994, 220 millions de francs en 1996 et 400 millions de francs en 1997. En 1998, la dotation a été imputée sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 pour un montant de 360 millions de francs. En 1999, la part de lÉtat est de nouveau financée par le chapitre 65-50 (art. 10), doté par la loi de finances initiale de 300 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement. Observant les augmentations concomitantes du montant moyen des PAS 347 000 francs en 1998, 377 000 francs depuis le début de 1999 et de leur nombre 66 400 en 1998, vraisemblablement entre 80 000 et 85 000 en 1999 en raison de leffet dentraînement induit par la sécurisation , le Gouvernement estime nécessaire un apport supplémentaire dici la fin de lannée : la consommation au 31 décembre 1999 étant estimée à 440 millions de francs, cet apport devrait se monter à environ 140 millions de francs. Dores et déjà, la dotation initiale a été abondée de 150 millions de francs par un décret d'avances en date du 2 septembre 1999. La consommation varie selon le nombre de prêts émis. Fin juin 1999, la provision versée par lÉtat atteignait la somme de 200 millions de francs, pour une consommation nette de 184 millions de francs. A la clôture de lexercice 1998-1999 (31 mars 1999), la trésorerie du Fonds de Garantie sélevait à 3,6 milliards de francs. B. UN ENGAGEMENT DURABLE EN FAVEUR DE LA RÉHABILITATION 1. La réhabilitation dans le parc privé En dépit de lamélioration indiscutable observée au cours des quinze dernières années, les besoins en réhabilitation au sein du parc privé doccupation sociale apparaissent encore substantiels : lenquête Logement de 1996 recense 934 000 logements sans confort, parmi lesquels près de quatre cent mille (soit 1,7 % du parc des résidences principales) ne disposent à cette date daucune installation sanitaire contre 1,6 million et 7,9 % du parc en 1984. Ces logements, souvent construits avant 1949 et appartenant à des personnes âgées ou de condition modeste, appellent lintervention de lEtat à travers un système daides spécifiques. a) Les instruments de la réhabilitation La prime à lamélioration de lhabitat (PAH). La prime à l'amélioration de l'habitat est une subvention octroyée aux personnes physiques qui effectuent des travaux damélioration dans des immeubles ou des logements dont elles sont propriétaires et qui constituent leur résidence principale, sous réserve de conditions relatives aux ressources des bénéficiaires (70 % des plafonds prévus à lart. R. 331-42 du code de la construction et de lhabitation pour les prêts daccession à la propriété), à la vétusté du logement et aux caractéristiques des travaux envisagés (arrêté du 16 février 1990, ann. I à III). Le taux de la prime ne peut excéder 20 % du coût réel des travaux dans la limite dun montant de 70 000 francs par logement, mais peut être porté par décision préfectorale à 25 % du coût des travaux dans le cadre dune opération programmée damélioration de lhabitat voire à 35 % pour les personnes dont les ressources nexcèdent pas la moitié des plafonds prévus par larticle R. 331-42 précité. NOMBRE ET MONTANT MOYEN DES PAH ACCORDÉES En dépit du fléchissement sévère constaté en 1995 (-18,7 % par rapport à lannée précédente), le volume des primes à lamélioration de lhabitat est en progression continue depuis le début des années quatre-vingt dix : 69 419 PAH ont ainsi été accordées en 1998 contre 47 234 en 1991, ce qui représente une croissance de près de 47 % en sept ans. Dès lors que les enveloppes budgétaires en autorisations de programme ont évolué de manière légèrement plus rapide (761,8 milliards de francs en 1998 contre 508 milliards de francs en 1991, soit + 50 % de progression sur lensemble de la période), le montant des aides unitaires a atteint, après un point bas en 1996, un montant de 10 974 francs en 1998. Le tableau ci-contre présente la ventilation régionale de la PAH en 1998, en distinguant les secteurs OPAH et hors OPAH. Trois régions concentrent 25,3 % du total des crédits distribués : Rhône-Alpes, Nord et Pays-de-la-Loire. Le classement ordonné selon le nombre de logements bénéficiaires permet de retrouver dans les trois premiers rangs les régions Nord et Pays-de-la-Loire, entre lesquelles la Bretagne vient sintercaler. Le succès rencontré par le dispositif atteste de la réalité de la demande sociale qui lui est adressée. La dotation primitive pour 1997 avait été abondée à hauteur de 250 millions de francs dans le cadre des mesures de relance de la réhabilitation de lhabitat social présentées par le Gouvernement au cours de lété 1997. Cette orientation avait ensuite été confortée par la loi de finances initiale pour 1998, puisque les crédits de paiement y étaient portés à 800 millions de francs, en progression de 200 millions de francs par rapport à lannée précédente. DOTATIONS INITIALES, CRÉDITS DISPONIBLES La faiblesse des revenus des personnes auxquelles la PAH est destinée et létendue des besoins en réhabilitation du parc des propriétaires occupants conduit le Gouvernement à proposer de porter à 800 millions de francs le montant des autorisations de programme à larticle 80 du chapitre 65-48 et les crédits de paiement y afférents à 800 millions de francs également dont 360 millions de francs de mesures nouvelles. Subvention pour travaux de sortie dinsalubrité (SSI). La subvention pour travaux de sortie dinsalubrité, créée par le décret n° 79-976 du 20 novembre 1979, s'adresse aux propriétaires occupant depuis au moins deux ans un logement insalubre. L'insalubrité doit avoir été reconnue par un arrêté préfectoral dinsalubrité remédiable après enquête des services de la direction départementale de l'action sanitaire et sociale et avis du conseil d'hygiène ou par application de larticle L. 32-2 du code de la santé publique dans les cas de lutte contre le saturnisme. Les revenus des bénéficiaires ne doivent pas excéder un plafond de ressources égal à celui pris en compte pour l'octroi des anciens prêts aidés par lEtat (PAP). Le cumul de cette aide avec une prime à lamélioration de lhabitat est possible pour les personnes dont les ressources sont inférieures à 70 % des plafonds PAP. Le taux de la subvention est égal à 50 % du coût supporté dans la limite d'un plafond de travaux fixé à 1 400 francs/m² et son montant ne peut excéder 35 000 francs par logement (arrêté du 20 novembre 1979 modifié). Elle permet de financer des travaux spécifiques liés à linsalubrité (étanchéité, stabilité des structures, raccordement aux réseaux etc.) et, depuis un arrêté du 18 décembre 1998, ceux liés à la suppression du risque daccessibilité au plomb. Depuis 1985, les crédits de la subvention pour travaux pour sortie dinsalubrité sont imputés sur la PAH. Aides de lAgence nationale pour lamélioration de lhabitat. Créée en 1970 sous forme dun établissement public administratif géré par le Crédit foncier de France, lAgence nationale pour lamélioration de lhabitat (ANAH) est actuellement régie par le livre III du code de la construction et de lhabitation, aux termes de larticle L. 321-1 duquel elle a pour objet de « faciliter lexécution de travaux de réparation, dassainissement et damélioration des immeubles à usage principal dhabitation. » Cette mission a été récemment précisée par la circulaire n° 97-04 du 18 décembre 1997, dans le cadre dun recentrage sur des interventions à caractère social comme la revitalisation des centres villes et des centres bourgs ou les actions pour le logement des personnes défavorisées. Depuis la budgétisation de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) par larticle 42 de la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 portant loi de finances pour 1988, lANAH est financée par des subventions de lÉtat inscrites aux titres III et VI des crédits du ministère de léquipement, des transports et du logement. Il nest pas inintéressant dobserver, à ce sujet, que le montant de la subvention du titre III (investissement) versée à lANAH par les pouvoirs publics est restée systématiquement inférieure aux recettes tirées de la TADB depuis 1991. RECETTES TADB ET SUBVENTION DINVESTISSEMENT Les interventions de lANAH ne concernent en principe que les locaux assujettis à la contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail (locaux privés situés dans des immeubles achevés depuis plus de quinze ans) et loués à usage principal dhabitation. Destinées à aider financièrement leur propriétaire, elles ne peuvent bénéficier quaux catégories de travaux limitativement énumérées par lannexe 1 modifiée de linstruction n° 94-03 du 17 mars 1994 (sécurité, salubrité, isolation acoustique ou énergétique, accessibilité ou adaptation aux personnes handicapées physiques etc.) : leur montant est obtenu par application directe dun taux de subventionnement (25 % en secteur diffus) au montant de la dépense subventionnable plafonnée. Larticle 32 de la loi de finances initiale pour 1999 a ouvert le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % pour lensemble des travaux subventionnables effectués dans des logements améliorés avec une subvention de lANAH et faisant lobjet dun conventionnement au titre de larticle L. 351-2 4° du code de la construction et de l'habitation. Cette mesure a été appliquée aux décisions dattribution de laide intervenues à compter du 1er janvier 1999. Le projet de loi de finances pour 2000 propose dy mettre fin en raison de la réduction générale du taux de TVA à 5,5 % sur les travaux de réhabilitation. Une relance de la réhabilitation concernant le parc privé a été décidée et mise en uvre par le Gouvernement dès lété 1997. Elle sest concrétisée par labondement de 200 millions de francs de la dotation budgétaire en juillet 1997. En définitive, 2 338 millions de francs de subventions ont été engagés en 1997 grâce à la dotation initialement fixée à 2 015 millions de francs, à la mobilisation des 200 millions de francs au titre du programme supplémentaire de réhabilitation et de 123 millions de francs au titre de la réutilisation de subventions attribuées les années précédentes et auxquelles leurs bénéficiaires ont renoncé. Ces engagements ont généré un montant de travaux subventionnables de 8 752 millions de francs hors honoraires et permis de subventionner 107 600 logements. BILAN DE LACTIVITÉ DE LANAH (1994-1998) En 1998, le montant total des subventions attribuées sest élevé à 2 308 millions de francs correspondant aux autorisations dengagement fixées par la loi de finances à 2 200 millions de francs et à la réutilisation de subventions à hauteur de 108 millions de francs. Lattribution des subventions de lANAH a généré lannée dernière 10 817 millions de francs de travaux et permis lamélioration de 111 200 logements dont 9 100 ont fait lobjet dun conventionnement à lAPL. Il faut ajouter que 15 200 logements ont bénéficié dune subvention majorée en contrepartie dun engagement de modération de loyer, abondée pour 2 119 dentre eux par la majoration forfaitaire pour la remise sur le marché de logements vacants. Après la progression significative des subventions accordées à lANAH dans la loi de finances pour 1998 (+ 9,2 % en autorisations de programme et + 11,2 % en crédits de paiement par rapport à lannée précédente), le projet de loi de finances pour 2000 reconduit les moyens accordés en 1999, à hauteur de 2,2 milliards de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement (chapitre 65-48, art. 90). Réformes de lANAH et de la PAH. Le projet de loi « Urbanisme, habitat et déplacements » annoncé pour le printemps 2000 devrait constituer le cadre dune réforme tendant à lunification des interventions financières dans le parc privé. Cette réforme densemble se justifie non seulement par les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de lANAH et de la PAH au regard des observations de la Cour des comptes, mais aussi par la nécessité de promouvoir une politique de réhabilitation globale et coordonnée sur lensemble du parc privé. Elle devrait permettre de regrouper auprès dun seul organisme public, dont la vocation serait élargie à lensemble du parc privé, les outils et moyens financiers existants. En dautres termes, lAgence nationale pour l'amélioration de l'habitat a vocation à devenir compétente pour délivrer la prime à l'amélioration de l'habitat en lieu et place du représentant de lÉtat dans le département. Parallèlement, lANAH envisage des mesures visant concomitamment à approfondir linstruction et le contrôle des dossiers sensibles par leur montant et à simplifier linstruction des dossiers plus modestes (40 % des demandes pour moins de 10 % du total des subventions en 1998). Les demandes portant sur un montant inférieur à 70 000 francs pourraient ainsi bénéficier dune instruction simplifiée au regard de lapplication des plafonds et dune autorisation anticipée de commencement des travaux. Le propriétaire concerné souscrirait un engagement locatif réduit à six ans au lieu de dix. b) Les procédures de réhabilitation : les opérations programmées damélioration de lhabitat (OPAH) Lopération programmée damélioration de lhabitat (OPAH) est une procédure contractuelle associant les collectivités locales, l'Etat et l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui vise à requalifier des quartiers anciens ou récents ou des bourgs ruraux et à inciter les propriétaires à réhabiliter les logements grâce à des aides financières (PAH et subventions de lANAH). Ces opérations bénéficient également dactions d'accompagnement de la collectivité territoriale intéressée et de la présence d'une équipe chargée d'assurer l'information, l'animation et le suivi de l'opération pendant les trois années de la phase opérationnelle de lOPAH. Bilan des OPAH. Le bilan de la procédure apparaît favorable sur le plan quantitatif, puisque plus de 3 300 opérations ont été engagées depuis 1977 et que 644 OPAH étaient en vigueur au 31 décembre 1997. Les 745 millions de francs de subventions engagés par lAgence nationale pour l'amélioration de l'habitat en 1997 dans le cadre des OPAH, ont permis lamélioration de 26 800 logements. Le montant des crédits engagés au titre de la prime à l'amélioration de l'habitat dans les OPAH en 1997 s'est élevé à 320 millions de francs pour 28 161 logements améliorés, soit une relative stabilité par rapport à 1997. BILAN STATISTIQUE DES OPAH (19941998)
LOPAH joue un rôle fondamental en milieu rural, où elle constitue l'instrument privilégié de mise en uvre des politiques locales de l'habitat : elle permet de remettre sur le marché locatif des logements auparavant vacants et dexercer un impact économique positif sur l'artisanat du bâtiment. Le nombre moyen de logements locatifs subventionnés dans le cadre dune opération est de 146 logements par convention, avec une moyenne de 93 logements réhabilités par convention dans les OPAH rurales (communes de moins de dix mille habitants) et 217 logements pour les OPAH urbaines (communes de plus de dix mille habitants). Perspectives. Les opérations damélioration de lhabitat ont pu soulever quelques critiques. Vingt ans après leur création, les OPAH interviennent en effet dans des situations de plus en plus complexes, en milieu tant urbain que rural, qui imposent de faire appel à des dispositifs et des stratégies plus élaborés que la seule mise en uvre d'une réserve de financement sous forme de prime à l'amélioration de l'habitat et de subventions de lANAH. Lévaluation nationale effectuée en 1996 ne conduit pas à une remise en cause globale de cet outil, mais insiste sur la nécessité de repenser les finalités globales de la procédure, sa gestion (pilotage, suivi) et sa mise en uvre pratique (étude, conventionnement). Il apparaît ainsi indispensable dinscrire lOPAH dans le cadre dun projet global d'aménagement ou de développement, qui permette de la constituer en volet « habitat » de ce projet et de l'articuler avec d'autres actions et outils (aménagement urbain, dispositifs de lutte contre l'insalubrité etc.). Cette modernisation pourrait sinscrire dans le cadre du futur projet de loi « Urbanisme, habitat et déplacements » annoncé par le Gouvernement pour le printemps 2000. 2. La réhabilitation dans le parc locatif social La subvention à lamélioration des logements locatifs sociaux, qui sest substituée à lancienne prime pour lamélioration des logements à usage locatif et occupation sociale (PALULOS), est actuellement régie par les articles R. 323-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Destinée à financer les travaux damélioration de lhabitabilité, déconomie dénergie ou de sécurité énumérés par larrêté du 30 décembre 1987 et entrepris par certains opérateurs dans les logements à usage locatif dont ils sont propriétaires ou gestionnaires (HLM, centres communaux daction sociale ou sociétés déconomie mixte ayant pour objectif la réalisation ou la gestion de logements, organismes agréés par le représentant de lEtat dont le rôle est de contribuer au logement des personnes défavorisées), la subvention ne peut excéder plus de 10 % voire 25 % ou 40 % du coût prévisionnel des travaux subventionnables, dans la limite dun plafond de 85 000 francs par logement auquel il peut être éventuellement dérogé par décision préfectorale. Les crédits budgétaires réservés au financement des PALULOS sont fusionnés avec les crédits destinés aux prêts locatifs aidés à larticle 10 du chapitre 65-48, au sein dune ligne fongible qui laisse aux services déconcentrés le soin de répartir les moyens disponibles entre construction et réhabilitation en fonction des circonstances locales. Les autorisations de programme consommées en PALULOS au sein de cette ligne fongible, qui se montaient à 2 704,8 millions de francs en 1993 et ont enregistré un repli de 47,7 % durant les deux suivantes (1 423,3 millions de francs en 1995) ont représenté 2 109,7 millions de francs en 1997 (+ 48,2 % par rapport à 1995). Larticle 14 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de finances pour 1998 avait par ailleurs décidé, à compter du 1er janvier 1998, détendre aux travaux de réhabilitation, transformation et rénovation des logements locatifs sociaux le bénéfice du taux de TVA réduit à 5,5 % déjà applicable à la construction sociale : les opérations éligibles à la PALULOS, dont le volume nest pas contingenté, cumulent donc lavantage dune subvention et celui dun allégement du prélèvement fiscal indirect, ce qui représente une aide globale denviron 22 % de leur montant unitaire. La convention signée le 17 janvier 1995 entre les pouvoirs publics et lUnion nationale des fédérations dorganismes HLM avait estimé que les besoins à satisfaire en matière de réhabilitation du parc locatif social se montaient à six cent mille logements sur cinq ans (1995-1999) et donc prévu la réalisation dun programme de mise à niveau au rythme de cent vingt mille logements par an. Lactuelle majorité a voulu marquer dès son installation limportance quelle accorde à un tel programme. Le Premier ministre a ainsi annoncé au mois de juin 1997 la réhabilitation de cinquante mille logements supplémentaires et sest donné pour objectif la réhabilitation dun million de logements publics et privés au terme de la législature. C. LA SITUATION DES PARTENAIRES DU LOGEMENT SOCIAL 1. Le 1 % logement et le financement de linvestissement immobilier Aux termes de larticle L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de la loi n° 95-116 du 4 février 1995, « les employeurs occupant au minimum dix salariés, à lexception de lEtat, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs, assujettis à la taxe sur les salaires prévue à larticle 231 du code général des impôts, autres que ceux qui appartiennent à des professions relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale pour lesquelles des règles spéciales ont été édictées en application du 3 (a) dudit article 231, doivent consacrer au financement dacquisition et daménagement de terrains destinés exclusivement à la construction de logements sociaux, de construction de logements, dacquisition, daménagement ou de remise en état de logements anciens des sommes représentant ( ) à compter du 1er janvier 1992, 0,45 p. 100 au moins du montant, entendu au sens des règles prévues aux chapitres Ier et II du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, des salaires payés par eux au cours de lexercice écoulé. » a) La mise en place de la convention du 3 août 1998 Au terme dune réflexion jalonnée par la Note de réflexion sur le 1 % logement de lan 2000 publiée par lUnion d'économie sociale du logement (UESL) en décembre 1997 et le rapport du Conseil économique et social du 25 mars dernier, lEtat a conclu le 3 août 1998 une convention avec lUnion d'économie sociale du logement dont le préambule expose les objectifs principaux : clarifier les relations entre les partenaires, en remplaçant progressivement la contribution financière de lUnion d'économie sociale à la politique nationale du logement par le développement dactions complémentaires à celles de lÉtat ; poursuivre la modernisation du fonctionnement interne du réseau des collecteurs par un renforcement du paritarisme, une rénovation des structures et une amélioration de la productivité. Renforcement de lefficacité de lemploi des ressources du 1 % logement. Il sagit, dune part, de maintenir les investissements du 1 % logement dans le secteur locatif social à un haut niveau et, dautre part, de moderniser ses interventions, à travers de nouveaux emplois qui ont vocation à se placer en complément des actions de lÉtat. Leur mise en uvre a nécessité au préalable ladoption de la loi n° 98-1164 du 18 décembre 1998 relative à lemploi des fonds de la participation des employeurs à leffort de construction. Sécurisation des accédants à la propriété. La sécurisation des accédants comprend deux volets. Le premier volet est ouvert à tous les accédants modestes ayant souscrit un prêt à laccession sociale (PAS). Un fonds de soutien est doté par lUESL sur le modèle du Fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS) pour permettre aux ménages de bénéficier, en cas de chômage, dun report de 50 % de leurs mensualités PAS et du prêt à 0 % pendant une période maximale de 12 mois (remboursement en fin de prêt). Ce dispositif, qui rend le PAS plus attractif, permet à la plupart des accédants ayant des revenus inférieurs à son plafond de surmonter les difficultés dun chômage de durée limitée et, en toute hypothèse, de disposer dun délai de réflexion avant dexaminer dautres modalités de refinancement. Les modalités de mise en uvre ont fait lobjet de trois conventions dapplication signées le 4 février 1999 : convention relative à la sécurisation des accédants PAS, conclue entre lEtat et lUESL ; convention entre lUESL et la Société de gestion du FGAS (SGFGAS), homologuée par un arrêté du 5 février 1999 ; convention conclue entre lEtat et la SGFGAS relative à la commission de gestion. Les règles de dotation, de fonctionnement administratif et financier et les normes de gestion du fonds de soutien de lUnion ont été fixées par le décret n° 99-125 du 22 février 1999 ; le décret n° 99-126 du même jour fixe au 15 février 1999 la date à partir de laquelle lUESL assure le financement de la sécurisation. Le second volet de sécurisation est réservé aux accédants salariés dentreprises assujetties à la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources du prêt à 0 %. Un fonds « prévention 1 % » alimenté par lUESL permet de leur apporter une aide, éventuellement complémentaire à celle du premier volet, en cas de forte réduction de ressources due au chômage ou à léclatement de la cellule familiale. Les modalités dapplication ont été précisées dans la convention relative à la sécurisation des accédants à la propriété salariés des entreprises assujetties à la PEEC conclue entre lEtat et lUESL le 4 février 1999. Aides à lemménagement. Ces aides répondent à la mobilité croissante des salariés. Réservées aux salariés des entreprises assujetties à la PEEC, elles prennent la forme de prêts pour travaux aux propriétaires et aux locataires pour environ 4 à 5 milliards de francs par an. Les modalités dapplication ont été précisées dans la convention relative aux prêts pour travaux à lemménagement conclue entre lEtat et lUESL le 4 février 1999. Dispositions diverses. Lencouragement à laccès au logement locatif accompagne le nouveau statut du bailleur privé. Dune part, le 1 % logement finance le dépôt de garantie des salariés dentreprises assujetties entrant dans le parc locatif social ou le parc conventionné au titre du statut du bailleur, ainsi que des jeunes de moins de 30 ans. Dautre part, une garantie contre les impayés de loyer est financée au bénéfice des bailleurs qui donnent un logement en location à un salarié dentreprise assujettie dans le nouveau parc locatif privé conventionné ainsi quaux jeunes de moins de 30 ans et aux salariés en situation de mobilité professionnelle. Par ailleurs, en cas de réservation du logement par le 1 %, ce dernier peut accorder des prêts à taux préférentiel au bailleur privé. Les modalités dapplication ont été précisées par une convention entre l'Etat et l'UESL signée le 1er septembre 1999. Les associés collecteurs de lUESL peuvent également accorder des aides pour travaux ou construction aux propriétaires du nouveau parc conventionné privé, en contrepartie de réservations pour les salariés. Les modalités dapplication ont été précisées dans la convention relative au financement des opérations dans le parc locatif privé conventionné conclue le 1er septembre 1999. b) Perspectives financières du 1 % logement La convention quinquennale du 3 août 1998, qui a fait lobjet dune large concertation entre tous les partenaires, définit les nouveaux équilibres à moyen terme du 1 % logement dans ses ressources, ses missions et son fonctionnement. En ce qui concerne les emplois du 1 % logement pour les cinq années à venir, la convention prévoit que sa contribution à la politique du logement, qui sest élevée à 7 550 millions de francs en 1998, séteindra progressivement. Elle est de 6,4 milliards de francs en 1999, auxquels sajoutent 200 millions de francs de la part des autres collecteurs, et seffectue sous forme de versement au compte daffectation spéciale n° 902-30. Pour 2000, le versement de lUESL sera de 5 milliards de francs. La contribution continuera de baisser ensuite jusquen 2002, pour disparaître au cours de la dernière année dapplication de la convention (2003). LEtat a pris lengagement de maintenir le taux de la participation à 0,45 % des salaires. Parallèlement, le financement des nouveaux prêts à taux zéro est réintégré au sein du budget général, créant ainsi les conditions dune accession à la propriété pérenne et sécurisée. Equilibre emplois-ressources. Les ressources disponibles comprennent la collecte au titre de lannée antérieure, les remboursements de prêts et les résultats de gestion incorporés aux fonds réglementés. Les emplois à long terme se composent des prêts aux personnes physiques, des versements à long terme aux organismes constructeurs, de la transformation dune partie des préfinancements en investissements à long terme, des investissements des organismes constructeurs dans leurs propres programmes, du versement au Fonds pour laccession à la propriété et des prélèvements autorisés. En 1997, 671 millions de francs résultent de la consolidation de prêts à court terme transformés pour 94 % en prêts à long terme et pour 6 % en subventions. La faible croissance de la masse salariale des entreprises assujetties a été compensée par laugmentation des remboursements de prêts antérieurs. Les investissements à long terme ont continué à croître, notamment en 1994 en raison de la mise en uvre exceptionnelle de la convention pour la relance de laccession à la propriété, malgré un net recul en 1995 où les emplois à long terme ont retrouvé un niveau comparable à celui de 1993. Léquilibre entre emplois et ressources à long terme sest détérioré, mais a été partiellement compensé par la diminution des préfinancements. En particulier, les versements de préfinancements ont baissé de 44 % entre 1996 et 1997 soit - 1 211 millions de francs. La contraction des préfinancements accordés permet ainsi daffecter en 1997 et 1998 respectivement 1 244 millions de francs et 1 040 millions de francs de ressources à court terme au financement demplois à long terme. Mais léquilibre général fait néanmoins apparaître un excédent durable des emplois sur les ressources sauf en 1995, année au cours de laquelle les ressources ont été supérieures aux emplois de 735 millions de francs. Ce sont en définitive des prélèvements sur la trésorerie qui ont permis de réaliser léquilibre des comptes, ainsi que le recours à un refinancement extérieur à moyen terme dun montant de 1,2 et 6,3 milliards de francs en 1997 et 1998, respectivement. Lévolution de la structure des emplois au cours des dernières années reflète la relance de laccession à la propriété conduite par les pouvoirs publics à partir de 1993. En 1994, les prêts aux salariés ont atteint le niveau exceptionnel de 10 016 millions de francs à la suite de la convention du 1er septembre 1993 en faveur de laccession sociale à la propriété. Lannée 1995 marque une diminution des investissements des organismes collecteurs, dans le cadre dune politique de reconstitution de la trésorerie et de soutien à laccession à la propriété. En 1997, alors que le versement à lEtat sélève à 7,3 milliards de francs, le niveau des emplois immobiliers reste important. Larbitrage entre les types demplois sest fait en faveur des versements aux organismes constructeurs qui voient leur part augmenter de 33 à 37 %. En 1998, les crédits 1 % distribués aux ménages ont progressé, au profit notamment de la construction neuve et des acquisitions sans travaux, alors que les financements accordés aux seules opérations de travaux sont en forte baisse (- 12 %). Les concours à long terme aux personnes morales sétablissent à 3,9 milliards de francs (- 0,8 milliard de francs par rapport à 1997). La répartition des concours par nature dopérations financées est cependant très différente de celle observée en 1997 : les opérations de construction neuve ou dacquisition de terrains prennent une part croissante au détriment des opérations de réhabilitation. Alors que le repli des financements 1 % à long terme consacrés à la construction neuve apparaît modéré (- 4 %), près des trois quarts de la baisse densemble sexpliquent par la diminution de 660 millions de francs des apports aux opérations de réhabilitation. 