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le 4 novembre 1999

N° 1861

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN(1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 33


INTÉRIEUR


COLLECTIVITÉS LOCALES

Rapporteur spécial : M. GÉRARD SAUMADE

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

                      Lois de finances.

      La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

_________

Pages

INTRODUCTION 5

I.- LES CONCOURS SOUS ENVELOPPE : UNE PROGRESSION MODESTE DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT 9

1.- Les dotations de fonctionnement 11

    a) La dotation globale de fonctionnement 11

    b) La dotation spéciale instituteurs 24

    c) Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle 26

d) Le Fonds national de péréquation 34

e) La dotation élu local 35

2.- Les dotations d’équipement 36

    a) La dotation globale d’équipement des communes 36

    b) La dotation globale d’équipement des départements 36

3.- Les financements des transferts de compétences 37

    a) La dotation générale de décentralisation 37

    b) La dotation générale de décentralisation spécifique de la Corse 43

    c) La dotation de décentralisation formation professionnelle 43

    d) La dotation régionale d’équipement scolaire 43

    e) La dotation départementale d’équipement des collèges 43

4.- La dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement) 44

II.- LES CONCOURS HORS ENVELOPPE : LA PART CROISSANTE DES COMPENSATIONS RELATIVES À LA FISCALITÉ LOCALE 47

1.- Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée 48

2.- La compensation d’exonérations et de dégrèvements législatifs 51

3.- Les compensations de la réforme fiscale 54

4.- La fiscalité transférée 56

III.- L’INDISPENSABLE REMISE À PLAT DU FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES 59

A.- DES DOTATIONS DE L’ETAT COMPLEXES ET INSUFFISAMMENT PÉRÉQUATRICES 60

1.- Des mécanismes incompréhensibles pour la plupart des élus locaux 60

2.- Une péréquation largement insuffisante 63

B.- UNE FISCALITÉ LOCALE INJUSTE ET DE PLUS EN PLUS PRISE EN CHARGE PAR

    L’ETAT 65

1.- Un système aussi injuste pour les collectivités locales que pour les contribuables 65

2.- Une part croissante de la fiscalité locale supportée par l’Etat 67

3.- Le caractère insuffisant des réformes de la fiscalité locale généralement proposées 68

    a) L’impossible intégration dans les taxes de la révision des valeurs locatives 68

    b) L’improbable taxe d’habitation assise sur les revenus 71

    c) La péréquation en trompe-l’œil de l’intercommunalité 72

C.- POUR UNE FISCALITÉ PARTAGÉE AVEC L’ETAT 73

1.- Un financement associant les collectivités locales à la croissance et assurant une véritable péréquation 73

2.- Le faux problème de l’autonomie locale 77

EXAMEN EN COMMISSION 81

INTRODUCTION

Le deuxième « baromètre financier des maires » (), présenté en juillet dernier, traduit une détérioration des opinions positives des maires sur la situation financière de leur commune en 1999. En effet, les maires
– principalement ceux des petites communes – ne sont plus que 34% à juger leur situation financière « excellente » ou « bonne », contre 49% en 1998.

Malgré tout, une proportion notable des maires (46% pour les petites communes et 44% pour les autres) estime que le budget de l’année a été « facile ou assez facile » à équilibrer.

Ce dernier point, qui constate un fait et ne se borne pas à évaluer des opinions soumises à l’air du temps, traduit l’impact positif du « contrat de croissance et de solidarité » prévu par l’article 57 de la loi de finances pour 1999 et dont l’année 2000 constituera la deuxième année d’application.

Tout comme son prédécesseur – le « pacte de stabilité », mis en œuvre de 1996 à 1998 – ce dispositif vise, en effet, à garantir une prévisibilité des ressources des collectivités locales et des charges de l’Etat, grâce à une programmation pluriannuelle de l’évolution des dotations de l’Etat aux collectivités locales entre 1999 et 2001.

Il conserve donc une structure similaire à celle du dispositif précédent : distinction entre les dotations sous enveloppe et les dotations hors enveloppe ; calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à partir de la DGF « recalée » de l’année en cours et avec, le cas échéant, régularisation négative au titre de l’année n-1 ; utilisation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), comme variable d’ajustement.

Deux avancées notables ont toutefois été enregistrées :

– d’une part, les collectivités locales bénéficient des fruits de la croissance, puisque l’enveloppe normée est désormais indexée sur l’évolution des prix et d’une fraction du PIB (25% en 2000, contre 20% en 1999 et 33% en 2001) ;

– d’autre part, la baisse de DCTP est modulée de moitié pour les collectivités les plus démunies ; certaines d’entre elles – en particulier, les communes percevant la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale (DSR) – bénéficient en outre d’une attribution du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), destinée à compenser intégralement les pertes de DCTP.

Dès lors, pour la plupart des communes françaises, l’évolution des concours de l’Etat ne peut être défavorable.

Cette garantie de ressources est confortée par la réforme de la taxe professionnelle : la compensation accordée au titre de la suppression de la part salariale des bases de cette imposition est calculée en tenant compte des établissements existant au 1er janvier 1999. Le mode de calcul est « particulièrement sécurisant pour les collectivités situées dans les zones en difficulté économique ou confrontées ponctuellement à des opérations de restructuration » ().

D’ailleurs, pour 2000, le montant total des ressources attribuées par l’Etat aux collectivités locales s’élève, hors fiscalité transférée, à 291,14 milliards de francs, en progression de 2,67% par rapport au montant révisé de 1999.

Cependant, un examen plus détaillé nécessite de distinguer l’évolution du périmètre normé (+ 1,475% à structure constante), de l’évolution des dotations hors enveloppe. Il convient également de s’interroger sur la part croissante des dotations de l’Etat dans le financement des collectivités locales.

*

* *

ÉVOLUTION DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES DE 1994 À 2000

(en millions de francs)

 

LFI 1994

LFI 1995

LFI 1996

LFI 1997

LFI 1998

LFI 1999

PLF 2000

I.- Dotations sous enveloppe

1. Dotation globale de fonctionnement

2. Dotation spéciale instituteurs

3. Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle

4. Fonds national de péréquation

5. Dotation élu local

6. Dotation globale d’équipement (AP)

7. Dotation générale de décentralisation

8. Dotation générale de décentralisation Corse

9. Dotation de décentralisation formation professionnelle

10. Dotation régionale d’équipement scolaire (AP)

11. Dotation départementale d’équipement des collèges (AP)

12. Dotation de compensation de la taxe professionnelle

                  (hors R.E.I.)

98.144

3.155

1.296

-

250

5.895

13.333

1.155

3.818

2.947

1.457

15.004

99.812

3.024

1.385

569

250

6.089

13.569

1.218

4.726

3.044

1.506

15.275




103.554
2.947
1.307
616
259
5.689
14.158
1.267
4.950
3.157
1.562

14.433




104.882
2.862
2.256
612
262
4.980
14.370
1.285
5.019
3.229
1.598

14.710




106.333
2.723
2.891
638
266
5.105
14.593
1.303
5.088
3.310
1.637

13.996




108.882
2.602
3.383
827
273
5.299
18.971
1.340
7.899
3.443
1.710

12.278




111.386
2.353
3.721
825
276
5.490
10.013
1.351
7.964
3.567
1.771

11.856

Total I

146.454

150.467

153.899

156.065

157.883

166.907

160.572

 

(-0,35%)

(+2,7%)

(+2,2%)

(+1,4%)

(+1,36%)

(+5,71%)

(-3,8%)

II.- Compensation de la réforme fiscale

             

1.- Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle


-


-


-


-


-


13.119


22.600

2.- Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux


-


-


-


-


-


5.092


5.134

3.- Compensation de la perte de produit due à la diminution
de la part départementale des droits de mutation à titre
onéreux



-



-



-



-



-



1.200



4.604

Total II

-

-

-

-

-

19.410

32.338

III.- Dotations hors enveloppe

1. Fonds de compensation pour la TVA

2. Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation

3. Subventions et comptes spéciaux du Trésor :

                  3-1. Subventions de fonctionnement (divers ministères)

    3-2. Subventions d’équipement (divers ministères) et

    comptes spéciaux du Trésor

4. Compensations d’exonérations et de dégrèvements

    législatifs :

    4-1. Réduction pour embauche et investissement (DCTP)

    4-2. Contrepartie de l’exonération de la taxe foncière sur

    les propriétés bâties et non bâties

    4-3. Compensation des exonérations relatives à la

    fiscalité locale

    4-4. Compensation de divers dégrèvements législatifs

21.800

1.200

4.264

4.618

4.100

1.503


8.350

24.181

22.800

1.300

4.707

4.653

3.300

1.298


9.396

34.469




23.100

1.700

4.445

4.837


3.200

850

12.907
34.462




21.700

1.850

6.571

4.341


3.105

640

15.055
39.109




20.720

1.950

6.642

4.012


3.350

475

11.900
43.654




20.512

2.000

7.070

5.143


1.233

320

11.851
49.128




21.820

2.040

7.466

4.884


50

225

12.263
49.484

Total III

70.016

(+1,4%)

81.923

(+17%)

85.501

(+4,3%)

92.371

(+ 8%)

92.703

(+ 0,3%)

97.256

(+4,9%)

98.233
(+2,67%)

IV.- Fiscalité transférée

38.059

42.599

44.684

42.295

44.071

43.572

41.773

Total général

254.529

274.989

284.084

290.731

294.657

283.573

291.143

Source : Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie.

I.– LES CONCOURS SOUS ENVELOPPE : UNE PROGRESSION MODESTE DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT

Le contrat de croissance et de solidarité reconduit le mécanisme de l’enveloppe normée, en application duquel les dotations ayant une indexation spécifique (les dotations de fonctionnement et d’équipement, les financements des transferts de compétences et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement) sont regroupées au sein d’une enveloppe, dont l’évolution à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, est égale à la somme de l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac et d’une fraction du PIB de l’année en cours.

Pour 2000, la progression de l’enveloppe normée est de 1,475%, soit la somme de l’évolution prévisionnelle des prix en 2000 (+0,9%) et 25% de l’évolution du PIB en 1999 (2,3%). Le montant total des dotations sous enveloppe devrait ainsi être de 160,5 milliards de francs.

Cette progression est légèrement inférieure à celle constatée en 1999 (+1,82%), mais elle est supérieure à l’inflation grâce à la prise en compte d’une fraction du PIB, ce qui n’était pas le cas, dans le cadre du pacte de stabilité, entre 1996 et 1998.

Il convient de rappeler que les diverses dotations comprises dans le périmètre normé évoluent selon leurs indexations traditionnelles, à l’exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui sert de variable d’ajustement à l’évolution globale de l’enveloppe. Or, ces indexations sont moins favorables en 2000 qu’en 1999, du fait du fléchissement de la croissance.

– la dotation globale de fonctionnement (DGF) progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel des prix à la consommation hors tabac de l’année de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de l’année en cours. Une telle indexation aurait dû aboutir à une progression de 2,05% en 2000. Cependant, comme nous le verrons ci-après, l’indexation porte, en application de l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, sur le montant « recalé » de DGF de l’année en cours (1999), pour tenir compte des derniers indices connus et, de plus, en vertu de l’article L. 1613-2 dudit code, il doit être procédé à la régularisation du montant de la dotation afférente à l’exercice précédent (1998). Cela se traduit par une croissance de la DGF de 0,821% en 2000, très sensiblement inférieure à celle de l’an passé (2,78%) ;

– les autres dotations de fonctionnement progressent selon les règles habituelles, soit comme l’indice de progression de la DGF (c’est le cas de la dotation élu local et de la dotation spéciale instituteurs), soit comme les recettes fiscales nettes de l’Etat (c’est le cas des dotations de l’Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au Fonds national de péréquation, qui, à structure constante, diminuent de 0,32%) ;

– les dotations d’équipement incluses dans le périmètre évoluent comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit +3,6% : il s’agit de la dotation globale d’équipement et des deux dotations d’équipement scolaire ;

– les dotations de financement des transferts de compétences – la dotation générale de décentralisation (DGD), la DGD Corse et la DGD formation professionnelle – progressent au même taux que la DGF, soit +0,82%.

La progression des différentes dotations indexées étant relativement faible, la hausse de 1,475% de l’enveloppe normée peut être respectée grâce à une baisse modérée (– 3,44%) de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Ainsi, d’une façon assez paradoxale, une croissance soutenue du PIB se traduit automatiquement par une diminution importante de la DCTP (ce fut le cas en 1999 où cette dotation a baissé de 12,26%), tandis qu’une croissance plus faible aboutit à une progression limitée des dotations indexées sur des agrégats liés à la croissance et a donc un impact positif sur l’évolution de la DCTP.

Le tableau suivant récapitule l’évolution des dotations sous l’enveloppe en 1999, en distinguant l’évolution réelle (prenant en compte les ajustements) et l’évolution à structure constante.

EVOLUTION DES DOTATIONS SOUS ENVELOPPE EN 2000

(en millions de francs)

 

1999 Evolution révisée

PLF 2000

Evolution % 2000/1999

Evolution % 2000/1999 à structure constante

    Dotation globale de fonctionnement

108.882

111.386

2,30

2,05

    Dotation spéciale instituteurs

2.602

2.353

– 9,56

0,82

    Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle

3.383

3.721

9,98

– 0,32

    Fonds national de péréquation

827

825

– 0,26

– 0,32

    Dotation élu local

273

276

0,82

0,82

    Dotation globale d’équipement des départements (AP)

2.741

2.840

3,60

3,60

    Dotation globale d’équipement des communes (AP)

2.558

2.650

3,60

3,60

    Dotation régionale d’équipement scolaire (AP)

3.443

3.567

3,60

3,60

    Dotation départementale d’équipement des collèges (AP)

1.710

1.771

3,60

3,60

    Dotation générale de décentralisation

18.971

10.013

– 47,22

0,82

    Dotation générale de décentralisation (Corse)

1.340

1.351

0,82

0,82

    Dotation de décentralisation formation professionnelle

7.899

7.964

0,82

0,82

    Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI)

12.278

11.856

– 3,44

– 3,44

        TOTAL

166.907

160.572

– 3,80

1,475

      1.– Les dotations de fonctionnement

Elles recouvrent la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs (DSI), la dotation élu local, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le Fonds national de péréquation (FNP). Elles s’élèvent à 118,5 milliards de francs.

