Document mis en distribution le 5 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN(1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n°1805), PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. —— ANNEXE N° 7 AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT ENVIRONNEMENT Rapporteur spécial : M. Michel SUCHOD Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
INTRODUCTION L’année dernière, votre Rapporteur spécial se félicitait de la consolidation budgétaire et de l’innovation fiscale qu’apportait la loi de finances pour 1999. Les raisons de cette satisfaction demeurent pour 2000. En premier lieu, le projet poursuit le renforcement des moyens mis à la disposition du ministère de l’Environnement, tant en ce qui concerne ses structures que ses moyens d’intervention. Après avoir déjà été fortement accrus cette année, les effectifs de ses services continueront à progresser à la fois en administration centrale – afin de renforcer l’outil d’analyse et d’évaluation des politiques publiques – et dans les services déconcentrés, notamment celui chargé de la surveillance des installations classées. En second lieu, les dispositions conjointes du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale utilisent toutes les potentialités de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). À l’élargissement de son champ d’application, s’ajoute, en effet, la mise en œuvre du concept de second dividende. Le produit de la taxe sera en effet affecté à la sécurité sociale, au travers du nouveau fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale. Enfin, votre Rapporteur spécial peut relever deux autres motifs de satisfaction, en ce qui concerne les deux craintes qu’il avait exprimées l’année dernière, quant à l’importance des mesures de régulation budgétaire frappant le budget de l’environnement et quant à la pérennité des subventions destinées à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), suite à la disparition de ses ressources propres en raison de la création de la TGAP. Sur ces deux points, l’évolution est positive. D’une part, les annulations de crédits ont atteint en 1998 des montants sans commune mesure avec les sommets atteints les années précédentes et aucune n’est encore intervenue au cours des huit premiers mois du présent exercice. D’autre part, les crédits affectés à l’ADEME continuent de progresser, d’une manière satisfaisante, même si la montée en puissance de projets en matière de traitement de déchets à l’approche de l’échéance 2002 apparaît dévoreuse de crédits et nécessitera vraisemblablement un effort particulier dès la prochaine loi de finances rectificative. LAISSER CETTE PAGE SANS NUMÉROTATION. I.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 1998 ET 1999 Après avoir fortement progressé entre 1990 et 1995 (passant de 856,8 à 1.352,9 millions de francs, soit une augmentation de 57,9 %), le budget voté du ministère de l’Environnement (hors crédits de personnel ()) avait légèrement diminué en 1996. L’année suivante, il renouait avec la croissance (+ 7,8 %). Celle-ci a été confirmée en 1998, puisque les crédits votés sont passés de 1.448 à 1.470 millions de francs, soit une progression de 1,5 %. Si l’on tient compte des crédits de personnel, le budget voté du ministère est passé de 1.614,3 à 1.758 millions de francs entre 1993 et 1996 (soit une progression de 8,9 %). Après avoir augmenté de 6,3 % en 1997, il a à nouveau progressé de 1,6 % en 1998, passant de 1.868,7 à 1.899,4 millions de francs. A.– L’EXÉCUTION DU BUDGET DE 1998 Traditionnellement, le budget est profondément modifié en cours d’exercice, de sorte que les dotations finales s’écartent sensiblement des crédits ouverts en loi de finances initiale. En 1998, les dotations mises à la disposition du ministère de l’Environnement ont sensiblement dépassé les crédits ouverts en loi de finances initiale : + 195,8 millions de francs pour les autorisations de programme et + 401,6 millions de francs pour les crédits de paiement (hors dépenses de personnel). Globalement, le taux de consommation des crédits s’établit à 77,4 %, soit un niveau plus faible qu’au cours des exercices précédents. 1.– L’évolution des dotations Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits en tenant compte des reports, des fonds de concours, des transferts et répartitions, des annulations et des crédits ouverts par la loi de finances rectificative. Au total, les crédits disponibles sont passés de 1.899,5 millions de francs en loi de finances initiale à 1.881,6 millions de francs, soit un recul de seulement 0,9 % (au lieu de – 5 % l’année dernière). Si l’on ne tient pas compte des crédits de personnel – dont l’essentiel est transféré aux ministères gestionnaires en début d’exercice –, les crédits disponibles ont fortement dépassé la dotation de la loi de finances initiale, passant de 1.467,1 à 1.868,7 millions de francs (soit une augmentation de 401,6 millions de francs ou + 27,4 %).
Comme l’indique le graphique ci-dessous, le montant des crédits disponibles a fortement progressé depuis 1993, l’augmentation atteignant 24,6 % au cours des six dernières années. Les crédits disponibles sont en effet passés de 1.510,3 à 1.881,5 millions de francs au cours de cette période. S’agissant des autorisations de programme, les dotations ouvertes ont atteint 995,7 millions de francs, dépassant sensiblement (+ 24,5 %) les dotations ouvertes en loi de finances initiale, soit 799,9 millions de francs. Pourtant, les dotations restent largement inférieures aux autorisations de programme disponibles en 1993 (1.093,5 millions de francs), 1994 (1.204,1 millions de francs) et 1995 (1.023,4 millions de francs).
Malgré les annulations et les transferts, le jeu des reports de crédits, des fonds de concours et les crédits abondés par la loi de finances rectificative ont contribué à accroître les crédits disponibles. Les transferts concernent essentiellement les dépenses de personnel (421 millions de francs, soit 97,4 % des crédits initiaux), les effectifs mis à disposition étant gérés par les ministères de l’équipement (1.253 emplois), de l’industrie (755 emplois), de l’agriculture (400 emplois), l’INSEE (3 emplois) et le ministère de la santé (1 emploi). Le budget du ministère de l’Environnement a fait l’objet de trois annulations en cours d’exercice, portant au total sur 30,6 millions de francs de dépenses ordinaires/crédits de paiement : · l’arrêté du 16 janvier 1998 a annulé 9,9 millions de francs de dépenses ordinaires et de crédits de paiement ; portant principalement sur les crédits de subventions du titre IV (chapitre 44-10), ces annulations étaient destinées à financer les mesures d’urgence prise en faveur des chômeurs en situation difficile ; · l’arrêté du 21 août 1998 a annulé 1,9 million de francs également sur ce même chapitre, au titre de la contribution du ministère de l’Environnement à la célébration de l’an 2000, permettant la plantation d’une “ ligne verte ” le long du méridien de Paris ; · l’arrêté du 18 novembre 1998 a annulé, à titre de gage pour une partie des crédits ouverts en loi de finances rectificative, 18,1 millions de francs répartis entre les titres III (9,6 millions de francs, dont 8 au titre d’une indemnité compensatrice due au ministère de l’Industrie à la suite de la récupération par le ministère de l’Environnement de locaux situés avenue de Ségur antérieurement occupés par l’Autorité de régulation des télécommunications) et IV (8,5 millions de francs, dont 7,5 au titre de la participation du ministère de l’Environnement à la fabrication de la pastille verte). De même, les autorisations de programme ont été globalement amputées de 34,7 millions de francs, par les arrêtés d’annulation du 16 janvier 1998 (11,5 millions de francs), du 8 juillet 1998 (14,6 millions de francs au titre de l’annulation d’autorisations de programme non mouvementées depuis quatre ans) et du 18 novembre 1988 (8,5 millions de francs). Il convient cependant de noter, pour s’en réjouir, que le budget de l’environnement a été sensiblement mieux préservé en 1998 de la régulation budgétaire qu’au cours des années antérieures, comme l’indique le tableau ci-dessous.
Les reports de crédits se sont élevés à 244,1 millions de francs en crédits de paiement, essentiellement pour les titres V (réseaux d’annonce des crues) et VI (gestion des eaux et des milieux aquatiques, agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie). 104,3 millions de francs d’autorisations de programme ont également fait l’objet de reports (en particulier pour la gestion des eaux et des milieux aquatiques, le fonds de la recherche scientifique et technologique et l’ agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie). Contrairement à l’année dernière, les fonds de concours (en dépenses ordinaires et crédits de paiement) ont été supérieurs aux prévisions, puisqu’ils se sont élevés au total à 163,4 millions de francs au lieu des 156,8 initialement prévus, même s’ils ont été légèrement inférieurs à ceux rattachés en 1997 (169,8 millions de francs). En matière d’autorisations de programme, les fonds de concours ont été identiques à ceux constatés l’année dernière (110 millions de francs). Ces fonds de concours concernent essentiellement : · les dépenses de personnel (3 millions de francs), au titre de la participation des collectivités locales à la rémunération des personnels vacataires recrutés dans le cadre d’études, d’expertises et d’analyses réalisées à leur profit ; · les dépenses spécifiques d’études, de fonctionnement et d’entretien (5,9 millions de francs), au titre de la contribution perçue par les cellules d’études des débits des cours d’eau ou les services de l’environnement et du produit de l’exploitation de la station d’études du lac du Bourget affectés à ces dépenses spécifiques, ainsi qu’au titre du produit de la vente de publications et documents divers du ministère affecté aux dépenses d’information générale du public et des services ; · les moyens de fonctionnement des services (17 millions de francs), au titre de la contribution à la couverture des frais de fonctionnement courant des cellules d’études des débits des cours d’eau ou des services déconcentrés et du produit des redevances perçues par les directions régionales de l’environnement en contrepartie d’études, expertises, analyses réalisées au profit d’industriels, de collectivités locales ou d’établissements publics et affecté à des dépenses de personnel et de fonctionnement ; · les versements et remboursements à divers organismes et fonds de gestion des milieux naturels (3,5 millions de francs), au titre du produit des indemnités piscicoles versées par les concessionnaires d’énergie hydraulique et de la vente d’alevins et de poissons au profit des établissements domaniaux de pisciculture ; · les investissements réalisés par l’État (28,1 millions de francs), au titre de la participation des collectivités locales et de l’Union européenne à la restauration de cours d’eau domaniaux, au renforcement du lit des rivières et aux investissements et à la modernisation des réseaux d’annonces des crues ; · les subventions d’investissement accordées par l’État (110 millions de francs), au titre de la participation des agences de l’eau aux opérations de restauration des cours d’eau et d’aménagement de zones naturelles d’expansion des crues (). Enfin, la loi de finances rectificative pour 1998 a ouvert 35,6 millions de francs de crédits de paiement. Au titre des dépenses ordinaires, les ouvertures de crédits se sont élevées à 19,5 millions de francs. L’essentiel était destiné au paiement des sommes dues par l’État aux associations d’environnement assurant l’accueil des objecteurs de conscience (11 millions de francs), ainsi qu’au remboursement à l’Office national de la chasse des frais d’organisation de l’examen pour la délivrance du permis de chasser pour 1997 (4,8 millions de francs). S’agissant des dépenses en capital, les ouvertures de crédits ont porté sur 16,2 millions de francs (en autorisations de programme et crédits de paiement) répartis entre : · 15 millions de francs représentant les contributions des budgets de l’Agriculture et de l’Équipement au financement du programme décennal de prévention des risques naturels ; · 1 million de francs au titre de la subvention à la Fondation du patrimoine. 2.– La consommation des crédits Globalement, la consommation des crédits ressort à 77,4 % en 1998, soit un niveau sensiblement plus faible que celui observé au cours des trois exercices précédents (85 % en 1997, 88,5 % en 1996 et 88,4 % en 1995). Du fait de ce recul du taux de consommation, les dépenses effectives ont diminué en 1998 (– 3,6 %), pour s’établir à 1.455,5 millions de francs au lieu de 1.510,2 en 1997.
Cette faiblesse globale du taux de consommation s’explique par la situation des dépenses en capital. En effet, le taux de consommation des dépenses ordinaires atteint des niveaux élevés, 94,3 % pour le titre III et 95,7 % pour le titre IV, analogues à ceux constatés en 1997 (respectivement 93,3 % et 96,3 %). La consommation des crédits inscrits au titre V est passée de 79,1 % en 1997 à 69,6 % en 1998. Cette situation s’explique par la faible consommation des crédits destinés à l’équipement immobilier (23,6 %), à la prévention des pollutions et des risques (60 %) et à la protection de la nature et des paysages (70 %). Au titre VI, les taux de consommation sont à nouveau en baisse sensible par rapport à 1997, 63,7 % au lieu de 78,2 %. Si les crédits consacrés aux subventions aux grands organismes (Institut français de l’environnement, Conservatoire du littoral, parcs naturels) ont été intégralement consommés, il n’en va pas de même pour ceux du chapitre 67-20 – Protection de la nature et de l’environnement. Subventions d’investissement –, pour lesquels le taux de consommation n’est que de 53 %, générant ainsi 282,4 millions de francs de crédits disponibles à la fin de l’exercice, soit presque le double du montant constaté à la fin de 1997. On note des taux de consommation particulièrement bas en ce qui concerne les subventions à l’Agence de l’environnement et la maîtrise de l’énergie (ADEME) (27 %), la gestion des eaux et des milieux aquatiques (45 %), la prévention des risques technologiques et naturels majeurs (51 %) et le fonds de la recherche scientifique et technologique (52 %). S’agissant de la gestion des eaux, cette situation pourrait résulter, selon le contrôleur financier du ministère, en partie du rattachement au début de l’été des fonds de concours versés par les agences de bassin alors que le niveau des eaux fait obstacle, dès l’automne, à la mise en œuvre de certains travaux d’aménagement. B.– L’EXÉCUTION DU BUDGET EN COURS Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits du ministère de l’Environnement en tenant compte des reports, des fonds de concours, des transferts et répartitions et annulations intervenus au 31 août 1999. Contrairement à l’année dernière, le budget du ministère de l’Environnement n’a fait l’objet d’aucune mesure d’annulation à cette date. Au total, les crédits disponibles sont passés de 3.956,8 millions de francs en loi de finances initiale à 4.151,8 millions de francs, soit une augmentation de 4,9 %, alors que l’ensemble des fonds de concours, notamment celui provenant des agences de l’eau, n’ont pas encore été intégralement rattachés.
