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le 9 novembre 1999

N° 1861

    ______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

    ONZIÈME LÉGISLATURE

    Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

    AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR
    LE PROJET DE
    loi de finances pour 2000 (n°1805),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 1


AFFAIRES ÉTRANGÈRES



Rapporteur spécial : M. Yves TAVERNIER

Député

____

    (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

                      Lois de finances.

    La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de  M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER : UNE STABILISATION CONFIRMÉE, UNE PROMESSE DE REDRESSEMENT 15

I.– UNE GESTION 1998 SOUS TENSION 15

II.– UN BUDGET RECOMPOSÉ EN 1999 17

A.– UN CHANGEMENT CONSÉQUENT DE NOMENCLATURE 17

B.– UN CHANGEMENT RELATIF D’ÉCHELLE 18

III.– UNE STABILISATION CONFIRMÉE EN 2000 20

A.– UNE CROISSANCE GLOBALE TIMIDE 20

B.– DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES 23

C.– UNE MOINDRE INFLUENCE DE L’EFFET CHANGE-PRIX 23

IV.– LA NÉCESSITÉ DE RETROUVER DES MARGES DE MANŒUVRE 27

A.– RESPONSABILISER LES SERVICES 27

B.– AFFECTER LES DROITS DE CHANCELLERIE AU BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 28

CHAPITRE II : UNE RATIONALISATION DES MOYENS DES SERVICES 30

I.– UNE ÉVOLUTION IMPORTANTE DES STRUCTURES 31

A.– UNE ADMINISTRATION CENTRALE RÉORGANISÉE 31

B.– UNE CARTE DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE EN MOUVEMENT 33

    1.– Un réseau comparable à celui de nos principaux partenaires 34

    2.– L’évolution récente de la carte diplomatique et consulaire 37

    3.– L’adaptation de la carte aux nouvelles missions des postes 40

    a) Une coopération accrue avec nos partenaires 40

    b) L’évolution du rôle des consulats 41

    c) Le développement de nouvelles formes de représentations 42

II.– LE PERSONNEL : LA FIN DE L’HÉMORRAGIE 43

A.– L’ARRÊT DE LA CHUTE DES EFFECTIFS 43

    1.– La nécessité de mettre fin à la réduction des moyens en personnel 43

    2.– L’importance de l’inversion de tendance en 2000 44

B.– UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS 47

III.– LES MOYENS MATÉRIELS DE FONCTIONNEMENT 48

A.– LA MODERNISATION DE LA GESTION DU MINISTÈRE ET DES POSTES 48

    1.– La globalisation des crédits de fonctionnement 48

    2.– La gestion unifiée des services de l’État à l’étranger 51

B.– DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT REGROUPÉS 53

    1.– Les frais de réception et de voyages exceptionnels 53

    2.– Le fonctionnement courant 54

IV.– LES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS 57

A.– L’AUGMENTATION DES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT 57

B.– LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA RÉHABILITATION DES CONSULATS 58

CHAPITRE III : DES MOYENS D’INTERVENTION EN RÉDUCTION 61

I.– UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE INTERNATIONALE 61

A.– UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CONTRIBUTIONS FRANÇAISES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES 62

    1.– Une nouvelle baisse des contributions obligatoires 62

    2.– La reconstitution des crédits d'intervention volontaire 64

B.– UNE CONTRACTION GLOBALE DES AUTRES CRÉDITS D'INTERVENTION DE POLITIQUE INTERNATIONALE 69

    1.– Les interventions de politique internationale : une nouvelle baisse des dotations 69

    a) La réduction des crédits de l'aide alimentaire 70

    b) La baisse des crédits d'intervention internationale 70

    2.– La poursuite de la réduction des concours financiers : le signe de l'amélioration constante de la situation économique en Afrique 73

II.– LA PROGRESSION DES INTERVENTIONS D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ 74

A.– L'AIDE AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER : UNE NOUVELLE AUGMENTATION DE LA DOTATION 75

    1.– Les crédits d'assistance et de solidarité 75

    a) Les actions de rapatriement 76

    b) Les actions de sécurité et d'assistance 78

    2.– Les crédits facilitant la vie des Français à l'étranger 79

B.– LA PRISE EN CHARGE DES RÉFUGIÉS 80

    1.– L'Office français de protection des réfugiés et apatrides 80

    a) Le statut et les missions de l’Office 80

    b) Le budget et les activités de l’Office 81

    2.– Les subventions d'assistance aux réfugiés 83

III.– UNE CONSOLIDATION DES MOYENS DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION 83

A.– LA COOPÉRATION CULTURELLE 84

    1.– La réorganisation des crédits de coopération culturelle et scientifique 84

    2.– Le développement de l’enseignement français à l’étranger et
    la place de la langue française sur la scène internationale
    87

    a) Les crédits de l'enseignement français à l'étranger 83

    b) Le statut international du français 85

    3.– Le renforcement de l’action audiovisuelle extérieure 91

B.– LA COOPÉRATION TECHNIQUE 92

    1.– La rationalisation de la coopération technique au développement 92

    2.– La réorientation de la coopération militaire et de défense 94

C.– LES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION 95

D.– LES VOIES D’UNE AMÉLIORATION DE LA RÉFORME DE
LA COOPÉRATION
96

    1.– Prendre en compte la dimension européenne de la coopération au développement 97

    2.– Renforcer nos positions au sein des Nations Unies 97

    3.– Valoriser notre action en faveur du développement 98

    4.– Inscrire notre politique de coopération au cœur du débat public 99

EXAMEN EN COMMISSION 100

OBSERVATION ADOPTÉE EN COMMISSION 99

INTRODUCTION

    L’entrée en vigueur de la réforme de l’organisation du ministère des Affaires étrangères, annoncée au début de l’année 1998, et caractérisée principalement par l’intégration de l’ancien secrétariat d’État à la Coopération, devenu entre-temps ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie, a marqué l’année 1999. Le présent projet de loi de finances traduit dans le budget, pour la deuxième année consécutive, les conséquences de cette réforme, avec près de 21 milliards de francs de crédits de paiement.

LES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

    La loi de finances pour 1999 avait marqué l’intégration formelle des crédits de l’ancienne section Coopération dans la section Affaires étrangères. Le projet de loi de finances poursuit cet effort et procède à de nouveaux aménagements, destinés, soit à affiner la nomenclature par d’importants transferts internes, soit à prendre en compte de nouvelles structures, telles que le Fonds de solidarité prioritaire, issu de la réforme de l’ancien Fonds d’aide et de coopération (FAC).

    Après une longue période de baisses régulières et importantes subies entre 1992 et 1997, une recomposition et une stabilisation en 1998 et 1999, le budget des Affaires étrangères pour 2000 sera en légère progression, comme l’indique le tableau infra.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS INITIAUX DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

(1998-2000)

(en millions de francs)

 

1998

1999

PLF 2000

 

Autorisations de programme

Crédits de paiement

Autorisations de programme

Crédits de paiement

Autorisations de programme

Crédits de paiement

Titre III

(n.s.)

8.298,36

(n.s.)

8.949,90

(n.s.)

9.062,41

Titre IV

(n.s.)

10.277,94

(n.s.)

9.768,86

(n.s.)

9.574,07

Total pour les dépenses ordinaires

(n.s.)

18.576,29

(n.s.)

18.718,76

(n.s.)

18.636,48

Titre V

273

299,74

281

278,05

478

398

Titre VI

2.307,8

2.045,16

2.316,5

1.814,91

2.313

1.911

Total pour les dépenses en capital

2.580,8

2.344,9

2.597,5

2.092,96

2.791

2.309

Total général

2.580,8

20.921,19

2.597,5

20.811,71

2.791

20.945,48

Source : documents budgétaires.

ÉVOLUTION PAR CHAPITRE DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

(en millions de francs)

   

LFI 1999

PLF 2000

Évolution 2000/1999
(en %)

   

Crédits
de paiement

Autorisations
de programme

Crédits
de paiement

Autorisations
de programme

Crédits
de paiement

Autorisations
de programme

31-02

Administration centrale. Indemnités et allocations diverses (ancien)

176,35

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

31-12

Indemnités et allocations diverses

130,75

(n.s.)

314,11

(n.s.)

140,25

(n.s.)

31-90

Rémunérations des personnels

3.516,82

(n.s.)

3.529,46

(n.s.)

0,36

(n.s.)

31-98

Autres rémunérations

556,52

(n.s.)

559,27

(n.s.)

0,49

(n.s.)

32-97

Participation aux charges de pensions

442,20

(n.s.)

450,90

(n.s.)

1,97

(n.s.)

33-90

Cotisations sociales. Part de l'État

70,96

(n.s.)

69,19

(n.s.)

–2,50

(n.s.)

33-91

Prestations sociales versées par l’État

26,49

(n.s.)

30,05

(n.s.)

13,48

(n.s.)

33-92

Prestations et versements facultatifs

33,47

(n.s.)

34,38

(n.s.)

2,71

(n.s.)

34-03

Frais de réceptions et de voyages exceptionnels

123

(n.s.)

123

(n.s.)

(n.s.)

34-04

Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels

37,54

(n.s.)

38,04

(n.s.)

1,33

(n.s.)

34-05

Dépenses d'informatique et de télématique (ancien)

160,75

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

34-90

Frais de déplacement (ancien)

263,46

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

34-98

Matériel et fonctionnement courant

899,21

(n.s.)

1.294,02

(n.s.)

43,91

(n.s.)

36-30

Subventions aux établissements publics

2.078,81

(n.s.)

2.099,72

(n.s.)

1,01

(n.s.)

37-91

Réparations civiles et frais de justice

6

(n.s.)

6

(n.s.)

(n.s.)

37-93

Indemnités des représentants français au Parlement européen

55,14

(n.s.)

55,14

(n.s.)

(n.s.)

37-95

Établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger

372,44

(n.s.)

459,14

(n.s.)

23,28

(n.s.)

41-03

Promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne (ancien)

29

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

41-43

Concours financiers

265

(n.s.)

160

(n.s.)

– 39,62

(n.s.)

42-11

Coopération culturelle et scientifique

1.746,67

(n.s.)

1.858,59

(n.s.)

6,41

(n.s.)

42-12

Coopération technique au développement

1.887,10

(n.s.)

1.711,82

(n.s.)

– 9,29

(n.s.)

42-13

Appui à des initiatives privées ou décentralisées

221,85

(n.s.)

219,34

(n.s.)

– 1,13

(n.s.)

42-14

Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

1.039,68

(n.s.)

1.065

(n.s.)

2,44

(n.s.)

42-26

Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

105

(n.s.)

95

(n.s.)

– 9,52

(n.s.)

42-29

Coopération militaire et de défense

780,53

(n.s.)

754,76

(n.s.)

– 3,30

(n.s.)

42-31

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires)

3.156,51

(n.s.)

3.138,23

(n.s.)

– 0,58

(n.s.)

42-32

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires)

298,06

(n.s.)

307,34

(n.s.)

3,11

(n.s.)

42-37

Interventions de politique internationale

94,44

(n.s.)

118

(n.s.)

24,95

(n.s.)

46-91

Frais de rapatriement

4,24

(n.s.)

4,24

(n.s.)

(n.s.)

46-94

Assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés étrangers en France

140,78

(n.s.)

141,76

(n.s.)

0,69

(n.s.)

57-10

Équipements administratifs et divers

278,05

281

398

478

43,14

70,11

68-80

Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement

17

13

17

13

68-91

Fonds de solidarité prioritaire

1.797,91

2.303,50

972

1.300

– 45,94

– 43,56

68-93

Dons destinés à financer des projets mis en œuvre par l’AFD (nouveau)

(n.s.)

(n.s.)

922

1.000

(n.s.)

(n.s.)

Total dépenses ordinaires/crédits de paiement

20.811,71

(n.s.)

20.945,48

(n.s.)

0,64

(n.s.)

Total autorisations de programme

(n.s.)

2.597,50

(n.s.)

2.791

(n.s.)

+ 0,65

Total dépenses ordinaires/autorisations de programme

21.316,26

(n.s.)

21.427,48

(n.s.)

0,52

(n.s.)

    Cette amélioration des crédits budgétaires ne doit pas masquer de nombreuses interrogations que nous soulèverons au fil du rapport.

    Une très légère croissance, au terme de plusieurs années marquées par une diminution drastique des crédits, signifie, à l’évidence, que les Affaires étrangères ne sont pas un secteur prioritaire de l’action de l’État.

    Il est vrai que l’action extérieure de la France n’est pas un enjeu de politique intérieure. Elle n’est guère présente dans les campagnes électorales et elle a peu d’influence sur les résultats électoraux. De ce fait, il n’existe pas de groupe de pression organisé, puissant et efficace, capable d’influencer les arbitrages budgétaires. Il n’est pas dans la tradition des agents du Quai d’Orsay de manifester dans les rues de la capitale.

    De plus, une certaine incompréhension marque les relations entre le ministère des Affaires étrangères et celui des Finances. Ce dernier émet des doutes sur la capacité des agents des Affaires étrangères à concilier l’action diplomatique et la rigueur dans la gestion des deniers publics.

    À une vision comptable de la diplomatie, souvent à courte vue, s’oppose la nécessité d’investissements politiques à plus long terme, dont il est difficile de prévoir l’efficacité et la rentabilité immédiates. Ainsi, la défense de son siège de membre permanent du Conseil de sécurité impose à la France une présence forte dans les instances des Nations Unies. Toutefois, comme l’a relevé votre rapporteur spécial à l’occasion des travaux préparatoires de son rapport au Premier ministre (), on peut observer que le ministère des Finances se montre plus ouvert à l’égard des institutions financières de l’Organisation des Nations Unies, telles que le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale, qui sont sa coupe, qu’à l’égard des organismes spécialisés dans le développement et la solidarité internationale, qui relèvent du Quai d’Orsay.

    De même, l’importance de notre réseau diplomatique et consulaire, le deuxième au monde, continue à faire débat entre les deux ministères. Cette question ne relève manifestement plus du secteur financier de l’État. Elle ressort de la compétence du Président de la République et du Premier ministre, seuls habilités, sous le contrôle du Parlement, à définir les moyens de la présence française à l’étranger. L’existence d’une ambassade ou d’un consulat dans un pays ne saurait relever des seules considérations financières, même si nous devons être attentifs à une bonne utilisation de l’argent public.

    Pour mettre un terme à ce débat, il serait opportun de mener une enquête comparative sur les moyens de toute nature dont disposent tous nos services à l’étranger, y compris les postes d’expansion économique, qui relèvent du ministère des Finances.

    Afin de pouvoir émettre un jugement fondé sur la légitimité des demandes budgétaires du ministère des Affaires étrangères, votre rapporteur spécial a décidé de conduire une étude de terrain. Il a choisi d’analyser les moyens dont disposent les consulats et, plus particulièrement, l’état des services des visas, autant de domaines qui ont été examinés dans le cadre d’un récent rapport d’information (), problème que la légère progression des crédits proposée dans le présent projet de loi de finances ne saurait régler.

    Le consulat est, à l’évidence, le parent pauvre des services extérieurs de la France. Les ambassades disposent de locaux parfois prestigieux, généralement accueillants. Les services extérieurs de la direction des relations économiques extérieures ou de l’Agence française de développement bénéficient, grâce à leurs relations privilégiées avec le ministère chargé de l’économie et des finances, d’un confort de bon aloi.

    Le consulat, c’est l’intendance au service des particuliers. Or, l’intendance est rarement valorisée. Le rapport entre, d’une part, l’ampleur et la complexité des tâches qui lui sont confiées et, d’autre part, la modicité des moyens qui lui sont accordés, est largement reconnu. Les affaires consulaires apparaissent comme un impressionnant « fourre-tout » dont chaque élément doit être traité par un spécialiste chevronné.

    Le consulat doit pouvoir fournir à nos ressortissants à l’étranger les services auxquels tout citoyen, utilisateur des services publics français, a le droit de prétendre. Ainsi, il est tour à tour maire, préfet, notaire… Il doit, pour remplir sa mission, assimiler les lois, règlements, circulaires…, correspondant à ses différentes fonctions. Il est « la roue de secours », le « port du salut » pour le touriste français en difficulté à l’étranger. Il accueille, aide, conseille les victimes de vols ou les accidentés. Il intervient dans les différends qui peuvent opposer l’un de nos concitoyens aux autorités du pays. En toute circonstance, le consul doit se révéler bon juriste, bonne assistante sociale et bon psychologue !

    L’activité consulaire est à double face. Partenaire administratif des Français, le consulat est aussi l’interlocuteur obligé des étrangers en relation avec la France. Son action est fondée sur les conventions internationales et plus particulièrement sur la convention de Vienne du 24 avril 1963. Elle repose également sur un grand nombre de conventions bilatérales, notamment dans les domaines de l’assistance judiciaire, fiscale, de l’extradition… Au cœur de ces missions, se trouve la délivrance des visas. L’accueil des étrangers qui souhaitent séjourner en France, l’attribution ou la non-attribution des visas font du consulat la vitrine de la France. Le premier contact avec notre pays se fait dans ses locaux. Là, l’étudiant côtoie le commerçant, l’industriel, l’intellectuel ou le simple touriste.

    La qualité de la réception forge l’image de la France dans l’esprit des étrangers. Elle renforce ou elle affaiblit le travail de nos diplomates, de nos postes de coopération et de nos services d’expansion économique.

    Administration considérée comme subalterne, le consulat remplit pourtant un rôle essentiel qui devrait être revalorisé dans la hiérarchie des services extérieurs du ministère des affaires étrangères.

    On est loin du compte. Les consulats bénéficient rarement de locaux adaptés à leur fonction (exiguïté et vétusté), même si un effort important est entrepris depuis quelques années. Mais surtout, ils disposent d’un personnel peu nombreux, insuffisamment qualifié et, pour partie, mal payé. Le ministère des Affaires étrangères a conscience de cette situation et il souhaite naturellement qu’elle s’améliore. Il se heurte au scepticisme du ministère chargé de l’économie et des finances qui juge les moyens suffisants, mais mal employés. Selon lui, les problèmes d’effectifs pourraient être réglés par un redéploiement des personnels des consulats dont l’utilité a disparu (au sein des pays de l’Union européenne) vers ceux qui œuvrent dans les pays considérés comme sensibles. Il ne méconnaît pas les problèmes matériels, notamment immobiliers, mais il estime qu’une meilleure gestion permettrait de mieux régler les difficultés.

    Le dialogue est d’autant plus délicat qu’il se heurte à une différence de culture et de sensibilité entre les deux ministères. Le Quai d’Orsay reproche au ministère des Finances sa méconnaissance des enjeux politiques et des réalités du terrain. Ce dernier soupçonne le corps diplomatique d’être trop « laxiste » en matière de gestion de l’argent public.

    La défense du statut international de la France, le combat pour la francophonie et la volonté d’assurer à nos compatriotes une protection de qualité constituent des objectifs et des valeurs aussi essentiels que la promotion de nos intérêts économiques et commerciaux à l’étranger.

    C’est pourquoi, la progression des moyens du ministère devra être concentrée sur nos postes à l’étranger, et, en particulier, sur les services consulaires.

LES CRÉDITS DE L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE

    Les crédits des Affaires étrangères ne représentent qu’une part réduite des crédits consacrés à l’action extérieure de la France. Ces crédits sont eux-mêmes mis au service d’une politique, dont le Premier ministre a rappelé les objectifs lors de la conférence des ambassadeurs de 1997 :

    · promotion des droits de l'homme et de la démocratie avec, notamment, le réexamen des instruments internationaux en matière de droits de l'homme auxquels la France n'est pas encore partie ;

    · défense de la paix passant par une diplomatie bilatérale qui sera « d'autant plus efficace quelle sera relayée par des mécanismes multilatéraux renforcés », ce qui passe par la défense de la légitimité et des moyens de l'Organisation des Nations unies et par le soutien à la politique internationale de désarmement et de non-prolifération ;

    · coopération pour le développement, en particulier avec les pays liés à l'Union européenne par la convention de Lomé, ce qui nécessite une réforme des instruments techniques et financiers consacrés aujourd'hui à cet effort ;

    · participation au débat sur les « défis globaux », tels que l'environnement, l'éradication des épidémies, la maîtrise du développement urbain, la lutte contre la drogue et le crime organisé ;

    · soutien à la francophonie.

En 2000, le total des moyens mis au service de cette politique au sein du budget de l'État, y compris les comptes spéciaux du Trésor et la contribution de la France aux dépenses d'action extérieure de l'Union européenne, s’élèvera à 54,44 milliards de francs, soit une réduction de 2,03 % par rapport à 1999 (55,57 milliards de francs). Hors quote-part de la France à l'action extérieure de l'Union européenne, le budget de l'action extérieure de la France est passé de 50,57 milliards de francs en 1999 à 48,32 milliards de francs en 2000.

    En 1992, les crédits du ministère des Affaires étrangères, section Coopération et développement comprise, représentaient 26,82 % des crédits consacrés à l’action extérieure de la France (82,92 milliards de francs). En 2000, ils en représenteront 38,47 %, au lieu de 37,45 % en 1999. En termes relatifs, le ministère des Affaires étrangères occupe la première place dans l'action extérieure, conformément à sa mission de souveraineté. Parallèlement, le ministère de l’Économie, hors comptes spéciaux du Trésor, a vu sa part se réduire de 37,3 % des crédits d’action extérieure en 1992 à 20,64 % en 2000. Les crédits de la coopération atteindront, en 1999, 11,8 % des crédits concourant à l'action extérieure de la France.

L'action bilatérale représentera 46 % du total des dépenses ordinaires et crédits de paiement destinés à financer l'action extérieure en 2000 au lieu de 47,6 % en 1997. La part de l'action multilatérale passe à 35,21 % des crédits de l'action extérieure en 2000, soit le même niveau qu’en 1997. En conséquence, les crédits consacrés à l'animation des services passeront de 17,3 % du total en 1997 à 18,79 % en 2000.

Ces moyens irriguent en partie le réseau administratif français à l’étranger, recouvrant 18 catégories d'implantations (ambassades, postes consulaires, missions de coopération, postes d'expansion économique, agences financières du Trésor, attachés douaniers, etc.) avec plus de 750 services sur un ensemble de 161 pays. Ce réseau est lui-même relayé par d'autres réseaux institutionnels tels que celui de l’Agence française de développement ou celui des établissements scolaires liés juridiquement à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ou encore celui des alliances françaises, centres et instituts culturels.

ÉVOLUTION DE LA PART DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1)
DANS LES CR
ÉDITS D’ACTION EXTÉRIEURE

(1992-2000)

(en millions de francs)

Loi de finances initiale

Crédits des Affaires étrangères

Crédits d’action extérieure

Part des crédits des Affaires étrangères

(en %)

1992

22.239

82.923

26,82

1993

22.985

79.237

29,02

1994

22.469

76.104

29,52

1995

23.339

77.897

29,42

1996

22.321

56.406

39,57

1997

21.186

54.575

38,82

1998

20.921

57.728

36,24

1999

20.812

55.572

37,45

2000

20.945

54.441

38,45

 

(1) y compris les crédits de la Coopération.

Source : documents budgétaires.

    Pour conclure sur cette question, votre rapporteur spécial souhaiterait faire une remarque de méthodologie. Comme il l’a déjà souligné dans son rapport au Premier ministre (), il serait souhaitable que le « fascicule jaune » annexé au projet de loi de finances présente de manière plus homogène, plus lisible et plus cohérente, l’ensemble des crédits concourant à la coopération avec les États en développement. Il convient, notamment, que les dépenses des ministères soient présentées selon des règles identiques et que la place de l’Agence française de développement soit clairement définie et exposée. Les dépenses des collectivités locales devraient être comptabilisées. Enfin, il serait utile que la présentation des crédits soit faite par pays, par ensemble de pays et par secteurs d’intervention. De la même façon, il est primordial que le Parlement soit saisi, chaque année, hors débat budgétaire, d’un document d’ensemble sur la politique de coopération.

CHAPITRE PREMIER :

UNE STABILISATION CONFIRMÉE,
UNE PROMESSE DE REDRESSEMENT

    Le budget des Affaires étrangères, stricto sensu, c’est-à-dire hors crédits de la Coopération (), a enregistré d’importantes difficultés en gestion, en 1997, avec de nombreuses annulations. Nonobstant une ouverture relativement importante de crédits, la gestion 1998 a connu des tensions significatives. Ces difficultés, malgré une stabilisation des dotations dans la loi de finances initiale, se sont poursuivies en 1999. La légère augmentation des crédits inscrite dans le projet de loi de finances devrait permettre d’améliorer la situation l’an prochain.

I.– UNE GESTION 1998 SOUS TENSION

    Les crédits ouverts des Affaires étrangères stricto sensu, en 1998, atteignant 15.563,77 millions de francs, ont substantiellement augmenté, avec 839 millions de francs de plus qu’en 1997, soit une progression de 5,7 %. Cette augmentation a effacé la régression des deux années précédentes. Cette évolution est due essentiellement à une croissance forte des dépenses de rémunération (+ 321 millions de francs) et à de moindres annulations (29 millions de francs au lieu de 480 millions de francs en 1997).