La DGF, qui représente près de 95% des dotations de fonctionnement et les deux tiers de l’ensemble des dotations sous enveloppe, ne connaît qu’une progression de 0,821%.

      a) La dotation globale de fonctionnement

Après avoir rappelé les modalités de la répartition de la DGF en 1999, il conviendra d’examiner les contraintes pesant sur la DGF pour 2000, puis d’étudier les divers ajustements adoptés par l’Assemblée nationale afin d’atténuer les difficultés soulevées par cette faible indexation.

· Les modalités de répartition de la DGF en 1999

–  La répartition de la DGF des communes :

Le montant global de la DGF à répartir en 1999 entre les communes et les départements, après prélèvement de la dotation destinée à couvrir les frais de fonctionnement du Comité des finances locales (2,59 millions de francs) et de la dotation destinée à rembourser aux collectivités locales les charges qu’elles supportent au titre des agents mis à la disposition d’une organisation syndicale (13,9 millions de francs), s’est élevé à 109,25 milliards de francs, dont 90,79 milliards de francs pour la DGF des communes et des groupements.

–  La dotation forfaitaire s’élève à 80,65 milliards de francs, soit une hausse de 1,5% (après 0,73% en 1998 et 0,65% en 1997).

La progression de la dotation forfaitaire tient compte des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l’Etat aux collectivités territoriales et de la décision prise par le Comité des finances locales de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 54% du taux de progression des ressources affectées à la DGF.

–  La dotation d’aménagement regroupe la DGF des groupements de communes, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Elle s’est élevée en 1999 à 10,13 milliards de francs, soit une progression de 12,9% par rapport à 1998.

L’année 1999 se caractérise à nouveau par une augmentation importante (6,5%) du nombre de groupements à fiscalité propre même si celle-ci est inférieure à celle enregistrée en 1998 (+9%). Au 1er janvier 1999, on dénombrait 1.680 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 19.065 communes et plus de 34,41 millions d’habitants. La masse des crédits affectée à la dotation groupements a cru de 5,05% pour atteindre 5,6 milliards de francs. Néanmoins, la dotation moyenne par habitant progresse, pour chaque catégorie de groupement, de 1,5% par rapport à 1998.

Conformément à l’article 3 de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 et à la décision prise par le Comité des finances locales, la part de la croissance de la dotation d’aménagement – hors DGF des groupements – réservée à la DSU a été fixée à 55% (45% pour la DSR). Au total, les crédits alloués à la DSU en 1999 s’élèvent à 3,29 milliards de francs. La somme effectivement mise en répartition entre les communes de métropole s’élève à 3,17 milliards de francs, après prélèvement de la quote-part réservée aux communes des départements et territoires d’outre-mer, soit un taux de progression de 44,95% par rapport à 1998.

En application du même article 3 de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 précitée, le Comité des finances locales a fixé à 2,2 milliard de francs le montant de la dotation de solidarité rurale, soit une croissance de 24,5% par rapport à 1998. La première fraction, communément désignée comme la fraction « bourgs-centres » a évolué de 20% de la croissance de la DSR par rapport à 1998, soit le maximum que le Comité des finances locales puisse décider. Le nombre de communes éligibles à la première fraction de la DSR est de 4.088 en 1999, regroupant une population DGF de 10.499.979 habitants. L’attribution moyenne par habitant est de 56,47 francs. La seconde fraction, dite « fraction péréquation », a été attribuée à 33.653 communes, pour une dotation moyenne par habitant de 52,08 francs.

·   La répartition de la DGF des départements en 1999

Les départements perçoivent, au titre de la DGF, une dotation forfaitaire, une dotation de péréquation, et éventuellement, un concours particulier appelé dotation de fonctionnement minimale, ainsi qu’une garantie de progression minimale.

Les crédits réservés à la DGF des départements ont progressé en 1999 de 2,78%, pour atteindre 18,46 milliards de francs.

La dotation forfaitaire s’élève à 6,9 milliards de francs.

La dotation de péréquation comprend deux parts. La première (40 % de la dotation de péréquation) est répartie en fonction du potentiel fiscal par habitant des départements ; pour la métropole, hors région Ile-de-France, elle s’élève à 3,63 milliards de francs. La seconde (60 % de la dotation de péréquation) a été calculée proportionnellement aux impôts sur les ménages prélevés en 1998 ; elle représente 5,45 milliards de francs pour les départements de métropole hors région Ile-de-France.

La dotation de garantie minimale assure aux départements une garantie d’évolution de la somme de leurs dotations forfaitaire, de péréquation et de garantie égale à 55 % au moins du taux d’évolution de l’ensemble des ressources affectées à la DGF. Le nombre de départements de métropole bénéficiaires de cette dotation de garantie minimale a fortement diminué ces dernières années (74 en 1994 et 10 en 1997) et, même si une légère remontée a été observée en 1998 (25), cette évolution s’est poursuivie en 1999 où les départements bénéficiant de la dotation de garantie minimale ne sont plus que 4.

La dotation de fonctionnement minimale (DFM) bénéficie aux départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d’au moins 40 % au potentiel fiscal par habitant moyen de l’ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d’au moins 60 % au potentiel fiscal par kilomètre carré moyen de l’ensemble des départements. En 1999, 24 départements de métropole et 6 départements ou territoires d’outre-mer ont rempli au moins l’une de ces deux conditions. 539 millions de francs ont été répartis en métropole au titre de la dotation de fonctionnement minimale.

Le tableau ci-après fournit la liste des départements bénéficiant de la DFM en 1999.

DÉPARTEMENTS BÉNÉFICIAIRES
DE LA DOTATION DE FONCTIONNEMENT MINIMALE EN 1999

Alpes-de-Haute-Provence

Hautes-Alpes

Ariège

Aude

Aveyron

Cantal

Cher

Corrèze

Corse-du-Sud

Haute-Corse

Creuse

Dordogne

Gers

Indre

Landes

Haute-Loire

Lot

Lozère

Haute-Marne

Meuse

Nièvre

Orne

Haute-Saône

Yonne

Guadeloupe

Martinique

Guyane

La Réunion

Mayotte

Saint-Pierre-et-Miquelon

Il convient de rappeler que ces départements subiront une diminution modulée de leur dotation de compensation de la taxe professionnelle en 2000.

La loi n° 91-429 du 13 mai 1991 a institué un mécanisme de solidarité financière entre les départements permettant aux départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale d’obtenir une majoration de leur concours particulier, prélevée sur les départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à la moyenne nationale. La loi n° 96-241 du 26 mars 1996 a modifié les critères permettant de déterminer les départements contribuant au financement de ce mécanisme. Elle a ainsi redéfini les logements sociaux et réduit à 8,5 % le rapport au-dessus duquel les départements sont exonérés de leur contribution. Elle a également accru la place des aides personnelles au logement dans l’éligibilité et le calcul des dotations de l’Etat. Ainsi, les départements dont le potentiel fiscal est inférieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen et dont le rapport entre le nombre de personnes couvertes par une aide personnelle au logement et le nombre total d’habitations est supérieur à la moyenne nationale sont exonérés de leur contribution au mécanisme de solidarité financière.

En conséquence, désormais, un prélèvement de 15% est opéré sur la dotation globale de fonctionnement des départements dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre le potentiel fiscal par habitant moyen national et le double de cette valeur. Sont toutefois exonérés de cette contribution :

– les départements dans lesquels le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population du département est supérieur à 8,5 ;

– les départements dans lesquels la moyenne par logement des bénéficiaires d’aides personnelles au logement, de leur conjoint et des personnes à charge vivant habituellement dans leur foyer est supérieure à la moyenne nationale.

Un prélèvement de 24% est opéré sur la DGF des départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen national.

Le prélèvement, dans les deux cas, ne peut excéder 5% du montant des dépenses réelles de fonctionnement du département, constatées dans le compte administratif de 1997.

En 1999, 12 départements ont contribué au mécanisme de solidarité. Le prélèvement total opéré sur leur dotation globale de fonctionnement s’élève à 416,7 millions de francs.

DÉPARTEMENTS CONTRIBUTEURS
AU MÉCANISME DE SOLIDARITÉ FINANCIÈRE EN 1999

Ain

    Haute-Savoie

Alpes-Maritimes

    Paris

Loiret

    Yvelines

Bas-Rhin

    Essonne

Haut-Rhin

    Hauts-de-Seine

Savoie

    Seine-et-Marne

· Les contraintes pesant sur la DGF pour 2000

Les modalités régissant l’évolution de la DGF conduisent à l’application d’un taux d’indexation beaucoup plus faible en 2000. En outre, la prise en compte des résultats du recensement pèse sur la répartition des grandes masses de cette dotation.

– Une faible indexation :

Deux éléments conduisent à ramener la progression de la DGF à un niveau (+0,821%) inférieur à l’inflation prévue (+0,9%) : il s’agit des modalités d’indexation, d’une part, et de la régularisation négative au titre de 1998, d’autre part.

    · Des modalités d’indexation moins favorables qu’en 1999 :

La DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel des prix à la consommation hors tabac de l’année de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de l’année en cours.

Une telle indexation a permis, en 1999, une progression, à structure constante, de 2,75%, soit le double de la progression de l’année précédente.

En revanche, en 2000, les modalités retenues pour l’indexation de la DGF se révèlent peu favorables. Il importe de détailler ces modalités.

Conformément aux dispositions de l’article 52 de la loi de finances pour 1994, codifiées aux articles L. 1613-1 et L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, le calcul de la DGF est effectué en trois étapes.

En premier lieu, le montant de la DGF de l’année en cours (1999) est « recalé » pour tenir compte des derniers indices connus. Le taux d’évolution des prix en 1999, étant désormais estimé à +0,5%, contre +1,2% en loi de finances pour 1999 et le taux d’évolution du produit intérieur brut en volume, au titre de 1998, s’établissant à +3,2% contre +3,1% en loi de finances pour 1999, l’indice d’actualisation 1999 révisé est donc de +2,1% (au lieu de +2,75%). Le montant recalé de la DGF pour 1999 fait ainsi apparaître une diminution de la DGF pour 1999 de 906,63 millions de francs.

Il convient de noter que, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 1996, ce mécanisme de « recalage » était prévu pour 1996, mais pas pour les deux autres années d’application du pacte de stabilité. L’Assemblée nationale, sur amendement de sa Commission des finances, a cependant décidé de systématiser l’inscription de la DGF recalée de l’année n dans la base de calcul de l’enveloppe normée de l’année n+1. Il est vrai que la prise en compte du montant recalé de la DGF était favorable aux collectivités locales pour 1996, mais comme l’observait le rapport général du Sénat : « si le recalage de la DGF se fait à la hausse, les collectivités locales seront gagnantes ; s’il se fait à la baisse, elles seront perdantes… ». Or, en 1997, en 1998 et en 1999, le recalage a toujours été effectué à la baisse…

Le Gouvernement a décidé de reconduire ce mécanisme dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, mais il faut insister sur le fait que sa suppression se traduirait par une plus forte baisse de la DCTP, compte tenu des modalités de calcul de l’enveloppe normée.

En deuxième lieu, le montant recalé de la DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel d’évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac de l’année de versement (estimé à +0,9% en 2000) et de la moitié de la croissance du produit intérieur brut en volume de l’année en cours (évaluée à 2,3% pour 1999), soit 2,05% au total pour 2000. A s’en tenir à cette indexation, la DGF pour 2000 aurait dû atteindre 110,86 milliards de francs.

Les indices de progression sont donc plus faibles que ceux retenus pour 1999, du fait, surtout, du ralentissement de la croissance en 1999. Une progression de 2,05% aurait néanmoins été supérieure au taux d’évolution de l’enveloppe normée.

Cependant, la troisième étape du calcul de la DGF – l’imputation de la régularisation négative de l’année n–2 – conduit à réduire fortement la progression de la DGF.

    · Une importante régularisation négative au titre de 1998 :

La dernière étape du calcul de la DGF exige que la régularisation négative de la DGF pour 1998, constatée au 31 juillet 1999, soit imputée sur le montant de la DGF 2000.

Cette règle conduit à minorer de 679,73 millions de francs la DGF 2000 (), qui est donc fixée à 110,18 milliards de francs, ce qui correspond à une progression de 0,821% par rapport au montant ouvert en loi de finances pour 1999.

Une telle évolution de la principale dotation de fonctionnement accordée aux collectivités locales apparaît particulièrement faible au regard de la progression des frais de personnel en 1999. Le rapport sur « Les finances des collectivités locales en 1999 » de l’Observatoire des finances locales estime que les frais de personnel, représentant 36% des dépenses de gestion, devraient croître de plus de 5% cette année, en raison des effets du protocole salarial du 10 février 1998 et de l’augmentation des effectifs résultant du développement des emplois jeunes.

La faible progression de la DGF sera surtout ressentie par les communes qui ne perçoivent que la dotation forfaitaire et n’ont pas droit aux attributions de la dotation d’aménagement.

En effet, le taux de progression de la dotation forfaitaire, tel qu’il sera fixé par le Comité des finances locales, devrait être compris entre 0,41% et 0,45% seulement, contre 1,5% en 1999.

Cette dotation forfaitaire s’est élevée à 80 milliards de francs en 1999, soit près des trois-quarts de l’ensemble de la DGF et environ 90% de la DGF des communes. La même année, la dotation forfaitaire par habitant était de 1.262,76 francs.

La prise en compte des résultats du recensement de mars 1999 devrait, en outre, fortement influer sur l’évolution des diverses composantes de la DGF.

– L’impact du recensement de mars 1999 :

La répartition des dotations de l’Etat aux collectivités locales dépend, en partie, de la population de chacune d’entre elles.

L’article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, issu de l’article 19 de la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 instituant la dotation globale de fonctionnement, prévoit que la population à prendre en compte pour la répartition des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales est la population totale de la commune, majorée d’un habitant pour chaque résidence secondaire.

La population de chaque commune est prise en compte au 1er janvier d’une année donnée, pour la répartition des dotations de l’Etat de ce même exercice. Elle est celle issue du dernier recensement général, majorée des accroissements de population constatés à l’occasion de recensements complémentaires.

Sauf dispositions particulières, la définition de la population prévue à l’article L. 2334-2 du code précité est celle retenue pour la répartition des dotations de l’Etat et, notamment, de la dotation globale de fonctionnement et de ses principales composantes – dotation forfaitaire, dotation de solidarité urbaine (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR), dotation affectée aux groupements à fiscalité propre –, de la dotation de développement rural (DDR), du Fonds national de péréquation (FNP), du Fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France (FSRIF) et de la dotation globale d’équipement (DGE) ().

