Document mis en distribution le 10 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. —— ANNEXE N° 6 Rapporteur spécial : M. Alain RODET Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
OBSERVATION DE LA COMMISSION 79 INTRODUCTION L’année 1999 est assurément une année charnière pour l’aménagement du territoire. Et ce à plus d’un titre. Tout d’abord, la loi-cadre, loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, dont on sait que la mise en application se heurtait à de multiples difficultés, a été notablement modifiée par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Ensuite, à cette modernisation des outils nationaux de la politique d’aménagement du territoire, s’est ajoutée une réforme des instruments communautaires que sont les fonds structurels. Les négociations, difficiles, se sont achevées par l’adoption, par le Conseil des Communautés européennes, de nouveaux règlements pour ces fonds, le 21 juin 1999. Enfin, l’année qui s’achève est également marquée par la fin de périodes de programmation : celle des contrats de plan État-régions et celle des fonds structurels communautaires. Ainsi, l’année 2000 ouvrira une nouvelle phase pour l’aménagement du territoire, et sera la première année d’autres périodes de programmations, tant nationales que communautaires. Il ne faut donc pas s’étonner que le projet de budget de l’Aménagement du territoire pour 2000 constitue une étape importante marquée par une augmentation sensible des crédits (+ 7,1 %) traduisant la volonté du Gouvernement de poursuivre et d’intensifier sa relance de la politique d’aménagement du territoire. Mais les moyens financiers de la politique d’aménagement du territoire ne sont pas uniquement ceux inscrits au budget du ministère concerné au premier chef. Chacun sait que les budgets des autres départements ministériels contribuent également à financer la politique d’aménagement du territoire, soit au travers de fonds qui leur sont entièrement dédiés, soit en utilisant d’autres dotations. Leurs crédits (dépenses ordinaires et crédits de paiement) sont estimés à 53,3 milliards de francs en 2000. D’autres concours financiers prennent la forme d’exonérations sociales et fiscales. Elles sont estimées à 1,73 milliard de francs en 2000. Enfin, s’y ajoutent les crédits provenant des fonds structurels communautaires (13,7 milliards de francs en 2000). Votre rapporteur spécial entend centrer le présent rapport sur les crédits du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, les crédits des fonds figurant dans la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée et les crédits communautaires. L’évolution de l’ensemble peut être présentée de la manière suivante :
I.– UN BUDGET CHARNIÈRE Les crédits inscrits au budget de l’Aménagement du territoire pour 2000 s’élèvent à 1,930 milliards de francs. L’augmentation par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 1999 est significative puisqu’elle atteint 7,1 %. L’aménagement du territoire bénéficie ainsi d’une des plus fortes croissances de crédits inscrits aux budgets des ministères au sein d’un budget général dont l’ensemble des dépenses est stabilisé (+ 0,9 %). Ainsi, la priorité de la politique d’aménagement du territoire est clairement affirmée. Les moyens des services (titre III) ne représentent que 6,17 % du total des crédits du budget de l’Aménagement du territoire, soit 119 millions de francs. Ils augmentent de 9,6 % par rapport aux dotations figurant dans la loi de finances initiale pour 1999. L’essentiel des crédits relève donc du titre IV (interventions publiques) et du titre VI (subventions d’investissement accordées par l’État). Les crédits inscrits au titre IV – 455 millions de francs – augmentent de 12,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. La forte croissance est liée aux nouveaux contrats de plan État-régions. Les crédits inscrits au titre VI – 1.356 millions de francs – diminuent, pour leur part, de 3 %. Mais au sein de ceux-ci, les crédits consacrés à la prime d’aménagement du territoire – 420 millions de francs – augmentent de 33,3 %. La Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) est l’outil administratif de la politique d’aménagement du territoire. Les crédits de paiement inscrits au titre III lui sont consacrés. Ils seront tout d’abord examinés. Les crédits destinés à la prime d’aménagement du territoire et au Fonds national d’aménagement et de développement du territoire, principaux outils nationaux du financement de l’aménagement du territoire dans le projet de budget 2000, feront ensuite l’objet d’une analyse. A.– LA DATAR : OUTIL PERMANENT 1.– Ses missions La Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), créée par le décret n° 63-112 du 14 février 1963, coordonne la préparation des décisions gouvernementales et veille à la bonne exécution par les diverses administrations et organismes publics, de leurs actions respectives en matière d’aménagement et de développement du territoire. Elle est à la disposition de la ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement mais a une vocation interministérielle. A l’origine administration de mission, elle assure aujourd’hui plus que le rôle de réflexion et de coordination qui lui avait été assigné initialement, comme en témoigne son organigramme. La délégation est placée sous l’autorité du délégué à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, assisté de deux directeurs. Ses activités s’organisent autour de plusieurs domaines : û Coordination de l’action interministérielle et territoriale La DATAR assure le secrétariat du comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire, et du Conseil national d’aménagement et du développement du territoire. Elle assure également la préparation et le suivi des contrats État-régions, et prépare les décisions du comité interministériel du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire, principal outil financier de l’aménagement du territoire. û Action européenne La DATAR assure une fonction d’interface entre les politiques européennes et nationales d’aménagement du territoire et les actions de développement conduites aux niveaux régional et local. Elle négocie la réforme des fonds structurels et des zonages, et coordonne le suivi, l’évaluation, le contrôle et l’assistance technique des programmes en cours. û Études et prospective La DATAR poursuit un programme d’études et de prospective afin de mieux appréhender les mutations qui rétroagissent sur le territoire français. L’horizon de ce programme est la France de 2020, et le continent européen. Un conseil scientifique, choisi pour sa compétence en matière de prospective et d’aménagement du territoire, est chargé de suivre et évaluer les travaux. Ce conseil comprend dix-huit membres, nommés pour deux ans. Il a été installé le 8 juillet 1999. û Organisation des territoires La DATAR a la responsabilité, dans un cadre interministériel, de façonner, à long terme, l’armature du territoire en coordonnant les politiques structurantes. Elle promeut un développement des territoires organisé autour d’espaces de projets fondés sur les solidarités actives entre l’ensemble des acteurs locaux, comme le sont les pays, et comme le deviendront les agglomérations. û Environnement, action rurale et développement durable La DATAR élabore des stratégies pour les espaces singuliers que sont les espaces ruraux, les espaces naturels et sensibles, le littoral et la montagne. û Activité économique La DATAR conduit une politique de promotion, de prospection et d’accueil des investissements étrangers. Elle anime la politique de localisation d’activités sur le territoire, et dans ce cadre, assure le secrétariat général du comité interministériel d’aide à la localisation d’activités qui attribue la prime d’aménagement du territoire. — Développement local, emploi, services publics La délégation participe à la promotion des systèmes productifs locaux. Elle mène une action en faveur de la modernisation des services publics, et poursuit la politique visant à un meilleur équilibre territorial des institutions et des organismes publics. Elle assure dans ce cadre le secrétariat général du comité de décentralisation. û Action régionale et interrégionale La délégation a un rôle de coordination interministérielle des politiques publiques régionales et interrégionales. Elle soutient les collectivités locales et les élus dans leurs efforts de recomposition et de développement durable des territoires. — Secrétariat général Le secrétariat général assure le fonctionnement interne de la DATAR. Il regroupe les cellules qui suivent les affaires financières, les ressources humaines, la documentation et les éditions, ainsi que les moyens informatiques et l’ensemble de la logistique interne. Outre sa structure centrale décrite ci-dessus, la DATAR dispose de neuf commissariats à l’industrialisation et au développement économique constitués sous forme associative, de cinq commissariats à l’aménagement de massifs de montagne, extensions de la DATAR, de vingt et un chargés de missions régionaux et de dix-sept bureaux à l’étranger. Quelques observations sur cet organigramme, qui témoigne de la multiplicité des fonctions de la DATAR. Des questions d’ordre général tout d’abord. La DATAR doit-elle toujours être une administration de mission, alors que ses tâches de gestion sont devenues de plus en plus lourdes (gestion interne, passation des marchés, centralisation des données relatives aux fonds structurels communautaires, secrétariat des réunions de diverses instances) ? Comment doit évoluer, dans ce contexte nouveau, le degré d’autonomie dont jouit la DATAR ? L’autonomie de la DATAR se justifie-t-elle encore ? Votre rapporteur spécial s’interroge et souhaite que la réflexion, nécessaire, soit alimentée par le point de vue du Gouvernement. On ne peut faire l’économie d’une réflexion approfondie sur le rôle, les missions nouvelles, les moyens et le positionnement administratif de la DATAR. Des observations sur la politique de promotion, de prospective et d’accueil des investissements étrangers ensuite. Elle est déjà ancienne. Elle date de la fin des années 1960. Elle a notamment été renforcée lors du comité interministériel d’aménagement du territoire du 5 novembre 1990. Elle doit être fermement poursuivie. Mais il convient de ne pas se départir d’une certaine prudence. En effet, si la création d’emplois industriels par le biais d’investissements étrangers en France est souhaitable, l’installation d’entreprises attirées par l’octroi de fonds publics, et provenant de pays dont l’économie peut aisément se retourner, ou dont les stratégies mondialistes utilisent les délocalisations comme moyen d’ajustement, risque de susciter des espoirs déçus. S’agissant de la méthode employée, à la suite d’un rapport de la Cour des comptes, la DATAR a suggéré l’établissement d’une structure partenariale propre à assurer une économie des moyens publics et composée de représentants de l’État (DATAR, ministère de l’Économie et des Finances), des collectivités locales, qui, observons-le au passage, considèrent que l’orientation des projets vers les régions par le réseau des agences IFA (Invest in France Agencies) est souvent trop opaque (), et de certaines entreprises. Elle a présenté un projet de révision du dispositif français : « Partenariat pour la promotion, la prospection et l’accueil des investissements étrangers en France » visant à mettre en place une agence nationale. L’idée de création d’un établissement public à caractère industriel et commercial est notamment à l’étude. Les négociations avec les ministères concernés se poursuivent. 2.– Ses moyens budgétaires Les crédits de fonctionnement de la DATAR, inscrits dans la loi de finances pour 2000, s’élèvent à 119,15 millions de francs contre 108,76 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999, soit une augmentation de 9,5 %. Celle-ci est en partie due à la croissance des crédits pour études. Ceux-ci étaient autrefois inscrits au Fonds national d’aménagement du territoire. En 1999, ils ont été rassemblés, au titre III, dans un chapitre 34-05. Dans le projet de loi de finances pour 2000, il y a un léger changement de nomenclature. Il est prévu d’en faire un article nouveau du chapitre 34-98 consacré aux moyens de fonctionnement des services et doté de 60,63 millions de francs, le chapitre 34-05 n’étant plus doté, conformément à la politique générale de réduction du nombre de chapitres budgétaires. Les crédits d’études passent de 18 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999 à 27,46 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000 (+ 52,2 %). Ainsi se traduit, d’une part, la volonté d’une relance significative des travaux de prospective, et d’autre part la poursuite du transfert de crédits d’études du titre VI au titre III, initié l’année dernière, afin de mieux respecter les règles normales d’imputation de travaux qui ne sont pas des investissements. Il reste à espérer que le études menées seront à la hauteur de l’effort budgétaire. Un nouveau « conseil scientifique », déjà mentionné, composé de dix-huit membres, a été mis en place pour renforcer la qualité des études et des travaux de prospective et en garantir la transparence. Au centre des réflexions se trouve le projet « France 2020 : un projet collectif pour une France du plein emploi, intégrée dans l’Europe ». Outre l’augmentation des crédits d’études, doit être notée également celle du budget informatique de 1,7 à 2,2 millions de francs ; celle-ci doit permettre la mise en réseau de la DATAR avec l’ensemble de ses équipes, et le développement d’un outil de gestion centralisé des fonds d’intervention. S’agissant des dépenses de personnel, l’évolution des inscriptions de crédits dans les lois de finances depuis 1994 est la suivante : 1994 : 56,18 millions de francs 1995 : 58,37 millions de francs 1996 : 58,52 millions de francs 1997 : 57,16 millions de francs 1998 : 54,27 millions de francs 1999 : 56,93 millions de francs Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit 58,52 millions de francs, soit une augmentation de 2,7 % par rapport à la loi de finances pour 1999. Les crédits de la DATAR à l’étranger se décomposent de la manière suivante : 18 millions de francs pour le fonctionnement et l’informatique, 24,45 millions de francs pour les dépenses de personnel. 3.– Ses moyens en personnel Votre rapporteur spécial avait constaté, l’année dernière, que les effectifs budgétaires de la DATAR avaient connu une érosion régulière de 1993 à 1998. Celle-ci a été heureusement stoppée. Mais les effectifs prévus par le projet de budget pour 2000 ne sont pas plus importants qu’en 1999 alors que les missions de la DATAR ont été singulièrement multipliées par la mise en place des plans État-régions, la négociation des zonages liés à la prime d’aménagement du territoire et la réforme des fonds structurels communautaires. Ils s’établissent à 141 personnes dont 58 titulaires et 83 contractuels. Parmi les contractuels, 28 personnes relèvent des bureaux de la DATAR à l’étranger. Le budget 2000 prévoit un repyramidage des emplois de titulaires par la création de grades d’avancement, permettant d’assurer aux agents qui remplissent les conditions statutaires, une progression de carrière régulière. Ces créations sont effectuées par transformation d’emplois existants. Il convient d’observer qu’au-delà des emplois budgétaires qui lui sont attribués, la DATAR dispose de personnels mis à disposition par d’autres ministères, et qui correspondent à un effectif annuel moyen de quarante à cinquante personnes environ. La plupart occupent des fonctions de chargés de mission. Au 31 juillet 1999, le nombre d’agents mis à disposition s’élevait à cinquante-quatre. La délégation emploie également du personnel vacataire, au nombre d’une dizaine par an. Le personnel des bureaux de la DATAR à l’étranger ()chargés de la prospection et de l’accueil d’entreprises étrangères en France présente quelques particularités. Géré par la direction des relations économiques extérieures en vertu d’un protocole annuel conclu avec la DATAR, il est composé d’agents contractuels (28), de coopérants du service national (4), d’agents locaux (34) et d’agents mis à disposition (10 dont 8 proviennent d’Électricité de France). Les directeurs et directeurs adjoints de réseaux ont la qualité d’agent contractuel et sont recrutés pour une durée de trois ans renouvelable. B.– LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE La prime d’aménagement du territoire est un outil en faveur de l’emploi dans les régions. Créée par le décret n° 82–379 du 6 mai 1982, elle est une subvention d’investissement accordée par la ministre de l’Aménagement du territoire, après consultation du comité interministériel d’aide à la localisation d’activités à des entreprises dont les opérations peuvent entraîner l’emploi permanent d’un nombre minimum de salariés. Elle peut également être accordée aux sociétés civiles et commerciales qui ont pour objet la construction de bâtiments à usage professionnel ou l’achat de matériels neufs, destinés à être utilisés en crédit-bail ou en location-vente. Aide d’État à finalité régionale, elle est soumise à la réglementation européenne relative aux aides publiques qui interdit, en principe, ces aides pour préserver des situations de concurrence normale. Des discussions engagées entre la Commission européenne et le Gouvernement avaient abouti en décembre 1993 à un accord sur la population éligible et retenu le principe d’un rapprochement entre la carte de la prime et celle des zones éligibles aux fonds structurels européens. Une réunion de zonage a eu lieu en 1995. De nouvelles discussions sont en cours pour la période 2000–2006, alors que, du côté français il est envisagé de réformer la prime elle-même. 1.– Le régime actuel de la prime d’aménagement a) Le régime actuel Le plafond d’attribution de la prime d’aménagement du territoire est de 50.000 francs par emploi (prime plafonnée à 17 % de l’investissement) à 70.000 francs par emploi (prime pouvant atteindre 33 % de l’investissement). Le montant de la prime accordée est modulé pour tenir compte de l’importance des investissements réalisés, de la nature ou de la localisation du projet dans la limite, d’une part, de plafonds par emploi, d’autre part, d’un taux maximal par rapport aux investissements réalisés. 20 millions de francs d’investissement sur trois ans et la création d’une vingtaine d’emplois sont nécessaires, dans les situations les plus fréquentes, pour prétendre au bénéfice de la prime. b) Le bilan · Le bilan budgétaire, tout d’abord. Le tableau ci-dessous permet de présenter l’exécution des crédits ouverts en lois de finances :