    Cette amélioration générale ne doit pas masquer certains problèmes. Ainsi, les dépenses de rémunération ont été mal appréciées dans la loi de finances initiale, ce qui a nécessité l’ouverture, en gestion, de plus de 150 millions de francs par répartition sur le chapitre 31-90. Cette tension a résulté de la hausse du dollar qui s’était produite en 1996-1997 et qui avait entraîné une forte majoration des indemnités de résidence (+ 120 millions de francs). Cette hausse était prévisible au moment de la loi de finances initiale ; il est donc regrettable qu’elle n’ait pas été intégrée dans un budget initial excessivement contraint, comme l’avait fait remarquer votre rapporteur spécial à cette époque (). Nous rappellerons que la loi de finances initiale était fondée sur un dollar à 5,7 francs, alors que le cours de référence s’est établi à un peu plus de 6 francs. La même erreur d’appréciation a touché le versement de l’indemnité compensant la contribution sociale généralisée prélevée sur les indemnités de résidence ; la charge non financée en loi de finances initiale était d’environ 65 millions de francs.

    Par ailleurs, pour la deuxième année consécutive, les crédits d’intervention des titres IV et VI, même s’ils ont augmenté, ont été inférieurs aux crédits de fonctionnement.

    La hausse des crédits disponibles résulte, pour une partie non négligeable, de très importantes ouvertures dans la loi de finances rectificative. En effet, ces dernières ont atteint près de 259 millions de francs, correspondant au préfinancement de projets immobiliers (Berlin et Pékin), au financement d’une aide exceptionnelle décidée en faveur des pays d’Amérique centrale touchés par le cyclone « Mitch », à l’aide au retour des populations du Kosovo, et à l’augmentation des contributions volontaires au Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), au programme des Nations Unies de lutte contre le sida (ONUSIDA) et à l’appui à l’organisation des élections au Cambodge.

    Enfin, il convient d’ajouter, aux ouvertures de crédits « exceptionnelles », 122 millions de francs, ouverts par un arrêté pour dépenses éventuelles et destinés à financer l’augmentation des besoins en matière de contributions obligatoires aux organisations internationales.

    Les fonds de concours ont apporté près de 204 millions de francs de crédits au budget du Quai d’Orsay. Au total, les crédits nets ouverts en gestion (1.132,44 millions de francs) ont atteint 7,8 % des crédits inscrits dans la loi de finances initiale. L’importance de ce taux souligne à quel point le ministère des Affaires étrangères a dû faire face, en cours d’année, à des difficultés de gestion et à des tensions relativement fortes.

    L’utilisation des crédits est restée élevée. Les engagements, par rapport aux crédits ouverts, ont atteint 97,4 % et les paiements 93,6 %. Les crédits disponibles sur le chapitre 57-10 restent particulièrement importants et en croissance constante : 238 millions de francs en 1996, 313 millions de francs en 1997 et 438 millions de francs en 1998. Ainsi, les reports de crédits en fin d’exercice ont augmenté : ils ont atteint 827 millions de francs à la fin de 1998, au lieu de 643 millions de francs fin 1996 et de 638 millions de francs fin 1997.

    Un nouvel infléchissement a été enregistré en matière d’effectifs : les effectifs budgétaires ont ainsi été réduits de 95 emplois. Les effectifs réels ont diminué de 100 à 120 personnes par rapport à 1997. Les effectifs d’administration centrale ont diminué d’environ 60 agents, de la même façon que les effectifs de personnels locaux.

    Contrairement à ce qui s’était passé lors des exercices précédents, les contributions volontaires de la France à des organisations internationales n’ont pas servi de variables d’ajustement et les dotations qui y ont été consacrées auront même été augmentées, ce qui a anticipé la tendance à la remontée des dotations initiales, inscrite dans la loi de finances pour 1999.

II.– UN BUDGET RECOMPOSÉ EN 1999

    Changement de structure et changement d’échelle, la loi de finances pour 1999 a regroupé dans un même fascicule les crédits des Affaires étrangères et ceux de la Coopération.

      A.– UN CHANGEMENT CONSÉQUENT DE NOMENCLATURE

    Avec la disparition de la section Coopération, la réunion des crédits du Quai d’Orsay et de la Rue Monsieur a, inévitablement, entraîné d’importants changements de la nomenclature.

    Les modifications de présentation et de nomenclature budgétaire pour 1999 ont été nombreuses, tant sur le fond que dans la forme. Elles tiennent principalement, d’une part, aux conséquences de la réforme du dispositif de coopération décidée par le Gouvernement, et, d’autre part, aux mesures de rationalisation dans la présentation et le libellé des articles, souhaitées par le ministère des Finances dans le cadre d’une harmonisation interministérielle.

    Nous nous attacherons principalement aux modifications liées à la fusion du ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie avec le Quai d’Orsay.

    Elles tiennent, en premier lieu, à la nouvelle répartition des crédits d’action culturelle et d’aide au développement avec la suppression de l’article 42-10 et l’éclatement des crédits correspondant aux cinq nouveaux chapitres :

    · le chapitre 37-95 – Établissements culturels, de coopération et de recherche à l’étranger est destiné à recueillir les crédits qui étaient imputés sur les articles 21 et 52 du chapitre 42-10, à l’exception des activités de coopération et des établissements binationaux qui demeurent sur le titre IV. Cette adaptation de la nomenclature visait à mettre en cohérence la présentation de ces crédits avec le statut de ces établissements qui disposent d’une autonomie financière mais pas de personnalité juridique distincte ;

    · les chapitres 42-11 – Coopération culturelle et scientifique et 42-12 – Coopération technique au développement ont vocation à recueillir l’essentiel des crédits des chapitres 42-10 et 42-23 (ex-Coopération) pour ce qui est des actions de coopération au sein ou en dehors de la zone de solidarité prioritaire. Une nouvelle classification par moyens est proposée au niveau de l’article ;

· le chapitre 42-13 – Appui à des initiatives privées ou décentralisées correspond aux anciens articles 64, 66 et 68 du chapitre 42-10 ;

· le chapitre 42-14 – Subventions aux opérateurs de l’action audiovisuelle réunit les dotations de l’ancien article 30, à l’exception des actions de coopération qui sont imputées sur le chapitre 42-11.

    Les principales modifications de nomenclature tiennent, en second lieu, à la création d’articles distincts pour certains crédits en provenance de la Coopération. Afin de faciliter la mise en œuvre de la fusion des deux ministères, et compte tenu de la diversité des structures existantes, en particulier à l’étranger, il est proposé de maintenir à titre transitoire des articles séparés pour les chapitres en 31 (à l’exception du chapitre 31-02), en 33 (à l’exception du chapitre 33-92), en 34 (à l’exception du chapitre 34-04) et du chapitre 37-95.

      B.– UN CHANGEMENT RELATIF D’ÉCHELLE

    Quand bien même il serait entendu au sens large, intégrant les crédits de l’ancienne section Coopération, le budget des Affaires étrangères, comme en 1998, n’a pas fait figure, en 1999, de priorité. Il a diminué de 0,52 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 et s’établissait à 20.812 millions de francs, soit 1,23 % des charges nettes du budget général de l’État. La baisse des dotations initiales a été freinée, mais elle n’a pas cessé.

    Au 31 août 1999, 23.199,43 millions de francs avaient été ouverts, soient 2.387,72 millions de francs de plus que la dotation en loi de finances initiale. Au 30 septembre 1999, les crédits disponibles avaient augmenté à 23.479,01 millions de francs, selon les états délivrés par l’Agence comptable centrale du Trésor.

    Ces ouvertures intègrent plus de 2.599,35 millions de reports de crédits de l’exercice 1998 sur l’exercice 1999, dont 1.234,57 millions de francs au seul titre des concours financiers, gérés par l'Agence française de développement (AFD), ex-Caisse française de développement (CFD), et qui servent à financer des dons et des prêts d'ajustement structurel, ainsi que les aides budgétaires d'urgence.

    Par ailleurs, le 29 avril 1999, 235 millions de francs ont été transférés à partir du chapitre 37-95 – Dépenses accidentelles de la section des Charges communes en direction des chapitres 42-32 et 42-37 pour subvenir, notamment, aux besoins nés des opérations dans l’ex-Yougoslavie. Une opération du même type a été réalisée, le 7 juin 1999, afin de compléter les crédits du chapitre 34-03 – Frais de réception et de voyages exceptionnels.

    Aucune régulation n’est intervenue cette année, mais 236,5 millions de francs étaient bloqués au titre des opérations au Kosovo : 34,5 millions de francs ont été « gelés » sur le titre III, 120 millions de francs sur le titre IV, dont 72,5 millions de francs sur le chapitre 42-12 – Coopération technique au développement, et 82 millions de francs sur le titre VI, sur les crédits du Fonds d’aide et de coopération. Ces blocages ne se sont pas encore traduits par des annulations. En outre, 65 millions de francs ont été également dégagés par le biais de redéploiements. Au total, après les 235 millions de francs déjà ouverts, ce seront près de 300 millions de francs qui seront consacrés au financement de la participation de la France aux opérations de maintien de la paix au Kosovo.

    Au 31 août 1999, 17.272,34 millions de francs étaient engagés, soit 74,45 % des crédits ouverts et 82,99 % des crédits inscrits dans la loi de finances initiale, ce qui traduit un rythme d’engagement élevé, susceptible de créer des tensions importantes. Celles-ci apparaissent notamment sur les chapitres, d’une part, d’indemnités et d’allocations diverses des personnels en service à l’étranger, et d’autre part, d’autres rémunérations, pour lesquels le taux d’engagement atteint respectivement 73,26 % et 87,34 %. Au 30 septembre 1999, le taux de consommation sur le chapitre des contributions obligatoires aux organisations internationales (42-31) atteignait, selon les états fournis par la direction de la comptabilité publique, 95,4 %, et celui des crédits du chapitre des contributions volontaires (42-32) s’élevait à 86,5 %, ce qui nécessitera de nouveaux transferts en cours de gestion d’ici la fin de l’exercice.

    À l’inverse, certains chapitres connaissaient des taux de consommation très faibles, en liaison le plus souvent avec d’importants reports : c’est le cas des concours financiers avec un taux de consommation de 13,3 %. Le taux de consommation sur le chapitre 57-10 reste dramatiquement bas. Au 30 septembre 1999, il était limité à 26,4 %. Cette dernière situation résulte, en grande partie, de l’importance des crédits ouverts (887,45 millions de francs) par rapport aux dotations en loi de finances initiale (278,05 millions de francs).

III.– UNE STABILISATION CONFIRMÉE EN 2000

      A.– UNE CROISSANCE GLOBALE TIMIDE

    Pour 2000, les crédits des Affaires étrangères progressent, pour la première fois depuis des années, avec une légère augmentation de 0,64 %. Ils atteindront ainsi 20.945,48 millions de francs, au lieu de 20.811,71 millions de francs en 1999. Cette légère hausse doit être rapprochée du budget de l’État, dont les dépenses, en volume, restent stables dans le projet de loi de finances. C’est pourquoi, la part des crédits des Affaires étrangères dans le budget de l’État, exprimé en termes de charges nettes, s’accroît, pour la première fois depuis 1995, et passe de 1,23 % à 1,25 %. Cette part représentait 1,68 % du budget de l’État en 1992.

ÉVOLUTION DU BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1)
DANS LE BUDGET G
ÉNÉRAL DE L’ÉTAT

(1992-2000)

(en millions de francs)

Année

Section des Affaires étrangères

Section de la

Coopération

Total

Budget général

de l’État (2)

Part des Affaires étrangères

(en %)

1992

14.094

8.145

22.239

1.321.856

1,68

1993

14.890

8.095

22.985

1.369.934

1,68

1994

14.699

7.770

22.469

1.453.467

1,55

1995

15.813

7.526

23.339

1.487.554

1,57

1996

15.034

7.287

22.321

1.558.189

1,43

1997

14.462

6.724

21.186

1.581.998

1,34

1998

14.431

6.490

20.921

1.600.483

1,31

1999

20.812

1.686.563

1,23

2000

20.945

1.677.752

1,25

(1) lois de finances initiales, sauf en 1999 (projet de loi de finances).

(2) montants nets du budget général figurant à l’article d’équilibre.

Source : d’après documents budgétaires.

    Telle que retracée dans le graphique infra, l’évolution en francs constants, depuis 1981, du budget du ministère des Affaires étrangères, hors effet change confirme la stabilisation obtenue depuis 1997 et l’amorce d’un redressement en 2000.

    Source : documents budgétaires.

    L’achèvement du processus de fusion de la Coopération et des Affaires étrangères a justifié certaines modifications de nomenclature :

· les crédits destinés à la rémunération des personnels en service dans l’administration centrale ont été regroupés au sein d’un même article 11 dans les chapitres de rémunération. Ainsi, le chapitre 31-02 – Administration centrale – Indemnités et allocations diverses a été supprimé, et les crédits afférents ont été transférés sur l’article 11 du chapitre 31-12, dont le libellé a été modifié en conséquence ;

· les articles correspondant aux rémunérations des personnels des services de coopération au développement et des centres médico-sociaux ont été supprimés, et les crédits correspondants regroupés sur les articles de rémunérations des personnels des services diplomatiques et consulaires (article 21 des chapitres 31-12, 31-90, 31-98, 33-90 et 33-91) ; de la même façon, l’article 32 du chapitre 37-95 relatif aux établissements culturels des pays du « champ » a été supprimé, et les crédits transférés sur un seul article. Une opération semblable a été menée sur les chapitres 42-29 de coopération militaire et de défense (missions de coopération) et 57-10 d’équipement (services de coopération au développement) ;

    · pour répondre au mouvement de déconcentration d’un certain nombre de dépenses, l’ensemble des moyens de fonctionnement du ministère ont été regroupés sur un seul chapitre 34-98 – Matériel et fonctionnement courant. Ont ainsi été supprimés le chapitre 34-05 – Dépenses d’informatique et de télématique et le chapitre 34-90 – Frais de déplacement. Les crédits correspondants ont été identifiés dans des articles particuliers du chapitre 34-98. Quant aux dépenses de fonctionnement de l’administration centrale, elles ont été regroupées sur un article unique (article 11), en remplacement des articles 13, 14, 15, 16, 17 et 18, désormais supprimés. Un article 61 (nouveau) a été intégré pour accueillir les crédits de fonctionnement du service central d’état civil ;

    · les crédits du chapitre 41-03 de promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne sont entièrement transférés sur deux articles (70 et 80) du chapitre 42-37, consacré aux interventions de politique internationale ;

    · enfin, la réforme du Fonds d’aide et de coopération et la création du Fonds de solidarité prioritaire ont conduit à modifier le libellé du chapitre 68-91 et à créer un nouveau chapitre 68-93, sur lequel ont été transférés les crédits, autrefois inscrits sur l’article 40 du chapitre 68-91, et correspondant aux dons destinés à financer les projets mis en œuvre par l’Agence française de développement (AFD), ex-Caisse française de développement.

    Il est probable que ce mouvement d’harmonisation de la nomenclature budgétaire avec la réalité du ministère des Affaires étrangères réformé se poursuive l’an prochain.

    La véritable nouveauté de ce budget n’est pas la reprise d’une tendance à la hausse, qui est encore timide, ou bien d’insignes changements de nomenclature, mais des créations d’emplois, après une chute ininterrompue des effectifs du ministère des Affaires étrangères depuis des années. Nominalement, les effectifs budgétaires évolueront d’un emploi, passant, en 2000, de 9.474 à 9.475 postes, ce qui peut apparaître comme bien peu.

    Mais, dans la réalité, les mouvements internes au budget, marqués par des redéploiements et des transferts d’emplois vont permettre de dégager 92 « supports budgétaires » d’emplois, sur lesquels le ministère va pouvoir opérer de nouveaux recrutements. Ces effectifs vont venir renforcer l’administration centrale (visas, état civil, adoption internationale, informatique, gestion, etc.), mais également les postes (sections visas, réouverture du consulat d’Annaba en Algérie, remplacement des coopérants du Service national, etc.).

      B.– DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES

    Les crédits de rémunération et de fonctionnement augmentent légèrement de 1,26 %, passant de 8.949,9 millions de francs à 9.062,41 millions de francs. En valeur absolue, la hausse atteint 112,51 millions de francs, dont il convient, pour mesurer la réalité des efforts à structure constante, de soustraire 23,99 millions de francs de crédits transférés à partir du titre IV.

    Les crédits d’intervention sont réduits de 1,99 %, passant de 9.768,86 millions de francs à 9.574,07 millions de francs. Ils atteignaient 10.029,68 millions de francs en 1998. L’essentiel de cette baisse, nous le verrons infra, résulte de la réduction des concours financiers (chapitre 41-43) en liaison avec l’amélioration de la situation économique en Afrique. Cependant, un effort particulier a été consenti en faveur de l’aide au développement et de l’action humanitaire. En effet, les crédits qui y sont consacrés s’accroissent de 5 %. La seule dotation du fonds d’urgence humanitaire augmente de 10 %. Il s’agit de faire face, en particulier, aux besoins nés des conflits balkaniques.

    Les dépenses ordinaires évoluent, très légèrement, de 18.568,3 millions de francs à 18.682,42 millions de francs (+ 0,61 %).

    En revanche, les dépenses en capital connaissent une croissance plus franche, puisqu’elles passent, exprimées en termes d’autorisations de programme, de 2.597,5 millions de francs à 2.791 millions de francs (+ 7,68 %), et, exprimées en termes de crédits de paiement, de 2.092,97 millions de francs à 2.309 millions de francs (+ 10,32%). Cette progression importante résulte, pour partie, de la réintégration dans la loi de finances initiale d’opérations auparavant inscrites en « collectif » (voir infra chapitre II, IV).

      C.– UNE MOINDRE INFLUENCE DE L’EFFET CHANGE-PRIX

    S’il n’était pas pris en compte dans l’élaboration de l’ancien budget de la Coopération, l’effet change-prix vient traditionnellement perturber l’analyse des crédits du ministère des Affaires étrangères. Une partie conséquente de ses dépenses est, en effet, libellée dans une monnaie autre que le franc français. Une prévision erronée d’une devise dans la loi de finances initiale entraîne nécessairement, en gestion, des ajustements. Ils interviennent soit à la baisse (si l’évolution constatée de la devise est favorable), soit à la hausse (par exemple, si le dollar s’apprécie en cours d’année). Ils sont financés soit par transfert en provenance de la section des Charges communes, soit par redéploiements au sein de la section Affaires étrangères.

    Si l’effet des variations de change et de différentiels d’inflation intervient à trois niveaux, seuls les deux premiers sont compensés en gestion :

    · les rémunérations : il s’agit de maintenir, en cours d’exécution de la loi de finances, le pouvoir d’achat des agents expatriés, conformément aux dispositions du décret du 28 mars 1967. La mise à jour trimestrielle des indices de prix et des taux de change permet une correction rapide des écarts entre prévision et constatation () ;

    · les contributions internationales obligatoires : le besoin supplémentaire pouvant résulter d’une évolution défavorable du change est comblé par le budget des Charges communes ; le chapitre 42-31 est, en effet, un chapitre provisionnel (inscrit à l’état G) ;

    · le change-prix fonctionnement-interventions s’applique aux dépenses de fonctionnement ou d’intervention qui sont réalisées à l’étranger et payées en devises. En théorie, les gains ou pertes de change sont compensés par une mesure dans le prochain projet de loi de finances. En réalité, les pertes de change constatées ces dernières années ne sont pas traduites par des abondements en cours de gestion. En effet, si une dotation de compensation était bien inscrite, elle était purement nominale puisque se traduisant par une mesure d’économie par ailleurs.

    En 1999, l’effet change-prix retenu pour évaluer les dépenses de personnel et de fonctionnement à l’étranger, ainsi que l’évaluation de nos contributions aux organisations internationales étaient fondés sur un dollar des États-Unis à 6,07 francs français, alors même que le taux de change du dollar était fixé à 5,98 francs français par le Gouvernement dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. Au total, près de 312,76 millions de francs avaient été demandés dans le projet de budget pour 1999, afin de compenser cet effet change-prix.

    Pour 2000, au titre de la prise en compte des évolutions de change et de prix, 25,74 millions de francs ont été inscrits en négatif sur les rémunérations des personnels du ministère, de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) et des établissements culturels. Ce montant est à comparer avec les plus de 2 milliards de francs que le ministère consacrera à ces rémunérations l’an prochain.

    De la même manière et en vertu des prévisions de variation du taux de change du dollar des États-Unis et du franc suisse, 30 millions de francs viendront diminuer la part de la dotation du chapitre 42-31 réservée aux contributions obligatoires de la France à l’Organisation des Nations unies (ONU). À l’inverse, sur ce même chapitre, 11,72 millions de francs viendront renforcer, au titre de l’effet change-prix, la dotation consacrée aux organismes internationaux de recherche, et notamment au Centre européen de recherche nucléaire (CERN). Au total, l’effet change-prix, et les prévisions de change pour les contributions obligatoires se traduisent, pour 2000, par des mesures négatives à hauteur de 44,02 millions de francs.

    Contrairement aux années antérieures, aucune mesure d’ajustement n’interviendra, sur cette base, dans la loi de finances initiale, pour les dépenses de fonctionnement et d’intervention libellées en devises, qui devraient atteindre environ 1,5 milliard de francs en 2000. Le tableau présenté infra montre suffisamment combien était insatisfaisant le système antérieur, en raison des différences qui apparaissaient entre prévisions de la loi de finances initiale et constatations en gestion.

ÉVALUATION DE LA RÉALISATION DES HYPOTHÈSES DE CONSTRUCTION
DE L’EFFET CHANGE-PRIX FONCTIONNEMENT

(1994-2000)

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Mesures en projet de loi de finances
(en millions de francs)

30,57

113,52

– 32,85

22,37

116,33

131,54

Prévision pour le dollar (en francs)

5,50

5,92

5,50

4,94

5,66

6,07

5,83 (1)

Taux de change moyen pondéré constaté
du dollar (en francs)

5,56

5,01

5,11

5,79

5,92

(n.s.)

(n.s.)

Prévision d’inflation (en %)

2,2

1,7

2,2

1,6

1,1

1,3 (1)

0,8

Inflation constatée (en %)

1,8

1,6

1,6

1,1

0,3

(n.s.)

(n.s.)

(1) hypothèses émises en début d’année, lors de l’élaboration administrative du projet de loi de finances.

Remarque : les hypothèses les plus récentes de la direction de la prévision du ministère de l’Économie prévoient une inflation française de 0,5 % en 1999 et un taux de change du dollar pour 2000 de 6,18 francs au lieu de 5,83 francs.

Source : ministère des Affaires étrangères.

    Pour résumer la situation pour 2000, la prise en compte de l’effet change-prix ne perdure que pour l’évaluation des rémunérations des personnels en poste à l’étranger. Il n’est plus utilisé pour les dépenses d’intervention et de fonctionnement. Quant à l’évaluation des contributions internationales obligatoire, elle ne repose, grosso modo, comme les années passées, que sur une prévision de change, en dehors de toute considération liée aux niveaux relatifs des prix.

    Compte tenu de ces éléments, et pour éviter que tout ajustement sur les dépenses de fonctionnement ne se traduise, en contrepartie, par une mesure d’économie de même montant, il serait sans doute souhaitable de prolonger le système mis en place dans le présent projet de loi. En effet, rien ne sert d’inscrire, dans la loi de finances initiale, pour les dépenses de fonctionnement, un effet change-prix, qui ne reflète que très artificiellement la réalité des besoins et leur compensation. Mieux vaut que le ministère des Affaires étrangères assume, sur ce poste de dépenses, les risques liés aux fluctuations de taux de change et aux différentiels d’inflation, à condition que ces risques soient plafonnés et, au-delà, compensés intégralement par les Charges communes.

IV.– LA NÉCESSITÉ DE RETROUVER
DES MARGES DE MANŒUVRE

      A.– RESPONSABILISER LES SERVICES

    Le ministère des Affaires étrangères a réalisé d’importants efforts de rationalisation ces dernières années. La fonction de gestion n’est plus ignorée, même si elle ne jouit pas du prestige nécessaire auprès de tous les chefs de poste. La réunion des services de la Rue Monsieur et du Quai d’Orsay s’est faite dans des délais relativement brefs et sans heurt dirimant pour le bon fonctionnement de notre appareil diplomatique et de coopération. Les recherches de productivité ont permis, dans le projet de loi de finances, de réaliser près de 35 millions de francs d’économies.

    Or, ces efforts ne semblent pas récompensés sous un angle budgétaire. La réforme des services a été menée sous pression. La multiplication des événements exceptionnels dont le financement est à la charge du budget des Affaires étrangères, tels que les dépenses liées au cyclone « Mitch » ou encore les opérations du Kosovo, a révélé le caractère insuffisamment élastique de ce budget, enfermé dans une enveloppe contrainte.

    C’est pourquoi, il apparaît particulièrement opportun à votre rapporteur spécial de donner au ministère des Affaires étrangères les moyens d’exercer ses responsabilités. Il s’agit, notamment, d’assurer une remise à niveau des services à l’étranger, en particulier des consulats. Rien ne sert d’accorder plus d’autonomie aux postes s’ils n’ont pas les ressources nécessaires à leur bon fonctionnement et à l’amélioration des services qu’ils rendent.