2. La situation des constructeurs sociaux La première moitié des années quatre-vingt dix (1991-1995) a constitué une période difficile pour la plupart des constructeurs sociaux. Lautofinancement net corrigé des remboursements anticipés progresse en effet de plus en plus faiblement, et diminue même en valeur absolue en 1995 pour les sociétés anonymes (SA) dHLM et lannée suivante pour les offices ; le rapport de cet autofinancement au chiffre daffaires connaît une dégradation sensible. Cette situation a pu sexpliquer tant par limportante augmentation des charges financières et la moindre rémunération de la trésorerie que par les effets de la fin de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Les années 1996 et 1997 marquent une inflexion de tendance, puisque lautofinancement net corrigé des remboursements anticipés se redresse : par rapport à 1995, il augmente en 1996 en valeur absolue de plus de 4 %, passant de 4,5 à 4,7 milliards de francs courants. Il atteint 5,5 milliards de francs en 1997, soit 1 559 francs par logement géré contre 1 343 francs en 1996. Cet autofinancement augmentant plus fortement que les loyers entre 1996 et 1997, le rapport de cet autofinancement au chiffre daffaires évolue aussi à la hausse. De fait, les mesures prises en 1996 ont permis d'améliorer des indicateurs dexploitation dégradés par un effet de ciseaux : pour de nombreux organismes, le poids croissant de certaines charges (charges financières et TFPB) nétait plus compensé par les augmentations de loyers puisque celles-ci restaient fréquemment assujetties à la faible évolution de lindice du coût de la construction. Les organismes ont pu maîtriser leurs coûts de gestion hors TFPB, en raison notamment de la modération de linflation et de la masse salariale. Quant aux dépenses de maintenance, principale variable dajustement des organismes dHLM, elles ont eu tendance à stagner au cours des dernières années. Du point de vue des produits, les organismes ont procédé soit à un rattrapage des loyers, soit à des augmentations consécutives à des travaux de réhabilitation. Cest ainsi que les produits locatifs ont progressé annuellement de 4,8 % en moyenne entre 1993 et 1997 pour les offices et de 4,5 % pour les SA, compensant lévolution modérée de lindice du coût de la construction. II. UN BUDGET À VOCATION SOCIALE A. LA CONSOLIDATION DE LOFFRE LOCATIVE PRIVÉE, RÉPONSE À UNE DEMANDE SOCIALE 1. Le bilan en demi-teinte de loffre locative intermédiaire Le prêt locatif intermédiaire (PLI) a pour objet le financement de logements situés dans des zones géographiques souffrant dune tension manifeste de leur marché locatif et dont le loyer est appelé à se situer entre celui que pratique le secteur social pour un habitat financé par un prêt locatif aidé et celui qui sobserve sur le marché libre. Il est donc destiné à une frange de ménages à revenus moyens exclue du parc social mais rencontrant des difficultés daccès au logement locatif privé. Couvrant un large ensemble dopérations éligibles, ce financement se caractérise par son inscription dans une géographie dintervention prioritaire : Île-de-France, grandes métropoles régionales (agglomérations de Bordeaux, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille, Nantes, Toulouse), façade méditerranéenne, côte basque, certaines zones frontalières et villes moyennes du grand bassin parisien. Les emprunteurs qui souscrivent un prêt locatif intermédiaire sengagent à affecter les logements financés à la location pendant une période minimale (durée du prêt lui-même pour les bailleurs sociaux, douze ans en règle générale pour les bailleurs privés) en respectant des plafonds de ressources et de loyers. PLAFONDS DE RESSOURCES DU PLI AU 1ER JANVIER 1999 Les établissements prêteurs sont, à titre exclusif, la Caisse des dépôts et consignations (organismes HLM et sociétés déconomie mixte), le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs. Depuis mai 1997, le prêt locatif intermédiaire se présente comme un prêt à taux fixe rémunéré à 5,5 %, dune durée qui nexcède pas 25 ans et dont les annuités ne sont pas susceptibles de progresser de plus de 1 % par an. Il nexiste plus de quotité maximale de financement, lancien plafond de 70 % du coût de lopération dans la limite de 85 % du prix plafond des prêts conventionnés ayant été supprimé pour les prêts octroyés à compter du 1er mars 1996. Le tableau ci-dessous retrace le volume de prêts locatifs intermédiaires distribués depuis 1993. ÉVOLUTION DE LA DISTRIBUTION DU PRÊT LOCATIF INTERMÉDIAIRE En dépit des aménagements successifs dont il a fait lobjet, force est de constater que laudience du prêt locatif intermédiaire est restée modeste et apparaît déclinante depuis 1994 (- 39,8 % depuis cette date). Lexplication se trouve dans le parallélisme dévolution de la courbe des montants versés et de la courbe décart entre le taux des PLI et celui des prêts à long terme (obligations assimilables du Trésor) : dans un contexte de réduction des taux dintérêt liée à la maîtrise des déficits publics et à lapparition dune capacité de financement nette des entreprises, les caractéristiques du prêt apparaissent peu compétitives par rapport aux offres concurrentes des institutions financières spécialisées et des établissements de crédit. Ce constat est confirmé par les évolutions les plus récentes décrites par le graphique suivant. 2. Le financement de la construction locative sociale a) Les subventions et prêts pour les logements locatifs aidés Le financement des logements locatifs sociaux a fait lobjet depuis 1996 de réformes successives. En ce qui concerne les opérations dacquisition-amélioration, la réforme dite « de la surface utile » a, depuis le 1er juillet 1996, remplacé le plafonnement à 90 p. 100 du prix de référence de lopération, par le calcul de lassiette de subvention effectué en fonction de la surface utile de lopération. De plus depuis le 1er janvier 1998, les travaux de ces opérations peuvent bénéficier de la TVA à 5,5 %. Pour les opérations de construction neuve, la subvention de lEtat a été remplacée depuis le 1er octobre 1996 par lapplication dun taux de TVA à 5,5 p.100 au prix de revient des opérations. En outre, le financement de la construction de logements très sociaux, de logements à caractère expérimental et des opérations de construction à la suite de démolitions bénéficie dans les mêmes conditions de lapplication du taux de TVA à 5,5 %, mais également dune subvention. Système de financement des prêts locatifs aidés dans le circuit de la Caisse des dépôts et consignations. Il convient de distinguer les opérations dacquisition-amélioration des opérations de construction neuve. Opérations dacquisition-amélioration. Les opérations dacquisi-tion-amélioration réalisées à laide de PLA du circuit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) bénéficient à compter du 1er janvier 1998 dune subvention dont le taux est fixé à 5 % ; ce taux peut être porté à 13 % lorsquil sagit de PLA à loyer minoré (18 % si dérogation préfectorale) ou à 20 % lorsquil sagit de PLA dintégration (25 % si dérogation préfectorale). Par ailleurs, ces opérations bénéficient du taux de TVA réduit à 5,5 % pour la réalisation des travaux, dès lors que ces travaux sont éligibles aux catégories de travaux retenus par le décret n° 98-331 du 30 avril 1998 relatif à la nature des travaux damélioration, de transformation ou daménagement de logements locatifs sociaux soumis au taux réduit de TVA, pris pour lapplication de larticle 14 de la loi de finances pour 1998. Le régime réglementaire du prix de référence et du prix témoin a été supprimé le 1er juillet 1996. Il a été remplacé par une réglementation plus simple basée sur la notion de surface utile, laquelle est définie comme la somme de la surface habitable des logements et de la moitié des surfaces annexes à usage privatif qui leur sont rattachées (cave, balcon, loggia). La principale conséquence concerne le calcul de la subvention attribuée aux opérations financées avec un PLA de la CDC : le taux de droit commun est de 5 % (contre 12,7 % sous le régime du prix de référence), et lassiette de subvention devient forfaitaire par rapport au prix de revient (elle ne fait plus intervenir le prix de revient pris en compte dans la limite de 90 % du prix de référence). Cette subvention peut être complétée par un prêt de la Caisse des dépôts et consignations au taux de 4,3 % et dune durée de 32 ans, assorti dun préfinancement qui peut financer le prix de revient de lopération, déduction faite de la ou des subventions obtenues. Opérations de construction neuve. Les opérations de construction neuve de logements locatifs sociaux ne bénéficient plus de subventions de lEtat, depuis le 4 octobre 1996. En effet, ces opérations bénéficient désormais du taux réduit de TVA à 5,5 % sous réserve de respecter les quatre conditions suivantes : une convention ouvrant droit à laide personnalisée au logement (APL) doit être conclue en application du 3° de larticle L.351-2 du code de la construction et de lhabitation ; lopération doit avoir fait lobjet dune décision favorable dagrément prise par le représentant de lEtat au nom du ministre chargé du logement, dans les conditions prévues aux articles R. 331-3 et R. 331-6 du code de la construction et de lhabitation ; lopération doit être financée par lun des prêts prévus par larticle R.331-1 du code de la construction et de lhabitation et délivré par la Caisse des dépôts et consignations ; louverture de chantier doit être postérieure au 1er octobre 1996. Certaines opérations de construction peuvent néanmoins faire lobjet de subventions de lEtat. Il sagit dopérations de construction de PLA à caractère très social (PLA-LM et PLA-I), dopérations à caractère expérimental et dopérations de construction-démolition (PLA-CD). Elles font lobjet de deux décisions administratives distinctes : une décision favorable du préfet portant agrément de lopération pour bénéficier du taux de la TVA à 5,5 % et une décision de subvention.
Système de financement des PLA accordés par le Crédit foncier de France. Comme pour le circuit de la Caisse des dépôts et consignations, la réglementation applicable est aujourdhui fondée sur la surface utile. Opérations dacquisition-amélioration. La principale consé-quence concerne le calcul du montant du prêt accordé par le Crédit foncier de France qui est limité à une quotité de 70 % de lassiette de subvention définie ci-dessus. Si le prêt est à taux révisable, la durée est de 30 ans et le taux actuariel de 6,68 % révisable en fonction de lévolution générale des taux dintérêt ; sil est à taux fixe, la durée est de 25 ans et le taux actuariel de 6,5 %. Opérations de construction neuve. Les opérations de construction neuve de logements locatifs sociaux bénéficient désormais du taux réduit de TVA à 5,5 % sous réserve de respecter les quatre conditions suivantes : une convention ouvrant droit à laide personnalisée au logement (APL) dune durée de 24 ans doit être conclue en application du 3° de larticle L. 351-2 du code de la construction et de lhabitation ; lopération doit avoir fait lobjet dune décision favorable dagrément prise à compter du 4 octobre 1996 par le représentant de lEtat au nom du ministre chargé du logement, dans les conditions prévues aux articles R. 331-3 et R. 331-6 du code de la construction et de lhabitation. Cette décision permet au maître douvrage de bénéficier du prêt du Crédit foncier de France ; lopération doit être financée par lun des prêts prévus à larticle R. 331-1 du code de la construction et de lhabitation et délivré par le Crédit foncier de France ; louverture de chantier doit être postérieure au 1er octobre 1996. Les conditions financières du prêt sont celles du prêt conventionné et la quotité maximale du prêt est limitée à 90 % du prix de revient de lopération. Ce dernier ne peut dépasser le prix de revient maximal au mètre carré défini par larrêté du 7 mars 1978 modifié, relatif aux conditions doctroi et montants des prêts conventionnés. Prêts locatifs aidés à loyer minoré (PLA-LM) et les PLA dintégration (PLA-I). Le régime de ces PLA a pour objectif daider les organismes HLM, les SEM, les collectivités territoriales (ou leurs groupements) et les organismes agréés par le préfet uvrant dans le domaine de linsertion par le logement à réaliser les opérations à finalité très sociale suivantes : acquisition de droits de construire ou de terrains destinés à la construction de logements locatifs et la construction de ces logements ; construction de logements locatifs neufs ; acquisition de logements locatifs anciens avec ou sans travaux ; acquisition et transformation de locaux en logements locatif ; travaux damélioration exécutés sur des immeubles ou des logements cédés à bail emphytéotique par lEtat, des collectivités locales ou leurs groupements et travaux de transformation ou daménagement de locaux ou dimmeubles non affectés à cet usage. Pour des opérations dacquisition-amélioration, les PLA-LM bénéficient dune subvention de l'Etat à taux majoré dans la limite de 13 % 18 % par dérogation préfectorale au titre des opérations d'habitat adapté aux besoins de populations rencontrant des difficultés particulières (ménages qui rencontrent des difficultés économiques liées à des ressources insuffisantes et/ou irrégulières mais ne nécessitent pas daccompagnement social particulier). Les PLA-I peuvent bénéficier dune subvention de lEtat au taux majoré dans la limite de 20 % (25 % par dérogation préfectorale) au titre de la réalisation de logements destinés à des ménages qui rencontrent à la fois des difficultés financières et des difficultés dordre social (problèmes comportementaux, compositions familiales particulières, difficultés sanitaires, etc.). Pour des opérations de construction, le taux de la subvention est au plus égal à 8 % voire 13 % de lassiette de référence dans le cas des PLA-LM et 20 % pour les PLA-I. b) Du PLA au prêt locatif à usage social Modalités de bouclage dun prêt PLA. Adossé à la ressource du livret A, le PLA est un prêt offert au taux privilégié de 3,55 % sur une durée de 32 ans. La baisse de ce taux, qui était depuis juin 1998 de 4,3 %, constitue un élément devant favoriser lamélioration de léquilibre financier des opérations. En complément de la subvention d'Etat et du prêt de la CDC, d'autres types de financement sont mobilisés : la participation des employeurs à l'effort de construction : plus de 80 % des opérations PLA neuf et acquisition-amélioration bénéficient des aides du 1 % logement, dans des proportions variables selon la localisation des opérations ; les subventions des collectivités locales sont de plus en plus sollicitées pour faire face notamment aux surcharges foncières ; les fonds propres des organismes. Le graphique ci-après compare les plans de financement moyen des opérations neuves avant et après la réforme du PLA fiscal. PLAN DE FINANCEMENT DUNE OPÉRATION PLA La réforme intervenue en octobre 1996 pour les constructions neuves qui a pour effet de substituer à la subvention directe de lEtat un avantage de TVA à taux réduit étant neutre globalement, il en résulte que si le prêt de la Caisse des Dépôts et Consignations a augmenté en valeur relative (donc en quotité dans le plan de financement) il est en fait resté stable en valeur absolue (sans quoi léquilibre des opérations serait compromis). Sous-consommation des crédits PLA. La sous-consommation des crédits observée en 1998 et 1999 constitue un élément de préoccupation. Elle ne correspond pas à lévolution des besoins, toutes les analyses faisant au contraire apparaître un réel besoin en logements sociaux. PLA BUDGÉTÉS, FINANCÉS ET MIS EN CHANTIER (1994-1998) Les différences constatées entre le programme physique prévu en loi de finances initiale et le nombre de logements effectivement financés apparaissent dues à trois causes principales. Un mécanisme financier ne permettant plus léquilibre financier des opérations pour les organismes constructeurs. La quasi-disparition de linflation, lévolution ralentie des hausses de loyers, le niveau réel du taux des prêts de la Caisse des dépôts et consignations, en liaison avec une rémunération nette positive servie aux titulaires du livret A, sont autant de facteurs qui, sils correspondent à des réalités bénéfiques dun point de vue social, ont également eu pour contrepartie de rendre progressivement plus difficile, structurellement, léquilibre financier dopérations nouvelles de PLA. Le comportement de certains maîtres douvrage. Face à lapparition de phénomènes de vacances correspondant à un décalage entre loffre et la demande, ou de crainte de lapparition de telles vacances, un certain nombre de bailleurs sociaux se sont concentrés sur la gestion de leur patrimoine, excluant toute perspective daugmentation de capacité. Ce comportement a été parfois encouragé par un troisième facteur. La réticence des collectivités locales à accueillir du logement social. Un certain nombre de collectivités locales se montrent peu désireuses daccueillir du logement social alors même quil existe des besoins reconnus dans leur bassin dhabitat dappartenance, et quelles nont pas déjà sur leur territoire un stock de tels logements qui pourrait être considéré comme excessif. Mise en place du prêt locatif à usage social (PLUS). Le Gouvernement a donc décidé de mettre en place au cours de lété 1999 le « prêt locatif à usage social » (PLUS), produit financier nouveau réservé aux bailleurs sociaux à la fois plus solvabilisateur, et plus créateur en lui-même de mixité sociale. Concomitamment, le PLA ordinaire et le PLA-LM disparaissent. Ce nouveau prêt dun taux de 3,45 %, systématiquement accompagné dune subvention de 5 % dans le neuf et de 10 % dans lancien et dont la durée pourra être portée à 50 ans pour la partie foncière ou la charge immobilière sera assorti dun niveau de loyer correspondant à 90 % du loyer PLA actuel, c'est-à-dire un niveau analogue au plafond de laide personnalisée au logement. Les logements ainsi créés devront accueillir au moins 30 % de locataires ayant un niveau de revenus inférieur à 60 % des plafonds prêt locatif aidé. Ils pourront accueillir 10 % de locataires ayant un revenu supérieur au plafond PLA (dans la limite de 120 % de celui-ci), avec des loyers portés dans ce cas à 120 % des plafonds de loyers PLA. Pour les produits dont le régime reste inchangé (PLA dintégration et PLA Construction-démolition), le taux des prêts de la Caisse des dépôts et consignations est réduit à 3,05 %, soit un niveau particulièrement bas. Enfin, les mesures de réaménagement de la dette des organismes HLM et la baisse de la TVA ont considérablement réduit leurs charges financières, ce qui peut conduire à dégager des moyens financiers propres à améliorer le financement de nouvelles opérations. B. LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT Lexpression « aides personnelles au logement » recouvre en pratique trois dispositifs différents, distincts par leur finalité comme par leurs conditions doctroi et leurs modalités de calcul. 1. Données générales relatives aux trois aides personnelles au logement Lallocation de logement à caractère familial (ALF) est une prestation familiale qui a été créée à loccasion de la réforme du régime des loyers par la loi du 1er septembre 1948. Elle est attribuée aux isolés et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi quaux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de 5 ans. Elle relève du code de la sécurité sociale et est financée intégralement par le Fonds national des prestations familiales (FNPF) qui est lui-même alimenté par les cotisations allocations familiales des employeurs et 1,1 % de la CSG. Lallocation de logement à caractère social (ALS), qui relève également du code de la sécurité sociale, a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans). Financée par le Fonds national daide au logement (FNAL) lui-même alimenté par lEtat et par une cotisation des employeurs , elle a progressivement été étendue à dautres catégories de bénéficiaires puis attribuée, depuis le 1er janvier 1993, à toute personne sous seule condition de ressources qui nentre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de lALF ou de lAPL. Créée par la loi du 3 janvier 1977, laide personnalisée au logement (APL) relève du code de la construction et de l'habitation et sapplique à un parc de logements déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants. Son champ dapplication comprend : en accession à la propriété : les logements financés avec des prêts aidés par lÉtat ; en secteur locatif : les logements conventionnés financés avec des PLA ou des prêts conventionnés locatifs ; les logements conventionnés avec des subventions à lamélioration (PALULOS ou ANAH) ; les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes dhabitation à loyer modéré, des sociétés déconomie mixte ou dautres bailleurs lorsque les logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de lEtat. Son financement est assuré par le Fonds national de lhabitation (FNH) dont les recettes sont constituées par des contributions du FNPF, du FNAL et du BAPSA (budget annexe des prestations sociales agricoles) et par une contribution de lEtat inscrite au budget du ministère chargé du logement. Conditions générales dattribution et de versement des aides personnelles au logement. Les trois aides (ALF, ALS et APL) sont versées sous condition de ressources aux personnes qui sacquittent dun minimum de loyer ou de mensualité, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, cest-à-dire quil soit occupé pendant au moins huit mois par an par elles-mêmes ou leur conjoint ou des personnes à charge. Les barèmes, selon lesquels sont calculées les trois aides, tiennent compte de la situation familiale du demandeur, du montant du loyer (de la redevance dans les foyers ou des mensualités de prêts) dans la limite dun plafond, et de ses ressources, ainsi que, sil y a lieu, de celles de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer. Ces barèmes sont au nombre de cinq : un barème unique en AL et, en APL, un barème APL locative applicable aux logements ordinaires depuis le 1er avril 1997, un barème APL accession, un barème APL1 foyer qui concerne la plupart des logements foyers et un barème APL2 foyer pour les foyers de jeunes travailleurs et les résidences sociales conventionnés sans travaux. Données générales sur les aides personnelles au logement. Les prestations versées en 1998 77,2 milliards de prestations au bénéfice de 6,3 millions de ménages se décomposent ainsi : PRESTATIONS VERSÉES
Les 77,2 milliards de francs daides versées se partagent à parts égales entre APL et allocations de logement (ALF et ALS). Les aides au secteur locatif, très nettement majoritaires, représentent 84,7 % des prestations. BÉNÉFICIAIRES DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT EN 1998
Les locataires (y compris les résidents de foyers) représentent 85 % des bénéficiaires. Parmi ceux-ci, les ménages logés dans le parc non conventionné, qui bénéficient de lAL, sont majoritaires (57,2 %). Près de six cent mille ménages hébergés dans des foyers foyers de personnes âgées, de travailleurs migrants, de jeunes travailleurs, de personnes handicapées, résidences sociales en APL, résidences universitaires, maisons de retraite et foyers de jeunes travailleurs en ALS bénéficient dune aide au logement ; ils représentent 11 % des locataires. Avec 690 000 bénéfi-ciaires, les étudiants représentaient en décembre 1998 12,9 % des locataires percevant une aide au logement. La répartition des bénéficiaires (hors étudiants) selon leur revenu est décrite dans les graphiques ci-après (source : échantillon FNH, 1996). 94 % des locataires ont un revenu inférieur à 2 SMIC et 59 % moins du SMIC. Le profil des accédants est sensiblement différent de celui des locataires : si très peu dentre eux ont des revenus inférieurs au SMIC, il sagit bien néanmoins de familles de salariés modestes puisque 66 % ont des ressources nexcédant pas 2 SMIC. LE « BOUCLAGE » DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT En 1985, dans le secteur locatif, pouvaient bénéficier d'une aide personnelle au logement : · les ménages qui occupaient des logements conventionnés ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement (APL) ; · les familles et les jeunes ménages sans enfant mariés depuis moins de 5 ans, éligibles à l'allocation de logement familiale (ALF) ; · les personnes qui faisaient partie des catégories de population éligibles à l'allocation de logement sociale (ALS), c'est-à-dire : les personnes âgées de plus de 65 ans ou de 60 ans en cas d'inaptitude au travail, les personnes infirmes et les travailleurs salariés âgés de moins de 25 ans. Depuis 1986, a été poursuivi régulièrement l'objectif du « bouclage » de l'ensemble des ménages par l'extension de l'ALS à de nouvelles catégories de bénéficiaires et de l'APL à de nouveaux parcs de logement : · depuis 1986, les chômeurs de longue durée qui ne sont plus indemnisés au titre de l'allocation de base peuvent bénéficier de l'ALS (estimation des prestations versées en 1998 : 843 millions de francs) ; · depuis le 1er janvier 1988, le bouclage est mis en uvre dans le parc locatif social par la possibilité ouverte de conventionner le parc existant à l'APL 2 ; · depuis le 1er janvier 1989, le droit à l'ALS est ouvert à l'ensemble des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) (prestations versées en 1998 : 2 555 millions de francs) ; · depuis le 1er octobre 1990, l'ALS est étendue aux bénéficiaires de l'allocation d'insertion ; · depuis 1990 également, tous les foyers de jeunes travailleurs peuvent être conventionnés, ouvrant droit à l'APL pour leurs résidents ; · à partir du 1er janvier 1991, a été entreprise l'extension de l'ALS aux catégories qui restaient encore juridiquement exclues d'une aide personnelle. Cette extension s'est achevée le 1er janvier 1993. Ainsi, toute personne disposant dun logement autonome non bénéficiaire potentielle de l'APL ou de l'ALF, peut percevoir lALS sous seule condition de ressource. Conséquences du bouclage. Le « bouclage » des aides personnelles a eu comme première et fondamentale conséquence de rendre possible le droit au logement en solvabilisant les ménages grâce à lattribution daides sous seule conditions de ressources. Ainsi le « bouclage » du parc locatif social décidé en 1988 a permis à des ménages de ce parc qui étaient exclus de lALF et de lALS davoir droit à lAPL. A cette occasion, le conventionnement des logements a entraîné évidemment un transfert des bénéficiaires de lAL sur ceux de lAPL. Ce transfert existe encore aujourdhui puisque des logements appartenant au parc social continuent dêtre conventionnés chaque année. Le « bouclage » généralisé à lALS a permis douvrir des droits à des personnes isolées ou à des ménages sans enfants qui ne rentraient pas dans les catégories de ménages ouvrant droit à lALS dans la réglementation antérieure. Parmi ces personnes figurent les étudiants qui avant ce « bouclage » navaient droit quà lAPL. Ces différents « bouclages » ont entraîné une augmentation très importante des dépenses de prestations, notamment dALS puisquil a été réalisé en 1992, 1993 et 1994, pendant des années où la situation économique était difficile. Les aides personnelles ont alors joué un rôle social fondamental en permettant le maintien ou laccès au logement de personnes modestes et défavorisées. Aujourdhui on peut estimer que le coût du bouclage à lALS tous régimes, cest-à-dire le montant des prestations versées à des catégories de personnes qui ny avaient pas droit avant, sétablit au 31 décembre 1998 dans une fourchette située entre 4,4 milliards de francs (chiffres résultant des balances comptables de la CNAF) et 5 milliards de francs (chiffrage établi à partir de léchantillon des bénéficiaires) hors étudiants. Le nombre des bénéficiaires des aides personnelles au logement sest ainsi accru de 34 % entre 1991 (première année du bouclage à lALS) et 1998, passant de 4,7 à 6,3 millions de bénéficiaires. Cet accroissement a été particulièrement important dans les années 1992 (+ 8,8 %), 1993 (+ 8,2 %) et 1994 (+ 5,4 %), concomitantes à la mise en uvre effective de lextension de lALS à lensemble du territoire ; pendant ces années le nombre des bénéficiaires de lALS locative augmentait en effet respectivement de 36,3 % en 1992, de 22 % en 1993 et de 9 % en 1994 tandis que laugmentation entre 1997 et 1998 a été limitée à 3,7%. Parallèlement à cette évolution, le nombre de bénéficiaires de lAPL-accession était ramené de 852 000 à 575 000 (- 33 %). Aujourdhui le « bouclage » est terminé : le nombre des bénéficiaires na augmenté que de 2,2 % entre 97 et 98. Lévolution dune année sur lautre nest plus liée quà laugmentation générale du nombre des ménages, aux comportements de « décohabitation », aux modifications de la réglementation (par exemple laugmentation des loyers plafonds supérieure à celle des loyers réels conduit à élargir le champ des bénéficiaires) et à la situation économique générale qui conduit les ménages à « rentrer ou sortir » du système des aides personnelles. 