Le tableau fait apparaître pour 1998 une nette amélioration de l’exécution des autorisations budgétaires, mais il est à craindre que l’année 1999 ne s’achève pas dans les mêmes conditions. · Un bilan plus politique, ensuite. La prime d’aménagement du territoire a permis, selon la DATAR, d’accompagner près de 1.000 projets représentant 45.000 emplois permanents et plus de 75 milliards de francs d’investissements. En 1998, 185 projets ont été accompagnés pour un total de 467 millions de francs permettant la création prévisionnelle de 15.300 emplois et la réalisation de 20,5 milliards de francs d’investissement en zone visée par la prime d’aménagement du territoire. Au premier semestre 1999, 92 dossiers ont été primés pour un montant total de prime de 226,84 millions de francs, permettant la création prévisionnelle de 8.194 emplois et la réalisation de 5.439,7 millions de francs d’investissement. Cela dit, la prime a fait l’objet de nombreuses critiques : insuffisance de gestion des crédits, faible sélectivité des projets (84 % des dossiers présentés en 1998 ont été acceptés), incertitude de son impact réel en termes de créations d’emplois durables, inégalité de traitement entre personnes objectivement placées dans une même situation économique, octroi aux grandes entreprises (par définition), notamment étrangères, pour lesquelles son octroi n’est pas essentiel (). Dans une réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, il est indiqué que si la prime représentait près de 6 % de l’investissement pour les projets industriels en 1992, sa part était tombée à 1,9 % en 1998. C’est pourquoi ses conditions d’octroi devraient être prochainement réformées. 2.– Les perspectives de la prime d’aménagement du territoire Les contours de la prime d’aménagement du territoire en 2000 devraient être singulièrement différents de ceux qu’ils étaient auparavant. Tout d’abord, le projet de budget pour 2000 comporte un effort financier important. Ensuite, les zones concernées devraient être modifiées. Elles sont l’objet de discussion avec la Commission européenne. Enfin, il est envisagé de réorienter son emploi. a) Les perspectives budgétaires Dans le projet de loi de finances pour 2000, le chapitre 64-00, destiné aux aides à la création et au développement de l’emploi dans les zones prioritaires, c’est-à-dire à la prime d’aménagement du territoire, est doté de 420 millions de francs en crédits de paiement. Les crédits ayant été fixés à 315 millions de francs dans la loi de finances pour 1999, l’augmentation est de 33,33 %. Elle est significative, et suit un « nettoyage comptable », de nombreuses autorisations de programme dormantes ayant été annulées. S’agissant des autorisations de programme, l’augmentation est de 9,37 % pour atteindre 350 millions de francs. Si l’on rappelle qu’après une période de forte et régulière diminution, elles étaient tombées à 250 millions de francs dans la loi de finances pour 1997, force est de constater que la volonté d’accorder à la prime d’aménagement du territoire une place essentielle parmi les outils nationaux d’aménagement du territoire est manifeste. b) Les discussions avec la Commission européenne A partir du 1er janvier 2000, parallèlement à l’instauration d’une nouvelle génération de fonds structurels, la Commission européenne impose dans toute l’Europe une révision de la carte des aides à finalité régionale, laquelle doit être « cohérente » avec la politique régionale européenne. Le 21 juin 1999, la proposition d’une nouvelle carte française de la prime à l’aménagement du territoire a donc été adressée au commissaire européen chargé de la concurrence à Bruxelles (Direction générale IV). Pour la Commission, la carte française doit couvrir 34 % de la population française contre 40 % auparavant, soit 20,4 millions d’habitants contre 23,5 auparavant. L’éligibilité doit être définie à partir d’une unité statistique. La France propose la zone d’emploi, la plus petite maille statistique, définie par l’Institut national de la statistique et des études économiques. Cette contrainte de la zone d’emploi comme unité de base du zonage interdit de prendre les quartiers périphériques sans retenir du même coup le centre-ville. Cette règle incite très fortement à exclure les capitales régionales dont les populations sont très importantes et pour lesquelles seuls quelques quartiers étaient comptabilisés dans le zonage précédent. La proposition française de zonage privilégie les territoires les plus fragiles du point de vue de la richesse, du chômage et de la dépopulation, et s’appuie sur des critères comme le taux de chômage moyen français ou le revenu net moyen par foyer fiscal. La cohérence réside dans l’application uniforme de ces critères objectifs à toutes les zones d’emploi du territoire. Parmi les zones les moins riches, définies comme ayant un revenu net imposable moyen par foyer fiscal inférieur à la moyenne de l’ensemble des zones d’emploi (soit 78.454 francs), ont été retenues, soit celles qui ont un taux de chômage pour 1998 supérieur à la moyenne nationale (11,3 %), soit celles qui ont enregistré entre 1990 et 1995 un déclin démographique supérieur à 1,2 %. Ces deux critères conduisent à prendre en compte 15,2 millions d’habitants, soit 75 % de la population couverte par la proposition de zonage prime d’aménagement du territoire. Les critères retenus visent ensuite à accompagner les mutations industrielles. Ont été retenues à ce titre les zones présentant des fragilités liées à l’importance des emplois sensibles (dans les secteurs de l’automobile, du textile, de la construction navale) ou au nombre d’emplois ayant fait l’objet d’une décision de restructuration depuis 1996. Ces deux critères appliqués à des zones d’emploi dont le taux de chômage est supérieur à 10 % permettent de retenir 3,9 millions de personnes, soit 19 % de la population totale couverte par la proposition de zonage. Enfin deux dimensions supplémentaires ont été intégrées, permettant d’atteindre le plafond de 20,4 millions d’habitants fixé par la Commission européenne. Les zones perdant l’éligibilité à l’« objectif 1 » des fonds structurels ont tout d’abord été prises en compte : il s’agit du Hainaut et de la Corse en totalité. Des espaces inférieurs au bassin d’emploi ont été ensuite retenus pour prendre en compte des situations de restructuration minière ou énergétique spécifiques (Gardanne, bassin potassique d’Alsace et Creys Malville) ou de chômage particulièrement élevé (supérieur à 13,9 %) dans les zones d’emploi de grandes agglomérations. Il s’agit de Marseille, Toulon, Montpellier, Bordeaux, Rouen, Amiens. Le 20 juillet 1999, la Commission a décidé d’ouvrir une procédure d’examen. Elle a considéré que, concernant les intensités d’aide, le plafond d’intensité dérogatoire de 30 % net demandé pour la Corse, le Hainaut et le bassin de Longwy, va bien au-delà du plafond de 20 % net autorisé par les lignes directrices des aides d’État à finalité régionale. De plus, elle a constaté que les autorités françaises proposaient un plafond d’intensité de 20 % net pour la presque totalité des zones sélectionnées, alors que selon les lignes directrices, ce plafond ne doit être qu’une limite supérieure à l’intérieur de laquelle les intensités d’aide régionale doivent être modulées en fonction de la gravité et de l’intensité des problèmes régionaux. Concernant le choix de ne retenir qu’une partie de certaines zones d’emploi, en l’occurrence dix, la Commission y est opposée. En effet, dans ses lignes directrices, elle a décidé de fixer la limite de l’étendue spatiale des aides en termes de pourcentage de population couverte. Or, la zone d’emploi répond au souci de la Commission d’éviter que le plafond de population ne soit utilisé pour sélectionner exclusivement des zones denses en entreprises, sans prendre en compte la population qui participe à cette production et bénéficie ainsi de la création de richesse. La prise en compte de la zone d’emploi dans sa totalité, en garantissant une corrélation entre lieu de résidence et lieu de travail, permet selon elle d’éviter de tels abus. Mais ce qui est vrai pour la zone d’emploi prise dans sa totalité, ne le sera probablement pas pour une partie de zone d’emploi. La négociation, difficile, devra aboutir en tout état de cause avant la fin de l’année puisqu’au 1er janvier 2000, l’actuelle carte sera caduque et que, faute d’un accord avec la Commission européenne sur le nouveau zonage, toute attribution de la prime serait alors interdite par les règles communautaires. La DATAR considère que la réduction du zonage de prime d’aménagement du territoire pourrait conduire à une économie d’une centaine de millions de francs, somme à prendre avec prudence. Elle pourrait être inférieure dans la mesure où les zones affectées par le nouveau cadrage ne semblent pas grandes consommatrices de prime. c) Les perspectives de réforme et la question des zonages L’idée de réforme de la prime d’aménagement du territoire est déjà ancienne puisque que le comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997 a engagé la réforme de sa doctrine d’emploi afin d’accroître l’efficacité de cet instrument. Le comité du 15 décembre 1998 a acté deux axes : · le soutien au financement d’investissements de taille plus modeste ; · l’élargissement de l’éligibilité aux services aux entreprises. En avril 1999, à l’Assemblée nationale, Madame la Ministre de l’Aménagement du territoire a précisé les contours de la réforme. Les investissements nécessaires pour bénéficier de la prime baisseraient (15 millions de francs au lieu de 20 millions de francs), comme le nombre d’emplois créés d’emblée (quinze emplois au lieu de vingt). Le champ d’utilisation serait élargi en faveur du secteur tertiaire, en dehors de toute condition de zonage. Après approbation par le Conseil d’État et la Communauté européenne, cette réforme doit faire l’objet d’un décret qui se substituera au décret actuellement en vigueur. Les mesures d’abaissement des seuils d’éligibilité et l’élargissement au tertiaire industriel devraient entraîner une augmentation de l’enveloppe approximative de 200 millions de francs. Cela ne devrait pas être la seule conséquence. En effet, surtout si la croissance se confirme, les dossiers seront plus nombreux. La DATAR estime le nombre de dossiers supplémentaires à une centaine. Votre rapporteur spécial se contente d’espérer que les moyens de traitement de ces dossiers () seront à la hauteur de l’afflux de dossiers prévisible. Il convient d’observer que le Gouvernement a estimé sage de ne pas superposer aux modifications des zones liées à la prime d’aménagement du territoire et aux fonds structurels communautaires une adaptation des zonages nationaux de discrimination positive. Pourtant ceux-ci ont fait l’objet d’analyses variées et convergentes. M. Jean Auroux, en 1998, a présenté au Premier ministre un rapport sur le sujet. Votre rapporteur spécial en a fait état l’année dernière. En février 1999, trois inspections générales, celles de finances, des affaires sociales et de l’administration, ont remis un rapport sur l’impact des mesures fiscales mises en œuvre dans le cadre des zones de rénovation urbaine et des zones franches urbaines. Enfin, M. Boyer, vice-président du conseil général de Haute Loire a présenté, à la demande de la DATAR, un rapport sur les effets des zonages ruraux dans seize départements. Il ressort des études menées que le tout forme un ensemble complexe. « Les élus, les décideurs y voient plus d’entraves et d’obstacles que d’encouragement et de facilité pour entreprendre et créer des emplois » a observé M. Jean Auroux. Il manque de cohérence au regard des règlements communautaires. Il semble peu efficace alors que le coût des zones de rénovation urbaine–zones franches urbaines est de l’ordre du milliard de francs, et que le coût total des allégements de charges sociales et fiscales accordées dans les différentes zones a été évalué à 1,8 milliard de francs. M. Jean Boyer a constaté, pour sa part, qu’aucune création ou peu de créations de développements d’activités peuvent être imputées au dispositif des zones de revitalisation rurale. Par ailleurs, les dispositifs sont source d’incompréhension de la part des collectivités territoriales, très sensibles aux effets pervers des frontières. Enfin, ils sont sujets à des changements de législation, notamment en milieu urbain, qui sont la source de déconvenues pour les entreprises. Pourtant, la réforme des zonages s’avère extrêmement délicate. La simplification peut passer par la suppression de certaines zones. Or, les élus ruraux sont attachés aux zones de rénovation rurale, et les élus des quartiers difficiles aux zones franches urbaines… Le Gouvernement, prudent, propose simplement, cette année, à l’article 58 du présent projet de loi de finances, de reconduire le dispositif d’allégement fiscal en faveur des entreprises nouvelles applicable dans les zones d’aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine, qui arrive à échéance au 31 décembre 1999. Par ailleurs, au même article, il propose également de proroger de cinq ans le dispositif d’amortissement exceptionnel des immeubles à usage industriel ou commercial construits dans les zones de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine, et de supprimer la formalité de l’agrément pour certains secteurs d’activité. C.– LE FONDS NATIONAL D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE 1.– Ses missions Institué, comme d’autres fonds par la loi n°95-115 du 4 février 1995 précitée, le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire constitue le deuxième moyen d’action de la DATAR. Il regroupe les crédits consacrés aux interventions pour l’aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l’aide aux initiatives locales pour l’emploi, au développement de la montagne et à l’aménagement rural. La circulaire du 15 février 1995 précise que le fonds ne doit pas se substituer aux dotations ordinaires de l’État. Il a vocation à être employé quand n’existent pas d’autres lignes budgétaires adaptées. Les crédits sont répartis entre une section générale (30 % des crédits) et une section locale (engagements souscrits dans le cadre des plans États-régions [62 % des crédits] et crédits dits libres d’emploi [8 % des crédits], répartis en fonction des priorités d’aménagement du territoire) à gestion déconcentrée au niveau régional après répartition entre régions opérée par le comité interministériel de l’aménagement et du développement du territoire. Le fonds participe sur la section locale au financement de projets de petites dimensions. La section générale finance des projets de plus grande envergure, en moyenne de 4 millions de francs. Du point de vue budgétaire, les crédits figurent, depuis la loi de finances pour 1995, dans un chapitre du titre IV (chapitre 44-10) et un chapitre du titre VI (chapitre 65-00). 2.– L’exécution budgétaire et les perspectives de réforme a) L’exécution budgétaire L’exécution budgétaire relative aux subventions de fonctionnement peut être retracée dans le tableau suivant :
Le tableau montre une nouvelle fois les difficultés persistantes pour parvenir à une consommation satisfaisante des dotations initialement ouvertes. Les taux de consommation sont encore plus faibles s’agissant des subventions d’investissement qui représentent 89 % des crédits en 1998, ainsi qu’en témoigne le tableau suivant :
Le tableau suivant retrace, pour 1998, la répartition des crédits engagés au titre du fonds par section et par région.