Même si la population totale de chaque commune n’est pas encore connue avec précision (il faudra attendre un décret annoncé pour le 31 décembre 1999), les premiers résultats du recensement général de 1999 font apparaître une augmentation nette de la population, résidences secondaires incluses, de près de deux millions d’habitants (1.863.620) par rapport à la population prise en compte pour la répartition de la DGF en 1999 (cette population passant de 63.145.658 en 1999 à 65.009.278 en 2000).

Cette augmentation constitue un solde net entre les hausses et les baisses de population enregistrées au niveau de chaque commune et masque donc les transferts démographiques entre collectivités.

L’impact des variations de population au niveau de chaque commune principalement, mais également au niveau des départements et des régions, pourrait, à droit constant, entraîner de fortes variations des dotations attribuées, susceptibles d’affecter l’équilibre des budgets locaux.

A l’issue du précédent recensement général de 1990, l’article 32 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 avait introduit une mesure de lissage, sur quatre ans, des seules baisses de population. Toutefois, la situation qui prévalait alors était différente. En effet, la dotation de base, qui constituait 40% de la masse de la DGF, était la seule fraction répartie directement en fonction de la population. La population de chaque commune se voyait affecter un coefficient multiplicateur d’autant plus élevé qu’elle appartenait à une strate démographique importante. Les fortes augmentations de la dotation de base faisaient par ailleurs l’objet d’un écrêtement, ce qui rendait donc superflu un lissage des augmentations de population. Ainsi, les conséquences du recensement ne portaient que sur la seule répartition interne de la dotation de base, et non pas sur une dotation qui, comme la dotation forfaitaire actuelle, représente près de 90% de la DGF des communes et dont la forte progression provoquerait, corrélativement, la diminution de l’autre composante de cette dotation, la dotation d’aménagement.

La législation actuellement en vigueur, résultant de l’article 6 de la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la DGF (réforme ayant notamment forfaitisé les anciennes composantes de ce concours financier au sein de la dotation forfaitaire et instituée une dotation d’aménagement) prévoit « qu’en cas d’augmentation de la population d’une commune constatée à l’occasion d’un recensement général ou complémentaire, la dotation forfaitaire revenant l’année suivante à cette commune est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu un taux d’augmentation égal à 50% du taux de croissance de la population telle qu’elle a été constatée ». Les sommes dues en application de cet article sont prélevées sur la dotation d’aménagement, avant sa répartition. Les diminutions de population ne sont pas prises en compte pour le calcul de la dotation forfaitaire.

Ces dispositions ont été appliquées depuis 1994, aussi bien pour les recensements complémentaires que pour les deux recensements généraux dans les territoires d’outre-mer en 1996 et 1997. L’impact des variations de population sur la dotation d’aménagement est cependant resté marginal, la dotation forfaitaire n’ayant été majorée, au plus, que de 165 millions de francs.

Cependant, la prise en compte, en 2000, du recensement de 1999 selon les modalités définies par l’article 6 précité (codifié à l’article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales) se traduirait par une hausse de la dotation forfaitaire de 1.545,7 millions de francs, en supposant que le taux d’indexation plancher de 0,41% soit retenu par le Comité des finances locales. Cela conduirait, de plus, à une diminution de 11% de la dotation d’aménagement et, au sein de celle-ci, la DSU et la DSR attribuées aux communes de métropole diminueraient respectivement de 23% et de 28%.

· Les ajustements adoptés par l’Assemblée nationale

La première lecture du projet de loi de finances pour 2000 a permis d’atténuer sensiblement les difficultés susceptibles de résulter de la faible progression de la DGF.

L’article 34 du projet de loi de finances permet d’atténuer l’impact du recensement sur la dotation d’aménagement, en proposant de majorer le solde de cette dernière, après prélèvement de la dotation des groupements de communes, de 200 millions de francs, permettant de maintenir à leur niveau de 1999 les deux dotations de péréquation que sont la DSU et la DSR. Il convient, néanmoins, de souligner que tous les montants relatifs au coût du recensement ont été calculés à partir des résultats partiels connus en juillet dernier. Les résultats définitifs, qui seront publiés fin décembre, mais connus assez précisément avant la mi-novembre, pourraient conduire à les réviser à la baisse, s’il se confirme notamment que le nombre des résidences secondaires a été surévalué. Dans un tel cas, la majoration de 200 millions de francs permettrait d’accroître les montants globaux de la DSU et de la DSR.

La discussion du projet de loi de finances a permis d’améliorer ce dispositif. Un amendement du Gouvernement a majoré de 500 millions de francs la DSU. Par ailleurs, un amendement de la Commission des finances a prévu de majorer la fraction « bourgs-centres » de la DSR de 150 millions de francs.

Enfin, il importe de ne pas oublier que la DSU est également majorée de 500 millions de francs supplémentaires, en application de l’article 59 de la loi de finances pour 1999.

Par ailleurs, un projet de loi modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de la population de 1999 pour la répartition des dotations de l’Etat aux collectivités locales (n° 1809), déposé le 22 septembre dernier, propose un dispositif de lissage sur trois ans.

S’agissant de la DGF, ce projet de loi opère une distinction entre la dotation forfaitaire et la dotation d’aménagement.

 La dotation forfaitaire :

La dotation forfaitaire de 2000 des communes dont la population a augmenté ne sera pas calculée en appliquant au montant antérieurement perçu un taux d’augmentation égal à 50% du taux de croissance de la population, comme le prévoit la loi de 1993, mais en appliquant un taux d’augmentation égal au tiers du taux d’augmentation prévu par cette loi, soit 16,66%. En 2001, ce taux sera des deux tiers et ce n’est qu’en 2002 que ces communes bénéficieront pleinement des conséquences financières de la hausse de leur population.

Un dispositif de lissage à la hausse sur trois années est donc proposé. Mais la particularité des mesures applicables à la dotation forfaitaire réside surtout dans l’absence de lissage à la baisse.

En effet, les communes dont la population a diminué se voient garantir, de 2000 à 2002, un montant de dotation forfaitaire identique à celui dû au titre de 1999 (ce qui signifie, en particulier, que ce montant ne sera pas indexé sur l’évolution de la dotation forfaitaire durant ces trois années). Cette option est motivée par le fait qu’une perte de population n’entraîne pas corrélativement une baisse des charges dont la dotation forfaitaire assure la couverture minimale.

– La dotation d’aménagement :

En ce qui concerne la DSU et la DSR, les variations démographiques sont susceptibles d’affecter tant les seuils d’éligibilité que les modalités de répartition des ressources. Le projet de loi précité propose donc également un mécanisme de lissage à la hausse, mais aussi à la baisse, sur trois ans, des variations de population pour la répartition de la DSU et de la DSR. Dans ces conditions, la population prise en compte pour la répartition des deux composantes de la DGF ne sera celle résultant du recensement général de 1999 qu’en 2002, année où l’intégralité de la hausse ou de la baisse constatée sera prise en compte.

On pourrait, bien sûr, regretter que le lissage soit effectué sur trois longues années lorsque des hausses de population sont intervenues, ce qui conduit à une répartition des dotations éloignée des réalités, sur le modèle des principaux fictifs en matière de fiscalité locale. Cela peut paraître d’autant plus dommageable, pour les communes concernées, que la progression du nombre de leurs habitants pourrait déjà être prise en compte si le recensement général, prévu initialement pour 1997, n’avait pas été retardé. Cette disposition revient finalement à pénaliser les communes qui n’ont pas pratiqué un recensement complémentaire avant le recensement de 1999.

Il convient, toutefois, de souligner que toute mesure modifiant le projet de loi et visant à accélérer la prise en compte des hausses de population ou à majorer, de quelque façon que ce soit, l’impact du recensement sur la dotation forfaitaire de 2000 se traduirait automatiquement par une majoration de la masse globale de la dotation d’aménagement.

La mesure de lissage des hausses de population sur trois ans, prévue pour la dotation forfaitaire, permet de limiter la progression de cette dernière à 481,2 millions de francs en 2000.

De plus, la non-indexation de la dotation forfaitaire des communes dont la population a baissé en 1999 conduit à ramener le montant précité à 354,6 millions de francs.

Le « coût » du recensement est donc fortement restreint au regard de ce qu’il aurait été si l’on s’en était tenu aux dispositions de 1993.

Le tableau ci-dessous donne une simulation de l’évolution des principales composantes de la DGF dans le cas où les hypothèses suivantes seraient retenues :

– lissage du recensement sur trois ans ;

– gel de la dotation forfaitaire pour les communes enregistrant une baisse de leur population ;

– progression de 0,41% de la dotation forfaitaire ;

– part de la croissance de la dotation d’aménagement réservée à la DSU fixée à 55% (et donc à 45% pour la DSR).

ÉVOLUTION DES COMPOSANTES DE LA DGF EN 2000

(en francs)

 

Montant
(en francs)

Evolution
(en %)

Progression 2000/1999
(en francs)

DGF totale

110.185.920.000

0,821

897.260.000

DGF des départements

18.613.716.138

0,821

151.618.903

DGF des communes et des groupements

91.539.718.933

0,821

745.641.097

Dotation forfaitaire

81.291.575.966

0,411

633.103.069

Dont recensements de population

302.000.000

   

Dotation d’aménagement

10.248.142.967

1,110

112.547.598

DGF des groupements totale

5.904.157.119

   

Solde DSU/DSR

4.343.985.848

- 4,786

- 218.339.631

Abondement DSU/DSR

200.000.000

   

DSU financée par la DGF (55%)

2.457.284.771

- 4,659

 

Abondement DSU LFI 1999

5.000.000

   

Abondement RIF région Ile-de-France

260.000.000

   

Abondement DSU LFI 2000

500.000.000

   

DSU totale

3.827.284.771

16,071

 

Quote-part outre-mer

154.523.410

22,792

 

DSU métropole

3.672.761.361

15,804

501.231.169

DSR financée par la DGF (45%)

1.886.701.076

- 4,950

 

Abondement RIF

260.000.000

   

DSR totale

2.236.701.076

1,440

 

Quote-part outre-mer

90.304.943

7,314

 

DSR bourgs-centres

598.049.572

0,863

 

Abondement DSR bourgs-centres LFI 2000

150.000.000

   

DSR bourgs-centres totale

748.049.572

26,161

 

DSR péréquation

1.548.346.560

1,340

 

DSR métropole totale

2.296.396.133

8,28

175.592.409

Source : Direction générale des collectivités locales.

On peut ainsi constater que, grâce aux divers ajustements, la DSU pourrait progresser de 16% (les crédits alloués à cette dotation augmenteraient donc de 70% entre 1998 et 2000) et que la DSR « bourgs-centres » serait en hausse de 26%.

      b) La dotation spéciale instituteurs

La dotation spéciale instituteurs (DSI), instaurée par la loi du 2 mars 1982, est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs.

Cette dotation, prélevée sur les recettes de l’Etat, évolue comme la dotation globale de fonctionnement (+ 0,821%).

Cependant, elle est diminuée chaque année par la loi de finances pour prendre en compte les effets de l’intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (ces derniers appartenant à la catégorie A de la fonction publique perdent leur droit au logement) et des départs à la retraite.

Depuis le 1er janvier 1990, la dotation spéciale instituteurs est divisée en deux parts :

– les sommes afférentes à la première part son attribuées aux communes en compensation des charges supportées pour les logements effectivement occupés par des instituteurs ayants droit ;

– les sommes afférentes à la deuxième part sont attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui verse, au nom de la commune, directement à l’instituteur ayant droit, l’indemnité représentative de logement, à due concurrence de la dotation unitaire.

Il appartient au Comité des finances locales de procéder à la répartition de la DSI et de déterminer les montants de la première part et de la deuxième part, proportionnellement au nombre d’instituteurs logés et indemnisés tels qu’ils ont été recensés. La dotation unitaire, attribuée par instituteur logé ou indemnisé, résulte du rapport entre les crédits ouverts en loi de finances et le nombre d’ayants-droit recensés.

Dans chaque département, le préfet fixe le taux de base de l’indemnité représentative de logement après consultation des communes et du conseil départemental de l’éducation nationale. Des majorations résultant de la situation familiale et professionnelle de l’ayant droit s’ajoutent éventuellement à ce taux de base.

Depuis 1997, à la demande du Comité des finances locales, il est tenu compte de l’effet d’endogamie chez les instituteurs (entraînant la reprise du droit à la DSI par le deuxième membre du couple également instituteur, lorsque le conjoint intègre le corps des professeurs des écoles), estimé à 5% du nombre d’ayants-droit au logement quittant le corps des instituteurs.

Le DSI pour 2000 devrait donc s’élever à 2,35 milliards de francs, en baisse de 9,56% par rapport à 1999. L’indexation sur la progression de la DGF est, en effet, plus que compensée par une réduction tenant compte de l’intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

      c) Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle

Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) est l’un des mécanismes redistributifs mis en place au fil des années pour corriger les disparités de ressources fiscales entre collectivités locales.

Depuis la création du Fonds national de péréquation (FNP) par l’article 70 de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, le FNPTP est constitué de deux fractions. Une première correspondant à la dotation de développement rural et une seconde regroupant deux parts :

– une première part destinée à compenser les pertes que les communes ou groupements de communes peuvent enregistrer d’une année sur l’autre, au titre de leurs bases d’imposition à la taxe professionnelle ;

– une part résiduelle attribuée aux communes subissant des difficultés financières et dont le budget en déséquilibre a été transmis à la chambre régionale des comptes.

Il convient de rappeler que la loi de finances pour 1999 a créé une deuxième part au sein de cette seconde fraction, destinée à compenser aux communes éligibles à la DSU et aux communes bénéficiant de la fraction « bourgs-centres » de la DSR, les pertes de DCTP subies en 1999, 2000 et 2001 par rapport au montant réparti en 1998.

·   La répartition de la dotation de développement rural (première fraction du FNPTP) en 1999

Sont éligibles à la dotation de développement rural (DDR) :

– les groupements de communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique, dont la population regroupée n’excède pas 35.000 habitants et dont la commune la plus peuplée ne compte pas plus de 25.000 habitants ou dont la population regroupée n’excède pas 60.000 habitants, la commune la plus peuplée ne comptant pas plus de 15.000 habitants et aucune autre commune du groupement plus de 5.000 habitants (loi du 4 février 1995) ;

– les communes de métropole de moins de 10.000 habitants ne bénéficiant d’aucune attribution au titre de la dotation de solidarité urbaine, du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, ou de la première fraction (« bourgs-centres ») de la dotation de solidarité rurale, ainsi que les communes de moins de 20.000 habitants des départements d’outre-mer et les communes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– pour leurs investissements locaux, les communes de moins de 10.000 habitants non éligibles à la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale, mais jouant un rôle structurant en matière d’équipements collectifs et de services de proximité.