S’agissant des autorisations de programme, les dotations atteignent 2.688 millions de francs, dépassant sensiblement (+ 5,7 %) les dotations ouvertes en loi de finances initiale. Il convient de noter également que la totalité des fonds de concours n’a pas été rattachée et qu’aucun report n’a été effectué pour le moment.
S’agissant des taux de consommation des crédits au 31 août 1999, on observe que le taux global, 25,4 %, est sensiblement inférieur à celui constaté pour la même période de 1998, qui lui-même était en recul par rapport aux huit premiers mois de 1997 (37,6 %). Ce ralentissement de la consommation des crédits concerne à la fois les dépenses ordinaires et les dépenses en capital. On notera plus particulièrement la faible consommation des crédits affectés à l’ADEME (22 %).
LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION. II.– L’AN II DE LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE 1999 avait pu être baptisé « l’an I de la fiscalité écologique ». En effet, la loi de finances instituait la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Se substituant dans un premier temps à cinq taxes existantes, la TGAP était néanmoins promise à un élargissement ultérieur. Application du principe pollueur-payeur, l’introduction de la TGAP poursuit d’abord un objet écologique : par la détermination de son assiette et de ses taux, elle vise à orienter les comportements des agents économiques et de dissuader, par un effet-prix, ceux qui présentent le plus de risque pour l’environnement. Cette logique environnementale est à l’origine de l’extension, en 2000, de la TGAP à de nouveaux domaines : les lessives et les produits adoucissants, les grains minéraux naturels, les produits antiparasitaires à usage agricole et les installations classées. Mais, 2000 sera également l’année de mise en œuvre de ce que les théoriciens de la fiscalité écologique appellent « le second dividende ». Celui-ci est macroéconomique : le produit de la fiscalité écologique est utilisé pour réduire d’autres impositions, en premier lieu celles qui pèsent sur le travail. C’est ainsi que le produit de la TGAP ne constituera plus, en 2000, une recette du budget de l’État mais sera affecté à la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale. C’est ce qui explique que, désormais, les dispositions relatives à la TGAP figureront dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale et non plus dans les projets de loi de finances. A.– LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2000 Le projet de loi de financement de la sécurité sociale comporte trois types de mesures concernant la TGAP : les premières modifient les taux de la TGAP existante, les deuxièmes étendent son champ d’application à de nouvelles accises et la troisième affecte le produit global de la taxe à l’allégement des cotisations patronales de sécurité sociale. 1.– L’augmentation des taux existants L’article 4 du projet de loi de financement modifie les taux applicables aux substances émises dans l’atmosphère et aux lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes. En revanche, les taux applicables en matière de déchets et de décollage d’aéronefs restent inchangés. Toutes les catégories de substances émises dans l’atmosphère voient leur taux s’accroître. Ainsi, la TGAP passe : · de 180 à 250 francs par tonne (+ 38,9 %) pour les oxydes de soufre et autres composés soufrés et pour l’acide chlorhydrique ; · de 250 à 375 francs par tonne (+ 50 %) pour le protoxyde d’azote ; · de 250 à 300 francs par tonne (+ 20 %) pour les autres oxydes d’azote et autres composés oxygénés de l’azote. De même, le taux appliqué aux lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes est accru de 25 %, puisqu’il passe de 200 à 250 francs par tonne. 2.– L’extension de la TGAP En 2000, la TGAP comportera quatre nouvelles composantes. Si pour les installations classées, il s’agit de l’intégration de redevances existantes, les trois autres composantes sont totalement nouvelles. La TGAP intégrera donc les taxes et redevances instituées par l’article 17 de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, à savoir la taxe unique perçue lors de la délivrance de l’autorisation et la redevance annuelle d’exploitation. Ce faisant, leur montant est fortement augmenté : · la taxe unique est portée de 2.400 à 2.900 francs (+ 20,8 %) pour l’installation classée exploitée par un artisan n’employant pas plus de deux salariés, de 5.780 à 7.000 francs (+ 21,1 %) pour les autres artisans et de 12.000 à 14.600 francs (+ 21,7 %) pour les autres entreprises ; · le tarif de base de la redevance annuelle est porté de 1.800 à 2.200 francs (+ 22,2 %). La TGAP est ensuite étendue : · aux préparations pour lessives, y compris les préparations auxiliaires de lavage, et produits adoucissants et assouplissants pour le linge : le taux varie selon la teneur en phosphates, 440 francs par tonne pour une teneur inférieure à 5 %, 570 francs par tonne pour une teneur comprise entre 5 % et 30 %, et 700 francs pour une teneur supérieure à 30 % ; · aux grains minéraux naturels (ou granulats), qu’ils résultent d’une extraction dans le lit des rivières ou de l’exploitation de carrières : la TGAP de 0,6 franc par tonne ; · aux substances classées dangereuses qui entrent dans la composition des produits antiparasitaires à usage agricole et aux produits assimilés : le taux varie selon la catégorie des substances – elle-même fonction de leur danger toxicologique – de 0 franc pour la catégorie 1 jusqu’à 11.000 francs par tonne pour la catégorie 7. Le produit attendu de ces quatre nouvelles composantes atteint 1.100 à 1.120 millions de francs, qui se décomposent comme suit : lessives (500 millions de francs), produits phytosanitaires (300 millions de francs), granulats (200 millions de francs) et installations classées (100 à 120 millions de francs). 3.– L’affectation du produit de la TGAP L’article 2 du projet de loi de financement crée le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, nouvel établissement public national à caractère administratif, qui est chargé de compenser le coût pour la sécurité sociale des baisses des charges sur les bas salaires et des aides incitatives et pérennes à la réduction du temps de travail. Parmi les ressources de ce fonds, à côté d’une fraction des droits de consommation sur les tabacs et de la contribution sociale sur les bénéfices des entreprises réalisant un chiffre d’affaires de plus de 50 millions de francs, figure le produit de la TGAP. L’évolution spontanée de celle-ci et les conséquences des dispositions décrites ci-dessus conduisent à estimer ce produit à 3,2 milliards de francs en 2000, au lieu de 1,9 environ cette année. Cette mise en œuvre du double dividende n’est pas en soi critiquable. Elle porte néanmoins le risque de voir les évolutions ultérieures de la TGAP, et notamment les variations de ses taux, obéir plus à une logique financière qu’à une approche strictement environnementale. Certes, parmi les sept catégories de phytosanitaires, la première fait l’objet d’une taxation à taux zéro, en raison de l’absence ou de la faiblesse de son caractère toxique. Il s’agit là d’une application logique du principe pollueur-payeur. On peut se demander légitimement s’il en va vraiment de même pour la taxation des différentes catégories de lessives. Même si les phosphates ne constituent pas les seuls éléments polluants des lessives, il n’en demeure pas moins que la taxation s’appuie sur la teneur en phosphates et les lessives sans phosphates ne sont pas taxées au taux zéro. Les différents taux ne sont d’ailleurs pas d’une grande amplitude : une lessive dont la teneur en phosphates est supérieure à 30 % n’est taxée que 60 % de plus qu’une lessive sans phosphates (700 au lieu de 440 francs) ou seulement 23 % de plus qu’une lessive contenant 10 % de phosphates. À cet égard, on ne peut que regretter que l’amendement adopté, en première lecture, par notre Assemblée, ait encore réduit cette amplitude, qui n’est plus que de 100 francs (soit 21 % seulement). Il a, en effet, relevé le taux frappant les lessives contenant moins de 5 % de phosphates (porté de 440 à 470 francs), tout en diminuant celui des deux autres catégories (respectivement de 570 à 520 francs et de 700 à 570 francs). Votre rapporteur spécial ne saurait trop insister sur le fait que la poursuite du second dividende ne doit pas pervertir la logique écologique de la TGAP. Cette question deviendra, en effet, essentielle si la fiscalité écologique est étendue à l’avenir à d’autres intrants utilisés dans l’agriculture. B.- LA CONSULTATION ENGAGÉE POUR LA TAXATION DES CONSOMMATIONS INTERMEDIAIRES D’ENERGIE Le gouvernement a publié, au début de l’été, un Livre blanc, qui témoigne de sa volonté d’élargir, à compter de 2001, la TGAP aux consommations intermédiaires d’énergie. Cette décision s’inscrit dans le cadre du programme national de lutte contre l’effet de serre pour la période 2000-2010, en cours d’élaboration. Il convient de rappeler, à cet égard, que la France s’est engagée, dans le cadre du protocole de Kyoto (décembre 1997), à stabiliser en 2010 ses émissions de gaz à effet de serre au niveau atteint en 1990. Compte tenu des perspectives de croissance économique, cet engagement de stabilisation nécessite des efforts non négligeables. Ainsi, les émissions ont atteint 109 millions de tonnes de carbone en 1999, soit près de 4 % de plus que la référence de 1990 (104,2). Elle s’inscrit également dans le prolongement des réflexions communautaires pour l’élaboration d’une directive relative à une taxation harmonisée des consommations d’énergie ou des émissions de gaz à effet de serre. La nouvelle proposition de directive, en date du 12 mars 1997, vise à élargir progressivement en trois étapes (janvier 1998, 2000 et 2002) le système communautaire des taux minimum de taxation (aujourd’hui limités aux seules huiles minérales) à tous les produits énergétiques, c’est-à-dire également au gaz naturel, à l’électricité et au charbon. Le nouveau régime remplacerait le régime actuel d’accises applicables aux pétrole et produits dérivés. D’après la Commission européenne, sa proposition vise notamment à créer un marché intérieur de l’énergie. C’est la raison pour laquelle elle propose de soumettre à des minima comparables des produits économiquement substituables, qu’il s’agisse de combustibles fossiles ou de l’électricité. En outre, l’entrée en vigueur de cette proposition devrait donner aux État-membres des marges de manœuvre pour abaisser la fiscalité pesant sur le travail. Les discussions sur la taxation de l’énergie durent maintenant depuis plus de deux ans mais elles ont peu avancé à cause de l’opposition quasi-irréductible de l’Espagne et des pays éligibles au fonds de cohésion. Ces pays, qui ont une fiscalité sur l'énergie plus basse que dans le reste de l’Union, refusent toute harmonisation qui les obligerait à relever leurs taxes. Par ailleurs, le Royaume-Uni rejette toute idée de taxe supplémentaire sur les ménages. Après le refus, en mai dernier, de l’Espagne et de l’Irlande, de souscrire au compromis de la présidence allemande, la Finlande a l’intention de reprendre les travaux sur cette proposition de directive sur la base de contacts bilatéraux avec ces États, mais elle doute de ses chances d’aboutir. La France, comme la majorité des États-membres, souhaite l’adoption rapide d’une telle directive. Elle est favorable à une harmonisation fiscale plus poussée et plus large dans le domaine des accises sur les produits énergétiques, pour des raisons de bon fonctionnement du marché intérieur, de financement de la politique de l’emploi, de prise en compte des pressions sur l’environnement (lutte contre l’effet de serre, maîtrise de l’énergie) et de réduction des écarts de taxation sur le gazole. En référence au mémorandum du gouvernement français sur le projet de directive, daté du 16 avril 1999, la France souhaite étendre le champ de taxation de la directive à de nouveaux combustibles (charbon, gaz naturel) ainsi qu’à l’électricité, quel que soit son mode de production. La France est également favorable au relèvement des minima communautaires d’ores et déjà applicables aux huiles minérales. Pour renforcer la contribution de la directive à la lutte contre l’effet de serre, la France défend l’idée d’une fixation des minima communautaires applicables aux combustibles qui tienne compte de leurs émissions de dioxyde de carbone (CO2). De même, la France souhaite que la taxation de l’électricité (taxation des « extrants ») prenne en compte les combustibles utilisés, de manière harmonisée au plan communautaire (un kWh produit dans une centrale nucléaire serait ainsi moins taxé qu’un kWh produit dans une centrale à charbon). Par ailleurs, certains États ont annoncé ou commencé à mettre en œuvre des programmes de taxation des énergies ; c’est le cas de l’Allemagne (première étape en 1999, deux étapes à suivre), du Royaume-Uni (à partir de 2001) et de l’Italie (montée progressive de 1999 à 2005). Constatant que les taxes existantes sur l’énergie touchent essentiellement les ménages alors que les consommations d’énergie des entreprises sont souvent moins taxées en France que dans les autres pays européens, le