La ventilation de l’utilisation des crédits en 1997 peut être présentée de la manière suivante : UTILISATION DES CRÉDITS DU FONDS NATIONAL D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Les indicateurs figurant dans le document bleu du projet de loi de finances, assez voisins des données ci-dessus, mériteraient probablement d’être affinés. Votre rapporteur spécial considère que des rubriques telles que « développement économique », « associations », « collectivités locales » devraient être précisées et assorties de pourcentages plus récents que ceux qui sont présentés cette année. Il serait en outre souhaitable de compléter ces indicateurs, à l’instar de ce qui a été fait dans le cadre de la présentation de l’autre partie du budget du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, c’est-à-dire celle du budget de l’Environnement, par des indicateurs de résultat. Le groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique avait souhaité un enrichissement de la présentation des agrégats ; le rapport () de conclusion de la Mission d’évaluation et de contrôle, du rapporteur général de votre commission des Finances, avait suggéré l’élaboration d’indicateurs lisibles de moyens, de résultats et d’objectifs afin d’éclairer les choix budgétaires du Parlement. Il reste à espérer que, dans le projet de budget pour 2001, pourront être présentés des indicateurs de résultat, peu nombreux, mais significatifs, et qui pourront être suivis sur plusieurs années. b) Les perspectives de réforme On se souvient que, l’année dernière, la presse s’était fait l’écho des critiques de la Cour des comptes relatives à la gestion du fonds au cours des exercices 1995, 1996 et 1997 : insuffisances de la réglementation des procédures déconcentrées, existence d’une section générale bien dotée et d’une section locale relativement modeste, concentration des crédits au profit de cinq régions, fonctionnement opaque… La ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement a constaté, pour sa part, que beaucoup de dossiers étaient incomplets, et que, bien souvent, le fonds n’intervenait que pour boucler des opérations décidées ailleurs. Une nouvelle doctrine d’emploi du fonds a donc été annoncée, en décembre 1997 et décembre 1998, en vue notamment de renforcer la section locale libre d’emploi et de soutenir les projets intercommunaux, ainsi que ceux des pays et des agglomérations. Les crédits de la section générale du fonds devaient davantage concourir aux objectifs nationaux de la politique d’aménagement et de développement du territoire, notamment en soutenant des opérations territoriales de grande envergure ou en favorisant l’expérimentation de politiques innovantes. Force cependant est de constater que l’article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 n’a été modifiée par la loi n°99-533 du 25 juin 1999 que sur un point, relatif à la communication par le représentant de l’État dans la région des réunions d’attribution des crédits inscrits dans la section locale à gestion déconcentrée. Aucune circulaire n’est venue préciser une nouvelle doctrine d’emploi et de gestion du fonds. La nouvelle doctrine d’emploi devra sans doute préciser le taux de participation du fonds, sachant qu’à l’heure actuelle il est assez variable et peut-être assez élevé. Le rapport au Parlement sur l’utilisation des crédits du fonds en 1998 précise en effet que sa part moyenne dans le budget global des opérations, toutes sections confondues, atteint 32 %, les collectivités locales (31 %) et l’Europe (10 %) étant les principaux cofinanceurs. Mais la participation du fonds est plus importante au niveau de la section locale (41 % pour la partie contractualisée, 27 % pour la partie libre). Votre rapporteur spécial souhaite donc que le débat en séance publique soit l’occasion pour le Gouvernement de préciser ses intentions. Il lui semble en tout cas que l’aménagement de l’espace ne peut être de deuxième rang, derrière l’objectif de développement économique et l’emploi, alors qu’il s’agit d’un fonds qui relève de la loi d’orientation pour « l’aménagement et le développement du territoire ». 3.– Les perspectives budgétaires Les crédits du fonds dans le présent projet de loi de finances sont sensiblement renforcés ainsi qu’en témoigne le tableau suivant :
En 2000, l’effort, substantiel, porte essentiellement sur le titre IV (+54 %). On observera que le projet de loi de finances pour 2000 isole dans des articles distincts au sein des deux chapitres mentionnés ci-dessus la contribution du fonds à la première année d’exécution de la nouvelle génération des contrats de plan État-régions : 240 millions de francs au titre IV, 450 millions de francs en autorisations de programme et 355,68 millions de francs en crédits de paiement au titre VI. Votre rapporteur spécial souhaite que les « bleus » du projet de loi de finances pour 2001 puissent distinguer, pour tous les ministères, dans le même esprit, les crédits liés à la mise en œuvre des contrats de plan État-régions. La constitution des pays et des agglomérations – qui peuvent se constituer jusqu’en 2003 – devrait conduire à une montée en charge du chapitre, plus ou moins compensée par des redéploiements en provenance du titre VI. II.– UNE POLITIQUE NATIONALE RELANCÉE La politique nationale d’aménagement du territoire a connu cette année d’importantes modifications de ses principaux outils. La loi n° 95-115 du 4 février 1995 a été rénovée. La réorientation budgétaire des fonds de la loi de 1995 a été poursuivie. La politique relative à la présence des services publics sur le territoire a été approfondie. L’année qui s’achève est aussi celle de la négociation des nouveaux contrats de plan. Votre rapporteur spécial complétera l’analyse de la politique nationale d’aménagement du territoire par quelques commentaires sur la politique spécifique en faveur de la montagne. A.– LA RÉFORME DE LA LOI DE 1995 Il n’est pas question ici de reprendre dans le détail les réformes de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée opérée par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 précitée, à peine promulguée. Il convient, en revanche, d’en rappeler les grandes lignes. Dans son discours de politique générale de juin 1997, le Premier ministre avait indiqué que le Gouvernement préparait un nouveau cadre à la politique d’aménagement du territoire. Le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire a fait partie des textes, avec le projet de loi d’orientation agricole (loi n° 99-574 du 9 juillet 1999) et le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi n° 99-586 du 12 juillet 1999), destinés à fournir le nouveau cadre. Les innovations de la loi de juin 1999 ont été multiples : · en premier lieu, la loi de 1995 fait désormais référence à l’Union européenne et au fait urbain ; · en deuxième lieu, elle définit les choix stratégiques de l’aménagement du territoire et précise le rôle de l’État ; · en troisième lieu, elle supprime le schéma national d’aménagement du territoire, perdu dans les méandres des discussions, aux contours vagues et imprécis, qui n’a pu être adopté, et qui s’est révélé n’être au fond que l’addition sans cohérence de schémas sectoriels. Elle prévoit en revanche huit schémas de services collectifs ; · en quatrième lieu, elle enrichit le rôle et le contenu des schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire, documents appelés, avec les schémas de services collectifs, à constituer le cœur du renouveau de la planification stratégique territoriale ; · en cinquième lieu, elle renforce le droit de regard du Parlement sur la politique d’aménagement du territoire : rapport au Parlement du Conseil national de l’aménagement et du développement du territoire, création de délégations parlementaires à l’aménagement et au développement du territoire () ; · en sixième lieu, elle redéfinit les conditions de création, de gestion et de développement des pays et des agglomérations. Elle ouvre la possibilité aux pays de s’inscrire dans les contrats de plan État-régions, accorde une place prééminente au niveau régional dans le cadre de la reconnaissance des pays sans oublier les départements concernés, et prévoit l’élaboration de chartes, sans transformer les pays en nouvel échelon administratif. Les communes pourront se constituer en syndicat mixte ou créer un groupement d’intérêt public de développement local, en vue de conclure des contrats particuliers portant sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays. Les dispositions relatives aux pays devront être précisées par un décret d’application en cours d’élaboration et dont la publication devrait intervenir à la fin de l’année 1999. Seule la publication effective de ce décret permettra d’engager localement la procédure de reconnaissance de pays en périmètres d’études. Au demeurant, de nombreux pays sont déjà en projet ou en cours d’organisation. Outre les 82 pays déjà constatés dans le cadre de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée, on peut estimer entre 80 et 100 les territoires susceptibles de demander à être reconnus comme des pays « en périmètre d’étude », dans les douze mois suivant la publication du décret, en 2000. 400 pays sont un objectif pour 2003. S’agissant des agglomérations, ignorées dans la loi de 1995, elles ne pourront être constituées que s’il existe dans un cadre territorial donné une agglomération centre de plus de 15.000 habitants et un ensemble de communes avoisinantes regroupant 50.000 habitants. Des contrats permettront aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique des agglomérations de constituer des établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique. Le volet territorial des futurs contrats de plan État-régions qui rassemble les politiques ayant vocation à s’inscrire dans un projet de territoire, va constituer le cadre privilégié de mise en œuvre des futurs contrats d’agglomération, qui pourront être signés dès l’entrée en vigueur des contrats de plan État-régions et jusqu’en 2003. Ils seront élaborés sur la base de trois priorités principales, arrêtées lors du comité interministériel d’aménagement du territoire du 27 juillet 1999, dans le cadre des mandats confiés aux préfets de région pour la négociation des futurs contrats de plan État-régions : ù le développement urbain équilibré au moyen d’une gestion mieux maîtrisée de l’espace, d’une valorisation des tissus urbains existants et de la lutte contre la ségrégation urbaine ; ù la qualité urbaine, qualité de l’environnement et des services urbains ; ù le développement économique. Les actions contractualisées pourront en particulier porter sur les transports collectifs urbains et péri-urbains, le développement de la multimodalité, les politiques foncières, du logement et de l’habitat, les aménagements urbains, la requalification des voiries urbaines, l’amélioration de la vie scolaire et étudiante, l’encouragement des systèmes locaux de production, les actions de formation, l’ingénierie financière, la plupart des politiques concernant la protection et la valorisation de l’environnement, les équipements et services culturels, sanitaires et sociaux de proximité, les projets pour la jeunesse. Il est prévu que les contrats d’agglomération mobilisent, outre les crédits contractualisés inscrits aux volets territoriaux (principalement) et régional (de façon complémentaire) des contrats de plan État-régions, des lignes budgétaires non contractualisées pour des actions ayant vocation à s’inscrire dans le cadre de ces contrats particuliers ; ces politiques pourraient alors bénéficier du principe de bonification arrêté lors du comité interministériel d’aménagement du territoire du 15 décembre 1998. · En septième lieu, la loi accroît les garanties de maintien des services publics. Elle étend notamment la procédure des études d’impact. Votre rapporteur spécial y reviendra. · En huitième lieu, elle adapte la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs. B.– LES FONDS DE LA LOI DE 1995, HORS FONDS NATIONAL D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE La loi n°95-115 du 4 février 1995 modifiée prévoit d’autres fonds que le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire : le Fonds d’intervention pour les aéroports et le transport aérien (article 35 de la loi), le Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (article 37 de la loi), le Fonds de gestion de l’espace rural (article 38 de la loi) et le Fonds national de développement des entreprises (article 43 de la loi). Ils ont pour points communs d’être placés sous la responsabilité d’autres ministères que celui de l’aménagement du territoire et de l’environnement et de participer au financement de la politique d’aménagement du territoire. Compte tenu de cette participation, votre rapporteur spécial souhaite faire une présentation rapide de l’évolution de leurs crédits. Il conviendra d’y insérer quelques données relatives au Fonds de gestion des milieux naturels dont la vocation est de prolonger l’action du Fonds de gestion de l’espace rural. 1.– Le Fonds d’intervention pour les aéroports et le transport aérien a) Ses missions Le fonds initialement intitulé « de péréquation des transports aériens » est un compte spécial du Trésor (n° 902–25) dont les conditions de création ont été tout d’abord détaillées par la loi de finances pour 1995. Il concourt notamment à assurer l’équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l’intérêt de l’aménagement du territoire. Le ministère gestionnaire est celui de l’Équipement, des transports et du logement. L’article 75 de la loi de finances pour 1999 a modifié son intitulé –désormais il s’agit du « fonds d’intervention pour les aéroports et le transport aérien »–, a prévu une recette supplémentaire (le produit résultant de la quotité de la taxe de l’aviation civile affectée au fonds) et a élargi son champ d’intervention (subventions destinées aux services de sûreté incendie et sauvetage) mais n’a pas changé sa mission d’aménagement du territoire. Ses recettes sont pour l’essentiel constituées par le produit d’une part (10 %) de la taxe de l’aviation civile, l’autre étant affectée au budget annexe de l’aviation civile. Il s’agit d’une taxe assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France (article 302 bis K du code général des impôts). b) Les perspectives budgétaires Le projet de loi de finances pour 2000 accroît sensiblement les dotations du fonds. L’article 32 prévoit, en effet, un accroissement de la quotité affectée au fonds, de 10 % à 22,3 %. Le montant des recettes, et des dépenses, devrait alors passer de 148 millions de francs à 361 millions de francs (+143,9 %). Cependant, au sein de cette enveloppe, les crédits des subventions aux entreprises de transport aérien en vue d’assurer l’équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l’intérêt de l’aménagement du territoire restent du même ordre que dans le projet de loi de finances pour 1999 (50 millions de francs en 2000, 51 millions de francs en 1999). Votre rapporteur spécial espère que l’évolution des crédits ne traduit pas une amorce de réorientation du fonds l’éloignant des préoccupations d’aménagement du territoire. 2.– Le Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables a) Ses missions Il s’agit là encore d’un compte spécial du Trésor (n° 902–26) dont les conditions de création ont été prévues par la loi de finances pour 1995. Il a pour objet d’une part, de participer au financement des investissements ferroviaires et routiers –les investissements destinés au réseau TGV. inscrits au schéma directeur national, ceux qui sont nécessaires au développement des transports ferroviaires régionaux de voyageurs, particulièrement dans les zones d’accès difficile et à celui des transports combinés, ainsi que ceux qui sont consacrés aux routes afin de désenclaver les zones d’accès difficile–, et d’autre part de participer à la réalisation de voies navigables figurant au schéma directeur des voies navigables. Le fonds, rattaché au budget du ministère de l’Équipement est alimenté pour l’essentiel par deux taxes, l’une sur les ouvrages hydrauliques concédés, l’autre sur les autoroutes concédées dont le taux a été fixé à 4 centimes par kilomètre parcouru par l’article 44 de la loi de finances pour 1996. Notre collègue, M. Jean-Louis Idiart, dans son rapport sur la politique autoroutière présenté dans le cadre de la Mission d’évaluation et de contrôle (), s’est interrogé sur le maintien de l’existence du compte dans la mesure où, contrairement aux intentions exprimées par le législateur, le fonds n’a que très peu financé de projets nouveaux mais a abouti à un saupoudrage de crédits sur des actions engagées, pour lesquelles existaient déjà des lignes budgétaires à la section « transports » du budget du ministère de l’équipement, du logement et des transports. Il a estimé que le fonds avait surtout opéré une débudgétisation au prix d’un alourdissement de la fiscalité pesant sur les sociétés d’autoroutes, et considéré que toute augmentation de taxe au profit du fonds devait être exclue. La Cour des comptes dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1998 a effectué des observations assez proches. Elle a noté par ailleurs une sous-consommation de crédits dans des proportions importantes. Le compte aurait dégagé une contribution nette à l’exécution du budget de l’État de plus de un milliard de francs. Le projet de loi de finances pour 2000 n’a pas donné suite à ces observations mais a privilégié l’action en faveur de l’intermodalité. b) Les perspectives budgétaires L’article 33 du projet de loi de finances pour 2000 prévoit en effet d’augmenter les ressources du fonds en portant le tarif de la taxe sur les concessionnaires d’autoroutes de 4 centimes à 4,5 centimes par kilomètre parcouru. Cette augmentation, d’un rendement estimé à 295 millions de francs doit permettre un accroissement des interventions en faveur des transports terrestres et des voies navigables, afin de répondre au mieux aux orientations du Gouvernement, notamment à travers le développement de l’intermodalité. Aussi la dotation du fonds pour 2000 a-t-elle été évaluée à 4,33 milliards de francs (+10,3 % par rapport à la prévision initiale pour 1999). L’enveloppe est répartie de la manière suivante : 1.527 millions de francs au titre des investissements sur le réseau routier national (– 27 %), 500 millions au titre des investissements destinés aux voies navigables (+ 11 %), 2.308 millions de francs pour les subventions d’investissement en matière de transport ferroviaire et de transport combiné (+ 22,1 % par rapport au budget voté en 1999 et …88,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997). Le dernier chapitre sera consacré à la mise à niveau du réseau ferroviaire existant, aux projets de lignes à grande vitesse (travaux du TGV Est-européen, études du TGV Lyon-Turin et Rhin-Rhône), aux investissements sur les lignes classiques et à la restauration des tunnels ferroviaires. 