En 1999, le montant de la DDR mise en répartition en métropole a été de 735,28 millions de francs.

Conformément aux dispositions de l’article 1648 B du code général des impôts, 75 % des crédits de la DDR ont été répartis entre les groupements éligibles et 25 % entre les communes. En l’absence de groupements à fiscalité propre dans un département, l’ensemble des crédits délégués au représentant de l’Etat est consacré aux communes (4 départements ont été concernés en 1999).

·   La répartition au titre de la seconde fraction du FNPTP en 1999

S’agissant de la seconde fraction du FNPTP, il convient de distinguer la première part, la deuxième part et la part résiduelle.

– La première part : la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle 

Le dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle subies par les communes et les groupements de communes à fiscalité propre, rebaptisé depuis 1995, première part de la seconde fraction, ne peut excéder, à compter de 1998, en application de l’article 36 de la loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997, 27% des ressources de la seconde fraction et non plus 25% comme c’était le cas les années précédentes. Pour 1999, et au niveau national, les crédits disponibles ont été fixés à 948,85 millions de francs. Ce même article prévoit également une modification des modalités de versement de la compensation financière : pour les communes bénéficiaires de la première part à compter du 1er janvier 1998, la compensation est opérée de manière dégressive sur trois ans et non plus sur quatre ans comme cela était prévu pour les communes bénéficiaires de la première part depuis le 1er janvier 1990. Les communes concernées bénéficient ainsi, la première année, d’une attribution au plus égale à 90% de la perte de bases enregistrée. La deuxième année elles percevront 75% de l’attribution reçue l’année précédente et, la troisième année, 50% de l’attribution reçue la première année.

Globalement, pour 1999, 21.253 collectivités ont bénéficié de la première part du FNPTP pour un montant de 920,69 millions de francs : 578,91 millions de francs au titre des attributions de garantie des années antérieures et 342,14 millions de francs au titre de la compensation des pertes de produit de taxe professionnelle.

– La deuxième part : la compensation des diminutions de DCTP 

Dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité institué par l’article 57 de la loi de finances pour 1999, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors réduction pour embauche ou investissement (REI) conserve sa fonction de variable d’ajustement de l’enveloppe normée. Elle a diminué à ce titre en 1999 de – 12,26% par rapport aux montants inscrits dans la loi de finances pour 1998.

Toutefois, il est prévu que certaines collectivités locales, parmi les plus défavorisées, c’est-à-dire les communes éligibles, l’année précédente, à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou bénéficiaires de la première fraction, dite « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles l’année précédente à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles l’année précédente au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), ne supportent que la moitié des pertes de DCTP qu’elles auraient normalement dû enregistrer , soit
– 6,13% en 1999.

Les collectivités non éligibles à l’une de ces dotations de solidarité doivent prendre à leur charge cette nouvelle diminution de DCTP. Leur propre taux de diminution s’établit ainsi à –23,14% pour les communes,
– 12,88% pour les départements et –16,6% pour les régions.

La baisse de DCTP apparaissant cependant encore trop importante pour les communes défavorisées, l’article 58 de la loi de finances pour 1999 a institué une seconde part du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) afin de leur compenser, pendant les trois années de contrat de croissance et de solidarité, le montant de leur diminution de DCTP, hors REI, enregistré en 1999.

Bénéficient de cette compensation :

. les communes éligibles, en 1998, à la DSU ;

    . les communes bénéficiaires, en 1998, de la fraction « bourgs-centres » de la DSR ;

    . les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre bénéficiaires de la DCTP, c’est-à-dire créés avant 1987, et comprenant au moins une des communes précédemment évoquées. Les attributions qui reviennent aux groupements bénéficiaires de cette part sont égales à la baisse enregistrée par chaque groupement, entre 1998 et 1999, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, à hauteur du pourcentage que représente la population des communes éligibles, soit à la dotation de solidarité urbaine, soit à la première fraction de la dotation de solidarité rurale, membres du groupement dans la population totale du groupement ;

    . les communes bénéficiaires, en 1998, de la deuxième fraction, dite de péréquation, de la DSR et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90% du potentiel fiscal par habitant moyen de leur strate ;

    . les communes des départements d’outre-mer ne sont pas éligibles à la DSU ou à la DSR, mais perçoivent une quote-part de la dotation d’aménagement et sont à ce titre éligibles à cette compensation.

Pour les communes, le montant de la compensation est calculé par différence entre les montants 1999 et 1998 des trois allocations compensatrices composant la DCTP (plafonnement du taux communal de 1983, réduction de la fraction imposable des salaires, abattement général de 16% des bases).

Le montant total de la compensation versée aux communes s’est établi à 493,84 millions de francs.

758 communes éligibles à la DSU en 1998 ont connu une diminution de DCTP entre 1998 et 1999. Cette compensation a représenté la majeure partie du total, soit 323,29 millions de francs.

4.004 communes bénéficiaires en 1998 de la fraction « bourgs-centres » de la DSR ont perçu une compensation de 60,12 millions de francs.

18.763 communes bénéficiaires en 1998 de la deuxième fraction, dite de péréquation, de la DSR et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90% du potentiel fiscal par habitant moyen de leur strate ont reçu une compensation de 105,58 millions de francs.

Enfin, 104 communes d’outre-mer ont perçu 4,85 millions de francs.

Sur les 108 établissements publics de coopération intercommunale de métropole percevant de la DCTP, seuls 90 comprennent des communes DSU ou DSR « bourgs-centres » et ont reçu une compensation correspondant en moyenne à 66,33% de leur perte. Le montant total de la compensation qui leur a été versée s’est établi à 76,07 millions de francs. Aucun groupement d’outre-mer ne perçoit de la DCTP.

Au final, la compensation des diminutions de DCTP assurée par le FNPTP s’est montée à 569,91 millions de francs.

– La part résiduelle

Son montant ne peut excéder 5% des ressources de la seconde fraction. Il a été fixé par le Comité des finances locales à 3 millions de francs, en raison des très faibles taux de consommation constatés les années antérieures.

Aucune attribution n’a été accordée en 1999.

· L’évolution des ressources en 2000

En application de l’article 1648 A bis du code général des impôts, le FNPTP est alimenté par quatre ressources :

– une première dotation de l’Etat, qui évolue chaque année en fonction de l’indice de variation des recettes fiscales nettes de l’Etat, soit
–0,316% en 2000 ;

– une seconde dotation de l’Etat issue, en application de l’article 124 de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, du gel en 1992 de l’évolution annuelle de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) et destinée à financer la dotation de développement rural (DDR). Elle évolue également en fonction de l’indice de variation des recettes fiscales nettes de l’Etat ;

– la contribution de la fiscalité locale de France Télécom et de La Poste, égale à la différence entre le produit des impositions directes locales alloué à l’Etat par France Télécom et La Poste en 1994, indexé à compter de 1995 en fonction de l’indice de variation du prix de la consommation des ménages, et le produit effectivement prélevé sur La Poste et France Télécom en 1999. Cette contribution devrait atteindre près de 2.076,3 millions de francs en 2000, après 1.733,4 millions de francs en 1999 et 1.335,9 millions de francs en 1998. Cependant, les exonérations de taxe professionnelle des entreprises implantées au 1er janvier 1999 dans les zones franches prévues dans le pacte de relance pour la ville seront, comme en 1999, compensées aux collectivités concernées par préciput sur le FNPTP. Cette compensation ne pourra être supérieure au surcroît d’abondement du FNPTP par le produit de la fiscalité locale en provenance de France Télécom et de La Poste (soit 2.076,3 millions de francs – 1.733,4 millions de francs = 342,9 millions de francs en 2000).

De ce fait, après avoir perçu 1.335,9 millions de francs en provenance de cette contribution en 1999, la première part du FNPTP percevra donc près de 1.733,4 millions de francs en 2000 ;

– le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle créée par la loi du 28 juin 1982 et versée par les entreprises situées dans les communes où le taux global de taxe professionnelle est inférieur au taux global moyen constaté l’année précédente au niveau national.

Cependant, ces deux dernières ressources – les principales – sont remises en cause par la réforme de la taxe professionnelle et, s’agissant de la contribution de France Télécom et de La Poste, par une probable révision du régime de fiscalité locale applicable à ces deux établissements.

En ce qui concerne la cotisation de péréquation, la loi de finances pour 1999 a procédé, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, à un doublement des taux d’ici à 2003, mais exclusivement au profit du budget général, afin d’atténuer le coût pour l’Etat de la réforme de la taxe professionnelle. Dans le même temps, le rendement de la cotisation de péréquation, assise sur les bases de la taxe professionnelle, va être diminué par la suppression progressive de la part salariale.

Une première estimation des services de la direction générale des impôts a évalué le montant de la diminution prévisible en 2000 à 170 millions de francs, montant qui ne peut être qu’indicatif avant qu’aient été constatés les produits recouvrés en 1999.

Toutefois, le FNPTP devrait enregistrer à compter de 2000 une réduction de ses dépenses au titre de la compensation des pertes de base (l’assiette de la taxe professionnelle étant progressivement réduite de 35%, les pertes de base vont être réduites de manière similaire). De plus, entre 2000 et 2001, le FNPTP devrait supporter de moindres dépenses du fait de la réduction, opérée en loi de finances initiale pour 1998, de quatre à trois ans de la durée pendant laquelle il compense les pertes de base de taxe professionnelle. Il existe donc une incertitude forte sur la ressource « cotisation de péréquation » du FNPTP, comme sur les charges du fonds.

En ce qui concerne la contribution de France Télécom et de La Poste, l’affectation à l’Etat de l’essentiel du produit de la fiscalité locale qu’elles supportent est contestée par de nombreux élus locaux, notamment par ceux ayant sur leur territoire un établissement de France Télécom, qui subissent ainsi une importante perte de ressources fiscales. Cette critique est étayée par le fait que, depuis le 31 décembre 1996, France Télécom est une entreprise nationale soumise aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes.

De plus, France Télécom, elle-même, souhaiterait que son régime en matière de fiscalité locale soit amené à évoluer. En effet, l’ouverture du marché des télécommunications à la concurrence depuis le 1er janvier 1998 est de nature à inciter les collectivités locales à privilégier l’implantation sur leur territoire d’autres opérateurs que l’entreprise nationale, susceptibles, eux, de leur procurer des ressources supplémentaires.

France Télécom craint également que les élus ne soient tentés, à défaut de la perception selon le droit commun des impôts locaux, de créer de nouvelles taxes qu’elle paierait aux collectivités locales.

Le Gouvernement a accepté de mettre en place un groupe de travail, associant des représentants de France Télécom et de la direction générale des impôts, afin de recenser et d’évaluer les implantations locales des bases de taxe professionnelle afférentes aux immobilisations dont dispose cette entreprise. Cet inventaire vient d’être achevé et le ministère de l’économie va procéder à l’exploitation de ces données. Lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances, le secrétaire d’Etat au budget a souhaité que l’intervention d’une réforme respecte à la fois les intérêts de France Télécom, de l’Etat et des collectivités locales (pas seulement de celles qui ont des implantations sur leur territoire).

Par ailleurs, il est clair que, si la ressource constituée par la contribution de France Télécom et de La Poste versée au FNPTP a été dynamique par le passé, la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle devrait modérer ce dynamisme, comme le mettent en évidence certaines prévisions communiquées aux Comités des finances locales du 16 juin 1999. En effet, le budget général bénéficie d’un mécanisme d’indexation qui garantit le montant de la ressource qui lui est affectée, indépendamment de l’évolution des taux et des bases. Il ne subira en aucune manière l’effet de la suppression de la part salariale, la variable d’ajustement étant le surplus qui alimente le FNPTP. Toutefois, compte tenu du mode d’application de la réforme de la taxe professionnelle aux deux établissements concernés (abattement sur un seul établissement concernant l’ensemble des bases), l’incidence de la réforme ne devrait être sensible qu’à compter de 2003.

Au total, hors cotisation de péréquation, dont le montant n’est pas encore connu, les ressources du FNPTP atteignent 3,72 milliards de francs en 2000, soit une progression de 9,98%, imputable au fort abondement provenant de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom.

La répartition de ces ressources en 2000 peut faire l’objet de deux remarques :

– la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a modifié les règles d’éligibilité à la dotation de développement rural. En application de l’article 108 de ladite loi, ne sont désormais éligibles que « les groupements de communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique dont la population regroupée n’excède pas 60.000 habitants et qui ne satisfont pas aux seuils de population nécessaires pour une transformation en communauté d’agglomération, si les deux tiers au moins des communes du groupement comptent moins de 5.000 habitants ». En conséquence, les communes ne sont plus éligibles à la DDR ;

– la compensation au titre des pertes de DCTP de certaines communes défavorisées (deuxième part de la seconde fraction), d’un montant de 569,91 millions de francs en 1999, est consolidé en 2000. En outre, un amendement adopté à l’initiative de la Commission des finances, permet à ces communes de bénéficier également d’une compensation au titre des pertes de DCTP enregistrées en 2000 par rapport à 1999.

      d) Le Fonds national de péréquation

L’article 70 de la loi d’orientation n° 95-115 du 4 février 1995 pour l’aménagement et le développement du territoire a doté le FNP de deux ressources :

– la première ressource provient de la seconde fraction du Fonds national de la péréquation de la taxe professionnelle, après soustraction des montants de la première part et de la part résiduelle fixés chaque année par le Comité des finances locales. Dès lors, les ressources du FNP devraient également être affectées par la réforme de la taxe professionnelle et par une éventuelle révision du régime de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom ;

– la seconde ressource a été alimentée, en 1995, par le gel partiel de la progression, hors inflation, de la DCTP des communes. Son montant progresse comme les recettes fiscales nettes de l’Etat.

L’article 129 de la loi de finances pour 1999 a abondé la dotation de l’Etat de 150 millions de francs par an pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité, pour tenir compte de la diminution du solde du FNPTP, à la suite de la compensation des pertes de DCTP de certaines collectivités défavorisées.

Deux prélèvements sont opérés et répartis entre les deux ressources du fonds, proportionnellement à leur part respective dans le financement du fonds.

Le premier a pour objet de compenser, pour les collectivités locales ou leurs groupements dotés d’une fiscalité propre, la perte des recettes résultant des exonérations de taxe professionnelle liées aux extensions d'activités mentionnées à l’article 1645 A du code général des impôts, c’est-à-dire pour les entreprises existantes dans les zones de revitalisation rurale (ZRR).

Le second correspond à la quote-part des départements d’outre-mer.