gouvernement entend limiter la réforme aux seules consommations intermédiaires des entreprises. Un tel choix se heurte à de nombreuses contraintes. Il faut que la taxe soit juste et respecte le principe d’égalité, soit simple et peu coûteuse à mettre en œuvre pour l’État, efficace quant à son objet (c’est-à-dire effectivement incitative aux économies et substitutions d’énergie), sans mettre les entreprises assujetties en péril, ni créer des distorsions de concurrence entre entreprises ou entre matériaux tant au niveau national qu’international. C’est pour l’aider à faire ses choix que le gouvernement a ouvert une consultation publique sous la forme d’un Livre blanc. Chaque personne intéressée est invitée à répondre avant le 31 octobre. Le gouvernement établira une synthèse ainsi qu’un recueil exhaustif des réponses reçues. Il fera connaître ses orientations avant le 15 février 2000 et poursuivra la concertation engagée sur cette base au cours du premier semestre 2000. Les 23 questions posées dans le Livre blanc portent à la fois sur le mode de taxation de la taxe, son assiette et ses taux. En ce qui concerne le mode de taxation, le gouvernement privilégie le régime fiscal des accises, déjà retenu pour les carburants et les tabacs. Dans ce mode de taxation, les redevables sont les producteurs nationaux et les importateurs, le fait générateur est la mise à la consommation sur le marché national et la taxe est directement répercutée sur le prix à la consommation. De plus, ce mode de taxation se prête aussi bien à la mise en œuvre de politiques harmonisées au niveau communautaire qu’à une mise en place dans un seul pays. La question de l’assiette de la taxe conduit à s’interroger à la fois sur les types d’énergie et sur leurs usages qui seraient frappés par la TGAP. Comme on l’a vu, par construction, sont exclus de la taxe les consommations d’énergie par les ménages et les carburants routiers usuels. Le gouvernement estime qu’il devrait en être de même pour les carburants utilisés par les transports maritimes et aériens, du moins tant que les accords internationaux les exonérant actuellement n’ont pas été révisés. En revanche, il juge que le fioul, le GPL de chauffage, le gaz naturel et le charbon devraient être inclus dans le champ de la taxation. De même, il est conscient, du fait de son importance dans les consommations finales d’énergie, que l’électricité doit aussi être taxée. S’agissant des taux, la France soutient auprès de ses partenaires que ceux applicables aux différentes consommations d’énergie doivent contribuer à la fois à la réduction et à la substitution d’énergies, donc soit à la fois significatifs et modulés selon les types d’énergie. Plus globalement, le gouvernement s’interroge sur la meilleure façon d’atténuer la charge fiscale qui pèserait sur les entreprises intensives en énergie. En effet, il apparaît que celles-ci appartiennent à un petit nombre de secteurs confrontés à la concurrence internationale ; ainsi, les huit secteurs les plus consommateurs (engrais et chimie minérale, sidérurgie et première transformation de l’acier, métaux non ferreux, cycle de l’uranium, papier-carton, matériaux de construction, verre, chimie organique et pharmacie) totalisent 75 % des consommations mais ne représentent que 28 % de la valeur ajoutée de l’industrie et 20 % des salariés de celle-ci. Deux méthodes peuvent être envisagées pour atténuer la charge fiscale de ces secteurs : · des exonérations peuvent être envisagées, soit pour certaines énergies spécifiquement industrielles (combustibles solides, fioul lourd, gaz naturel pour les consommations supérieures à certains seuils, électricité haute tension par exemple), soit pour certains usages de ces énergies spécifiquement industrielles (piste explorée par le projet de directive) ; cependant, il apparaît difficile d’établir une liste de tels usages qui ne soit pas susceptible de créer des distorsions de concurrence et qui ne prête pas à contestation ; · il pourrait également être envisagé un mécanisme de plafonnement de la taxe en fonction de la valeur ajoutée de l’entreprise, comme cela existe pour la taxe professionnelle, ou en fonction d’une autre grandeur économique ou comptable. En contrepartie de ces atténuations, le Livre blanc considère que les entreprises bénéficiaires devraient néanmoins être inciter à participer à l’effort national de lutte contre l’effet de serre, soit par la voie réglementaire, soit par des mécanismes de flexibilités (définition d’objectifs de réduction ou recours aux mécanismes de marché pour échanger les permis d’émission correspondant à ces quotas). Le produit attendu de cette taxation des consommations intermédiaires d’énergie dépend naturellement des modalités qui seront retenues. Cependant, l’objectif affiché est de faire contribuer la TGAP à la réforme des cotisations sociales patronales pour un montant d’environ 12,5 milliards de francs, ce qui porterait le produit de la composante énergie à environ 9 milliards de francs. III.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2000 En 1999, le projet de budget du ministère de l’Environnement avait été profondément modifié par la création de la TGAP. En effet, le produit de cette taxe, dorénavant affecté au budget général de l’État, permettait de financer des dotations budgétaires destinées à l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), alors que le produit des cinq taxes auxquelles elle se substituait était auparavant directement affecté à cette dernière. Pour 2000, l’extension du champ d’application de la TGAP et son affectation aux organismes de sécurité sociale sont sans incidence sur le projet de budget du ministère de l’Environnement. Après la forte augmentation intervenue en 1999 (+ 107,8 %, + 14,8 % hors effet de la création de la TGAP), le budget augmentera à nouveau sensiblement en 2000. Les crédits passeront de 3.956,8 à 4.297,6 millions de francs, soit une progression de 8,6 % à comparer à l’augmentation limitée à 0,9 % de l’ensemble du budget de l’État. Par ailleurs, les autorisations de programme passeront de 2.543,6 à 2.694,3 millions de francs, soit une augmentation de 5,9 %. Globalement, le projet de budget pour 1999 prévoit 2.308,6 millions de francs de mesures nouvelles (soit près de 54 % des crédits). Plus des trois quarts de ces mesures nouvelles concernent l’action en faveur de la prévention de la pollution et des risques.
A.– LES CRÉDITS CONSACRÉS AU SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES Cet agrégat constitue une nouveauté dans la présentation du budget du ministère de l’Environnement. Il résulte en fait de la fusion de trois agrégats antérieurs, à savoir l’administration générale, la connaissance de l’environnement et la coopération internationale et la recherche. Les crédits inscrits dans ce nouvel agrégat augmenteront fortement en 2000 (+ 19 %) en dépenses ordinaires et crédits de paiement, passant de 836,7 à 995,5 millions de francs. En revanche, les autorisations de programme sont en recul (– 8 %), passant de 144,2 à 132,7 millions de francs.
1.– La consolidation du ministère L’essentiel de cette augmentation (118,4 millions de francs sur un total de 158,8) s’explique par la progression des dépenses de personnel. Après les créations d’emplois intervenues en 1998 (34) et en 1999 (140), le projet de budget pour 2000 prévoit également la création de 140 emplois supplémentaires (ce qui représente un coût budgétaire de 35,4 millions de francs). Ces emplois nouveaux se répartissent ainsi : · 50 emplois en administration centrale pour renforcer les fonctions « régaliennes » ainsi que pour créer une inspection générale de l’environnement, une direction des études économiques et de l’évaluation environnementale et pour consolider le secteur de la formation ; · 36 emplois en directions régionales de l’environnement (DIREN) pour résorber partiellement le sous-effectif constaté dès l’origine ; · 34 emplois pour poursuivre le renforcement de l’inspection des installations classées dans les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) ; · 20 emplois pour renforcer les directions des services vétérinaires (DSV), compte tenu de l’augmentation des services d’inspection des secteurs agricole et d’élevage. Par ailleurs, les effectifs du ministère seront également renforcés avec le transfert de 70 emplois représentant 15,2 millions de francs de francs de crédits). A l’inverse, la création d’un emploi de chargé de mission au profit de la délégation interministérielle à la vie se traduira par la suppression d’un emploi d’agent contractuel du ministère. Le bilan global des suppressions-créations s’établira donc à + 209. La répartition des effectifs du ministère de l’Environnement sera donc la suivante :
Enfin, la rebudgétisation des crédits de rémunérations d’ingéniérie publique et des fonds de concours correspondants entraîne l’inscription de 49,8 millions de francs de crédits supplémentaires (soit près du tiers de l'augmentation des dépenses de personnel l’année prochaine). Ce renforcement des effectifs poursuit le processus de consolidation du ministère de l’Environnement et d’enracinement dans le paysage administratif, mené depuis plusieurs années. Cette consolidation n’est pas seulement quantitative : elle présente aussi un aspect qualitatif important. Celui-ci est particulièrement notable avec la création d’une nouvelle structure au sein de l’administration centrale du ministère : la direction des études économique et de l’évaluation environnementale (D4E). Cette nouvelle direction sera chargée, en relation avec chaque direction ou délégation du ministère, de l’évaluation des politiques publiques au regard de critères touchant l’environnement et le développement durable du territoire. Elle mènera également des missions de sensibilisation et de conseil auprès des acteurs socio-économiques et de réflexion interministérielle. En termes de moyens de fonctionnement, cette direction se voit attribué 8 millions de francs de crédits pour assurer sa mise en place. Le budget pour 2000 prévoit également d’importants crédits de fonctionnement destinés à améliorer les outils de suivi, d’études ou d’expertise : · 5 millions de francs pour la mise en œuvre de tableaux de bord régionaux et de suivi des politiques de l’environnement (dont 1,2 au sein des DIREN) ; · 1 million de francs pour la poursuite d’études sur l’économie de l’environnement ; · 4 millions de francs pour le développement de l’action européenne et internationale du ministère, auxquels s’ajoute 1 million de francs destinées aux expertises collectives en vue de l’établissement de normes, règlements et conventions au niveau européen et international. A propos de l’action internationale du ministère, la présidence de l’Union européenne par la France au second semestre 2000 exige un effort particulier. Les crédits supplémentaires permettront ainsi de tenir un Conseil informel des ministres de l’Environnement, d’organiser des réunions de travail bilatérales avec les États membres, de préparer des conférences destinées aux milieux économiques et professionnels, et enfin de produire des documents de travail en onze langues. La montée en charge de l’activité communautaire du ministère est également liée à l’intégration des préoccupations environnementales dans toutes les politiques communautaires, depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam. Dès lors, le ministère s’implique dans les travaux de l’ensemble des instances européennes et des Conseils sectoriels. Enfin, une série de manifestations est programmée : la sixième conférence des Parties des conventions « climat » et « biodiversité », la conférence internationale sur les transferts de technologies propres et la session de négociations de la convention sur les polluants organiques persistants. Il faut également citer le volet « environnement » du cycle de l’Organisation mondiale du commerce. Quant à la coopération bilatérale, la priorité est donnée aux jumelages institutionnels avec les pays candidats à l’élargissement de l’Union européenne. 2.– Le renforcement de la connaissance de l’environnement En matière de connaissance de l’environnement, l’Institut français de l’environnement (IFEN) joue un rôle essentiel. Chargé d’élaborer et de diffuser la documentation et l’information sur l’environnement, l’IFEN fournit aux divers publics concernés les éléments pour suivre les évolutions, définir les objectifs et évaluer l’efficacité des politiques mises en œuvre. Service statistique du ministère chargé de l’Environnement, l’IFEN joue un rôle capital dans le dispositif national mis en place par cette administration. L’établissement constitue, en outre, un centre de ressources des services statistiques des autres ministères, avec lesquels il est appelé à travailler en complémentarité. Le rapport du professeur Malinvaud (janvier 1997), sur la fonction statistique dans les services de l’État, a particulièrement souligné cet aspect de l’activité de l’IFEN et a expressément recommandé le renforcement des moyens alloués à l’institut. Ce sera le cas en 2000, puisque les dotations prévues se montent, en fonctionnement, à 30,8 millions de francs (+ 8,1 %), et, en investissement, à 9,5 millions de francs en autorisations de programme (+ 18,8 %) et 8,3 millions de francs en crédits de paiement (+ 10,7 %). Il est prévu la création de 5 postes budgétaires, ce qui portera l’effectif total à 48 (ils n’étaient que 25 en 1997). Ce budget en progression sensible pour la troisième année consécutive donne à l’IFEN les moyens de poursuivre les travaux déjà programmés, de combler les lacunes du système français d’observation de l’environnement et de participer aux priorités du gouvernement, en particulier en assurant le suivi du programme « nouveaux services emplois jeunes » et en devenant la référence française en matière d’indicateurs de performance. Outre la poursuite et la consolidation des statistiques régionales et locales, l’IFEN renforcera les pôles statistiques régionaux permettant, grâce à la création de 3 nouveaux postes de statisticiens en régions, d’achever la couverture du territoire national. Il s’attachera également à améliorer la cohérence des systèmes d’information sur l’environnement et à rationaliser l’offre de données. Enfin, il poursuivra sa politique de diffusion de l’information vers les acteurs économiques et sociaux et vers le grand public. 