3.– Le Fonds de gestion de l’espace rural Le Fonds, qui n’est pas un compte spécial du Trésor à la différence des précédents, est présenté ici pour mémoire car il est destiné à disparaître mais il figure toujours à l’article L.112-16 du code rural tel que rédigé par la loi n°95-115 du 4 février 1995. a) Ses missions Le Fonds de gestion de l’espace rural avait pour objet de soutenir, en leur apportant une contribution financière, les actions concourant à l’entretien et à la réhabilitation d’espaces agricoles en voie d’abandon, d’éléments naturels du paysage et d’espaces où l’insuffisance d’entretien est de nature à aggraver les risques naturels. En revanche étaient exclus de son champ d’intervention les espaces bâtis, les infrastructures et les terrains constructibles ainsi que les terrains appartenant à l’État et aux collectivités territoriales, à l’exception des communes. Le fonds a été principalement utilisé pour des actions de débroussaillage, d’entretien des voies, de restauration du bocage et de réhabilitation des zones humides. La loi de finances pour 1999 a supprimé le chapitre budgétaire correspondant, le Fonds de gestion des milieux naturels devant reprendre une partie de ses missions. Mais le Fonds de gestion de l’espace rural est resté mentionné dans le code rural. Celui-ci n’a pas été « toiletté » par les lois d’orientations agricole ou pour l’aménagement et le développement durable du territoire de l’été dernier. Les reports de crédits expliquent son maintien. Un tableau montre l’importance des reports de crédits :
En 2000, aucun crédit n’est inscrit, et les crédits reportés (111 millions de francs) devraient être consommés en gestion. Le ministère de l’Agriculture et de la Pêche considère que 2000 devrait être la dernière année de consommation de crédits. b) Les perspectives budgétaires La loi de finances pour 1999 (budget de l’Agriculture) a donc supprimé le chapitre 44-83 destiné au financement du fonds. En revanche, elle a créé, d’une part, un nouveau chapitre 44-84, doté de 300 millions de francs l’année dernière, qui feront probablement, au moins en partie, l’objet de reports de crédits en 2000, et de 950 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, afin de financer, au travers du Fonds de financement des contrats territoriaux d’exploitation, les contrats territoriaux d’exploitation (), principale innovation de la loi n°99–574 du 9 juillet 1999 d’orientation agricole, et d’autre part, des articles répartis entre plusieurs chapitres de divers titres du budget de l’environnement pour regrouper les crédits d’un autre nouveau fonds, le « Fonds de gestion des milieux naturels », analysé ci-après. 4.– Le Fonds de gestion des milieux naturels Le Fonds de gestion des milieux naturels a été créé par l’article 33 de la loi n° 99-553 du 25 juin 1999. Celui-ci a inséré un nouvel article 38-1 dans la loi n°95-115 du 4 février 1995. Le fonds est chargé de contribuer au financement des projets d’intérêt collectif concourant à la protection, à la réhabilitation ou à la gestion des milieux et habitats naturels. Il est géré par le ministère de l’environnement, les crédits étant déconcentrés auprès des directions régionales de l’environnement. Ses missions ainsi que l’orientation des crédits (en 2000, 44 % des 241,9 millions de francs de dépenses ordinaires et de crédits de paiement sont destinés à accompagner la création du réseau Natura 2000) tendent à montrer que le fonds est peut-être davantage un outil au service de la protection de l’environnement qu’un instrument d’aménagement du territoire, quoique les deux préoccupations soient liées. L’analyse des crédits du fonds paraît en tout cas à votre rapporteur spécial devoir être plus effectuée dans le cadre de celle des crédits du ministère de l’Environnement que dans celui des crédits de l’Aménagement du territoire. 5.– Le Fonds national de développement des entreprises a) Ses missions Le Fonds national de développement des entreprises a pour objet de renforcer les fonds propres et de favoriser l’accès au crédit de ces entreprises. Il concourt à la mobilisation de l’épargne de proximité en leur faveur. Le fonds coordonne plusieurs guichets, et intervient : 1° Par des prêts accordés aux personnes qui créent, développent ou reprennent une entreprise dans la limite d’un montant équivalent à leur apport en fonds propres au capital ; 2° Par la garantie directe ou indirecte d’emprunts et d’engagements de crédit-bail immobilier contractés par les entreprises dans la limite de 50% de leur montant ; 3° Par la garantie d’engagements pris par les sociétés de caution, les sociétés de capital risque, les fonds communs de placement à risque, les sociétés de développement régional ou par un fonds de garantie créé par une collectivité territoriale. Des conventions organisent les modalités selon lesquelles les organismes régionaux, départementaux ou locaux agréés par le ministre chargé de l’économie sont associés aux interventions du fonds et notamment à l’instruction des demandes de prêts visés au 1° ci-dessus. Les ressources du fonds sont d’origines très diverses. Elles sont constituées par des dotations de l’État, des concours de l’Union européenne, des emprunts et l’appel public à l’épargne, les produits générés par l’activité du fonds, les remboursements des prêts accordés et, le cas échéant, par des apports de la Caisse des dépôts et consignations. Les dotations de l’État reposent notamment sur les crédits du Fonds national d’aménagement du territoire et du ministère de l’Industrie (essentiellement des crédits de garantie figurant au chapitre 64–92 « Actions de développement industriel régional en faveur des petites et moyennes entreprises », article 11, dans le projet de budget pour 2000 du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie). Les crédits sont destinés pour l’essentiel au développement des plates-formes d’initiative locale (quarante en principe en 1999) notamment au travers de deux fédérations de réseaux associatifs : France Initiative Réseau, dont l’objectif est d’organiser une collaboration entre les collectivités, les opérateurs institutionnels et les entreprises pour créer un environnement favorable au développement de l’initiative économique et « Réseau Entreprendre » qui a pour objectif de venir en aide aux petits projets potentiels. Ces réseaux octroient des prêts d’honneur compris entre 30.000 et 150.000 francs aux créateurs d’entreprises. Le moins que l’on puisse dire est que le fonctionnement de ce fonds, dont l’action a tardé à être mise en œuvre, semble complexe. L’origine des moyens financiers ne rend pas ce fonds plus clair. b) Les perspectives budgétaires Le fonds avait été doté de 200 millions de francs pour 1998 et de la même somme pour 1999. Il devrait disposer de moyens du même ordre en 2000. Pour 1999, l’affectation des moyens du fonds était établie comme suit : · à l’égard des plates-formes d’initiative locale, organismes associatifs qui gèrent des fonds de prêts d’honneur et assurent l’accompagnement des créateurs d’entreprise, le comité interministériel d’aménagement du territoire a décidé de l’intervention du fonds à hauteur de 10 millions de francs. A la suite des deux comités de sélection tenus au cours du premier semestre de 1999, l’engagement de la DATAR a porté sur 22 nouvelles plates-formes. Il a représenté un montant de 4,4 millions de francs. 200.000 francs de crédits par plate-forme devraient pouvoir être dégagés ; · pour sa part, la Caisse des dépôts et consignation a accompagné cet effort en faveur des plates-formes d’initiative locale en réalisant sur l’année des interventions pour un montant de 30 millions de francs. Cet effort devrait être reconduit en 2000 ; · le comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1998 a, par ailleurs, réservé 20 millions de francs pour inciter les sociétés de capital-risque régionales et locales à entrer dans le capital de petites et moyennes entreprises ; · à l’égard des petites et moyennes entreprises situées en zones d’objectifs 2 et 5 b et qui ont obtenu que leur projet de développement soit soutenu par le Feder dans le cadre du programme d’initiative communautaire PME, 90 millions de francs ont été prévus pour l’année 1999 pour que Société française de garantie des financements des petites et moyennes entreprises (SOFARIS) couvre les risques des prêts bancaires alloués à ces entreprises. En 2000, l’action devrait être reconduite dans un autre cadre (objectif 2) puisque le programme d’initiative communautaire en faveur des petites et moyennes entreprises s’achève ; · enfin, le fonds est intervenu par le biais de la Banque de développement des petites et moyennes entreprises – SOFARIS dans la garantie des prêts d’honneur (environ 3000 par an). La convention entre la banque SOFARIS et France Initiative Réseau a été signée en mars 1999. Les crédits prévus pour cette mesure par le comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997 se montaient à 50 millions de francs. Ces différents dispositifs devraient connaître en 1999 un niveau de consommation équivalent à celui de 1998, soit 100 millions de francs. La DATAR fait remarquer que leur hétérogénéité ne se prête pas à une comptabilisation par secteur et région. Certains de ces dispositifs répondant à des préoccupations des conseils régionaux devraient faire l’objet d’une contractualisation dans le cadre des contrats de plan État-régions. C.– SERVICES PUBLICS ET TERRITOIRES La présence de services publics est aujourd’hui une condition essentielle de création d’un cadre propice à la fois au développement économique mais également à la qualité de vie. Leur proximité, par la couverture de la totalité du territoire français, répond en outre à un souci d’égalité. La politique consistant à la maintenir, voire à la développer, est donc indispensable. Les schémas de services collectifs prévus par l’article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, tel que modifié par l’article 2 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 doivent constituer l’outil principal de cette politique, la notion de service collectif s’apparentant à celle de service public. Ces nouveaux schémas ne sont pas conçus comme un instrument exhaustif et contraignant, propre aux schémas prévus, par exemple, dans le code de l’urbanisme. Ils privilégient la régulation comme modalité d’intervention publique afin d’accompagner, et non d’encadrer strictement, les besoins et leur satisfaction. Toutefois, ils s’imposent aux schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire et les contrats de plan État-régions doivent en tenir compte. Cette politique, qui vise la proximité des services publics, n’est pas la seule qui touche au thème Services publics et territoires. En effet, elle doit être complétée par la délocalisation de certains services publics dont la présence en région parisienne n’est pas indispensable, afin d’assurer une meilleure répartition des administrations et des organismes publics sur l’ensemble du territoire. 1.– Les services publics en milieu rural La politique relative aux services publics en milieu rural vise à en limiter les fermetures, d’une part, et à en regrouper les moyens pour assurer l’accessibilité et la qualité des services publics sur le territoire, d’autre part. a) Le moratoire et ses prolongements Le moratoire suspendant la fermeture ou la réduction des services publics en milieu rural décidé par une circulaire du 10 mai 1993 a été, dans un premier temps, prolongé. Il concernait toutes les communes dont la population agglomérée ne dépassait pas 2.000 habitants et visait tous les services publics de proximité de l’État, comme par exemple l’éducation nationale et les entreprises publiques placées sous la tutelle de l’État et chargées d’une mission de service public de proximité, comme La Poste, Électricité de France ou France Telecom. Il n’empêchait cependant pas les réorganisations internes qui n’ont pas d’effet sur les services ou bureaux en contact avec le public. Les articles 28 et 29 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 ont fixé un prolongement juridique à cette politique, un cadre de sortie, en prévoyant d’une part, des commissions départementales d’organisation et de modernisation des services publics, organes consultatifs, et des schémas départementaux d’organisation et d’amélioration des services publics, ainsi que, d’autre part, des contrats de plan ou d’objectifs entre l’État et les établissements ou organismes publics ou entreprises nationales placées sous la tutelle de l’État et chargés d’un service public. Votre rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de constater que ces dispositions avaient tardé à être mises en œuvre. Si l’article 28 précité a fait l’objet du décret du 11 octobre 1995 instaurant les commissions départementales, les schémas départementaux n’ont pu être mis en place et l’article 29, qui prévoyait un décret en Conseil d’État, est resté lettre morte. Le Gouvernement n’a pas souhaité laisser les choses en l’état. Tout d’abord, il a estimé que le fait que l’article 29 visait en vérité beaucoup plus que les six établissements auxquels on pensait en 1995 (La Poste, Gaz de France, Électricité de France, France Telecom, Société nationale des chemins de fer français, Banque de France) mais près de quatre cents, dont les haras nationaux et les chambres de commerce et d’industrie, rendant ainsi le renvoi au décret d’application édictant les règles générales délicat, ne devait pas conduire à l’inaction. La rédaction de l’article 29 ne devait pas empêcher la signature de contrats. C’est pourquoi, après les contrats de service public, intégrés aux contrats de plan, signés en mai 1997 avec Électricité de France et Gaz de France, un contrat d’objectif et de progrès avec La Poste a été signé en juin 1998, et un contrat de progrès avec l’Agence nationale pour l’emploi a été conclu en janvier 1999. Des négociations avec la Banque de France sont en cours. Le renvoi au décret a, malgré tout, été supprimé par l’article 30 de la loi n° 99–533 du 25 juin 1999. Le double souci de l’aménagement du territoire et de la concertation est présent dans les contrats signés, dont votre rapporteur spécial a souhaité prendre connaissance. Le contrat signé avec La Poste ()prévoit ainsi la constitution d’une commission départementale. Celle-ci doit être tenue informée des projets d’évolution du réseau. La Poste s’engage, sauf accord de l’élu local concerné ou de la commission à ne fermer aucun point de contact dans les six mois suivant l’annonce de son projet. La commission supérieure du service public des postes et télécommunications est chargée du suivi. Au terme du contrat (2001), l’État et La Poste procéderont à une évaluation du surcoût éventuel de la présence postale induit par la participation de l’exploitant à l’aménagement du territoire, étant entendu qu’au cours du contrat, en raison de sa participation à l’aménagement du territoire, La Poste bénéficie toujours de l’abattement sur les bases des impositions directes locales prévu à l’article 21 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications. Par ailleurs, la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 a complété le dispositif prévu par la loi n° 95-115 du 4 février 1995. Elle a rendu obligatoire les études d’impact, la consultation d’organismes divers dont la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics, et au besoin la saisine, suspensive, du ministre de tutelle, en cas de suppression de plus d’un service public sur le territoire d’une même commune ou de services publics dans plusieurs communes d’un groupement, dans les zones urbaines sensibles et dans les zones de revitalisation rurale. b) L’accès aux services publics Afin de rendre une nouvelle forme de service de proximité polyvalent, plusieurs solutions ont été mises en œuvre : points publics en milieu rural, espaces ruraux emploi-formation, plates-formes de services publics, maisons des services publics, services mobiles, bureaux à horaires partagés. S’agissant des maisons des services publics, l’article 30 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 a complété la loi n° 95-115 du 4 février 1995, en reprenant un article du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration initialement déposé à l’Assemblée nationale puis redéposé au Sénat, et encadré leur constitution. Les maisons des services publics y sont définies. Elles ont pour objet d’offrir aux usagers un accès simple, en un lieu unique, à plusieurs services publics. Pour ce faire des conventions peuvent être signées entre l’État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale et d’autres organismes chargés d’une mission de service public. Afin de favoriser leur création, la loi, à l’initiative du Sénat, dispose que l’État rembourse aux collectivités territoriales concernées tout ou partie des rémunérations et des charges directes ou induites liées à la mise à disposition de personnels et de locaux, dès lors que ces services publics sont situés dans des zones de revitalisation rurale ou dans des zones urbaines sensibles. On peut s’interroger, au passage, sur la portée, du point du vue budgétaire, d’une telle disposition. Il serait souhaitable que le débat budgétaire soit l’occasion pour le Gouvernement d’éclairer la représentation nationale sur ses intentions. Il convient de préciser que ces dispositions sont aménagées par le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations en cours de discussion (articles 24 à 26). Celui-ci prévoit notamment qu’une ou plusieurs maisons des services publics peuvent être créées sous la forme de groupements d’intérêt public. 