      B.– AFFECTER LES DROITS DE CHANCELLERIE AU BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

    En conséquence, comme il l’a évoqué dans un rapport récent (), votre rapporteur spécial jugerait particulièrement utile d’affecter la totalité des droits de chancellerie perçus par les services consulaires au budget des Affaires étrangères.

    L’enquête réalisée à la demande de votre rapporteur spécial sur l’ensemble des postes consulaires a révélé que le cumul des recettes liées à la délivrance des visas par les postes s’est élevé à 287 millions de francs en 1998, soit environ 0,6 million de francs par agent.

    Selon la sous-direction de la comptabilité du ministère des Affaires étrangères, les recettes de chancellerie perçues au titre de la délivrance des visas dans les représentations consulaires sont passées de 278,2 millions de francs en 1997 à 322,2 millions de francs en 1998, soit une progression de 16 % du montant global. Ces montants ont été établis sur la base des informations fournies par la Trésorerie générale pour l’étranger et les différents payeurs.

    Une part des recettes visas affectées au budget général de l’État alimente un fonds de concours réparti entre les lignes budgétaires destinées aux dépenses immobilières et informatiques du ministère. La procédure de fonds de concours nécessite un décret créant ce fonds (en ce qui concerne les droits de chancellerie, il s’agit du décret du 15 janvier 1992 modifié par le décret du 2 octobre 1992, puis par celui du 29 mai 1997), un arrêté du ministre du Budget portant ouverture des crédits d’un montant égal aux recettes recouvrées, et un arrêté de répartition visé par le contrôleur financier du ministère des Affaires étrangères répartissant le crédit ouvert entre les chapitres et les articles.

    Ce fonds de concours autorise le rattachement au budget du ministère des Affaires étrangères d’une fraction des droits de chancellerie. Elle représentait initialement le cinquième des recettes encaissées. Puis, elle a été portée, par le décret du 29 mai 1997, à 30 % pour une période de trois ans, à compter du 1er juin 1997. L’accord obtenu en 1997 sera donc caduc à compter du 1er juin prochain.

    Le fonds de concours des droits de chancellerie est rattaché à plusieurs chapitres :

    · 30 % sur le chapitre 34-05 – Dépenses d’informatique et de télématique (ancien) ; ces crédits seront inscrits sur le chapitre 34-98 en 2000 ;

    · 5 % sur le chapitre 34-90 – Frais de déplacement ; ces crédits seront également inscrits sur le chapitre 34-98 en 2000 ;

    · 15 % sur le chapitre 34-98 – Matériel et fonctionnement courant ;

    · 15 % sur le chapitre 57-10 – Équipements administratif et divers.

    Les crédits ouverts au titre du fonds de concours ont représenté 98,5 millions de francs en 1997 et 138,8 millions de francs en 1998.

    Dans le mouvement de déconcentration des crédits de l’État à l’étranger, engagé depuis janvier 1997 dans les pays du champ de l’expérimentation (15 pays concernés, 49 postes diplomatiques en 1998) de la réforme des structures et des procédures comptables, il serait particulièrement utile de permettre aux consulats d’utiliser une masse plus importante de crédits et de leur donner les moyens de leur responsabilité.

    Il faudrait pour le moins s’inspirer de la pratique des missions économiques et financières, qui relèvent de la direction des relations économiques extérieures du ministère de l’Économie, et qui bénéficient d’une « ristourne » égale à la moitié du montant des prestations qu’elles ont effectuées.

    Mais pour être pleinement efficace, votre rapporteur spécial réitère sa proposition, au pire, de rendre définitif le mécanisme défini en 1997, au mieux, de rattacher l’ensemble du produit des droits de chancellerie au budget du ministère des Affaires étrangères, afin de fournir aux services consulaires et aux services des visas, en particulier, les moyens d’assurer l’importante mission qui leur est confiée. Si les droits de visas constituent une ressource fiscale au sens de l’article 954 du code général des impôts, il convient de rappeler que la législation prévoit que certaines ressources fiscales peuvent être perçues au profit de divers organismes.

    Avec environ 320 millions de francs, tous nos consulats assureraient largement leur autofinancement, dépenses d’investissement comprises, à l’exemple de ce qui existe pour les représentations de la République fédérale d’Allemagne.

CHAPITRE II :

UNE RATIONALISATION
DES MOYENS DES SERVICES

    Les crédits de rémunération et de fonctionnement augmentent légèrement de 1,26 %, passant de 8.949,9 millions de francs à 9.062,41 millions de francs, après une hausse de 4,51 % l’an passé. En valeur absolue, la hausse atteint 112,51 millions de francs, dont il convient de soustraire 23,99 millions de francs de crédits transférés à partir du titre IV. Les moyens des services représentent 43,27 % au lieu de 42 % dans le projet de loi de finances pour 1999.

    Les dépenses de personnel, charges de pensions comprises, progressent de 0,68 %, passant de 4.953,55 millions de francs en 1999 à 4.987,36 millions de francs en 2000. L’an passé, la progression avait atteint 5,28 %.

    Les dépenses de matériel et de fonctionnement des services (titre III, 4ème partie) baissent de 1.483,96 millions de francs à 1.455,05 millions de francs pour 2000, soit une réduction de 1,95 %, après une stabilisation en 1999. Cette régression intègre pourtant plusieurs mesures de transferts positifs en provenance d’autres parties du titre III et du titre IV. Nous signalerons en particulier :

    · 1,62 million de francs en provenance du chapitre 31-12, correspondant au transfert des indemnités de représentation des anciens chefs de mission de coopération et d’action culturelle au sein des enveloppes globalisées de fonctionnement des services à l’étranger ;

    · 11,1 millions de francs en provenance du chapitre 42-29, au titre du transfert des moyens de fonctionnement de la direction de la coopération militaire et de défense ;

    · 2,2 millions de francs en provenance du chapitre 42-12, transfert lié au regroupement des crédits destinés aux publications de la direction générale de la coopération internationale et du développement.

    Quant aux subventions de fonctionnement, principalement consacrées à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, elles passent de 2.078,81 millions de francs à 2.099,72 millions de francs, soit une légère progression de 1,01 %, après une hausse de 5,49 % entre 1998 et 1999.

I.– UNE ÉVOLUTION IMPORTANTE DES STRUCTURES

      A.– UNE ADMINISTRATION CENTRALE RÉORGANISÉE

    La réforme de la politique de développement de la France et la modernisation du ministère des Affaires étrangères reposent sur deux volets : la création d’une nouvelle structure interministérielle et d’une instance de concertation d’une part, la mise en cohérence des administrations de la Coopération et des Affaires étrangères d’autre part.

    Prenant la suite du comité interministériel d’aide au développement (CIAD), le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), créé par le décret n° 98-66 du 4 février 1998, présidé par le Premier ministre, est devenu l’instance de coordination de la nouvelle politique de coopération (). Ce comité est chargé de déterminer la zone de solidarité prioritaire, de fixer les objectifs et les modalités de la politique de coopération, et d’évaluer la réalisation de cette politique. Dans le cadre des orientations fixées par le CICID, l’essentiel des projets et des programmes d’aide au développement est désormais confié à un opérateur principal, l’Agence française de développement, qui a remplacé la Caisse française de développement par le décret n° 98-294 du 17 avril 1998.

    En outre, un Haut conseil de la coopération internationale sera chargé de participer à la réflexion sur la coopération internationale et l’aide au développement. Il permettra aux représentants de la société civile (fondations, associations, organisations non gouvernementales, experts, enseignants, journalistes, représentants des collectivités locales) de donner un avis dans des domaines où ils interviennent.

    À l’heure où de nombreux ministères ont renforcé leurs services tournés vers l’international (Justice, Intérieur, Éducation nationale, Économie), la volonté exprimée par le Gouvernement () de moderniser l’outil diplomatique s’est traduite par l’intégration des services de l’ancien secrétariat d’État à la Coopération au sein du ministère des Affaires étrangères.

    Telle que présenté en juin 1998, le nouvel organigramme du ministère s’articule autour de six pôles : management, coopération – action culturelle – développement, affaires politiques – sécurité, Europe, géographie, et économie (création d’une cellule entreprises).

    Le socle de la nouvelle organisation du ministère est constitué par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Opérationnelle fin décembre, elle s’est substituée à l’ancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) du Quai d’Orsay, à l’ancienne direction du développement (DEV) et à l’ancien service de la coordination géographique (FEC) de la Rue Monsieur.

    Cette nouvelle direction générale est divisée en direction de la stratégie, de la programmation et de l’évaluation (service de la coordination géographique et service de la programmation, des moyens et de l’évaluation), en direction du développement et de la coopération technique, en direction de la coopération culturelle et du français, en direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche et en direction de l’audiovisuel et des techniques de communication. S’y ajoutent la mission pour la coopération non gouvernementale et celle pour la coopération multilatérale.

    La création du service de la coordination géographique au sein de la direction de la stratégie, de la programmation et de l’évaluation permet de maintenir des liens privilégiés avec les pays d’Afrique et ceux de la zone de solidarité prioritaire (bénéficiaires de crédits réservés à l’aide bilatérale), tout en favorisant des projets d’aide multilatérale. Par ailleurs, l’un des deux postes de secrétaire général adjoint, celui en charge des affaires économiques européennes, est appelé à disparaître.

    S’agissant du pôle de management, un comité spécialisé se réunit mensuellement en présence du Ministre pour organiser la modernisation du ministère.

    La Mission militaire de coopération, d’une part, et la sous-direction de l’aide militaire, d’autre part, s’intègrent dans une direction de coopération militaire et de défense au sein de la direction générale des affaires politiques et de sécurité.

    Une direction générale de l’administration générale unique est créée à partir des directions générales de l’administration du ministère des Affaires étrangères et du ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie.

    Le champ de la direction de la coopération européenne s’est élargi aux États candidats à l’entrée dans l’Union européenne. La fonction de documentation, jusqu’alors dévolue à la direction chargée des archives, est rattachée à celle de l’information dans une sous-direction unique de la direction de la communication et de l’information. Enfin, la direction des affaires économiques et financières sera renforcée pour affirmer son rôle dans la diplomatie économique (création d’une mission « entreprises » en son sein).

    La nouvelle organisation du ministère est entrée en vigueur le 1er octobre 1998, à l’exception de la DGCID, dont la mise en place a été effective le 1er janvier 1999.

      B.– UNE CARTE DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE EN MOUVEMENT

    Quant au réseau diplomatique français, situé au deuxième rang mondial (), il est appelé à évoluer de façon progressive, sans qu’il y ait de plan préétabli de fermeture et d’ouverture de postes ().

    L’exercice d’adaptation de notre carte diplomatique et consulaire se heurte à une contradiction de fond. Comment concilier notre statut de puissance nucléaire, membre permanent du Conseil de sécurité, impliquant un maximum de présence de par le monde, avec les restrictions imposées d’année en année par les impératifs budgétaires ? La restructuration se justifie donc, bien souvent, par la réduction des effectifs.

    Le ministère a régulièrement subi une érosion de ses moyens : son budget, hors section Coopération, est passé, une nouvelle fois en 1996, au-dessous de 1 % du budget de l’État à 0,93 %. Dans ces conditions, l’exercice de programmation pluriannuelle des effectifs (PPE) a mis le Département dans la situation suivante : si l’enveloppe des rémunérations et des crédits reste constante, sans inclure le paiement des pensions, il faudra supprimer annuellement 130 emplois. Si elle inclut les pensions, ce sont plus de 180 emplois qui devront être supprimés.

    Le corollaire de cette pression est donc la baisse des effectifs, régulière depuis 1990. Ainsi, sur la période 1993-1997, ont été supprimés 488 emplois. Le chiffre a été porté à 610 emplois en 1998. Sur la période 1992-1996, les effectifs du Département diminuaient de 7,51 % alors que ceux de la fonction publique civile ont augmenté de 2,67 % ().

    En définitive, le Département n’est pas prioritaire au sein de la loi de finances du point de vue des effectifs budgétaires, des moyens et des crédits. Ainsi, les priorités hexagonales n’ont pas de prolongements à l’étranger.

      1.– Un réseau comparable à celui de nos principaux partenaires

    Le niveau actuel du réseau diplomatique et consulaire est, peu ou prou, comparable à celui de nos principaux partenaires, mais les fonctions sont souvent différentes.

    Le réseau diplomatique et consulaire français est l’un des plus importants. La France est présente presque partout dans le monde, pour des raisons politiques et pour le service de nos communautés à l’étranger.

    LES PRINCIPAUX RÉSEAUX DIPLOMATIQUES

    Pays

    Nombre d’ambassades bilatérales

    Nombre de missions multilatérales

    Nombre de postes consulaires

    États-Unis

    160

    10

    82

    France

    149

    17

    113

    Allemagne

    146

    12

    70

    Russie

    143

    4

    81

    Royaume-Uni

    145

    9

    61

    Italie

    117

    12

    121

    Source : ministère des Affaires étrangères.

    Deuxième par sa taille, le réseau diplomatique français est légèrement inférieur à celui des États-Unis (166 contre 170) () ; quant au réseau consulaire, il arrive en seconde position, derrière l’Italie, avec 113 postes.

    Enfin, le nombre d’agences consulaires, dont les titulaires sont les consuls honoraires, s’élève à 520.

    La comparaison de nos implantations diplomatiques actuelles avec celles de nos partenaires allemand et britannique montre que le nombre de nos ambassades bilatérales est légèrement supérieur à celui de l’Allemagne (146) et à celui de la Grande-Bretagne (145). Si l’on inclut nos représentations permanentes, nous nous plaçons également devant l’Allemagne (166 contre 158) et la Grande-Bretagne (154).

    Les Britanniques et les Allemands sont moins présents que nous en Afrique subsaharienne et en Afrique francophone. En Europe, Afrique du Nord, Moyen-Orient, Asie, et Océanie, les cartes diffèrent peu.

    En ce qui concerne les réseaux consulaires, le nôtre, avec 113 postes, est nettement supérieur à celui de l’Allemagne (70) et du Royaume-Uni (61).

    La France dispose de consulats généraux dans un certain nombre de grandes capitales à la différence de nos partenaires, en particulier l’Allemagne. Sans ces postes de capitale, les réseaux seraient sensiblement les mêmes. Dans des contextes locaux spécifiques, essentiellement en Afrique, il apparaît utile de maintenir de telles structures consulaires distinctes des représentations diplomatiques car elles jouent un rôle d’écran protecteur, en particulier dans les domaines de la délivrance des visas et de la protection des Français.

    La densité du réseau consulaire est évidemment très élevée dans les pays du Maghreb et en Afrique francophone où nos partenaires sont peu implantés. En Europe, en revanche, les réseaux sont sensiblement de même importance.

    Le réseau consulaire de carrière () comprend 221 postes qui se répartissent en 116 sections consulaires d’ambassade, 87 consulats généraux, 18 consulats de plein exercice et 8 chancelleries détachées () qui sont rattachées à des postes de plein exercice et se présentent comme leurs extensions fonctionnelles (soit 113 postes consulaires « autonomes »). Deux autres catégories de postes peuvent être ajoutées à ces 221 postes : 4 antennes consulaires (), une section d’intérêts français près l’ambassade de Roumanie à Bagdad (Iraq) et une section d’intérêts français près l’ambassade de Suisse à Belgrade (République fédérale de Yougoslavie).

    Le continent européen (Union européenne, autres pays d’Europe occidentale, centrale et orientale et pays de l’ex-Union soviétique) regroupe près d’un tiers des postes consulaires (73 postes), alors que l’on y compte la moitié des Français immatriculés dans le monde (461.000 sur 890.000). Rapporter ce fait n’est pas innocent : en effet, c’est souvent plus l’importance de la communauté française expatriée qui détermine la création d’un consulat que l’activité du service des visas. Votre rapporteur spécial estime qu’un équilibre doit être trouvé entre ces deux impératifs dans le redécoupage nécessaire de la carte consulaire.

    Les chiffres présentés supra sont relativement stables, compte tenu du rythme d’ouvertures et de fermetures de postes observé ces dernières années.

    La Grande-Bretagne compense sa relative faiblesse (61 postes consulaires de plein exercice) par des antennes exclusivement composées de recrutés locaux (25) et un maillage de consulats honoraires (220, mais 529 pour la France). Son réseau tant consulaire que diplomatique est en expansion depuis 1990 (29 ouvertures pour 1 fermeture). Elle veut renforcer son implantation dans trois zones prioritaires : les pays candidats à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et à l’adhésion à l’Union européenne, la région de la Caspienne et l’Asie centrale, les pays d’Amérique latine.

    L’Allemagne a un réseau diplomatique quantitativement identique au nôtre (149) et largement superposable même s’il est un peu plus étoffé en Asie, mais moins présent en Afrique. Les ouvertures d’ambassades ont été compensées par des fermetures de postes consulaires (Anvers, Göteborg, Douala, Bilbao, Graz, Johannesburg…). Le réseau est globalement en expansion depuis 1990 (40 ouvertures contre 20 fermetures).

    Notre réseau diffère sensiblement de celui de nos partenaires de par les fonctions que nos postes sont amenés à exercer.

    En premier lieu, la protection consulaire que nous offrons à nos compatriotes résidents ou de passage à l’étranger est, de loin, plus complète et plus contraignante que celle assurée par nos partenaires.

    En deuxième lieu, la mission culturelle et linguistique que nous menons en faveur de la francophonie crée pour nos postes des obligations et des efforts supplémentaires que ne connaissent pas la plupart de nos partenaires, surtout anglophones.

    En troisième lieu, notre réseau pâtit d’une rigidité particulière, dans la mesure où les différents métiers diplomatiques sont traités et représentés à l’étranger par des ministères différents.

    Enfin, il est intéressant de noter que la proportion d’agents en poste dans l’administration centrale par rapport à ceux affectés à l’étranger diffère sensiblement d’un pays à l’autre. Si environ 40 % des agents du ministère des Affaires étrangères sont en poste dans les services centraux (hors auxiliaires, vacataires et établissements culturels et d’enseignement), ce chiffre est de 60 % au Foreign Office (Royaume-Uni), mais il tombe à 30 % à l’Auswärtiges Amt (République fédérale d’Allemagne).

      2.– L’évolution récente de la carte diplomatique et consulaire

    La carte a connu une évolution dictée par les événements politiques et des contraintes budgétaires. Il s’agit d’une adaptation constante.

    L’examen des différentes réponses aux questions posées par des parlementaires et relatives aux causes de fermeture de certains consulats tend à montrer que ces deux préoccupations sont souvent difficiles à concilier. Un seul exemple suffira à illustrer cet état de fait, celui de la fermeture de l’antenne consulaire d’Oujda au Maroc, située à la frontière avec l’Algérie () :

    « Dans le cadre du remodelage de la carte diplomatique et consulaire, le Département a décidé de la fermeture de l’antenne consulaire à Oujda à la date du 30 mai 1992. L’évolution de la colonie française constatée ces dernières années entraîne une baisse de volume des activités consulaires classiques. Le secteur d’activité susceptible de justifier notre présence à Oujda est celui de la délivrance des visas. Or, il est apparu impossible d’installer le réseau mondial visa à Oujda alors que notre consulat à Fès, en voie de modernisation, pourra, grâce à ce réseau, traiter efficacement l’ensemble des demandes de visas. En outre, la sécurité de l’antenne consulaire à Oujda n’apparaissait plus satisfaisante du fait de l’impossibilité d’utiliser la valise diplomatique et de la suppression de la gratuité des visas qui pose des problèmes de sécurité afférents à la collecte, à la centralisation et au transfert de fonds. »

    Se limiter à une perspective stricte d’économies budgétaires aurait été fâcheux pour la justification première de notre réseau diplomatique et consulaire, qui est de servir les intérêts de la France partout dans le monde. De ce fait, l’aménagement de la carte a conduit à des fermetures, mais aussi à des ouvertures de postes, à des redéploiements d’emplois rendus nécessaires par la limitation des effectifs du ministère des Affaires étrangères, au renforcement des synergies dans le cadre de la réforme de l’État et à l’expérimentation de formules nouvelles.

    Le démembrement de l’URSS, de la Yougoslavie et de la Tchécoslovaquie a conduit la France à réorienter la structure de son implantation à l’étranger au profit du réseau diplomatique (création de 17 ambassades dont 15 dans cette seule zone, pour trois fermetures entre 1991 et 1994, par redéploiement du réseau existant et avec l’apport de mesures nouvelles en loi de finances 1993) au détriment du réseau consulaire (fermeture, pour la même période, de 30 consulats pour seulement 4 ouvertures). L’effort d’adaptation du réseau diplomatique et consulaire s’est traduit néanmoins globalement par une diminution de 15 postes en 15 ans (62 fermetures contre 47 ouvertures entre 1981 et 1986, toutes catégories confondues – non compris les ambassadeurs « en mission »).

    Du fait de la contrainte budgétaire, le ministère des Affaires étrangères a privilégié une formule légère et novatrice consistant à nommer des chargés d’affaires ou des ambassadeurs « en mission » à partir de Paris. Cette expérience a été mise en œuvre dès 1993 en Bosnie-Herzégovine, Géorgie et Macédoine, puis au Turkménistan (1994), en Moldavie (1995), enfin en Mongolie et en Erythrée (1996). Cette formule subsiste actuellement dans ces trois derniers États, ainsi qu’en Afghanistan (depuis 1990) au niveau du chargé d’affaires.

    Les ambassadeurs « en mission » offrent plusieurs avantages : politique (un représentant officiel est accrédité dans un pays dans lequel l’intensité de nos relations ne justifie pas la nomination d’un ambassadeur résident), financier (le coût se situe dans un rapport très inférieur à celui d’une ambassade « en dur »), psychologique (l’ambassadeur peut partager son temps entre le poste et Paris). Nous préservons ainsi notre présence diplomatique.

    Des mesures significatives ont aussi été décidées à l’été 1996 : création d’une ambassade de plein exercice au Turkménistan et réouverture de notre consulat général à Canton, au prix d’un sérieux réajustement du réseau diplomatique et consulaire qui s’est traduit par la fermeture de quatre ambassades (Kingston, Freetown, Monrovia et Lilongwe) et de cinq consulats (Florence, Edmonton, Honolulu, San Juan de Porto-Rico et Mons).

    Quelques aménagements du réseau sont intervenus ultérieurement, en 1997 : transformation du consulat général à Bâle en chancellerie et du consulat de Niamey en section consulaire, ouverture d’une antenne consulaire à Gaborone, fusion des fonctions de consul et de conseiller commercial à Osaka, Houston, Vancouver, et Dubai en 1998 et fermeture du consulat général à Venise, le 31 décembre, devenu un poste mixte culturel, comme cela sera le cas en 1999 pour Cracovie. En 1998, un bureau d’ambassade, rattaché à Saravejo, a été créé à Banja Luka (République serbe de Bosnie). Nous avons également ouvert un nouveau consulat général en Chine à Wuhan. Enfin, Gaborone et Majunga sont devenues des chancelleries détachées.

    En 1999, l’ambassade de Kingston (Jamaïque) a réouvert, tandis qu’étaient fermés les consulats généraux de Leipzig et de Mayence (Allemagne), ainsi que les chancelleries détachées de Calcutta (Inde), Bâle (Suisse) et Bélem (Brésil). Dans presque tous les cas de fermeture de postes, des structures d’accueil sont systématiquement maintenues ou créées (centres culturels, alliances françaises, agences consulaires, etc.).

    En outre, les consulats généraux d’Alicante (Espagne) et de Tamatave (Madagascar) ont été transformés en chancelleries consulaires détachées. Le consulat général de Rome et le consulat de Tokyo ont été transformés en sections consulaires d’ambassade, tandis les consulats généraux d’Alexandrie et de la Nouvelle-Orléans ont été fusionnés avec l’institut culturel. Celui de Bombay a été fusionné avec le poste d’expansion économique.

    En 2000, la revitalisation de nos relations avec l’Algérie pourrait conduire à réexaminer la configuration de nos implantations dans ce pays, aujourd’hui limitées à Alger.

    Pour sa part, la direction des relations économiques extérieures (DREE) du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie dispose d’un réseau de 165 postes commerciaux (postes d’expansion économique – PEE) établis dans 118 pays. Étalé sur quatre ans (1996-2000), le redéploiement des moyens de l’expansion économique doit permettre de créer 210 emplois dans les pays émergents (105 en 1996-1997) par diminution dans les pays de l’OCDE (141 en 1996-1997), dont 105 par redéploiement et 36 par suppression.

      3.– L’adaptation de la carte aux nouvelles missions des postes

        a) Une coopération accrue avec nos partenaires

    De manière périodique, nos partenaires européens mènent le même type de réflexion sur la possibilité de créer une coopération diplomatique entre représentations des États membres de l’Union dans tel ou tel pays. C’est pourquoi, l’analyse de notre réseau devrait systématiquement prendre en compte une telle coopération.

    Le spectre de la coopération va de la simple mise en commun de locaux jusqu’à la création éventuelle de missions intégrées. C’est avec les Allemands que nous avons, au cours de ces dernières années, mené le dialogue le plus intense. Nous hébergeons, depuis l’été 1997, sur la base d’un arrangement administratif, le chargé d’affaire allemand dans notre ambassade au Cap-Vert. Au départ strictement matérielle, cette coopération se prolonge utilement par un échange d’informations et la définition de certaines actions diplomatiques.