3.– La politique d’information, de sensibilisation et d’éducation dans le domaine de l’environnement L’effort d’information, de sensibilisation et d’éducation des citoyens continue d’être soutenu, afin de les rendre responsables de la bonne gestion de l’environnement, et d’éveiller leur conscience écologique. Cet effort se traduit par des campagnes de communication auprès du grand public, en partenariat avec des collectivités locales ou des entreprises, des actions spécifiques aux jeunes, en milieu scolaire ou non, la présence parmi les professionnels (salons spécialisés). Ces actions sont partagées entre les services centraux et les services déconcentrés (dans ce dernier cas, les crédits sont délégués aux préfets de région). Les campagnes sont de plus en plus déconcentrées. Les cinq principaux vecteurs de communication dans ces trois directions sont les suivants : · pour le grand public, édition de plaquettes d’information et de sensibilisation, mise en ligne régulière des principales informations sur le site Internet du ministère, dont le lectorat est actuellement en fort développement ; · en 2000, dans le cadre du plan d’action gouvernemental pour la société de l’information (PAGSI), développement des systèmes d’information à destination du public et des partenaires ; · participation à des salons professionnels ou des expositions (agriculture, pollutec, salon des maires) ; · édition de documents ; · contribution à l’opération « nouveaux services – emplois-jeunes » du gouvernement ; · opération « Printemps de l’environnement », déconcentrée au niveau des préfets de région et des DIREN ; · opération « 1.000 défis pour ma planète », en partenariat notamment avec le ministère de l’Éducation nationale ; · opération « En ville, sans ma voiture ? ». Le ministère cherche à amplifier son action par le partenariat noué avec des organismes divers : établissements publics sous tutelle, mais aussi collectivités territoriales, entreprises, et surtout associations. Les crédits affectés à l’éducation à l’environnement et à la communication augmenteront de 25,9 % en 2000, passant de 18,6 à 23,4 millions de francs (dont 14,9 millions de francs consacrés à la communication). 4.– La recherche Les crédits alloués au ministère de l’Environnement pour la recherche relèvent au budget civil de la recherche et du développement (BCRD). En 2000, ces crédits s’élèveront à 82,4 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement (soit + 0,9 %). Les autorisations de programme progresseront, quant à elle, de 4,5 % passant de 67 à 70 millions de francs. Les dépenses ordinaires, outre les crédits de personnel permettant de rémunérer 31 emplois et les moyens de fonctionnement, comprennent des crédits affectés au soutien et à la valorisation des recherches par le biais de l’information scientifique et technique. Une dotation spécifique est attribuée à l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) pour rémunérer les personnels de recherche travaillant en écotoxicologie, risques industriels et pollution atmosphérique. Le fonds de la recherche scientifique et technique (doté de 70 millions de francs d’autorisations de programme) finance les recherches soutenues par le ministère en appui aux politiques publiques de l’environnement : aide à la préservation et à la gestion des milieux ; évaluation des effets des activités humaines sur les milieux, le climat et la santé ; prévention et maîtrise des risques ; dimension économique et sociale de l’environnement durable ; information scientifique et technique. Ces domaines sont complémentaires de ceux de l’ADEME, centrés sur les technologies de l’environnement. Ces activités sont organisées en 7 actions programmées, auxquelles s’ajoutent les programmes de recherche de l’INERIS en sécurité environnementale, écotoxicologie, risques industriels et pollution atmosphérique :
La mise en œuvre de ces actions s’effectue au travers de programmes de recherches finalisées faisant l’objet d’appels à propositions pilotés par des comités d’orientation et instruits par des conseils scientifiques. Des contrats sont conclus avec des laboratoires publics de recherche (organismes de recherche ou universités) ou avec le secteur privé. Dans le cadre des décisions du CIRST (Comité interministériel de la recherche scientifique et technique) le 1er juin 1999, les programmes nouveaux porteront sur la biodiversité et ses atteintes (biodiversité et pratiques agricoles, invasions biologiques), et les actions du ministère seront renforcées sur les risques naturels, la sécurité environnementale, l’eau et l’environnement, ainsi que la ville. B.– LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES Les dotations que le ministère de l’Environnement consacre à la protection de la nature, des sites et du paysage augmenteront de 13 % en 2000. Rappelons qu’elles avaient déjà progressé de 8,3 % en 1998 et de 19,7 % en 1999. En effet, les crédits passeront de 661,5 à 747,4 millions de francs. Cette progression concerne essentiellement les titres III et IV, puisque les crédits de paiement des dépenses en capital resteront stables (+ 0,2 %), les autorisations de programme n’augmentant, quant à elles, que de 4,2 %.
1.– Le fonds de gestion des milieux naturels Aux termes de l’article 33 de la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, le Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) contribue au financement des projets d’intérêt collectif concourant à la protection et à la réhabilitation des milieux et des habitats naturels. De plus, sa mise en œuvre prend en compte les orientations du futur schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux. Le FGMN assure le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique relevant principalement des mesures de gestion contractuelles. Il s’agit, sur la base des orientations du schéma des espaces naturels et ruraux et en partenariat avec les collectivités locales, le monde associatif et l’Union européenne : d’actualiser et de pérenniser les inventaires de diversité biologique ; de modéliser, par types d’habitat, les règles de gestion ; de gérer sur ces bases les habitats et les territoires ; d’effectuer des travaux de génie écologique ; de soutenir, dans un cadre conventionnel, les propriétaires et les exploitants qui, d’une part apportent leur concours à la préservation des milieux naturels dans le réseau Natura 2000 ou, d’autre part, subissent un handicap économique du fait de la présence de certaines espèces protégées ; enfin, d’assurer le suivi écologique des espaces et espèces ainsi gérés en développant la capacité d’expertise des services déconcentrés. Le FGMN a été doté pour la première fois en loi de finances pour 1999 de 164,1 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Il s’élève pour 2000 à 241,9 millions de francs, soit une progression de 47,4 % par rapport au budget de 1999.
Ces crédits seront affectés aux actions suivantes : · la poursuite de la mise en œuvre du réseau Natura 2000, notamment pour l’élaboration des documents d’objectifs et le soutien, sur une base contractuelle, des activités menées par les propriétaires et les exploitants dans les sites du réseau (106,9 millions de francs ) ; · la mise en œuvre du schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux (3 millions de francs) ; · l’amélioration des connaissances scientifiques et techniques de la biodiversité (33,8 millions de francs ) et des écosystèmes forestiers pour en assurer une gestion conservatoire appropriée en liaison avec les intérêts de la sylviculture (4,2 millions de francs ) ; · les moyens alloués aux parcs naturels régionaux et à ceux dont la charte sera renouvelée (54,9 millions de francs ), ainsi qu’aux conservatoires régionaux d’espaces naturels (7,8 millions de francs) et aux réserves de biosphère (0,6 million de francs) ; · le développement du réseau des conservatoires botaniques nationaux (+6,6 millions de francs) ; · l’accompagnement de la démarche internationale en faveur de la protection des coraux, avec la création d’un comité de l’initiative française pour les récifs coralliens (+0,8 million de francs) ; · la capacité donnée aux services déconcentrés du ministère d’obtenir des expertises techniques qui les aident à prendre les décisions en matière d’environnement (10 millions de francs) ; · la réalisation des programmes d’intérêt communautaire bénéficiant d’un financement européen (8,7 millions de francs) ; · l’adoption en milieu agricole de mesures soucieuses de respecter l’environnement (5,1 millions de francs). 2.– La mise en œuvre du réseau Natura 2000 Le réseau Natura 2000 est un réseau écologique européen destiné à préserver la biodiversité, en assurant le maintien, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des habitats d’espèces de faunes et de flore d’intérêt communautaire. Le réseau Natura 2000 est composé des sites relevant des directives européennes « oiseaux » et « habitats », datant respectivement de 1979 et 1992. Il s’agit de promouvoir une gestion adaptée de ces habitats tout en tenant compte des exigences économiques, sociales et culturelles ainsi que des particularités régionales et locales. Ainsi, le réseau Natura 2000 n’a pas pour objet de faire des « sanctuaires de nature » où toute activité humaine serait proscrite : il n’y a donc pas d’interdiction a priori et générale de la chasse dans les zones « Natura 2000 ». Chaque État membre doit réaliser un inventaire des sites visés par ces directives, puis envoyer ses propositions à la Commission européenne. La liste des sites d’importance communautaire sera établie par celle-ci en accord avec les États membres, afin de constituer un réseau cohérent. Les États membres désigneront alors officiellement leurs sites, cette dernière phase s’étalant jusqu’en 2004. Entre 1995 et 1998, l’application de la directive a connu bien des vicissitudes en France. Pourtant, les inventaires préalables, coordonnés par la DIREN et le Muséum National d’histoire naturelle, ont été achevés au début de 1996. Ils avaient conduit à identifier 1.316 sites répondant aux critères de la directive. Mais, une première phase de consultations élargies a provoqué un fort mouvement d’opposition orchestré par les représentants des propriétaires privés (forestiers en particulier), des chasseurs et d’une partie du monde agricole. Puis, le gouvernement de M. Alain Juppé a bloqué l’ensemble des concertations et des travaux en cours, de juillet 1996 à mars 1997. Le processus de mise en place du réseau Natura 2000 a été relancé par Mme Dominique Voynet en août 1997. Un comité national de suivi a été créé qui regroupe notamment des représentants d’élus, des propriétaires et des usagers de la nature. Des groupes de travail thématiques issus de ce comité sont chargés d’apporter des précisions sur certaines notions comme par exemple la notion de « perturbation », la notion de « détérioration » ainsi que sur l’évaluation des coûts de gestion des futurs sites Natura 2000. Afin d’éviter que la France ne soit condamnée, la ministre a, par circulaire en date du 11 août 1997, demandé aux préfets d’établir une première liste de sites dont la transmission ne pose a priori pas de problème. Les préfets disposaient de deux mois pour établir cette liste, alors que le décret du 5 mai 1995 prévoit que le délai de consultation des différents acteurs locaux est d’au moins quatre mois. C’est pour cette raison que le Conseil d’État a annulé les trois premières listes (répertoriant 535 sites au total) transmises à la Commission européenne. Cette décision n’aura dans les faits aucune conséquence, puisque les listes ultérieures (qui reprennent ces sites initiaux) ont été établies en respectant les dispositions du décret de 1995. L’établissement de la liste nationale des sites Natura 2000 est en cours d’achèvement. Depuis les premières propositions transmises à l’automne 1997, cinq autres envois successifs ont été réalisés en 1998 et 1999, portant la proposition française à 1.029 sites couvrant environ 2,7 millions d’hectares de superficie terrestre (soit 4,9 % du territoire).