2.– Les délocalisations d’emplois publics a) Les objectifs et les réalisations La politique de délocalisation d’emplois publics ou d’administrations a été relancée en 1991. « Relancée » car – on a tendance à l’oublier – elle avait connu des périodes volontaristes fortes auparavant. Que l’on songe, par exemple, au transfert en province en 1960 d’une dizaine de grandes écoles dont le Centre national d’études judiciaires devenu École nationale de la magistrature en 1970. Mais depuis 1991, cette politique n’a plus été abandonnée, et ce quelle que soit l’orientation politique des gouvernements successifs. L’objectif en 1991 était de délocaliser 30.000 emplois avant l’an 2000. Les différents comités interministériels d’aménagement du territoire ont approuvé le transfert de 27.170 emplois. Au 1er juillet 1999, 14.510 emplois étaient transférés soit 53,4 % du programme, 3.777 devant l’être. L’ensemble qui a totalisé 18.287 emplois représente 67,3 % du programme. Les principales opérations ont concerné les secteurs de la recherche, de l’enseignement et de la défense. Par région, le bilan des transferts se présente de la manière suivante :
Les délocalisations sont assorties du principe du volontariat des agents concernés pour suivre le transfert de l’organisme, la politique de délocalisation s’analysant comme un transfert d’emplois et non un transfert autoritaire d’agents. Elles sont donc accompagnées d’un dispositif social, octroyé pour les agents de droit public qu’ils soient fonctionnaires ou contractuels et négocié pour les salariés des établissements publics industriels et commerciaux ou les sociétés nationales. Quatre indemnités différentes sont susceptibles de s’appliquer aux agents de droit public délocalisés : – l’indemnité spéciale de décentralisation (10.900 francs pour un célibataire) ; – l’allocation à la mobilité des conjoints (40.000 francs) ; – l’indemnité exceptionnelle de mutation (30.000 francs pour un célibataire) ; – le complément exceptionnel de localisation (45.000 francs pour un célibataire). A ces indemnités s’ajoutent les indemnisations de droit commun applicable en cas de mutation. En 1997, le montant total des indemnités versées dans le cadre des délocalisations administratives depuis 1992 s’établissait à 85 millions de francs selon la ventilation suivante :
Ces éléments font ressortir un taux moyen d’indemnisation de 77.000 francs pour la période 1992–1993 et de 94.000 francs pour la période postérieure. Pour les années passées, les crédits inscrits à ces chapitres se présentent de la manière suivante :
Mais le coût de revient brut moyen de la délocalisation d’un emploi a été estimé à 440.000 francs et un million de francs lorsqu’il s’agit d’un emploi dans certains laboratoires de recherche, bien que ces chiffres doivent être pris avec prudence, tant la définition des coûts est délicate. Quels sont donc les moyens budgétaires ? b) Les moyens budgétaires Les crédits nécessaires au financement de ces opérations de délocalisation sont inscrits aux chapitres 37-07 et 57-01 des services généraux du Premier ministre. Le premier finance les dépenses de déménagement et les plans sociaux lorsque les dotations du ministère concerné ne permettent pas d’y faire face. Le second est affecté aux dépenses immobilières liées aux réimplantations d’administrations. Le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de dotations pour ces chapitres, au demeurant comme le projet de loi de finances pour 1999. Les crédits de paiement disponibles à la fin de l’exercice 1999 sur le chapitre 57–01 devraient suffire à couvrir les dépenses d’ores et déjà programmées par le fonds des délocalisations publiques. Une nouvelle fois est confirmée la pratique des reports de crédits et l’usage des retours, c’est-à-dire l’utilisation du produit résultant de la réalisation de divers immeubles libérés par les services délocalisés. Sans doute, dans cette perspective, la relance du marché immobilier parisien est-elle de bonne augure mais il faut espérer que l’absence d’inscription de crédit dans le projet de loi de finances ne signifie pas un étiolement de volonté. Le montant prévisionnel attendu des retours inscrits en loi de finances rectificative pour 1999 pourrait s’élever à 15,47 millions de francs. D.– LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS L’année qui s’achève est la dernière année d’application des contrats États-régions en cours et donc celle de la négociation de nouveaux contrats. 1.– Le rôle et le bilan budgétaire des contrats de plan a) Le rôle des contrats de plan Si les plans et les plans des régions n’ont pas eu l’essor escompté lors de l’adoption de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, les contrats de plan sont devenus un élément incontournable de la politique de l’État et les contrats conclus entre l’État et les régions définissent en effet les actions qu’ils s’engagent à mener conjointement par voie contractuelle pendant leur durée. Les contrats actuellement en cours, ceux de la troisième génération, couvrent la période 1994-1999, à la suite de leur prolongation d’un an en 1996, pour s’achever en même temps que les programmes des fonds structurels européens. Les crédits des contrats de plan État-régions sont inscrits sur les budgets des ministères, et donc soumis au vote du Parlement. Les sommes sont ensuite déléguées par les administrations centrales aux préfets. b) Le bilan budgétaire des contrats de plan Au 31 décembre 1998, les ministères avaient délégué aux préfets 79,99 % du montant total des contrats, soit un résultat proche du taux théorique de 83,33 %. Il s’agit d’une moyenne puisque le taux de délégation atteignait, pour la métropole, 100 % pour l’administration du Premier ministre, 93,19 % pour celle de la ville, 92,73 % pour celle de la défense mais 65,95 % pour celle du Commissariat général au plan et 49,30 % pour celle de l’intérieur (crédits destinés à la région Provence-Alpes-Côte d’Azur). Par région, les taux de délégation oscillaient entre 75,89 % pour le Poitou-Charentes et 88,02 % pour la Corse. Les crédits étant engagés par les préfets selon des méthodes et des bases qui varient d’une région à l’autre, les taux d’engagement étaient différents selon les régions : de 66,7 % en Basse-Normandie à 85 % en Rhône-Alpes, le taux moyen étant de 74,2 %. L’année 1999, dernière année des contrats en cours, devrait s’achever avec des taux de programmation satisfaisants : 92,43 % tous ministères confondus et 96,12 % sans le ministère de l’Équipement. 2.– Les nouveaux contrats de plan Votre rapporteur spécial a présenté l’année dernière le contenu de la circulaire du Premier ministre du 31 juillet 1998 fixant le cadre des nouveaux contrats de plan 2000-2006 : programmation parallèle à celle des fonds structurels, ajustement à mi-parcours, distinction entre volet régional dans son ensemble et volet territorial correspondant au développement local et à une meilleure organisation du territoire, ainsi que l’objet de la circulaire de la ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement du 1er juillet relative au calendrier d’élaboration des contrats. Cette année, la troisième phase, qui avait pour objet la détermination des enveloppes financières et visait à donner aux préfets leurs mandats de négociation, s’est achevée par une réunion du comité interministériel à l’aménagement et au développement du territoire le 23 juillet 1999, en Arles. La quatrième et dernière phase de négociation et de signature des contrats doit se terminer afin que les prochains contrats puissent commencer à être mis en œuvre au début de l’année prochaine. Le comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire d’Arles a réparti 95 milliards de francs sur un montant total de 105 milliards de francs annoncés par le Premier ministre le 15 avril, les régions étant appelées à faire valoir les projets leur permettant d’obtenir une part du reste, reste probablement insuffisant. Les résultats du dialogue sur cette seconde enveloppe seront sans doute contrastés. Une double préoccupation a animé le Gouvernement lors de la répartition de la première enveloppe de crédits consacrée aux contrats de plan : · rééquilibrer l’effort de l’État en faveur de certaines régions qui bénéficiaient de concours relativement faibles auparavant et recomposer les territoires ; · réorienter les actions financières dans le cadre des contrats en faveur des priorités gouvernementales : l’emploi, la solidarité et le développement durable. Sept régions vont bénéficier de concours accrus de l’État par comparaison avec la période précédente au titre de la répartition des crédits. Il s’agit des régions Aquitaine, Centre, Corse, Ile-de-France, Provence-Alpes Côte d’Azur, Pays de la Loire et Rhône-Alpes. Dans six d’entre elles, l’effort de l’État, mesuré en francs par habitant, était compris entre 900 francs et 1.100 francs pour une moyenne nationale de 1.400 francs par habitant. L’effort de rattrapage porte les concours de l’État à au moins 1.100 francs par habitant dans ces régions. La Corse bénéficie également d’un effort particulier justifié par sa sortie de l’objectif 1. La dotation accordée aux départements d’outre-mer est ajustée à leur forte croissance démographique. La répartition entre les régions de la première enveloppe, hors provisions Territoires d’outre-mer, est la suivante :
La répartition par ministère montre notamment une forte augmentation des crédits du ministère de l’Emploi et de la Solidarité (+ 20 %) et du ministère de la Ville (+ 124 %). L’ensemble des départements ministériels sont invités à réserver une partie des crédits affectés aux contrats de plan à la mise en œuvre des contrats de pays et d’agglomération. De plus, les crédits consacrés à l’aménagement du territoire augmentent d’un tiers afin d’aider à l’émergence des projets de pays, d’agglomération et de parcs naturels régionaux ainsi que de réseaux de villes. Ces crédits seront également utilisés pour soutenir les territoires en conversion industrielle ou minière, et dans les zones rurales et de montagne. Le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire doit bénéficier sur la période 2000-2006, de 6.200 millions de francs, contre 4.698 millions de francs lors de la période précédente, soit une hausse de 31,97 %. Sa part dans l’ensemble des ministères passe dès lors de 5,6 % à 6,78 %. E.– LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE 1.– La crise de la politique de la montagne Le zonage « montagne » représente aujourd’hui 122.300 km2 soit 22,8 % du territoire national, 15 % de sa surface agricole et 32 % de sa surface forestière. Elle comprend 4.263.000 habitants répartis dans 6.128 communes. Le Massif central représente à lui seul plus de 40 % de la superficie montagnarde et 45 % de la population. Mais la loi n° 85–30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne a défini sept massifs qui débordent largement leurs zones de montagne en y intégrant notamment les villes du piémont afin d’en faire des territoires pertinents en terme d’aménagement du territoire. Avec 162.164 km2, ils couvrent près de 30 % du territoire et concernent 7.688.000 habitants. Les massifs sont le cadre d’un ensemble de dispositifs institutionnels (comités de massif) et administratifs (commissariats à l’aménagement et au développement des massifs) mobilisant des moyens spécifiques déterminés par la loi n° 85–30 du 9 janvier 1985. Cela dit, il faut reconnaître que l’esprit qui avait prévalu lors de l’élaboration de cette loi a pu sembler s’évanouir. Quelques symptômes pêle-mêle. La loi n° 85–30 du 9 janvier 1985, elle-même, tend à être dépecée, progressivement, dans l’indifférence, au travers du processus de codification. Son contenu, qui avait une unité, devrait ainsi disparaître, à terme, et se retrouver réparti en plusieurs codes : code rural, code forestier, code de l’urbanisme, code général des collectivités territoriale, code de l’environnement ... Le Conseil national de la montagne, qui s’était réuni en 1986 (Paris), 1990 (Paris), 1991 (Paris), 1992 (Grenoble), 1994 (Chambéry) et 1996 (Briançon), a tardé à être constitué en 1998, et ne s’est réuni que le 19 mars 1999 à Ax-les-Thermes, en Ariège. L’évaluation de la politique de la montagne, demandée par le précédent gouvernement, et votre rapporteur spécial, n’a fait l’objet d’un rapport de synthèse qu’en janvier 1999. La loi n° 99-533 du 25 juin 1999 n’a pas rénové la « loi montagne » alors que l’instance d’évaluation de la politique de la montagne proposait de la mettre à jour en actualisant ses orientations et en l’ajustant à la décentralisation, et de l’adapter à la dimension européenne. Elle prévoyait en outre, la mise en œuvre de son suivi tel qu’il a été institué mais qui n’a pas été respecté. Votre Commission des finances, pour sa part, avait également demandé, l’année dernière, une définition nouvelle des instruments les plus adéquats pour le développement de la montagne dans le cadre de la réforme globale de l’aménagement du territoire. Enfin, les concours publics pour la montagne dans le cadre de l’aménagement du territoire ont perdu leur spécificité et n’ont cessé de diminuer. La loi de finances pour 1995 a, en effet, fondu les crédits du Fonds interministériel d’autodéveloppement de la montagne et du Fonds interministériel de développement et d’aménagement rural dans le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire. En 1995, 10,6 % de ce dernier fonds finançaient des projets montagnards alors qu’au début des années 1990, la montagne consommait 70 % du Fonds interministériel de développement et d’aménagement rural en moyenne. Et les moyens de la politique d’autodéveloppement, à laquelle une enveloppe particulière du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire est consacrée, ont eux-mêmes singulièrement baissé après, entre 1995 (28,5 millions de francs) et 1998 (13,8 millions de francs). Les causes de l’affaiblissement de la politique de la montagne sont multiples : décentralisation, caractère inévitablement interrégional de la politique de la montagne, banalisation de celle-ci dans le cadre des politiques de soutien aux zones rurales, concurrence de nouvelles zones prioritaires, et même interrogations sur la pertinence de l’utilisation du même mot, « montagne », pour des zones très diverses qui évoluent favorablement (Alpes, Jura) ou moins (Massif central, Pyrénées). En dépit de ces difficultés, des éléments montrent fort heureusement que, notamment grâce à l’action des élus de montagne, la politique en sa faveur n’est pas abandonnée. 2.