    Sur une base aussi concluante, nous devrions, dans le cadre d’une relance de la coopération administrative franco-allemande, réfléchir avec nos partenaires aux prolongements possibles, comme la mise en place de guichets communs pour les services des visas. En outre, il sera utile de procéder à des échanges de vues sur l’évolution de nos cartes diplomatique et consulaire, afin, en particulier, de dégager de nouvelles possibilités de partage de locaux.

    Un exercice similaire pourrait aussi être utilement mené avec nos partenaires britanniques, ainsi qu’il en a été décidé lors du dernier sommet bilatéral.

        b) L’évolution du rôle des consulats

    La réflexion qui a déjà été menée dans le passé sur la fonction consulaire au sein de l’Union européenne doit être approfondie.

    S’il est clair que le droit consulaire européen est loin d’être harmonisé et que les communautés françaises au sein de l’Union continueront d’avoir besoin des services administratifs offerts par nos consulats, des économies d’échelle peuvent certainement être dégagées au sein du réseau existant. Un pas a déjà été fait dans cette direction, avec le regroupement des services des visas (Espagne, Belgique, Allemagne, Portugal) et de certaines fonctions consulaires. Cette logique pourrait être poursuivie, dès lors que notre réglementation le permet.

    En même temps, la justification de la présence de certains consulats au sein de l’Union, notamment dans les pays à structure fédérale ou à forte autonomie régionale, se situe de plus en plus dans une optique d’observation politique et de relais d’information, souvent utile pour l’ambassade de rattachement.

    Hors de l’Europe, un rapprochement avec nos partenaires européens, en particulier allemands, est possible dans certains domaines, en application du principe de suppléance, comme cela est le cas pour la délivrance des visas dans le cadre des accords de Schengen. Cela s’applique aussi à l’assistance aux ressortissants des États membres en difficulté dans un pays où ils ne sont pas représentés, en application des dispositions de l’article 8C du traité de Maastricht. Cette coopération est élaborée à Bruxelles au sein du comité pour les affaires consulaires.

    Cela étant, la volonté de rapprochement, voire de création de services fusionnés, au-delà de la simple mise en commun de locaux, se heurte vite aux disparités entre les statuts des services, des agents et leurs compétences. Il convient aussi de ne pas oublier que toutes les attributions exercées par nos postes consulaires ne peuvent être confiées à des non-nationaux : état civil, élections, pensions, passeports, carte nationale d’identité.

        c) Le développement de nouvelles formes de représentations

    Votre rapporteur spécial souhaite insister sur l’existence d’une forme de représentation qu’il conviendrait sans doute de développer, afin de réduire la carte consulaire de carrière. Il existe, en effet, parallèlement à ce réseau de postes consulaires de carrière et en périphérie de celui-ci un important réseau d’environ 520 agences consulaires, qui n’ont généralement pas d’attribution en matière de visas et dont les titulaires, dits « consuls honoraires », ne sont pas des agents de l’État. Exerçant leurs fonctions de manière bénévole, ils n’ont d’ailleurs avec lui, ni lien salarial, ni véritable subordination hiérarchique. Près de 60 % d’entre eux sont de nationalité étrangère, les autres sont français ou binationaux. Ces agences exercent dans le cadre de la circonscription consulaire du poste de rattachement. Leur compétence territoriale se limite généralement à la ville où elles sont implantées ou à ses environs immédiats et, en cas d’insularité, à l’ensemble du territoire de l’île si aucune autre agence du pays d’envoi n’y exerce. Fixées par un décret de 1976, les attributions des agents consulaires se limitent pour l’essentiel à une assistance administrative de base pour les Français résidents ou de passage. Ces compétences sont néanmoins variées et peuvent aller, selon l’expérience ou la nationalité des agents, de la délivrance de certificats de vie ou de résidence à la certification de traductions ou de conformité à l’original de photocopies de documents, de la délivrance de titres de voyage au recueil des procurations de vote des Français puis à leur transmission aux consuls pour signature. Dans certains ports, les agents consulaires peuvent être dotés d’attributions dans le domaine maritime. Le réseau d’agences consulaires constitue ainsi, sans se substituer à eux, un utile relais de l’action de nos postes de carrière.

    La création de postes mixtes avec le ministère de l’Économie, tels qu’il en existe déjà à Altanta, Osaka, Vancouver, Miami, Houston et Dubai, doit se développer. C’est sans doute l’un des meilleurs moyens de rapprocher les deux cultures, si différentes, du Quai d’Orsay et de Bercy, afin de dépasser de très nombreuses incompréhensions qui nuisent à l’efficacité de l’action de l’État à l’extérieur de notre territoire et à l’adaptation de notre réseau diplomatique. « Il n’y a plus de frontières entre l’économie et la diplomatie. » ()

    Il conviendrait cependant que l’évolution de la carte diplomatique française ne soit pas dictée par la seule volonté de réaliser des économies.

II.– LE PERSONNEL : LA FIN DE L’HÉMORRAGIE

    La diminution des effectifs, permanente depuis une décennie, s’était poursuivie en 1999, alors même que le Ministre avait estimé, lors du débat budgétaire devant notre Assemblée, que les effectifs devaient être stabilisés à partir de 1999 (). Cette stabilisation annoncée n’interviendra que dans le présent projet de loi de finances. Cette inversion de tendance, tant attendue, s’accompagne d’une hausse des dépenses de rémunération. Par ailleurs, l’intégration complète des agents de la Coopération sera achevée au cours de l’année 2000.

      A.– L’ARRÊT DE LA CHUTE DES EFFECTIFS

      1.– La nécessité de mettre fin à la réduction des moyens en personnel

    Depuis deux ans, votre rapporteur spécial souligne la nécessité de mettre fin à la réduction des moyens humains mis à la disposition des services à l’étranger. Cette décrue sensible et continue des effectifs se traduit immanquablement par des difficultés sur le terrain, notamment dans les services de visas, dont certains ne possèdent pas de personnels expatriés. Dans tous les cas, ce phénomène a dû être compensé par l’emploi de personnels locaux, dont le nombre est passé de 5.069 en 1993 à 5.820 en 1999.

    S’agissant en particulier des services de visas, votre rapporteur spécial a pu constater la faiblesse des moyens qui leur sont alloués, ce qui leur interdit de rendre un service public pleinement satisfaisant. Vitrine de la France auprès des populations locales, les services des visas allient souvent une installation dans des locaux peu adaptés à un accueil décent du public et un manque quantitatif d’effectifs, notamment dans le personnel d’encadrement. Certains consulats cumulent les handicaps : risque d’immigration illégale élevé, fréquence de la fraude, nombre considérable de dossiers par agent, ce qui rend impossible tout contrôle réel et tout service de qualité, faiblesse du taux d’encadrement, proportion élevée d’agents de nationalité du pays de résidence et de pays tiers. Ainsi, par exemple, le nombre de dossiers traités par agent à Taipei atteint plus de 9.790.

    Il faut ajouter à la réduction globale des effectifs la suppression de cinq postes de coopérants du Service national (CSN).

      2.– L’importance de l’inversion de tendance en 2000

    Entre 1995 et 1999, les effectifs budgétaires du ministère des Affaires étrangères, personnel de la Coopération compris, ont baissé de 5,14 % passant de 9.987 à 9.474 personnes, alors que, dans le même temps, les effectifs des ministères civils progressaient de 0,13 %.

    Le tableau ci-après donne le détail des évolutions des effectifs budgétaires :

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

(1996-2000)

 

LFI 1996

LFI 1997

LFI 1998

LFI 1999

PLF

2000 (1)

2000/1999

(en %)

 

Administration centrale

3.064

3.042

3.072

3.039

3.806

24,24

Affaires étrangères

Postes

4.752

4.678

4.579

4.490

4.366

– 2,76

 

Services culturels

986

963

937

929

1.303

40,26

Sous-total

 

8.802

8.683

8.588

8.458

9.475

12,02

 

Administration centrale

649

637

630

625

(n.s.)

(n.s.)

Coopération

Missions

375

366

364

356

(n.s.)

(n.s.)

 

Centres médico-sociaux

38

38

35

35

(n.s.)

(n.s.)

Sous-total

 

1.062

1.041

1.029

1.016

(n.s.)

(n.s.)

Total

 

9.864

9.724

9.617

9.474

9.475

0,01

(1) intégration des emplois de la Coopération dans les corps du ministère des Affaires étrangères.

Source : documents budgétaires.

    En 1990, les effectifs des Affaires étrangères, stricto sensu, s’élevaient à 10.775 personnes. La chute est donc brutale. La régression des effectifs en poste à l’étranger est patente.

    La fin du schéma d’adaptation du réseau diplomatique 1994-1998, qui s’est traduit par une réduction de 610 emplois et par une substitution progressive de certains emplois d’expatriés par des emplois de recrutés locaux, parallèlement à des mises en réserve d’emplois (« gels »), n’a pas signifié cependant la fin de la chute des effectifs des Affaires étrangères.

    En 1999, le ministère avait subi la suppression de 143 emplois budgétaires. Cette année, pour la première fois, le ministère des Affaires étrangères verra s’arrêter la chute de ses effectifs.

    En effet, la véritable nouveauté de ce budget n’est pas la reprise d’une tendance à la hausse du montant des crédits, qui est encore timide, mais des créations d’emplois, après une chute ininterrompue des effectifs du ministère des Affaires étrangères depuis des années. Nominalement, les effectifs budgétaires évolueront d’un emploi, passant de 9.474 à 9.475 postes, ce qui peut apparaître bien peu. Cette variation est le solde d’une mesure de suppression de 4 emplois au titre de la réforme de la filière des communications et d’un transfert de 5 emplois provenant d’autres administrations.

    Le graphique infra indique ce léger redressement, qui bénéficie essentiellement à l’administration centrale. Les effectifs des postes diplomatiques et consulaires et des services culturels continuent de régresser.

    Mais, dans la réalité, les mouvements internes au budget, marqués par des opérations de reclassement et d’harmonisation d’imputation à la suite de la fusion des deux ministères vont permettre de dégager 92 « supports budgétaires » d’emplois sur le chapitre 31-90, libérés par transfert sur le chapitre 37-95. Les effectifs concernés, qui ne sont pas retracés dans le projet de loi de finances, correspondent au personnel des alliances françaises qui, du fait de leur statut, doivent être distinguées des services de l’État à l’étranger.

    Le ministère va pouvoir opérer de nouveaux recrutements. Ces effectifs vont venir renforcer l’administration centrale et les services extérieurs, selon la répartition suivante, donnée à titre indicatif :

    · 17 emplois pour la direction des Français de l’étranger et des étrangers en France : visas, état civil, adoption internationale, informatique ;

    · 31 emplois dans les fonctions de gestion : marchés et comptabilité, gestionnaires, ouvriers, secrétariats, centres d’archives et de documentation ;

    · 17 emplois mis en réserve ;

    · 20 emplois à l’étranger, renforcés par 30 agents de catégorie C de l’administration centrale remplacés par les lauréats du prochain concours : 33 emplois viendront renforcer les sections visas, 10 serviront à l’éventuelle réouverture du consulat de France à Annaba et 3 assistantes sociales seront recrutées ; 14 emplois viendront remplacer les coopérants du Service national dans les fonctions de technicien informatique, d’intendant et de cuisinier.

Enfin, votre rapporteur spécial souhaiterait attirer l’attention sur la situation des personnels recrutés localement, qui constituent 75 % des agents d’exécution dans les postes diplomatiques et consulaires, problème qui existe également chez nos homologues européens. Il reste que ces personnels ne peuvent bénéficier de l’application du droit du travail français et sont soumis au droit du travail local. Le rapport de M. Patrick Amiot sur les recrutés locaux a permis de faire un état des lieux, sur la base duquel plusieurs mesures ont été prises. Les rémunérations, gelées pendant deux ans, ont été réajustées à la hausse. Les inégalités restent importantes d’un pays à l’autre, mais également entre les différents services de l’État (les services extérieurs du ministère chargé de l’économie et des finances rémunèrent mieux leur personnel local que ceux du ministère des Affaires étrangères).

      B.– UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS

    Les frais de personnel, charges de pensions comprises, sont en augmentation, en 2000, de 0,68 %, passant à 4.987,36 millions de francs. L’an passé, la progression avait atteint 5,28 %.

    Les principales mesures sont les suivantes :

    · 8,7 millions de francs au titre des transformations d’emplois, entraînant la suppression de 760 emplois et la création de 664 emplois et comprenant quatre volets : réforme de la filière des communications (constitution du corps des attachés des systèmes d’information et de communication), fusion Affaires étrangères-Coopération (intégration des administrateurs civils de la coopération, prise en compte des déroulements de carrière différenciés, création d’emplois plénipotentiaires, transformation des emplois contractuels des services de coopération), adaptation des emplois, reclassement (harmonisation de l’imputation budgétaire des agents servant dans les établissements culturels et des directeurs d’alliances françaises, régularisation de la situation de militaires, régularisation de l’imputation budgétaire de personnels de la gendarmerie nationale) ;

· 63,99 millions de francs au titre de créations d’emplois, de la rémunération de gendarmes en renforts temporaires ;

· 67,69 millions de francs d’ajustements, liés à l’incidence en année pleine des mesures intervenues en 1999, à l’aménagement du régime indemnitaire des attachés d’administration centrale et à la revalorisation des rémunérations hors échelle, à l’application de l’accord salarial conclu dans la fonction publique, et à l’application de ces mesures aux personnels de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE).

    Les agents en poste à l'étranger sont rémunérés selon un système dont les particularités sont principalement l'indemnité de résidence et l'effet change-prix. Des avantages familiaux s'ajoutent à ces éléments de rémunération. Il s'agit du supplément familial servi aux agents dont le conjoint n'exerce pas d'activité rémunérée ou ayant au moins un enfant à charge, égal à 10 % de l'indemnité de résidence, et des majorations familiales pour enfants à charge.

    Après une première étape en 1994, la réforme des rémunérations a été relancée en 1998 avec la modification des modalités d’attribution des majorations familiales. À partir du 1er septembre 2000, le taux des majorations familiales servies pour enfant à charge sera unifié, quels que soient le grade et la fonction de l’agent expatrié pour lequel ce droit est ouvert. Cette harmonisation passe par deux étapes transitoires : la première est effective depuis le 1er septembre 1998, la seconde a débuté le 1er septembre 1999. L’objet de la refonte est de supprimer la hiérarchie qui préside au versement, les majorations familiales les plus fortes étant accordées aux agents dont la rémunération principale est déjà la plus élevée. La réforme sera menée à coût nul : les montants servis dans un groupe unique pour l’ensemble des agents seront fusionnés sans majoration de la dépense en gestion.

III.– LES MOYENS MATÉRIELS DE FONCTIONNEMENT

    Le ministère des Affaires étrangères a entrepris depuis plusieurs années de réformer ses modes de gestion. Cette évolution a été renforcée par l’intégration du ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie.

    Les crédits consacrés aux moyens matériels de fonctionnement, inscrits en quatrième partie du titre III, atteignent 1.455,05 millions de francs pour 2000, au lieu de 1.483,96 millions de francs en 1999 en légère diminution de 1,95 %.

      A.– LA MODERNISATION DE LA GESTION DU MINISTÈRE ET DES POSTES

    Désormais pilotée par le comité de management réuni autour du Ministre, la modernisation de la gestion du ministère et des postes connaît depuis deux ans une accélération qu’il convient de saluer.

      1.– La globalisation des crédits de fonctionnement

    Ce mouvement de globalisation se situe directement dans l’effort entrepris dans ce sens depuis 1991. C’est en effet à cette date que débuta une phase expérimentale qui s’est achevée en 1994. Elle a concerné deux ambassades (Dakar et Bucarest), puis treize autres postes. Elle a été jugée suffisamment probante pour être généralisée, le 1er janvier 1995, à l’ensemble du dispositif diplomatique et consulaire.

    En 1995, les dépenses de fonctionnement présentant un caractère inéluctable et reconductible d’un exercice sur l’autre (contrats, frais de correspondance, tournées, énergie, etc.) ont été globalisées. Elles ont été regroupées sur les articles 61, 62, 63 et 64 du chapitre 34-98. Les ambassades ont été décomposées en trois sites : résidence, chancellerie, logements de fonction, tandis qu’une seule enveloppe était réservée pour les consulats.

    Le ministère s’est ensuite attaché à étendre le champ de la globalisation. En 1996, une partie des crédits des services de presse, les impôts et taxes, les achats de mobilier et l’entretien immobilier sont venus s’ajouter à une enveloppe qui comprenait déjà les contrats, les frais de correspondance, les frais de représentation des services, les tournées et les dépenses en énergie.

    En 1997, l’enveloppe globalisée déléguée aux postes a été étendue aux travaux, aux achats de pièces détachées et de matériels d’entretien. La gestion de ce type de dépenses méritait d’être rationalisée puisqu’elle était auparavant scindée entre deux services qui déléguaient des crédits selon des procédures distinctes. Au cours de cette même année, les articles 61 à 64 ont été fusionnés dans un article unique 34-98-60 – Dépenses regroupées de fonctionnement des postes diplomatiques, consulaires et culturels. La délégation des crédits par site a été maintenue mais les ambassades peuvent désormais opérer des transferts entre chancellerie, résidence et logements de fonction sur simple autorisation du service gestionnaire et sans avoir, par conséquent, recours à la procédure de remise en fonds libres.

    En 1998, le champ de la globalisation a été de nouveau étendu. Ont été inclus dans l’enveloppe globalisée des postes les dépenses d’informatique et de télématique, la documentation des postes, les frais de valise diplomatique, le transport de matériel, l’achat de machines et de matériel, les dépenses des services de presse, l’achat de véhicules, la formation linguistique, ainsi qu’une partie des crédits consacrés à l’information des Français de l’étranger. Le total de ces transferts a atteint 53,61 millions de francs.

    À la suite de la création d’établissements à autonomie financière dans les postes, ce qui impliquait un transfert des moyens des services culturels vers les centres de coopération culturelle et vers les centres de coopération culturelle et linguistique, un transfert d’un montant de 4,79 millions de francs a été réalisé dans la loi de finances pour 1999 vers le chapitre de fonctionnement des établissements à autonomie financière (chapitre 37-95 géré par la nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement).

    Les budgets des ambassades sont délégués sous une seule autorisation de paiement, pour permettre des transferts de crédits entre sites. Les redéploiements doivent être communiqués à l’administration centrale, notamment par le biais des états trimestriels de suivi de gestion. Pour certaines dépenses jugées indispensables (prestations de service contractuelles, contrats d’entretien immobilier et travaux immobiliers), les redéploiements restent soumis à l’accord préalable du Département qui doit répondre dans un délai de dix jours.

    Dans le cadre de la réforme du dispositif de la Coopération, les crédits de fonctionnement des missions de coopération avaient été inscrits dans un article identifié dans la loi de finances pour 1999 (chapitre 33-98, article 52). Depuis la suppression des missions de coopération et d’action culturelle, survenue avec le décret n° 98-1238 du 29 décembre 1998, ces crédits peuvent être regroupés avec ceux des ambassades, et donc globalisés.

    Par ailleurs, en 1999, une expérience de déconcentration des frais de transport a été menée dans quelques postes. Il s’agit de déléguer aux ambassades et consulats concernés les crédits destinés aux voyages de service et de congé, dans une perspective de globalisation ultérieure. Cette expérience sera généralisée à tous les postes en 2000. Les modifications de la nomenclature dans le présent projet de loi de finances traduisent cette décision.

    Parallèlement à la constitution d’une enveloppe unique globalisée sur le titre III, il conviendrait de réfléchir aux possibilités de mettre en œuvre une « enveloppe d’interventions du poste » qui pourrait, par exemple, regrouper des moyens actuellement dispersés sur les chapitres de la coopération culturelle et technique, de la coopération de défense, de l’action humanitaire et des Français à l’étranger.

    En 2000, les crédits de fonctionnement des services de coopération et des centres médico-sociaux seront intégrés dans les budgets des ambassades. La globalisation sera étendue aux locations immobilières (transfert de 136,79 millions de francs en provenance des articles 34-98, articles 21, 22 et 23), aux dépenses de fonctionnement des missions de coopération militaire et de défense (11,1 millions de francs en provenance du chapitre 42-29, article 30), ainsi qu’aux frais de représentation des conseillers de coopération et d’action culturelle.

      2.– La gestion unifiée des services de l’État à l’étranger

    L’objectif poursuivi dans le cadre de la modernisation de l’État est, notamment, d’obtenir une gestion unifiée des services de l’État à l’étranger.

    Depuis la réunion du Comité interministériel des moyens de l’État à l’étranger (CIMEE) du 2 novembre 1995, les décisions du Premier ministre concernant l'amélioration de la gestion des moyens de fonctionnement des services à l'étranger ont été mises en œuvre par la création d'un comité de gestion dans chaque poste, d'un centre de gestion unique dans vingt postes expérimentaux, et d'un comité de suivi au sein des administrations centrales. En 1997, les travaux du CIMEE ont essentiellement porté sur le bilan de l'expérience des centres de gestion unique et sur leur éventuelle généralisation.

    Dans le but de mieux coordonner la gestion des différents services de l'État à l'étranger, des comités de gestion, compétents pour les questions administratives et financières communes aux différents services, ont été créés dans chaque poste à partir de janvier 1996. Le comité est présidé par l'ambassadeur dans les capitales, et le consul ou le consul général hors les capitales. Il s'agit d'une instance collégiale qui fixe les orientations de gestion. Dans certains cas, des résultats importants ont été enregistrés en matière de gestion du personnel local, de rationalisation des dépenses courantes de fonctionnement, et d'amélioration de la circulation de l'information entre les services. Dans d'autres, il semble que le comité de gestion a été fondu dans l'administration traditionnelle, sans valeur ajoutée particulière.

    Le centre de gestion unique va plus loin que le simple comité de gestion et l'échange d'informations. Destiné à répondre à une contrainte budgétaire forte et au souci d'une meilleure organisation des moyens de fonctionnement, il agit en tant qu'organe exécutif des orientations fixées par le comité de gestion pour l'ensemble des services composant la mission française. Sa mise en place initiale dans 20 postes a favorisé une coopération entre les chefs de services et une meilleure implication des chefs de poste dans les problèmes de gestion. Il reste que le centre de gestion unique ne dispose ni d'un budget de fonctionnement commun, ni de moyens humains et administratifs propres. Le ministère des Affaires étrangères a proposé au comité permanent du CIMEE du 7 juillet 1997 une généralisation du système. Le ministère de l'Économie et des Finances a souhaité quant à lui que l'expérience se prolonge.

    L'harmonisation de la gestion du personnel recruté localement ainsi que la mise en place d'une politique concertée en matière d'achats locaux pourront permettre également d'améliorer sensiblement le fonctionnement des services de l'État à l'étranger.

    Depuis le 1er janvier 1997, une réforme de la comptabilité a été engagée. L’expérimentation concerne quinze pays et sera étendue à une dizaine de nouveaux postes dès 2000. En 2002, elle devrait être généralisée et faire de tous les ambassadeurs les ordonnateurs des crédits, quelles que soient leurs administrations d’origine et leur nature (fonctionnement, interventions, investissements). Cette réforme a deux objectifs : la déconcentration des opérations et l’unification du réseau et des procédures comptables.

    La réforme des structures et des procédures comptables va permettre de donner à tous les ambassadeurs la qualité d’ordonnateurs secondaires uniques de l’ensemble des dépenses publiques dans leur pays de résidence. Ils pourront déléguer leur signature aux consuls généraux et aux consuls d’une part, aux chefs de service des autres administrations représentées localement d’autre part.

    Cette réforme de la comptabilité va permettre d’unifier le réseau et les procédures comptables dans la suite des expériences coordonnées par le CIMEE. Il s’agit de mettre un terme à la diversité actuelle des comptables principaux (Trésorier-payeur général pour l’étranger, paieries ou intervenants, Agence française de développement pour les dépenses du Fonds d’aide et de coopération) en désignant le Trésorier-payeur général pour l’étranger comme comptable principal unique des opérations de l’État à l’étranger.

    Dans les pays où les enjeux en matière de dépenses publiques sont importants (expériences à Bonn et à Pékin), des comptables secondaires seront installés et rattachés au Trésorier-payeur général pour l’étranger. Ces trésoriers exerceront un contrôle financier préalable des dépenses sur crédits déconcentrés. Dans les pays ne disposant pas d’un comptable secondaire, les opérations comptables seront exécutées, comme aujourd’hui, par des régisseurs d’avances et de recettes rattachés directement au Trésorier-payeur général pour l’étranger.

    Votre rapporteur spécial souligne l'intérêt de ce type d'expérience, compte tenu de la nécessité de parvenir à une meilleure coordination des moyens dont dispose l'État à l'étranger. La représentation de la France doit être unifiée dans tous les domaines d'activité : politique, économique, et culturelle. Mais, certaines anomalies doivent être corrigées. La réforme de la comptabilité a, ainsi, interdit aux services consulaires de délivrer des timbres fiscaux. Or, avec la réforme de la délivrance des visas, intervenue avec la loi n° 98-389 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile, les demandeurs qui se voient refuser un visa peuvent introduire une requête devant le Conseil d’État. Cette requête n’est recevable que si le demandeur peut payer un droit de timbre. Faute pour le requérant de pouvoir obtenir un timbre à l’étranger, ce progrès de l’État de droit n’a aucune portée.