2. Le financement des aides à la personne Le Fonds national de l'aide au logement, créé par larticle 7 de la loi n° 71-582 du 16 juillet 1971 relative à lallocation de logement, finance lallocation de logement sociale et laide aux associations qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées. Il est alimenté par une contribution de lÉtat inscrite à larticle 30 du chapitre 46-40, dont la progression au cours des dernières années est spectaculaire (+ 157,7 % en sept ans) : alors quen 1991, la dotation se montait à 6,8 milliards de francs et représentait 53 % du total des ressources du Fonds, elle atteint en 1997 17,6 milliards de francs et 67,2 % du total des ressources. Il bénéficie, en second lieu, du produit dune contribution à la charge des employeurs, au taux de 0,10 % du montant des salaires plafonnés (art. R. 834-7 du code de la sécurité sociale). Ces ressources sont abondées par le produit dune contribution à la charge des employeurs occupant plus de neuf salariés, à lexception de lEtat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs et des employeurs relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale. Le taux de ce prélèvement, assis sur la totalité des salaires déplafonnés, sest élevé à 0,10 % jusquau 31 décembre 1986 avant dêtre successivement porté à 0,13 % par la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 portant loi de finances pour 1987, 0,20 % par la loi n° 88-1149 du 23 décembre 1988 portant loi de finances pour 1989 et 0,40 % par la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions dordre économique et financier. Le Fonds national de l'habitation, institué par larticle 11 de la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977, finance laide personnalisée au logement. Il est alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales (Fonds national des prestations familiales et budget annexe des prestations sociales agricoles) et du Fonds national d'aide au logement, représentant les allocations de logement qui auraient été financées par ces régimes en labsence daide personnalisée au logement. Ces ressources sont complétées par une subvention déquilibre inscrite à larticle 10 du chapitre 46-40 du budget du ministère du logement. La part de cette subvention dans lensemble des ressources du Fonds se réduit continûment depuis le début des années quatre-vingt-dix, puisquelle passe de 41,5 % en 1991 à 37,4 % en 1997 c'est-à-dire une diminution de 4,1 points en 7 ans. Le Fonds national des prestations familiales, qui finance lallocation de logement familiale, est alimenté à titre exclusif par des cotisations des employeurs : son équilibre na donc pas dincidence sur le budget du ministère du logement. C. LE LOGEMENT DES PERSONNES DÉFAVORISÉES, IMPÉRATIF DE SOLIDARITÉ NATIONALE 1. Le bilan des actions en faveur des plus démunis a) Les fonds de solidarité logement et les programmes sociaux thématiques La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement a introduit une série de dispositions en faveur du logement des personnes défavorisées, comme les plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées, les protocoles doccupation du patrimoine social ou les schémas départementaux daccueil des gens du voyage. Fonds de solidarité pour le logement. Le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) est le seul élément rendu obligatoire par la loi, qui impose en outre une participation financière des conseils généraux au moins égale à celle de lEtat. En 1998, les dépenses estimées des fonds de solidarité pour le logement se sont élevées à 1 148,8 millions de francs (contre 1 099,7 millions de francs en 1996), dont 90,3 % correspondent à des aides financières aux ménages et 9,7 % à des frais de gestion. Le tableau ci-dessous met en évidence lévolution de structure qui affecte les dépenses des fonds de solidarité pour le logement : alors que la part des aides au maintien décline au cours des trois dernières années (395 millions de francs en 1998), dautres dispositifs prennent plus dimportance comme le paiement de garanties, laccompagnement social lié au logement (242 millions de francs) ou les subventions aux associations. Par ailleurs, alors que les aides à laccès se situaient au second rang par leur montant en 1993 après les aides au maintien (196 millions de francs contre 296,5 millions de francs), cette hiérarchie sest inversée à la fin des années 80 puisque les aides à laccès représentent désormais 112,8 % du montant des aides au maintien. La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a unifié les aides des FSL : tout FSL doit dorénavant accorder des prêts, des subventions et des garanties, le parc est élargi à la sous-location, les aides à l'accès doivent être accordées sans condition de résidence préalable. Ces dispositions vont entraîner une augmentation des dépenses des FSL et notamment celles concernant les aides au maintien, compte tenu des mesures relatives à la prévention des expulsions. Leffet de ces mesures a déjà été anticipé puisque pour 1999, la dotation de lEtat est de 490 millions de francs, soit une augmentation de + 44% par rapport à 1998 et un quasi doublement en deux ans. Le principe de programmation des crédits a été celui de l'équité territoriale, contenu dans la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Le décret d'application définit les modalités d'harmonisation des règles des FSL. Le respect de ce principe impose que les moyens financiers attribués à chaque FSL leur permettent d'appliquer ces dispositions ; la programmation des crédits a donc été faite selon des critères objectifs s'appliquant à chaque département. Les critères choisis sont représentatifs de la situation départementale réelle et non plus des dépenses antérieures ou prévues des FSL (les dépenses étant fortement tributaires des règlements intérieurs et des politiques variées qui sont localement menées). Les critères retenus sont non seulement significatifs, mais aussi lisibles, simples et combinés de façon également simple et lisible. Il a toutefois été décidé que la dotation 1999 ne pouvait pas être inférieure à 105 % de la dotation initiale pour 1998 ni supérieure à 200 % de celle-ci. Hormis ces deux contraintes, la programmation repose sur des données économiques et sociales objectives nombre de logements locatifs à vocation sociale (logements locatifs sociaux et logements locatifs du parc privé couverts par l'allocation-logement), nombre de décisions judiciaires pour impayés et nombre de bénéficiaires du revenu minimum dinsertion. Plans sociaux thématiques. La plupart des plans départemen-taux comprend également des programmes sociaux thématiques. Les plans sociaux thématiques (PST) ont été créés pour aider les propriétaires bailleurs à réhabiliter leur logement afin de loger des personnes défavorisées au sens de larticle 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement. Le plan social thématique se traduit par une convention signée entre l'Etat, l'ANAH et une collectivité locale. Il est fondé sur une négociation avec les propriétaires privés : en contrepartie d'une subvention majorée de l'ANAH pour les travaux et d'un certain nombre de services (assistance technique aux bailleurs, garantie de loyer, accompagnement social des locataires etc.), le propriétaire s'engage à respecter un loyer conventionné pendant 9 ans et à loger les personnes en difficulté qui lui sont proposées par une commission ou un organisme désigné dans la convention de PST et chargé de l'attribution des logements dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Ces règles peuvent s'étendre aux logements dinsertion privés (LIP). Des subventions de lANAH majorées, calculées selon les règles prévues pour les PST, peuvent être accordées aux propriétaires bailleurs privés dont les logements sont situés en dehors des périmètres couverts par une convention PST, à condition de signer une convention de 9 ans avec l'Etat fixant le loyer plafonné et qu'ils accueillent des personnes défavorisées au sens de la loi du 31 mai 1990 précitée. PROGRAMMES SOCIAUX THÉMATIQUES
C'est ainsi que de 1990 à 1998, 2 770 millions de francs ont été engagés en PST/LIP et ont permis de subventionner 29 150 logements. Après une forte progression du nombre de logements produits, on a assisté en 1993-1994 à une stabilisation autour de 3 600 à 3 900 logements produits en PST par an, puis à une nouvelle croissance en 1995 et 1996, principalement due à la mise en place de la majoration de 20 000 francs de la subvention en faveur de la remise sur le marché de logements vacants. Cette majoration a été instituée à compter de juillet 1995 dans le cadre du plan d'urgence pour activer la réutilisation de ce parc et s'appliquait si le logement était inoccupé depuis au moins le 1er juin 1995. Cette action a été prorogée par le conseil d'administration de l'ANAH pour les années 1996 à 1998, et la date d'inoccupation a été réactualisée : de juillet 1995 à avril 1999, plus de 9 700 logements PST ou LIP ont bénéficié de cette majoration. Les PST représentent 15,6 % des engagements de l'ANAH en 1998 contre 16 % en 1997, 18,5 % en 1996 et 15,6 % en 1995. Ces logements sont dans leur majorité vacants et très dégradés, et nécessitent un montant élevé de travaux. Le montant moyen des travaux subventionnables par logement s'établit en 1998 à 219 000 francs comme en 1997, le montant moyen de la subvention étant de 118 000 francs (contre 116 000 francs l'année précédente) par logement. Laction publique en faveur des plus démunis a reçu une nouvelle impulsion avec la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions. b) Les procédures de résorption de lhabitat insalubre Les caractéristiques des procédures de résorption de lhabitat insalubre (RHI). La lutte contre l'habitat insalubre au nom d'un impératif de santé publique est une préoccupation ancienne des pouvoirs publics, qui a entraîné les premières grandes opérations d'urbanisme au XIXème siècle et constitué un des fondements des premières législations en la matière. Elle a permis et justifié les opérations lourdes de rénovation urbaine intervenues au cours de l'après-guerre, ainsi que la destruction de l'habitat ancien dégradé et des bidonvilles. La lutte contre l'insalubrité est essentiellement organisée par le code de la santé publique et des dispositifs particuliers issus de la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 dite « loi Vivien ». La protection sanitaire justifie la mise en uvre de procédures spécifiques, qui ont pour objet : de qualifier linsalubrité des immeubles (remédiable ou irrémédiable) ; de faciliter la sortie d'insalubrité des immeubles déclarés insalubres, soit en engageant des travaux de sortie d'insalubrité, soit en les détruisant (insalubrité irrémédiable). Pour la réalisation dopérations de cette nature, la loi Vivien a introduit des moyens juridiques (expropriation) et financiers (dossier RHI financé sur la ligne budgétaire 65-48/70 gérée au niveau central, et, qui permet le financement du déficit de ces opérations sur la base d'un taux de 100 % pour la résorption des bidonvilles, et de 70 % à 80 % pour les autres types d'habitat insalubre irrémédiable) ; d'interdire l'occupation des logements insalubres ; de veiller au relogement des occupants. Parallèlement, une politique de réhabilitation des quartiers anciens sest mise en place, en rupture avec les pratiques antérieures d'extension en périphérie et de rénovation urbaine. Les réflexions nationales sur la réhabilitation du parc ancien et la mise en uvre de procédures spécifiques (OPAH), ont ainsi permis aux communes d'engager une politique d'intervention globale dans les quartiers anciens et le parc privé (avec des financements spécifiques PAH et ANAH). L'utilisation et la juxtaposition de ces interventions ont contribué à une forte diminution du nombre de logements insalubres, même s'il demeure encore de nombreuses habitations inconfortables et insalubres tant en milieu urbain que rural : habitat des centres anciens du midi de la France, habitat industriel constitué au siècle dernier et au début du siècle dans des régions à fort passé industriel (Nord, Loire), habitat de l'entre-deux guerres en région parisienne, etc. Même si les critères d'évaluation de l'insalubrité n'ont pas été modifiés, la notion d'insalubrité a évolué depuis 1971, à la suite de réflexions critiques effectuées sur la base des résultats des opérations lourdes de démolition-reconstruction engagées via la RHI. Il est en effet apparu que celles-ci ont trop souvent provoqué, outre une déstructuration urbaine, l'éviction de populations pauvres mal logées, mais insérées dans un réseau social et urbain vers des zones plus périphériques. Le coût social et urbain de ces opérations et la présence d'une insalubrité plus diffuse que dans les années précédentes où l'on notait la concentration de poches d'insalubrité ont ainsi conduit les responsables locaux, les services de la santé et de l'équipement, les services municipaux et les aménageurs à utiliser sélectivement les dispositifs relatifs à l'insalubrité irrémédiable (immeubles identifiés ou périmètres restreints) et à faire au contraire un usage élargi de l'insalubrité remédiable (favorisant la réhabilitation et donc le maintien sur place des occupants et la limitation de l'expropriation). Il est par ailleurs apparu que la politique de traitement de l'insalubrité a vocation à être associée à d'autres outils opérationnels de réhabilitation ou d'aménagement. Les opérations financées au cours des années récentes au titre de la procédure RHI, ont ainsi fait l'objet d'une réflexion préalable sur l'ensemble du quartier ou de la ville dans le cadre dun projet global de requalification. La résorption des espaces insalubres sinsère fréquemment dans un contrat de ville, en association avec une OPAH dont elle peut être soit l'élément déclencheur, soit le complément. La procédure RHI évolue vers la notion de « RHI multisites », visant à réduire les petits îlots insalubres d'un quartier dans le sein dune politique plus globale de réhabilitation du quartier. La complexité de ces opérations, qui doivent intégrer des réflexions sur l'urbanisme, le bâti et les problématiques sociales, font émerger la nécessité d'un véritable partenariat à constituer autour des collectivités locales et des services de l'État afin d'élaborer cette stratégie d'intervention, et celle d'un coordonnateur « chef de projet » ayant une vue d'ensemble des différentes procédures utilisées et apte à traiter immédiatement les problèmes liés à la protection des occupants. Orientations nouvelles. Le Comité interministériel des villes du 16 octobre 1997, qui a décidé la création d'une commission interministérielle chargée d'instruire les dossiers de RHI, a également exprimé le souhait de voir réexaminées les modalités d'instruction du processus de résorption de l'habitat insalubre. En raison de la complexité des missions précédemment énoncées, le ministère de l'équipement, des transports et du logement a confié à Mme Bouché, inspecteur général de l'équipement, une mission dévaluation et de proposition sur les dispositifs métropolitains relatifs aux immeubles menaçant ruine et aux immeubles et îlots déclarés insalubres. Le rapport de Mme Bouché, remis en octobre 1998 fait apparaître la nécessité dune intervention urgente. Ses propositions, dordre législatif et réglementaire autant que financier, tendent à sortir ces dispositifs de lutte contre l'insalubrité de la seule sphère de la police administrative et à les rendre plus opérationnels : affiner le repérage des situations ; améliorer le fonctionnement des procédures : renforcer leur sécurité juridique (notification des arrêtés aux caisses dallocations familiales et aux fonds de solidarité pour le logement, inscription des arrêtés au fichier des hypothèques), lutte contre les marchands de sommeil ; parfaire le traitement opérationnel : faciliter les travaux de sortie d'insalubrité (rendre plus aisé le recouvrement de la créance des collectivités locales à l'issue de l'engagement de travaux d'office), recycler les immeubles au sein du parc social etc. ; rendre effectif le droit des occupants au relogement. Ces orientations devraient constituer, dans leur aspect législatif, lessentiel des mesures de lutte contre l'insalubrité proposées dans le cadre du futur projet de loi « Habitat, urbanisme et déplacements ». Moyens mis en uvre. Des moyens spécifiques sont mis au service de cette politique, sur la ligne budgétaire 65-48/70 du ministère du logement (financement des dossiers de RHI et dossiers d'aménagement des aires de nomades). Un recensement des besoins a été effectué en 1996 pour la période 1996-1998. Ceux-ci ont été évalués à 270 millions de francs en métropole et 580 millions de francs dans les DOM-TOM, soit un besoin annuel total d'environ 280 millions de francs. Les moyens budgétaires disponibles en 1997 n'ont pu permettre l'engagement de tous les dossiers répertoriés : 33 millions de francs de subventions n'ont pu être ainsi engagés en métropole et 16 millions de francs pour l'outre-mer. L'année 1998 a permis de résorber le stock de dossiers en souffrance : 16 dossiers ont été financés, pour un montant d'environ 45 millions de francs. Depuis cette date, la part des crédits RHI affectés à l'outre-mer est inscrite au budget du secrétariat dÉtat à l'outre-mer : 177 millions de francs sont prévus en 1999, répartis entre 96 millions de francs en loi de finances initiale et 81 millions de francs au titre de la créance de proratisation de la RHI dans les DOM, qui permet de financer des opérations RHI supplémentaires. En 2000, l'enveloppe proposée au projet de loi de finances sur le budget du logement pour la métropole est de 65 millions de francs. Il faut par ailleurs rattacher à la lutte contre linsalubrité le projet de loi actuellement en discussion devant le Parlement et relatif à laccueil des gens du voyage. PROJET DE LOI RELATIF À LACCUEIL DES GENS DU VOYAGE Incidences budgétaires Lobjectif prioritaire du projet de loi relatif à laccueil des gens du voyage, voté le 24 juin 1999 en première lecture à lAssemblée nationale, est le développement des capacités daccueil et la réalisation rapide daires de stationnement adaptées. Des schémas départementaux définiront les différents types daires et préciseront les obligations de toutes les communes inscrites au schéma. Un pouvoir de substitution de lÉtat est prévu en cas de carence de laction des collectivités territoriales. En contrepartie, lEtat engage un effort de soutien important en investissement et en fonctionnement. Les opérations daménagement daires de stationnement (investissement) seront subventionnées à hauteur de 70 %. Il sera par ailleurs créé une aide forfaitaire aux terrains gérés et gardiennés, qui couvrira environ la moitié du coût de fonctionnement prévisible. Les incidences budgétaires de ce projet de loi portent sur la création des terrains daccueil et leur gestion. Investissement. La population itinérante est aujourdhui évaluée à cent mille personnes, soit environ trente mille familles. Le besoin total en capacités daccueil se monte donc à trente mille places. Dix mille places existent dores et déjà : cinq mille sont aménagées conformément aux objectifs du projet de loi ; cinq mille sont équipées de manière plus sommaire et devront être transformées en vraies places daccueil ou laissées à disposition en létat pour des passages de courte durée - sans quelles puissent alors compter comme aires aménagées. En fonction de ces données, on estime ainsi à 25 000 le nombre de places à créer ou à réhabiliter. Sur la base dun coût de réalisation unitaire de lordre de 100 000 F et dune subvention de lÉtat à hauteur de 70 %, le coût total à prévoir est de 1 750 millions de francs en 4 ans (soit 435 millions de francs par an) à partager entre le ministère du logement et celui de lemploi et de la solidarité. Actuellement, le ministère de léquipement est sollicité sur les crédits de larticle 65-48/70 pour le financement détudes sur la création daires (à hauteur de 35 % de la dépense totale hors taxe dans la limite dun plafond de subvention par place) et la mise en place des schémas départementaux. Il faut y ajouter les financements du FAS, à hauteur de 14 000 F par emplacement pour les actions socio-éducatives. Les moyens demandés par le ministère de léquipement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000, figurent au chapitre 65-48/60 du budget du logement. Une somme de 55 millions de francs a dores et déjà été provisionnée pour cette année. Fonctionnement. Il sagit dune aide aux gestionnaires des terrains daccueil en fonction de la capacité de laire. Il est prévu une aide, comparable à lallocation de logement temporaire, dun montant de 10 000 F par place et par an soit, à terme, pour 30 000 places (5 000 existantes + 25 000 supplémentaires prévues) un coût de : 10 000 F x 30 000 places = 300 millions de francs par an. 5 000 places répondent actuellement aux critères et seront concernées dès lapplication de la loi (soit 50 millions de francs par an). Le financement de ces sommes nest cependant à la charge de lEtat que pour moitié (soit 150 millions de francs par an à terme et 25 millions de francs dès lapplication de la loi). Lautre moitié est financée par la CNAF (48 %, soit 144 millions de francs par an à terme) et la MSA (2 %). La demande de crédits du ministère de léquipement au titre du projet de loi de finances pour 2000, est inscrite à larticle 20, chapitre 46-50 du budget du logement. 20 millions de francs sont prévus à cet effet. 2. La mise en place des dispositions de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions Ladoption de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 dorientation relative à la lutte contre les exclusions marque la volonté de la majorité actuelle de se doter des moyens dune politique volontariste et diversifiée en faveur de ceux que la multiplicité des handicaps repousse aux marges de notre société. Ses principales dispositions doivent être ici rappelées. Reconnaissance du droit au logement. Le droit au logement, que la décision du Conseil constitutionnel n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 avait érigé en objectif de valeur constitutionnelle, fait lobjet de trois avancées substantielles. La loi dorientation révise et améliore les mécanismes daide au logement des personnes défavorisées issus de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en uvre du droit au logement dite « loi Besson ». Lefficacité des plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées et des fonds de solidarité pour le logement est renforcée à travers un recentrage des actions au profit des personnes confrontées à un cumul de difficultés financières et dinsertion sociale, tout en garantissant une meilleure égalité entre les systèmes daide mis en place dans les différents départements. Elle comporte ensuite une série de mesures destinées à aider au maintien dans le logement. Outre un important dispositif de prévention des expulsions (art. 117 à 121 de la loi, modifiant notamment larticle 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution), il convient de mentionner les articles visant à protéger les occupants de logements meublés, à contrôler les « marchands de sommeil » (art. 124 instituant une peine de confiscation du fonds de commerce et organisant la possibilité de placement sous administration provisoire), à renforcer la situation des sous-locataires ou encore à lutter contre le saturnisme. La troisième série de mesures vise à développer une offre de logements adaptés aux besoins des personnes défavorisées. Un nouveau régime de réquisition avec attributaire est ainsi créé (art. 52 introduisant un chapitre II nouveau au titre IV du livre VI du code de la construction et de l'habitation), qui vient sajouter au régime général des réquisitions prévu par lordonnance du 21 octobre 1945 : les locaux vacants depuis plus de dix-huit mois appartenant à des personnes morales titulaires dun droit réel conférant lusage de ces locaux et situés dans des communes où existe un déséquilibre important entre loffre et la demande de logements, pourront être réquisitionnés par le représentant de lÉtat pour une durée comprise entre un et six ans en règle générale, au profit dun attributaire (État, collectivité territoriale, HLM, société déconomie mixte ou organisme dont lobjet est de contribuer au logement des personnes défavorisées) qui le rénove à ses frais, le cas échéant, et le loue à des personnes à revenu modeste. Une taxe sur les logements vacants est instituée à compter du 1er janvier 1999, frappant les logements habitables vacants par la seule volonté de leur détenteur, ainsi que diverses mesures visant à favoriser la médiation locative ou à conforter le parc de logements dinsertion (rapprochement du statut fiscal de celui du parc HLM). Enfin, la loi comporte une réforme importante des modalités dattribution des logements locatifs sociaux (articles 54 à 65), destinée à garantir laccueil des personnes défavorisées dans les HLM et reposant sur les principes de contractualisation, dintercommunalité et de transparence. Engagement en faveur de la mixité géographique et sociale au sein du parc locatif. Cet engagement constitue le second axe majeur qui inspire les dispositions de la loi dorientation. En matière de définition du logement social et dapplication du dispositif contraignant prévu par la loi dorientation pour la ville n° 91-662 du 13 juillet 1991, la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions revient à lesprit initial dun texte que la précédente majorité avait vidé de son sens. La mise en place de dispositifs de solidarité au niveau des bassins dhabitat doit permettre de dépasser les intérêts particuliers et de mieux répartir la charge du logement social entre les différentes communes. Sagissant de mixité sociale, la paupérisation croissance des occupants du parc social doit être combattue par un accès facilité des classes moyennes à ces catégories de logements. A cette fin, lactualisation annuelle des plafonds de ressources applicables sera établie en fonction de lévolution du salaire minimum interprofessionnel de croissance, alors que les effets pervers du mécanisme de supplément de loyer de solidarité sont tempérés par le relèvement du seuil à partir duquel peut se mettre en place un tel surloyer, qui passe de 10 à 20 % de dépassement des plafonds de ressources. Le cumul des mesures de relèvement du plafond de ressources et de correction du seuil de déclenchement du surloyer doit permettre dexclure de ce mécanisme environ 40 % des ménages qui y sont actuellement soumis. a) La lutte contre le saturnisme L'article 123 de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 prévoit l'intervention de lÉtat lors du signalement de cas de saturnisme sur enfants mineurs : il appartient en effet à son représentant de faire alors établir un diagnostic de l'immeuble concerné et, le cas échéant, de faire exécuter les travaux aux frais du propriétaire du logement mis en cause. La loi renvoie à deux décrets le soin d'organiser ce dispositif, qui ont été publiés le 9 juin 1999 (décrets n° 99-483 et 99-484 du 9 juin 1999). Ce mécanisme trouve sa contrepartie budgétaire à travers la création dun article 50 nouveau « Lutte contre le saturnisme », au chapitre 34-30 (titre III) du budget du logement. A l'origine, les actions de lutte contre le saturnisme devaient être financées à larticle 65-48/60, au titre VI de ce budget ; mais les actions considérées établissement de diagnostics, réalisation imposée de travaux d'urgence aux propriétaires et contrôle de leur bonne exécution sont apparues, en définitive, comme relevant plutôt des dépenses de fonctionnement. Larticle 34-30/50 a été doté de 15 millions de francs par décret pour dépenses accidentelles (décret n° 99-722 du 3 août 1999), en contrepartie de l'annulation de 30 millions de francs en autorisations de programme et 15 millions de francs en crédits de paiement au titre VI (art. 65-48/60). Le décret n° 99-753 du 2 septembre 1999 portant ouverture de crédits à titre d'avance, a prévu un abondement supplémentaire de 15 millions de francs de ce nouvel article. Au 1er septembre 1999, la dotation globale de l'article 34-30/50 est donc de 30 millions de francs, qui correspondent au montant des besoins estimés sur la base de dix mille diagnostics. Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit la création d'un article 10 « Lutte contre le saturnisme » au chapitre 37-40, doté de 75 millions de francs. A titre de comparaison, le programme pluriannuel de prévention et de lutte contre les exclusions ne prévoyait à lorigine quune enveloppe annuelle de 50 millions de francs (1999-2000), au bénéfice de la résorption du saturnisme : la dotation demandée marque donc un effort budgétaire particulier, quil convient de saluer. Cet effort doit permettre, selon le Gouvernement, de réaliser treize mille diagnostics et de faire réaliser des travaux par lÉtat en substitution du propriétaire dans près de mille deux cents logements. b) Bilan de laide à la médiation de gestion locative (articles 40, 42 et 43 de la loi) Larticle 40 de la loi dorientation a instauré une aide forfaitaire par logement dun montant annuel de 3 200 francs en Ile-de-France et de 2 900 francs sur le reste du territoire pour les associations, centres communaux ou intercommunaux daction sociale, autres organismes à but non lucratif et unions déconomie sociale qui pratiquent la sous-location ou la gestion immobilière de logements destinés à des personnes défavorisées, agréés à ce titre par le représentant de lEtat dans le département et qui ont conclu avec lEtat une convention. A ce titre, une dotation dun montant de 10 millions de francs a été mise à disposition en 1998 sur les crédits du titre IV (chapitre 46-50, art. 10). Toutefois, ces crédits nont pu être délégués quà la fin du mois d'octobre 1998 aux 22 départements les plus urbanisés. En raison de cette délégation tardive et des modalités réglementaires liées à loctroi de laide, seuls deux départements ont pu engager des conventions au titre de cette année 1998 : le Rhône qui a signé quatre conventions regroupant 600 logements, pour un total de 1,7 million de francs et le Var qui a signé une convention pour 180 logements et un montant de 522 000 francs. Une enveloppe budgétaire de 60 millions de francs pour laide à la médiation locative a été inscrite en loi de finances initiale pour 1999. En janvier 1999, une enquête a été menée auprès des départements afin de connaître leurs besoins en la matière. Ceux-ci ont été chiffrés à 58,8 millions de francs, qui représentent une aide potentielle pour 20 025 logements gérés par environ six cents associations. Une première délégation de crédits dun montant de 29,4 millions de francs est intervenue en mai 1999, permettant aux premières conventions annuelles de démarrer à partir du 1er juillet 1999. Une seconde délégation dun montant identique a été déléguée au mois daoût. Sur les 60 millions de francs inscrits dans la loi de finances initiale, 97,9 % auront donc été délégués aux départements et doivent couvrir lintégralité des besoins exprimés en début dannée. III. ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE A. LÉVOLUTION RÉCENTE DE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE 1. L'acquisition et la production d'un logement a) La TVA immobilière Il convient de rappeler que les mutations de propriété portant sur certains biens immobiliers entrent dans le champ d'application de la TVA. On distingue d'une part les terrains à bâtir et assimilés, d'autre part les immeubles achevés depuis moins de cinq ans. Jusquau mois de juillet 1991, un taux particulier de TVA de 13 % était applicable aux terrains à bâtir tandis que les immeubles neufs étaient assujettis au taux de 18,6 %. L'article 10 de la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a supprimé le taux de 13 % pour le remplacer soit par le taux de 5,5 % en cas de financement aidé par l'Etat, soit par le taux de 18,6 % dans tous les autres cas (20,6 % à compter du 1er août 1995). L'article 40 de la loi de finances pour 1999 substitue les droits de mutation à titre onéreux à la TVA immobilière pour les acquisitions de terrains à bâtir par des personnes physiques en vue de la construction d'immeubles d'habitation. Lorsque le vendeur est une collectivité territoriale, il peut cependant soumettre la vente à la TVA sans option. b) Les droits de mutation à titre onéreux Dès lors que les mutations de propriété n'entrent pas dans le champ d'application de la TVA, elles sont soumises aux droits départementaux d'enregistrement ou à la taxe départementale de publicité foncière. Lors du transfert aux départements du produit des droits de mutation, les taux votés par les conseils généraux ne pouvaient être supérieurs à 10 %. Toutefois, dans cette limite, les taux d'origine ont été progressivement relevés dans de nombreux départements. Au cours du débat devant le Parlement sur le projet de loi de finances pour 1991, le Gouvernement a proposé un plafonnement des taux maximaux qui a été adopté. Ainsi, depuis le 1er juin 1991, le taux ne peut être supérieur à 7 %. L'article 102 de la loi de finances pour 1992 ramène progressivement de 6,5 % à 5 % ce taux selon le calendrier suivant : 6,5 % à compter du 1er juin 1992, 6 % à compter du 1er juin 1993, 5,5 % à compter du 1er juin 1994 et 5 % à compter du 1er juin 1995. Ce calendrier a été modifié par l'article 36 de la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993 : le taux de 5,5 % a été maintenu à compter du 1er juin 1995 et le taux de 5 % na pris effet qu'à partir du 1er juin 1996. Larticle 11 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995 a réduit de 35 % les droits de mutation à titre onéreux perçus au profit des départements et des régions, pour les ventes de logements signées entre le 1er juillet 1995 et le 31 décembre 1996. Larticle 23 de la loi de finances pour 1997 a prorogé la mesure qui sapplique aux mutations constatées par un acte authentique passé au plus tard le 1er février 1997 lorsquun avant-contrat a acquis date certaine avant le 1er janvier 1997. Cette baisse des droits a été accompagnée dune mesure de compensation financière auprès des collectivités locales concernées. L'article 39 de la loi de finances pour 1999 supprime la taxe de 1,6 % perçue au profit des régions, avec compensation de l'Etat. Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit une nouvelle baisse des droits de mutation à titre onéreux, consistant à ramener uniformément le taux de la part départementale à 3,6 %, avec compensation automatique de lEtat de la perte budgétaire subie par les départements. Cette mesure stimulerait le marché immobilier et favoriserait la mobilité professionnelle. Taxes diverses. On mentionne, pour mémoire, quà ces prélèvements s'ajoutent des taxes locales liées aux opérations de construction : taxe locale d'équipement, taxe pour dépassement du plafond légal de densité, taxe pour construction en surdensité, taxe départementale d'espace vert et taxe pour non-réalisation d'aires de stationnement. c) Plus-values de cession dOPCVM - Mesure de portée générale Une mesure temporaire de portée générale a été adoptée à l'article 8 de la loi de finances pour 1994. Afin de réorienter l'épargne des particuliers vers l'immobilier, le gain net réalisé lors de la cession des titres d'OPCVM de capitalisation est exonéré d'impôt sur le revenu lorsque le produit de la cession est réinvesti dans le logement. Cette mesure, qui concernait les cessions réalisées entre le 1er octobre 1993 et le 30 septembre 1994, a été prolongée une première fois jusqu'au 31 décembre 1994 par la loi portant diverses dispositions dordre économique et financier adoptée le 30 juin 1994, puis une seconde fois jusquau 30 juin 1995 par la loi de finances pour 1995 (art. 65). Larticle 27 de la loi n° 96-314 portant diverses dispositions dordre économique et financier du 12 avril 1996 a instauré une exonération dimpôt sur le revenu pour les plus-values dOPCVM de capitalisation monétaires ou obligataires, réalisées entre le 1er janvier 1996 et le 31 décembre 1996, lorsque le produit de la cession est réinvesti dans un délai de deux mois dans lachat, la construction ou les grosses réparations dun logement (sans limite de montant de cession). Cette mesure sapplique également aux cessions de titres lorsque le produit de la cession est destiné, au plus tard le 31 octobre 1996, à la réalisation de travaux dentretien et damélioration. Elle sinscrit toutefois dans la limite dun montant de cession de 100 000 francs par contribuable pour la période du 1er janvier au 30 septembre 1996. 2. La détention du logement a) La réalisation de travaux sur un logement. Dispositifs de réductions, crédit dimpôt et de baisses de TVA Larticle 89 de la loi de finances pour 1997 (article 199 sexies du code général des impôts) supprime la réduction dimpôts liée aux intérêts des emprunts souscrits pour la construction, lacquisition ou les grosses réparations de lhabitation principale. Cette suppression concerne les prêts contractés à compter du 1er janvier 1997 pour la construction ou lacquisition de logements neufs et les prêts contractés à compter du 1er janvier 1998 pour les autres logements. Larticle 85 de la loi de finances pour 1997 (article 199 sexies-D du code général des impôts) a maintenu une mesure forte et incitative en faveur des travaux réalisés sur lhabitation principale, mais en simplifiant et en agrégeant les dispositifs existants pour une meilleure lisibilité. Cette nouvelle réduction dimpôts concerne les travaux réalisés par des entreprises et afférents à lhabitation principale des propriétaires, dès lors que celle-ci a été achevée depuis plus de dix ans. Les dépenses de grosses réparations, damélioration et de ravalement du logement payées entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 2001 sont désormais éligibles à la réduction dimpôt. Celle-ci est calculée au taux de 20 % dans la limite dun plafond de dépenses revalorisé à 20 000 francs pour une personne seule et 40 000 francs pour un couple marié (majoré de 2 000 francs par personne à charge, 2 500 francs pour le deuxième enfant et 3 000 francs à compter du troisième). La réduction est accordée lannée de paiement des travaux. La loi de finances pour 1998 (article 200 ter du code général des impôts) institue un crédit dimpôt pour les dépenses dentretien et de revêtement des surfaces réalisées par une entreprise dans lhabitation principale. Le crédit dimpôt est égal à 15 % du montant de ces dépenses, retenues dans la limite annuelle de 5 000 francs pour une personne seule et de 10 000 francs pour un couple marié, plafonds auxquels sajoutent des majorations pour enfants à charge (500 francs par personne à charge, 750 francs pour le second enfant et 1 000 francs par enfant à partir du troisième). Afin que cette incitation bénéficie également aux contribuables non imposables, le crédit dimpôt est restitué pour sa fraction qui excède limpôt dû. Larticle 33 de la loi de finances pour 1999 a doublé les plafonds de ce crédit dimpôt et porté son taux à 20 %, pour les dépenses payées à compter du 15 octobre 1998. Lensemble de ces dispositifs fiscaux relatifs à lhabitation principale serait très fortement bouleversé par les mesures prévues dans le projet de loi de finances pour 2000. Une proposition de nouvelle directive communautaire sur la TVA est actuellement en cours dexamen. Elle autoriserait les Etats membres à appliquer, de manière expérimentale et temporaire (entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2002), des taux réduits de TVA à des services à haute intensité de main duvre. Les services devront en outre être fournis directement aux consommateurs finaux, à prédominance locale et non susceptibles de créer des distorsions de concurrence. Enfin, lapplication du taux réduit de TVA ne devra pas mettre en péril le bon fonctionnement du marché intérieur. En ce qui concerne lapplication nationale de cette directive, le projet de loi de finances pour 2000 prévoit deux cas dapplication du taux réduit : les services rendus à domicile à la personne et les travaux réalisés sur les logements. Sagissant plus particulièrement des travaux, le projet de loi de finances pour 2000 prévoit que les travaux damélioration, de transformation, daménagement et dentretien portant sur des locaux à usage dhabitation achevés depuis plus de deux ans, à lexception de la part correspondant à la fourniture des gros équipements ou à la fourniture déquipements ménagers et mobiliers, bénéficieraient de cette fiscalité allégée. Les gros équipements ainsi exclus ouvriraient en revanche droit à un crédit dimpôt sur le revenu de 15 %, dans la limite dun plafond pluriannuel de 20 000 francs pour une personne seule, 40 000 francs pour un couple marié, plafonds auxquels sajouteraient des majorations pour enfants à charge. Ce crédit dimpôt serait ouvert aux propriétaires, locataires et occupants à titre gratuit de leur habitation principale. Enfin, pour tous les occupants de leur habitation principale, les dépenses dentretien couvertes par le taux réduit de TVA ouvriraient droit à un crédit dimpôt sur le revenu de 5 % au lieu de 20 % précédemment (art. 200 ter du code général des impôts). Cette mesure serait créatrice demploi dans les secteur du bâtiment et contribuerait à la lutte contre le travail clandestin. Elle permettrait un meilleur entretien du parc immobilier bâti. b) La taxe foncière sur les propriétés bâties La taxe foncière sur les propriétés bâties est due par les propriétaires d'immeuble, qu'ils aient ou non le statut d'occupant. Cette taxe est perçue depuis 1948 au profit des collectivités locales. Depuis les transferts de compétence aux collectivités locales, le produit de cette taxe s'est considérablement accru par le jeu simultané de l'augmentation des bases et de celle des taux. Le montant des sommes recouvrées par la direction générale des impôts au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties et concernant les logements est ainsi égal à 52,9 milliards de francs. Des exonérations temporaires de taxe foncière sur les propriétés bâties, d'une durée variable en fonction de la nature de l'immeuble, sont actuellement en vigueur :
Les logements construits par des accédants bénéficiant du prêt à taux zéro ne bénéficient pas de lexonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 10 ans. c) Les revenus fonciers Le mode de détermination du revenu foncier a subi quelques modifications. D'une part, le taux de la déduction forfaitaire est passé de 30 % avant 1970 à 8 % en 1991. Il a été porté à 10 % à compter des revenus de 1993 par la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993, à 13 % par larticle 22 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995 et à 14 % à compter des revenus de 1997 par larticle 86 de la loi de finances pour 1997. D'autre part, le taux majoré de la déduction forfaitaire en cas d'investissement locatif neuf est passé de 35 % à 25 % pour les logements acquis ou construits à compter du 20 septembre 1989. En cas doption pour le dispositif damortissement des logements neufs mis en place en avril 1996, le taux est ramené à 6 %. Larticle 10 de la loi de finances pour 1995 a permis de déduire des revenus fonciers le montant réel des primes dassurances pour risque dimpayés de loyer dès lors que les contrats avaient pour objet exclusif cette garantie. Cette condition dexclusivité a été supprimée par larticle 22 de la loi de finances pour 1997 applicable dès les revenus perçus en 1996. Par ailleurs, l'imputation du déficit foncier sur le revenu global, qui était initialement prévue dans trois cas (les nues-propriétés, la restauration immobilière et les monuments historiques), a été étendue par l'article 23 de la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993 dans les conditions suivantes : à compter de 1993, l'imputation sur le revenu global des déficits fonciers autres que les intérêts des emprunts est autorisée dans la limite de 50 000 francs. Ce plafond dimputation a été porté à 70 000 francs à compter des revenus de 1995 par larticle 64 de la loi de finances pour 1995 ; en revanche, restent imputables sur le revenu global sans limitation les déficits provenant, d'une part de travaux dits « loi Malraux » (profondément remaniée par la loi de finances rectificative pour 1994) ou des revenus tirés de monuments historiques, d'autre part de dépenses de grosses réparations payées par les nus-propriétaires dont le droit de propriété est démembré suite à une succession ou une donation entre vifs consentie aux parents jusqu'au quatrième degré (art. 10 de la loi de finances pour 1994) ; larticle 10 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 permet aux propriétaires bailleurs de logements situés en zone franche urbaine qui engagent des travaux en vue de la réhabilitation des immeubles concernés, de bénéficier dun régime de faveur tant en ce qui concerne les charges déductibles des revenus fonciers que les déficits imputables sur le revenu global pour les dépenses payées à compter du 1er janvier 1997 (mesure appelée « Malraux des banlieues »). Le bénéfice de ces dispositions est accordé sous réserve du respect de certaines conditions, notamment quant à la durée de location. La dernière évolution notable de la législation relative aux revenus fonciers porte sur la possibilité de les déterminer forfaitairement. Les bailleurs qui perçoivent moins de 30 000 francs de recettes locatives par an peuvent opter pour un mode forfaitaire de détermination de leurs revenus fonciers : ils sont alors dispensés de déposer une déclaration de revenus fonciers et leurs charges sont forfaitairement évaluées au tiers de leurs loyers. Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit de doubler la limite annuelle de recettes et de porter le taux de charges dun tiers à 40 %. 3. La transmission du patrimoine a) Plus-values immobilières des particuliers La plus-value retirée de la cession d'un logement est soumise à limpôt sur le revenu si elle ne bénéficie pas d'une des nombreuses exonérations dont celle relative à l'habitation principale du contribuable. La détermination de la plus-value taxable avait été modifiée par l'article 91 de la loi de finances pour 1991. Ainsi, le coefficient de l'abattement pour durée de détention avait été ramené de 5 % à 3,3 % ; ce coefficient a été à nouveau fixé à 5 % par la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993, ce qui conduit de fait à exonérer les plus-values réalisées après plus de 22 ans de détention du bien. Par ailleurs, l'article 9 de la loi de finances pour 1994 a institué une exonération temporaire des plus-values immobilières des particuliers en cas de cession d'un logement taxable et de réinvestissement du produit de cette cession dans l'acquisition de l'habitation principale du contribuable; cette disposition a expiré le 31 décembre 1994. Larticle 89 de la loi de finances pour 1997 prévoit quil nest plus possible de prendre en compte pour le calcul des plus-values les intérêts des emprunts contractés à compter du 1er janvier 1997 pour lacquisition de résidences secondaires neuves et à compter du 1er janvier 1998 pour lacquisition dune résidence secondaire ancienne ou la réalisation de grosses réparations. b) Les droits de mutation à titre gratuit Afin de faciliter la liquidation du stock de logements neufs invendus, l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993 a institué une exonération partielle de droits de mutation lors de la première transmission à titre gratuit ou onéreux des logements acquis neufs entre le 1er juin 1993 et le 1er septembre 1994. Ce dispositif a été prolongé jusqu'au 31 décembre 1994 par l'article 74 de la loi portant diverses dispositions dordre économique et financier adoptée par le Parlement le 30 juin 1994. Cette mesure a été rétablie pour les logements neufs achevés avant le 31 décembre 1994 et acquis entre le 1er août 1995 et le 31 décembre 1995. En cas de mutation à titre gratuit, l'exonération est limitée à hauteur de 300 000 francs par part et par personne qui transmet. En cas de mutation à titre onéreux, il est créé un abattement de 600 000 francs sur l'assiette des droits de mutation (à lexception des logements acquis entre le 1er août 1995 et le 31 décembre 1995). Afin de favoriser la fluidité du marché de limmobilier et dencourager linvestissement locatif, larticle 23 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995 a instauré une exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit pour les logements anciens acquis entre le 1er août 1995 et le 31 décembre 1996. Cette exonération est subordonnée à la mise en location du logement pendant une durée de 9 ans à des conditions intermédiaires. Dans son dernier rapport, le Conseil des impôts a recommandé de ne plus recourir à ce type dexonération temporaire des droits de mutation à titre gratuit relatifs au logement. B. LES INCITATIONS FISCALES À L'INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF 1. Les dispositions « Quilès-Méhaignerie » La réduction d'impôt pour investissement immobilier locatif a été instituée par larticle 82 de la loi de finances pour 1985. Les contribuables qui, entre le 12 septembre 1984 et le 31 décembre 1989, acquièrent ou font construire un logement neuf destiné à être loué nu à usage dhabitation principale du locataire pendant neuf ans ou souscrivent, entre le 1er janvier 1985 et le 31 décembre 1989, à la constitution ou à laugmentation du capital de sociétés immobilières dinvestissement (SII) et de société civiles de placement immobilier (SCPI) lorsque le produit de cette souscription est exclusivement destiné à financer l'acquisition ou la construction dimmeubles locatifs neufs et affectés pour les trois quarts au moins de leur superficie à usage d'habitation, bénéficient d'une réduction dimpôt égale à 5 % du montant de l'investissement dans la limite de 200 000 francs pour une personne seule et 400 000 francs pour un couple marié. Pour les souscripteurs de titre de SCPI ou de SII, la réduction d'impôt est calculée sur les trois quarts du montant de la souscription. Un même foyer fiscal ne peut bénéficier qu'une fois de la réduction sur la période qui court du 12 septembre 1984 au 31 décembre 1989 (code général des impôts, art. 199 nonies-I et 199 decies-I). Pour les investissements réalisés à compter du 1er juin 1986, larticle 23-II de la loi de finances pour 1987 double le taux de la réduction, réduit de neuf ans à six ans la durée de lengagement locatif, permet de bénéficier chaque année de la réduction en cas d'investissements successifs et, enfin institue un taux majoré de déduction forfaitaire pour les dix premières années de location d'un logement ayant ouvert droit à la réduction d'impôt (code général des impôts, art. 199 nonies-II et 199 decies-II). Larticle 89 de la loi de finances pour 1988 met en place un mécanisme de « sortie en sifflet » : les immeubles non achevés au 31 décembre 1989 mais remplissant certaines conditions quant à la date d'ouverture de chantier et celle d'achèvement des fondations peuvent ouvrir droit à la réduction d'impôt au titre de la période 1985-1989 . La loi de finances pour 1990 (art. 13-II et 113) reconduit le dispositif jusqu'au 31 décembre 1992 (art. 199 decies-A). Les plafonds sont portés à 300 000 francs pour une personne seule et 600 000 francs pour un couple marié. La réduction d'impôt est calculée sur deux ans. Elle ne peut être obtenue qu'une seule fois au cours de la période 1990-1992 et ne peut se cumuler avec celle que prévoient les I et II des articles 199 nonies et decies du code précité. Par ailleurs, le taux majoré de la déduction forfaitaire est ramené à 25 %. Larticle 44 de la loi dorientation pour la ville du 13 juillet 1991 proroge le dispositif jusqu'au 31 décembre 1997, sans le modifier. Larticle 7 de la loi de finances pour 1992 aménage cette prorogation en distinguant deux périodes 1990-1992 et 1993-1997 ouvrant droit chacune à une réduction d'impôt, en supprimant, sous certaines conditions, la réfaction de 25 % pour les souscriptions de titres de SCPI ou de SII réalisées à compter du 18 septembre 1991 et en portant à 90 % la superficie devant être affectée par ces derniers à usage d'habitation. Les contribuables ne peuvent bénéficier, au titre d'une même année, de plusieurs réductions d'impôt, même en cas dinvestissements successifs au cours des deux périodes. Pour favoriser les investissements immobiliers dans le secteur intermédiaire, l'article 5 de la loi de finances pour 1993 porte les plafonds de la réduction de 300 000 francs et 600 000 francs à 400 000 francs et 800 000 francs et son taux de 10 % à 13 % lorsque le loyer et les ressources du locataire nexcèdent pas certains plafonds fixés par décret (code général des impôts, art. 199 decies-B). Par ailleurs, cet article exclut du droit à réduction les locations conclues à compter du 1er janvier 1993 avec les membres du foyer fiscal du contribuable, ses ascendants et ses descendants. La première loi de finances rectificative pour 1993 (art. 26) étend le champ d'application de l'avantage fiscal à certains travaux réalisés en vue de la transformation en logements de locaux vacants depuis le 1er juin 1992 (code général des impôts, art. 199 decies-C). L'article 66 de la loi du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier assouplit les obligations des contribuables : l'obligation d'engagement à la location est satisfaite par la production d'un bail écrit remplissant les mêmes conditions de durée. Larticle 97 de la loi de finances pour 1994 supprime, pour les locations consenties à compter du 1er janvier 1994, l'exclusion instituée par l'article 5 de la loi de finances pour 1993. La loi de finances pour 1995 (art. 9) vient renforcer l'incitation spécifique à la transformation en logements de locaux antérieurement affectés à un usage autre que lhabitation en allongeant la liste de travaux ouvrant droit à réduction et en supprimant la condition de vacance (code général des impôts, art. 199 decies-D). Par ailleurs, larticle 24 de la loi de finances rectificative pour 1995 assouplit la condition de location à une personne physique : la location nue du logement à un organisme public ou privé pour le logement à usage dhabitation principale de son personnel, à lexclusion du propriétaire du logement, de son conjoint, de membres de son foyer fiscal ou de ses descendants ou ascendants ne fait pas obstacle au bénéfice de la réduction d'impôt. Enfin, l'article 11 de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en uvre du pacte de relance pour la ville assouplit sur deux points le dispositif prévu à l'article 199 decies-B (investissement locatif dans le secteur intermédiaire) pour les logements situés dans une zone franche urbaine (ZFU) : la condition de ressources du locataire nest plus exigée pour l'application de la réduction d'impôt au taux de 15 % et les contribuables qui ont déjà effectué avant le 1er janvier 1997 un investissement ouvrant droit à la réduction d'impôt peuvent à nouveau bénéficier d'une réduction dimpôt pour un investissement locatif intermédiaire réalisé dans une ZFU entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 1997. Le régime de la réduction d'impôt pour investissement locatif a pris fin le 31 décembre 1997. 2. Linvestissement locatif neuf, lamortissement accéléré dit « amortissement Périssol » Afin de soutenir le renouvellement du parc immobilier locatif, larticle 29 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses disposition d'ordre économique et financier a mis en place un dispositif expérimental et temporaire, de caractère optionnel, destiné à se substituer à la réduction d'impôt. Ce régime, dit « amortissement Périssol », permet aux propriétaires de logements, acquis neufs ou en l'état futur dachèvement entre le 1er janvier 1996 et le 31 décembre 1998, de demander à bénéficier d'une déduction au titre de lamortissement égale à 10 % du prix dacquisition pour les quatre premières années et 2 % les vingt années suivantes. En plus de cet amortissement initial, loption pour ce régime entraîne les conséquences suivantes : le taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers est ramené à 6 % ; le plafond dimputation des déficits fonciers sur le revenu global est porté de 70 000 francs à 100 000 francs ; les dépenses de reconstruction, dagrandissement et damélioration sont également amortissables. Cette mesure est exclusive pour un même bien du bénéfice des réductions dimpôt en faveur de linvestissement locatif neuf « Méhaignerie » et de linvestissement dans les départements et territoires doutre-mer. Ce dispositif est commenté dans une instruction du 20 août 1996 (BOI 5 D-5-96). Le législateur a prorogé la date limite dacquisition des logements pour bénéficier du régime damortissement « Périssol » du 31 décembre 1998 au 31 août 1999, à condition que le permis de construire soit délivré avant le 1er janvier 1999 et que lachèvement du logement intervienne avant le 1er janvier 2001 il est dailleurs proposé que cette dernière date soit repoussée au 1er juillet 2001 dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000. Cette disposition a contribué à redresser les ventes de logements neufs et à orienter lépargne des particuliers vers linvestissement locatif. Le nombre de contribuables ayant opté pour la déduction au titre de lamortissement na pas encore été recensé. Les professionnels évaluent le nombre de mises en chantier depuis la mise en place du dispositif entre quarante mille et cinquante mille par an. 3. Lamortissement « Besson » La mise en place du dispositif Perissol a incontestablement contribué à redresser lactivité du secteur de la construction et à orienter lépargne vers les investissements locatifs. Les mises en vente de logements neufs individuels, qui sétablissaient à 8,2 millions dunités sur lensemble de lannée 1995, progressent ainsi à 9,1 millions dunités en 1996 et 10,2 millions en 1997, cest-à-dire une croissance soutenue de 11,7 % par an en moyenne (+ 24,8 % sur lensemble de la période). Labsence de contrepartie sociale ou financière aux avantages fiscaux accordés, portant par exemple sur le niveau des loyers ou la situation sociale du locataire, révèle toutefois des choix politiques plus attentifs à la situation des investisseurs quà celle des ménages, dont les dépenses relatives au logement (hors investissement) représentaient pourtant le premier poste de consommation en 1997. Il est également paradoxal quune majorité qui posait léquilibre des finances publiques en référence daction essentielle se soit engagée dans un octroi davantages fiscaux « à guichet ouvert » : la loi ne prévoit en effet aucun contingentement par période ou par année des investissements ouvrant droit à lavantage fiscal et le fait de pratiquer la déduction au titre de lamortissement est, en outre, sans incidence sur lapplication du régime dimposition des plus-values immobilières. Il est vrai que le précédent gouvernement, qui évaluait le coût de la mesure à 1 milliard de francs pour 1998, avait réussi à repousser les conséquences financières de ce dispositif de soutien, dont la pression sur les recettes fiscales se serait fait sentir à partir de 1999. Au contraire, lamortissement « Besson » prévoit que les logements situés en France, acquis neufs ou en létat futur dachèvement à compter du 1er janvier 1999, ouvrent droit à une déduction du revenu net au titre de lamortissement égale à 8 % du prix dacquisition du logement pour les cinq premières années et à 2,5 % de ce prix pour les quatre années suivantes ce qui représente un total de déductions de 50 % de la valeur du logement. La déduction au titre de lamortissement est applicable, dans les mêmes conditions, aux logements que le contribuable fait construire et qui ont fait lobjet, à compter du 1er janvier 1999, de la déclaration douverture de chantier prévue à larticle R. 421-40 du code de lurbanisme. Il en est de même des locaux affectés à un usage autre que lhabitation acquis à compter du 1er janvier 1999 et que le contribuable transforme en logements (dans ce cas, la déduction au titre de lamortissement est calculée sur le prix dacquisition des locaux augmenté du montant des travaux de transformation). Le bénéfice de la déduction est subordonné à une option qui doit être exercée lors du dépôt de la déclaration des revenus de lannée dachèvement de limmeuble ou de son acquisition si elle est postérieure. Cette option, irrévocable pour le logement considéré, comporte lengagement du propriétaire de louer le logement nu pendant au moins neuf ans à usage dhabitation principale à une personne autre quun membre de son foyer fiscal, un ascendant ou un descendant. Cet engagement prévoit en outre que le loyer et les ressources du locataire appréciées à la date de conclusion du bail nexcèdent pas un plafond fixé par lautorité réglementaire. A linstar du dispositif « Périssol », lexercice du droit doption est incompatible avec le bénéfice des déductions prévues au 1° (b) du § I de larticle 31 du code général des impôts. Il ouvre droit, en revanche, à une déduction au titre de lamortissement des dépenses de reconstruction et dagrandissement égale à 8 % du montant des dépenses pour les cinq premières années et 2,5 % de ce montant les quatre années suivantes, sous réserve dun engagement du propriétaire de remettre le logement en location pour une nouvelle durée de neuf ans. Enfin, les dépenses damélioration permettront pendant dix ans une déduction au titre de lamortissement égale à 10 % du montant de la dépense. Lintérêt du dispositif proposé réside aussi dans la faculté ouverte aux propriétaires de conventionner des logements existants à loccasion de la conclusion de nouveaux baux. Il est en effet prévu que le taux de déduction forfaitaire sur les revenus fonciers, fixé à 14 % des revenus bruts au 1° (c) du § I de larticle 31 précité du code général des impôts, est majoré à 25 % pour les revenus des six premières années de location dun logement qui, répondant à des normes dhabitabilité fixées par décret, est loué en vertu dun bail conclu à compter du 1er janvier 1999. En contrepartie, le contribuable ou la société propriétaire doit sengager à louer le logement nu pendant une durée de six ans au moins à des personnes qui en font leur habitation principale, dans le respect de plafonds de loyer et de ressources du locataire fixés par décret. Lensemble de ces mesures ne peut que susciter lapprobation de votre rapporteur dès lors que léquité fiscale qui les inspire marque une rupture avec le dispositif mis en place en 1996, dispositif dincitation de nature conjoncturelle privé de contrepartie sociale en dépit de son coût élevé pour les finances publiques. Leur ouverture aux logements anciens comme aux logements neufs ne peut que contribuer à accroître et diversifier loffre locative sociale privée. B. COMPARAISON ENTRE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE ET LA FISCALITÉ MOBILIÈRE Le tableau suivant, émanant du Gouvernement, actualise le rapport de la commission « Financement du logement » présidée par M. Daniel Lebègue.