– Vers une réhabilitation de la politique de la montagne ? a) La réanimation des outils de la politique de la montagne Le fait que lors du comité interministériel d’aménagement du territoire de décembre 1998, le Gouvernement ait demandé aux préfets, coordonnateurs de massifs, d’élaborer des orientations de l’État dans les massifs, que la fonction de commissaire de massif ait été consolidée, que le Conseil national de la montagne se soit finalement réuni, que la Commission permanente du Conseil national de la montagne se soit installée montre que la politique de la montagne n’est heureusement pas délaissée. En décembre 1998, le Gouvernement a demandé aux préfets, coordonnateurs de massif, d’élaborer des orientations de l’État dans les massifs Alpes du Nord et du Sud, Massif central, Pyrénées, Jura, Vosges. Comme pour les stratégies de l’État en région, elles doivent prendre en compte les orientations des schémas de services collectifs au fur et à mesure de l’élaboration de ceux-ci et être soumises aux comités de massif. Le Gouvernement a également décidé de consolider la fonction des cinq commissaires de massif, relais de la DATAR sur le terrain. Les commissaires de massif, nommés par décret du Premier ministre, ont été placés sous l’autorité des préfets coordonnateurs de massif. Ceux-ci recevront chacun du Premier ministre une lettre de mission reprécisant les champs d’action des commissaires de massif et les repositionnant de manière privilégiée. De leur côté, les commissions permanentes des comités de massif se sont mobilisées en 1999 sur les projets de conventions interrégionales de massifs dans le cadre de la préparation des contrats de plan 2000–2006. Elles ont été unanimes pour demander qu’un effort particulier soit entrepris pour le désenclavement et l’accélération de l’accessibilité à de nombreux territoires encore mal desservis. Les besoins estimés s’élèvent à plus de 2 milliards de francs, à l’exception du volet infrastructures du Massif central. Les résumés des projets de conventions interrégionales des commissions permanentes ont été transmis par le Président Augustin Bonrepaux, au titre de la Commission permanente du Conseil national de la montagne, le 16 juillet dernier, à Madame la ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement. b) Les crédits budgétaires S’agissant des crédits, le ministère, dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, a voulu dissiper l’impression de déclin. Les moyens des commissariats ont été renforcés. Leur budget de fonctionnement, relevant du Fonds d’aménagement et de développement du territoire, tombé à 1,8 million de francs en 1997 est passé à 2,1 millions de francs en 1998 et 2,2 millions de francs en 1999. Il devrait être du même ordre en 2000. En 1999, les crédits consacrés à l’autodéveloppement en montagne sont passés de 13 à 30 millions de francs. Pour l’année 2000, le ministère assure que leur niveau devrait être maintenu. En ce qui concerne les crédits contractualisés, dont font partie les crédits du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire, les sommes engagées pour 2000–2006 ne pourront être connues qu’à la fin de l’année 1999, lorsque la négociation des contrats États–régions sera terminée. Le tableau récapitulatif est en tout cas le suivant :
Laisser cette page blanche sans numérotation. III.– UNE POLITIQUE EUROPÉENNE CLARIFIÉE Comme les années précédentes, votre rapporteur spécial tient à faire le point sur les politiques communautaires d’aménagement du territoire dans la mesure où les crédits communautaires contribuent de façon significative à la politique d’aménagement du territoire, et où, sur le plan technique, ils transitent par des chapitres de différents budgets de ministère. De surcroît, cette année, les règlements applicables aux principaux outils des Communautés ont été réformés, doit s’ouvrir une nouvelle période de programmation (2000-2006), et un nouveau schéma de développement de l’espace communautaire a été adopté. Un rappel du bilan des programmes des fonds structurels communautaires permettra de prendre la mesure des réformes opérées. A.– UN BILAN CONTRASTÉ Progressivement, la politique régionale a pris une part essentielle dans le budget communautaire. Régulièrement relancée au fur et à mesure des adhésions successives, et consacrée en 1986 par l’Acte unique européen, elle a fini par prendre le second poste des dépenses de l’Union après la politique agricole commune. La Communauté s’est fixée des objectifs et s’est dotée de moyens de plus en plus complexes que les réformes de 1999 ont tendu à simplifier et recentrer. 1.– Les objectifs Six objectifs avaient été dégagés par les règlements des fonds structurels communautaires de 1993 pour la période 1994-1999. Leurs contenus étaient les suivants : · Objectif 1 : promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement. · Objectif 2 : reconvertir les régions gravement affectées par le déclin industriel. · Objectif 3 : combattre le chômage de longue durée, faciliter l’insertion professionnelle des jeunes et intégrer les personnes exposées à l’exclusion du marché du travail. · Objectif 4 : faciliter l’adaptation des travailleurs et travailleuses aux mutations industrielles et à l’évolution des systèmes de production. · Objectif 5a : accélérer l’adaptation des structures agricoles dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune et faciliter les mesures d’adaptation des structures de la pêche dans le cadre de la révision de la politique commune de la pêche. · Objectif 5b : faciliter le développement et l’ajustement structurel des zones rurales. De plus, un nouvel objectif pour les fonds structurels a été créé par l’Acte d’adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède. · Objectif 6 : promouvoir le développement des régions très peu peuplées. Les objectifs 1, 2, 5 b et 6 étaient régionaux, les objectifs 3, 4 et 5 a horizontaux dans la mesure où ils étaient applicables sur l’ensemble du territoire des États-membres sans critère de zonage. Les régions françaises bénéficiant des actions menées au titre de l’objectif 1 étaient les départements d’outre-mer, la Corse, zones auxquelles se sont ajoutés les arrondissements de Valenciennes, Douai et Avesnes, à titre exceptionnel « en raison d’un phénomène de contiguïté unique avec le Hainaut belge » et en fonction de leur produit intérieur brut. Celles concernées par l’objectif 2 étaient l’ensemble des régions à l’exception de la Corse, de l’Ile-de-France, du Limousin et des départements d’outre-mer. Les programmes liés aux objectifs sus-mentionnés ont été complétés par des « programmes d’initiative communautaire » revêtant un intérêt particulier pour la Communauté et pouvant représenter jusqu’à 9 % de la dotation totale des fonds structurels. Avant la réforme de 1988, ils étaient peu nombreux. A partir de 1994, les initiatives communautaires ont été multipliées (Interreg, Leader II, Régis II, Emploi, Adapt, Rechar, Resider, Retex, Konver, PME, Urban, Pena, Peace) engendrant plus de quatre cents programmes. 2.– Les moyens budgétaires Le développement de la politique structurelle s’est traduit par une forte augmentation de ses dotations budgétaires dans le cadre des deux programmations financières qui se sont succédé depuis le Conseil européen de Bruxelles de 1988 qui avait décidé le doublement des dotations des fonds structurels. De 22,2 milliards d’écus en 1993, les dotations des actions structurelles sont passées à 39 milliards d’euros en 1999, le montant total des crédits pour engagements atteignant 97 milliards d’euros. Les dépenses structurelles se sont même vu reconnaître un caractère privilégié : les montants inscrits en leur faveur dans les budgets ont été considérés comme des objectifs de dépenses et non comme des plafonds de dépenses, contrairement au droit budgétaire français. En conséquence, les dotations non exécutées au cours des exercices étaient reconduites sur les exercices suivants. 3.– Les moyens d’action Le principe d’action de la Communauté européenne était celui de l’additionnalité. C’est-à-dire que la Communauté n’intervenait qu’en complément des politiques nationales, régionales ou locales d’aménagement du territoire, une concertation entre la Commission, l’État membre concerné, les autorités locales, les partenaires économiques et sociaux devant porter sur la préparation, le financement, l’appréciation ex ante, le suivi et la complémentarité des financements. Il convient de souligner que les aides communautaires relevaient de la politique de cohésion économique, sociale et territoriale (article 158 du Traité de Rome) alors que la détermination des zones éligibles à la prime d’aménagement du territoire examinée plus haut relevait de la politique européenne de la concurrence. La perspective est différente. Trois fonds étaient sollicités : · Le Fonds européen de développement régional (Feder), le plus récent, puisque créé en 1975, et finançant essentiellement les investissements productifs et les infrastructures ; · Le Fonds social européen (FSE), créé par le Traité de Rome mais opérationnel depuis 1973 ; · La section orientation du Fonds européen d’orientation et de garantie agricoles (FEOGA-O), né en 1962, concourant d’une part à l’amélioration des structures agricoles et de l’industrie agro-alimentaire et, d’autre part au développement des zones rurales. L’instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP), créé en 1993 n’était pas un fonds structurel en tant que tel. Mais il finançait des actions structurelles dans le secteur de la pêche dans le cadre des programmes des fonds structurels. L’intervention des fonds structurels et de l’IFOP se répartissait ainsi entre les objectifs prioritaires :
L’action régionale pouvait bénéficier par ailleurs d’un Fonds de cohésion pour aider les pays dont le produit intérieur brut était inférieur à 90 % de la moyenne communautaire (la Grèce, le Portugal, l’Irlande et l’Espagne étaient en pratique concernés) et de l’action, consacrée par le Traité sur l’Union européenne, de la Banque européenne d’investissement. () 4.– Le bilan L’impact des aides européennes sur les économies régionales est difficile à établir. Il reste que la commission a constaté une forte réduction des écarts de revenu par habitant entre les États membres, principalement du fait du rattrapage opéré par les États bénéficiant du Fonds de cohésion : Espagne, Grèce, Irlande et Portugal. La commission a estimé que les fonds structurels avaient contribué à raison de 0,5 % par an à la croissance de ces États. De 1986 à 1996 le produit intérieur brut par habitant des dix régions les moins favorisées est passé de 41 % de la moyenne de l’Union à 50 %. Il s’agit, surtout et encore, de régions des pays bénéficiant du Fonds de cohésion. Cette concentration des aides en leur faveur a entraîné mécaniquement une baisse du taux de retour de la France au titre de la politique structurelle. Le maintien de la part relative de la France, importante sur les objectifs à caractère agricole (adaptation des structures agricoles et développement des zones rurales), et la progression de la part concernant les régions de reconversion industrielle, ainsi que de celle des dépenses de lutte contre le chômage ont toutefois permis de limiter cette diminution. A titre indicatif, les versements communautaires au profit de la France par le biais des fonds structurels devraient représenter en moyenne 9,8 % des dépenses structurelles totales sur la période 1994-1999, hors Fonds de cohésion auquel la France n’est pas éligible, et 8,9 % avec le Fonds de cohésion. L’apport des fonds structurels à la France n’a toutefois pas été négligeable puisqu’il s’est élevé à quelques 47,7 milliards de francs pendant la période 1989-1993, et a été multiplié par deux pour la période 1994-1999 pour atteindre 101 milliards de francs. L’objectif n°2 a pris une part prépondérante dans la seconde période de programmation, l’objectif 5a voyant sa part reculer. De 1995 à 1999, la France est même apparue comme le principal partenaire de l’Union européenne pour les politiques territorialisées hors objectif 1. S’agissant des programmes d’initiative communautaire, le bilan est apparu peu clair, certaines initiatives faisant double emploi avec les programmes financés dans le cadre des objectifs et leur taux d’exécution budgétaire étant assez mauvais. Indiquons simplement que la France devait bénéficier de l’ordre de 10 % de l’enveloppe total des programmes. Sur un total de 1,6 milliard d’écus, les programmes Leader II et Interreg représentaient respectivement 244 millions d’écus et 286 millions d’écus. Ces quelques données chiffrées, nécessairement limitées dans le cadre du présent rapport, ne peuvent prétendre décrire à elles seules le bilan des actions structurelles en France. Il convient de les compléter malheureusement par un rappel relatif à la médiocre consommation des crédits en France, la fin de la période de programmation illustrant à nouveau les difficultés françaises. En effet, la programmation des projets peut intervenir jusqu’au 31 décembre 1999, date de clôture des engagements. Les sommes non engagées au 1er janvier 2000, c’est-à-dire non programmées dans les instances désignées à cet effet, ne pourront plus être utilisées. Or , un important retard dans la consommation des crédits s’est accumulé. La situation d’avancement consolidée des programmes régionaux au 30 juin 1999 (données écrétées) se présentait ainsi : – Objectif 1 : 4,57 milliards de francs de crédits communautaires prévus, 87 % programmés, 38 % payés ; – Objectif 2 (programmation 1997–1999) : 14,79 milliards de francs de crédits communautaires prévus, 68 % programmées, 15 % payés ; – Objectif 5b : 14,80 milliards de francs de crédits communautaires prévus, 85 % programmés, 45 % payés. Les taux de programmation des crédits des programmes d’initiative communautaires, fin juin 1999, sont apparus plus particulièrement inquiétants compte tenu du couperet du 31 décembre 1999. S’ils étaient globalement satisfaisants pour les programmes Rechar et Resider relatifs à la reconversion des zones charbonnière et sidérurgique (80 % programmés), ils l’étaient moins pour Retex, relatif aux zones fortement dépendantes du secteur textile (18 %), Interreg relatif à la coopération transfrontalière (65 %), Leader relatif au développement rural (50 %) ou Urban relatif à la politique urbaine (55 %). L’année dernière votre rapporteur spécial avait analysé les insuffisances françaises des procédures liées aux fonds structurels 1994-1999, dont les crédits sont débloqués tardivement et sous-consommés : qualité imparfaite des documents uniques de programmation, manque de projets, absences de « contreparties nationales », retard des paiements aboutissant au retard des travaux – celui-ci se répercutant sur la consommation des crédits européens, règles budgétaires gênant le versement de subventions par les préfets en fin d’année compte tenu du principe de l’annualité budgétaire. Plus précisément, le manque de moyens des préfectures de région, notamment des secrétariats généraux pour les affaires régionales chargés de la préparation des documents de programmation, a été stigmatisé. Des réformes étaient nécessaires. Elles devraient accompagner celles qui sont mises en œuvre par la Communauté européenne. B.– LES RÉFORMES 1.– Le calendrier communautaire Avant même la fin de la période de programmation, il paraissait nécessaire d’engager une réforme des fonds structurels. Les perspectives d’élargissement, la clause de réexamen contenue dans les règlements de 1993, et le souci de remédier aux défauts de procédures communautaires rappelées plus haut y conduisaient. La Commission avait annoncé les grandes lignes d’une réforme dès 1996 (rapport COM [96] 542 final). Des propositions de règlement ont été présentées en mars 1998. L’Assemblée nationale, suivant votre rapporteur spécial en octobre de l’année dernière et la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne en décembre dernier, a exprimé ses préoccupations dans sa résolution (TA n° 267) du 17 mars 1999. Les 24 et 25 mars 1999, le Conseil européen réuni à Berlin a adopté l’accord politique sur le paquet « Agenda 2000 » contenant les perspectives financières pour la période 2000–2006 et le projet de réglementation des aides structurelles. Suite aux avis rendus par le Parlement européen le 6 mai 1999, le Conseil a approuvé les nouveaux règlements le 21 juin 1999. Ceux-ci ont été publiés au Journal officiel des Communautés européennes le 26 juin 1999. Le 1er juillet 1999, la Commission a établi la carte des zones éligibles à l’objectif 1 entre 2000 et 2006, et a fixé les plafonds par pays pour les zones éligibles à l’objectif 2 au cours de la même période. Elle a invité les États membres à présenter, dès que possible, leurs propositions pour la répartition, région par région, de l’aide au titre de l’objectif 2. 2.