Un programme expérimental pour définir les modalités de gestion de sites Natura 2000, soutenu financièrement par la Commission européenne au titre du fonds Life, a été engagé sur 36 sites en 1996. Ce programme a permis d’examiner en concertation avec les acteurs locaux et en vraie grandeur, les approches, les méthodes et le contenu des futurs documents d’objectifs. L’opération a aussi permis de mettre au point un guide méthodologique pour l’élaboration généralisée de ces documents dans les autres sites. Sur la base des résultats de ces programmes, des instructions ont été données aux préfets en début d’année 1999, pour qu’ils commencent la réalisation du document d’objectifs sur les sites proposés dans le cadre d’une concertation se déroulant au sein d’un comité de pilotage local associant tous les interlocuteurs concernés. Ce document-cadre doit fixer les orientations de gestion et les moyens financiers d’accompagnement. Il sera le document de référence au plan régional comme au plan européen, pour une gestion équilibrée des territoires mais aussi pour l’obtention des cofinancements nationaux, européens et locaux. Pour aider à l’élaboration de ces documents, le ministère de l’Environnement fait procéder à la rédaction de cahiers d’habitats sous l’égide du Muséum d’histoire naturelle. Ces cahiers d’habitats, réalisés en étroite liaison entre des scientifiques et des gestionnaires, donneront, pour chaque type d’habitat naturel ou habitat d’espèces, les exigences écologiques et les préconisations de gestion des habitats. Ces documents ne seront nullement normatifs, mais constitueront une aide appréciable pour tous les acteurs locaux qui disposeront d’une information appropriée. 3.– Le développement du réseau d’espaces naturels Les espaces naturels sont gérés par des établissements publics ou dépendant directement de l’État pour leur mise en œuvre. Globalement, les crédits qui y seront consacrés en 2000 augmenteront de 23,8 millions de francs, pour atteindre un total de 436,5 millions de francs. Une part importante de cette augmentation profitera aux parcs nationaux. Les crédits qui leur sont consacrés passeront, en effet, de 184,1 millions de francs à 195 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement (dont 8,7 millions de francs consacrés aux dépenses d’investissement pour les parcs à l’étude). Ces crédits supplémentaires permettront notamment la création de 19 emplois dans les parcs, dont 13 pour le futur parc marin de Corse (pour un montant de 4,2 millions de francs). Le ministère a consacré dans son budget de 1999 et prévoit dans celui pour 2000 des moyens relativement importants pour la création de nouveaux parcs nationaux. Il travaille actuellement sur trois projets de création de parcs, tous en phase opérationnelle : projet de Parc national de la forêt tropicale de Guyane, projet de Parc national marin de Corse et projet de Parc national marin de la mer d’Iroise. Lors de son discours d’ouverture du 50ème anniversaire de l’Union internationale pour la conservation de la nature en novembre 1998, le Premier ministre a exprimé le vœu que ces trois projets de parcs soient créés au tout début du troisième millénaire. Parmi ces trois projets, un seul concerne le milieu strictement terrestre, le Parc national de la forêt tropicale de Guyane, et les deux autres privilégient les milieux marins. Le futur Parc national marin de Corse, qui concernerait une superficie marine de 100.000 hectares et littorale de 40.000 hectares entre Piana et Calvi, a fait l’objet d’un avant-projet qui a donné lieu, en 1996, à de premières délibérations favorables des collectivités locales et des chambres consulaires, du Conseil national de la protection de la nature en février 1997 et du comité interministériel des parcs nationaux en mai 1997. Le dossier a été pris en considération par le Premier ministre par arrêté du 18 septembre 1997. Un chargé de mission a été nommé en février 1997 et un comité de pilotage a été mis en place en octobre de la même année. Les travaux de ce comité et du chargé de mission permettront de soumettre le projet de décret de création du parc à l’enquête publique, au cours du dernier trimestre de 1999. Le projet de création d’un Parc national de la mer d’Iroise, lancé en 1990, est moins avancé. En mai 1991, le préfet a confié au parc naturel régional d’Armorique la réalisation d’une étude de faisabilité terminée en 1993 et mis en place un comité de pilotage mais, faute de moyens, le projet ne progressait pas. Le Premier ministre a décidé d’engager la procédure de création en octobre 1995 et un chargé de mission a été mis en place en septembre 1996. Le document d’intention devrait être présenté à l’automne 1999 au comité de pilotage. Le projet de Parc national de la forêt tropicale de Guyane constitue une priorité depuis l’engagement sur la diversité biologique pris par la France à la Conférence de Rio de 1992. Cette idée de parc national faisait suite aux nombreuses études qui, depuis plus de vingt ans, avaient démontré l’intérêt scientifique et la richesse biologique exceptionnelle de la forêt guyanaise et avaient conclu à l’intérêt de mettre en place un système de protection adapté. En octobre 1994, avaient été arrêtées les grandes lignes d’un premier projet dont la délimitation territoriale était affinée en décembre 1995. A la suite de concertations avec l’ensemble des partenaires locaux, un deuxième projet est en cours d’élaboration depuis 1997. Il a été transmis aux élus au début de 1999. Cependant, il semble que la région ait opté pour une logique d’attente, considérant le projet de parc comme un élément du débat en cours sur l’évolution du statut de la Guyane. De même, les crédits consacrés aux réserves naturelles progresseront en 2000 de 12,1 millions de francs, les dépenses ordinaires et crédits de paiement passant de 54,6 à 66,7 millions de francs. En août 1999, la France comptait 146 réserves naturelles protégeant 451.700 hectares et 31 projets en cours d’instruction. De 1996 à 1998, 16 réserves ont été classées. Deux l’ont été depuis le début de l’année (la Pointe de Crivet dans les Ardennes, la baie de l’Aiguillon en Charente-Maritime) et cinq à sept nouveaux projets sont susceptibles d’aboutir d’ici à la fin de l’année, huit autres en 2000 et cinq en 2001. Les crédits consacrés au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres seront en légère diminution, passant de 150,4 à 149,4 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Outre un transfert de 12,7 millions de francs en provenance des dépenses en capital, l’augmentation des dépenses de fonctionnement permettra la création de cinq emplois, portant l’effectif de l’établissement à 46 personnes en 2000. Ce mouvement devrait se poursuivre au cours des prochaines années en liaison avec l’accroissement du patrimoine du Conservatoire. Au total, une quinzaine de postes pourrait être créée au cours des quatre prochaines années, pour permettre au Conservatoire de remplir sa mission dans de bonnes conditions. Comme annoncé lors du cinquantième anniversaire de l’Union internationale de la conservation de la nature (UICN) à Fontainebleau, le projet de budget prévoit l’affectation d’une subvention d’un million de francs au renforcement de la participation d’organisations non gouvernementales et d’experts français aux commissions de l’UICN chargés de définir les normes et les politiques applicables à la conservation de la nature. De plus, la France entend renforcer sa coopération technique avec un certain nombre de pays dans ce domaine. 4.– La protection de la faune et de la flore a) Les grands axes de la politique de protection La France a signé en juin 1992 la convention-cadre de Rio sur la diversité biologique. Elle l’a ratifiée le 1er juillet 1994. En la ratifiant, elle s’est, comme les autres États parties, engagée à mettre en place une politique de conservation de la diversité biologique sous la forme d’une stratégie nationale, comprenant notamment la conservation in situ et ex situ des espèces de la faune et de la flore sauvages. Le « programme d’action pour la faune et la flore », publié en 1996, affiche cette stratégie nationale pour plus de 100 espèces sauvages. Ce document, qui souligne l’importance de la France à l’échelle européenne et même mondiale pour sa richesse faunistique et floristique, met aussi en lumière les fortes menaces qui pèsent sur ce patrimoine. Sur 534 espèces de vertébrés par exemple, 109 sont menacées – dont 38 en danger – alors que huit espèces de vertébrés ont disparu depuis 1850. Les groupes de mammifères les plus menacés sont les chauves-souris, les cétacés, les carnivores. Les amphibiens sont encore plus menacés que les mammifères. Le ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, en collaboration avec de nombreux partenaires, doit mettre en œuvre des plans d’actions pour les espèces ou groupes d’espèces en danger, conformément à la stratégie affichée dans le cadre de la convention de Rio. Les actions prioritaires à mener portent sur les espèces animales les plus menacées et dont la sauvegarde passe par leur prise en compte dans les activités agricoles et forestières. Ces activités doivent être adaptées, avec le soutien de la collectivité publique, pour cohabiter avec ces espèces animales. En 2000, il est prévu de développer de façon significative les actions engagées pour la préservation de la diversité biologique et pour la conservation du patrimoine naturel dans le cadre, notamment, du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN). La politique de conservation de la faune et de la flore bénéficie également des mesures de protection et de gestion des habitats, qu’elles soient du domaine réglementaire (parcs nationaux, réserves naturelles, arrêtés de biotope, réserves de chasse et de faune sauvage), relèvent de politiques d’acquisitions foncières ou soient du domaine contractuel (notamment les périmètres d’actions agri-environnementales, les zones du réseau Natura 2000). Les efforts seront poursuivis pour que la mise en œuvre de ce réseau permette la conservation des espèces animales et végétales les plus remarquables et les plus sensibles et pour que la politique agricole commune – ainsi qu’au plan national, les futurs contrats territoriaux d’exploitation – permettent d’intégrer la conservation de la faune et de la flore sauvages. En matière de faune sauvage, l’augmentation de certaines populations animales (cas des grands cormorans) ainsi que la présence ou le retour de grands carnivores (ours, lynx, loup) conduisent à mettre en œuvre des stratégies de gestion de ces populations et prenant en compte la compétition de ces prédateurs avec les activités humaines, notamment le pastoralisme. Dans le cas des grands carnivores et notamment du loup, une stratégie concertée avec le ministère de l’Agriculture est en cours d’élaboration visant à assurer la conservation de l’espèce sur notre territoire tout en favorisant un pastoralisme durable. Elle vise surtout une gestion intégrée de l’espèce avec un accompagnement public de l’adaptation des pratiques pastorales ou cynégétiques. Cette stratégie envisage un zonage du territoire permettant, dans certains cas ou certaines zones, l’élimination d’individus posant problème. Elle privilégie également la mise en œuvre de mesures de prévention des dégâts par rapport à l’indemnisation. En matière de flore sauvage, le développement du réseau des conservatoires botaniques nationaux sera poursuivi pour couvrir, à terme, l’ensemble du territoire national. Le réseau des conservatoires botaniques nationaux est un outil original au plan international. Forte de cette expérience, la France participe activement au réseau européen « Planta Europa », qu’elle a contribué à mettre en place et qui réunit les acteurs de la conservation de la biodiversité végétale de l’Union européenne et de divers pays d’Europe centrale et orientale. Le projet de budget pour 2000 prévoit 7,4 millions de francs de mesures nouvelles. Celles-ci permettront notamment : · d’accompagner le retour du loup dans les Alpes françaises notamment dans les Alpes du Nord (+ 1,3 million de francs) ; · de soutenir la création de nouveaux conservatoires botaniques nationaux (Antilles, Poitou-Charente) et l’implantation d’antennes des conservatoires existants (+ 2 millions de francs) ; · de développer des plans d’action pour des espèces menacées telles que le vison d’Europe, les chauves-souris, les mammifères marins, la vipère d’Orsini, les tortues marines, la loutre, le grand hamster, etc. (+ 2 millions de francs) ; · de donner les moyens aux préfets dans le cadre de la déconcentration de constituer les commissions consultatives dans le cadre de la procédure relative aux établissements détenant des animaux de la faune sauvage (+ 0,6 million de francs). b) Le cas de la Caulerpa taxifolia En ce qui concerne la flore sauvage, le cas de la Caulerpa taxifolia mérite une attention accrue des pouvoirs publics. Caulerpa taxifolia est une algue tropicale qui se développe sur tous les substrats (roche, sable, vase, herbiers) entre 1 et 30 mètres de profondeur. Elle a également été repérée à des profondeurs plus grandes (jusqu’à près de 100 mètres) mais à une densité plus faible. Cette algue s’adapte à toutes les conditions du milieu (dans les ports et dans les eaux éloignées de toutes sources de pollution). Elle est susceptible de résister trois mois à des températures basses (10°), ce qui la distingue des autres caulerpa tropicales. L’algue se propage par simple bouturage et étouffe, par recouvrement, les autres algues et les nombreux herbiers de posidonie. Or, ces derniers sont des lieux privilégiés pour l’alimentation ou la reproduction de nombreuses espèces de poissons. Globalement, dans les écosystèmes typiques de la Méditerranée envahis par l’algue, on assiste donc à une baisse de la biodiversité. Ce phénomène explique le surnom d’« algue tueuse » qui est parfois donné à la caulerpa taxifolia, notamment dans les médias. L’apparition de l’algue en Méditerranée, où elle a été repérée pour la première fois en 1984, a suscité une longue polémique scientifique sur ses origines et donc un débat sur les responsabilités. Alors que la thèse de l’introduction accidentelle par rejet d’un aquarium était la plus communément répandue, quelques scientifiques ont avancé l’hypothèse d’une mutation de la caulerpa mexicana qui aurait migré depuis la Mer Rouge. Mais, pendant la polémique, la prolifération a continué. D’un mètre carré en 1984, l’algue couvre aujourd’hui plus de 4.600 hectares de la Grèce à l’Espagne, l’essentiel se situant cependant entre Gênes et Toulon. C’est cette rapidité de prolifération qui inquiète et qui a conduit les scientifiques à renoncer à l’idée d’une éradication totale pour se concentrer sur les moyens de lutter contre sa progression. La voie « naturelle » semble fermée. En effet, l’algue contient des toxines qui la protègent des poissons brouteurs. L’utilisation d’espèces particulières de limaces est étudiée, mais il existe une certaine réticence, au nom du principe de précaution, à utiliser une telle solution. Plusieurs autres solutions techniques ont été envisagées et, parfois, testées. C’est le cas, en septembre dernier, d’une solution cuivrée (au large de Saint-Mandrier dans le Var) ou d’un procédé fondé sur l’électrolyse du cuivre (à La Croix-Valmer dans les Alpes maritimes). En Croatie, des bâches de plastique noir sont étendues sur l’algue afin d’arrêter la photosynthèse. Reste l’arrachage systématique par des plongeurs. Solution empirique, longue et fastidieuse, mais à laquelle semble prêtes les fédérations et organisations professionnelles de plongeurs, si le ministère de la Jeunesse et des Sports leur donne des directives précises. Cette solution sera efficace si la zone à traiter ne dépasse pas quelques mètres carrés et plus difficile sur les zones de plus grande étendue. Mais, c’est la seule disponible, la seule qui ne présente aucun risque au plan écologique : elle pourrait donc être retenue pour contenir la prolifération de l’algue et traiter les zones nouvellement colonisées. Face à la prolifération de l’algue, les pouvoirs publics ne sont pas restés totalement inactifs. Une réglementation destinée à limiter l’expansion de cette algue est en vigueur depuis l’arrêté interministériel du 4 mars 1993. Ses dispositions ont été prorogées par les arrêtés du 2 mars 1998 et du 9 mars 1999. L’homme étant réputé être le principal vecteur de prolifération de l’algue, ces règlements visent à encadrer des pratiques qui favorisent sa dissémination en tout temps et sur tout le territoire métropolitain. La vente, l’achat, l’utilisation et le rejet en mer de tout ou partie des spécimens de Caulerpa taxifolia sont interdits, le ramassage et le transport sont soumis à l’autorisation préalable du préfet. Après le séminaire scientifique que l’Académie des sciences a organisé à la demande du ministère en mars 1997, un plan d’action interministériel a été adopté pour être mis en œuvre en liaison avec les autres pays méditerranéens. Ce plan comprend un volet de recherche, un volet d’observation, un volet prévention et moyens de lutte. Les structures de ce plan d’action interministériel ont été mises en place : comité de pilotage, conseil scientifique et groupe de communication. Le projet de budget pour 2000 prévoit, au titre de ce plan, l’inscription de 1,5 million de francs de crédit (dont 0,5 million de francs de crédits de paiement au titre V) et 1 million de francs d’autorisation de programme. La question de la prévention et du contrôle de la Caulerpa taxifolia a fait l’objet, le 27 janvier dernier, du dépôt de trois propositions de loi identiques, présentées respectivement par M. André Aschieri et plusieurs de ses collègues du groupe RCV (n° 1344), par M. Pierre Lellouche et les membres du groupe RPR (n° 1348) et par Mme Michèle Rivasi et les membres du groupe socialiste (n° 1349). Ces propositions de loi entendent obliger les préfets maritimes à mettre en place une information permanente dans tous les lieux publics des zones touchées. Les personnes découvrant la présence de l’algue devraient alerter les autorités et tous les usagers de la mer seraient tenus de nettoyer « (leurs) engins de mouillage, engins de pêche et matériels de plongée » et les propriétaires de navires de mettre en place des systèmes de filtrage. Elles visent également à contraindre l’État et les collectivités locales à élaborer une « stratégie d’éradication et de contrôle » de l’algue. Comme le notent les auteurs des propositions de lois « plus de trois cents travaux scientifiques, ainsi que de nombreuses rencontres scientifiques sur le sujet, font aujourd’hui de l’algue Caulerpa taxifolia l’espèce marine envahissante la mieux documentée du monde ». L’heure n’est donc plus à de nouveaux travaux de recherche, mais à la définition d’une stratégie durable d’éradication et de contrôle, assurée de la pérennité de ses moyens de mise en œuvre. En effet, parce que, outre ses conséquences sur la faune et la flore marines, l’expansion de l’algue commence à peser sur certaines activités économiques (pêche, plongée sous-marine et donc tourisme), l’élaboration et la mise en œuvre d’une telle stratégie s’avèrent aujourd’hui urgentes. C.– LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L’EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES Les crédits inscrits au budget du ministère de l’Environnement seront en très léger recul en 2000 (– 0,6 %). Si les dépenses ordinaires augmenteront de 7,8 %, passant de 83 à 89,5 millions de francs, les dépenses en capital diminueront de manière sensible, tant en autorisations de programme (– 3,9 %) qu’en crédits de paiement (– 4,4 %). Cette présentation budgétaire ne prend pas en compte le transfert annuel de 22 millions de francs en provenance des ministères de l’Agriculture et de l’Equipement pour les plans risques et Loire grandeur nature. Cette présentation n’inclut pas, non plus, les fonds de concours des agences financières de bassin Le budget de l’eau en 2000 ne comporte pas de mesures nouvelles et connaîtra une répartition légèrement différente de celle des budgets des années 1998 et 1999 : en effet, comme suite aux remarques de la direction du budget, une part des dépenses du titre V, consacrées au financement d’études générales, a été redéployée sur le titre III qui a vocation à financer ce type d’études. Par ailleurs, la part du budget de l’État consacrée à la politique de l’eau financera exclusivement les dépenses correspondant à des missions régaliennes : police de l’eau, annonce des cures, plans Loire et risques. Les dépenses relatives à la connaissance seront désormais financées par le nouveau Fonds national de solidarité pour l’eau, créé par le projet de loi de finances. La majeure partie de ces dotations est consacrée à la mise en œuvre des plans gouvernementaux décidés les 4 et 24 janvier 1994 : le plan Loire et le plan décennal de restauration des rivières, prescrits au titre de la prévention des inondations dans le cadre du programme pluriannuel de prévention des risques naturels.