    C’est pourquoi, votre commission des Finances a accepté un amendement de votre rapporteur spécial tendant à supprimer tout droit de timbre pour une requête portée contre une décision de refus de visa. L’Assemblée nationale, lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances, dans sa troisième séance du 22 octobre dernier, l’a adopté à l’unanimité.

      B.– DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT REGROUPÉS

    Désormais, les moyens de fonctionnement sont regroupés sur trois chapitres : les chapitres 34-03 et 34-04 pour les voyages présidentiels, du Premier ministre et du ministre des Affaires étrangères, et pour les frais de réception du ministère ; le chapitre 34-98 pour le matériel et le fonctionnement courant, les frais de déplacement de l’administration et l’informatique.

      1.– Les frais de réception et de voyages exceptionnels

    Les frais de déplacement et de réception sont pris en charge sur les chapitres 34-03 et 34-04.

    Le chapitre 34-03 – Frais de réception et de voyages exceptionnels est un chapitre provisionnel au sens de l'article 10 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Il est donc inscrit à l’état G annexé au projet de loi de finances. Il est doté de 123 millions de francs en 2000, montant qui n’a pas varié depuis 1996. Ce chapitre supporte la charge, inégale dans le temps, des réceptions, voyages officiels et sommets organisés par les services du Président de la République et du Premier ministre. Étant donné sa nature, ce chapitre a été constamment abondé en cours d’exercice : 118,6 millions de francs en 1996, 54,5 millions de francs en 1997, 50,8 millions de francs en 1998, 40,4 millions de francs au 30 septembre 1999. Il convient de relever que nombre de manifestations qui font l’objet d’ouvertures de crédit en cours de gestion sont programmées et que leur tenue est certaine, à l’exemple de la présidence française du Conseil de l’Europe ou du VIIème sommet de la francophonie à Hanoï en 1997, ou de la XXème conférence des chefs d’État d’Afrique et de France en 1998. Compte tenu de cet état de fait, votre rapporteur spécial ne jugerait pas inutile d’augmenter la dotation initiale, de telle manière que le Parlement adopte des crédits qui reflètent, de manière plus exacte, la réalité de l’exécution. Il insiste d’autant plus sur cette question que la France, en 2000, prendra la présidence de l’Union européenne et devra organiser le XXIème sommet France-Afrique.

    Les dotations inscrites au chapitre 34-04 – Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels servent aux opérations menées par le ministère des Affaires étrangères lui-même. Elles passeront de 37,54 millions de francs en 1999 à 38,04 millions de francs en 2000. Cette progression correspond à l’augmentation des dépenses pour prestations de service résultant de la suppression du Service national, qui permettait à l’Hôtel du ministre de disposer de huit appelés du contingent.

      2.– Le fonctionnement courant

    En 2000, les crédits de matériel et de fonctionnement courant du chapitre 34-98 passent de 899,21 millions de francs à 1.294,02 millions de francs, soit une progression de 43,91 %. Cette évolution est moins liée à une augmentation réelle des moyens qu’au regroupement, sur un seul chapitre, des crédits de fonctionnement, d’informatique et de déplacement, autrefois répartis entre trois chapitres : 34-05, 34-90 et 34-98. Inscrits désormais à l’état H annexé au projet de loi de finances, ces crédits pourront être reportés d’un exercice sur l’autre, ce qui assouplira leur gestion.

La promotion de la fonction de gestion au sein du ministère des Affaires étrangères porte progressivement ses fruits. Ainsi, 35,3 millions de francs d’économies ont été dégagés dans le projet de loi de finances. Cette économie nette résulte pour 15 millions de francs de l’abandon de la prise en charge sur ce chapitre de la rémunération des gendarmes en renfort temporaire, pour 15 autres millions de la rationalisation des moyens, permise par la fusion des anciens services de la coopération, et, pour 5 millions de francs, des économies attendues de la délégation des crédits pour frais de déplacement dans les postes.

    Mais, à structure constante 2000, les dépenses de fonctionnement diminuent de 2,22 %, comme le montre le tableau infra.

    ÉVOLUTION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT À NOMENCLATURE 2000 CONSTANTE
    (Chapitre 34-98)

    (en millions de francs)

     

    1996

    1997

    1998

    1999

    2000

    Administration centrale

    126,2

    187,6

    187,6

    185,5

    417,3

    Services à l’étranger

    608,2

    570,3

    572,8

    587,5

    614,3

    Archives et documentation

    11,4

    9,7

    9,6

    7

    6,6

    Information et presse

    50,7

    37,2

    23,3

    29,8

    Conseil de défense franco-allemand

    0,3

    0,2

    0,2

    0,2

    0,2

    Formation professionnelle

    6,4

    5,4

    3,9

    4

    10,3

    Centre d’analyse et de prévision

    3,5

    3,0

    2,6

    2,6

    3

    Haut Conseil de la francophonie

    1

    0,8

    0,8

    Centre de conférences international

    5,1

    5,8

    Maison des Français de l’Étranger

    1,3

    1,3

    Mission de l’adoption internationale

    0,3

    Service central de l’état civil

    11,98

    Frais de déplacement (34-90 ancien)

    264,2

    235,8

    255,61

    263,5

    241,5

    Informatique (34-05 ancien)

    158,2

    145

    141,6

    160,8

    160,8

    Total

    1.408,4

    1.321,1

    1.295,2

    1.323,4

    1.294

    (1) projet de loi de finances.

    Source : ministère des Affaires étrangères.

    Il convient de relever le fait que les dépenses de fonctionnement du secrétariat du conseil de défense franco-allemand (0,21 million de francs), du Haut Conseil de la francophonie (0,75 million de francs) et de la Maison des Français de l’étranger (1,31 million de francs) sont rattachées à l’administration centrale, ce qui explique une partie des baisses constatées sur les articles correspondants.

    Les frais de déplacement des fonctionnaires du ministère, auparavant inscrits sur le chapitre 34-90, sont désormais largement déconcentrés. Ils connaîtront, en 2000, une baisse de 8,3 % à 241,5 millions de francs. Ce montant résulte :

    · d’une économie de 5 millions de francs au titre de la généralisation de la délégation des crédits ;

    · d’une économie de 15 millions de francs sur les indemnités de la gendarmerie, qui sont désormais imputées sur les crédits de rémunération ;

    · d’un transfert de 1,6 million de francs sur les crédits de fonctionnement courant des postes, au titre des déplacements régionaux des ex-missions de coopération.

    Les crédits informatiques et de télécommunications, pour 2000, s’élèveront à 160,75 millions de francs, soit un maintien de la dotation par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Une partie substantielle de cette dotation (30 millions de francs) est désormais inscrite sur le chapitre 57-10 d’équipement et correspond aux crédits d’investissement pour la mise en place de stations de communication par satellite et pour le renouvellement du parc des autocommutateurs téléphoniques. En gestion, près de 229,11 millions de francs avaient été ouverts au 1er octobre 1999, compte tenu d’importants reports et de crédits de fonds de concours, issus des droits de chancellerie.

    Les mesures acquises permettront le maintien de l’existant (88,2 millions de francs) et des dépenses de renouvellement (40,5 millions de francs). Dans le cadre du schéma directeur informatique 1998-2002, les mesures nouvelles assureront la mise à niveau des applications existantes et le développement des nouvelles applications (Euro, état civil, etc.), mais également l’accroissement du plan bureautique et le déploiement de la nouvelle architecture EOLE (), la réalisation et la mise en œuvre de nouvelles infrastructures de réseau à l’étranger et la sécurisation des liaisons internationales.

    Votre rapporteur spécial considère comme prioritaire le développement de la nouvelle version du réseau mondial visa (RMV) dans l’ensemble des postes les plus importants, étant donné l’importance des flux de demandeurs.

    Votre Rapporteur, à l’occasion de son rapport d’information sur les services des visas, a pu constater, dans nombre de consulats, le manque d’autonomie des postes dans le choix des matériels informatiques, au regard notamment de celle dont disposaient, sur ce point, les services extérieurs du ministère chargé de l’économie et des finances. Ce défaut de responsabilité pouvait apparaître incongru, en particulier dans des pays développés, où il est possible de se procurer des matériels informatiques performants à moindre coût. Il reste que la nécessité d’assurer un niveau de sécurité important, ainsi que la mise en réseau mondial des postes et l’utilité de bénéficier d’un service après-vente unique sont susceptibles de justifier une politique unifiée d’acquisition, même si celle-ci se fait au prix de certaines lourdeurs de gestion et d’un coût de transport élevé.

IV.– LES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS

      A.– L’AUGMENTATION DES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT

    Le ministère dispose d'un seul véritable chapitre d'équipement, le chapitre 57-10 – Équipements administratifs et divers.

    Ce chapitre réunit la dotation du chapitre 57-10 de l’ancienne section Coopération et celle du ministère des Affaires étrangères proprement dite. Il finance les opérations d’investissement de l’administration centrale, des services diplomatiques et consulaires, des services de coopération et de développement, des établissements d’enseignement et des instituts et centres culturels.

    Les crédits de paiement augmentent de 43,14 % dans le projet de loi de finances, passant de 278,05 millions de francs à 398 millions de francs, tandis que, parallèlement, les autorisations de programme enregistrent une hausse de 70,11 % à 478 millions de francs. Ces progressions sont d’autant plus significatives qu’elles interviennent sur un chapitre qui, traditionnellement, constitue une source importante de difficultés de consommation et, par conséquent, de reports d’un exercice sur l’autre. Il convient, néanmoins, de relever qu’une partie de cette augmentation – 24 millions de francs – résulte d’un transfert en provenance du chapitre 34-98, correspondant à l’identification des dépenses informatiques ayant une nature d’investissement : achat d’autocommutateurs téléphoniques, construction de réseaux.

    L’article 22 réservé à l’équipement des services de coopération et de développement est supprimé, compte tenu de la suppression de ces services dans le cadre de la réforme de notre dispositif de coopération.

    Certaines opérations, autrefois inscrites dans les lois de finances rectificatives, telles que la construction des ambassades de Berlin et de Pékin, ont été incluses dans le projet de loi de finances initiale. Ainsi, 308,8 millions de francs d’autorisations de programme et 253,24 millions de francs de crédits de paiement soutiendront la construction de nos ambassades à Berlin (150 millions de francs en 2000 pour un programme total de 385 millions de francs) et à Abuja (33 millions de francs en 2000 pour un programme total de 109 millions de francs), ainsi que la réhabilitation du Palais Farnèse, siège de notre représentation diplomatique à Rome (8 millions de francs). 10 millions de francs sont « budgétés » pour financer la réouverture du consulat de France à Annaba. 2,4 millions de francs sont réservés à la construction du campus diplomatique à Pékin, l’enveloppe totale devant atteindre 320 millions de francs.

    69,6 millions de francs d’autorisations de programme et 57,88 millions de francs de crédits de paiement serviront à la construction, à la réhabilitation et à l’entretien des établissements d’enseignement appartenant à l’État, et, notamment, du lycée français de Milan, pour lequel 1,5 million de francs de crédits de paiement seront ouverts pour un programme total évalué à 60 millions de francs. Les dotations réservées à ces opérations doublent en crédits de paiement et font plus que tripler en autorisations de programme. La construction d’un nouveau lycée à Rome, pour un coût total de 100 millions de francs environ, fait l’objet d’une première enveloppe, en 2000, de 5 millions de francs. L’aménagement du lycée français de Moscou nécessite une dotation de 30 millions de francs.

    Par ailleurs, l’Institut français de Tunis et celui de Mexico bénéficieront d’une partie de l’enveloppe de 46,4 millions de francs d’autorisations de programme et de 37,92 millions de francs de crédits de paiement destinée à financer les instituts et centres culturels.

      B.– LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA RÉHABILITATION DES CONSULATS

    Les droits de chancellerie rattachés par voie de fonds de concours au budget des Affaires étrangères ont permis de financer un important programme de réhabilitation et d’amélioration des consulats.

    Ainsi, en 1998, le consulat d’Alger a bénéficié de 12,1 millions de francs de travaux pour la création de douze guichets et d’une salle d’accueil comprenant des bancs et une fontaine. 3,45 millions de francs ont été affectés à la rénovation du consulat de Cotonou (Bénin), tandis que 5,8 millions de francs étaient consacrés à l’ouverture d’un consulat général de France à Beyrouth (Liban) comprenant une salle des visas avec affichage électronique, ainsi qu’un dispositif de contrôle des flux et des guichets d’accueil. 5,3 millions de francs ont servi à aménager un espace d’attente climatisé et 250 places assises avec distributeurs de boissons et à créer un bureau de relations publiques à Tunis (Tunisie).

    Ce programme devrait se poursuivre dans 20 postes en 1999 ou 2000. C’est notamment le cas, cette année, à Bakou (Azerbaïdjan) pour 2,5 millions de francs, Vientiane (Laos), Singapour, La Havane (Cuba), Dubai (Émirats arabes unis), Bagdad (Iraq), Rabat (Maroc), Tunis, Dakar (Sénégal) pour 3 millions de francs et Kampala (Ouganda). En 2000, des travaux seront lancés à Moscou (Russie), Bombay (Inde), Islamabad (Pakistan), Hong-Kong (Chine) pour 7 millions de francs, Atlanta (États-Unis), Djeddah (Arabie Saoudite), Abidjan (Côte-d’Ivoire), Bamako (Mali) pour 8 millions de francs et Bujumbura (Burundi). Par ailleurs, le consulat de San Salvador (El Salvador) devrait aménager dans une nouvelle chancellerie.

    De fait, on constate, sur l’exercice 1998, une très forte augmentation des dépenses (37,7 millions de francs au lieu de 8,2 millions de francs en 1997) destinées à améliorer les conditions d’accueil dans les services des visas. La part supplémentaire de dix points des crédits du fonds de concours qui accueille les recettes issues des droits de chancellerie a été pleinement utilisée.

    Compte tenu de l’état dégradé de nombreux locaux consulaires, il semble nécessaire de poursuivre à un rythme élevé ces opérations de réhabilitation et de réaménagement, seules susceptibles d’offrir à nos compatriotes à l’étranger et aux étrangers qui souhaitent venir dans notre pays, des conditions décentes d’accueil.

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CHAPITRE III :

DES MOYENS D’INTERVENTION EN RÉDUCTION

    L'action du ministère des Affaires étrangères, si elle s'appuie sur ses moyens humains et matériels, se traduit par une série d'interventions politiques et culturelles dont les crédits sont inscrits au budget du Département. Parmi ces interventions, les actions de nature politique, qu'il s'agisse des contributions obligatoires ou volontaires aux organismes internationaux, de l'aide alimentaire et humanitaire, des concours financiers aux pays en situation d'ajustement structurel, ou bien de la manifestation de notre solidarité à l'égard des Français de l'étranger, retracent l'essentiel des actions extérieures de la France.

    Les crédits d’intervention et d’investissement soutiennent, également, les actions menées en faveur de la coopération culturelle, incluant les crédits de la francophonie et ceux de l'enseignement français à l'étranger, mais aussi de la coopération technique et des projets de développement, à travers notamment le Fonds de solidarité prioritaire et les dons destinés à financer les projets mis en œuvre par l’Agence française de développement.

    Les crédits d’intervention du titre IV baissent de 1,99 %, passant de 9.686,86 millions de francs à 9.574,07 millions de francs. Parmi ceux-ci, les crédits destinés à l’assistance et à la solidarité, que ce soit à l’égard de nos ressortissants à l’étranger ou des étrangers en France (), progressent de 0,4 % à 247,52 millions de francs. Quant aux subventions d’investissement du titre VI, en grande partie orientées vers l’aide au développement, elles augmentent de 5,29 % à 1.911 millions de francs, exprimées en crédits de paiement, et baissent de 0,15 % à 2.313 millions de francs, exprimées en autorisations de programme.

I.– UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS CONSACRÉS
À LA POLITIQUE INTERNATIONALE

    Les crédits consacrés à la politique internationale au sens strict (contributions aux organisations internationales, concours financiers aux gouvernements étrangers, aide alimentaire et humanitaire... ) connaîtront, en 2000, une réduction de 3,23 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, après une baisse, l’an passé, de 6,2 %. Ils passeront de 4.003,15 millions de francs à 3.873,71 millions de francs, comme l’indique le tableau infra.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INTERVENTION INTERNATIONALE

(en millions de francs)

Chapitre

Intitulé

Loi de finances initiale
1998

Loi de finances initiale
1999

Évolution
1999/1998

(en %)

Projet de loi de finances
2000

Évolution
2000/1999

(en %)

37-93

Indemnités de représentants français au Parlement européen

54,54

55,14

1,10

55,14

41-43

Concours financiers

570

265

– 53,51

160

– 39,62

42-26

Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

105

105

95

– 9,52

42-31

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires)

3.180,85

3.156,51

– 0,77

3.138,23

– 0,58

42-32

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires)

228,06

298,06

30,69

307,34

3,11

42-37 (10-60)

Interventions de politique internationale

100,60

94,44

– 6,12

102

8,01

42-37 (70-80)

Promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne

28,66

29

1,17

16

– 44,83

Total

4.267,71

4.003,15

– 6,2

3.873,71

– 3,23

Source : documents budgétaires.

      A.– UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CONTRIBUTIONS FRANÇAISES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES

      1.– Une nouvelle baisse des contributions obligatoires

    Pour 2000, les contributions obligatoires bénéficieront à 133 organisations internationales () et à, au moins, 15 opérations de maintien de la paix, pour un montant total de 3.138,23 millions de francs.

    Le respect du délai de règlement des contributions obligatoires est un élément essentiel de la politique multilatérale de la France. Il s’agit bien de montrer l’exemple à certains gros contributeurs qui ne respectent que très partiellement les obligations financières qui découlent du droit international et des traités qu’ils ont signés.

    Les dotations inscrites au chapitre 42-31 – Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires) –atteindront, en 2000, 3.138,23 millions de francs, soit une baisse de 0,58 %, après une réduction de 0,77 % en 1999, et de 2,57 % en 1998. Elles représenteront 14,98 % du budget des Affaires étrangères.

    Parmi ces contributions obligatoires, les versements à l'ONU et à ses institutions spécialisées s'élèveront à 1.381,46 millions de francs, soit une diminution de 2,12 % par rapport à 1999, après une baisse de 2,73 % en 1999 et de 2,52 % en 1998. Cette réduction de 30 millions de francs correspond à un ajustement lié à une évaluation à la baisse des taux de change du dollar et du franc suisse.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES EN LOI DE FINANCES INITIALE
(1987-2000)

(en francs)

 

Contributions obligatoires (chapitre 42-31)

Évolution
(en %)

ONU et institutions de l’ONU
(Chapitre 42-31 articles 11 et 12, puis article 10)

Évolution
(en %)

1987

2.101.317.613

976.734.620

1988

2.097.202.613

– 0,19

893.734.620

– 8,50

1989

2.126.000.862

1,37

866.992.176

– 2,99

1990

2.277.267.002

7,11

1.023.940.747

18,10

1991

2.300.631.701

1,02

1.012.236.777

– 1,14

1992

2.757.419.735

19,85

1.240.425.048

22,54

1993

2.778.279.416

0,75

1.149.546.375

– 7,33

1994

3.272.942.772

17,8

1.649.638.772

43,50

1995

3.460.400.772

5,72

1.697.074.835

2,88

1996

3.520.627.878

1,74

1.718.588.895

1,27

1997

3.264.882.645

– 7,26

1.488.588.895

– 13,38

1998

3.180.845.645

– 2,57

1.451.015.645

– 2,52

1999

3.156.505.801

– 0,77

1.411.435.801

– 2,73

2000

3.138.225.801

– 0,58

1.381.435.801

– 2,12

Source : ministère des Affaires étrangères.

    Il a existé pendant plusieurs années un écart important entre les dotations en loi de finances initiale et la consommation effective sur le chapitre 42-31, à tel point que la sincérité de la présentation budgétaire dans la loi de finances initiale pouvait être mise en cause. Depuis 1996, nous avons assisté à un rétablissement de la situation.

    Le chapitre 42-31 est un chapitre provisionnel au sens de l’article 10 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, et donc inscrit à l’état G annexé au projet de loi de finances. Il peut ainsi être complété en cours d'année en fonction des besoins. L'abondement du chapitre a atteint 500 millions de francs en 1992, 690 millions de francs en 1993, 142 millions de francs en 1994 et 900 millions de francs en 1995. En 1996 et 1997, les dotations initiales ont été suffisantes. Mais, en 1998, un abondement de 152 millions de francs a été nécessaire. En 1999, selon les prévisions de versement des cotisations, 396 millions de francs supplémentaires devront être ouverts en gestion.

    S'agissant des opérations de maintien de la paix, la France était le quatrième contributeur, avec une quote-part de 7,93 % en 1999. En 1998, elle avait versé à ce titre environ 410 millions de francs. Les appels à contribution, en 1998, ont reflété la tendance à la baisse des budgets adoptés par l'Assemblée générale des Nations Unies. Une partie des dépenses – celle qui correspond aux dépenses engagées au titre de l’envoi de « casques bleus » – fait l’objet d’un remboursement de la part des Nations Unies. Ainsi entre 1996 et le premier semestre 1999, près de 160,34 millions de dollars ont été remboursés, soit environ 990 millions de francs.

    Les prévisions de dépenses pour 1999, qui auraient pu faire apparaître une baisse sensible des appels à contribution, en raison de la liquidation probable de quelques opérations de grande ampleur (Sahara Occidental, Angola, Slavonie... ), ont été contredites par le développement des opérations au Kosovo, qui absorberont, pour cette seule année, près de 300 millions de francs, financés, en grande partie, par des gels et des redéploiements de crédits au sein du budget du ministère.

    En raison de l’apparition tardive des coûts associés à la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK), créée par la résolution 1244 du Conseil de sécurité en date du 10 juin 1999, et des coûts de la mission de l’Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l’estimation des dotations initiales du chapitre 42-31, en 2000, n’a pas pris en compte les modifications substantielles qui ne manqueront pas d’intervenir dans le montant des besoins de financement liés au Kosovo.

      2.– La reconstitution des crédits d'intervention volontaire

    Les contributions volontaires à des dépenses internationales inscrites au chapitre 42-32 augmentent cette année, pour la deuxième fois, avec l'inscription de 307,34 millions de francs au lieu de 278,06 millions de francs en 1999. Cette progression succède, en effet, à une longue période de baisse. Entre 1990 et 1998, les dotations avaient chuté de 67,3 %.

CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES DE LA FRANCE
À DES DÉPENSES INTERNATIONALES
(Chapitre 42-32)

(en millions de francs)

 

Dotations en loi de finances initiale

Modifications

Consommation

1992

645,54

– 25

675,03

1993

697,18

– 101,34

603,98

1994

600,06

– 48,01

563,54

1995

551,99

– 313,5

242,67

1996

405,06

– 60

349,58

1997

345,52

– 76,99

268,43

1998

228,06

+ 34

262,06

1999 (1)

278,06

+ 43,18

277,86

2000 (2)

307,34

(1) au 30 septembre 1999.

(2) projet de loi de finances.

Source : états d’exécution de la comptabilité publique et contrôle financier.

    Cette contraction de l'enveloppe des contributions volontaires a eu des conséquences importantes pour la défense des intérêts français. Ce phénomène a fait sentir progressivement ses effets, à mesure que les programmes que les contributions finançaient arrivent à terme et ne sont plus relayés par de nouveaux. Or, les recrutements dans les institutions spécialisées des Nations Unies sont liés aux moyens de financement. Le processus d'entrée dans les organisations s'en trouve interrompu. Les programmes voient ainsi diminuer le nombre de consultants français ou d'agents français sous contrat à durée limitée, population qui alimentait ensuite les recrutements sur le budget régulier de l'organisation et assurait la présence française à moyen terme.

    Certains recrutements, particulièrement pour de jeunes experts français, ne sont plus obtenus. Le français est progressivement abandonné, par insuffisance de moyens pour assurer l'interprétation et les traductions dans les programmes financés sur une base volontaire. La France perd de son influence dans des situations de crise où ses intérêts sont en jeu, faute d'allouer aux programmes humanitaires les crédits nécessaires. Plusieurs organismes, qui ont leurs bureaux à Paris ou en province, envisagent de les fermer ou de déménager vers des pays qui leur consentiraient des aides financières plus avantageuses. Enfin, nous perdons des marchés pour nos entreprises de biens et de services, alors que nous bénéficions de taux de retour ou de parts de marché proportionnellement beaucoup plus importants que le volume de nos contributions (de un pour deux à un pour quatre).

    Cette tendance pourrait commencer de s'inverser avec les nouveaux crédits ouverts pour 1999, qui ont été exclusivement attribués au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Elle sera accentuée, pour 2000, par une progression des crédits de 30 millions de francs, diminuée d’un ajustement négatif de 0,72 million de francs sur les contributions volontaires aux organismes de recherche.

ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES FRANÇAISES VERSÉES
À CERTAINS FONDS ET PROGRAMMES DES NATIONS UNIES

(en millions de francs)

 

1996

1997

1998

1999 (1)

PNUD (développement)

97

80

51,6

80

FNUAP (population)

4

4

6

7

UNICEF (enfance)

50

48

50,3

52,1

HCR (réfugiés)

70

52

52,9

60,7

PAM (alimentation)

25

20

15

20

UNESCO (culture)

3

1,5

1

1

OIT (travail)

0,5

2

2

0

OMS (santé)

4

4

1,6

1,6

PNUE Paris (environnement)

1,6

4

3,5

4,5

Total du chapitre 42-32

339,4

266,9

220,1

278,1

(1) au 15 septembre 1999.

Source : d’après ministère des Affaires étrangères.

    Le graphique ci-après présente une évolution comparée des participations obligatoires et volontaires de la France depuis 1987.

    La comparaison des évolutions relatives des dotations consacrées, depuis plus dix ans, aux participations obligatoires et volontaires de la France aux dépenses des organisations internationales met en évidence quatre types de phénomènes :

    · une augmentation continue jusqu'en 1996 des contributions obligatoires, avec une accélération à partir de 1992, due à la montée en charge des opérations de maintien de la paix auxquelles la France a largement participé ;

    · une stabilisation en 1996, puis une réduction en 1997 et 1998 des dépenses obligatoires, phénomènes justifiés par la forte réduction des opérations de maintien de la paix de l'ONU en ex-Yougoslavie ;

    · une progression parallèle des contributions volontaires jusqu'en 1993, date à partir de laquelle on assiste à une forte réduction des participations françaises, due à une moindre implication financière de la France dans certaines organisations (PNUD, ONUDI, etc.) ;

    · une inversion de tendance pour les contributions volontaires en 1999, qui se confirme pour 2000.

    Le tableau suivant témoigne de la position relative de la France dans le système, à une date où le niveau des contributions volontaires était particulièrement bas.

    Or, ce type de contributions permet d’influencer particulièrement les orientations des programmes des institutions spécialisées des Nations Unies. En effet, les gros contributeurs volontaires ont la possibilité de choisir les programmes à la carte, et, de ce fait, de placer leurs ressortissants, leurs entreprises, et de diffuser leur savoir-faire et leurs orientations politiques. Ce choix est d’autant plus important que le budget ordinaire des institutions spécialisées des Nations Unies est plafonné depuis dix ans, sous la pression des gros contributeurs qui ont imposé le dogme de la « croissance zéro ». Dans ce contexte, les organisations sont amenées à mobiliser des financements complémentaires pour les nouveaux programmes, de loin les plus valorisants, à l’heure où les budgets ordinaires sont de plus en plus consacrés aux dépenses administratives.

LES PRINCIPAUX CONTRIBUTEURS AU SYSTÈME DES NATIONS UNIES
(1997)

(en millions de dollars des États-Unis)

 

Contributions obligatoires

Contributions volontaires

Total

Etats-Unis

1.052,8

1.053

2.105,8

Japon

652,8

549,7

1.202,5

Allemagne

383,4

231,5

614,9

Pays-Bas

69,3

395,4

464,7

Royaume-Uni

229,3

215

444,3

France

295,2

63

358,2

Italie

222,8

133,9

356,7

Source : ministère des Affaires étrangères.

    Votre rapporteur spécial se réjouit de cette inversion de tendance, à un moment où le système des Nations Unies est entré dans une phase de réformes profondes, à laquelle notre pays se doit de participer. La France ne peut se contenter d'un siège permanent au Conseil de sécurité. Elle doit mener une action multilatérale forte.

      B.– UNE CONTRACTION GLOBALE DES AUTRES CRÉDITS D'INTERVENTION DE POLITIQUE INTERNATIONALE

    Le montant de ces crédits régresse de 21,95 % pour tomber à 428,58 millions de francs en 2000, après s'être établi à 858,51 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1998 et à 548,58 millions de francs dans celle pour 1999.

    Les concours financiers aux gouvernements des pays en développement baissent, de nouveau, de façon significative.

      1.– Les interventions de politique internationale : une nouvelle baisse des dotations

    Les dotations finançant les crédits alloués à la politique internationale, hors contributions aux organisations internationales et hors concours financiers, sont inscrites sur les chapitres 37-95 – Indemnités des représentants français au Parlement européen, 42-26 – Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire et 42-37 – Interventions de politique internationale (). Elles connaissent globalement une baisse, passant de 283,58 millions de francs en 1999 à 268,14 millions de francs pour 2000. La part réservée, au sein de ces crédits, aux indemnités des représentants français au Parlement européen reste stable à 55,14 millions de francs. La réduction est due, cette année, à la fois aux crédits d'intervention de politique internationale entendus au sens strict, et aux crédits de l'aide alimentaire.

        a) La réduction des crédits de l'aide alimentaire

    Les crédits destinés à financer le transport et diverses opérations liées à l'aide alimentaire seront réduits en 2000, de 105 millions de francs à 95 millions de francs. Ce mouvement ramène la dotation du chapitre à ce qu’elle était en 1994.

    Cette aide alimentaire bilatérale financée sur les crédits des Affaires étrangères (ex-section Coopération) vient à l'appui de l'achat des marchandises nécessaires sur les crédits du ministère de l'Agriculture et de la Pêche (255 millions de francs sur le chapitre 44-43).

    La réduction de la dotation correspond aux économies qui résulteront de la mise en place d’une nouvelle procédure d’exécution de l’aide alimentaire nationale. En effet, dès l’exécution du programme en 1999, de nouvelles modalités ont été mises en place, conformément aux recommandations de la Cour des comptes. Ainsi, un seul appel d’offres sera lancé pour chaque opération. L’adjudicataire retenu sera responsable de l’intégralité de la prestation jusqu’à la réception de l’aide dans le pays bénéficiaire.

        b) La baisse des crédits d'intervention internationale

    Ces interventions sont inscrites sur le chapitre 42-37, dont les dotations progressent dans le projet de loi de finances pour 2000 de 94,44 millions de francs à 118 millions de francs, soit une hausse de 24,95 %. Cette augmentation masque plusieurs mouvements : un transfert de 16 millions de francs résultant de la suppression de l’article 41-03 – Promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne, l’augmentation de 5,98 millions de francs des crédits du fonds d’urgence humanitaire, et une mesure nouvelle de 9 millions de francs au titre des interventions du ministre des Affaires européennes.

      · Le fonds d'urgence humanitaire

    Le décret n° 97-730 du 19 juin 1997 a confié la tâche au ministre délégué chargé de la coopération, sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères et par délégation, de préparer et de mettre en œuvre l'action humanitaire internationale de la France, ainsi que son action en matière de droits de l'homme.

    Le fonds d'urgence humanitaire rassemble les crédits d’intervention dont l'affectation est proposée par le service de l'action humanitaire de la direction générale des affaires politiques et de sécurité au ministre délégué chargé de la coopération et au ministre des Affaires étrangères.

    Ces crédits servent à financer :

— l'assistance aux États frappés de catastrophes naturelles ;

— le suivi des déplacements du service de l'action humanitaire d'urgence ;

— les actions de déminage ;

— l'assistance aux métropoles du tiers monde ;

— les opérations en faveur des droits de l'homme ;

— la réforme du Service national.

    L'aide humanitaire est mise en œuvre par le fonds d'urgence humanitaire, dont les crédits pour 1997 avaient été ramenés dans la loi de finances initiale à 85,6 millions de francs au lieu de 99,5 millions de francs en 1996. Les crédits du fonds atteignaient 150 millions de francs en gestion 1993.

    En 1998, le fonds d'urgence a dû s'efforcer de continuer de financer, au-delà des opérations d'urgence immédiate, des actions dans des domaines définis comme prioritaires : le développement des interventions en matière des droits de l'enfant (organisation d'un séminaire à Paris au printemps 1999), le renforcement de l'appui aux projets liés au « déminage humanitaire » (déminage de proximité). En 1999 comme en 1998, alors que les crédits initiaux du fonds ont été, de nouveau, réduits à 54,81 millions de francs, soit une baisse de 8,92 %, les dotations obtenues dans la loi de finances ont été largement en dessous de la masse critique évaluée par le service de l'action humanitaire.

    La relative faiblesse des dotations initiales a été néanmoins palliée par des abondements en gestion. Ainsi, le fonds d’urgence humanitaire a été porté de 62,76 millions de francs à 104,17 millions de francs en 1998, pour répondre aux besoins nés du cyclone « Mitch », et de 54,81 millions de francs à 278,88 millions de francs en 1999, afin d’assurer une aide suffisante aux réfugiés du Kosovo.

    En 2000, les crédits initiaux de l’aide humanitaire augmentent de 6 millions de francs. Cette progression semble ridicule au regard des besoins constatés ces dernières années.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU FONDS D’URGENCE HUMANITAIRE

(en millions de francs)

LFI 1996 (1)

LFI 1997 (1)

LFI 1998 (2)

LFI 1999 (4)

PLF 2000

votée

régulée

votée

régulée

votée

abondée

votée

abondée

 

99,51

89,63

85,58

72,13

62,76

104,17 (3)

54,81

278,88 (5)

63,14

(1) Une réduction d’au moins 15 % par an, calquée sur le gel de crédits mis en place en cours de gestion, a été appliquée au fonds d’urgence humanitaire entre 1994 et 1997.

(2) Le budget 1998 a enregistré une baisse de 26 % de la dotation initiale par rapport à 1997.

(3) dont 38 millions de francs au titre du cyclone « Mitch ».

(4) La loi de finances initiale pour 1999, après correction, comporte une dotation en baisse de 13 % par rapport à 1998.

(5) dont 215 millions de francs au titre de la crise née de la guerre au Kosovo (et 20 millions de francs obtenus par redéploiement interne).

Source : ministère des Affaires étrangères.

    Votre rapporteur spécial rappelle que le ministère de l’Intérieur (sécurité civile), le ministère de la Défense (Bioforce, Élément militaire médical d’intervention rapide) et les services généraux du Premier ministre (chapitre 37-06 – Action en faveur des droits de l’homme), sont également susceptibles de participer à des actions humanitaires.

      · Les crédits de promotion de Strasbourg, capitale parlementaire européenne

    Les indemnités des représentants français au Parlement européen sont stables à 55,14 millions de francs. Les crédits destinés à la promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne () ont été transférés du chapitre 41-03, qui disparaît, aux articles 70 et 80 du chapitre 42-37 – Autres interventions de politique internationale. Ces crédits baissent de 29 millions de francs à 16 millions de francs. Cette réduction tient compte des résultats du dernier appel d’offres pour la desserte aérienne, qui fait passer de huit à trois le nombre de liaisons compensées. Le chapitre 41-03 (ancien) est inscrit à l’état H annexé au projet de loi de finances et pourra donc voir ses crédits reportés de l’exercice 1999 sur l’exercice 2000. Ainsi, les crédits non consommés, qui atteignent 50 millions de francs, permettront de faire face à des incertitudes en 2000.

      · Les autres crédits d’intervention de politique internationale

    Dans un souci de simplification, l'article 20 – Subventions à divers organismes, subventions qui étaient destinées à des associations dont l'activité s'inscrivait dans le champ d'intervention du ministère des Affaires étrangères et aux frais de fonctionnement du centre d'information sur l'Europe créé à Paris en partenariat avec la Commission des Communautés européennes, ainsi que l'article 30 – Aide d'urgence à des pays étrangers, dont les crédits permettaient à la France de manifester sa solidarité à des pays touchés par une catastrophe naturelle ou d'apporter une aide médicale à des victimes de troubles, ont été supprimés et fusionnés dans l'article 10
    – Aides, secours et subventions à divers organismes dans la loi de finances initiale pour 1998.

    Outre les mesures financées auparavant sur les articles 20 et 30, l'article 10 reçoit les sommes versées mensuellement à des personnalités étrangères amies de la France. Les crédits consacrés à l'ensemble de ces actions sont passés de 22,63 millions de francs en 1999 à 14,31 millions de francs en 2000, soit une réduction apparente de 33,84 %, qui traduit, notamment, une mesure de non-reconduction de 4,54 millions de francs ouverts sur initiative parlementaire, ainsi qu’un transfert de crédits de 4 millions de francs en direction de l’article 40, correspondant à la subvention à Sources d’Europe, centre d’information sur l’Europe.

    L'article 40 – Interventions du ministre des Affaires européennes sera doté de 24,15 millions de francs en 2000, soit une progression importante, résultant, en particulier, du transfert évoqué supra et de 5 millions de francs de moyens nouveaux. Il sert au versement de subventions à des associations à vocation européenne et à la réalisation d'études et de brochures.

    En outre, un article 60 nouveau – Interventions en matière de presse a été créé et doté pour 1998 de 0,6 million de francs en provenance de l'article 34-98 – Matériel et fonctionnement courant. Ces crédits fixés à 0,4 million de francs en 2000 permettront à la direction de la presse, de l'information et de la communication de financer certaines dépenses d’intervention.

      2.– La poursuite de la réduction des concours financiers : le signe de l'amélioration constante de la situation économique en Afrique

    Les concours financiers du chapitre 41-43 sont gérés par l'Agence française de développement (AFD), ex-Caisse française de développement (CFD). Ils servent à financer des dons en faveur de l'ajustement structurel, des prêts d'ajustement structurel et l'aide budgétaire d'urgence (paiement des fonctionnaires notamment).

    La diminution des concours financiers pour 2000 explique la majeure partie de la baisse des crédits d’intervention.

    Ces concours passeront, en effet, de 265 millions de francs en 1999 à 160 millions de francs en 2000, soit une diminution de 39,62 %, après une baisse de 53,51 %, l’an passé.

    La plupart des programmes d’ajustement structurel ont été conclus entre 1994 et 1996, sur une période de trois ans, et ont été soutenus par une facilité d’ajustement structurel renforcée du Fonds monétaire international. Ils se sont achevés au cours des années 1997, 1998 ou 1999.

    La réduction des moyens ouverts en 1999 et en 2000 se justifie donc par une diminution des besoins. Cette évolution traduit deux phénomènes : l'amélioration de la situation en Afrique et la préférence du Gouvernement pour le financement de projets au lieu des traditionnelles aides budgétaires directes aux États. Par ailleurs, nous rappellerons que près d'un milliard de francs n'ont pas été programmés au titre des budgets antérieurs. Ainsi, les états de la comptabilité publique indiquent, au 30 septembre 1999, que près de 1.499,56 millions de francs ont été ouverts sur le chapitre 41-43, tandis que seulement 220,9 millions de francs avaient été ordonnancés.

    Le chapitre 41-43 est inscrit à l’état H annexé au projet de loi de finances, ce qui autorise des reports de crédits non consommés de 1999 à 2000.

II.– LA PROGRESSION DES INTERVENTIONS
D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ

    Les crédits d'assistance et de solidarité se répartissent comme suit :

CRÉDITS D’ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ

(en millions de francs)

 

1997


1998


1999


2000 
(1)

Évolution

2000/1999

(en %)

Office français de protection des réfugiés et apatrides (ancien chapitre 36-91, chapitre 36–30, article 30)


101,95


100,58


101,52


101,52

Frais de rapatriement (chapitre 46-91)

4,24

4,24

4,24

4,24

Assistance aux Français à l’étranger et aux réfugiés étrangers en France (chapitre 46-94)

129,93

127,07

140,78

141,76

0,69

Total

236,12

231,89

246,54

247,52

0,4

(1) projet de loi de finances.

Source : ministère des Affaires étrangères, documents budgétaires.

      A.– L'AIDE AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER : UNE NOUVELLE AUGMENTATION DE LA DOTATION

    924.726 français étaient immatriculés au 31 décembre 1996 dans les postes à l'étranger. Ils étaient 960.939 au 31 décembre 1997, soit une progression de 3,92 %. Au 31 décembre 1998, leur nombre avait progressé de 2,84 %, à 988.247 immatriculations.

    Le nombre des non-immatriculés est estimé par les postes, pour 1998, à 785.960 personnes. En conséquence, la population française totale à l'étranger s'élèverait à 1.774.207 personnes, soit une nouvelle augmentation significative (1.725.231 personnes en 1997).

    Une partie importante de l'augmentation des immatriculations est due aux politiques d'information déployées par les postes consulaires en faveur de cette démarche. Cinq pays dans le monde accueillent des communautés françaises supérieures à 60.000 personnes : la Suisse avec 111.327 immatriculés, la République fédérale d'Allemagne avec 93.292 immatriculés, les États-Unis d’Amérique avec 81.985 immatriculés, la Belgique avec 69.610 immatriculés, et le Royaume-Uni avec 67.572 immatriculés. Plus de 50 % des ressortissants français immatriculés vivent en Europe, moins de 20 % en Amérique, et environ 15 % en Afrique. La proportion de non-immatriculés augmente considérablement dans les pays développés, et en particulier aux États-Unis et en Europe. Ainsi, en Espagne, seulement 48.656 ressortissants français sont immatriculés pour un total d’expatriés de 84.856 personnes. Aux États-Unis près de 154.800 Français ne seraient pas immatriculés.

    L'aide aux Français de l'étranger, entendue au sens large, recevra une dotation de 146 millions de francs en 2000, soit une progression de 0,67 % par rapport à la loi de finances pour 1999. Mais, hors crédits non reconductibles, la progression atteint 2,44 % (142,52 millions de francs en 1999). Cette progression succède à une autre. Depuis 1997, la reconstitution de ce chapitre est progressive.

      1.– Les crédits d'assistance et de solidarité

    Les crédits consacrés plus particulièrement à l'assistance et à la solidarité envers les Français de l'étranger correspondent aux :

    · chapitre 46-91 – Frais de rapatriement ;

    · chapitre 46-94, article 11 – Assistance à l'étranger ;

    · chapitre 46-94, article 12 – Subventions aux organismes d'aide aux Français à l'étranger, dont le Comité d'entraide aux Français rapatriés ;

    · chapitre 46-94, article 13 – Fonds de secours pour les Français à l'étranger ;

    · chapitre 46-94, article 14 – Sécurité des Français à l'étranger.

    En 2000, les dotations initiales du chapitre 46-91, chapitre provisionnel inscrit à l’état G annexé au projet de loi de finances, sont maintenues à 4,24 millions de francs, tandis que celles des articles 11, 12, 13 et 14 du chapitre 46-94 augmentent de 0,64 % à 118,46 millions de francs. Cette amélioration succède à une période de réduction des crédits d'assistance et de solidarité ouverts dans la loi de finances initiale.

        a) Les actions de rapatriement

    On distingue les rapatriements pour indigence, les rapatriements pour formation professionnelle et les rapatriements sanitaires. Les rapatriements pour indigence bénéficient aux plus démunis des Français, qui peuvent ainsi espérer trouver en France une situation meilleure qu'à l'étranger. Les rapatriements pour formation professionnelle ont lieu dans le cadre de la réinsertion professionnelle et sociale, en liaison avec le Comité d'entraide aux Français rapatriés (CEFR). Ils s'adressent plus particulièrement aux jeunes Français dépourvus de qualifications et sans perspectives d'emploi à l'étranger. Les rapatriements sanitaires sont destinés à nos compatriotes dont l'état de santé, le manque de ressources et l'inadaptation des structures médicales lourdes justifient un retour en France.

    Depuis 1991, la crise du Golfe, les événements survenus en Éthiopie, au Zaïre, en Angola, au Rwanda, au Yémen, en Centrafrique, en Sierra Leone et au Congo-Brazzaville ont constamment entretenu les flux de rapatriés et ont demandé des moyens importants.

    Le nombre de rapatriements et d'évacuations médicales s'est élevé à 222 pour la période du 1er juin 1998 au 31 mai 1999, l’essentiel concernant l’Afrique francophone. Il convient d’ajouter à ces statistiques les opérations d’évacuation de 1.803 personnes, pour un coût total de 5,14 millions de francs, liées aux événements en République démocratique du Congo.

    La demande de crédits pour l'exercice 2000 est identique à celle réalisée en 1998 et en 1999. Le chapitre 46-91, étant de caractère provisionnel au sens de l'article 10 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, pourra être abondé en cours d'exercice au gré des crises, par nature imprévisibles. Ainsi, le chapitre concerné a été abondé à hauteur de 5,21 millions de francs en 1998.

        b) Les actions de sécurité et d'assistance

    Les crédits pour l’assistance aux Français en difficulté augmentent de 4,7 millions de francs dans le présent projet de loi de finances. Cette mesure nouvelle intervient dans le cadre des conclusions du rapport de Mme Monique Cerisier-ben Guiga, sénatrice, sur la paupérisation dans certaines communautés françaises, tandis que le nombre de binationaux, souvent en situation de plus en plus précaire, croît.

    Les crédits d'assistance à l'étranger (chapitre 46-94, article 11), qui constituent plus de 75 % des dotations du chapitre et qui vont connaître, en 2000, une augmentation de près de 3,39 % à 112,8 millions de francs, servent à financer des actions variées réunies dans un fonds de secours ou fonds d'action sociale :

    · le versement d'allocations aux nécessiteux et aux personnes âgées. Les Français âgés de plus de 60 ans dont les moyens d'existence sont insuffisants peuvent bénéficier d'allocations de solidarité qui correspondent au minimum vieillesse sur le territoire national. Leur taux varie selon les pays (entre 500 francs en Inde et 3.100 francs à Los Angeles) ;

    · l'aide aux handicapés à l'étranger. Des allocations sont versées aux Français à l'étranger qui présentent un taux d'incapacité d'au moins 80 % pour les adultes et de 50 % pour les enfants et adolescents de moins de 20 ans ;

    · les médicaments des cabinets médicaux. En vue d'apporter une aide médicale aux Français résidant à l'étranger, en particulier à ceux appartenant à d'anciennes communautés de peuplement en Afrique du Nord, à Madagascar, en Inde et au Vietnam et de répondre aux besoins spécifiques de certains de nos ressortissants de passage dans les cas d’urgence médicale manifeste survenant dans des pays où les infrastructures locales sont déficientes, 19 cabinets médicaux ont été créés auprès de certaines missions diplomatiques et consulaires françaises ;

    · l'aide aux Français de passage en difficulté. Cette aide prend la forme de transferts de provisions, d'avances remboursables, de secours exceptionnels, voire de rapatriements, qui peuvent concerner des Français non immatriculés, détenus ou de passage en difficulté ;

    · la Commission permanente pour la protection sociale des Français à l’étranger. Cette commission est chargée d'examiner chaque année le montant des allocations de solidarité servies aux nécessiteux et personnes âgées.

    Les subventions aux organismes d'entraide (chapitre 46 94, article 12) sont principalement versées à des organismes métropolitains, tels que le Comité d'entraide aux Français rapatriés (CEFR), principal opérateur du ministère en matière de rapatriement (0,7 million de francs), ou les associations ayant pour objet la défense des intérêts de nos compatriotes établis hors de France. C'est le CEFR qui a été chargé depuis 1993 d'accueillir et d'héberger les Français rentrant d'Algérie (2.913 personnes accueillies depuis 1994). Près de 138,2 millions de francs ont été dégagés entre 1994 et 1997 pour financer l'aide forfaitaire attribuée aux familles françaises rentrant d'Algérie.

    Les crédits de l'article 12 sont réduits, pour 2000, de 3,11 millions de francs à 1,57 million de francs. Mais, cette réduction traduit un redéploiement des crédits en faveur de la sécurité des Français de l’étranger (0,6 million de francs), ainsi qu’un regroupement des subventions à l’Union des Français de l’étranger (UFE) et à l’Association démocratique des Français à l’étranger (ADFE) sur le chapitre 42-37 (1,1 million de francs).

    La dotation du Fonds de secours pour les Français à l'étranger, victimes d'événements politiques (article 46-94, article 13), est réduite à 100.000 francs pour 2000, soit une baisse de 77,83 %. Cette diminution correspond à un transfert de crédits en faveur de la sécurité des Français à l’étranger.

    Enfin, la dotation pour la sécurité des Français à l'étranger connaît une mesure positive de 0,9 million de francs en 2000. Compte tenu d’une mesure de non-reconduction de 2 millions de francs, la dotation baisse globalement de 20,75 %, à 4 millions de francs.

      2.– Les crédits facilitant la vie des Français à l'étranger

    Les autres dotations du chapitre 46-94 concernent, en dehors de l'assistance et de l'action sociale, les actions destinées à faciliter la vie des Français à l'étranger. Il s'agit :

    · des crédits du Conseil supérieur des Français à l'étranger, qui sont en légère augmentation à 9,7 millions de francs ;

    · des crédits d'emploi et de formation professionnelle qui sont stables à 6,76 millions de francs ;

    · de la dotation de la mission de l'adoption internationale, qui est stable à 3,35 millions de francs ;

    · des cimetières français à l'étranger qui font l'objet d'une dotation de 1,47 million de francs en 2000, comme en 1999.

    La mission emploi-formation, créée récemment au sein du ministère, outre le contrôle du fonctionnement des comités consulaires pour l’emploi et la formation professionnelle, se verra chargée de créer un réseau public de placement international, en concertation avec l’Office des migrations internationales (OMI) et l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE). Elle devra également mettre en œuvre des unités de formation pour publics en difficulté au Sénégal et en Côte-d’Ivoire.

      B.– LA PRISE EN CHARGE DES RÉFUGIÉS

    La France accueillait au 31 décembre 1998 près de 115.075 réfugiés au lieu de 132.287 en 1994, soit une réduction de 13,01 % en quatre ans.