Depuis la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, le FNP se compose des deux parts suivantes :

– la première part, ou part principale, sert à assurer la péréquation de la richesse fiscale entre collectivités locales et est répartie en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal. En 1999, 18.122 communes ont bénéficié de la part principale du FNP. Bénéficient également de cette part principale du FNP, en application de l’article 46 de la loi de finances rectificative pour 1998, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), si, à la suite d’un changement d’exploitant intervenu après le 1er janvier 1997 et concernant des entreprises exerçant une partie de leur activité en dehors du territoire national, ils enregistrent une perte de ressources supérieure au quart des ressources dont ils bénéficiaient l’année de survenance de ce changement. Cette attribution leur est versée de manière dégressive sur trois années. En 1999, seule le FDPTP de l’Essonne a rempli ces conditions ;

– la seconde part, appelée aussi « majoration », est attribuée aux communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la première fraction dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, est inférieur de 20% au potentiel fiscal par habitant des communes du même groupe démographique. Il importe de signaler que c’est cette seule majoration qui apparaît sur la ligne « Fonds national de péréquation » dans le tableau retraçant l’effort financier de l’Etat en faveur des collectivités locales et elle s’élève à 825 millions de francs pour 2000. 15.795 communes ont bénéficié, en 1999, de la majoration.

15.697 communes ont été éligibles aux deux fractions avec une dotation moyenne de 138,73 francs par habitant.

      e) La dotation élu local

Afin d’assurer aux petites communes rurales les moyens nécessaires à sa mise en œuvre, la loi n° 92-106 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux a créé une dotation particulière réservée aux petites communes rurales. Elle est plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints.

En métropole, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 1.000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 1.000 habitants.

Dans les départements d’outre-mer et les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 5.000 habitants.

En 1999, 20.681 communes ont bénéficié de cette dotation, dont 391 communes qui la percevaient pour la première fois.

La dotation unitaire s’élevait en 1999 à 13.220 francs, soit une progression de 2,5% par rapport à 1998.

Alors même qu’aucune règle d’indexation n’est prévue par la loi du 3 février 1992 précitée, la dotation élu local est indexée depuis l’instauration du pacte de stabilité en 1996 sur l’évolution de la DGF et atteint 276 millions de francs pour 2000.

      2.– Les dotations d’équipement

      a) La dotation globale d’équipement des communes

La DGE des communes a été profondément remaniée par l’article 33 de la loi de finances pour 1996 et par l’article 12 de la loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l’Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales. Sont désormais éligibles, en métropole, les communes dont la population n’excède pas 20.000 habitants et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des communes de la même strate (ce critère de potentiel fiscal n’est pas pris en compte pour les communes de moins de 2.000 habitants). Sont également éligibles les groupements de communes dont la population n’excède pas 20.000 habitants.

La DGE des communes est indexée sur l’évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (+3 ,6%) et elle atteint 2,65 milliards de francs en 2000.

      b) La dotation globale d’équipement des départements

La DGE des départements est également indexée sur l’évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques et elle s’élève à 2,84 milliards de francs en autorisations de programme.

      3.– Les financements des transferts de compétences

      a) La dotation générale de décentralisation

Les articles 102 de la loi du 2 mars 1982 et 94 de la loi du 7 janvier 1983, désormais codifiés au sein du code général des collectivités territoriales sous les numéros L. 1614-1 et L. 1614-3, ont posé les principes de base qui régissent le financement des accroissements de charges résultant pour les collectivités locales des transferts de compétences.

Ces accroissements de charges sont compensés par le transfert aux collectivités locales des ressources équivalentes aux dépenses effectuées par l’Etat, à la date du transfert. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. Ce transfert de ressources est assuré globalement, pour moitié au moins, par accroissement des ressources fiscales des collectivités locales et, pour le solde, par transfert budgétaire de l’Etat, dans le cadre de la dotation générale de décentralisation. Pour garantir l’autonomie des collectivités locales, la loi a prévu que la DGD évolue comme la DGF.

A l’exception du transfert de compétence en matière de formation professionnelle et d’apprentissage, qui a fait l’objet d’une attribution spécifique de DGD, cette dotation assure, de façon globale, le financement de l’ensemble des compétences transférées sans qu’il soit possible d’individualiser au sein des attributions versées à chaque collectivité la fraction de DGD correspondant à un transfert particulier.

En revanche, la DGD est individualisée par niveau de collectivité.

En outre, l’article 7 de la loi du 7 janvier 1983 a posé le principe selon lequel les transferts de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales s’accompagnent, non seulement d’un transfert de ressources, mais également de celui des services de l’Etat nécessaires à l’exercice de ces compétences.

Les services concernés sont en conséquence l’objet d’un partage fonctionnel et financier, au terme duquel chacun supporte les dépenses de personnel, de fonctionnement et d’équipement des services placés sous son autorité.

Les modalités du partage financier sont fixées par la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985, qui pose le principe de la prise en charge par l’Etat, les départements et les régions des dépenses correspondant aux emplois partagés, au fur et à mesure que sont constatées les vacances de poste, ou qu’il est fait droit aux demandes d’option des agents. La loi n°92-1255 du 2 décembre 1992 complète ce dispositif pour ce qui concerne la mise à disposition des départements des services concentrés du ministère de l’Equipement et de la prise en charge des dépenses de ces services.

Il est procédé, chaque année, au calcul du montant des dépenses correspondant aux emplois qui donneront lieu à un transfert de prise en charge l'année suivante. Ce chiffre est arrêté par accord entre le représentant de l’Etat et l’exécutif départemental ou régional, ou à défaut, par arrêté du ministre concerné.

La différence entre les dettes et les créances constatées annuellement entre l’Etat et chaque département ou chaque région fait l’objet d’une compensation financière sous forme d’un abondement ou d’une diminution de sa dotation générale de décentralisation ou, pour les collectivités qui n’en perçoivent pas, du produit des impôts transférés.

En 2000, après application de l’indexation sur l’évolution de la DGF, le montant total de la DGD prise en compte dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité devrait s’élever à 28,19 milliards de francs (18,87 milliards de francs pour la DGD intérieur, 1,35 milliard de francs pour la DGD Corse et 7,96 milliards de francs pour la DGD formation professionnelle).

Toutefois, ce montant doit être révisé afin de prendre en compte les conséquences de la loi du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle, qui organise le transfert de compétences relatives à la couverture maladie des plus démunis (aide médicale) des départements à l’Etat. Le texte précité prévoit un transfert financier au profit de l’Etat, qui s’opère par le biais d’un prélèvement sur la DGD des départements, établi à partir du montant total des dépenses consacrées par ceux-ci à l’aide médicale. Ce transfert réduit par conséquent la DGD des départements à hauteur d’un montant de 9,12 milliards de francs. Il en résultera une augmentation sensible du nombre des départements à DGD négative.

LA SUPPRESSION DES CONTINGENTS COMMUNAUX D’AIDE SOCIALE

    L’article 13 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle supprime, à compter de 2000, les contingents communaux d’aide sociale.

    Cette réforme se fait parallèlement au transfert financier organisé par ce texte au profit de l’autorité nouvellement compétente pour la couverture maladie des plus démunis et qui consiste en un prélèvement sur la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements, établi à partir du montant total des dépenses consacrées par ceux-ci à l’aide médicale, au profit de l’Etat.

    Or, la charge de ces dépenses engagées par les départements relève pour partie des communes, au travers des contingents.

    Pour éviter des ajustements financiers complexes entre départements et communes à l’occasion de ce transfert de compétence à l’Etat, il a été choisi de supprimer les contingents versés par les secondes aux premiers.

    Ainsi a été substitué à ce mode de financement, un dispositif de régulation des flux entre communes et départements reposant sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) assorti d’un mécanisme d’abattement préalable visant à atténuer les inégalités générées par les modes de répartition des contingents.

    La réforme, applicable à compter de 2000, sera mise en œuvre selon les principes et les modalités précisées ci-après.

    1.– La suppression des contingents au « franc le franc » par une diminution de la dotation forfaitaire de la commune et, s’il y a lieu, un prélèvement sur le produit de la fiscalité directe locale.

    · La diminution de la dotation forfaitaire de la commune

    L’article 13 de la loi a complété le code général des collectivités territoriales par un article L. 2334-7-2 aux termes duquel la dotation forfaitaire des communes est diminuée, à compter de 2000, d’un montant égal à la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale du département au titre de 1999.

    La base prise en compte pour ce mouvement financier est constituée par la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale du département au titre de 1999 actualisée comme la DGF mise en répartition.

    · Le prélèvement éventuel sur le produit de la fiscalité locale

    Lorsque la participation de la commune, revalorisée dans les conditions indiquées ci-dessus, est supérieure à la dotation forfaitaire, l’article L. 2334-7-2 précise que la différence est prélevée sur le produit des impôts directs locaux.

    Chaque année, un arrêté interministériel fixera, avant le 31 mars, la liste des communes concernées par cette disposition, ainsi que le niveau du prélèvement à effectuer.

    …/..

    Cette disposition prévoit également le cas des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique. Dans l’hypothèse où le produit des impôts communaux serait insuffisant, le complément serait prélevé sur le montant de l’attribution de compensation versée par le groupement à la commune.

    Les prélèvements opérés en vertu de cet article abonderont un fonds constitué à cet effet.

    2.– La mise en place d’un dispositif d’abattement préalable en faveur des communes les plus pénalisées par les modes de répartition des contingents.

    L’article L. 2334-2 organise un mécanisme préalable d’abattement visant les communes les plus pénalisées par les modes de calcul des contingents.

    Ceux-ci, fondés sur le décret n° 87-1146 du 31 décembre 1987, qui laissait une grande latitude aux départements ont, en effet, généré une inégale répartition du poids des contingents communaux qu’il était souhaitable de corriger.

    Les communes concernées sont les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) en 1999 et dont la contribution par habitant au titre de 1999 est supérieure à 30% de la moyenne par habitant des contributions communales de l’ensemble des départements, à l’exception de Paris.

    L’abattement sera établi à partir des écarts suivants :

    – l’écart, sous réserve qu’il soit positif, entre la contribution de la commune par habitant au titre de 1999 et la moyenne par habitant des contributions communales du département ;

    – l’écart entre la contribution de la commune par habitant au titre de cet exercice et la moyenne par habitant des contributions communales de l’ensemble des départements, à l’exception de Paris.

    Il sera égal à la somme des produits de 10% de ces écarts par la population de la commune et sera effectif à compter de l’exercice 2001.

    3.– Un abondement de la DGF des départements d’un montant équivalent aux prélèvements effectués sur la dotation forfaitaire ou sur le produit de la fiscalité directe locale.

    Un nouveau concours particulier de la DGF des départements a été créé par l’article L. 3334-7-1.

    Il est constitué par les ressources issues de la diminution de la dotation forfaitaire des communes et des prélèvements effectués, le cas échéant, sur le produit de la fiscalité locale, après prise en compte de l’abattement défini ci-dessus.

    …/..

    Ce concours particulier de la DGF sera réparti proportionnellement aux participations communales de chaque département au titre de 1999. Cette répartition ne tient pas compte des abattements préalables évoqués ci-dessus.

    4.– La prise en compte des cas particuliers où le contingent est acquitté par un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte.

    L’article L. 5211-27-1 étendu aux syndicats mixtes par l’article L. 5722-2-1 prévoit que la commune dont le contingent est acquitté par un établissement public de coopération intercommunale et qui subira une diminution de sa dotation forfaitaire ainsi que, s’il y a lieu, un prélèvement sur le produit de la fiscalité directe locale, bénéficiera, chaque année, d’un reversement d’un montant équivalent de la part de cet établissement.

    Ce reversement constitue une dépense obligatoire pour le groupement.

    5.– La possibilité pour le département et la commune de fixer, par convention, les modalités d’apurement des dettes relevant d’exercices antérieurs à 2000 qui pourraient subsister.

    La suppression des contingents communaux d’aide sociale à compter de 2000 n’effaçant pas les dettes que les communes peuvent avoir à l’égard des départements du fait notamment des paiements échelonnés sur plusieurs exercices, la loi a prévu, pour les dettes des années antérieures, la possibilité pour les parties de recourir à un dispositif conventionnel.

    La convention passée entre le département et la commune permettra de prévoir un étalement de ces dettes sur plusieurs exercices ou, le cas échéant, l’abandon des créances du département sur la commune.

    6.– Le cas particulier de Paris.

    La réforme ne s’appliquera pas à Paris, compte tenu du statut particulier de cette collectivité, à la fois commune et département. Il appartiendra au Conseil de Paris de fixer les conditions financières de la suppression de la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale du département.

    Par ailleurs, la participation de la commune de Paris ne sera pas prise en compte pour le calcul de la moyenne par habitant des contributions communales de l’ensemble des départements à partir de laquelle sera calculé l’abattement en faveur des communes éligibles à la DSU et à la DSR défini ci-dessus.

    7.– Une mise en œuvre de la réforme sur deux exercices à compter de 2000.

    L’article L. 2334-7-2 a fixé deux phases pour la suppression des contingents communaux d’aide sociale.

    En 2000, la diminution forfaitaire ainsi que, s’il y a lieu, le prélèvement sur le produit de la fiscalité directe locale seront déterminés sur la base du contingent appelé en 1999 au titre de cet exercice.

    …/..

    En 2001, un ajustement sera opéré en fonction du montant définitif de la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale du département de 1999.

    Les mouvements qui seront réalisés en 2000 et 2001 s’effectueront respectivement à partir de la participation appelée et définitive de 1999 après application des taux d’indexation annuels de la DGF mise en répartition.

    Les modalités ainsi retenues par le législateur visent à tenir compte de la diversité des pratiques dans l’appel des contingents.

    Si, dans nombre de départements, les contingents appelés en 1999 correspondent à des dépenses d’aide sociale de l’exercice 1999, dans d’autres, les contingents appelés peuvent, partiellement ou en totalité, être dus au titre d’un exercice antérieur.

    Le dispositif retenu qui comporte une période transitoire en 2000 permettra d’apurer le solde des contingents à verser au titre de 1999 au cours de l’exercice 2000.

    Le mécanisme adopté conduit à une stricte neutralité financière puisque la charge de ces communes en 2000 correspondra, d’une part, à un prélèvement sur la dotation forfaitaire (et éventuellement sur le produit de sa fiscalité directe locale) égal à la fraction indexée des contingents de 1999 appelée cette même année et, d’autre part, au versement au département du solde des contingents de l’exercice 1999 appelable en 2000.