1.– Le fonds national de solidarité pour l’eau Les moyens consacrés à la politique de l’eau ne se limiteront donc pas, l’année prochaine, au budget stricto sensu du ministère de l’Environnement. En effet, l’article 31 du projet de loi de finances institue un prélèvement de solidarité sur l’eau et apporte un certain nombre de modifications au compte d’affectation spécial n° 902–00 « Fonds national de développement des adductions d’eau » (FNDAE). Ce compte d’affectation spéciale sera désormais intitulé « Fonds national de l’eau » et sera composé de deux sections : · la première reprend l’intitulé et l’ensemble des caractéristiques du FNDAE, tant en recettes qu’en dépenses ; comme ce dernier, elle reste rattachée au ministère de l’Agriculture ; · la seconde est intitulée « Fonds national de solidarité pour l’eau » (FNSE) et est rattachée au ministère de l’Environnement. L’article 31 du projet de loi de finances précise les recettes et les dépenses du FNSE. Outre des recettes diverses et accidentelles, l’essentiel des recettes du FNSE est constitué par le prélèvement de solidarité pour l’eau versé à l’État par les agences financières de bassin. Son montant et sa répartition sont déterminés chaque année en loi de finances. Le prélèvement est réparti pour deux tiers en fonction de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d’intervention et, pour le dernier tiers, en fonction de la part de chaque bassin dans la population française. Ce prélèvement se substitue aux deux fonds de concours créés au cours des dernières années : le premier créé en 1997 et destiné au financement des travaux relatifs à la restauration des rivières et aux zones d’expansion des crues (110 millions de francs annuels), le second institué en 1999 et destiné au financement supplémentaire des moyens techniques de la politique de l’eau (140 millions de francs annuels). En 2000, ce prélèvement atteindra 500 millions de francs, ce qui représente donc 250 millions de francs de moyens supplémentaires. Pour 2000, sa répartition est la suivante : agence Seine-Normandie (178,5 millions de francs, soit 35,7 % du total), agence Rhône-Méditerranée-Corse (115,2 millions de francs, 23 %), agence Loire-Bretagne (79,7 millions de francs, 15,9 %), agence Adour-Garonne (46 millions de francs, 9,2 %), agence Rhin-Meuse (42,3 millions de francs, 8,5 %) et agence Artois-Normandie (38,3 millions de francs, 7,7 %). Les dépenses retracées par la FNSE sont notamment constituées par : · les investissements relatifs à la restauration des rivières et des zones d’expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l’assainissement outre-mer, à l’équipement pour l’acquisition de données ; · les subventions d’investissement relatives à la restauration des rivières et des zones d’expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l’assainissement outre-mer, à la restauration de milieux dégradés, aux économies d’eau dans l’habitat collectif social, à la protection et à la restauration des zones humides ; · les dépenses d’études relatives aux données sur l’eau, les frais de fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l’eau et les actions de coopération internationale ; · les subventions de fonctionnement au Conseil supérieur de la pêche ainsi qu’aux établissements publics, associations et organismes techniques compétents pour leurs interventions au titre de la politique de l’eau ; · les interventions relatives aux actions d’intérêt commun aux bassins et aux données sur l’eau. Pour 2000, les actions qui seront financées par le FNSE sont les suivantes.
2.– La mise en œuvre du plan Loire, grandeur nature Arrêté en comité interministériel en janvier 1994, le programme décennal pour la Loire, baptisé « Loire, grandeur nature », poursuit trois objectifs : · améliorer la sécurité des personnes et des biens en cas de crue exceptionnelle de la Loire ; · améliorer la satisfaction des besoins quantitatifs et qualitatifs en eau ; · mener des actions de préservation, de protection et de mise en valeur du patrimoine, exceptionnel et fragile, que constitue le lit du fleuve sur la grande majorité de son parcours. En 1994, la réalisation du plan était évaluée à 1,8 milliard de francs de travaux, dont près de 700 millions de francs apportés par l’État. Son contenu a fait l’objet d’un réexamen depuis 1998, compte tenu des évolutions intervenues depuis son lancement et du résultat des études menées. 1999 est à cet égard une année de transition. Les études et travaux expérimentaux préconisés en première phase sont arrivés à terme. Leurs résultats ont permis de proposer des orientations pour la deuxième phase du plan Loire. Afin de profiter de l’opportunité de mettre en phase le plan Loire avec les prochains contrats de plan État-Régions (2000-2007), la durée de cette deuxième phase a été portée à sept ans et le contenu en sera négocié au second semestre 1999 avec les régions concernées. Les contrats de plan seraient dotés d’une enveloppe spécifique de crédits d’État fixée à 705 millions de francs, ce qui montre sa volonté de s’engager au-delà de ce qui avait été prévu lors du lancement du plan en 1994. L’État propose de porter son effort durant la deuxième phase du plan Loire : · sur la poursuite des actions de préventions des inondations pour lesquelles il propose d’engager 340 millions de francs en partenariat avec les collectivités locales, ce qui devrait permettre d’engager près de 1.000 millions de francs dans ce domaine de 2000 à 2006, en donnant la priorité aux actions de réduction de la vulnérabilité des zones inondables, au renforcement du réseau d’alerte et au renforcement des levées de la Loire, ainsi qu’à la poursuite de la restauration du lit ; en complément, l’État maintiendra son effort sur l’entretien courant du lit à hauteur de 10 millions de francs par an ; · sur la restauration de la qualité des eaux et des milieux naturels aquatiques des vallées ligériennes, pour laquelle il propose d’engager 145 millions de francs en complément des aides que pourra apporter l’agence de l’eau Loire-Bretagne. · sur la mise en valeur et la promotion des vallées ligériennes, pour lesquelles sera engagé un programme interministériel de 220 millions de francs de crédits d’État, faisant intervenir conjointement les budgets de l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et ceux des Transports, du Tourisme et de la Culture. Le contenu de ce programme sera négocié entre l’État et les régions au second semestre 1999. Le comité de bassin Loire-Bretagne sera associé à cette négociation et le préfet coordinateur du bassin coordonnera les négociations pour assurer la cohérence des volets « plan Loire » des différents contrats de plan. L’établissement public d’aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) sera associé à ces négociations en accord avec les régions concernées. Les dotations inscrites en 2000 permettent d’engager la première tranche annuelle de la deuxième étape du plan Loire à concurrence de 72 millions de francs en ce qui concerne le budget de l’environnement (à comparer à l’enveloppe de 500 millions de francs sur sept ans retenue le 23 juillet 1999). Par ailleurs, l’analyse de la situation en matière de gestion de la ressource en eau a conduit en revanche l’État à ne plus juger utile d’accorder d’aide pour le développement de nouveaux stockages d’eau et notamment à ne pas accorder de subvention pour la construction du barrage de Chambonchard. L’évolution prévisible des prélèvements d’eau dans la vallée du Cher ne justifie pas, en effet, un ouvrage aussi largement dimensionné, puisque le seul barrage de Rochebut qui existe déjà permettrait de faire face à un accroissement de 40 % des prélèvements dans la vallée du Cher où les prélèvements n’ont pas globalement augmenté depuis plus de dix ans. Le gouvernement a proposé aux collectivités concernées un programme alternatif à la réalisation de ce barrage qui permet d’assurer une alimentation satisfaisante en eau potable et industrielle et un bon fonctionnement du milieu aquatique. Les deux volets du plan « Loire, grandeur nature », dans le domaine de la sécurité des hommes et la restauration des milieux naturels aquatiques, s’inscrivent durant les années 1994 à 1999 dans le programme décennal de prévention des risques naturels engagé en janvier 1994 et sont financés sur les mêmes lignes budgétaires de l’État, en ce qui concerne les interventions du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement. Le troisième volet initial du plan « Loire, grandeur nature », correspondant à l’amélioration de la ressource en eau, où l’intervention budgétaire de l’État est assurée par le ministère de l’Agriculture au titre de la compensation des prélèvements agricoles, en complément de l’aide apportée par l’agence de l’eau, ne fait en revanche pas partie du programme décennal de prévention des risques naturels arrêté le 24 janvier 1994. D.– LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES Les crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques avaient presque été multipliés par 6 entre 1998 et 1999, en raison de la création de la TGAP et du remplacement des taxes affectées à l’ADEME par des subventions transitant par le budget du ministère de l’Environnement. En 2000, ces crédits seront encore en augmentation sensible (+ 4,5 %) en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Ceux-ci passeront en effet de 2.192,7 millions de francs à 2.290,6 millions de francs. Pour leur part, les autorisations de programme augmenteront de 8,5 %, passant de 1.827,6 à 1.982,4 millions de francs .