– La nouvelle architecture des fonds structurels L’architecture réglementaire des fonds structurels entre 2000 et 2006 a été simplifiée : – un nouveau règlement général couvre désormais tous les principes communs des fonds structurels : objectifs prioritaires, méthodes de programmation, gestion financière, évaluation et contrôle ; – des nouveaux règlements spécifiques par fonds portent principalement sur leurs champs d’intervention respectifs. a) Des objectifs resserrés Si le principe de l’additionnalité a été maintenu et les taux généraux de cofinancement ont été inchangés (), le nombre d’objectifs prioritaires est passé de six à trois pour la période 2000–2006 : · Objectif 1 : promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement. L’intitulé de cet objectif demeure inchangé. Toutefois, la nouvelle réglementation prévoit que les zones aujourd’hui éligibles à l’objectif 6, celles dont le produit intérieur brut par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, les régions faiblement peuplée ainsi que les régions ultrapériphériques telles que définies par le Traité d’Amsterdam sont intégrées à l’objectif 1 pour la période 2000–2006. · Objectif 2 : soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. Ce nouvel objectif est aussi vaste qu’ambitieux, centré sur la reconversion économique et sociale, rassemble les objectifs 2 et 5b de la période qui s’achève et il est en outre élargi à d’autres zones (zones urbaines en difficulté, zones en crise dépendantes de la pêche et zones en reconversion fortement dépendantes des services) confrontées au même problème de manque de diversification économique. La population des zones visées ne doit pas représenter plus de 18 % de la population totale de la Communauté, 10 % pour les zones industrielles et de services, 5 % pour les zones rurales, 2 % pour les zones urbaines, 1 % pour les zones dépendantes de la pêche, les critères d’éligibilité étant aussi nombreux que flous. · Objectif 3 : soutenir l’adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d’éducation, de formation et d’emploi. Ce nouvel objectif rassemble les anciens objectifs 3 et 4 et il est à rapprocher du nouveau titre sur l’emploi prévu dans le Traité d’Amsterdam. Il peut intervenir sur tout le territoire de l’Union européenne sauf dans les régions concernées par le nouvel objectif 1, en tenant compte des besoins généraux des zones confrontées à des problèmes structurels de reconversion économique et sociale. Il constitue le cadre de référence en matière de développement des ressources humaines dans un État membre, sans préjudice des spécificités régionales. Le nouvel objectif 1 concerne au moins une région de tous les États membres à l’exception de la Belgique, du Danemark, du Luxembourg et des Pays-Bas. En France, les quatre départements d’outre-mer sont à nouveau dans la liste définie par Bruxelles. Toutefois, le Hainaut (les trois arrondissements d’Avesnes-sur-Helpe, Douai et Valenciennes dans le Nord-Pas-de-Calais) et la Corse ne sont plus éligibles. Le produit intérieur brut par habitant du Hainaut atteint en effet désormais 92,2 % de la moyenne de l’Union, celui de la Corse 82,8 %. Mais ils doivent bénéficier sur la période 2000–2006 d’une aide de transition. Le nouvel objectif 2 doit couvrir toutes les zones en cours de mutation socio-économique étant entendu qu’une même zone ne peut être éligible qu’à un seul des objectifs 1 ou 2. La population des zones éligibles au nouvel objectif 2 dans un État membre (y compris les régions de l’objectif 1 en situation transitoire qui satisfont aux critères du nouvel objectif 2) ne doit pas être réduite de plus d’un tiers par rapport à la population éligible aux objectifs 2 et 5b actuels. Comme pour l’objectif 1, un système d’aide transitoire dégressive est prévu pour les zones éligibles aux objectifs 2 et 5b en 1999 mais qui ne seraient pas éligibles au nouvel objectif 2 en 2000. Ces zones bénéficieront d’une aide transitoire du Feder jusqu’au 31 décembre 2005. Elles bénéficieront en outre, entre 2000 et 2006, du FSE dans le cadre de l’objectif 3, et du FEOGA-Garantie ainsi que de l’IFOP dans le cadre des mesures de développement rural et d’accompagnement de la politique de la pêche. Il est à noter que les statistiques à utiliser sont celles qui sont antérieures au 25 mars 1999. Dès lors, en France, le recensement de 1999 n’est pas utilisé pour le décompte des populations couvertes. Ceci ne peut que susciter des incompréhensions au niveau local, d’autant que les données du dernier recensement sont prises en compte, par ailleurs, dans la répartition des crédits des contrats de plan État-régions. La liste des zones, valable pour sept ans à compter du 1er janvier 2000, est à négocier entre la France et la Commission. Les propositions pour la consultation générale sont les suivantes :
Au total, la population française bénéficiant de la politique territoriale communautaire (objectif 2) devrait être réduite d’un quart par rapport aux six dernières années, et atteindre 18,7 millions de personnes contre 24,7 millions aujourd’hui éligibles aux objectifs 2 et 5b, non compris la Corse et le Hainaut français qui, sortant de l’objectif 1 deviendront éligibles à l’objectif 2 en 2006. La réduction européenne moyenne est supérieure puisqu’elle s’établit à 27%. Alors que 46 % de la population française étaient concernés par les objectifs 1 et 2 pour la période 1994–1999 (50 % pour la population totale des Quinze) le taux de couverture passerait à 36 % (41 % pour l’Europe des Quinze) pour la période 2000–2006. Dans un contexte de réduction forte de la population éligible à l’objectif 2, le Gouvernement a décidé que chaque région bénéficierait de la reconduction de 50% de la population éligible aux précédents fonds structurels, ce qui représente 66% de la population éligible à partir de l’année 2000 ou 12,3 millions d’habitants. Le tiers restant, 6,3 millions d’habitants, sera réparti entre les régions en prenant compte : – pour moitié, la population régionale vivant dans les zones d’emploi admissibles au regard des critères communautaires en raison de la situation de l’emploi industriel (taux de chômage et taux d’emploi industriel supérieurs à la moyenne de l’Union et pertes d’emploi industriels depuis 6 ans) ou rural (densité de population inférieure à 100 habitants/km² ou taux d’emploi agricole supérieur au double de la moyenne de l’Union et déclin démographique ou chômage supérieur à la moyenne), – pour un quart, la population régionale habitant une zone urbaine sensible (4,8 millions d’habitants à échelle nationale), – pour un quart, la population régionale habitant une zone de revitalisation rurale (4,5 millions d’habitants à l’échelle nationale). Cette répartition inclut une part de population au profit des zones urbaines les plus défavorisées de certains départements de l’Ile-de-France et du département du Rhône. Enfin, conformément aux orientations communautaires, les restructurations liées à la pêche et aux mines feront l’objet d’une prise en compte spécifique en Bretagne, dans le Nord-Pas-de-Calais et en Lorraine. Il convient de préciser qu’à la réforme des objectifs des fonds structurels proprement dite, s’est ajoutée celle des initiatives communautaires. Elles ont été, en effet, ramenées à quatre thèmes : coopération transfrontalière (Interreg), revitalisation économique et sociale des villes et des banlieues (Urban), développement rural (Leader), coopération pour la formation de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations (Equal). Chaque domaine est désormais financé par un seul fonds. La nouvelle réglementation communautaire précise qu’au moins 2,5 % des crédits d’engagements des fonds structurels doivent être alloués à Interreg. b) Des outils rationalisés L’Assemblée, dans sa résolution sur la réforme des fonds structurels du 17 mars 1999, avait milité en faveur de la création du fonds unique. Délicate compte tenu de la nécessité de réviser au préalable le Traité de Rome, celle-ci n’a pu intervenir. Demeurent donc les trois fonds classiques présentés plus haut (Feder, FSE, FEOGA-O). Leur a été cependant adjoint l’Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP) puisque celui-ci est devenu un fonds structurel. La participation des fonds structurels se répartit désormais ainsi entre les objectifs prioritaires :
Le Feder n’est pas modifié de façon fondamentale. Il contribue à la correction des déséquilibres régionaux et participe au développement et à la reconversion des régions. Il contribue également à la mise en œuvre des initiatives communautaires Interreg et Urban. Le fonds doit faire systématiquement l’objet de programmes régionalisés. Le FEOGA a fait l’objet, dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, conçue par les États membres comme une politique horizontale, de transferts de la section orientation vers la section garantie. Il est destiné à financer des mesures de développement rural sur tout le territoire de l’Union européenne. Les interventions seront financées par le FEOGA-Orientation dans les régions éligibles à l’objectif 1 (à l’exception des aides compensatoires aux zones défavorisées et des trois mesures d’accompagnement de la réforme de la politique agricole commune de 1992) et par le FEOGA-Garantie dans les autres régions. Le FEOGA-Garantie n’est pas un fonds structurel mais il contribue à la réalisation de l’objectif 2. Dans ces zones, les États membres peuvent, soit intégrer les mesures de développement rural dans les programmes de développement régional avec les autres mesures financées par les fonds structurels, soit les rassembler dans la programmation horizontale des mesure de développement rural hors des zones éligibles à l’objectif 1. L’IFOP doit financer des mesures d’accompagnement de la politique commune de la pêche sur tout le territoire de l’Union européenne. Dans les régions éligibles à l’objectif 1, les financements de l’IFOP sont intégrés aux programmes de développement régional avec les autres fonds structurels. C.– UNE NOUVELLE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE 1.– La programmation budgétaire Réunis les 24 et 25 mars dernier à Berlin, les chefs d’État et de Gouvernement des quinze États membres de l’Union européenne sont parvenus à un accord fixant le cadre budgétaire de l’Union pour la période 2000-2006, volet financier de l’« Agenda 2000 ». L’accord, interinstitutionnel, a été formalisé le 6 mai 1999. Il s’est substitué à la programmation pluriannuelle arrêtée en 1992. Au sein d’une enveloppe stabilisée s’élevant à 646,2 milliards d’euros, en crédits d’engagements, pour les Quinze, les actions structurelles doivent représenter 213 milliards d’euros dont 195 milliards destinés aux fonds structurels et 18 milliards au Fonds de cohésion, montants indexés dès le 1er janvier 2000 de 2 % par an. Il convient de garder à l’esprit que la durée de la programmation est plus longue (sept ans au lieu de six) afin d’éviter des interprétations erronées des données qui suivent. Par an, les crédits se présentent de la manière suivante :
Les dépenses envisagées baissent de 10,7 % par rapport à la période antérieure pour les fonds structurels et de 14,3 % pour le Fonds de cohésion. Le total des aides annuelles reçues par les États membres au titre des actions structurelles ne devrait pas dépasser 4 % du produit intérieur brut national. La répartition des crédits par objectif a été précisée de la manière suivante :
Au sein de ces crédits, les quatre futurs initiatives communautaires doivent disposer d’un budget de 5,35 % des crédits des fonds structurels :
Le premier projet de budget général des Communautés mettant en œuvre les nouvelles perspectives financières a été établi par le Conseil le 16 juillet 1999. Les crédits consacrés aux actions structurelles dans le budget pour l’exercice 2000 pourraient (la procédure budgétaire n’est pas achevée) être les suivants :
Alors que le total des crédits pour engagements (92.360 millions d’euros) diminuent de 4,7 % par rapport au budget 1999 et que le total des crédits pour paiements (87.944 millions d’euros) augmentent de 2,8 %, les crédits d’engagements destinés aux actions structurelles, conformes aux perspectives financières, accusent une diminution de 16,2 % par rapport au budget précédent, élevé compte tenu des rebudgétisations de crédits non consommés au cours des exercices antérieurs. Les crédits de paiement alloués aux fonds structurels sont en hausse de 2,3 % par rapport au budget de 1999. 2.– Les conséquences pour la France Au cours de la nouvelle période de programmation, des fonds structurels, la France doit bénéficier d’un total de 14,62 milliards d’euros. La somme est légèrement supérieure à celle de la période antérieure, 1994-1999, mais correspond à une programmation plus longue : sept ans au lieu de six. La répartition se présente ainsi : ù 3,254 milliards d’euros au titre de l’objectif 1, soit 283 euros par habitant ; ù 0,551 milliards d’euros au titre du soutien transitoire en objectif 1 ; ù 5,437 milliards d’euros au titre de l’objectif 2, soit 41 euros par habitant et par an ; ù 0,613 milliard d’euros au titre de la sortie de l’objectif 2 ; ù 4,540 milliards d’euros au titre de l’objectif 3 ; ù 0,225 milliard d’euros au titre de l’IFOP, hors objectif 1. L’aide annuelle moyenne, à l’exclusion des initiatives communautaires, passe de 2.070 millions d’euros (8,6 % de l’enveloppe globale) pour la période 1994-1999 à 2.089 millions d’euros (8 % de l’enveloppe globale) pour la période 2000-2006. S’agissant des programmes d’initiative communautaire la Commission propose que la France bénéficie de 397 millions d’euros au titre d’Interreg, 301 millions d’euros au titre d’Equal, 252 millions d’euros au titre de Leader, 96 millions d’euros au titre d’Urban, soit 1.046 millions d’euros au total (contre 1.607 millions d’euros au cours de la période antérieure), soit encore 10% du total accordé aux Quinze. Les dotations communautaires attribuées à la France restent donc considérables. Dans certains cas, elles s’accroissent nettement. Les dotations prévues pour les quatre régions d’outre-mer concernées par l’objectif 1 présente en effet une augmentation de 72 % par rapport à la période précédente 1994-1999. Mais le nouvel effort de concentration de l’aide sur les régions les plus en difficulté issu de la réforme des fonds structurels se traduira pour la future programmation par une diminution de la part relative de la France dans les retours, dont l’effet reste toutefois limité en valeur absolue du fait de la progression de l’enveloppe totale de 6,5 % de période à période. Le taux de retour prévu pour la période 2000-2006 sur les principaux objectifs, hors fonds de cohésion et programmes d’initiative communautaire, s’établit à 7,96 . D.– UNE GESTION AMÉLIORÉE 1.– Au niveau communautaire Au niveau communautaire, la réforme de la programmation a conduit à deux nouveautés placées sous le signe de la décentralisation. Tout d’abord, les programmes opérationnels et les documents uniques de programmation ne contiennent plus les détails des mesures programmées. Ensuite, après leur adoption, les États ou les régions responsables doivent adopter pour chaque programme un nouveau document, intitulé « complément de programmation », qui fixe notamment les bénéficiaires et l’allocation financière des diverses mesures prévues. Le partenariat a été élargi aux autorités régionales et locales, aux partenaires économiques et sociaux et aux autres organismes compétents. Les États membres sont appelés à désigner, pour chaque programme, une seule autorité de gestion. Afin de remédier aux retards qui alimentent la sous-consommation des crédits, les circuits financiers ont été raccourcis. Les premiers engagements continuent d’intervenir au moment de l’approbation des programmes, les engagements suivants étant réalisés automatiquement au début de chaque année, au plus tard le 30 avril. S’agissant des paiements, le nouveau système est simple mais exigeant. Lors du premier engagement, la Commission verse à l’État membre un acompte de 7 % maximum de la participation totale des fonds au programme. Les paiements suivants remboursent des dépenses effectivement payées et certifiées par l’État membre. Le solde est payé si la Commission a reçu et approuvé tous les documents requis (déclaration des dépenses effectives dans les six mois suivant la date de paiement fixée dans le programme, rapports annuels et final du programme). Le niveau de contrôle géographique de la vérification de l’additionnalité a été simplifié et le nombre de vérifications limitée à trois. La nouvelle réglementation indique clairement que les États membres sont responsables au premier chef du contrôle financier et détaille leurs responsabilités. La Commission européenne a pour responsabilité de : · s’assurer de l’existence de systèmes de contrôle et de gestion dans les États ; · effectuer des contrôles sur place ; · demander à l’État concerné d’assurer ces contrôles ; · en cas d’irrégularité, envoyer des recommandations ou des demandes de mesures correctives pour remédier aux insuffisances de gestion ou corriger les irrégularités. La Commission et les États sont appelés à coopérer lors d’une rencontre annuelle pour coordonner les programmes et méthodes de contrôle et pour tirer les résultats des différentes activités de contrôle. Pour les corrections financières, ce sont les États membres qui sont responsables au premier chef de la poursuite des irrégularités et des corrections financières. 2.