MODE DE DÉTERMINATION DU REVENU IMPOSABLE ET DES PLUS-VALUES
TRAITEMENT FISCAL COMPARATIF DES REVENUS TIRÉS DE LA LOCATION, PAR DES PERSONNES PHYSIQUES DANS LE CADRE DE LA GESTION PRIVÉE DE LEUR PATRIMOINE, ET PAR DES ENTREPRISES SOUMISES À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS ET QUI PROCÈDENT
C. FISCALITÉ ET ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ La principale aide fiscale à laccession à la propriété a consisté en une réduction dimpôt sur le revenu, pendant cinq ans, au titre des intérêts demprunt souscrits pour lacquisition, la construction ou les grosses réparations de lhabitation principale (article 199 sexies du code général des impôts,). Cette réduction est arrivée à expiration pour les emprunts conclus jusquau 31 décembre 1996 pour le neuf (elle était égale à 25 % des intérêts retenus dans une limite annuelle de 20 000 F pour une personne seule et de 40 000 F pour un couple marié, limite à laquelle sajoutent des majorations progressives pour personnes à charge) et pour les emprunts conclus jusquau 31 décembre 1997 pour lancien (réduction de 25 % des intérêts retenus dans une limite de 15 000 F majorés de 1 500 F par personne à charge). Il est en effet apparu quune réduction dimpôt dun montant assez limité et aux effets étalés dans le temps ne pouvait pas avoir une influence déterminante sur une décision aussi importante que celle consistant à accéder à son habitation principale. Une telle décision est avant tout motivée par le niveau des taux dintérêt, les perspectives professionnelles, les projets familiaux et, bien entendu, les capacités dendettement du ménage. A cet égard, le prêt à 0 %, qui solvabilise le projet immobilier, apparaît plus efficace. Soumis à des conditions de ressources, il sadresse aux ménages qui ont réellement besoin dune aide alors que la réduction dimpôt ne bénéficiait, par définition, quaux contribuables imposables, avec un effet daubaine important. Dans le secteur social, larticle 1384 A du code général des impôts exonère pendant 10 ans (15 ans avant 1984) de TFPB les constructions neuves affectées à lhabitation principale et financés en accession à concurrence de plus de 50 % au moyen des prêts aidés par lEtat. Le bénéfice de cette exonération, dont lincidence est difficile à mesurer, ne se cumule pas avec celui du prêt à 0 %. Pour les raisons évoquées ci-dessus, le Gouvernement ne souhaite pas, à lheure actuelle, développer de nouvelles aides fiscales spécifiques en faveur de laccession. Mais la baisse des droits de mutation à titre onéreux intervenue en 1999 et dont la poursuite est proposée en 2000, qui nest pas circonscrite à la seule accession, diminuera son coût. Par ailleurs, peut également être considérée comme une aide à laccession dans lancien avec travaux la mesure prévue dans le projet de loi de finances pour 2000 et qui consiste en la baisse à 5,5 % du taux de TVA portant sur les travaux réalisés sur le parc de logements privés. La mesure de baisse de TVA, évaluée à 19 milliards de francs , porterait sur la main duvre et sur les matières premières et menues fournitures indispensables à la réalisation des travaux. EXAMEN EN COMMISSION Avant démettre un avis sur les crédits, la commission a procédé à laudition de M. Louis Besson, secrétaire dEtat au logement (). M. André Lajoinie, président de la commission de la production et des échanges Notre réunion de ce matin obéira, vous le savez, à la procédure expérimentale dexamen des fascicules budgétaires qua préconisée le groupe de travail présidé par le Président de lAssemblée nationale. Cette nouvelle répartition entre débat en commission et débat en séance publique vise à rendre la discussion budgétaire plus vivante et plus spontanée. La présente réunion sera, en outre, retransmise par la chaîne de lAssemblée et son compte rendu sera publié au Journal officiel. Je compte donc sur vous pour quelle soit aussi vivante que possible. Après la présentation faite par M. le secrétaire dÉtat, nous entendrons les deux rapporteurs, qui disposeront chacun dun maximum de quinze minutes. Viendront ensuite les porte-parole des groupes, qui ne devront pas dépasser dix minutes chacun. M. Besson répondra alors, puis les parlementaires présents, quils appartiennent ou non à la commission de la production, pourront poser des questions, dont je souhaite quelles ne prennent pas plus de deux ou trois minutes. Je rappelle que les questions écrites recevront leurs réponses le mardi 16 novembre 1999, lors de lexamen de ce budget en séance publique. Le temps de parole du Gouvernement nest pas limité mais, comme le secrétaire dEtat va sexprimer à trois reprises, jimagine quil fera un effort de concision pour son propos liminaire M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement - Je le ferai volontiers, pour assurer le succès de cette procédure expérimentale. Jindique aussi que mes services ont déjà transmis mes réponses à la vingtaine de questions budgétaires écrites qui mont été posées. Je me bornerai ici à présenter les grandes lignes du budget du logement pour 2000, mais il me semble indispensable de commencer par brosser le contexte, celui-ci ayant beaucoup changé. En premier lieu, lenvironnement fiscal sest considérablement transformé, notamment grâce aux dispositions que lAssemblée nationale a déjà adoptées en première lecture, souvent en les améliorant et en en élargissant la portée. Il sagit dabord des nouveaux mécanismes de financement du logement social, avec le prêt locatif à usage social (PLUS) annoncé en juillet, en même temps quun important allégement de la dette des organismes HLM. Il sagit, ensuite, des nouvelles interventions du 1 % logement que vous avez autorisées à lautomne dernier et qui ont déjà donné lieu à des conventions. Grâce à ces mesures et au présent budget, le logement et lurbanisme continueront dêtre au cur de laction gouvernementale et feront l'objet de réformes durables. Nous voulons, en effet, ne plus nous contenter de dispositifs « à durée déterminée ». Pour 2000, lensemble des dépenses budgétaires se montent à 47,9 milliards de francs, soit une progression de 5,3 % compte tenu de la rebudgétisation de la dotation des prêts à taux zéro. En revanche, si on intègre la suppression de divers comptes daffectation spéciale, on constate une très légère baisse, dont jindiquerai les causes au fil de mon propos. Sagissant du droit au logement et de la lutte contre les exclusions, les mesures contenues dans la loi du 29 juillet 1998, qui avaient déjà trouvé leur traduction budgétaire dans la loi de finances pour 1999, bénéficieront dun effort accru en 2000. Cest le cas notamment des fonds de solidarité pour le logement (FSL), cofinancés par lÉtat et les conseils régionaux. Leffort de lÉtat, qui sest monté à 270 millions de francs en 1997, à 340 en 1998, à 490 en 1999, sélèvera à 507 millions de francs en 2000, soit un doublement sur trois exercices. Cest le cas aussi de la lutte contre le saturnisme : 75 millions de francs serviront à financer la détection des immeubles susceptibles de provoquer cette maladie ainsi que, éventuellement, les travaux durgence que le préfet pourra ordonner en se substituant aux propriétaires défaillants. Cest le cas, enfin, de la nouvelle aide à la médiation locative, qui se met en place par voie de convention. Les aides personnelles au logement continuent dêtre un poste important dans ce budget. Participant à la prévention des exclusions, elles bénéficient à 6 millions de ménages très modestes. Ces prestations sont bien évidemment directement liées à la situation économique générale. Or celle-ci se caractérise par une consommation des crédits moindre que prévu, en raison de la baisse du nombre de chômeurs et de lamélioration dun certain nombre de revenus modestes. Cette conjoncture nous autorise pour 2000 à abaisser les crédits de 0,8 %. Je précise que, pour cette décision, nous avons pris en compte leffet de lactualisation des barèmes, qui a été de 1,4 % au 1er juillet dernier et qui se reproduira le 1er juillet 2000. Jajoute également que le montant des dépenses réelles en 2000 sera supérieur à celui des crédits consommés cette année, compte tenu de lexcédent disponible. En juin, vous avez adopté un projet de loi sur laccueil des gens du voyage que le Sénat na pas jugé bon dexaminer avant la fin de cette année. Le Gouvernement a cependant tenu à honorer les engagements quil avait pris envers lAssemblée nationale ; ce budget comporte donc un crédit de 50 millions de francs pour la création daires daccueil, sans compter 25 millions de francs inscrits au budget de lemploi et de la solidarité et destinés à améliorer le fonctionnement des aires existantes. Nous avons donc anticipé sur le vote de cette loi et pris les moyens de faire passer le taux de subvention de lÉtat de 35 à 70 %. Pour le parc HLM, la dotation consacrée à la construction et à la réhabilitation sétablira à 2 930 millions. Cette stabilité des crédits se justifie par la réduction importante des charges demprunt dont ont bénéficié les organismes HLM. Cette mesure annoncée le 21 juillet 1999 se traduit par un allégement global de 45 milliards de francs, les annuités devant diminuer de quelque 2 milliards dès le 1er janvier prochain. Nous avons également tenu compte des effets de la baisse du taux de TVA sur les travaux dentretien courant, qui représentent un allégement de 1,4 milliard de francs, dont une partie bénéficiera aux locataires. Enfin, le lancement des prêts locatifs à usage social (PLUS) devrait améliorer les conditions de financement des opérations et conforter la mixité au sein de chaque programme. Ce contexte nous a conduits à souhaiter, en accord avec lUnion des fédérations dorganismes HLM, un gel des loyers sur les deux prochaines années. Il est en effet légitime que le gros effort consenti par la collectivité bénéficie aussi aux ménages. Grosso modo, ceux-ci bénéficieront pour un tiers des allégements de charges, ce qui devrait laisser assez aux organismes pour relancer la construction de logements sociaux. Pour le parc privé, la dotation de lANAH et de la PAH sera apparemment stabilisée à 3 milliards de francs, mais je souligne que le taux des subventions ne sera pas remis en cause malgré la réduction du taux de TVA. La dotation consacrée à laccession sociale à la propriété permettra de financer quelque 110 000 prêts à taux zéro, comme les années précédentes. Cependant, le coût pour le budget de lEtat sera légèrement réduit dans la mesure où les crédits de 1999 avaient en réalité été calculés sur la base du taux de 1998. Tenir compte des taux de cette année conduit automatiquement à réduire denviron 7 % le coût du financement de ces avances sans intérêt que sont les prêts à taux zéro. Ce sont ainsi quelque 400 millions déconomies qui seront réalisées, sans aucune retouche au barème. Il sagit donc de la deuxième cause mécanique de la baisse des crédits pour 2000 et il faut ajouter que la réalisation effective en 1999 sera, grâce à la baisse des taux, inférieure à ce que vous aviez voté en loi de finances initiale. Noublions pas, par ailleurs, dans le secteur de laccession à la propriété, leffort fiscal que représente la nouvelle réduction des droits de mutation. Quelques mots sur les interventions en matière durbanisme. Les grandes opérations comme Euroméditerranée à Marseille, mais aussi les nouveaux projets de la Plaine de France et de Nanterre, sur laxe Grande Arche-Seine, sont nettement soutenus. Nous accompagnons aussi le retour progressif au droit commun pour les villes nouvelles. Nous maintenons laide aux agences durbanisme, dotées cette année de 58 millions de francs, ainsi quaux professionnels intervenant dans ce secteur. Mais dans ce domaine, décentralisé depuis 1983, les crédits dÉtat jouent sans doute moins que le cadre juridique et réglementaire. Cet aspect constituera bien sûr un volet de la loi « urbanisme, habitat et déplacements » à laquelle nous travaillons avec Jean-Claude Gayssot et que nous devrions pouvoir vous présenter au tout début de lan prochain. Mais lan 2000 sera surtout lannée où auront été apportés de considérables allégements à la fiscalité du logement. Vous-mêmes, comme les professionnels du secteur, vous plaigniez depuis longtemps de lexcès des prélèvements sur le logement qui est, ne loublions pas, le premier poste de dépense des ménages. Cétait sans doute par facilité quil avait été si lourdement taxé. Il sagit en effet dun secteur où les dissimulations sont malaisées, toutes les étapes achat, mise en location, travaux de transformation, vente faisant lobjet de contrôles. Lan 2000 marquera donc une forte inflexion. Lamendement que vous avez adopté à la première partie du projet de loi de finances supprimera le droit au bail pour 90 % des locataires en 2000 et pour tous les autres en 2001. Cest une petite révolution car ce droit, dont plus personne ne savait ce qui le légitimait, datait dune loi du 22 frimaire an VII. Cette mesure se traduira par une baisse directe de 2,5 % sur les quittances des locataires du parc HLM comme du parc privé. Jinsiste sur le fait quil sagit de 2,5 % des loyers bruts et que leffet sera donc bien supérieur sur les charges résiduelles des bénéficiaires de lAPL, puisque le droit au bail est le même, que lon paie son loyer en totalité ou partiellement. Cette disposition représente une moins-value fiscale de 7 milliards de francs sur deux ans. Autre mesure très importante, la baisse du taux de TVA sur les travaux damélioration, daménagement et dentretien des logements. La commission des finances en a élargi lassiette en y incluant les travaux aux abords des immeubles HLM. Nous attendons comme vous que cette mesure aide à la lutte contre le travail clandestin et à la relance de lemploi dans le secteur du bâtiment dont la bonne santé actuelle, fortement soutenue par les constructions neuves, doit être prolongée. Ces mesures ont donc bien vocation à être pérennisées. Jétais hier au salon professionnel Batimat, et je peux vous assurer que lambiance y était bonne. On y compte 3 600 exposants, soit bien plus que les années précédentes, et les entrées du public, probablement 100 000 hier, atteignaient le rythme dun jour de pointe alors que nous nétions que mardi. La satisfaction se sentait non seulement chez les entreprises qui assurent la construction et laménagement des bâtiments, mais aussi chez toutes les entreprises de production. On considère en effet quautant demplois seront créés dans les industries de production de matériaux que dans les corps de métiers du bâtiment. On mesure ainsi leffet de levier de cette mesure. Ce budget prévoit également dans son article 61, que vous navez pas encore examiné, un report de six mois de la date limite dachèvement des travaux engagés sous lancien régime damortissement, dit « Périssol ». On avait en effet observé, à lapproche de la fin du dispositif, un emballement qui se traduisait par un échauffement des prix du gros-uvre. Le report, qui nouvre pas droit à de nouvelles opérations après le 31 août, évitera que cette surchauffe ne joue au détriment des constructions sociales qui auraient risqué dêtre retardées car moins rentables. Le régime simplifié dimposition des revenus fonciers, dit « micro-foncier », institué en 1999 et très apprécié des petits propriétaires, sera renforcé. En effet, alors que l'an dernier, un abattement forfaitaire de 30 % avait été accordé pour des revenus fonciers plafonnés à 30 000 francs, l'abattement sera cette année de 40 % sous un plafond de 60 000 francs. La baisse des droits de mutation que lon appelle à tort « frais de notaire », engagée lan dernier, est poursuivie avec une nouvelle diminution de 20 %. Ainsi, les droits de mutation seront-ils limités à 4,8 % dans tous les départements, ce qui ramène la France dans la moyenne européenne. Cette mesure favorise la mobilité géographique et la fluidité du marché immobilier. Elle se traduit très concrètement par le fait que lon dépassera cette année les 550 000 transactions, et que lon pourrait atteindre les 600 000 lan prochain, soit un niveau jamais atteint. Ce budget sinscrit bien dans la refondation globale de la politique du logement à laquelle nous travaillons avec Jean-Claude Gayssot depuis deux ans et demi et que nous entendons poursuivre, avec laide de votre Assemblée, dans le cadre des chantiers que nous avons ouverts. M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial de la commission des finances - Le secteur du logement a besoin de stabilité d'autant que les réformes sont longues à produire les effets escomptés, car il faut que les intervenants et lappareil administratif sapproprient les nouveaux outils. Limpatience dans ce domaine risque de conduire à des aberrations. De ce point de vue, depuis 1997, la politique du Gouvernement a le grand mérite de la cohérence, de la continuité et de la lisibilité. Les mesures très favorables prises depuis plus de deux ans sont véritablement structurelles et se distinguent ainsi des « mesurettes » conjoncturelles auxquelles nous avions été habitués, qui posaient en outre de sérieux problèmes de sortie des dispositifs. En 2000, interviendra une nouvelle baisse des droits de mutation, pour un coût de 4,6 milliards de francs. La suppression en deux ans de la contribution représentative du droit de bail, représentera un allégement de charges de plus de 7 milliards de francs au bénéfice des locataires. La réduction du taux de TVA pour les travaux dentretien permettra plus de 20 milliards de francs déconomies. Notons également la montée en régime du nouveau statut de bailleur privé, la pérennisation du prêt à taux zéro, pour laquelle 6 milliards de francs sont inscrits, la création dun nouveau financement à destination des organismes de logement social, les PLA se transformant en PLUS. Il est vrai toutefois que lon note quelques signes inquiétants, que vous avez évoqués en parlant de surchauffe. Exprimés en moyens dengagement, afin de retracer plus exactement les actions nouvelles en faveur du seul logement, les crédits atteindront 48 078 millions, soit une diminution de 1,26 % par rapport à 1999. Cette baisse ne traduit pas un affaiblissement de leffort du Gouvernement, mais les effets dune meilleure conjoncture. Les aides au logement, qui ont été régulièrement actualisées depuis 1997, comme sy était engagé le Premier ministre, enregistrent une baisse de 0,82 %. Les crédits destinés au Fonds de solidarité logement progressent eux de 5,11 %, mais la faible consommation de ces crédits en 1999 me conduit à vous interroger sur la mise en uvre effective de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions. Ce budget confirme la place que le Gouvernement accorde aux organismes du logement social et son souci de favoriser la relance de la construction sociale. Il est certain quun nombre insuffisant de logements locatifs sociaux sont construits depuis plusieurs années. Notons par ailleurs que si les PLA sociaux diminuent, les PLA très sociaux augmentent, ce qui provoque un effet de ciseaux. Le Gouvernement a réformé cet été le financement du logement social en substituant le PLUS au PLA. Cette mesure saccompagne dune baisse du taux du Livret A, donc du taux des prêts aux HLM, dun allongement à 50 ans des prêts pour lacquisition du foncier, ainsi que du réaménagement de la dette HLM. Parallèlement les crédits PALULOS sont maintenus à un haut niveau, avec un objectif de 120 000 logements réhabilités. Le PLUS répond au souhait des organismes du logement social : retour dune part de subvention, prêt à taux concurrentiel, possibilité dune mixité sociale. En contrepartie de toutes ces mesures, le mouvement HLM sest engagé à geler les loyers pour 2000 et 2001. Cet engagement saccompagne de contrats locaux de relance dont nous verrons dans les mois qui viennent sils dynamisent effectivement la construction sociale. Le PLUS permettra de réduire sensiblement le déséquilibre des opérations, mais il ne remédiera ni aux vacances de longue durée, ni à la hausse des prix de la construction. Depuis le début de lannée, de plus en plus dappels doffre des organismes sociaux restent infructueux. Dans certaines régions, les prix du bâtiment ont augmenté de 30 %. Certes, il sagit en partie dune remise à niveau. Mais les entreprises du bâtiment ont également des difficultés à recruter de la main-duvre qualifiée. Je minquiète aussi, comme les opérateurs sociaux, dune certaine dérive du 1 % logement qui subventionne plus les produits du secteur privé que le logement social. Cest contraire à lesprit qui a présidé à sa création et, si je voulais être légèrement provocateur, je dirais que pourrait se poser le problème de sa fiscalisation. Il est prévu au budget 2000 de financer environ 70 000 logements locatifs sociaux. Lobjectif sera-t-il atteint ? Permettez-moi de suggérer quelques pistes pour consommer ces crédits. Peut-on continuer à gérer localement les autorisations et les subventions avec le dispositif administratif des années de pénurie ? Ne serait-il pas temps dinstituer un droit de tirage accompagné dun contrôle a posteriori ? En second lieu, il faudrait encourager lacquisition-amélioration car il y a une forte demande des organismes HLM et des collectivités locales, notamment pour les centres urbains. Enfin ce nest quen donnant aux collectivités locales des outils appropriés pour mener une politique foncière par exemple des établissements publics fonciers que lon favorisera la construction sociale là où la mixité est difficile et où le foncier est cher et rare, parfois volontairement dailleurs. Le Gouvernement a beaucoup fait pour le logement HLM. Aux organismes dHLM dêtre maintenant à la hauteur des missions qui leur sont confiées. Des mesures importantes ont également été prises pour le parc privé. Le redressement des dotations opéré dès lété 1997 se poursuit. Les crédits de paiement de lANAH atteignent 2,2 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 2,8 %. Ils ont permis de subventionner plus de 110 000 logements, dont 15 200 ont bénéficié dune subvention majorée en contrepartie dun engagement de modération de loyer. Les crédits de paiement de la prime à lamélioration de lhabitat (PAH) ont augmenté de 4,5 % : en 1998, 69 419 PAH ont été attribuées. Pour conforter cet élan, il faut simplifier les procédures comme vous lavez, je crois, envisagé par la création dun « guichet unique » de lANAH. La budgétisation complète du prêt à taux zéro confirme votre attachement à laccession sociale à la propriété. Je men félicite. Les 5,81 milliards de francs dautorisations de programme inscrits au budget 2000 permettront de financer 110 000 à 120 000 prêts, soit le niveau de consommation actuelle. Je souligne cependant que le solde de la contribution des collecteurs du 1 % au compte daffectation spéciale 902-30, soit environ 3,5 milliards, doit demeurer à la disposition de votre ministère. Elle pourrait financer lextension du prêt à taux zéro à lacquisition dans lancien avec une part de travaux minorée à 20 %. Il serait bon également de permettre aux organismes de logement social de construire et de gérer des logements avec le statut de bailleurs privés. Ils en ont la capacité et cela favoriserait la mixité sociale qui est un objectif de la politique de la ville. Sagissant de la sécurisation, jai deux regrets. Dabord, le financement par lEtat des agences départementales pour linformation sur le logement les ADIL stagne depuis trois ans, ce qui empêche détendre ce réseau à lensemble des départements. Ensuite, vos services semblent ne pas connaître les dispositifs de sécurisation imaginés par les fédérations de HLM. Je les ai interrogés sur ce point, ils mont répondu que cela nexistait pas Ce budget, je le répète, est un bon budget. Cest avec plaisir que jinviterai la commission des finances à ladopter. M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis de la commission de la production pour les crédits du logement Pour men tenir à lesprit de cette procédure renouvelée, je ne reviendrai que sur lessentiel des mesures budgétaires avant de vous poser quelques questions. On ne saurait examiner les dépenses du logement sans rappeler brièvement les mesures fiscales concernant les recettes. Avec le passage au taux réduit, on applique enfin la TVA à taux réduit au logement qui, nous lavons assez répété, constitue un bien de première nécessité. La suppression du droit de bail partielle au 1er janvier 2000, puis totale au 1er janvier 2001, pour un coût de plus de 7 milliards de francs, aura des effets sensibles pour les locataires les plus modestes. Enfin, la nouvelle baisse des droits de mutation nous ramène dans la moyenne européenne. Lensemble de ces mesures fiscales est significatif dune nouvelle volonté politique en faveur du logement. Les crédits du budget sinscrivent dans la continuité. Jy relève trois axes majeurs. Dabord, ce budget confirme la priorité donnée au logement social, après le plan annoncé le 21 juillet : la création du PLUS favorisera le financement de la construction et la renégociation de la dette des organismes HLM leur rendra des marges de manuvre financières. Cette priorité au logement social sétait déjà traduite par la baisse de la TVA sur les PALULOS, par le relèvement systématique des barèmes dAPL chaque 1er juillet et par leur revalorisation au 1er juillet 1997. Dans le même esprit, la mesure relative au droit de bail se traduira par la suppression presque totale de ce droit dans les logements sociaux. Ainsi 99,4 % des locataires de lorganisme HLM que je préside en bénéficieront dès le 1er janvier 2000. En second lieu, ce budget conforte le soutien au parc privé. Le maintien des 2,2 milliards de crédits pour lANAH et de 800 millions pour la PAH constitue en réalité une augmentation, puisque les travaux ainsi subventionnés bénéficient aussi de la baisse de la TVA. Ce budget comporte aussi les moyens de maintenir à un haut niveau de 110 000 logements laccession sociale à la propriété. Enfin, il renforce les moyens de lutter contre les exclusions grâce aux crédits affectés aux opérations très sociales et en consolidant ceux qui sont consacrés aux fonds de solidarité pour le logement, à la médiation locative et à la location aux associations. Cest donc un excellent budget et la commission ne saurait contester ce diagnostic porté par le secteur lui-même : 1999 sera de très loin la meilleure année de la décennie pour le bâtiment, avec une croissance dau moins 5 %. Après avoir beaucoup souffert au début de la décennie et perdu des centaines de milliers demplois, le secteur en créé de nouveaux. Cependant, cest la règle du jeu, je voudrais exprimer une préoccupation et vous poser deux questions. Il me semble dabord que le secteur locatif social reste très fragile. Vous avez créé les conditions dune relance de la construction locative, mais il faut la consolider. Si les crédits PLA étaient insuffisamment consommés, cest que les organismes HLM manquaient dappétence et privilégiaient la gestion de leur parc plutôt que la construction. Cest aussi que les élus nétaient guère enthousiastes : ceux qui avaient déjà beaucoup de logements sociaux dans leur commune ne tenaient pas à en augmenter le nombre ; ceux qui en avaient beaucoup moins, voire très peu, ne tenaient pas à prendre leur part des difficultés. Mais si les crédits étaient peu consommés, cest également quils étaient peu consommables. De ce point de vue, le PLUS constitue un progrès par rapport aux PLA. Il saccompagne dune baisse du taux du livret A qui diminuera le coût des prêts. Cest un retour à laide à la pierre, abandonnée en 1996. Cependant, le fait de retenir pour les loyers 90 % des loyers plafonds antérieurs rendra plus difficile déquilibrer ces opérations. Même si le PLUS constitue une avancée, il faudra le consolider. En outre, comme on la indiqué, on constate un certain dérapage dans