1.– La prévention des risques naturels La prévention repose avant tout sur la connaissance du risque et sur la maîtrise de l’aménagement des zones identifiées comme vulnérables. C’est pourquoi la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement a institué un nouvel outil, le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPR), remplaçant les nombreux documents existants (plans d’exposition aux risques, périmètres délimités en application de l’article R.111–3 du code de l’urbanisme, plans de surfaces submersibles, plans de zones sensibles aux incendies de forêts). Il constitue un cadre modulable et facilement adaptable au contexte local et est établi suivant une procédure déconcentrée. En 1994, un programme sur 5 ans avait été établi dans chaque département, afin que les 2.000 communes les plus vulnérables soient couvertes par un plan de prévention des risques en l’an 2000. Cette programmation a été réactualisée en 1998, conformément à l’objectif défini par l’instance d’évaluation de la politique de prévention des risques naturels à la fin de 1997, et consistant à couvrir par un PPR 10.000 communes en 2010. Les moyens financiers consacrés à la prise en compte des risques naturels seront fortement augmentés en 2000. Rappelons qu’ils sont passés de 20 millions de francs en 1993 à 67 millions de francs en 1999. Ils atteindront 75,5 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000 (dont 50,5 millions de francs de crédits déconcentrés). Sur le plan technique, la formation des services de l’État en matière de cartographie réglementaire est améliorée par la diffusion à ces services de guides méthodologiques. Au 1er août 1999, 1.831 PPR (soit une augmentation de près de 300 en un an), et anciens plans d’exposition aux risques délimités en application de l’article R 111-3 du code de l’urbanisme, approuvés, étaient recensés, auxquels il convient d’ajouter environ 2.000 plans de surfaces submersibles qui valent également PPR. Par ailleurs, 2.071 PPR ont été prescrits. Près de 2.000 autres documents sont en cours d’élaboration 2.– La lutte contre la pollution de l’air Les moyens affectés à la lutte contre la pollution de l’air augmenteront de 5 millions de francs en 2000, passant de 236,4 à 241,4 millions de francs . Le tableau ci-après précise la répartition de ces crédits selon leur utilisation :
On le voit, l’essentiel des crédits est consacré au fonctionnement et à l’équipement des réseaux de surveillance de la qualité de l’air. Rappelons que la loi du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie précise qu’un dispositif de surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé et sur l’environnement sera mis en place au plus tard : · le 1er janvier 1997, dans les agglomérations de plus de 250.000 habitants ; · le 1er janvier 1998, dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants ; · le 1er janvier 2000, pour l’ensemble du territoire national. Au 1er janvier 1997, 22 des 23 agglomérations de plus de 250.000 habitants faisaient effectivement l’objet d’une surveillance de la qualité de l’air. La dernière, Tours n’a été équipée que courant 1998, après association des collectivités concernées. Parmi les 35 agglomérations de plus de 100.000 habitants, plus de 25 étaient effectivement équipées au 1er janvier 1998. Les autres étaient en cours d’équipement (Lorient, Perpignan, Tours), sur le point d’être équipées après extension du périmètre de compétence d’un réseau existant (Troyes, Maubeuge) ou après création d’une nouvelle association (Valence). Trois agglomérations de départements d’outre-mer étaient également concernées par ces retards. À ce jour, pour deux d’entre elles (Saint-Denis de la Réunion et Fort-de-France à la Martinique), une association de gestion de réseau a été créée, une étude préalable à l’implantation d’un réseau a été réalisée et les premières stations sont en cours de mise en place. Pour la troisième, Point-à-Pitre (en Guadeloupe), une association est en cours de création et une étude préalable va démarrer. Au niveau du territoire national, les 39 associations de gestion de réseaux devraient être en mesure d’assurer, dès le 1er janvier 2000, au travers parfois d’une extension de leur périmètre de surveillance, la couverture de l’ensemble du territoire national, à l’exception toutefois de la Corse où, à ce jour, aucune association n’a encore été créée. La loi du 30 décembre 1996 a également institué un nouvel outil de planification, le plan de déplacements urbains (PDU). Celui-ci est obligatoire dans les 58 agglomérations de plus de 100.000 habitants. Le PDU vise à garantir durablement un équilibre entre liberté de déplacement et préservation de la santé et de l’environnement. Ses principales orientations, décrites dans la loi sur l’air, portent sur la diminution du trafic automobile, avec, en parallèle, un développement des transports collectifs ; un aménagement du réseau principal de voirie d’agglomération ; l’organisation du stationnement ; les transports et la livraison de marchandises ainsi que l’encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques à favoriser le transport de leur personnel par les transports en commun ou le covoiturage. À l’exclusion du PDU de la région Ile-de-France, dont la maîtrise d’ouvrage est dévolue à l’État, l’élaboration du plan relève de la responsabilité de l’autorité locale compétente pour l’organisation des transports urbains à l’intérieur du périmètre de transports urbains concerné. Pour les 57 agglomérations extérieures à l’Ile-de-France, ces AOTU sont au nombre de 65. Les informations disponibles à ce jour montrent que les agglomérations concernées se sont toutes, peu ou prou, engagées dans l’élaboration de leur PDU. Seule, Lyon a approuvé son PDU en octobre 1997, mais dix autres ont d’ores et déjà validé leur projet (Aubagne, Orléans, Metz, Rouen, Nice, Bordeaux, Rennes, Lille, Grenoble et Saint-Étienne). Une enquête, réalisée récemment en concertation avec le groupement des autorités responsables des transports et le centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques indique que 28 des 50 agglomérations ayant répondu se situent au niveau des phases de pré-diagnostic ou de diagnostic, les autres se répartissant de part et d’autre de ces étapes : une à l’amont, 11 au stade de lancement de la démarche ou de la constitution des structures de travail et 10 en aval, au stade soit de l’élaboration de scénarios contrastés, soit de la finalisation du projet choisi. Ce même travail montre également que, sur les 33 agglomérations ayant avancé une date prévisionnelle d’approbation de leur plan, seule deux d’entre elles envisagent une date postérieure au 31 décembre 2000. Les travaux d’élaboration du PDU d’Ile-de-France se poursuivent : l’étape du diagnostic s’est achevée le 25 juin dernier par la publication du rapport correspondant. L’élaboration des scénarios est en cours et le calendrier prévisionnel retenu pour les phases ultérieures prend en compte celui relatif à l’établissement du plan régional de la qualité de l’air (PRQA). Cet échéancier prévoit une approbation du PDU régional à l’issue du premier semestre 2000, lequel sera consacré aux procédures obligatoires de consultation des collectivités locales et d’enquête publique, prescrites par la loi sur l’air. 3.– La politique relative aux déchets ménagers Depuis 1997, les pouvoirs publics, et notamment l’ADEME, ont intensifié leurs actions en faveur de la réduction de la production des déchets suivant plusieurs axes : éco-conception des produits et des procédés ; évolution des comportements et labellisation des produits. Les moyens mis en œuvre ont porté sur le soutien à la recherche et au développement, le soutien à des opérations exemplaires et l’information des acteurs et du public. · La révision des plans d’élimination des déchets La loi du 13 juillet 1992 relative à l’élimination des déchets a prévu la réalisation de plans d’élimination des déchets, dont les modalités d’élaboration et de révision ont été fixées par décret. A ce jour, 87 départements ont adopté leur plan. Un plan est interdépartemental (Drôme/Ardèche). Par ailleurs, 13 départements doivent encore mener à terme la procédure d’élaboration du plan, parmi lesquels le Cher, la Nièvre et l’Aveyron, dont les plans ont été annulés par les tribunaux administratifs. L’analyse par l’ADEME des plans départementaux adoptés a montré la nécessité d’un recadrage des orientations et des objectifs en matière de gestion des déchets ménagers et assimilés. La circulaire du 28 avril 1998 relative à l’évolution et la mise en œuvre des plans d’élimination des déchets ménagers et assimilés a permis de préciser les orientations souhaitées par le gouvernement. La réorientation voulue doit se traduire par un aménagement des objectifs antérieurement définis dans les plans de façon à intégrer davantage de recyclage matière et organique et de limiter corrélativement le recours à l’incinération et au stockage. Cette circulaire propose en particulier un objectif national de valorisation matière d’au moins la moitié des déchets collectés au titre du service public d’élimination des déchets ménagers. Chacun des plans a fait l’objet d’une analyse personnalisée au regard des objectifs de la circulaire du 28 avril 1998. Sur la base de cette analyse, le ministère a envoyé à chaque préfet un courrier personnalisé pour lui demander de réexaminer le plan départemental afin de prendre en compte les orientations et les objectifs nationaux. Cela doit conduire un certain nombre de départements à réviser rapidement leur plan. Il faut noter que, dans un nombre important de cas, la révision du plan départemental est une obligation réglementaire qui découle des dispositions de l’article 12 du décret du 18 novembre 1996 afin d’intégrer un chapitre sur la valorisation des emballages. Aujourd’hui, 69 départements ont entamé la procédure de révision du plan et 11 autres départements prévoient de l’engager à court terme. · La maîtrise du coût de la gestion des déchets ménagers Le coût de collecte et le traitement des déchets ménagers a pratiquement doublé entre 1990 et 1997, passant de l’ordre de 170 millions de francs par habitant en 1990 à quelque 300 millions de francs par habitant en 1997. Les raisons en sont multiples : · la quantité de déchets ménagers produite chaque année a augmenté de plus de 20 % depuis 1990, pour atteindre 440 kg/an/habitant en 1997 ; · une application plus stricte de la réglementation, en particulier sur les usines d’incinération et les décharges, conduit à une augmentation inéluctable des coûts ; en effet, le coût d’une tonne de déchets traitée dans une installation « hors normes » est de 3 à 5 fois inférieur à celui d’une tonne traitée dans une installation respectant les normes réglementaires ; · la modernisation de la gestion des déchets intégrant collecte séparative, tri et valorisation matière, conduit aujourd’hui, par une amélioration du service rendu, à une augmentation globale du coût des déchets à traiter. Consciente de cette évolution du coût d’élimination des déchets ménagers, le ministère a insisté, dans la circulaire aux préfets du 28 avril 1998, sur la nécessité de maîtriser les coûts de gestion de ces déchets. En 1998, l’augmentation du taux d’aides à l’investissement versées par l’ADEME et l’amélioration du soutien des sociétés agréées (Éco-emballages et Adelphe) aux collectivités locales ont modifié les conditions économiques de l’élimination des déchets ménagers. Il en est de même avec la baisse du taux de TVA de 20,6 % à 5,5 % appliqué au service public d’élimination des déchets ménagers, lorsque la collectivité met en œuvre la collecte sélective et le tri. Cette baisse applicable depuis le 1er janvier 1999, a entraîné deux effets cumulatifs : elle a permis d’une part aux communes pratiquant déjà la collecte sélective et le recyclage de se dégager des marges de financement sur le fonctionnement au profit d’investissements supplémentaires, d’autre part, elle a fortement incité les communes qui ne les pratiquaient pas à investir pour profiter à terme d’économies sur les dépenses de fonctionnement. Enfin, le mécanisme des aides à l’ADEME a été à nouveau révisé en 1999. En effet, l’ADEME a dû faire face, à la fin de 1998, à une très forte croissance du nombre de projets de traitement des déchets ménagers à l’initiative des collectivités locales. Elle a donc été conduite à revoir, malheureusement à la baisse, son système d’aides dans le cadre d’une programmation sur trois ans. En ce qui concerne les déchets, le système d’aide distingue le plus souvent un taux d’aide de référence et un taux plafond de 10 % plus élevé. Ce double mécanisme permet de tenir compte d’une part de la qualité des projets et d’autre part, des contextes locaux spécifiques (zones rurales ou de montagne, DOM). Le système d’aide aux équipements distingue principalement quatre types d’investissement : · les investissements liés à la filière de recyclage des emballages et des journaux-magazines et les déchetteries : le taux d’aide de référence est de 20 % et le taux plafond de 30 % ; ces filières bénéficient fortement de la baisse de la TVA décidée en 1999 ; pour les investissements liés au recyclage des fermentescibles, le taux d’aide sera de 30 % pour le taux de référence et de 40 % pour le taux plafond ; · les investissements liés à l’incinération seront soutenus à hauteur de 5 % sur les équipements et conditionnés à la valorisation énergétique et à la nécessité d’accompagner le projet d’une collecte séparative ; · les investissements engagés par des entreprises ou des collectivités dans le champ concurrentiel : compte tenu des règles communautaires d’encadrement des aides publiques, le taux d’aide sera de 15 % sauf contexte spécifique ; les aides aux actions d’accompagnement visant à la création de chargés de mission dans les chambres de commerce et d’industrie et au sein des collectivités locales bénéficieront d’un taux maximum de 30 %. Les aides concernant les études et l’aide à la décision, la communication et la formation demeurent inchangées. Le dispositif comprend également le soutien à des contrats territoriaux signés avec des groupements intercommunaux, sur une période pluriannuelle, afin d’optimiser les projets et de fédérer les acteurs locaux. La baisse des taux de subventions n’a pas, selon les informations transmises à votre Rapporteur, entraîné d’abandon de projets. Afin de respecter son objectif de servir tous les projets intéressants, l’ADEME a entrepris de mobiliser les départements ou les régions. C’est ainsi que les montants contractualisés avec les départements devraient doubler en 1999, pour atteindre 300 millions de francs environ. Par ailleurs, la création de la TGAP et la substitution de subventions budgétaires aux taxes parafiscales a illustré ses bienfaits. Devenues fongibles, les ressources de l’ADEME peuvent ainsi être réaffectées aisément par son conseil d’administration. Devant l’ampleur des besoins, environ 300 millions de francs de crédits auront été ainsi redéployés vers la politique des déchets, soit plus du tiers des crédits initialement prévus par le budget pour 1999. Malgré cet effort de redéploiement interne, il apparaît que les crédits alloués à l’ADEME seront insuffisants pour aider la totalité des projets déposés auprès d’elle. D’après les informations transmises à votre rapporteur spécial, l’impasse atteindrait 400 millions de francs, justifiant ainsi une inscription de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative. 