    En 2001, lorsque la totalité des contingents de l’exercice 1999 aura été acquittée, la diminution de la dotation forfaitaire sera stabilisée sur la base du montant de la participation effective des communes aux dépenses du département pour 1999 après application des taux d’indexation de la DGF mise en répartition pour 2000 et 2001.

    Ce dispositif sera également financièrement neutre pour les départements concernés qui disposeront, à compter de 2000, d’une ressource globale équivalente.

    Du fait de la mise en œuvre progressive sur deux ans de la réforme, l’abattement en faveur des communes éligibles à la DSU ou à la DSR ne sera appliqué qu’en 2001 lorsque le montant définitif de la participation de chaque commune au titre de 1999 sera arrêté.

    Les différents mouvements financiers qui seront réalisés en 2000 et 2001 seront, ainsi que le prévoit l’article L. 2334-7-2, effectués sur la base d’arrêtés préfectoraux pris après avis du président du conseil général.

    Le premier arrêté, qui devait être pris avant le 30 octobre 1999, fixe le montant de la participation de chaque commune aux dépenses d’aide sociale du département au titre de 1999 et appelé au cours de cet exercice.

    Le second arrêté, qui doit être pris avant le 30 octobre 2000, fixera le montant de la participation définitive de chaque commune au titre de 1999.

Il convient également de signaler que la compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles à usage professionnel (diminution prévue par l’article 39 de la loi de finances pour 1999) a été intégrée dans la DGD pour le calcul de l’enveloppe normée du projet de loi de finances pour 2000. Son montant a été de 3,55 milliards de francs en 1999.

Il en sera de même, en 2001, pour la nouvelle compensation prévue par l’article 5 du présent projet de loi de finances, destinée à compenser aux départements la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles d’habitation. Son montant est estimé à 4,6 milliards de francs pour 2000.

      b) La dotation générale de décentralisation spécifique de la Corse

Résultant de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991, elle s’élèverait à 1,3 milliard de francs. Sa progression est indexée sur l’évolution de la DGF.

      c) La dotation de décentralisation formation professionnelle

Elle atteindrait 7,96 milliards de francs.

      d) La dotation régionale d’équipement scolaire

Attribuée aux régions pour leurs investissements concernant les lycées et établissements de niveau équivalent, elle est répartie entre elles en fonction de critères reflétant la capacité d’accueil des établissements et l’évolution de la population scolarisable. Indexée sur l’évolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit +3,6% en 2000, elle s’établirait à 3,56 milliards de francs en autorisations de programme et à 3,46 milliards de francs en crédits de paiement.

      e) La dotation départementale d’équipement des collèges

Elle est attribuée aux départements pour leurs investissements afférents aux collèges et répartie chaque année en deux temps :

– d’abord au niveau régional, en fonction de critères reflétant la capacité d’accueil des établissements et l’évolution de la population scolarisable ;

– ensuite entre les départements, par la conférence des présidents des conseils généraux ou, à défaut d’accord, par le représentant de l’Etat dans la région.

Indexée sur l’évolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, la dotation atteindrait, en 2000, 1,77 milliard de francs en autorisations de programme et 1,72 milliard de francs en crédits de paiement.

      4.– La dotation de compensation de la taxe profession-nelle (hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement)

Il a déjà été indiqué que, comme dans le cadre du pacte de stabilité, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) constitue la variable d’ajustement du contrat de croissance et de solidarité. Elle a ainsi vocation à diminuer tant que l’enveloppe totale des dotations progresse moins vite que les principales d’entre elles, indexées sur la formation brute de capital fixe, l’évolution des recettes fiscales nettes de l’Etat ou encore la somme de l’évolution des prix et de la moitié du PIB. En période de forte croissance, la DCTP a donc de fortes probabilités de subir une baisse importante. Tel fut le cas en 1999, où à structure constante, la DCTP a diminué de 12,26% en moyenne (de 23,14% pour les communes ne bénéficiant pas du dispositif de modulation prévu par l’article 57 de la loi de finances pour 1999).

En 2000, compte tenu du fléchissement de la croissance en 1999 et de l’importance des sommes relatives au recalage et à la régularisation négative de la DGF, la DCTP ne devrait diminuer, en moyenne, que de 3,44%.

Il convient, en outre, de rappeler que le contrat de croissance et de solidarité prévoit de moduler la réduction de la DCTP en faveur des collectivités les plus démunies (communes éligibles à la DSU, départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale et régions bénéficiant du fonds de correction des déséquilibres régionaux). Ces dernières ne supporteront qu’une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne. En outre, les communes éligibles à la DSU et à la fraction « bourgs-centres » de la DSR, ainsi que certaines communes bénéficiant de la seconde fraction de la DSR bénéficient d’une attribution du FNPTP destinée à compenser la totalité de la perte subie au titre de la DCTP, grâce à l’adoption d’un amendement de la Commission des finances reconduisant un dispositif voté l’an dernier.

Enfin, il importe de préciser que la DCPTP ne devrait pas être réduite en 2000, du fait de la création de communautés d’agglomération. L’article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales (issu de l’article 105 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale) prévoit, en effet, d’effectuer un prélèvement sur la DCTP dans l’hypothèse où le prélèvement spécifique de 500 millions de francs sur les recettes fiscales de l’Etat se révélerait insuffisant pour financer la DGF des communautés d’agglomération. Mais, lors de son audition par la Commission des lois, le 27 octobre dernier, le ministre de l’Intérieur a estimé que 15 communautés d’agglomération seulement devraient être constituées en janvier 2000. Il ne sera donc pas nécessaire d’effectuer un prélèvement sur la DCTP pour financer leur DGF en 2000. En revanche, ce cas de figure pourrait se présenter dès 2001, si le rythme de création des communautés d’agglomération venait à s’accélérer en 2000.

II.– LES CONCOURS HORS ENVELOPPE :
LA PART CROISSANTE DES COMPENSATIONS RELATIVES À LA FISCALITÉ LOCALE

Les concours qui ne sont pas intégrés à l’enveloppe normée atteindrait, en 2000, 98,23 milliards de francs (hors fiscalité transférée). Il importe néanmoins d’indiquer que les dotations hors enveloppe sont essentiellement composées du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dont le montant est lié aux investissements réalisés par les collectivités locales et qui peut être supérieur en exécution aux prévisions, ainsi que des compensations des exonérations et des dégrèvements d’impôts locaux, qui constituent des dotations dites « passives ».

On peut ajouter au montant précité les 32,33 milliards de francs destinés à compenser la suppression progressive de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle (22,6 milliards de francs, contre 13,2 milliards de francs en 1999) et la perte de produits due à la diminution des droits de mutation à titre onéreux (9,73 milliards de francs).

ÉVOLUTION DES DOTATIONS HORS ENVELOPPE

(en millions de francs)

 

LFI 1999 évolution révisée

PLF 2000

Evolution
2000/1999
%

1.– Fonds de compensation pour la TVA

20.512

21.820

6,38

2.– Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation


2.000


2.040


2

3.– Subventions et comptes spéciaux du Trésor, dont :

     

    – Subventions de fonctionnement de divers ministères

7.070

7.466

5,61

    – Subventions d’équipement de divers ministères (AP)

3.855

3.741

– 2,96

    – Comptes spéciaux du Trésor (AP)

1.288

1.143

– 11,21

4.– Compensation d’exonérations et de dégrèvements législatifs, dont :

     

    – Réduction pour embauche et investissement (DCTP)

1.233

50

n.s.

    – Contrepartie de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties


320


225


– 29,69

    – Compensations de diverses exonérations relatives à la fiscalité locale


11.851


12.263


3,48

    – Contrepartie de divers dégrèvements législatifs

49.128

49.484

0,72

5.– Compensation de la réforme fiscale, dont :

     

    – Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle



13.119



22.600



72,27

    – Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux



5.092



5.134



0,82

    – Compensation de la perte de produit due à la diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux



1.200



4.604



n.s.

FISCALITÉ TRANSFÉRÉE (pour mémoire)

43.572

41.773

– 4,13

Source : Direction générale des collectivités locales.

      1.– Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Le FCTVA compense de manière forfaitaire et globale les versements de TVA que les collectivités locales sont amenées à effectuer sur leurs investissements. Il s’agit de la principale contribution de l’Etat à l’effort d’équipement des collectivités locales. Les attributions sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d’investissement définies par décret, un taux de compensation forfaitaire fixé, à compter de 1998, à 16,176%.

Ce taux intègre une réfaction de 0,905 point décidée par l’article 53 de la loi de finances pour 1994 pour tenir compte du prélèvement sur les recettes au profit du budget des Communautés européennes. En effet, dans la mesure où ce prélèvement est assis sur les recettes de TVA encaissées par l’Etat, ce dernier a considéré comme « logique » de réduire la compensation de la TVA acquittée par les collectivités locales, puisque l’Etat n’en perçoit par l’intégralité (sur l’ensemble du produit de la TVA, 90,5% demeurent dans le budget de l’Etat et 9,5% constituent la contribution nationale au budget des Communautés européennes). En fait, cette rédaction a été instituée pour réduire la forte progression du FCTVA constatée de 1992 à 1994. Le Gouvernement, ayant quasiment épuisé sa marge de manœuvre sur l’assiette, a cherché à jouer sur le taux.

La plupart des collectivités ou organismes éligibles au FCTVA perçoivent leurs attributions avec un décalage de deux années. Les communautés de villes et de communes, en revanche, perçoivent le FCTVA l’année même de la réalisation des investissements conformément aux dispositions de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, qui visaient à favoriser l’intercommunalité.

La loi du 12 juillet 1999 sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale conserve ce facteur incitatif qui devrait même concerner davantage de groupements qu’aujourd’hui.

En effet, en décidant la suppression des districts et des communautés de villes, ainsi que la transformation des districts en communautés de communes ou en communautés d’agglomération (nouvelle catégorie de regroupement bénéficiant également d’une attribution sur les investissements de l’année en cours), ladite loi supprime, pour la majeure partie des établissements intercommunaux à fiscalité propre (à l’exception des communautés urbaines et des syndicats d’agglomération nouvelle), le décalage de deux ans dans l’attribution du FCTVA.

Ne sont donc exclus de cet avantage que les communautés urbaines et les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN), respectivement au nombre de 12 et de 9 au 1er janvier 1999.

Cependant, pour des raisons budgétaires, le Gouvernement a souhaité que le coût de cette mesure – estimé à 400 millions de francs – soit étalé sur trois années, durée prévue pour la transformation des districts en communautés de communes ou en communautés d’agglomération.

Les communautés d’agglomération qui ne seront pas issues de la transformation d’un district ne seront pas touchées par ce mécanisme d’étalement.

En 2000, la dotation inscrite au titre du FCTVA est fixée à 21,82 milliards de francs. Cependant, comme cela a déjà été souligné, le FCTVA est un prélèvement sur recettes versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives. Le montant de la dotation n’est donc qu’une estimation, qui pourra faire l’objet de rectifications en fonction des droits ouverts aux collectivités locales. Ces rectifications sont d’autant plus probables que l’investissement des collectivités locales à fortement progressé en 1998 (année de référence pour la majeure partie des attributions de FCTVA en 2000, compte tenu du décalage de deux années) : la note de conjoncture du Crédit local de France-Dexia de juillet 1999 estime que les dépenses d’investissement des collectivités locales ont augmenté de 7% en 1998 (+10,8% pour les seules communes).

Il convient de rappeler que le régime du FCTVA, défini par l’article 42 de la loi de finances rectificative pour 1988, par le décret n° 89-645 du 6 septembre 1989, par une circulaire du ministère de l’intérieur du 23 septembre 1994 et par plusieurs instructions, soumet l’éligibilité aux attributions de ce fonds à de strictes conditions. En particulier, le principe de patrimonialité des opérations devrait conduire à ne pas verser les attributions du FCTVA aux groupements de communes lorsqu’ils effectuent des travaux sur des biens appartenant à une commune membre. Ce principe devrait également avoir pour conséquence de rendre inéligibles, en principe, au FCTVA, les dépenses d’investissement sur des immobilisations cédées ou mises à la disposition d’un tiers non bénéficiaire ou encore sur des immobilisations appartenant à un tiers non bénéficiaire.

La plupart de ces limitations ont été levées ces dernières années :

– l’article 30 de la loi de finances pour 1998 a permis d’attribuer le FCTVA aux groupements pour tous les investissements réalisés, dans l’exercice de leurs compétences, sur des biens appartenant à une commune membre ;

– l’article 83 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier permet aux services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) de percevoir directement le FCTVA au titre des dépenses qu’ils réalisent sur les biens qui ont été mis à leur disposition par les communes, leurs groupements ou le département, conformément à l’article L. 1424-17 du code général des collectivités territoriales ;

– surtout, l’article 60 de la loi de finances pour 1999 introduit une dérogation importante au principe de patrimonialité, puisqu’il permet d’attribuer le FCTVA au titre de dépenses réalisées par les collectivités locales et leurs groupements sur le patrimoine de tiers à l’occasion de travaux d’urgence en matière de lutte contre les avalanches, glissements de terrains, inondations et défense contre la mer. Cet article précise également que, s’agissant des travaux effectués sur le domaine public de l’Etat, la dérogation ne peut être accordée que dans le cadre d’une convention entre la collectivité territoriale et l’Etat précisant les engagements financiers des parties et les équipements à réaliser.

Toutes les difficultés ne sont pas réglées pour autant.

Dans son rapport d’information « Soutenir l’investissement local », déposé le 7 juillet 1999 (n° 1782), votre Rapporteur spécial a étudié les problèmes liés à l’éligibilité des travaux des collectivités locales au FCTVA et a formulé les cinq propositions suivantes :

– rendre éligibles au FCTVA les biens mis à la disposition de l’Etat dans le cadre de ses fonctions régaliennes ;

– redéfinir la notion de dépenses d’investissement en matière de voirie ;

– favoriser l’option en faveur de l’assujettissement à la TVA ;

– codifier les textes réglementaires relatifs au FCTVA ;

– prendre en compte les conséquences sur le FCTVA des dispositions proposées, lors de la réalisation des études d’impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d’Etat.

Seules les deux premières propositions relèvent du domaine législatif. Votre Rapporteur spécial déposera des amendements visant à leur mise en œuvre à l’occasion de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances.

      2.– La compensation d’exonérations et de dégrèvements législatifs

Cette dotation a connu une croissance particulièrement rapide ces dernières années. Elle est estimée à 62,02 milliards de francs pour 2000 (sans tenir compte des compensations liées à la réforme de la taxe professionnelle et à la diminution des droits de mutation à titre onéreux).