les appels doffre. Dans de nombreux cas, les entreprises ny répondent même plus, dans dautres elles proposent des coûts très supérieurs à ceux qui permettraient dassurer les financements. Cette fragilité du secteur locatif social ne menace pas seulement la relance que vous souhaitez, et qui demandera beaucoup de volontarisme, mais aussi léquilibre de peuplement. Le processus de paupérisation constaté dans le logement social, qui sest accéléré sensiblement de 1995 à 1997, a été fortement ralenti par vos mesures mais pas interrompu, moins encore inversé. Il faut y penser si nous voulons que les résidences du logement social soient des lieux de diversité sociale. Troisième élément de fragilité : la situation financière. Une grande partie du parc social est située dans les quartiers difficiles, où se multiplient les problèmes de vacance : il faut y rester attentif. Pour finir, deux interrogations. La première concerne les aides à la personne. Vous avez noté les effets dune stagnation, voire dune légère diminution, des crédits daide à la personne. Sur ce point le budget se contente de constater des décisions prises par ailleurs. Lessentiel de ces décisions est lactualisation au 1er juillet 2000 des barèmes de lAPL. Mais ne pourrait-on profiter de lembellie économique pour réparer certaines erreurs du passé ? Il en est ainsi de la décision de non-paiement de lAPL pour le premier et le dernier mois de la location, mesure que nous avions vertement critiquée. Je comprends que pour le premier mois lon veuille sharmoniser avec dautres prestations. Mais je me demande si des avancées ne seraient pas possibles sur le dernier mois, peut-être sous la forme dune actualisation au 1er juillet un peu supérieure à linflation. Autre exemple : les sections départementales de lAPL suspendent les aides aux locataires qui ont certes cessé de payer leur loyer, mais qui sont souvent en difficulté, et que la suspension de ces aides peut suffire à plonger dans lexclusion. Je souhaite donc que nous réexaminions le fonctionnement des SDAPL et que lapplication trop mécanique des règles ne conduise pas à augmenter le nombre des personnes en grande difficulté. Ma seconde interrogation porte sur la mise en uvre de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions. Je ne conteste pas quà son égard le Gouvernement a fait son travail, et les textes sont sortis rapidement. Mais on a le sentiment sur le terrain dune certaine inertie, qui dailleurs nest pas seulement le fait de ladministration. Il faut une relance vigoureuse auprès de tous les partenaires, pour que le volet logement de la lutte contre lexclusion connaisse une traduction plus concrète dans les mois qui viennent. M. Gilbert Meyer Il y a un an, si javais salué certaines avancées, je métais inquiété de certaines orientations ; mes craintes se sont malheureusement confirmées. Pour ce qui est du logement social, et plus particulièrement du secteur HLM, je naurai pas limpudeur de me référer à lhiver 1953 comme lont fait quelques collègues de la majorité en commentant le bilan de 1995 et 1996. Mais les chiffres de 1997, 1998 et 1999, sont terribles. Tous les records sont battus : sur 80 000 logements HLM prévus, à peine 40 000 seront construits en 1999, après 44 000 en 1998 et 45 000 en 1997. Les crédits du logement connaissent pourtant une augmentation systématique, y compris ceux destinés à la construction de logements sociaux. Il y a donc un vrai problème dutilisation des crédits. Il est facile dafficher des crédits pour faire apparaître une volonté politique, si en fin dannée ils sont en partie récupérés par le budget général et affectés à autre chose Nous devons rechercher la cause de cet échec et les raisons pour lesquelles la plupart des communes déclinent le logement social. A cet égard, on peut sinterroger sur la solidité de la Caisse de garantie du logement social. Elle a subi fin 1997 un prélèvement de 2 milliards de francs, opération imprudente, car elle risque de mettre en péril la situation financière des organismes HLM. Je sais, Monsieur le ministre, que le logement des plus démunis est un sujet qui vous tient à cur, et cest à votre honneur. Vous avez dailleurs repris et défendu, dans la loi contre les exclusions, des dispositions préparées par votre prédécesseur. Mais fallait-il, pour marquer votre différence, y ajouter une taxation des logements vacants ? Chacun attend avec curiosité de voir comment elle sera appliquée. Mais il apparaît daprès le fascicule budgétaire, que cette taxe rapportera 1 million de francs par an. Or, 720 fonctionnaires sont recrutés pour la gérer, ce qui entraîne une dépense supplémentaire estimée à plus de 100 millions de francs. Ainsi, cette taxe coûterait cent fois plus que ce quelle rapportera ! Parallèlement, la production de logements très sociaux est aujourdhui enrayée. Avec lucidité, vous navez pas remis en cause dans limmédiat le prêt à taux zéro. Il a permis chaque année à quelque 120 000 ménages daccéder à la propriété. Mais lincitation quil a créée semble avoir été un peu écrêtée. Vous avez également compris que la réduction à 5,5 % de la TVA sur les travaux pouvait dynamiser le secteur du logement. Mais sa mise en pratique soulève de nombreuses difficultés ; son effet bénéfique risque dêtre balayé par lanxiété des artisans, obligés de se faire les banquiers du différentiel de TVA pendant 5 ou 14 mois, selon la périodicité de leur déclaration fiscale. Il est dommage que les arbitrages rendus et la volonté de ne pas sortir dune certaine routine aient écrêté votre tentative de stimulation. Le budget 2000 sera à lexécution ce quest le budget 1999, cest-à-dire quil ne sera pas réalisable à la hauteur de vos espérances. Dans son état actuel le groupe RPR ne peut le voter. M. Philippe Decaudin - Pour la troisième fois, je suis chargé dexprimer la position du groupe socialiste sur ce budget. Déjà en 1998 et 1999, nous avions noté des changements très positifs par rapport à la précédente majorité. Aujourdhui nous ne pouvons que nous féliciter de vos propositions. Vous avez su éviter les pièges que constituaient la gestion du 1 % logement et lamortissement Périssol. Une convention avec les organismes collecteurs a conforté le financement de laccession à la propriété grâce au prêt à taux zéro, cependant que lamortissement dit « Besson » conservait les aspects positifs de lamortissement Périssol. Aujourdhui, nous assistons à une nouvelle avancée, non seulement grâce à ce budget de consolidation, mais aussi aux mesures daccompagnement. Avec la réduction de la TVA de 20,6 à 5,5 %, le Gouvernement donne un signe très fort de son intérêt pour le logement, que traduit aussi la suppression en deux ans du droit au bail ainsi que la baisse des frais de notaire. Lensemble de ces allégements représente plus de 25 milliards de francs. En réduisant les charges annexes pour les locataires ou les acquéreurs de logements, vos dispositions réduisent le poids du logement dans le budget des ménages et présentent un intérêt évident pour les entreprises du bâtiment. Enfin, nous entrons dans une logique vertueuse en diminuant lintérêt du travail au noir. Pour le logement social, la renégociation des emprunts consentis par la Caisse des dépôts et consignations permettra de remettre à niveau les comptes de la plupart des bailleurs sociaux, organismes HLM ou sociétés déconomie mixte. Si cette mesure a pour contrepartie un gel des loyers pendant deux ans, ce gel ne fait lobjet daucune recommandation, la décision appartenant aux conseils dadministration des bailleurs. Je souhaite donc que le préfet exerce son droit de regard sur les augmentations de loyer et demande une nouvelle délibération si elles lui apparaissent abusives. La création du PLUS facilitera la reprise de la construction de HLM et favorisera la mixité sociale. Elle devrait permettre laccueil dune population plus diversifiée, puisque les organismes pourront consacrer 10 % des logements à des loyers pouvant atteindre 120 % du plafond, pour des ménages dont les revenus dépassent le plafond de ressources retenu pour laccès au logement social. Un meilleur équilibre peut dautre part être obtenu entre laide à la pierre et laide à la personne ; cela dépend notamment du maintien des apports des collectivités locales qui accompagnaient les PLA. De même, il faut être attentif au dérapage des appels doffre, qui risque de mettre à mal cet outil de relance. Un autre élément très positif est le déblocage de crédits spécifiques pour financer les démolitions-reconstructions, indispensables pour requalifier certains quartiers. Au-delà de la lutte contre lexclusion, ce budget du logement sefforce de donner un contenu concret au droit au logement : le groupe socialiste le soutiendra sans réserve. M. Jean-Marie Morisset - Lannée 1999 a connu une évolution positive de lactivité du bâtiment, dont le volume sest accru de 4,5 %. Les facteurs en sont multiples : un environnement économique favorable, mais aussi lenvironnement bancaire avec la baisse des taux, et lenvironnement institutionnel avec lamortissement Périssol. Celui-ci a permis un retour à linvestissement privé dans le logement et accru laccession à la propriété des familles moyennes et modestes. Les Français ont plébiscité ce dispositif, avec 100 000 constructions par an. Il nest pas seulement conjoncturel, il est opérationnel et dapplication très simple. Vous en avez dailleurs conservé les finalités mais il est dommage que vous y ayez ajouté certaines contraintes réglementaires qui risquent d'en compromettre l'efficacité. Je regrette particulièrement que le Gouvernement nait pas retenu mon amendement étendant le bénéfice du dispositif aux propriétaires louant à un ascendant ou un descendant, comme cétait le cas auparavant. Votre budget pour 2000 présente une progression de 5,3 %, ce qui marque une poursuite de leffort des gouvernements précédents. Nous en sommes satisfaits, même sil faut relativiser cet effort en raison de la rebudgétisation effectuée lannée dernière du prêt à taux zéro, financé par prélèvement sur le 1 % logement. Ce sont 16 milliards qui seront ainsi prélevés par lEtat de 1999 à 2002, sajoutant aux 14 milliards déjà prélevés en 1997-1998, soit un total de 30 milliards prélevés sur les ressources du 1 % logement. Donc si leffort de lEtat est incontestable, celui des entreprises doit être souligné. Par ailleurs, il faut tenir compte de lécart important entre les prévisions budgétaires et le taux réel de consommation des crédits. Lan dernier, le rapporteur avait souligné que la priorité budgétaire était le logement des personnes défavorisées. Les chiffres montrent malheureusement que cet objectif na pas été réalisé. Vous avez rappelé vous-même les mauvais résultats de la construction sociale. Sur 10 000 logements PLA dinsertion (PLA-I) prévus en 1998, 3 500 seulement ont été lancés et en Ile-de-France, un tiers seulement des crédits consacrés aux logements dinsertion était consommé au 30 septembre dernier, ce qui vous a dailleurs amené à entamer en juillet dernier un plan de rattrapage pour la construction en cinq ans de 8 000 studios en résidence sociale. Pour les PLA traditionnels, on observe le même décalage que les années précédentes entre les crédits et les réalisations. Lan dernier, nous avions souligné lurgence dune réflexion sur linvestissement locatif social. Vous avez entendu le message et mettez en place un dispositif basé sur un nouveau produit financier : nous approuvons cette orientation. Une mesure importante pour les HLM a été la fixation à 2,5 % du taux du livret A, ce qui devrait avoir des répercussions très positives sur le financement de ces logements et la renégociation de la dette des HLM. Alliées à la baisse de la TVA sur les travaux, ces mesures devraient redynamiser la construction de logements sociaux. Toutefois, des incertitudes subsistent. Le gel des loyers pendant deux ans peut avoir des effets négatifs sur la gestion des organismes HLM. Pour 1999 également, il semble que les crédits de paiement ne suivent pas les autorisations de programme, faute de transferts suffisants entre chapitres budgétaires. La mise en place de la TVA à 5,5 % pour les travaux dentretien est une bonne mesure mais elle risque dêtre dapplication très complexe pour les HLM. Il est regrettable que cette réduction de TVA ne soit pas appliquée aux travaux réalisés par les communes. Je voudrais revenir sur lapplication de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions. Vous avez dit que certaines de ses dispositions étaient opérationnelles, en particulier celles relatives aux fonds de solidarité pour le logement, la procédure de médiation et le soutien aux associations logeant temporairement des personnes démunies. Mais quen est-il de lamélioration de la transparence dans l'attribution des logements sociaux ? Un fichier et un numéro denregistrement unique devaient être mis en place. Quel est le bilan des plans départementaux daction pour le logement des plus défavorisés ? Je ne vais pas reprendre la discussion sur la fameuse taxe sur les logements vacants nous avions déjà exprimé nos réticences à lépoque , mais puisque les premiers avis dimposition arrivent maintenant dans les boîtes aux lettres, il serait bon de faire prochainement un premier bilan du nombre de propriétaires concernés et du produit de cette taxe. En ce qui concerne les opérations de réhabilitation des logements, les crédits pour la prime à lamélioration de lhabitat stagnent au niveau de 1997, soit 800 millions de francs. Il serait nécessaire de relever le montant des aides, inchangé depuis 1975, et dactualiser les plafonds de ressources. On nous dit que les propriétaires vont bénéficier davantages fiscaux supplémentaires : justement, cela risque de provoquer des demandes nouvelles qui justifieraient une augmentation de cette ligne budgétaire. Je souhaiterais également des éclaircissements sur le suivi des enveloppes : nous avons appris que les dotations départementales allaient être réduites. Cest dautant plus incompréhensible que les propriétaires ont souvent effectué les travaux durgence. Les aides de lANAH ne répondent pas entièrement aux besoins du parc locatif privé, qui joue pourtant un rôle économique et social incontestable, car il loge nombre de jeunes et de familles modestes. La dotation budgétaire de lANAH reste au même niveau quen 1999, soit 2,2 milliards de francs ; cest insuffisant. Vous allez me répondre que les propriétaires vont bénéficier daides fiscales, financières et sociales, du statut du bailleur privé et de la réduction du taux de la TVA sur les travaux, mais les crédits de lANAH sont indispensables pour accompagner les opérations de réhabilitation dans les zones rurales. Les opérations programmées damélioration de lhabitat, les OPAH, sont un outil de programmation très efficace. Leur pérennité dépend cependant de lappui financier de lEtat. Or la stagnation des crédits de lANAH et les délais excessifs de procédure il sécoule parfois neuf mois entre la demande du propriétaire et la signature de la première convention de travaux retardent ces opérations. Cet outil est aussi un moyen de mobiliser des crédits complémentaires des collectivités locales. On sait que les pays vont prochainement signer des contrats avec lEtat et les régions : le logement étant souvent une des priorités retenues sur le terrain, il serait nécessaire de renforcer le rôle des OPAH. En conclusion, Monsieur le ministre, un certain nombre des orientations que vous nous proposez nous paraissent valables, mais compte tenu des incertitudes qui subsistent, le groupe UDF sabstiendra. Mme Janine Jambu - Ce budget se situe dans un contexte positif. Nous apprécions particulièrement la création du PLUS : cette disposition prend en compte notre demande ancienne dun PLA unique. Deuxième aspect positif, le rétablissement de laide à la pierre, ce qui inverse la tendance initiée par la droite. Cependant, je voudrais vous poser quelques questions concrètes. Lobjectif de 70 000 logements aidés sera-t-il tenu ? LUnion des fédérations dorganismes HLM en prévoit 60 000 pour 2000. Quelles mesures seront prises en faveur des organismes HLM les plus en difficulté, souvent parce quils ont mené la politique la plus sociale et appliqué les loyers les plus bas ? Comment pourront-ils tenir leurs engagements financiers compte tenu du gel des loyers pendant deux ans ? Ne pourrait-on envisager des dispositions compensatrices ? La baisse des taux dintérêt et lallongement des prêts sont appréciables, mais reste le problème de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) qui pèse lourdement sur ces organismes. Le gel des loyers HLM, la suppression du droit de bail acquitté par le locataire et la baisse de la TVA sur les travaux dentretien sont de bonnes mesures. Mais quel en sera limpact réel sur les locataires ? Ne risque-t-on pas de voir les propriétaires ayant effectué des travaux les répercuter sur le montant des loyers ? Subsiste également la question des surloyers, même si une avancée très importante a été réalisée sur ce point dans la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions. Nous sommes davis quil faudrait aller plus loin et éliminer totalement la pratique des surloyers, dautant quavec le PLUS il est question de loyers majorés, qui formeraient une nouvelle catégorie de surloyers. Cela repose la question de la mixité sociale, de la revalorisation des plafonds de ressources, de la part respective des aides à la pierre et à la personne. Largumentation entendue sur lAPL ne nous paraît pas très convaincante, dautant que 6,2 millions de familles bénéficiaires seront touchées aussi par la non revalorisation des prestations familiales. Malgré la relance, le nombre des bénéficiaires du RMI augmente et la pauvreté persiste. Il faudrait que les aides au logement suivent au moins le taux dinflation, que celles attribuées pour les quatre premiers mois soient revalorisées et quon mette fin à la pratique de ne pas payer lAPL quand elle est inférieure à 100 francs. Dans le secteur privé le statut du bailleur privé comporte un engagement important, assorti de contreparties fiscales financières. Ne peut-on envisager de le compléter par certaines obligations, par exemple le droit de réservation préfectorale sur les logements détenus par des propriétaires institutionnels ? Vous avez donné des précisions satisfaisantes concernant la future loi « Urbanisme, habitat et déplacements ». Quen est-il de la consultation prévue ? La question de la diversité sociale et géographique est fondamentale et devra être débattue. Un mot sur la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions. Avec dautres collègues, je constate sur le terrain une certaine inertie dans lapplication de ce texte. En particulier en ce qui concerne les expulsions de logements, je nai pas limpression que les choses aient beaucoup bougé dans mon département et ma commune. En conclusion, nous portons une appréciation positive sur ces crédits et sur les mesures que vous proposez, notamment celles qui sont en faveur des locataires : baisse du taux de TVA, suppression du droit au bail, gel des loyers Cependant, peut-être y a-t-il divergence entre nous sur le rôle et la place qui doit revenir au logement social. Pour notre part, nous constatons la persistance dun déséquilibre au bénéfice du secteur privé alors que nous aurions besoin de 100 000 logements locatifs sociaux par an. Cela étant, en dépit des contraintes européennes et du pacte de stabilité, les choses avancent dans le bon sens et le débat nest pas clos. Lapprobation du groupe communiste vous est par conséquent acquise. M. Jean Proriol - Ce budget est pour le moins contrasté. Nous y trouvons de bonnes dispositions, en particulier en matière fiscale : baisse des droits de mutation et de la TVA sur les travaux damélioration et dentretien courants, extension aux petits bailleurs du dispositif du micro-foncier En revanche, les orientations relatives au parc locatif privé et à laccession à la propriété nous apparaissent plus contestables. En outre, comme beaucoup ici, nous doutons que ce budget permette une réelle relance du logement social. Nous admettons certes le choix daccroître les crédits destinés à ce secteur mais, avec M. Alain Cacheux, nous redoutons une certaine inappétence des collectivités, peu désireuses de voir encore croître leurs charges foncières, financières et sociales. Le mal risque également datteindre les organismes HLM, traumatisés par des opérations financièrement déséquilibrées. Vous créez un produit, le PLUS, pour lequel les taux dintérêt se situeront sans doute entre ceux du PLA normal (3,8 %) et ceux du PLA très social (3,05 %). Linitiative est bonne et les moyens que vous y consacrez devraient permettre de construire 70 000 logements par an, dites-vous. Pour notre part, nous redoutons une sous-consommation de ces crédits : en 1998, seulement 51 500 logements PLA ont pu être construits sur les 80 ou 90 000 prévus et en 1999 le bilan ne sera pas meilleur. En effet, le PLUS ne couvrira que 90 % du coût du neuf, 5 autres pour-cent étant couverts par la subvention : où les organismes HLM trouveront-ils ces 5 % restants ? Je rappelle que les anciens PLA couvraient 100 % de la dépense. Le PLUS aura cependant un avantage : il permettra dattribuer 10 % de logements à des locataires dépassant de 20 % au plus le plafond de ressources exigé pour lattribution dun logement HLM. Cette mesure favorisera une plus grande mixité sociale et permettra aux organismes de trouver plus facilement leur équilibre financier. Nous approuvons le relèvement des aides personnelles au logement, qui bénéficient à 6,3 millions de ménages, soit à 1 sur 4. Cependant, peut-on aller plus loin sans porter préjudice au parc privé, compte tenu des difficultés rencontrées dans la mise en uvre de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions ? Je reconnais que les arbitrages sont délicats pour vous, sur ce point. Vous avez certes annoncé le 28 octobre la création de 10 000 logements en résidence sociale pour les personnes en grande difficulté, mais la mesure ne concerne que lIle-de-France et il restera à trouver les terrains. En outre, les organismes ont déjà bien du mal à remplir leurs missions traditionnelles : si on leur demande de construire des logements dinsertion, je crains là encore une certaine inappétence de leur part. Sagissant du parc locatif privé, lamortissement Périssol a été remplacé par un dispositif qui est moins avantageux et plus contraignant. Par parenthèse, je note que le dispositif Périssol avait déclenché une relance dont tout le monde profitait, y compris les entreprises de maçonnerie, mais que celles-ci ont eu beaucoup de difficultés pour recruter du personnel : ainsi, en Auvergne, elles ont dû faire appel à des Portugais après les tentatives vaines dans la région lyonnaise et en Ile-de-France. A cette substitution sen ajoute une autre : vous remplacez la taxe additionnelle au droit de bail par une contribution annuelle sur le revenu locatif. Les bailleurs y trouveront leur compte, mais non les investisseurs. Or ceux-ci ne sont pas tous de riches privilégiés : beaucoup sont de bons pères de famille qui cherchent à se constituer un capital stable en vue de leur retraite et on les comprend ! Dautre part, on sait que cest la construction privée qui a le plus contribué à la relance du bâtiment. Déjà, on constate que les directions départementales de léquipement ont le plus grand mal pour placer les PLA. Je me demande si on ne peut pas, sans forcer le trait, parler de léchec de la gauche plurielle en matière de logement social. Malgré tous vos effets dannonce, le logement nest peut-être pas la priorité de ce gouvernement. Votre bonne volonté et votre connaissance des dossiers nest pas en cause, Monsieur le secrétaire dEtat, mais il simposerait de prendre dautres mesures et le groupe Démocratie libérale ne votera donc pas votre budget. M. Jean-Michel Marchand - Ce budget témoigne de la continuité de leffort, avec une hausse des crédits de 5,3 %. Il confirme la volonté qui sest exprimée au travers de la loi contre les exclusions, même si celle-ci rencontre des difficultés incontestables dans sa mise en uvre. Nous approuvons notamment tout ce qui est fait en faveur de la construction et de la réhabilitation des logements, de la mixité sociale, et nous nous félicitons que la dotation aux fonds de solidarité pour le logement augmente. Nous enregistrons également avec satisfaction les mesures que vous prenez par anticipation pour améliorer laccueil des gens du voyage. Toutefois, sagissant de la mixité sociale et géographique, ne conviendrait-il pas de réfléchir à une nouvelle catégorisation pour venir en aide aux ménages qui ne peuvent prétendre à un logement social en raison de leurs revenus, et qui ne peuvent non plus envisager l'achat d'un logement ? On pourrait par exemple envisager un mécanisme de minoration des aides pour les propriétaires et de plafonnement des loyers à un niveau intermédiaire pour les locataires en reprenant par exemple le seuil de 2 500 F retenu dans le projet de loi de finances initiale pour lexonération du droit de bail. Vous venez en aide aux offices dHLM, vous créez le PLUS, vous prévoyez un gel de deux ans des loyers HLM, vous préparez un statut des bailleurs et vous améliorez le financement de laccession à la propriété. Nous nous en réjouissons, de même que de la suppression du droit de bail en deux ans et de la réduction des droits de mutation. Je minterroge toutefois, sagissant des organismes HLM qui seraient transformés en OPAC : continueront-ils à bénéficier des mêmes dispositions ? Quant à la réduction du taux de TVA applicable aux travaux damélioration, de transformation et à lentretien, elle accélérera sans nul doute la rénovation du parc et créera des emplois même sil est vrai quil est parfois difficile aux entreprises du bâtiment de trouver du personnel formé ; elle dissuadera en outre de recourir au travail clandestin. Jajoute quelle figurait au programme que nous avons défendu lors des élections législatives. Elle a donc bien des vertus, mais a elle aussi deux faiblesses : dune part, lamélioration des logements anciens se traduit bien souvent par linstallation dun chauffage électrique coûteux ; dautre part, les gens nont pas toujours les moyens davancer les premiers frais de travaux dentretien et ils ne peuvent guère compter sur les banques. Que proposez-vous pour remédier à ces difficultés ? Enfin, selon le secrétariat dEtat à la santé et à laction sociale, on compte dans ce pays près de 3 millions de handicapés. Beaucoup sont demandeurs de logements mais ceux-ci doivent être adaptés : comment les aiderez-vous à supporter le surcoût de ces équipements indispensables ? Les Verts voteront votre budget, Monsieur le secrétaire dEtat, et je crois pouvoir avancer que tous les députés du groupe RCV feront de même. M. le Secrétaire d'Etat Je remercie les rapporteurs pour leur travail de fond et les porte-parole des groupes pour lattention quil ont portée à ce budget. Vous avez été plusieurs à redouter un dérapage des prix. Nous ne connaissons lindice du coût à la construction quavec un certain décalage. Celui de 1998 faisait apparaître une grande stabilité mais il semble quil nen ait pas été de même pour les six premiers mois de 1999 puisquon constate une hausse de 1,8 % entre juillet 1998 et juillet 1999. On peut donc en conclure que la hausse porte surtout sur les premiers mois de cette année. Il y a eu aussi un moment de tension au cours de lété en raison dune compétition entre les dernières opérations Périssol et les programmes locatifs. Certaines entreprises ont considéré alors quil valait mieux sassurer les marchés privés, qui ne se représenteraient pas, alors que les opérations de logement social seraient seulement différées en cas