4.- Le dossier des pneus usagés Comme pour un certain nombre de produits spécifiques, le problème du devenir des pneus usagés prend une acuité grandissante, tant en raison des flux annuels (56,5 millions de pneus, soit 353.000 tonnes) que par l’importance des stocks plus ou moins sauvages, qui polluent les paysages et représentent un risque important pour la sécurité publique en cas d’incendie. Certaines filières parallèles (ensilage agricole, mise en décharges sauvages ou privées, comblement de carrières) permettent de traiter une partie de ces pneus usagés. La filière du recyclage des pneus usagés, quant à elle, reste modeste, puisque seulement 40 % de ceux-ci font l’objet d’un recyclage. Les entreprises de collecte viennent récupérer les pneus usagés dans les différents points de vente (concessionnaires, garagistes, centres-autos) ; ceux-ci sont ensuite triés entre ceux qui peuvent être valorisés ou réutilisés et les autres. La réutilisation consiste dans le rechapage, le marché de l’occasion ou l’exportation, soit environ 100.000 tonnes (soit 28 %, dont les deux tiers pour le rechapage). 12 % des pneus font l’objet d’un broyage, celui-ci variant selon la valorisation envisagée. Le broyage est plus ou moins fin selon que les pneus servent comme combustibles de substitution, essentiellement dans les cimenteries (la combustion d’une tonne de pneus a la même valeur énergétique de 0,7 tonne d’équivalent pétrole) ou comme matériau (sous forme de revêtement routier, objets en caoutchouc, sols d’installations sportives,…). Les décharges ne devant accueillir que des déchets ultimes en 2002, il est indispensable de mettre en place une filière de recyclage et de valorisation des pneus usagés. Un décret est en préparation à ce titre. La principale incertitude concerne le mode de financement de cette filière. Celui-ci pourrait toucher l’aval de la filière du pneu, le détenteur d’un pneu usagé paierait directement le coût de son élimination au repreneur du pneu. Il pourrait aussi, au contraire, peser sur l’amont, au niveau des manufacturiers et des importateurs, la taxe étant répercutée tout au long de la filière jusqu’au consommateur final. Cette seconde solution, analogue au système des accises dont s’inspire la TGAP, présenterait l’avantage de rendre la perception de la taxe plus facile, puisque l’on ne compterait qu’un vingtaine de redevables contre plusieurs milliers dans le premier cas. Enfin, il importe de trouver les solutions permettant de traiter convenablement les pneus aujourd’hui disséminés dans la nature, sans doute plusieurs millions de tonnes. 5.– Le renforcement des moyens de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie A la suite du changement de son équipe dirigeante et conformément aux orientations fixées par ses ministres de tutelle, l’Agence a établi son projet d’entreprise, approuvé par son conseil d’administration en octobre 1998, afin de mieux expliciter ses objectifs, de définir ses priorités et d’améliorer ses modalités de fonctionnement. Ces objectifs, ainsi que les outils de suivi et d’évaluation et les moyens budgétaires et humains correspondants, seront à nouveau précisés dans le cadre d’un contrat pluriannuel à conclure entre l’État et l’agence. En raison de la volonté des pouvoirs publics de relancer vigoureusement la politique de maîtrise de l’énergie et de développement des énergies renouvelables, une dotation supplémentaire de 500 millions de francs a été attribuée à l’agence à partir de 1999 et 100 postes nouveaux ont été créés. Il importait, en effet, de reconstituer des équipes que le relâchement de la politique en ce domaine, constaté depuis le contre-choc pétrolier, avait contribué à disperser. Les opérations retenues concernent notamment la réduction des consommations d’énergie dans les bâtiments et dans certaines branches industrielles, la maîtrise de la demande d’électricité, la poursuite du plan bois-énergie, la relance du programme solaire thermique et les actions de recherche dans les secteurs du photovoltaïque, de la géothermie et de la biomasse. Comme on l’a vu, l’ADEME a rationalisé son système d’aides pour l’ensemble de ses missions. Le nouveau dispositif couvre à la fois tous les secteurs (industrie, agriculture, résidentiel, tertiaire, collectivités, transports) et toutes les missions de l’ADEME (utilisation rationnelle de l’énergie, énergies renouvelables, pollution de l’air). Outre des moyens pour la recherche et le développement et pour des actions de communication, le dispositif comporte quatre niveau d’aides : · l’aide à la décision : le dispositif s’articule autour du conseil (conseils d’orientation et pré–diagnostics) et les études (diagnostics et études de faisabilité) ; le premier est pris en charge à hauteur de 70 % à 90 %, les secondes de 50 % ; · les opérations de démonstration : elles ont pour objectif la première réalisation en grandeur nature d’une technique ou d’un procédé innovant ; elles sont soutenues à hauteur de 30 à 40 % ; · les opérations exemplaires : visant à faire connaître les bonnes pratiques relevant de technologies éprouvées, mais insuffisamment diffusées, elles bénéficient d’un soutien de 30 ou 40 % ; · les aides à l’investissement. La création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), à compter du 1er janvier 1999, a entraîné la suppression à cette même date des cinq taxes fiscales et parafiscales que l’ADEME était chargée de percevoir et de gérer. Sur le plan financier, cette suppression a été compensée par l’octroi d’une dotation budgétaire complémentaire, d’un montant analogue, provenant du ministère de l’Environnement. L’ADEME a été ainsi mise en mesure de poursuivre, dans un cadre institutionnel simplifié, les missions qui lui avaient été confiées, s’agissant de la modernisation de la gestion des déchets, de la dépollution des sols, de la filière « huiles usagées », de la surveillance et de la prévention de la pollution atmosphérique et de l’atténuation des nuisances sonores. Il reste toutefois à remplacer les comités de gestion des anciennes taxes. C’est pourquoi un décret modifiant les structures de l’ADEME sera prochainement publié. Il instituera des commissions nationales des aides, qui examineront les orientations stratégiques, les programmes d’action et les modalités d’intervention de l’agence dans chacun de ses grands secteurs de compétence, et permettront d’y associer l’ensemble des acteurs concernés (ministères, professionnels, collectivités locales, secteur associatif). Conformément aux recommandations formulées en 1995 par l’inspection générale des finances, l’ADEME a également modifié ses relations contractuelles avec les collectivités locales, en séparant les circuits financiers et en clarifiant les responsabilités de chacun. Dans le domaine de l’action internationale, elle a veillé à ne pas intervenir en concurrence avec les opérateurs privés français et à bien distinguer, au niveau comptable, ce qui relève du budget d’intervention et ce qui relève du budget de fonctionnement. En outre, à la demande de ses ministères de tutelle, elle va mettre prochainement en place un système de comptabilité analytique ainsi qu’un dispositif permanent d’évaluation de ses résultats. L’ADEME bénéficie de crédits inscrits au budget de trois ministères, à savoir l’Environnement, l’Industrie et la Recherche. Le tableau ci-dessous récapitule les crédits prévus par le budget pour 2000.
L’augmentation de la subvention de fonctionnement inscrite au budget de l’environnement permettra la création de 25 nouveaux emplois dans les domaines des déchets et de la maîtrise de l’énergie. En ce qui concerne les crédits d’intervention provenant du budget de l’environnement, la progression concerne : · pour les autorisations de programme : les déchets ménagers (+ 98 millions de francs, soit + 12 %), le ramassage des huiles (+ 23 millions de francs, soit + 19,4 %) et la dépollution des sols (+ 12 millions de francs, soit + 11,2 %) ; · pour les crédits de paiement : le ramassage des huiles (+ 23 millions de francs, soit + 19,4 %) et la dépollution des sols (+ 12 millions de francs, soit + 11,2 %).
Laisser cette page blanche sans numérotation. EXAMEN EN COMMISSION Lors de sa séance du 19 octobre 1999, la commission a examiné les crédits de l’Environnement. Après que le Rapporteur spécial eut présenté les grandes lignes de son rapport, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. Évoquant la politique des déchets ménagers, M. Gérard Saumade s’est inquiété du respect de l’échéance 2002 fixée par la loi du 13 juillet 1992. Les retards constatés s’expliquent-ils par l’insuffisance des crédits consacrés à cette politique, ou la politique même mise en œuvre par l’ADEME est-elle en cause ? Il ne faudrait pas, pour se rapprocher de l’objectif fixé, que l’on tolère demain ce qui est interdit par la loi en se contentant de simples changements de terminologie, baptisant par exemple « centres techniques d’enfouissement » de simples décharges. Dans ce cas, les collectivités ayant fait des efforts considérables pour se conformer à l’objectif de la loi de 1992 pourraient légitimement considérer qu’elles ont été abusées. M. Jean-Louis Dumont a regretté que le ministère et l’ADEME n’aient tenu aucun compte du récent rapport du Conseil économique et social sur la politique des déchets ménagers, témoignant ainsi de leur réticence à prendre en compte les idées exprimées par les différents acteurs économiques et sociaux. L’histoire de l’ADEME montre que son action a souffert des multiples variations des crédits qui lui sont consacrés ou des multiples changements intervenus dans ses équipes. Sa politique a donc perdu en lisibilité. De plus, l’agence ne relaye pas suffisamment les différentes initiatives qui naissent sur le terrain et les transferts de technologies apparaissent trop limités. M. Jean-Pierre Kucheida a attiré l’attention sur la situation particulièrement alarmante du massif du Mont-Blanc et s’est interrogé sur la politique menée par le ministère de l’Environnement pour réduire les nuisances apportées par le trafic de poids lourds, en orientant celui-ci vers le rail. A ce propos, la fermeture du tunnel du Mont-Blanc entraîne des nuisances aggravées dans les autres vallées alpines. Il est indispensable que les pays riverains mettent au point une politique commune de protection. Ainsi, seule la France a interdit à ce jour les déposes par hélicoptères au sommet du Mont-blanc. Enfin, les sites d’escalades sont gravement dégradés et nécessiteraient la mise en œuvre de politiques actives de sauvegarde. Le président Yves Tavernier a fait observer que la répartition des crédits du futur Fonds national de solidarité pour l’eau faisait l’objet d’une présentation différente entre les documents budgétaires, notamment l’article 31 du projet de loi de finances pour 2000 et les éléments fournis par le ministère de l’Environnement lui-même. Il a souhaité obtenir des précisions à cet égard, notamment sur la place dévolue à la solidarité inter-bassins, à laquelle il s’est déclaré particulièrement attaché. Il a également attiré l’attention de la commission sur la mise en œuvre de la loi sur l’eau de 1992, notamment en ce qui concerne la création des comités locaux de l’eau chargés d’élaborer les schémas départementaux d’aménagement et de gestion des eaux. Ainsi, pour le seul bassin Seine-Normandie, 4 ou 5 comités locaux sont institués sur les 40 prévus. Il a protesté très vivement sur ce fait et sur l’inertie qu’une grande partie des préfets manifeste. En réponse aux différents intervenants, M. Michel Suchod a donné les précisions suivantes : – la situation du Massif du Mont-Blanc est en effet préoccupante, mais le principal ministère concerné par le trafic des poids lourds est naturellement le ministère de l’Équipement et des Transports ; – l’objectif 2002 en matière de déchets ménagers est aujourd’hui impossible à atteindre mais il demeure ; il a permis que les choses avancent et il est à l’origine des efforts considérables consentis par les collectivités locales pour s’équiper, mettre en place des systèmes de collecte sélective et moderniser les installations de traitement des déchets ; depuis quelques mois l’ADEME doit faire face en ce domaine à un nombre considérable de dossiers et cette situation l’a conduit à revoir à la baisse ses taux de subventions, afin d’être en mesure de servir tout le monde ; – le caractère heurté de l’histoire de l’ADEME est indéniable ; pour mener à bien sa mission, elle doit pouvoir prendre en considération la pluralité des idées émanant du terrain, même si certaines témoignent d’un trop strict intégrisme écologique ; sa délocalisation à Angers pourra être l’occasion pour elle de se rapprocher davantage des acteurs locaux ; – la solidarité inter-bassins absorbera en 2000 37 % des 500 millions de francs dont sera doté le nouveau Fonds national de solidarité pour l’eau. Sur proposition du Rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de l’Environnement et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption. N°1861-07. - Rapport de M. Michel Suchod, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Aménagement du territoire et environnement : environnement - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Les charges de personnel ayant été progressivement intégrées dans le budget du ministère de l’Environnement entre 1991 et 1993, leur non prise en compte est nécessaire pour procéder à des comparaisons sur longue période () Ce fonds de concours a été créé dans le cadre du VIIème programme d’intervention des agences de l’eau pour la période 1997-2001. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