– Au niveau national Le Gouvernement a décidé d’apporter aux modalités de gestion des fonds structurels les modifications suivantes : – coprésidence effective des comités de pilotage et de suivi par le préfet de région et le président de conseil régional ; – organisation concertée du dispositif d’assistance technique, et mise en commun d’outils informatiques de suivi des actions ; – simplification des circuits financiers en accord avec les procédures d’engagement des dépenses et d’appels des paiements rendues possibles par les nouveaux règlements des fonds structurels ; – recours élargi à la procédure de subvention globale (délégation par voie de convention), au moins avec le conseil régional et les collectivités publiques en fonction de leurs compétences respectives ou de la détermination d’une collectivité ou d’un organisme public maître d’ouvrage ou chef de file ; – mise en place, à l’échelle régionale, d’un fonds ou d’un compte spécial du Trésor sous la responsabilité du préfet de région et du trésorier-payeur général pour la mise en œuvre des programmes (à l’instar de la section locale du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire) ; – mise en place rapide, pour les programmes d’intérêt communautaire Interreg et Leader, de procédures de gestion déléguée adaptées à la diversité des partenaires. Une circulaire conjointe de la ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement et du secrétaire d’État au Budget en date du 2 novembre 1998 a assoupli les règles en vigueur. S’agissant des circuits financiers, ils font encore l’objet d’études afin d’en raccourcir les délais. E.– LE SCHÉMA DE DÉVELOPPEMENT DE L’ESPACE COMMUNAUTAIRE L’aménagement du territoire n’est pas, on l’a dit, une politique communautaire. Toutefois, la Communauté a élaboré, jusqu’à présent, deux schémas de développement de l’espace communautaire. Il convient ici d’en rappeler brièvement la portée. Un premier projet de schéma de développement de l’espace communautaire avait été adopté en juin 1997. Un nouveau schéma a été adopté le 11 mai 1999 à Postdam, après six ans de discussions. Celles-ci ont déjà été évoquées par votre rapporteur spécial. Le schéma est un document de près de quatre-vingt-dix pages, intergouvernemental, et non contraignant. Il n’entraîne pas un transfert de compétence des États à la Commission. Il donne simplement une dimension transnationale à l’aménagement du territoire. L’élargissement progressif de l’Union européenne est un élément central de la réflexion. La Commission s’en est inspiré pour la réforme des fonds structurels et l’élaboration du programme d’initiative communautaire Interreg. Les États quant à eux ont été invités à en tenir compte dans la programmation détaillée. Dans cette perspective, les ministres en charge de la politique régionale de l’Union européenne ont accepté, lors de leur réunion des 4 et 5 octobre à Tampere, en Finlande, un plan d’action couvrant le schéma de développement de l’espace communautaire. Parmi les actions envisagées, la France s’est déclarée sensible à l’information des jeunes, au travers des manuels de géographie de l’enseignement secondaire, relative à l’intégration européenne, et à la nouvelle géographie européenne. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 27 octobre 1999, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a examiné les crédits de l’Aménagement du territoire. Votre rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget de l’Aménagement du territoire prévoyait une augmentation sensible (+ 7,1 %) des dépenses ordinaires et des crédits de paiements pour les dépenses en capital, l’ensemble atteignant près de 2 milliards de francs. Cette somme peut paraître modeste au regard des tâches d’aménagement du territoire à accomplir, mais il faut rappeler que les crédits du budget de l’Aménagement du territoire ne sont pas les seuls à concourir à cette action. En effet, il faut y ajouter les crédits inscrits dans d’autres fascicules budgétaires ou figurant dans certains comptes spéciaux du Trésor. L’ensemble des dépenses ordinaires et des crédits de paiement finançant la politique d’aménagement du territoire peut, de ce fait, être estimé, pour l’année 2000, à 53,3 milliards de francs. D’autres concours prennent la forme d’exonérations fiscales et sociales. Elles sont estimées à 1,73 milliard de francs en 2000. Enfin, s’y ajoutent les crédits provenant des fonds structurels communautaires : 13,7 milliards de francs en 2000. Si le montant du budget de l’Aménagement du territoire n’est pas considérable, ses crédits permettent ainsi d’assurer un effet de levier très important. Le projet de budget de l’Aménagement du territoire de l’année 2000 est examiné dans un contexte nouveau. En effet, la loi du 25 juin 1999, d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire a modernisé les outils nationaux de la politique d’aménagement du territoire. Les instruments communautaires que sont les fonds structurels ont été réformés. Enfin, les prochains contrats de plan État-régions sont en cours d’élaboration. Par conséquent, l’année 2000 ouvrira assurément une nouvelle phase pour l’aménagement du territoire. Dans ce contexte, les moyens de fonctionnement de la DATAR évoluent peu. Ses crédits de fonctionnement s’élèvent au total à un peu moins de 120 millions de francs. L’augmentation de 9,5 % est largement due à celle des crédits d’études transférés du titre VI vers le titre III. Le projet de budget ne prévoit ni création ni suppression de postes dans les emplois de la DATAR. Il est permis de s’interroger, par conséquent, sur l’avenir de cette dernière dans la mesure où ses tâches de gestion, notamment celles qui sont liées au développement des pays, prennent une place de plus en plus importante. S’agissant de la prime d’aménagement du territoire, l’année 2000 devrait être marquée par une réduction du zonage (la population couverte passant de 23,5 millions à 20,4 millions d’habitants), mais aussi par un renforcement notable des crédits puisque les crédits de paiement progressent d’un tiers pour atteindre 420 millions de francs. Il faudra sans doute améliorer le taux de consommation des crédits, et, pour ce faire, présenter davantage de projets éligibles. S’agissant du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT), ses subventions de fonctionnement augmentent sensiblement (+ 54 %), compte tenu de la mise en place des nouveaux contrats de plan État-régions, des pays et des agglomérations. Elles atteignent 455 millions de francs. Les autres instruments financiers issus de la loi du 4 février 1995, d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ne relèvent pas du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, mais doivent cependant être pris en considération dans l’analyse des crédits qui concourent à la politique d’aménagement du territoire. Le fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) verra son enveloppe croître de plus de 10 % pour atteindre 4,3 milliards de francs. Les crédits en faveur du réseau routier national diminuent légèrement. En revanche, ceux qui sont destinés aux voies navigables, aux transports ferroviaires et aux transports combinés augmentent fortement (respectivement +11 % et +22,1 %). Le fonds d’intervention pour les aéroports et les transports aériens continuera de subventionner les entreprises de transport aérien en vue d’assurer l’équilibre des dessertes aériennes peu rentables, dans les mêmes conditions que cette année, à hauteur d’une cinquantaine de millions de francs. Le fonds de gestion de l’espace rural n’est pas doté pour la deuxième année consécutive, mais existe encore dans la législation compte tenu des reports de crédits. Ceux-ci seront consommés en gestion sur le chapitre du budget de l’Agriculture destiné au financement des contrats territoriaux d’exploitation. Le fonds national de développement des entreprises, qui a eu du mal à se mettre en place et n’a pas encore trouvé sa vitesse de croisière, devrait bénéficier des mêmes moyens budgétaires et extrabudgétaires en 2000, de l’ordre de 200 millions de francs. Enfin, le fonds de gestion des milieux naturels créé en juin 1999, doté de 241,9 millions de francs devrait essentiellement financer la création du réseau « Natura 2000 ». Votre rapporteur spécial, a enfin évoqué la négociation des contrats de plan État-régions. Lors du comité interministériel d’aménagement du territoire du 23 juillet 1999, a été répartie entre les 26 régions une première enveloppe de 95 milliards de francs sur un total de 105 milliards de francs annoncés par le Premier ministre. Les régions ont été appelées à faire valoir leurs projets, leur permettant d’obtenir une part de la partie restante. Les négociations sont en cours. M. Christian Cabal a posé une question relative au déménagement de l’Association pour le développement industriel de la Loire. M. Gérard Saumade a considéré que le budget de l’Aménagement du territoire augmentait, sans doute, mais perdait de plus en plus en clarté. Les fonds qui concourent à la politique d’aménagement du territoire sont assurément trop opaques. Il a donc souhaité moins de technocratie et plus de transparence. Par ailleurs, il a regretté l’absence de consultation des élus nationaux sur la réforme de la prime d’aménagement du territoire, le retrait de la région de Lodève de la zone d’éligibilité à la prime d’aménagement du territoire lui paraissant incompréhensible. M. Jean-Pierre Kucheida a également jugé que la gestion des fonds d’aménagement du territoire manquaient de transparence, surtout après la fusion de différents fonds dans le fonds national d’aménagement du territoire. Sans doute conviendrait-il de redécouper ce dernier en plusieurs lignes. Il a indiqué que la sous-consommation de crédits était souvent liée à l’absence de projets, et que, dans les zones en déshérence, notamment dans les zones minières du Nord, du Massif central, ou des Alpes, les équipes manquaient cruellement pour présenter ces projets. Le Président Augustin Bonrepaux a souhaité connaître les parts contractualisées des crédits du fonds national d’aménagement du territoire et des crédits relevant de la politique spécifique en faveur de la montagne, ainsi que les mesures envisagées pour améliorer les conditions de consommation des crédits communautaires. M. Pierre Méhaignerie a indiqué que de nombreuses zones n’allaient plus bénéficier l’année prochaine de crédits des fonds structurels. Il a donc souhaité un lissage dans le temps du processus de sortie, et le maintien, dans les zones exclues de prime d’aménagement du territoire, des exonérations de taxe professionnelle. M. Yves Deniaud s’est déclaré surpris par la croissance des crédits de subvention du fonds national d’aménagement du territoire, alors que les crédits d’investissement diminuent et s’est interrogé sur l’utilisation des premiers. S’agissant des retards de consommation des crédits communautaires, il a souhaité que la faute n’en soit pas imputée exclusivement à l’administration de la Commission. Il est vrai que les initiatives locales manquent et que des pesanteurs existent au sein de l’administration nationale. En réponse aux intervenants, votre rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes : – l’Association pour le développement industriel de la Loire concerne probablement davantage la région Rhône-Alpes que l’ensemble du Massif central, mais son déménagement ne paraît pas envisagé ; – les crédits de la DATAR sont des crédits d’incitation. Le problème est effectivement que les projets manquent, notamment dans les zones rurales. Aussi ne faut-il pas trop se focaliser sur l’incidence des zonages ; – si les crédits de fonctionnement du FNADT augmentent, c’est en partie dû à la création des pays. Il n’est pas exclu que, parmi les pays créés, il y en ait qui profitent de l’aubaine ; – la répartition des crédits du FNADT est présentée d’une façon trop globale. Aussi est-il difficile d’indiquer précisément l’objet des crédits. Le rapport fera état de la situation, et présentera des propositions pour en assurer une plus grande transparence ; – les parts contractualisées du FNADT devront être revues dans le cadre de sa réforme ; – la DATAR joue désormais le rôle d’une administration centrale des secrétariats généraux aux affaires régionales. C’est pourquoi il est permis de s’interroger sur son avenir ; – les conseils régionaux sont peu maîtres d’ouvrage, contrairement aux agglomérations ou aux conseils généraux. C’est sans doute là un autre élément explicatif de la complexité des procédures. S’agissant des crédits communautaires, les taux de consommation devraient être plus importants au cours de la nouvelle phase de programmation, dans la mesure où les règlements communautaires ont assoupli les procédures et où, au niveau national, il est prévu de raccourcir les délais ; – un des gros problèmes de la négociation des zones éligibles aux aides structurelles communautaires est que la Commission travaille à partir du recensement de 1990, alors que les résultats du recensement de cette année sont désormais connus. Il est sûr, en tout cas, qu’il faudra éviter des exclusions drastiques. La Commission a ensuite adopté, à l’initiative de M. Pierre Méhaignerie, une observation relative au nécessaire lissage dans le temps des effets des modifications des zones éligibles à la prime d’aménagement du territoire et aux fonds structurels communautaires, et à l’importance du maintien de l’outil fiscal que constitue l’exonération de taxe professionnelle dans les zones devant perdre le bénéfice de cette prime. Puis elle a adopté, sur proposition de votre rapporteur spécial, les crédits de l’Aménagement du territoire. Elle vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption. Laisser cette page blanche sans numérotation. OBSERVATION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION La commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan souligne la nécessité du lissage dans le temps des effets négatifs des modifications des zones éligibles à la prime d’aménagement du territoire et aux fonds structurels communautaires, et l’importance du maintien de l’outil fiscal que constitue l’exonération de taxe professionnelle dans les zones devant perdre le bénéfice de cette prime. ______________ N°1861-06. - Rapport de M. Alain Rodet, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Aménagement du territoire et environnement : aménagement du territoire. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Voir le rapport sur l’évaluation du dispositif public de promotion des investissements étrangers en France de M. Serge Vinçon, sénateur, AN n° 1576, mai 1999. () Les dix-sept bureaux de la DATAR à l’étranger sont implantés dans les pays suivants répartis en trois réseaux : - en Europe (Belgique, Allemagne, Autriche, Espagne, Grande-Bretagne, Italie, Suisse, Suède) : 36 personnes ; - en Asie (Japon, Hong Kong, Corée et Taïwan) : 20 personnes ; - en Amérique : États-Unis (21 personnes). () Voir rapport de la commission d’enquête sur certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de services et financiers et leurs conséquences sur l’emploi et l’aménagement du territoire, AN n° 1667,4 juin 1999, p. 163. () L’analyse des dossiers est double. Pour la partie financière, elle est menée par la Banque Natexis ou la Banque de développement des petites et moyennes entreprises, pour le reste, par les services : DATAR, ministère de l’industrie … () Rapport n° 1781 déposé à la Présidence de l’Assemblée nationale, le 7 juillet 1999, p. 64. () Les délégations sont chargées d’évaluer les politiques d’aménagement et de développement du territoire. Elles doivent rendre un avis sur les projets de décrets mettant en œuvre les schémas de services collectifs. La délégation de l’Assemblée et celle du Sénat ont tenu leur première réunion, constitutive, le 27 octobre 1999. () Rapport d’information n° 1781, annexe n°1, déposé le 7 juillet 1999. () Les contrats territoriaux d’exploitation comportent des engagements notamment relatifs à « l’occupation de l’espace ». L’aide de l’État aux exploitants agricoles prend la forme de subventions, de prêts ou de bonifications d’intérêts, de remises partielles ou totales d’impôts ou de taxes. () Rappelons, pour être plus complet sur La Poste, que la loi elle-même a réaffirmé récemment les obligations « d’aménagement du territoire » de La Poste puisque la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 a défini, dans son article 19, le service universel qui « concourt à la cohésion sociale et au développement équilibré du territoire ». () La Banque européenne d’investissement a accordé de 1994 à 1998 pour 53,7 milliards d’euros de prêts individuels au titre du développement régional, dont 4 milliards pour la France. En 1998, le montant des prêts globaux accordés à des instituts partenaires en faveur de zones défavorisées, a été estimé à 4,4 milliards d’euros. () Dans les régions d’objectif 1, au maximum 75 % du coût total et en règle générale 50 % des dépenses publiques ; ailleurs, au maximum 50 % du coût total éligible et au moins 25 % des dépenses publiques éligibles. Pour la période 2000-2006, un plafond a été cependant fixé pour les investissements en infrastructures générateurs de recettes, et le niveau de la participation communautaire pour les investissements dans les entreprises a été abaissé. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Source : DATAR