dappels doffres infructueux. Les grandes organisations professionnelles, Fédération française du bâtiment et Confédération des petites entreprises du bâtiment, sont conscientes que la réduction du taux de TVA na été autorisée par Bruxelles, pour les secteurs à forte intensité de main-duvre, quà titre dessai pour trois ans et que ce nest quen fonction de limpact constaté sur lemploi quelle sera ou non reconduite. Elles mettent en garde leurs adhérents sur les risques quil y aurait à ce que cette opération se traduise surtout par une hausse des prix. Cela ne veut pas dire que les entreprises ne peuvent légitimement reconstituer une petite marge car, pendant le passage à vide de 1992 à 1997, elles ont cessé dinvestir. Le fait que les entreprises productrices de matériel de construction et déquipement du bâtiment connaissent une reprise intense montre que la confiance retrouvée de ce secteur se traduit bien par des investissements. Vous devez recommander aux organismes de déclarer quand il le faut les appels doffre infructueux afin de remettre les entreprises appelées à soumettre face à leurs responsabilités. Le rapporteur spécial a relevé que lévolution du 1 % logement pouvait poser problème et il a repris lidée de son éventuelle fiscalisation. Le 1 % sinscrit bien dans le sens que vous avez souhaité en lui demandant de sadapter à lévolution de la société, notamment en prenant en compte les aléas dans les parcours dinsertion des jeunes, dans les parcours professionnels et familiaux des accédants à la propriété et en mesurant les nécessités de la mobilité. Après le texte adopté à la fin de 1998, trois conventions ont été signées entre lEtat et lUnion déconomie sociale pour le logement. Elles ont permis la mise en place dun produit du 1 % baptisé SECURIPAS et dun PAS-travaux. Des garanties locatives sont également prévues ainsi que des possibilités de réservation par les entreprises chez les investisseurs privés. Le produit LOCAPAS permettra au 1 % de prêter aux investisseurs dans le locatif à loyer et à ressources plafonnés jusquà 40 % du coût de linvestissement, comme pour le parc locatif social, avec des taux entre 1 et 2 % et une durée égale à la durée de réservation locative. Nous attendons également la signature imminente de la convention entre lUESL et lUnion nationale des fédérations dorganismes HLM. Grâce à ces nouveaux produits, le 1 % aura un public plus individualisé et jouera un rôle de service gratuit pour ceux qui le solliciteront : les jeunes jusquà 30 ans et tant quils ne sont pas sous contrat de travail à durée indéterminée pour la garantie locative, les salariés confrontés à la mobilité, les accédants. Ces derniers bénéficieront de deux systèmes de garantie, lun en cas de baisse de ressources liée à une perte demploi pour tous les bénéficiaires de PAS, lautre en cas de perte de ressources dorigine familiale pour les salariés des entreprises cotisantes, qui conservent ainsi un petit avantage dans la mesure où elles considèrent le 1 % comme un salaire différé. Le 1 % connaîtra ainsi une nouvelle vie, mais il faudra faire un bilan à lissue de la convention de cinq ans. La question reste posée dune véritable traduction des innovations dans les pratiques de terrain de chaque collectivité. Peut-être la convention du 3 août 1998 mériterait-elle quelques tests dapplication de plus. Le rapporteur spécial a également évoqué la possibilité de développer des contrôles a posteriori afin dalléger les formalités. Notons toutefois que la distinction entre grosses réparations et entretien courant obligeait à un grand nombre dagréments que supprime la généralisation du taux de 5,5 %. Il a par ailleurs noté la nécessité dune politique foncière des collectivités locales. Je suis sûr que les propositions naîtront du débat entre le Parlement et le Gouvernement à ce propos. M. Jean-Louis Dumont a envisagé aussi la possibilité dun guichet unique de lANAH pour lhabitat privé. Sans doute la création dune véritable agence de lhabitat privé permettrait-elle de traiter plus facilement les cas de copropriétés dégradées où coexistent bailleurs privés et propriétaires occupants. Je lui donne acte par ailleurs quil ny a pas dADIL dans chaque département. Je suis ouvert à une généralisation. En ce qui concerne les compétences des organismes HLM, la discussion se poursuit entre lUnion et le secrétariat dEtat, les parlementaires peuvent bien sûr y être associés. Votre rapporteur pour avis a noté, comme plusieurs intervenants, la fragilité du secteur locatif social et je reprends volontiers son constat du « manque dappétence ». M. Jean Proriol a parlé pour sa part deffondrement. De fait, le nombre de logements financés par des PLA est tombé de 89 000 en 1994 à 66 000 en 1995, 59 000 en 1996 et 51 500 en 1998. Je reconnais que cette tendance ne sest pas inversée. Vous savez que je me suis rendu dans tous les chefs-lieux de région pour y rencontrer les représentants de 700 à 800 organismes HLM sur les 900 qui existent. Jai pris note de leurs suggestions et de leurs préoccupations. Leur prudence sexplique par leur crainte dune insuffisante garantie de la solvabilité des locataires qui pourrait compromettre leur équilibre financier si les impayés étaient trop nombreux. Il est vrai quaprès quatre années sans actualisation du barème de lAPL, le pouvoir dachat de ces aides a chuté de 8 %. La moitié des bénéficiaires ayant des revenus compris entre le RMI et le SMIC, il est clair quils ne peuvent compenser cette diminution en se serrant davantage la ceinture Mais la revalorisation de 1997 et les actualisations régulières intervenues depuis devraient permettre de rétablir au plus vite la solvabilité des locataires. Les organismes HLM ont aussi le sentiment que le 1 % est désormais prioritairement affecté au financement de laccession à la propriété. Il est vrai que le prélèvement de 7 milliards deux années de suite a pu faire croire que léquilibre des opérations locatives serait de plus en plus difficile. Cette crainte na plus lieu dêtre puisque laccord du 3 août 1998 prévoit que, dès 1999, 4,5 milliards seront destinés à léquilibre des constructions neuves et à des réhabilitations dans le secteur HLM. Les signataires sont certains que cet objectif sera tenu et lon pourrait même atteindre les 5 milliards, soit un niveau sans précédent du soutien au secteur locatif social depuis bien longtemps. Mes interlocuteurs ont aussi exprimé leur inquiétude quant à une généralisation des surloyers et à leur taxation, qui confinerait ces organismes dans le logement de plus en plus social. Ils craignent une ghettoïsation qui pourrait entraîner une augmentation de la vacance. Nous avons en la matière apporté des corrections sensibles puisque le produit de la taxe sur les surloyers a été réduit pratiquement de 60 %. Nous avons aussi réaffirmé que les organismes HLM ont vocation à satisfaire les besoins dune large gamme de demandeurs. Mme Janine Jambu a rappelé lattachement de son groupe à laide à la pierre. En décidant de revenir à cette formule en juillet dernier nous avons levé les dernières craintes qui justifiaient le gel de certains projets, les organismes pensant jusque là que le PLA fiscal aidait moins les projets que le PLA avec subvention. Telles sont donc les réponses que nous apportons pour remédier à la fragilité des montages financiers. Un meilleur financement de lEtat devra conduire à un loyer ne dépassant pas 90 % du loyer plafond antérieur. Pendant des années, on a produit des logements PLA dont le loyer était supérieur au plafond retenu pour le calcul de lAPL. Les ménages les plus modestes renonçaient à ces logements dont les loyers étaient pour eux prohibitifs. Les plus pauvres des résidents se trouvaient en quelque sorte captifs dans le parc HLM ancien et ne demandaient plus de logements neufs, tandis que les plus pauvres des nouveaux demandeurs attendaient que des logements se libèrent dans lancien. On aboutissait à une sorte de ségrégation sociale entre la partie neuve et la partie ancienne du parc HLM. En revenant à des logements PLA dont le loyer nest pas supérieur au plafond retenu pour lAPL, nous résolvons cette difficulté. Cétait une nécessité de la politique sociale mais aussi de la politique de la ville. Les organismes HLM ont aujourdhui de grandes perspectives. LÉtat est prêt à les aider à remplir leur mission sociale, ce qui doit les remotiver. En outre, ils savent désormais produire des logements de bonne qualité, de petits programmes mieux intégrés dans la ville qui trouvent facilement preneur. Il faut poursuivre dans cette direction, qui contribue à changer leur image, notamment dans le cadre de la requalification et de la restructuration urbaine. Grâce au renforcement des moyens du ministère de la ville, M Claude Bartolone nous y aidera. Lorsquil y a à la fois des vacances et de nombreuses demandes, il faut mener une politique hardie qui passe par ladaptation du stock existant. Il est souhaitable quà loccasion de la négociation des contrats de plan Etat-régions, les organismes HLM obtiennent également lappui des conseils régionaux et des conseils généraux qui ont tout à gagner à une requalification du patrimoine immobilier. Ces organismes doivent aussi faire des efforts pour offrir une gestion de proximité mieux personnalisée, quattendent désormais les jeunes ménages. Un changement dimage, un renforcement des aides publiques, une gestion renouvelée, sont autant de facteurs qui permettront de sortir de cette situation de fragilité du secteur locatif social. Plusieurs dentre vous ont considéré que, puisque les contraintes étaient moindres, on pouvait envisager daméliorer les aides à la personne. On a rappelé la suppression il y a quelques années du premier mois de versement de lAPL ; cela avait été fait pour lallocation-logement (AL) en 1983, il sagissait donc de rendre homogènes les conditions de versement des prestations gérées par les caisses dallocations familiales. En réalité, la suppression ne concerne pas le premier mois. LAPL est versée au 1er du mois suivant la signature du contrat de location. Le décalage peut donc nêtre que de quelques jours. La Conférence de la famille a consacré une partie de ses travaux aux disparités de barème des aides au logement. Ce sera lun des chantiers de préparation de la prochaine conférence. Nous devrions aller vers un rapprochement des barèmes pour éviter les distorsions entre lAPL et lAL ou entre secteur social et secteur privé. M. Alain Cacheux et dautres ont ressenti une sorte dinertie dans lapplication de la loi contre les exclusions. A notre connaissance, les résultats sont inégaux et les dispositifs de suivi ne sont pas assez performants. Nous y travaillons avec la direction générale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction. Les FSL fonctionnent bien, leur rôle a été élargi, leurs moyens accrus et ils sont consommés. Le problème ne se pose donc pas pour laction préventive. La production de logements dintégration progresse. Sur les neuf premiers mois de 1999, la consommation des PLA-I a progressé de 58 %, cest un petit signe. Il faut dire quaucun produit HLM navait jamais été aussi bien financé. Pour favoriser lacquisition-amélioration, nous avons porté lamortissement à 50 ans, accordé une subvention de 85 000 francs par logement, et une exonération de 15 ans de la taxe sur le foncier bâti. En ce qui concerne le numéro unique départemental, nous nous efforçons de prendre lensemble des textes dapplication du volet logement de la loi contre les exclusions avant denvisager dy recourir et nous ne le ferons quau vu dexpérimentations. Pour linstant nous avons pris 17 décrets, 5 arrêtés et 9 circulaires dapplication. Le numéro unique nest pas généralisé. A lexpérience, certaines difficultés informatiques nous invitent à la prudence. Nous avons retenu le premier trimestre 2000 comme date butoir pour faire aboutir les textes dapplication. La taxe sur la vacance est entrée en application. Certains le regrettent et M. Gilbert Meyer sest fait lécho dun article dans un journal satirique selon lequel le coût de perception serait supérieur aux recettes. Je vois mal comment on peut faire ce genre de calcul puisque les fonctionnaires qui perçoivent la taxe recouvrent lensemble des impôts locaux. Dès 1999, 200 000 mises en recouvrement ont été lancées dont 30 000 à Paris. Cest un ordre de grandeur, car nous lavons dit lors du débat parlementaire, et le Conseil constitutionnel la confirmé les propriétaires sont en droit de faire valoir des arguments pour justifier la vacance et sexonérer de la taxe. Lobjectif de celle-ci nest pas daugmenter les recettes de lEtat : son produit ira à lANAH. Nous souhaitons même que ce produit soit le moins élevé possible puisque lobjectif est de remettre en location les logements vacants. Récemment, M. Xavier Emmanuelli, président du Haut comité du logement des personnes défavorisées, a remis son rapport au Président de la République. A cette occasion, celui-ci sest félicité de la création dune taxe sur la vacance, en précisant quil voulait la faire lui-même mais ny avait pas réussi (Rires). M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis Il y a maintenant une meilleure majorité Grâce à lui ! M. le Secrétaire dÉtat M. Xavier Emmanuelli et le Président de la République partagent une autre de nos préoccupations. Il arrive souvent que des organismes HLM veuillent réaliser des programmes de logements sociaux, mais ne trouvent pas bon accueil dans une commune. Lexplication du Président de la République que je mefforce de vous rapporter fidèlement est que lui-même a eu tellement dennuis avec les quelques logements sociaux quil avait voulu faire, quil faut vraiment trouver des élus suicidaires pour en faire beaucoup ! Il a ajouté que si sa philosophie nétait pas de tout régler par la loi, dans ce cas il fallait que la loi oblige à la construction de logements sociaux dans toutes les communes. M. Jean-Pierre Brard Le Président serait-il gauchiste ! M. le Secrétaire dÉtat Cela rejoint nos travaux de préparation de la future loi « Urbanisme, habitat et déplacements ». Jespère que cette disposition ne donnera pas lieu à des querelles politiques mais traduira un choix de société partagé. M. Gilbert Meyer a regretté que les modalités de baisse de TVA sur les travaux dentretien fassent jouer aux artisans un rôle de banquier. Il est vrai quils acquittent une TVA de 20,6 % en achetant les fournitures et quils les facturent ensuite à 5,5 % aux clients. Mais il est prévu dans les textes dapplication que le délai de remboursement ne devrait normalement pas dépasser trois mois. Si la diminution de TVA sappliquait à lachat des matériaux, elle profiterait autant au travail au noir quau travail légal. Nous navons pas trouvé dautre solution que le remboursement sur facture pour éviter cette situation. Sur la CGLS, une mission a été confiée à lInspection générale des finances et à lInspection générale de léquipement. Nous attendons leurs conclusions, mais une réforme est certainement nécessaire. Nous en reparlerons bientôt. M. Jean-Marie Morisset a demandé si les communes pourraient avoir accès au PLUS. Auparavant, elles pouvaient effectivement construire avec des PLA-I ou des PLA à loyer minoré. Si ce dernier a été absorbé dans le PLUS, les communes peuvent encore faire des PLA-I. Nous envisageons, si le ministère des finances en est daccord, dautoriser par décret les collectivités locales à recourir au PLUS pour les acquisitions-améliorations. De petites communes qui veulent convertir quelques bâtiments disponibles, opération qui nintéresse pas forcément un organisme HLM, accéderaient ainsi à un prêt à 50 ans pour la partie acquisition. Je noublie pas la PAH. Son montant est passé de 600 à 800 millions en 1997. Il est vrai quil a été reconduit depuis lors, mais il sagit quand même dune augmentation de 33 % par rapport à la situation antérieure. La référence au PAP ne se justifie plus puisque ce prêt a disparu. Les services en trouveront une plus actuelle. Les aides de lANAH ont été majorées de 10 %, soit 200 millions. LANAH consommant difficilement ses crédits, sa dotation a longtemps stagné. Les 10 % de majoration et le fait quelle mobilise davantage sa trésorerie ont permis en 1999 22 % dengagements supplémentaires en OPAH, et ces opérations, dont nous avons fêté lan dernier le vingtième anniversaire, semblent bien fonctionner. Notre souci est de les stimuler plutôt que de les freiner. Mme Janine Jambu sinterroge sur lobjectif des 70 000 logements aidés. Nous avons en effet réduit la voilure, puisque lobjectif initial était de 80 000. Mais mieux vaut un objectif quil sera possible de financer. Les conditions nouvelles du PLUS y contribueront. Je précise à M. Jean Proriol que le taux est de 3,45 % sur la partie foncier et acquisition. Lamortissement du foncier sur cinquante ans sera très intéressant pour ces opérations à la campagne, mais aussi dans les zones urbaines tendues, où le foncier est plus cher. Mme Janine Jambu a posé le problème des organismes en difficulté, qui pourraient avoir du mal à appliquer le gel des loyers. Il y aura bien sûr des négociations, si le bas niveau des loyers est à lorigine de leurs difficultés. Lessentiel pour eux est de trouver le niveau des loyers qui pourra être le mieux solvabilisé : cest alors lEtat, avec lAPL, qui fera leffort. Mais les préfets doivent être vigilants sur ces budgets : le gel est la règle, lexception étant la prise en compte des difficultés de certains organismes. Mme Janine Jambu a évoqué lévolution préoccupante de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Elle a fait état dun taux de 6 %, et je ne la démens pas : en moins de dix ans, le poids du foncier bâti sur les coûts des HLM a presque quadruplé. Le phénomène a plusieurs causes, et votre commission des finances conduira avec le ministère des finances le nécessaire débat sur la révision des valeurs locatives. Celles-ci ont été surévaluées pour les HLM, parce que la dernière évaluation, dans les années 70, les a considérés comme neufs et placés dans une catégorie assez élevée. On sen est peu préoccupé à lépoque, parce quil existait des régimes dexonération assez avantageux avec des compensations par lEtat ; cest quand on en est sorti que sont apparues les difficultés. Nous explorons la piste dun correctif pour la taxe sur le foncier bâti, comme il en existe un pour la taxe professionnelle. Le foncier bâti est aujourdhui la seule taxe locale qui nait pas de correctif. Le foncier non bâti a vu la suppression de ses parts régionale et départementale ; la taxe dhabitation a fait lobjet de mesures au cours de deux législatures, 1981-1986 et 1988-1993, avec une exonération pour les bénéficiaires du RMI et un plafonnement pour les personnes assujetties à limpôt sur le revenu jusquà un certain seuil. Il ny a plus que le foncier bâti qui soit payé « plein pot » par tout le monde, et sur des bases injustes. Nous étudions donc la possibilité dun correctif, que nous négocierons avec le ministère de lintérieur et le ministère des finances. Il serait dautant plus justifié que les communes qui ont beaucoup de logements sociaux sont souvent celles où le foncier bâti est le plus élevé. Mme Janine Jambu a posé le problème des expulsions, en rapport avec la loi relative à la lutte contre les exclusions. Sur ce point, nous devons améliorer nos systèmes de suivi, pour pouvoir distinguer les dossiers davant la loi et les nouveaux dossiers. Certaines décisions dexpulsion qui sappliquent aujourdhui datent des années 1996, 1997 et même début 1998, car la loi contre lexclusion ne pouvait revenir sur des décisions judiciaires antérieures. Ces anciennes affaires expliquent que la ligne budgétaire du ministère de lintérieur qui sert à payer les loyers en substitution des locataires défaillants qui ne sont pas expulsés a explosé, passant de 200 millions à plus de 400 millions. On est arrivé à cette situation absurde où la ligne du ministère de lintérieur qui sert à traiter les échecs est plus abondée que la ligne du ministère du logement qui sert à les prévenir. Cest cette situation que nous essayons dinverser. Plusieurs intervenants ont affirmé leur attachement à la mixité sociale. Dans la nouvelle législation à laquelle nous travaillerons en 2000, nous devrons trouver les mécanismes qui rendront à toutes les villes, sans quaucune ne puisse sen excepter, les capacités dintégration sociale caractéristiques de la ville européenne. Cela exige que les programmes locatifs soient intégrés dans lensemble du tissu urbain, et quon rompe avec cette logique des quartiers spécifiques dhabitat social, sur lesquels pèse très vite une image de relégation. Un vaste chantier de recomposition urbaine souvre devant nous pour dix ou vingt ans au moins. Il exigera quaucune commune ne puisse saffranchir de sa part, ce qui appellera des décisions courageuses. M. Jean Proriol a évoqué le programme de 10 000 logements en résidence sociale, et regretté quil ne concerne que lIle-de-France. Mais la situation de cette région nous préoccupe beaucoup. Avant-hier au Sénat, interrogé sur les problèmes dhébergement durgence à Paris, jai dit que les efforts conjugués des secrétariats dEtat chargés de laction sociale et du logement ont permis de rétablir la capacité daccueil pour lhiver prochain. Mais jai souligné que, dans ma lointaine province, je ne connais pas de ville qui attende que lEtat mobilise des capacités pour des hébergements spécifiques. Les collectivités territoriales sont à pied duvre, elles connaissent leur marché foncier et immobilier. Ce nest quà Paris que lEtat doit demander aux associations de lui communiquer leurs projets, cependant que mes collaborateurs doivent inciter eux-mêmes les grandes sociétés offreuses de logements à donner la priorité aux organismes HLM Ce nest pas au niveau de lEtat, mais des communes, que cela devrait se faire. La ville-capitale persiste dans un état dassistance tout à fait rétrograde. Cela peut avoir des conséquences très lourdes. Au printemps, dans une ville de Seine-Saint-Denis, lincendie dun hôtel meublé a tué 4 personnes. Renseignements pris, il est apparu quun arrêté de fermeture avait été pris depuis longtemps, sans pouvoir être appliqué parce quon ne savait pas où reloger les gens. Nous avons demandé une enquête au préfet de région : elle a montré que 63 hôtels meublés étaient dans la même situation. Le drame peut donc se reproduire à tout moment. Cest pourquoi nous avons décidé de réaliser 100 résidences sociales dans un bref délai, et si possible une par commune ou par arrondissement au lieu de toujours les concentrer dans les mêmes communes. Pour éviter en effet den faire de nouveaux foyers ghettos, nous souhaitons quelles soient intégrées dans le travail social de secteur et que leur peuplement ne soit pas trop homogène. Telle est la signification de ce programme. Toutes les régions bénéficieront des mêmes financements ; sil existe un programme spécifique à lIle-de-France, cest en raison de ce problème des hôtels meublés dangereux. M. Jean-Michel Marchand a parlé du logement des handicapés. Une évaluation de la loi de juillet 1991 est en cours. Nous entendons souligner la nécessaire adaptabilité des logements construits, et notamment lobligation de prévoir un espace permettant ultérieurement linstallation dun ascenseur ; ainsi non seulement le handicap, mais le vieillissement, seront pris en compte dans la construction. M. Jean Proriol estime que la suppression du droit au bail, qui naidera que les locataires, est un signe négatif envers les propriétaires. Mais ces derniers profiteront de la baisse de la TVA plus que les locataires, qui ne bénéficieront pas beaucoup non plus de la baisse des droits de mutation : la disparition du droit au bail vient plutôt rééquilibrer les choses. Ce budget se caractérise en effet par un souci déquilibre, et la conviction que la politique du logement, pour être efficace, doit être globale : tous les segments de loffre doivent être soutenus, et, en conjuguant leurs capacités respectives, la production globale devrait pouvoir franchir le cap des 300 000. M. le Président de la commission Je souhaite reprendre une question de M. Jean-Michel Marchand sur linstallation abusive déquipements électriques dans des logements qui ne sont pas isolés. Dans nos discussions avec EDF sur la suppression des coupures de courant, nos interlocuteurs nous indiquent que de telles installations, réalisées par les propriétaires, font monter en flèche les factures délectricité, de sorte quEDF nest pas en état de garantir la fin des coupures. Je connais des cas dans ma circonscription, et il sagit souvent des plus pauvres. Peut-être faudrait-il prévoir dans la loi « Urbanisme, habitat et déplacements » une disposition pour éviter cela. Souvent les propriétaires font ces installations en supprimant un chauffage collectif qui existait, pour se décharger de leurs responsabilités. M. le Secrétaire d'Etat La loi relative à la lutte contre les exclusions a prévu des mécanismes de prévention pour les impayés. Pour le téléphone, le décret du 8 mars a créé un fonds pour les impayés, et laffaire a été arrangée avec les grands opérateurs. La charte de solidarité eau, qui expire fin 1999, est en cours de renégociation entre les grands distributeurs et le ministère des affaires sociales. La charte de solidarité énergie est déjà opérationnelle : elle a représenté en 1998 200 millions de francs de dotations et aidé 200 000 foyers. Il est vrai que le recours au chauffage électrique, quand il ne saccompagne pas de lisolation nécessaire, aboutit à des situations absurdes. Nous recommandons au parc social daffecter en priorité les PALULOS à des opérations propres à réduire les charges, et celles de chauffage sont parmi les plus importantes. M. le Président Ce débat est très intéressant, mais compte tenu de lheure tardive, je vous prierai de limiter vos interventions à deux ou trois minutes. M. Pierre Ducout - Dans ce budget vous inscrivez la réalité du droit au logement pour tous et je men félicite. Je voudrais, pour ma part, faire quelques observations sur les communes périurbaines. On y observe une forte augmentation de laccession sociale à la propriété, due à la baisse des taux dintérêt, au prêt à taux zéro et à la réduction des droits de mutation. Pour préserver léquilibre de lhabitat, il est essentiel que les documents durbanisme soient les plus clairs et les plus complets possibles. Les crédits prévus pour les agences durbanisme sont-ils suffisants pour que lEtat accompagne lélaboration ou la révision des schémas directeurs ? Vous avez mentionné laugmentation des crédits aux FSL, notamment pour aider les accédants en difficulté qui passent devant les commissions de surendettement. Continuez-vous à encourager le maintien dans les lieux des accédants ? Lexpérience montre que cest souvent un vrai parcours du combattant. Dans les communes périurbaines, on constate souvent un déficit en logements locatifs sociaux, les crédits PLA allant en priorité aux centres-villes. Allez-vous donner des instructions pour que ces communes bénéficient davantage des PLA ? Il faut savoir quon ne compte plus comme logements sociaux les accessions anciennes à la propriété. Or nous avons beaucoup de logements dits « Chalandon » dans nos communes. En ce qui concerne laccueil des gens du voyage, il est effectivement important de porter à 70 % la contribution de lEtat au financement des aires de stationnement. Pourriez-vous donner des instructions aux préfectures pour que ce taux soit applicable aux aires dont la construction va être engagée avant même ladoption de la loi ? Sinon, cela va entraîner des retards dans les travaux prévus. On a évoqué le problème des bases locatives servant au calcul de la taxe dhabitation et de la taxe sur le foncier bâti. Je rappelle que les commissions