La cause de cette forte augmentation réside essentiellement dans le mécanisme actuel du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (article 1647 B sexies du code général des impôts), dont le coût en 1998 était de 38,4 milliards de francs (alors qu’il n’était que de 4,5 milliards de francs en 1990).

La forte croissance du coût du plafonnement depuis 1991 résulte essentiellement de deux facteurs :

– la divergence dans les évolutions de la valeur ajoutée des entreprises et de la cotisation de taxe professionnelle s’est fortement accentuée avec le retournement conjoncturel intervenu en 1990, alors même que la politique des taux d’imposition pratiquée par les collectivités locales restait dynamique et que les bases d’imposition (immobilisations, salaires) se stabilisaient. Ainsi l’effet de ciseaux entre l’impôt et la valeur ajoutée explique l’effet multiplicateur du plafonnement sur les dégrèvements. Cet effet semble de nature à s’atténuer avec la reprise de la croissance de l’activité économique en 1998 ;

– la réduction du taux du plafonnement à un niveau de plus en plus proche du ratio moyen de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (3,5%) a considérablement augmenté la population des entreprises concernées.

Plusieurs dispositions ont été adoptées au cours des dernières années pour tenter de contenir l’évolution de la compensation du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée : ainsi l’article 16 de la loi de finances pour 1996 a déterminé une cotisation fictive de taxe professionnelle pour calculer le dégrèvement résultant du plafonnement.

La progression du coût du plafonnement devrait s’infléchir légèrement en 1999, 2000 et les années suivantes, compte tenu pour partie d’un volume d’émissions moins dynamique sur les impôts locaux, notamment en raison de la réforme qui supprime progressivement la part des salaires dans la base de la taxe professionnelle et, pour une autre partie, du dynamisme de la valeur ajoutée produite par les entreprises.

· La compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI)

Cette compensation (quatrième fraction de la dotation de compensation de la taxe professionnelle) ne devrait plus représenter que 50 millions de francs en 2000.

Cette évolution est imputable à la décision de supprimer progressivement, sur deux ans, la REI, en contrepartie de la suppression de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle.

Ainsi, pour les impositions établies en 1999, la base d’imposition d’un établissement a été réduite de 25% (et non plus de la moitié) du montant qui excède la base de l’année précédente multipliée par la variation des prix. Cette réduction sera supprimée à compter des impositions établies au titre de 2000.

Toutefois, la compensation de la REI subsiste en 2000, dans la mesure où la REI prévue par le troisième alinéa du II de l’article 1478 du code général des impôts pour la première année d’imposition d’un établissement, est maintenue.

Enfin, on peut remarquer que la diminution du taux de la REI, puis la suppression de ce dispositif, permettent aux collectivités locales de retrouver certaines marges de manœuvre. En effet, la compensation qu’elles percevaient à ce titre était calculée en utilisant le taux d’imposition applicable en 1986. En outre, la loi de finances pour 1992 avait exclu un grand nombre de collectivités locales du bénéfice de cette compensation en décidant de la diminuer d’une somme égale à 2% des recettes fiscales de la collectivité. La suppression progressive de la REI leur permet d’imposer des bases supplémentaires au taux de l’année en cours.

Le récent rapport du Gouvernement sur la réforme de la taxe professionnelle estime que « le montant des bases non imposées au titre de la réduction pour embauche et investissement se serait élevé à 31,5 milliards de francs en 1999 en l’absence de réforme. Ce montant est réduit, au titre de cette année, à 14,3 milliards de francs après application de l’abattement salarial et réfaction de moitié de la réduction pour embauche et investissement.

En produit supplémentaire, le montant de l’avantage apporté aux collectivités peut être chiffré, au titre de 1999 à 1,7 milliard de francs. »

Le produit net supplémentaire n’est, en fait, que de 400 millions de francs, car la compensation de la REI versée par l’Etat a été réduite de 1,3 milliard de francs.

On peut observer, cependant, que ce supplément de recettes a surtout bénéficié aux collectivités bénéficiant déjà d’un produit de taxe professionnelle élevé. Ainsi, l’ensemble des collectivités locales du département des Hauts-de-Seine a pu obtenir un supplément de recettes de 103,4 millions de francs.

· La contrepartie de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties

Elle compense principalement aux communes l’exonération de 15 ans pour les logements HLM achevés depuis le 1er janvier 1973 et de 10 ans pour les logements en accession à la propriété financés à l’aide de prêts PAP. Le montant du chapitre 41-51 du budget de l’intérieur (articles 50 et 80) s’élèverait à 225 millions de francs en 2000, soit une baisse de 29,69% par rapport à 1999, s’expliquant par la diminution du nombre de bénéficiaires de l’exonération.

· La compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale

Elle s’élèverait à 12,26 milliards de francs (soit +3,48% par rapport à 1999).

· La compensation de divers dégrèvements législatifs

Elle atteindrait 49,48 milliards de francs, soit +0,72% par rapport à la loi de finances pour 1999 révisée.

En son sein, le dégrèvement qui résulte du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée occupe, comme on l’a vu, une place prépondérante.

Il convient d’ajouter au montant précité le coût de deux mesures adoptées par l’Assemblée nationale lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances : le dégrèvement de taxe d’habitation des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI) l’année suivant celle où ils retrouvent un emploi (400 millions de francs) et l’abaissement du montant maximal de taxe d’habitation supporté par les contribuables modestes de 1.500 francs à 1.200 francs (500 millions de francs).

Votre Rapporteur spécial examine de façon plus détaillée le poids croissant de ces compensations d’exonérations et de dégrèvements dans les ressources locales dans la troisième partie du rapport.

      3.– Les compensations de la réforme fiscale

La loi de finances pour 1999 a engagé la réforme de la fiscalité locale, qui constituait avec la réforme de la fiscalité écologique et celle de la fiscalité du patrimoine, l’un des trois chantiers fiscaux annoncés par le Gouvernement. Ont donc été prévues la suppression progressive de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle (article 44) et une réduction significative des droits de mutation applicables aux ventes d’immeubles d’habitation ou professionnels (article 39). Ce dernier volet est poursuivi par l’article 5 du présent projet de loi de finances, qui prévoit notamment de ramener de 5% à 3,60% le plafond que les départements ne peuvent dépasser lorsqu’ils fixent le taux de la taxe de publicité foncière ou des droits d’enregistrement pour les immeubles d’habitation.

Ces différentes mesures auraient pu conduire à des pertes de recettes pour les collectivités locales. Des compensations ont donc été instituées. Leur montant total, en 2000, est estimé à 32,33 milliards de francs (contre 19,41 milliards de francs en 1999, soit une progression de 66,6%).

· La compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle

Un nouveau prélèvement sur recettes de l’Etat a été institué pour compenser la perte de recettes subie par les communes, départements, régions et groupements de communes dotés d’une fiscalité propre, ainsi que par les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (financés par un « écrêtement » de la cotisation de taxe professionnelle des établissements exceptionnels), du fait de la suppression de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle.

En 1999, cette compensation est égale pour chaque bénéficiaire au produit de la perte de base constatée dans les établissements existants au 1er janvier 1999 par le taux applicable en 1998. Elle s’est élevée à 13,1 milliards de francs, alors que le Gouvernement l’estimait à 11,8 milliards de francs lors de l’examen de la loi de finances pour 1999. Cette différence pourrait résulter d’une connaissance approximative des bases à prendre en compte, au moment de cet examen. La compensation de 1999 est quasiment intégrale : seules les collectivités locales ayant fortement relevé leur taux de taxe professionnelle en 1999 ont été vraiment désavantagées par les modalités de la compensation. Le rapport précité du Gouvernement sur la réforme de la taxe professionnelle considère que les collectivités locales n’ont perdu que 60 millions de francs du fait de l’application des taux de 1998 pour le calcul de la compensation.

En revanche, pour les années 2000 à 2003, il n’est plus tenu compte de l’évolution des bases et des taux : la compensation attribuée en 1999 est actualisée en tenant compte du taux d’évolution de la DGF entre 1999 et l’année de versement.

Dans son rapport sur le budget des collectivités locales pour 1999, votre Rapporteur spécial indiquait : « Si l’évolution de la DGF se révélait beaucoup moins favorable dans les prochaines années, votre Rapporteur considère qu’il serait indispensable de réexaminer les modalités de la compensation. »

Or, comme cela a été indiqué précédemment, la DGF ne devrait progresser que de 0,821% en 2000, alors même que la masse salariale progresserait fortement (de l’ordre de 4%), du fait notamment de l’amélioration de la situation de l’emploi.

Cependant, lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de la Commission des finances prévoyant de ne tenir compte ni du « recalage », ni de la régularisation négative de la DGF pour l’indexation de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Cette dernière devrait ainsi progresser de 2,05% et être majorée de 250 millions de francs.

· La compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux

La suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits d’enregistrement, qui a pris effet le 1er septembre 1998, donne lieu à l’institution d’une dotation de compensation spécifique inscrite au chapitre 41-55 du budget de l’intérieur.

La base de la compensation correspond aux droits relatifs à la taxe additionnelle régionale que chaque région a perçus en 1997. Ce montant a été revalorisé en fonction du taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement pour 1998, qui est aussi celui de la dotation générale de décentralisation, en application de l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales.

Toutefois, à la demande de nombreux parlementaires, qui estimaient que ce mécanisme n’était pas suffisamment redistributif, il a été institué une modulation de la compensation en fonction du niveau de droits par habitant encaissés par chaque région : pour les régions dont le niveau de droits par habitant est supérieur à 59 francs par habitant, la compensation a été égale en 1999 à 95% des pertes de recettes estimées en 1997. Pour les autres régions, la compensation a été intégrale.

A compter de 2000, la compensation de chaque région évolue chaque année comme la DGF (+0,821% en 2000).

La compensation attribuée en 1999 s’est élevée à 5,09 milliards de francs. Pour 2000, il est prévu que cette compensation devrait atteindre 5,13 milliards de francs.

· La compensation de la perte de produit due à la diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux

La compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles à usage professionnel (article 39 de la loi de finances pour 1999) et pour les immeubles d’habitation (article 5 du présent projet de loi de finances) se fait selon les règles propres au régime de la fiscalité transférée en contrepartie des transferts de compétences, prévues par la loi du 7 janvier 1983. Il est donc procédé à une attribution supplémentaire de la dotation générale de décentralisation, lors de l’examen de cette dotation, comme cela a été indiqué précédemment. La compensation au titre de l’article 5 précité est évaluée à 4,6 milliards de francs pour 2000.

      4.– La fiscalité transférée

En contrepartie des compétences qui leur ont été transférées à compter de 1983, les collectivités locales se sont vues attribuer divers impôts d’Etat.

Ainsi, les régions ont-elles reçu la totalité de la taxe sur les cartes grises pour compenser les dépenses générées par la formation continue. Les départements ont, eux, bénéficié du transfert de la vignette, du droit départemental d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière portant sur les mutations d’immeubles à titre onéreux, pour leur permettre d’assurer leurs charges nouvelles dans divers domaines : action sociale, santé, enseignement, transports, culture…

Les dispositions intervenues en 1998 (l’article 87 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier a étendu le champ d’application de la taxe à l’essieu, réduisant par là même celui de la vignette et l’article 39 de la loi de finances pour 1999 prévoit la diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux) et la nouvelle diminution de ces droits prévue par l’article 5 du présent projet de loi de finances conduisent à une baisse de la fiscalité transférée, qui atteindrait 41,77 milliards de francs (contre 43,57 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 4,13%).

Il s’agit là de l’un des multiples aspects d’une évolution conduisant à réduire les ressources propres des collectivités locales et à accroître la part de l’Etat dans le financement de ces collectivités.

Or, compte tenu de la complexité et de l’opacité des dotations étatiques, d’une part, et l’inadéquation aux besoins financiers des collectivités locales des quatre principaux impôts locaux, d’autre part, il apparaît indispensable de procéder à une réforme globale du financement des collectivités territoriales.

III.– L’INDISPENSABLE REMISE À PLAT DU FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Les recettes des collectivités locales sont essentiellement constituées par les recettes fiscales et les dotations de l’Etat (), comme l’indique le tableau suivant :

RECETTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN 1999

(en milliards de francs)

FONCTIONNEMENT

708,3

Recettes fiscales

474,9

              Dont produit voté

311,2

Dotations de l’Etat

145,4

Autres recettes

88,0

INVESTISSEMENT

111,6

Dotations de l’Etat

36,0

Emprunts (hors refinancement)

65,2

Autres recettes

10,5

Source : Crédit local de France-Dexia.

Or, les premières sont assises sur des stocks, ce qui, compte tenu des problèmes de comptabilisation de ces derniers, conduit à des injustices du point de vue des contribuables et amène l’Etat à prendre une part croissante dans la fiscalité locale, par le jeu des exonérations et dégrèvements.

Quant aux secondes, les développements qui précèdent suffisent amplement à démontrer la complexité des dispositions qui les régissent, ce qui les rend incompréhensibles pour les élus locaux, alors même qu’elles ne remplissent que très imparfaitement leur fonction péréquatrice.

La révision des valeurs locatives semblant impossible à réaliser compte tenu des transferts probables de charges entre contribuables (d’ailleurs, cette révision serait rapidement en décalage avec la réalité) et toute modification du dispositif actuel des dotations étatiques ne paraissant susceptible que d’accroître son opacité, votre Rapporteur spécial préconise une remise à plat complète du financement des collectivités locales pour aboutir à un système de fiscalité partagée avec l’Etat, complété par une fiscalité propre sur le patrimoine.

    A.– DES DOTATIONS DE L’ETAT COMPLEXES ET INSUFFISAMMENT PÉRÉQUATRICES

      1.– Des mécanismes incompréhensibles pour la plupart des élus locaux

– Cette complexité peut, tout d’abord, être appréhendée par un examen des conditions d’éligibilité à ces dotations.

Le cas de la dotation de solidarité urbaine est exemplaire.