    La prise en charge des réfugiés est assurée, d’une part, par les crédits de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) inscrits sur l’article 30 du chapitre 36-30 – Subventions aux établissements publics et, d’autre part, par les subventions du chapitre 46-94, article 52 – Assistance aux réfugiés étrangers.

      1.– L'Office français de protection des réfugiés et apatrides

        a) Le statut et les missions de l’Office

    L’OFPRA est un établissement public administratif créé par la loi du 25 juillet 1952 et le décret du 2 mai 1953, en vue d’appliquer la convention de Genève du 28 juillet 1951 ratifiée par la loi du 17 mars 1954 et d’organiser la protection des réfugiés en France. Il se prononce, dans un premier temps, sur les dossiers présentés par les étrangers qui demandent la reconnaissance de la qualité de réfugié et assure, dans un second temps, leur protection juridique et administrative. Il a reçu des missions identiques pour les apatrides après la ratification par la France de la convention de New-York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides.

    Cet établissement public est placé sous la tutelle du ministre des Affaires étrangères. Ses décisions sont rendues au nom de la République française. Il est géré par un directeur, nommé par le ministre pour une durée de trois ans. Ce directeur est assisté d’un conseil présidé par un représentant du ministre des Affaires étrangères et comprenant un représentant du Garde des Sceaux, ministre de la Justice, un représentant du ministre de l’Emploi et de la Solidarité, et un représentant, nommé par décret, des organisations officiellement habilitées à s’occuper des réfugiés. Un délégué du Haut commissaire des Nations Unies pour les réfugiés assiste aux séances du conseil.

    Les décisions du directeur de l’OFPRA sont opposables à l’administration qui ne peut donc les remettre en cause. Les décisions refusant la reconnaissance de la qualité de réfugié sont soumises au contrôle de la commission des recours des réfugiés, qui relève elle-même, pour la cassation, du Conseil d’État.

        b) Le budget et les activités de l’Office

    Les crédits budgétaires consacrés de l’OFPRA devraient atteindre, en 2000 comme en 1999, 101,5 millions de francs.

    En 1999, les effectifs budgétaires s’élèvent à 262 emplois, et les effectifs réels à 233, soit un taux de vacance relativement important. Les dépenses de personnel représentent près des deux tiers du budget de fonctionnement de l’Office (62,6 millions de francs en 1999).

ACTIVITÉ DE L’OFFICE FRANÇAIS DE PROTECTION DES RÉFUGIÉS ET APATRIDES

 
 

1995

1996

1997

1998

Demandes

20.415

17.402

22.637

22.375

Décisions

29.096

22.202

24.167

22.405

Accords

4.742

4.344

4.112

4.342

Rejets

24.354

17.858

20.055

18.063

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides.

    En 1998 et au début de l’année 1999, l’activité de l’Office a été marquée par une érosion sensible de ses moyens en personnel, qui, conjuguée à une demande d’asile forte et à un nombre croissant de dossiers lourds (en particulier, Kosovars et ressortissants de la République démocratique du Congo), a abouti, de fait, à une diminution du nombre des décisions prises.

    Le stock des dossiers augmente de nouveau, après une période de baisse. Ce stock se compose des dossiers incomplets, des dossiers en cours d’instruction (délai de trois semaines entre la convocation et l’audition), et d’un « fonds de roulement » incompressible correspondant à l’équivalent de quatre à six semaines de demandes. Ce dernier connaît des fluctuations saisonnières liées, d’une part, aux variations aléatoires de la demande et, d’autre part, au taux de présence des effectifs. Au 30 juin 1999, le stock de dossiers atteint 14.275 dossiers. Il était de 9.230 en 1997.

    S’agissant de la répartition par nationalité, le phénomène le plus marquant est la quasi-disparition de la demande roumaine (1,5 % en 1999 au lieu de plus de 25 % en 1997), au profit des demandes yougoslaves et issues de l’ex-Union soviétique, en particulier moldaves. La demande turque tend également à croître. La demande chinoise explose. La demande malienne croît fortement, et les demandes émanant de ressortissants de la République démocratique du Congo, du Congo et de l’Angola, se maintiennent à un niveau élevé.

      2.– Les subventions d'assistance aux réfugiés

Les subventions d’assistance aux réfugiés en 2000 sont fixées à 3,4 millions de francs, soit une stricte reconduction de la dotation inscrite dans la loi de finances initiale pour 1998 et dans celle de 1999, après une baisse régulière et forte les années précédentes.

Ces crédits gérés par la direction des Français à l’étranger et des étrangers en France et par la direction d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient, sont répartis, à titre principal, entre trois associations ou organismes qui participent à des opérations d’assistance aux réfugiés ou bien recueillent et diffusent des informations les concernant :

    · le comité médical pour les exilés (COMEDE), qui dispose d’un centre de soins médico-psycho-social ouvert aux demandeurs d’asile et aux réfugiés sous statut et offrant des consultations de médecine générale, de médecine spécialisée et des entretiens psychothérapeutiques en faveur des exilés ;

    · l’Inter Service Migrants (ISM), spécialisé dans le traitement des documents administratifs et juridiques et créé pour répondre aux besoins de ceux qui doivent accomplir des démarches en France ou à l’étranger ;

    · l’Association pour les victimes de la répression en exil (AVRE), spécialisée dans l’aide aux victimes de tortures et qui assiste l’OFPRA, tout en assurant un suivi médical des réfugiés et demandeurs d’asile.

Le travail effectif de ces associations étant lié, d’une part, au flux des demandeurs d’asile et des réfugiés, d’autre part, au nombre des services demandés, il apparaît difficile de pouvoir effectuer des prévisions budgétaires à long terme.

III.– UNE CONSOLIDATION DES MOYENS
DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION

Cet ensemble, rémunérations des personnels non comprises, représentait, en 1999, 9.909,84 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement (près de 50 % de la section Affaires étrangères). Il représentera 10.077,8 millions de francs en 2000, soit une progression de 1,7 %. Les postes les plus importants de cet ensemble sont constitués par les dotations de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (1.994,2 millions de francs), les crédits destinés à la coopération culturelle et scientifique (1.858,59 millions de francs), ceux destinés à la coopération technique au développement (1.711,82 millions de francs), et par les dotations du Fonds de solidarité prioritaire (972 millions de francs en crédits de paiement, 1.300 millions de francs en autorisations de programme).

Coopération culturelle et scientifique et coopération économique et technique ne sont pas tout à fait séparables. Ainsi, le soutien aux opérateurs de l’action audiovisuelle peut apparaître à la fois comme un moyen de diffusion de la culture francophone et comme un vecteur de la transmission des technologies audiovisuelles. Cependant, la lisibilité de notre propos impose de séparer les deux.

Enfin, votre rapporteur spécial s’attachera à faire quelques propositions de nature à faciliter et à améliorer la réforme de notre système de coopération.

      A.– LA COOPÉRATION CULTURELLE

    La coopération culturelle, au sens large, englobe les crédits de coopération culturelle et scientifique (chapitre 41-11), les crédits destinés à financer l’enseignement français à l’étranger (chapitre 36-30, articles 10 et 20), ainsi que les crédits de l’action audiovisuelle extérieure (article 42-14).

      1.– La réorganisation des crédits de coopération culturelle et scientifique

    Ces crédits répartis principalement entre les chapitres 37-95 – Établissements culturels, de coopération et de recherche à l’étranger, 42-11 – Coopération culturelle et scientifique et 68-80, article 40 – Alliances françaises constituent le noyau dur des moyens mis au service de la nouvelle politique de coopération dans le domaine culturel et scientifique.

    Les crédits du chapitre 37-95 s’établiront, en 2000, à 459,1 millions de francs, soit une progression de 23,28 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999 (372,44 millions de francs). Cette augmentation nette recouvre des mouvements contradictoires. En effet, elle provient à titre principal :

    · d’un transfert, pour 4,83 millions de francs, des moyens des centres culturels franco-africains dotés de l’autonomie financière, en provenance du chapitre 42-12 ;

    · d’un transfert des crédits de rémunérations du personnel des établissements concernés, en liaison avec leur réorganisation, et en provenance de la première et de la troisième partie du titre III, pour un montant total de 97,18 millions de francs ;

    · d’une réduction de 16 millions de francs des subventions de fonctionnement allouées aux établissements culturels.

LES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 – ÉTABLISSEMENTS CULTURELS

(en millions de francs)

Nomenclature

LFI 1998

LFI 1999

(chapitre 37-95)

LFI 2000

(chapitre 37-95)

Chapitre

Dotation

   

Section Affaires étrangères

   

31-98

– Autres rémunérations

6,87

   

34-98

– Matériel et fonctionnement courant

4,79

372,44

459,14

42-10

– Action culturelle et aide au développement

241,65

   

Section Coopération

   

36-82

– Établissements culturels

113,13

   

Source : d’après documents budgétaires.

Les crédits du chapitre 42-11 augmentent, quant à eux, de 6,41 %, passant de 1.746,67 millions de francs en 1999 à 1.858,59 millions de francs en 2000. Cette évolution résulte :

    · d’une mesure négative de non-reconduction de 5,89 millions de francs ;

    · d’une réduction des services votés de 13,78 millions de francs ;

    · du développement du dispositif de bourses d’excellence (programme Eiffel) avec 35 millions de francs de mesures nouvelles ;

    · de l’augmentation de 5 millions de francs de la subvention de fonctionnement de l’Agence de promotion des formations et des échanges éducatifs et scientifiques (ÉduFrance) ;

    · de l’abondement de 1 million de francs des crédits de recherche en sciences sociales ;

    · de l’attribution de 2,72 millions de francs supplémentaires en faveur des échanges internationaux de chercheurs (programme Lavoisier) ;

    · d’une harmonisation de l’imputation de crédits, autrefois inscrits sur l’article 42-12, pour un montant égal à 92,2 millions de francs ;

    · d’une mesure négative de transfert de 4,83 millions de francs, en direction du chapitre 37-95, mesure évoquée supra.

Ainsi, à structure constante 1999, le chapitre 42-11 connaît une croissance limitée à 1.770,62 millions de francs (+ 1,37 %).

LES CRÉDITS DU CHAPITRE 42-11 –  COOPÉRATION CULTURELLE ET SCIENTIFIQUE

(en millions de francs)

Nomenclature

LFI 1998

LFI 1999

(chapitre 42-11)

LFI 2000

(chapitre 42-11)

Chapitre

Dotation

   

Section Affaires étrangères

   

42-10

– Action culturelle et aide au développement

1.392,16

   

Section Coopération

1.746,67

1.858,59

36-82

– Établissements culturels

2,35

   

42-23

– Coopération technique

346,27

   

Source : d’après documents budgétaires.

    Ces moyens inscrits sur le titre III et sur le titre IV vont servir à financer les personnels de coopération qui agissent, notamment, dans les bureaux de coopération linguistique et éducative (BCLE) ou dans les centres de coopération culturelle et linguistique (CCCL), mais aussi les bourses, les actions de formation, les échanges et transferts de savoir-faire, ainsi que l’appui aux organismes qui concourent à la coopération culturelle et scientifique. Ils vont soutenir les activités de recherche et les échanges scientifiques et technologiques, ainsi que les projets de coopération définis de manière locale. Enfin, une partie de ces crédits sera consacrée aux actions entreprises par le service des affaires francophones (61,61 millions de francs).

    Rappelons que les CCCL constituent de nouveaux outils qui résultent de la fusion de deux entités distinctes, un centre culturel et un bureau de coopération linguistique et éducative. Ces nouveaux instruments disposent d’un cadre administratif, budgétaire et juridique lui permettant de mener des actions de coopération dans un champ élargi. Ils proposent de multiples services : formation de boursiers, recyclage d’enseignants de français, cours de français de spécialité, coordination des certifications linguistiques, informations sur la France, études sur la France, missions d’enseignement, de formation et d’expertise.

    Votre rapporteur spécial souhaiterait s’arrêter sur la question de la coopération universitaire et l’accueil d’étudiants étrangers en France.

    En 1999, 55 millions de francs ont été spécialement consacrés au développement d’un dispositif de bourses d’excellence et la promotion de l’offre française de formation supérieure. Alors que les pays étrangers développés disposent de grands programmes de bourses de prestige, qui attirent de plus en plus de futurs décideurs et personnalités d’influence étrangers, la France semble avoir quelques difficultés à asseoir une coopération culturelle et éducative forte dans les secteurs politique, administratif, économique et industriel, alors même qu’elle a su développer une politique cohérente dans les domaines artistique, culturel et des sciences humaines.

    C’est pourquoi le ministère des Affaires étrangères a mis en place, en 1998, un dispositif nouveau de bourses d’excellence, les bourses Eiffel, destiné à la formation de décideurs dans les domaines politique et administratif, mais surtout économique et industriel. 50 millions de francs ont été destinés à financer spécifiquement ce programme en 1999. Pour 2000, 35 millions de francs de mesures nouvelles ont été débloqués, tandis que l’Agence de promotion des formations et des échanges éducatifs et scientifiques (ÉduFrance) bénéficiera, nous l’avons vu, de 5 millions de francs supplémentaires.

    Par ailleurs, la France qui occupait depuis des décennies la deuxième place en nombre d’étudiants accueillis s’est vue dépassée par la Grande-Bretagne, l’Australie faisant également une progression remarquable dans ce secteur. La place de la France est encore plus modeste auprès des pays émergents d’Asie, qui constituent pourtant un enjeu considérable d’influence. C’est pourquoi votre rapporteur spécial insiste, de nouveau, sur la nécessité de développer la coopération lancée entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l’Éducation nationale, de la Recherche et des Technologies dans le cadre d’une charte pour la promotion des formations supérieures et l’accueil des étudiants étrangers signée en mai 1997. Attirer les étudiants étrangers en France suppose de mener une politique forte en faveur de la francophonie et de la diffusion de l’enseignement du français à l’étranger.

      2.– Le développement de l’enseignement français à l’étranger et la place de la langue française sur la scène internationale

        a) Les crédits de l’enseignement français à l’étranger

    Les crédits du ministère des Affaires étrangères consacrés à l’enseignement français à l’étranger, qui constitue un des moyens de cette politique, sont détaillés dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER

(en millions de francs)

   

Loi de finances initiale
1999

Projet de loi de finances
2000


Évolution

(en %)

Chapitre 36-30–article 10

Agence pour l’enseignement français à l’étranger

1.969,57

1.994,2

1,25

Chapitre 36-30–article 20

Office universitaire et culturel français pour l’Algérie

7,72

4

– 48,20

Total

1.977,29

1.998,2

1,06

Source : documents budgétaires.

    Les crédits de l'enseignement français à l'étranger sont regroupés principalement au chapitre 36-30, qui rassemble, depuis 1991, les dotations destinées à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (article 10) et à l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie (article 20). On doit noter que ce chapitre accueille, depuis 1998, dans un article 30, les subventions destinées à l'OFPRA, dont il a déjà été question supra.

    En 1998, la liste des établissements scolaires homologués par le ministère de l’Éducation nationale compte 410 établissements totalisant 223.000 élèves, dont environ 160.000 dans les établissements de l’Agence. Le nombre de boursiers était, au début de l’année 1999, de 17.428.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS SCOLARISÉS DANS LES ÉTABLISSEMENTS
DE L'AGENCE POUR L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER

 
 


1996-1997


1997-1998


1997-1998

Répartition des élèves par nationalité
(en %)

Français

64.090

64.423

67.138

41,96

Nationaux

71.735

70.316

71.168

44,48

Étrangers tiers

21.190

20.745

21.691

13,56

Total

157.015

155.484

159.997

100,0

Source : AEFE.

 

    L'Europe centrale et orientale est la zone qui a connu la plus forte progression des effectifs scolarisés dans des établissements gérés ou conventionnés par l'AEFE, avec un taux d'évolution de 13,3 % depuis 1994-1995. La zone Asie-Océanie a, quant à elle, enregistré une progression de 11 %. Les effectifs dans les pays d'Afrique relevant du champ de compétence du ministre délégué chargé de la coopération ont évolué, sur la même période, de 9,1 %. Toutes les autres zones, à l'exception notable du Maghreb et, dans une moindre mesure, de l'Amérique du Nord, ont enregistré également une hausse des effectifs scolarisés dans des établissements français. De fait, la hausse générale des effectifs enregistrée ces dernières années a été répartie sur l'ensemble des continents.

    L'AEFE est au centre du dispositif français d'enseignement à l'étranger, même s'il convient de signaler que des organismes tels que le Centre national d'études par correspondance (CNED), dépendant du ministère de l'Éducation nationale, interviennent également.

    Pour 2000, les moyens de l’Agence augmentent de 1,25 % à 1.994,2 millions de francs. Votre rapporteur spécial se félicite particulièrement de l'effort consenti pour 2000, qui poursuit celui entrepris en 1998 et en 1999. Cette progression résulte :

    · de 6,07 millions de francs de revalorisation des rémunérations (17,09 millions de francs) et de l’extension en année pleine du schéma d’adaptation des effectifs (– 10,22 millions de francs) ;

    · et de 18,56 millions de francs de moyens nouveaux, répartis entre une progression des bourses de 15 millions de francs, une amélioration de la dotation consacrée à l’entretien des locaux et diverses mesures pédagogiques.

    Par ailleurs, 3,2 millions de francs ont été transférés à partir du chapitre 68-91 (ancien article 50 – Écoles françaises de droit local). Il s’agit des crédits d’investissement en faveur des écoles conventionnées par l’Agence dans les pays de l’ex-« champ ».

    À la subvention de l’État s’ajoutent les ressources propres de l’établissement (produits financiers tirés des placements de la trésorerie, contribution des établissements au financement des salaires des résidents).

    Votre rapporteur spécial tient à souligner la relative faiblesse des crédits disponibles pour les dépenses d’investissement, l’essentiel des dotations étant consacré aux rémunérations de personnel et aux bourses scolaires.

    Les établissements en gestion directe bénéficient de dotations financées sur le titre V du budget des Affaires étrangères. Ces dotations, inscrites désormais sur l’article 31 du chapitre 57-10, sont en progression de plus de 100 % à 57,88 millions de francs en crédits de paiement, après une forte baisse enregistrée l’an passé (– 29,2 %). Les autorisations de programme suivent la même tendance, en passant de 17,6 millions de francs à 69,6 millions de francs. La construction d’un lycée à Milan captera l’essentiel de la nouvelle dotation.

    La situation de l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie (OUCFA) demeure marquée par la fermeture de ses établissements scolaires intervenue en 1994 après des événements dramatiques. Aujourd’hui, l’Office est dirigé par le conseiller culturel près l’ambassade de France à Alger. Les perspectives de reprise de la coopération culturelle avec l’Algérie ne concernent pas la réouverture des établissements scolaires. En conséquence, le budget de l’Office baisse, dans le projet de loi de finances, de 7,72 millions de francs à 4 millions de francs, dotation suffisante pour assurer l’entretien des locaux et la rémunération des 45 membres du personnel (y compris les allocataires chômage) et des 32 gardiens.

        b) Le statut international du français

    Chaque année, dans un rapport au Parlement, la délégation générale à la langue française du ministère de la Culture et de la Communication fait un bilan de l’application de la loi du 4 août 1994 relative à l’emploi de la langue française. Votre rapporteur spécial souhaite attirer l’attention sur les conclusions de ce rapport concernant l’usage du français dans les enceintes internationales.

    Dans les colloques et congrès internationaux, le bilan de l’application de cette loi est assez positif, mais on se heurte souvent à des difficultés de financement pour la mise en place des dispositifs de traduction. Ainsi, dans ce domaine, le nombre de plaintes concernant les manquements à l’application de la loi a progressé en 1998-1999. Le Commissariat à l’énergie atomique, l’Institut national de la recherche agronomique et le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et forêts, sont particulièrement attentifs à ces problèmes. La délégation générale à la langue française, le Centre national du livre et le ministère des Affaires étrangères soutiennent l’édition d’ouvrages et de revues scientifiques et techniques en français.

    De manière générale, au sein des instances internationales, de nombreuses difficultés apparaissent, malgré le statut de langue officielle et de travail du français. Il est présent dans les réunions officielles, mais l’anglais domine nettement dans les groupes techniques et les groupes de travail particuliers.

    Aux Nations Unies, et dans les organisations qui en dépendent, la langue anglaise a assis sa suprématie. Les traductions écrites en français sont souvent tardives et parfois inexactes. L’UNESCO même est atteinte, surtout pour les documents écrits. Dans les institutions économiques et financières, telles que l’Organisation de coopération et de développement économiques, le Fonds monétaire international ou l’Organisation mondiale du commerce, le français est souvent limité à la sphère officielle. Dans les organisations policières et militaires, la situation est relativement plus satisfaisante au sein d’Interpol et de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, mais l’usage de l’anglais est majoritaire au sein de l’Union de l’Europe occidentale.

    Dans l’Union européenne, la situation est meilleure, mais on note certaines difficultés croissantes. Ainsi, les documents de travail de la Commission et du Conseil sont très souvent adressés aux administrations françaises en anglais. Les documents en provenance du Parlement et de la Cour de justice restent cependant, de manière dominante, en français. Les documents remis par les institutions communautaires sont généralement disponibles en français, mais avec du retard dans 95 % des cas. La traduction simultanée est très peu assurée dans les réunions informelles. Les appels d’offres émanant des organismes communautaires sont le plus souvent rédigés en anglais, d’où des problèmes de concurrence. Au sein de la Cour européenne des droits de l’homme, l’usage de l’anglais est de plus en plus fréquent.

    S’agissant de la place du français sur Internet, si les craintes de voir notre langue et notre culture absentes des réseaux numériques ne sont pas fondées, en revanche, des efforts importants restent à faire dans ce domaine, d’où le lancement, en janvier 1998, du programme d’action du Gouvernement pour l’entrée de la France dans la société de l’information (PAGSI). Les propositions de notre collègue Patrick Bloche, dans son rapport remis, en décembre 1998, au Premier ministre, et intitulé Le désir de France, la présence internationale de la France et la francophonie dans la société de l’information, paraissent, de ce point de vue, particulièrement pertinentes.

      3.– Le renforcement de l’action audiovisuelle extérieure

    L'action audiovisuelle extérieure (chapitre 42-14) prend une place de plus en plus importante au sein des crédits d’intervention du ministère des Affaires étrangères. En 1999, ce secteur avait bénéficié de 130 millions de francs de mesures nouvelles. Il représentait 9,65 % de ces crédits en 1998, 10,68 % en 1999. Il en représentera plus de 11,12 % en 2000, soit 1.065 millions de francs.

    Cette progression est le résultat d’un accroissement de la dotation attribuée à TV 5, à hauteur de 25,23 millions de francs, de façon à soutenir le développement des programmes de la chaîne, dans le sens des orientations définies dans le cadre du Conseil audiovisuel extérieur de la France (CAEF). L’objectif de la chaîne est de fidéliser et d’accroître son audience partout dans le monde. Pour ce faire, cinq signaux ont été lancés sur les zones Europe francophone, Europe, Afrique, Asie, Proche et Moyen-Orient. La nouvelle grille de TV 5 donne de bons résultats en termes d’audience et de satisfaction sur les territoires où elles ont pu être mesurées, notamment en Europe. Par ailleurs, le processus d’adossement de la chaîne à l’ensemble des chaînes publiques françaises arrive aujourd’hui à son terme. La Sept-Arte et RFO sont ainsi devenues actionnaires de la chaîne et sont représentées à son conseil d’administration.

    Les dotations publiques à TV 5 devraient atteindre 367,5 millions de francs en 2000, y compris 4 millions de francs qui seront prélevés sur les dotations de la direction générale de la coopération internationale et du développement au titre de TV 5 Afrique. Canal France International devrait recevoir, pour sa part, 147,7 millions de francs.

      B.– LA COOPÉRATION TECHNIQUE

Également réorganisé, le pôle de la coopération technique au sens large comprend la coopération technique au développement et la coopération militaire et de défense.

      1.– La rationalisation de la coopération technique au développement

    Prise en charge par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), la coopération technique au développement est identifiée par une seule ligne budgétaire, le chapitre 42-12.

    Ses crédits baissent de 9,29 %, passant de 1.887,1 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999 à 1.711,82 millions de francs dans le présent projet de loi de finances.

LES CRÉDITS DU CHAPITRE 42-12 –  COOPÉRATION TECHNIQUE AU DÉVELOPPEMENT

(en millions de francs)

Nomenclature

LFI 1998

LFI 1999

(chapitre 42-12)

LFI 2000

(chapitre 42-12)

Chapitre

Dotation

   

Section Affaires étrangères

   

42-10

– Action culturelle et aide au développement

411,16

   

Section Coopération

1.887,1

1.711,82

42-23

– Coopération technique

1.473,9

   

Source : d’après documents budgétaires.

L’assistance technique proprement dite représente près de 60,93 % des dotations du chapitre. Elle repose principalement sur le financement de coopérants, l’aide aux projets étant financée sur le titre VI du budget recomposé des Affaires étrangères.