communales des impôts ont le pouvoir de réviser leur évaluation et dy introduire un peu plus de justice. Avant de penser à une nouvelle loi, peut-être faudrait-il les inciter à user de cette capacité. Dans beaucoup de communes, ces commissions ne fonctionnent pas car les maires ne veulent pas prendre de risques dans ce domaine. M. Léonce Deprez - Nous avons bien compris et apprécié vos efforts pour rendre votre politique plus lisible. Toutefois sa dimension transversale apparaît beaucoup moins clairement. Quelle est sa cohérence avec la politique daménagement du territoire, avec la création des pays et des agglomérations, dont nous venons de débattre pendant des mois ? Vous avez annoncé une loi « Urbanisme, habitat et déplacements » : naurait-elle pas dû être intégrée dans la politique daménagement du territoire ? Le logement et les déplacements en sont en effet deux aspects fondamentaux. Mme Odile Saugues - Je me félicite de la création du PLUS. Cest une bonne mesure mais on observe en pratique que les directions départementales de léquipement obligent les offices HLM à déposer des dossiers beaucoup plus tôt quauparavant et ce peut être un obstacle à la consommation des PLUS. Compte tenu de lextension à tous les travaux de la baisse du taux de la TVA , quadvient-il de laccord tripartite de décembre 1998 ? Enfin, il serait important que les représentants des locataires participent plus activement aux conseils dadministration des offices HLM. Quelles mesures envisagez-vous pour les y inciter ? M. Etienne Pinte - Je voudrais vous faire part des grandes difficultés que rencontrent certaines communes pour appliquer la loi sur la ville en ce qui concerne lhabitat social. Cette loi prévoit que les agglomérations de plus de 100 000 habitants doivent avoir au moins 20 % de logements sociaux et 10 % de bénéficiaires des aides au logement. Le principe est bon, mais la loi du 26 mars 1996 a modifié la définition des logements sociaux ; depuis, ma ville, Versailles, natteint plus le taux de 20 % malgré ses 6 000 logements sociaux : il en manque 400. Malgré la signature dun programme daide à lhabitat, la modification du POS pour favoriser la construction des logements sociaux et lengagement de trois OPAH, je narriverai pas à réaliser ces 400 logements dans un délai raisonnable. En effet, jai une commune très atypique : 17 % du territoire appartiennent au ministère de la défense, 31 % au ministère de la culture et 13 % au ministère de lagriculture et des forêts. Il ne me reste donc que 37 % du territoire, déjà urbanisé à 99 %. De surcroît nous avons 250 hectares de sites sauvegardés, 160 hectares de sites inscrits et 11 hectares de sites classés, cest à dire 420 hectares quasiment gelés. A limpossible nul nest tenu. Je fais tous les efforts nécessaires pour retrouver le taux de 20 % mais je ne me vois pas obtenir de vos collègues Richard, Trautmann et Glavany le droit de construire des logements sociaux dans le camp de Satory, dans le domaine du château de Versailles ou dans les forêts domaniales ! (Rires) Je vous demande donc, Monsieur le ministre, de prévoir dans la prochaine loi « Urbanisme, habitat et déplacements » une disposition me permettant dobtenir au moins des délais supplémentaires et de ne pas avoir à reverser 15 millions de francs qui ne profiteraient pas à ma ville. M. Roger Meï Vous avez, Monsieur le ministre, répondu en partie à mes interrogations. Je voudrais cependant souligner que quand nous acceptons de construire des HLM dans nos communes, nous prenons le risque de garantir les emprunts contractés par les offices HLM. Ceci devrait être pris en compte. Je voudrais évoquer le problème des séismes. Nous avons déjà eu dans la région de Marseille de petits tremblements de terre dune intensité de 3 ou 4 sur léchelle de Richter et il existe un risque de tremblements plus importants pouvant provoquer des dégâts considérables dans une région non préparée. Imaginez la catastrophe et la panique que cela provoquerait dans une grande ville comme Marseille. Je souhaiterais donc que soit instituée une commission détude de ce problème pour aboutir à une réglementation qui pourrait être vérifiée par les services déconcentrés de lEtat. Actuellement, ils ne soccupent pas de cet aspect. Autre question, la législation prend maintenant en compte les problèmes dus à lamiante et au plomb, mais pas les radiations électriques dues à la présence de lignes à haute tension. Il y a des dizaines de lignes de 100 000 à 300 000 volts dans ma commune et je souhaite quon réfléchisse à une réglementation sur les nuisances quelles peuvent induire. M. Jean-Luc Warsmann - Je suis heureux, Monsieur le secrétaire dEtat, que vous ayez annoncé votre intention de stimuler les opérations damélioration de lhabitat. Je vais dailleurs tout de suite vous en donner une occasion dans le département des Ardennes. Je vous ai alerté dès le mois daoût à ce propos, mais la situation ne fait que saggraver. Entre 1998 et 1999, la dotation départementale destinée aux opérations programmées damélioration de lhabitat est tombée de 20,5 à 18,8 millions de francs, ce qui représente un déficit de financement de lordre de 8 millions. Dautre part, pour la prime damélioration à lhabitat, cette dotation départementale nest que de 7,5 millions alors que les dossiers soumis exigeraient 10 millions et demi. Derrière tous ces chiffres, il y a bien entendu des problèmes individuels innombrables car ces aides sont indispensables pour les personnes à revenus modestes, en particulier les personnes âgées. Je souhaite donc vivement que vous proposiez une solution. Peut-être pourrait-on transférer des crédits PLA restés inutilisés. En tout cas, il est urgent de réagir, si possible avant lhiver, car nombre de projets touchaient à lisolation ou au chauffage du logement. M. Jean-Pierre Brard - Le patrimoine locatif social joue un rôle essentiel dans léquilibre de lhabitat et dans la préservation du tissu social. Compte tenu de lenjeu et des priorités définies par le Gouvernement, on pouvait espérer que les bailleurs institutionnels tiendraient à assumer leurs responsabilités en matière de logement social. Or, jai pu constater dans la bonne ville de Montreuil que la SCIC, au lieu de se montrer exemplaire, sexonérait totalement de cette exigence sociale elle fait preuve de la même arrogance à Bagneux par exemple. Malgré lopposition des élus et des représentants des locataires, elle a décidé de mettre en vente un groupe dimmeubles proches du métro, où vivait depuis longtemps une population socialement équilibrée. Pour ce faire elle a déconventionné son patrimoine de logements sociaux, estimant que ceux-ci, en raison de leur situation, trouveraient facilement acquéreurs comme si les gens modestes pouvaient parfaitement se déplacer à pied ! Pour sortir de limpasse, nous avons rencontré le directeur départemental de la SCIC qui ne nous a tenu que des propos lénifiants. Dès que nous avons franchi sa porte, il sest hâté de ne pas bouger et même, des pressions ont été exercées sur les locataires âgés pour les pousser à signer de nouveaux baux consacrant la sortie de leur logement du patrimoine social. Le premier résultat de ce comportement odieux a été de détruire le liant social au sein de cette population stable : on a opposé ceux qui ont fini par se plier de guerre lasse aux demandes de la SCIC et ceux qui continuent de résister. Ces méthodes portent atteinte à lhonorabilité de la prestigieuse maison dont cette société est la filiale. Elles vont également contre la politique du Gouvernement et des élus, auxquels les responsables de la SCIC témoignent ouvertement leur mépris. Compte tenu de lhumanité que vous faites prévaloir dans lexercice de vos responsabilités, ne pensez-vous pas quil est temps dinterdire un tel cynisme et de garantir effectivement laffectation sociale des logements partout où il ny a pas consensus en faveur dautres choix ? M. Patrick Rimbert - Comme vous lavez rappelé, le logement est le plus gros poste de dépenses des ménages et, en fonction du revenu, cest donc aussi le principal facteur dinégalité. Vous avez aussi souligné quen raison de sa « traçabilité », le même logement était source de ponctions fiscales : en la matière, on prélève beaucoup plus quon ne rend ! Depuis deux ans et demi vous avez entrepris de redonner confiance aux bailleurs et aux locataires du secteur social privé et le verre commence à se remplir. Mais, aujourdhui, les perspectives changent : le Parlement a voté une loi sur laménagement du territoire et une loi sur lintercommunalité qui font que les projets ne sont plus des projets individuels, mais des projets territoriaux. Cest sur létendue de tout un territoire quil faut désormais appliquer les objectifs définis par le Gouvernement. Or lexemple que vient de donner M. Jean-Pierre Brard montre que certains vont contre cette logique daménagement du territoire : ne faudrait-il pas en tenir compte dans la politique du logement, quitte à discriminer le cas échéant ? La politique de renouvellement urbain pose, dautre part, le problème des outils à utiliser pour mener la politique foncière et pour restructurer les villes en y assurant la mixité sociale. Cela simpose dautant plus que, sil est facile de trouver un opérateur pour le bâti, il nen va pas de même pour les autres secteurs dintervention. Lunité dun projet se trouve ainsi remise en cause. On ne peut plus concevoir des programmes locaux de lhabitat au seul niveau de la commune : ils doivent concerner lensemble dune aire urbaine si lon veut obtenir un résultat cohérent. Est-ce que les contrats de ville, désormais territorialisés, permettront de disposer des moyens nécessaires à cette politique, sachant que je suis sceptique quant à la deuxième enveloppe ? La mobilité accrue pose aussi un problème de gestion des aides au logement. On peut très rapidement perdre le bénéfice de lAPL quand son revenu augmente mais, lorsquil diminue il peut se passer longtemps avant quon la perçoive ou quon recommence à la percevoir. En outre, les critères appliqués par les organismes gestionnaires sont très mal connus. Enfin, il conviendrait que les 100 000 apprentis dont on va avoir besoin dans le secteur du logement bénéficient de cette APL aussi facilement que les étudiants. M. Daniel Vachez - Je ne reviendrai pas sur la situation préoccupante qui est celle de Ile-de-France, où nous navions pas en 1998 la moitié des crédits prévus et où 1999 risque dêtre pire encore, non plus que sur le faible nombre de CES engagés par les organismes HLM. Mon propos sera tout entier consacré à laccueil des gens du voyage. Jai noté avec satisfaction que, malgré le retard pris dans lexamen de la loi, ce budget y consacre des crédits importants. Les 50 millions destinés à laménagement de nouvelles aires daccueil permettront doffrir 715 emplacements, ce qui est peu mais réaliste au vu du nombre de projets présentés. Quant aux 25 millions inscrits au budget des affaires sociales, ils représentent environ 5 000 allocations logement temporaires, ce qui est conforme au nombre demplacements déjà créés. Je souhaiterais simplement savoir si des conventions pourront être passées entre lEtat et des organismes gestionnaires avant le vote définitif de la loi. Dautre part, quelles mesures avez-vous prises pour létablissement des schémas départementaux : comment seront financées les études ? Enfin, que fera-t-on pour les grands rassemblements de 100 à 150 caravanes : avez-vous demandé à vos services de rechercher des terrains ? M. le Secrétaire d'Etat Sagissant de la réalisation des documents durbanisme, M. Ducout, elle fait pour lessentiel lobjet dune globalisation au sein de la DGD. Peut-être les services de lEtat ne sont-ils pas assez nombreux pour rendre les prestations que vous souhaiteriez, mais il existe aussi un corps de professionnels apte à aider les collectivités. Sagissant du développement urbain, le texte auquel nous travaillons proposera une rénovation des documents existants, afin de sortir de la logique dextension des emprises qui marque encore trop le code de lurbanisme et, naturellement, la loi foncière de 1967. Cependant, depuis les années 60, diverses lois ont ajouté aux procédures existantes de nouveaux instruments et de nouvelles règles : la loi dorientation sur la ville a institué les PLH, la loi sur lair a généralisé les plans de déplacement à toutes les villes de plus de 100 000 habitants. Les schémas durbanisme commercial sont également apparus. Nous sommes maintenant devant tout un ensemble quil sagit de rendre cohérent car ces dispositions contraignantes aboutissent souvent à de lourds contentieux, les collectivités y manquant parfois involontairement. Nous ne pouvons laisser ainsi ruiner nos efforts. Nous allons essayer de revenir à un urbanisme de contenu, ce qui conduira à alléger les procédures. Ce sera notre tâche à tous. Les instructions sur la programmation des constructions de logements sociaux sont destinées aux agglomérations principales et visent à favoriser le plus possible ladaptation aux besoins. Dans les zones rurales, il faut veiller à ce que la création de logements neufs ne déséquilibre pas loffre locative existante, ce qui pourrait favoriser la vacance. En ce qui concerne les gens du voyage, comme M. Vachez la relevé lui-même, les dispositions ont déjà été prises pour anticiper lapplication des 70 %, à la date où le Comité interministériel des villes la décidé, soit le 2 septembre dernier. Les opérations ne devraient donc pas être différées en raison du retard de ladoption de la loi. Cela vaut pour les aides aux investissements ; en revanche pour le fonctionnement, nous sommes bien tributaires du vote de la loi. M. Ducout considère que les commissions communales des impôts pourraient être plus actives. Il est vrai quelles semblent dautant plus performantes que la commune est petite et que leurs membres connaissent donc mieux la situation personnelle des intéressés. Il sest également préoccupé du maintien dans les lieux des accédants en difficulté. Les nouveaux dispositifs profiteront à tous les accédants, y compris pour les HLM, et cette sécurité nouvelle permettra dalléger le coût des dispositifs complémentaires prévus par certains constructeurs. Nous nexcluons toutefois pas que certains accédants soient sinistrés, par exemple à la suite dun deuil ou dun grave problème de santé. Cest pourquoi, dans la loi relative à la lutte contre les exclusions, nous avons, avec laccord du ministre de la justice, proposé de donner aux communes un droit de préemption sur les ventes à la barre, ce qui leur permettra dacquérir sans surenchérir au bénéfice des organismes HLM pour lesquels lÉtat assurera le financement de lintervention. Cela évitera peut-être que la vie des accédants en situation désespérée soit entièrement bouleversée. Il faut faire connaître cette disposition car certains professionnels abusifs profitent de ces ventes aux enchères en se disant quils parviendront bien à faire vider les lieux. M. Deprez m'a demandé de préciser les aspects transversaux de la politique du logement. La loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire, adoptée à linitiative du ministre de laménagement du territoire, donne une perspective et la loi sur lintercommunalité du ministre de lintérieur donne un cadre. Il appartient au ministre en charge du logement et de lurbanisme de les compléter par de nouveaux outils opérationnels. Tel sera lobjectif de la loi « Urbanisme, habitat et déplacements » sans doute faudra-t-il lui trouver un titre plus poétique . Cest dans ce cadre, M. Rimbert, que nous devrons armer mieux les collectivités locales confrontées aux missions complexes dun développement urbain moins éclaté, mieux maîtrisé et plus diversifié. Cela vaut, bien sûr, pour les agglomérations, mais aussi pour les pays. A ce propos, mon ministère na jamais été réticent quand un conseil général lui a demandé de négocier une convention particulière intégrant les préoccupations du milieu rural. Mme Saugues a fait état de rigidités dans les calendriers de production des dossiers par les DDE. En fait, nous leur recommandons daider le plus possible à létalement des financements sur toute lannée car cest au quatrième trimestre quarrivent tous les dossiers. Toutes les suggestions pour favoriser cet étalement seront les bienvenues. Par ailleurs, laccord de 1998 demeure pleinement valable, son application sera même facilitée par des dispositions fiscales prises depuis lors. En ce qui concerne les élections des représentants de locataires, pour lesquelles 3,8 millions de ménages sont électeurs, les dates ont été fixées entre le 15 novembre et le 15 décembre par les 600 organismes concernés. Pour mobiliser les électeurs, un spot télévisé a été réalisé en partenariat avec lUnion des organismes HLM. Il sera diffusé 300 fois entre le 14 novembre et le 1er décembre sur France 3 Régions et dans les DOM. Il a été présenté hier à la presse et je serais heureux quelle donne un large écho à ces élections, rendant ainsi un grand service à la citoyenneté active. On doit en effet souhaiter que la participation soit bien meilleure quen 1996, car moins de 28 %, ce nétait guère glorieux. M. Pinte a évoqué la situation particulière de Versailles. Peut-être ne faut-il pas exclure, sans mettre à mal ni le parc du château, ni le camp de Satory, ni les forêts, de trouver encore quelque espace disponible pour le logement social. Sil faut que nous appuyions vos démarches auprès des ministères concernés, nous le ferons volontiers. Il y a aussi, dans la ville que je nadministre plus mais que je connais toujours très bien, un secteur sauvegardé, ce qui ne nous a pas empêchés de promouvoir le secteur locatif social. Lexercice dun droit de préemption urbain nous a notamment permis de prendre connaissance de toutes les déclarations daliéner et, chaque fois que nous repérons un logement, nous exerçons ce droit. M. Meï a soulevé le problème des garanties. Jy suis particulièrement sensible, dautant que la commune dont je viens de parler a accordé en moyenne plus de 60 millions de garanties chaque année depuis 10 ans. Il est clair quil faut assurer une très bonne gestion des organismes HLM car, à défaut, notre responsabilité peut très vite être engagée. Il existe bien sûr une réglementation relative aux risques sismiques, qui concerne quelques zones en métropole et les DOM. Des travaux sont en cours pour renforcer le dispositif, autour notamment de lidée dune intervention obligatoire dun contrôleur technique avant la délivrance des permis de construire. En ce qui concerne les nuisances électromagnétiques des lignes à haute tension, qui ont fait lobjet de débats récents, le dossier relève plutôt des ministères de lindustrie, de lenvironnement et de la santé. Il est dit souvent que la réalité du risque nest pas établie, mais, dès lors que la population sinquiète, nous devons lui apporter des réponses. M. Marcovitch a traité de la clause résolutoire. Il est vrai que les tribunaux tiennent souvent compte de lengagement premier du locataire à payer son loyer pour appliquer cette clause doffice. Dans le cadre de la loi relative à la lutte contre les exclusions nous avons instauré un délai de deux mois avant lexamen de lassignation, pendant lequel les services sociaux se mobilisent pour adresser un rapport au juge qui peut accorder un délai lorsque la solvabilité est rétablie ou quun plan de redressement permet de lenvisager. Nous manquons encore de recul pour apprécier lefficacité de cette disposition mais je suis persuadé quelle modifiera la perception des magistrats. Elle est, avec la démarche préventive que nous avons voulu faire prévaloir, la clé de voûte de la réforme. M. Warsmann, les retards de financement dont vous avez parlé seront réglés avant la fin de lannée. Je vous assure quen lan 2000 il ny aura plus de files dattente dans les Ardennes. Je suis sensible au problème que vous avez soulevé, M. Brard, et jai indiqué au Président de la SCIC que les projets de déconventionnement devaient rester exceptionnels et quil convenait de tenir compte de la situation des locataires, de létat de la demande et de loffre de logement. Un tel projet implique, de toute façon, une concertation approfondie avec lensemble des partenaires, dont les locataires eux-mêmes et les collectivités territoriales. Je resterai extrêmement attentif au problème. La SCIC étant une filiale de la Caisse des dépôts et consignations, les représentants de lAssemblée nationale au conseil de surveillance pourraient envisager une démarche afin dobtenir le soutien de la maison-mère. M. Rimbert, jai déjà répondu en partie sur lAPL et jai précisé quil y aurait cohérence entre les lois en préparation notamment dans le traitement des pays et des agglomérations. Quant aux pertes de revenus, elles sont mieux prises en compte pour le calcul de lAPL que ne le sont les hausses. Les hausses donnent lieu à une révision annuelle tandis que les baisses sont prises en compte immédiatement pour les chômeurs et le seront dans un délai de quatre mois pour les jeunes à brève échéance. Sans doute faut-il encore améliorer cette situation. Je vous ferai transmettre les éléments de réponse concernant lallocation logement des apprentis mais ils font évidemment partie de ces jeunes dont nous voulons faciliter linsertion. Je rappelle que pour construire des résidences sociales qui leur sont destinées, on peut utiliser le PLA-I qui est le mode de financement le plus favorable. Une de ces résidences est dailleurs en construction dans ma commune. Jen viens aux problèmes des gens du voyage. Jai déjà également répondu, M. Vachez, en ce qui concerne lanticipation de lapplication des 70 %. La lecture du projet qui aurait dû avoir lieu au Sénat le 23 novembre serait reportée au 25 ou 26 janvier 2000. Dici là nous attirerons peut-être lattention des préfets sur la possibilité de faire établir des schémas ou des compléments aux schémas qui existeraient afin de prendre en compte les problèmes des grands groupes de voyageurs, de plus en plus nombreux. A ce propos, je me suis entretenu avec le Président de la Fédération protestante de France car beaucoup de gens du voyage sont de confession évangélique et ces grands déplacements ont souvent pour objet des rassemblements religieux. Il est en relation avec les responsables nationaux des églises évangéliques. Nous espérons que les pasteurs pourraient jouer un rôle de médiation dans les communes daccueil. Peut-être pourrons-nous amener ceux qui conduisent ces groupes à prévenir de leur parcours plutôt quà faire confiance aux rapports de force. Il faut sortir dune logique où le rejet de la part des sédentaires saccompagne de voies de fait de la part des itinérants. LEtat cherchera à faciliter lapaisement, y compris lors de déplacements des grands groupes. Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission de la production et des échanges a émis un avis favorable à ladoption des crédits du logement et de lurbanisme pour 2000. _____________ N°1866-XI. - Avis de M. Alain Cacheux, au nom de la commission de la production, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Equipement, transports et logement : logement et urbanisme. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Le droit au prêt à 0 %-ministère du logement est ouvert pour trois catégories dopérations : construction ou acquisition dun logement neuf, acquisition dans lancien avec travaux (aux termes des arrêtés du 2 octobre 1995, les logements doivent avoir été construits depuis vingt ans au moins à la date de lémission de loffre de prêt et le montant des travaux damélioration être au moins égal à 35 % du coût de lopération) et location-accession. () Le coût de labsence dintérêt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités de lavance et les mensualités qui seraient perçues par un emprunt de même montant et de maturité identique à un taux T : ce coût représente la subvention due, dont la proportion par rapport au montant du prêt varie selon le revenu imposable du ménage et a été fixée par un arrêté du 2 octobre 1995. Par convention en date du 5 décembre 1995, lÉtat a donné mandat à la Société de gestion du Fonds de garantie de laccession sociale à la propriété (SGFGAS), déjà chargée depuis 1993 de la gestion de la garantie des prêts à laccession sociale, de recueillir les déclarations de prêt à 0 % auprès des banques, de gérer loctroi de la subvention, den effectuer le versement aux établissements de crédit et de diligenter déventuels contrôles. Les banques déclarent à la SGFGAS les prêts au fur et à mesure de leur « mise en force » par déblocage des fonds en faveur des emprunteurs. Les subventions dues aux établissements de crédit sont versées en fin de mois par la SGFGAS en fonction de ces déclarations. () Lun des éléments de confort essentiel suivants fait défaut : eau, toilettes et installations sanitaires. () Par dérogation aux dispositions des alinéas 1er et 2 de lart. 2 de larrêté du 20 novembre 1979 modifiés, le plafond de travaux subventionnables est porté à 85 000 francs lorsque le logement est situé dans un territoire rural de développement prioritaire (TRDP) caractérisé par son faible niveau de développement économique ou sinsère dans une OPAH visant à la requalification de copropriétés dégradées. Des dispositions particulières sont également prévues pour les travaux concourant à lamélioration de la situation des personnes à mobilité réduite (50 % du coût réel des travaux dans la limite dun montant de 40 000 francs) ou à des travailleurs soumis à des contraintes particulières. () Les données et résultats de l'année 1998 ne sont pas à ce jour encore disponibles auprès de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. () Cette tendance sest amplifiée depuis 1991, bien que lannée 1995 marque une hausse conjoncturelle des produits financiers. () Aux termes de la circulaire n° 96-44 du 3 juillet 1996, sont susceptibles dêtre financés par un prêt locatif intermédiaire : la construction de logements locatifs (y compris, le cas échéant, lacquisition de terrains), lacquisition de logements neufs en vue de leur location, lacquisition de logements suivie de leur amélioration (à condition que les travaux damélioration représentent au moins 15 % du prix dacquisition), lacquisition de locaux ou dimmeubles non affectés à lhabitation et leur transformation ou aménagement en logements et les travaux de transformation en logements de locaux ou dimmeubles non affectés à cet usage. () Avant PLA fiscal : il s agit dune étude a été conduite à lépoque où le taux des prêts PLA était de 5,8% et on de 4,3% ou 3,55% ; il sagit de plus de plans de financement définitifs Après PLA fiscal : il s agit dune exploitation de plans de financement prévisionnels sur des opérations agréées en 1997 tels quils figurent dans la base de données SIGAL de la DGUHC () Cette quotité ne fait dailleurs plus lobjet de plafonnement. () Larticle 126 permet désormais à toute personne qui loue un logement meublé à un bailleur louant habituellement plus de quatre logements meublés et que la location saccompagne ou non de prestations secondaires de demander létablissement dun contrat écrit dune durée au moins égale à un an, dès lors que logement loué constitue la résidence principale de lintéressé. () La décision du Conseil constitutionnel n°98-403 DC du 29 juillet 1998 a précisé que cette mesure, conforme à la Constitution, ne saurait toutefois être comprise comme conférant au bénéficiaire un titre doccupation à lexpiration de la durée de réquisition au cas où le représentant de lÉtat dans le département ne lui aurait pas proposé un logement correspondant à ses besoins et disponibilités. () Le compte rendu intégral de cette audition, qui était ouverte au public, sera annexé au Journal Officiel (Débats parlementaires) du 16 novembre 1999. |