    De nouveau cette année, la baisse des crédits accompagne la rationalisation des structures de la coopération déjà évoquée à plusieurs reprises. Le détail des mouvements se présente comme suit : 

    · une mesure négative de 0,9 million de francs de non-reconduction ;

    · une mesure négative de 85,2 millions de francs, correspondant à la suppression de 170 postes en année pleine, au titre de la poursuite de la déflation de l’assistance technique directe ;

    · une mesure nouvelle de 6 millions de francs, afin d’augmenter les contributions de la France aux fonds fiduciaires multilatéraux et au financement d’experts associés ;

    · un transfert négatif de 92,2 millions de francs, à l’intérieur même du chapitre et en direction du chapitre 41-11, dans le but de corriger des erreurs d’imputation ;

    · un second transfert négatif en direction du titre III, correspondant au regroupement des crédits destinés aux publications de la direction générale.

    La coopération technique restera largement orientée vers les pays de notre zone de solidarité prioritaire et sa diversité sera maintenue (santé, travaux publics, environnement, urbanisme, forêts, agriculture et hydraulique, mines et énergie, transports et tourisme, etc.).

      2.– La réorientation de la coopération militaire et de défense

    Avant 1999, la coopération et l’assistance militaires s’organisaient autour de trois pôles distincts : la direction des affaires stratégiques au ministère des Affaires étrangères, la mission militaire de coopération à titre principal au ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie, et le ministère de la Défense. Dans le cadre de la réforme de la coopération, le principe a été retenu du transfert au sein du ministère des Affaires étrangères de la mission militaire de coopération de la Rue Monsieur, désormais intégrée à la direction de la coopération militaire et de défense.

La structure unifiée s’occupe donc de l'élaboration des accords bilatéraux de coopération et d'assistance, sur la base des accords de défense existants ou des intérêts communs qui ont pu être déterminés en matière de sécurité et de défense, de la mise en place des missions militaires de conseil, de formation et d'assistance placées sous l'autorité des ambassadeurs, de l'attribution, en commission interministérielle, des places de stages offertes aux militaires étrangers dans les différentes catégories d'enseignement militaire en France après étude des demandes de nos partenaires étrangers, mais également de l'envoi de coopérants pour des missions temporaires, de l’aide au développement des forces militaires de sécurité intérieure, de la dotation en matériels performants de certaines unités, et de l’aide au versement régulier des soldes.

    Dans le projet de loi, les crédits du chapitre 42-29 baissent de 780,53 millions de francs à 754,76 millions de francs. Cette réduction apparente masque intégralement le maintien de la dotation à structure constante, compte non tenu des transferts suivants :

    · 9,4 millions de francs vers le chapitre 31-90 pour la rémunération des personnels travaillant à l’administration centrale ;

    · 5,26 millions de francs vers le chapitre 31-98 pour le salaire des recrutés locaux ;

    · 11,11 millions de francs vers le chapitre 34-98 pour le fonctionnement des missions militaires de coopération et de défense, des déplacements et des frais de représentation de leurs membres.

    L’essentiel des dépenses concerne les rémunérations des coopérants militaires (363,4 millions de francs dans le projet de loi), ainsi que la formation des stagiaires étrangers (144,45 millions de francs) et l’achat et l’entretien de matériel en soutien aux armées locales (157,8 millions de francs).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE COOPÉRATION MILITAIRE

(Chapitre 42-29)

(en millions de francs)

Années

Section Coopération

(chapitre 41-42)

Section Affaires étrangères

(chapitre 42-29)

Total

1994

821,00

101,72

992,72

1995

783,40

90,60

874,00

1996

776,00

88,50

864,5

1997

739,31

85,50

824,81

1998

703,315

86,12

789,44

1999 (1)

(n.s.)

780,53

780,53

2000 (2)

(n.s.)

754,76

754,76

(1) suppression de la section Coopération et transfert des crédits sur la section Affaires étrangères.

(2) La différence de la dotation inscrite sur le chapitre 42-29 entre 1999 et 2000 résulte de transferts opérés vers d’autres chapitres de la section (31-90, 31-98, 34-98).

Source : ministère des Affaires étrangères.

Inscrits à l’état H du projet de loi de finances, les crédits non consommés du chapitre 42-29 peuvent être reportés de 1999 à l’exercice 2000.

      C.– LES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION

    Les crédits d’investissement de la Coopération regroupent, pour une part, les subventions d’investissement de l’action extérieure et de l’aide au développement (chapitre 68-80) destinées à financer l’aide à des projets de développement particulièrement importants, ainsi que les alliances françaises, et, pour une autre part, le Fonds de solidarité prioritaire (), ex-Fonds d’aide et de coopération (chapitre 68-91), et les dons-projets mis en œuvre par l’Agence française de développement (chapitre 68-93 nouveau).

    Les crédits du chapitre 68-80 baissent de 34,62 % en crédits de paiement (17 millions de francs), et augmentent de 62,5 % en autorisations de programme (13 millions de francs). La priorité sera accordée aux alliances françaises en Inde, en Nouvelle-Zélande, aux États-Unis (Denver) et en Bolivie.

    Les subventions d’investissement de la coopération baissent légèrement de 0,15 %, à 2.313 millions de francs d’autorisations de programme, au lieu de 2.316,5 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999. Les crédits de paiement correspondants progressent de 5,29 %, passant de 1.814,91 millions de francs à 1.911 millions de francs, dont 922 millions de francs pour l’Agence française de développement.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION

(en millions de francs)

Nomenclature

LFI 1999

PLF 2000

Évolution 2000/1999

(en %)

 

CP

AP

CP

AP

CP

AP

66-91 –

Fonds de solidarité prioritaire

1.797,91

2.303,5

972

1.300

– 45,94

– 43,56

10 –

Dons destinés à financer des projets

1.018,74

1.250

922

1.250

– 9,5

20 –

Opérations exceptionnelles

50

50

50

50

40 –

Dons destinés à financer des projets dans les pays les plus pauvres (ancien)

726

1.000

(n.s)

(n.s)

(n.s)

(n.s)

50 –

Subventions aux écoles françaises de droit local (ancien)

3,17

3,5

(n.s)

(n.s)

(n.s)

(n.s)

68-93 –

Dons destinés à financer les projets mis en œuvre par l’Agence française de développement

(n.s)

(n.s)

922

1.000

(n.s)

(n.s)

Total

 

1.797,91

2.303,5

1.894

2.300

5,34

– 0,15

Source : documents budgétaires.

    Au 30 juin 1999, le Fonds d’aide et de coopération avait engagé 235,95 millions de francs au titre des opérations d’intérêt général, 28 millions de francs pour les opérations inter-États, et 70 millions de francs en faveur de programmes par État (27 millions de francs pour Madagascar, 18 millions de francs pour le Sénégal, 7 millions de francs pour le Burkina-Faso et le Cameroun, 6 millions de francs pour le Bénin, et 5 millions de francs pour le Niger).

      D.– LES VOIES D’UNE AMÉLIORATION DE LA RÉFORME DE LA COOPÉRATION

    Quelques propositions faites par votre rapporteur spécial, dans le cadre d’un rapport au Premier ministre (), pourraient permettre d’améliorer la mise en œuvre de la réforme de notre dispositif de coopération et d’aide au développement.

      1.– Prendre en compte la dimension européenne de la coopération au développement

    Faute de moyens humains et matériels sur le terrain, l’Union européenne privilégie l’aide budgétaire aux États bénéficiaires et le recours aux organisations non gouvernementales. Elle crée, cependant, de plus en plus, des antennes locales, qui sont amenées à gérer des fonds très importants. Malgré cela, les sommes considérables, dont elle dispose, conduisent à multiplier les études, le plus souvent confiées à des cabinets anglo-saxons, et qui s’avèrent souvent très éloignées des réalités complexes du terrain et entraînent une gestion comptable de l’aide. Les décisions sont préparées par de multiples comités, dont le fonctionnement manque de transparence.

    Ces constats conduisent votre rapporteur spécial à faire les propositions suivantes :

    · L’Union européenne devrait, en relation avec la règle de subsidiarité, limiter ses interventions aux secteurs sur lesquels elle peut exercer elle-même un contrôle d’efficacité.

    · Ses efforts devraient être concentrés sur les secteurs dans lesquels elle peut apporter, par rapport à l’action des États membres, une valeur ajoutée, à l’exemple de l’intégration régionale.

    · Les bénéficiaires de l’aide doivent s’approprier celle-ci, afin d’éviter le caractère artificiel de certaines actions de développement. Cela signifie qu’ils doivent être consultés dans la définition des principes, des points d’application et des modalités des interventions.

    · Enfin, l’Union européenne pourrait traiter avec la Banque mondiale des questions comme celles de l’ajustement structurel, à condition que soit respectée notre position au sein de cette organisation.

      2.– Renforcer nos positions au sein des Nations Unies

    La France doit rester un donateur de référence, ce qui pourra lui permettre de lier ses apports financiers à une plus grande efficacité des organisations multilatérales. Elle ne doit pas hésiter à sanctionner l’incapacité de tel ou tel organisme à se réformer par un retrait définitif. Par ailleurs, au sein des plus grandes organisations, elle devrait promouvoir la notion de « contrats » entre les pays donateurs et l’institution, fixant les objectifs opérationnels et financiers à moyen terme, ainsi que les exigences en matière d’organisation.

    Notre pays doit lutter contre le morcellement du développement. Les Nations Unies, avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), disposent d’un outil essentiel au service du développement. Le Programme doit ainsi continuer de soutenir le développement institutionnel et la bonne gouvernance politique. Ses représentants dans les pays en développement devraient pouvoir disposer de moyens concentrés, afin d’éviter les actions autonomes de chaque organisme spécialisé, source de dispersion et de gâchis. Ainsi, le Programme devrait se voir confier la politique d’aide au développement des Nations Unies. Nos contributions seraient plus efficaces et plus « visibles ».

    Enfin, au sein de la Banque mondiale et des banques régionales, il serait utile de faire reconnaître le modèle européen du développement économique et social. Cette orientation suppose que soit organisée une concertation formelle des pays de l’Union européenne au sein des institutions de Bretton Woods.

      3.– Valoriser notre action en faveur du développement

    Dans la mise en valeur de notre intervention en matière de coopération et d’aide au développement, il apparaît nécessaire que tous les acteurs puissent avoir voie au chapitre.

    Ainsi, la coopération décentralisée, menée par les collectivités locales, est de plus en plus importante et efficace. En 1996, 5.000 initiatives ont été prises, concernant 111 pays. Les engagements financiers dépassent, chaque année, le milliard de francs.

    Les organisations non gouvernementales (ONG) constituent également des acteurs de plus en plus prégnants. Pour soutenir leurs interventions, il conviendrait d’élaborer un statut juridique et fiscal spécifique. Elles devraient être plus largement associées à la préparation des grandes conférences et négociations internationales. Par ailleurs, il serait utile que soit nommé, comme correspondant permanent des ONG, un haut fonctionnaire, dans toutes nos représentations auprès des institutions internationales. Enfin, le projet de loi sur le volontariat civil mériterait d’être examiné au plus tôt par le Parlement.

    Notre politique de soutien au développement du secteur privé, par le biais des institutions bilatérales et multilatérales, doit plus viser l’environnement du secteur privé que l’activité privée elle-même.

      4.– Inscrire notre politique de coopération au cœur du débat public

    La France ne doit pas craindre de dire la vérité sur sa politique de coopération. Elle est le pays du monde qui fait le plus pour réduire la pauvreté dans le monde, et qui contribuera encore plus dans l’avenir, par l’efficacité de ses interventions, à un développement équilibré des pays qui constituent la zone de solidarité prioritaire.

    L’opinion publique, et à travers elle les contribuables, doit être régulièrement informée de l’importance de notre aide au développement. La France n’a pas à avoir honte de sa politique de développement ; les crédits qui y sont consacrés ne doivent plus apparaître comme « l’argent du repentir ». C’est pourquoi il est primordial que le Parlement soit saisi, chaque année, hors débat budgétaire, d’un document d’ensemble sur la politique de coopération support d’un débat parlementaire annuel. Dans sa réunion du 28 janvier 1999, le comité interministériel de la coopération internationale et du développement a, ainsi, donné son accord de principe sur l’organisation d’un tel débat.

EXAMEN EN COMMISSION

    Au cours de sa séance du 4 novembre 1999, la Commission a examiné les crédits des Affaires étrangères.

    M. Yves Tavernier, rapporteur spécial a estimé que l’exercice auquel il devait se livrer était quelque peu artificiel, compte tenu du fait qu’il avait déjà présenté les crédits des Affaires étrangères, le matin même, devant la commission des Affaires étrangères élargie, à laquelle étaient présents le ministre des Affaires étrangères et le ministre délégué à la Coopération. Si l’expérience menée devait connaître des prolongements l’an prochain, il serait nécessaire que la commission des Finances puisse se réunir et se prononcer sur les crédits avant la réunion de la commission élargie, de manière à ce que le Rapporteur spécial y présente la position de la commission des Finances.

    M. Pierre Bourguignon, Président, a indiqué qu’il partageait cette remarque avant de rappeler que le caractère nouveau de la procédure nécessitait, par nature, des adaptations.

    Le Rapporteur spécial a indiqué que le budget des Affaires étrangères, avec 20,94 milliards de francs, soit 1,25 % des charges nettes de l’État, ne constituait pas un budget prioritaire, même s’il marquait l’arrêt de la chute drastique des moyens observée ces dernières années. En 1993, les crédits des Affaires étrangères représentaient 1,68 % du budget de l’État et comprenaient 2 milliards de francs de plus que le présent budget. Mais l’action des ministres et des rapporteurs des deux assemblées a permis d’arrêter l’hémorragie budgétaire et autorise même une légère progression de 0,64 %. Tous les acteurs, y compris l’opposition, reconnaissent que ce budget a subi, dans le passé, de graves traumatismes. En 1994, avait été décidé un plan quinquennal de réduction des effectifs. Mais le temps où le ministre des Affaires étrangères, à l’exemple de M. Hervé de Charette en 1996, saluait la réduction des moyens de ses services, est révolu.

    Par ailleurs, l’attitude du ministère des Finances à l’égard du Quai d’Orsay mérite quelques réflexions, notamment lorsqu’elle conduit à remettre en cause, de manière lancinante, notre réseau diplomatique et consulaire, le deuxième au monde. Il est regrettable que cette donnée, essentielle pour notre action extérieure, soit abordée de manière comptable, et non politique. Bercy ne dispose pas de tous les éléments pour être à même de juger de la qualité de la configuration de notre réseau diplomatique. Si la France dispose du deuxième réseau consulaire, derrière l’Italie, elle possède grosso modo le même que l’Allemagne ou le Royaume-Uni sur tous les continents, à l’exception de l’Afrique, où, pour des raisons évidentes, notre réseau est relativement plus dense. La défense de relations privilégiées avec certains pays, celle de notre siège au Conseil de sécurité des Nations Unies, contesté par de nombreux États, tels que les Pays-Bas, certains pays nordiques ou le Japon, méritent que l’on écarte la vision comptable, trop stricte, du ministère des Finances. C’est pourquoi, il conviendrait que les ministres soient à même de disposer des moyens suffisants pour mener à bien leurs actions et soutenir leurs choix. Il est regrettable que l’adoption, dans la dernière loi de finances rectificative, de l’augmentation de notre quote-part au Fonds monétaire international (FMI), à hauteur de 3,3 milliards de francs, n’ait pas fait l’objet de plus de débats. À la demande du Parlement, le Gouvernement a rédigé un rapport, qui a été remis à l’ensemble des membres de la Commission. Quelles suites le président de la commission des Finances souhaite-t-il donner à ce rapport ?

    Puis, le Rapporteur spécial a rappelé qu’il avait mené, sur le terrain, une enquête sur les services consulaires et sur les services des visas en particulier. Il a constaté à cette occasion que ces services n’avaient pas toujours les moyens de leurs missions.

    Les crédits des Affaires étrangères ne constituent qu’une part des moyens mis au service de notre action extérieure, moyens qui s’élèveront à 54,44 milliards de francs, en baisse de 2 % par rapport à 1999. Par ailleurs, l’effet change-prix, qui prend en compte le fait que de nombreuses dépenses de personnel et contributions internationales sont libellées en devises, vient, cette année encore, perturber l’analyse des crédits. Ainsi, le budget pour 2000 a été construit sur la base d’un dollar américain pour 5,83 francs, alors que la direction de la prévision du ministère de l’Économie prévoyait, pour 2000, un dollar pour 6,18 francs, ce qui se traduira, pour le Quai d’Orsay, par des tensions en cours de gestion.

    La véritable nouveauté de ce budget est la création de 92 emplois, dégagés par des redéploiements internes. Entre 1991 et 1998, les effectifs budgétaires ont été réduits de près de 9 %. Mais, il faut craindre que cet exercice ne puisse être renouvelé l’an prochain. En outre, les dépenses de fonctionnement, grâce à la fusion des sections Coopération et Affaires étrangères et à la rationalisation de la gestion, sont réduites de 2 %, tandis que d’importants investissements seront entrepris, avec, notamment, la construction d’ambassades à Berlin et à Pékin, la réhabilitation du Palais Farnèse à Rome, et la réouverture éventuelle de notre consulat à Annaba, en Algérie, ce qui, diplomatiquement, serait très important. Les établissements d’enseignement verront également leurs crédits d’investissement augmenter. Les contributions obligatoires baissent, compte tenu du fait que les opérations au Kosovo, menées par les Nations Unies et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, n’ont pas été prises en considération, lors de l’élaboration du budget. Il faut se réjouir de la nouvelle augmentation des contributions volontaires et de celle des crédits en faveur des Français à l’étranger. Le budget est stabilisé et annonce le début d’un redressement nécessaire.

    Enfin, le Rapporteur spécial a émis le souhait de voir le fonds de concours alimenté par 30 % des droits de chancellerie, qui s’élevaient en 1998 à 322 millions de francs, élargi et prolongé au delà du 30 juin 2000, date prévue pour sa clôture, afin de renforcer les moyens du Quai d’Orsay qui servent à financer la réhabilitation des consulats. Ce renforcement peut être calqué sur la pratique des missions économiques du ministère de l’Économie, qui bénéficient d’une ristourne de 50 % sur le montant des prestations qu’elles fournissent. La République est une et indivisible, ce qui est bon et légitime pour la rive droite de la Seine doit être tout aussi légitime pour sa rive gauche. Les règles de la comptabilité publique ne sauraient être à géométrie variable.

    M. Alain Rodet, rappelant les difficultés immobilières que connaissent les postes français dans les Républiques de l’ex-Union soviétique et de l’ex-Yougoslavie, a interrogé le Rapporteur spécial sur les capacités du Quai d’Orsay à assurer l’ouverture de nouveaux postes dans de bonnes conditions.

    Le Rapporteur spécial a précisé que le ministère des Affaires étrangères, grâce au jeu des ouvertures et des fermetures de postes, pouvait dégager des moyens par redéploiement interne. Par ailleurs, il assurera, en 2000, d’importantes opérations, telles que la construction d’une ambassade à Berlin, pour un coût total de 385 millions de francs, et à Pékin, pour une somme de 320 millions de francs, ainsi que la réouverture éventuelle d’un nouveau consulat en Algérie.

    La Commission a adopté une observation, présentée par le Rapporteur spécial, tendant à augmenter de 30 % à 50 % le montant des droits de chancellerie affectés au fonds de concours destiné à financer les dépenses d’investissement des consulats.

    M. Maurice Adevah-Pœuf a souhaité que cette observation soit suivie d’effets.

    La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Affaires étrangères et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption.

OBSERVATION ADOPTÉE EN COMMISSION

    La commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan demande que la moitié des droits de chancellerie perçus soit rattachée, par voie de fonds de concours, au budget des Affaires étrangères.

_______________

N°1861-01. - Rapport de M. Yves Tavernier, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Affaires étrangères.

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© Assemblée nationale

() Rapport au Premier ministre, La coopération française au développement, Paris, La Documentation française, Collection des rapports officiels, 1999.

() Yves Tavernier, Rapport d’information déposé en application de l’article 146 du Règlement par la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan sur les moyens des services des visas  –parents pauvres des Affaires étrangères, Assemblée nationale, XIème  législature, document n° 1803, 8 septembre 1999.

() Ibidem, page 96.

() Pour apprécier la qualité de la gestion 1998 et 1999 des crédits de l’ancienne section Coopération, on pourra utilement consulter le rapport spécial de notre collègue Maurice Adevah-Poeuf sur les crédits de la Coopération.

() Ainsi dans son rapport spécial sur les crédit des affaires étrangères pour 1998, Assemblée nationale, XIème législature, document n° 305, annexe  n° 1, page 12, votre rapporteur spécial insistait « sur la nécessité d’abonder les crédits du ministère des Affaires étrangères en cours d’exercice, de manière à maintenir leur pouvoir d’achat et obtenir la stabilisation réelle des moyens dont il disposera en 1998 ».

() En 1998, 117 millions de francs avaient été inscrits dans le projet de loi de finances au titre de l’effet change-prix rémunérations (hors personnel de l’enseignement), alors que les besoins, en gestion, se sont révélés atteindre seulement 3,7 millions de francs. En 1999, l’écart entre le projet de loi de finances et les ajustements en gestion serait nettement moindre : 71,32 millions étaient inscrits en prévision ; on s’achemine vers des ajustements, en gestion, de 69,77 millions de francs.

() Rapport d’information déposé en application de l’article 146 du Règlement par la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan sur les moyens des services des visas – parents pauvres des Affaires étrangères, Assemblée nationale, XIème législature, document n° 1803, 8 septembre 1999.

() Le CICID s’est réuni, pour la première fois, le 28 janvier 1999. Il a, notamment, approuvé l’organisation d’un débat parlementaire, non budgétaire, relatif à la politique de coopération internationale, et à ses orientations, et défini la zone de solidarité prioritaire (ZSP), zone de concentration de l’aide publique au développement bilatérale de la France (61 États y figurent).

() Communication en Conseil des ministres du 4 février 1998.

() 149 ambassades, 3 ambassadeurs en mission, 1 chargé d’affaires, 17 représentations permanentes, 4 délégations auprès d’organismes internationaux, 87 consulats généraux, 18 consulats, 8 chancelleries détachées

(2) Ouverture d’un bureau d’ambassade à Banja Luka et d’un consulat à Wuhan en 1998, d’une ambassade à Kingston.

() Source : Séries longues sur l’emploi de la direction générale de l’administration et de la fonction publique, juin 1998.

() La France ne dispose pas d’ambassade dans les pays suivants : Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Belau, Belize, Bhoutan, Botswana, Corée du Nord, Dominique, Gambie, Grenade, Guyana, Kirghizistan, Kiribati, Lesotho, Liberia, Liechtenstein, Malawi, Maldives, îles Marshall, Micronésie, Nauru, Saint-Christophe-et-Niévès, République de Saint-Marin, Saint-Vincent-et-les Grenadines, îles Salomon, Samoa, Sao Tomé-et-Principe, Sierra-Leone, Somalie, Swaziland, Tadjikistan, Tonga, Tuvalu. Des ambassadeurs non résidents y sont accrédités sauf en Corée du Nord et en Somalie.

() À distinguer du réseau consulaire honoraire, constitué par l’ensemble des personnes de la société civile à qui le ministère des Affaires étrangères confère une partie des pouvoirs consulaires (voir infra).

() Alep (Syrie), Bâle (Suisse), Belem (Brésil), Calcutta (Inde), Gaborone (Botswana), Lausanne (Suisse), Majunga (Madagascar) et Sfax (Tunisie).

() Florence et Gênes (Italie), Gibraltar (Royaume-Uni), Malaga (Espagne).

() Réponse du ministère des affaires étrangères à une question écrite déposée par le sénateur Pierre Biarnes (groupe socialiste) n° 20811 publiée au Journal officiel –  Questions du Sénat en date du 16 avril 1992.

(1) Déclaration d’Hubert Védrine au journal Les Échos, 4 février 1999.

() Assemblée nationale, Journal officiel débats, 5 novembre 1997, page 5440.

() Le projet EOLE vise à unifier l’architecture logicielle des serveurs et postes de travail et à héberger l’ensemble des applications de gestion, la bureautique et l’interface de communication du système de communication unifié. Il sera déployé à grande échelle en 2000.

() Subvention à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), frais de rapatriement et assistance aux Français de l’étranger et aux réfugiés étrangers en France.

() Ces contributions incluent aussi bien la contribution à l’Organisation des Nations unies (ONU) proprement dite, avec 377,16 millions de francs, à l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), avec 124,65 millions de francs, qu’au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, pour 40,16 millions de francs, qu’à une multitude d’organisations de moindre importance, telles que l’Organisation européenne et méditerranéenne pour la protection des plantes (OEPP), avec 0,4 million de francs, destinés, notamment, à financer les recherches sur la lutte contre l’algue Caulerpa taxifolia tailletinensis.

() Ces chapitres sont inscrits à l’état H annexé au projet de loi de finances et peuvent donc voir reportés de 1999 à 2000 les crédits non consommés.

() Prise en charge par l’État du déficit d'exploitation de la desserte aérienne et financement d'actions de promotion complémentaires.

() La réforme du Fonds d’aide et de coopération, rebaptisé Fonds de solidarité prioritaire, a été décidée par le Premier ministre, après que les membres du comité interministériel de la coopération internationale et du développement l’aient préconisée. La refonte des textes est en cours de préparation.

() Rapport au Premier ministre, La coopération française au développement, Paris, La Documentation française, Collection des rapports officiels, 1999.