ÉLIGIBILITÉ DES COMMUNES DE 10.000 HABITANTS ET PLUS À LA DSU EN 1999

    Rappel de la population DGF

 

…………………

     

    Potentiel fiscal des communes de 10.000 habitants et plus

    : potentiel fiscal de la commune

:

4.177,378521

…………………

    = sous total

 

…………………

    x pondération retenue pour le potentiel fiscal

x

0,45

    = part, dans l’indice, du potentiel fiscal

 

……………….(a)

     

    Nombre de logements sociaux de la commune

 

…………………

    : nombre de logements de la commune

:

…………………

    = part relative des logements sociaux de la commune

 

…………………

    : part relative des logements sociaux dans les communes de plus de 10.000 habitants

:

0,236595

    x pondération retenue pour les logements sociaux

x

0,15

    = part, dans l’indice, des logements sociaux

 

………………(b)

     

    Nombre de personnes couvertes par les allocations logements de la commune

 

…………………

    : nombre de logements de la commune

:

…………………

    = part relative de personnes couvertes par les allocations logements de la commune

 

…………………

    : part relative des personnes couvertes par les allocations logements dans les communes de plus de 10.000 habitants


:


0,632235

    x pondération retenue pour les allocations logements

x

0,30

    = part, dans l’indice, des personnes couvertes par les allocations logements

 

………………(c)

     

    Revenu moyen par habitant dans les communes de 10.000 habitants et plus

 

50.276,345654

    : revenu moyen par habitant de la commune

:

…………………

    x pondération retenue pour le revenu

x

0,1

    = part, dans l’indice, du revenu

 

………….…..(d)

     

    Indice total des lignes (a) + (b) + (c) + (d)

 

…………..….(e)

     

    Si (e) ³ 0,916658, alors la commune est éligible (avec (e) permettant à la commune d’appartenir aux trois premiers quarts du total des communes ³ 10.000 habitants, classées dans l’ordre décroissant de l’indice synthétique).

Votre Rapporteur spécial se permet également de renvoyer au chapitre III de son récent rapport d’information sur le FCTVA (n° 1782), qui étudie les conditions d’éligibilité de cette compensation et met en évidence les nombreuses dérogations aux principes affirmés par le code général des collectivités territoriales, ainsi que le caractère imprécis de certaines règles.

– La complexité des concours de l’Etat aux collectivités locales peut être constatée, ensuite, au niveau des modalités de calcul des différents concours de l’Etat aux collectivités locales.

L’exemple de la DGF est, à cet égard, particulièrement édifiant.

On ne rappellera pas ici les règles permettant de déterminer les montants globaux des différentes composantes de la principale dotation étatique, qui ont été précisées dans la première partie du présent rapport. Il suffit d’évoquer des mécanismes aussi « simples » que le « recalage » ou la « régularisation négative » pour donner une idée de la complexité des mesures mises en œuvre à ce stade…

Ces dispositions n’ont pourtant rien à envier à celles régissant le calcul des attributions individuelles de dotation forfaitaire, de DSU ou de DSR, comme le montre l’encadré suivant, regroupant les fiches de calcul de ces dotations pour 1999.

    FICHES PRATIQUES DE CALCUL DE LA DGF DES COMMUNES POUR 1999

    1.- LA DOTATION FORFAITAIRE

    La dotation forfaitaire 1999 comprend les dotations suivantes :

   

TRONC COMMUN 1998

   
   

Dotation de base :

+

Dotation de péréquation :

+

Dotation de compensation :

+

Majoration voirie :

+

Garantie :

Dotation tronc commun

   
   

CONCOURS PARTICULIERS 1998

   
   

+

     
   

Dotation villes-centre :

     
   

Ou

     
   

Dotation touristique :

     
   

Total 1998

     

    En 1999, chacune de ces lignes est multipliée par 1,50079 pour obtenir la dotation forfaitaire 1999.

    Des ajustements ont pu être réalisés en cas de prise en compte d’un recensement complémentaire.

    2.- LA DSU DES COMMUNES DE 10.000 HABITANTS ET PLUS

    · Calcul du coefficient

   

    rang de la commune

 

…………………..

¸ nombre de communes de 10.000 habitants et plus

¸

906

    = sous total 1

 

…………………..

    X 2

x

2

    = sous-total (a)

 

………………. (a)

     

    2

 

2

    – sous-total 2

………………..(a)

    = coefficient multiplicateur

 

………………..(b)

    · Calcul de la dotation

   

    population DGF

 

…………………..

    x indice de la commune (c)

x

……………..…(c)

    x effort fiscal dans la limite de 1,3

x

…………………..

    x valeur de point

x

69,242365

    x coefficient de majoration C (b)

x

……………..…(b)

     

    = DSU 1999

 

…………………..

    3.- LA FRACTION BOURGS-CENTRES DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE

    La dotation est attribuée à chaque commune selon les modalités de calcul suivantes :

    DSR fraction bourgs-centres = POP DGF X 1 + (PF – pf) X EF X VP

    PF

    Avec :

    POP DGF = population totale majorée d’un habitant par résidence secondaire dans la limite de 10.000 habitants

    PF = potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants, soit 2.683,97537 en 1999

    Pf = potentiel fiscal par habitant de la commune

    EF = effort fiscal de la commune dans la limite de 1,2

    VP = valeur de point, soit 53,5978619 en 1999

    La dotation est divisée par deux, lorsque la commune, quelle que soit sa population, est également éligible à la dotation de solidarité urbaine.

– Le caractère complexe des dotations étatiques résulte, enfin, de ce que le Président du Sénat, M. Christian Poncelet, a qualifié, lors des « Etats généraux des élus locaux de la Région Basse-Normandie », qui se sont déroulés à Caen, le 22 octobre dernier, d’une méthode s’apparentant à du « colmatage de brèches ».

Cette méthode, mise en œuvre par les différents gouvernements, quelle que soit leur couleur politique, transparaît dans les liaisons qui ont été établies entre le FNPTP, le FNP et la DCTP.

Elle est également illustrée par l’attribution, au coup par coup, d’enveloppes budgétaires spécifiques dégagées pour abonder, hors enveloppe normée, telle ou telle dotation. A cet égard, les différents amendements adoptés lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances (majorations de la dotation d’aménagement de la DGF, de la DSU, de la DSR ; reconduction du dispositif de compensation des baisses de DCTP pour les collectivités défavorisées) sont particulièrement significatifs de « l’essoufflement de l’architecture actuelle de ce système ».

      2.– Une péréquation largement insuffisante

La péréquation a pour objectif d’atténuer les disparités financières entre collectivités locales par une redistribution inégalitaire, mais équitable, des ressources en fonction d’indicateurs physiques et financiers.

Des critères de ressources et de charges sont utilisés. Comme tous les critères, ils sont évidemment sujets à caution.

Ainsi, s’agissant des critères de ressources, le potentiel fiscal et l’effort fiscal ne reflètent qu’imparfaitement la situation réelle des collectivités, compte tenu de l’absence de révision des valeurs locatives cadastrales depuis 1974. De plus, le potentiel fiscal ne permet pas de mesurer la totalité des richesses d’une collectivité, puisque ne sont pas pris en compte les impôts indirects, les produits du domaine ou encore la part de fiscalité locale payée par l’Etat au titre des compensations d’exonérations et de dégrèvements législatifs. Enfin, l’utilisation des taux moyens nationaux pour calculer ces indicateurs de ressources préjuge que ces taux pourraient être adoptés par toutes les collectivités indépendamment de la structure fiscale héritée du passé et des règles de liaison entre les taux.

Les critères de charges ne sont pas moins sujets à la critique. A titre d’exemple, la prise en compte du nombre de logements sociaux d’une collectivité ne constitue pas un critère fiable, dans la mesure où, d’une part, la définition de ces derniers soulève des difficultés et où, d’autre part, les familles les plus démunies ne sont pas toujours abritées dans ces logements.

Surtout, les sommes des cotisations étatiques consacrées à la péréquation sont notoirement trop faibles.

Même si, comme le notait notre collègue M. Edmond Hervé, dans son rapport d’information sur la fiscalité locale (n° 1066), la DGF « réduit de 40% les inégalités de potentiel fiscal par habitant entre communes de métropole », il faut bien constater que la part de la DGF des communes et groupements consacrée à la péréquation en 1999 n’a représenté que 10,14 milliards de francs sur un montant total de 90,79 milliards de francs, soit 11% des sommes de la principale dotation bénéficiant aux communes.

Encore faut-il ajouter que les modalités d’utilisation de ces sommes ne contribuent que faiblement à la péréquation. Ainsi, la DSU est accordée aux trois-quarts des communes de dix mille habitants et plus (avec, il est vrai, l’utilisation d’un coefficient linéaire permettant de moduler la dotation en faveur des communes démunies). De même, la seconde fraction de la DSR est répartie entre 33.653 communes !

S’agissant des dotations spécifiquement consacrées à la péréquation de la taxe professionnelle, le Conseil des impôts, dans son rapport de 1997 relatif à cette imposition, notait « l’absence d’effet correcteur des mécanismes péréquateurs », puisque « moins de 5% des produits de la taxe professionnelle sont concernés par les mécanismes de redistribution entre collectivités locales ».

Dans son récent rapport d’information sur le fonctionnement et le renforcement des fonds nationaux et départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (n° 1779), M. Gérard Fuchs a même observé que le FNPTP ne répond en rien à l’objectif de péréquation : « La compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et le financement de la dotation de développement rural sont des actions très utiles, mais qui ne procèdent pas à la correction des inégalités de ressources des collectivités locales ». Quant au FNP, s’il « assure une péréquation réelle entre les communes », notre collègue constate qu’il ne représente que 3,8 milliards de francs en 1999.

En outre, comme cela a été indiqué précédemment, les ressources du FNPTP et du FNP semblent susceptibles d’être remises en cause.

Un groupe de travail sur la péréquation des dotations de l’Etat a été constitué au sein du Comité des finances locales. Votre Rapporteur spécial considère, néanmoins, que toute réforme ne remettant pas en cause l’ensemble du système actuel de financement des collectivités locales ne pourrait que se révéler insuffisante.

    B.– UNE FISCALITÉ LOCALE INJUSTE ET DE PLUS EN PLUS PRISE EN CHARGE PAR L’ETAT

La deuxième source de financement des collectivités locales présente également des inconvénients qui ne paraissent pas susceptibles d’être résolus par les réformes partielles généralement évoquées.

      1.– Un système aussi injuste pour les collectivités locales que pour les contribuables

Comme cela est souvent rappelé, la distribution des produits de la taxe professionnelle est fortement concentrée. En 1995, la moitié de cette imposition a été perçue par 304 communes seulement et 90% des produits votés étaient prélevés dans moins de 10% des communes. Les produits de la taxe professionnelle sont aussi inégalement distribués par rapport à la répartition de la population : le produit communal moyen par habitant variait dans un rapport de 1 à 5,3, entre les départements, en 1995 (495 francs par habitant dans la Creuse et 2.641 francs à Paris).

Les disparités sont à peine moindre en matière de taxe d’habitation. Pour la même année 1995, le produit par habitant variait de 474 francs dans la Haute-Saône à 1.876 francs dans les Alpes-Maritimes. De façon plus significative, les bases communales par habitant étaient de 2.410 francs dans le Nord et de 9.934 francs à Paris (soit un rapport de 1 à 4,1).

Du point de vue des contribuables, les inconvénients des quatre taxes locales sont également bien connus.

La taxe professionnelle fait l’objet, depuis sa création, de vives critiques. On lui reproche, en particulier, de pénaliser l’emploi et l’investissement en raison de son assiette. L’actuel Gouvernement a d’ailleurs mis en œuvre une réforme visant à supprimer, sur cinq ans, la base salariale de l’assiette de la taxe professionnelle (article 44 de la loi de finances pour 1999) ().

S’agissant des trois taxes sur les ménages (la taxe d’habitation et les deux taxes foncières), l’absence de révision des valeurs locatives cadastrales depuis 1974 conduit à apprécier ces dernières au 1er janvier 1970. Des coefficients de revalorisation forfaitaire sont appliqués depuis 1981, mais ces coefficients sont établis au niveau national et ne sont donc pas aptes à refléter de manière satisfaisante l’évolution des loyers, nécessairement différenciée au niveau local.

Du fait du vieillissement des valeurs locatives, la répartition de l’impôt entre contribuables est devenue de plus en plus inéquitable. L’évolution des valeurs locatives diverge, en effet, de plus en plus des réalités économiques. Il en résulte des transferts « cachés » et injustifiés entre les contribuables.

Ces transferts sont fréquemment dénoncés en ce qui concerne la taxe d’habitation des contribuables résidant en HLM, logements qui, en 1970, incarnaient le confort (ascenseurs, salles de bain…), tandis que l’habitat de centre ville était considéré comme vétuste. Depuis, pourtant, les HLM se sont souvent dégradés alors que l’habitat ancien a largement été rénové.

On oublie souvent que ces problèmes se posent également en ce qui concerne le foncier bâti, qui constitue le premier impôt local sur les ménages (son produit était de 83 milliards de francs en 1998, contre 68,5 milliards de francs pour la taxe d’habitation). En effet, compte tenu de l’arrivée à échéance des dispositifs d’exonération temporaire, la taxe foncière sur les propriétés bâties pèse de plus en plus lourdement sur les organismes HLM, qui répercutent cette progression sur les loyers.

Les transferts liés à l’obsolescence des valeurs locatives sont d’autant plus regrettables que la fiscalité locale sur les ménages n’est pas liée aux revenus de ces derniers, malgré les diverses tentatives réalisées par le passé (en particulier, la taxe départementale sur le revenu, prévue par l’article 56 de la loi du 30 juillet 1990, pour se substituer à la part départementale de la taxe d’habitation, qui n’a jamais pu être appliquée).

Des correctifs ont certes été apportés pour tenir compte des capacités contributives des ménages. Mais, outre le fait qu’ils ne concernent pratiquement pas la taxe sur le foncier bâti, ces mécanismes d’exonération et de dégrèvement soulèvent le problème des effets de seuil, comme l’atteste le récent débat sur les conséquences en matière de taxe d’habitation de certaines mesures relatives à l’impôt sur le revenu de la loi de finances pour 1999. En outre, ces mécanismes comportent également des incohérences : les titulaires du revenu minimum d’insertion (RMI) sont dégrevés d’office de la taxe d’habitation (), tandis que les bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), dont les revenus peuvent être inférieurs à ceux des « Rmistes », n’ont pas droit à cet avantage. Enfin, ces exonérations et dégrèvements conduisent à faire de l’Etat le premier contribuable local.

      2.– Une part croissante de la fiscalité locale supportée par l’Etat

Comme le montre le tableau suivant, l’Etat a contribué, en 1998, pour 76,6 milliards de francs au titre des compensations d’exonérations et de dégrèvements législatifs, soit 22,1% des recettes procurées aux collectivités locales, par les quatre taxes.

CONTRIBUTIONS VERSÉES PAR L’ETAT AU TITRE DES QUATRE TAXES DIRECTES LOCALES

(en milliards de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Compensations (A)

           

    Taxe d’habitation

5,8

6,2

6,6

6,9

7,1

7,1

    Foncier bâti

2,4

2,2

2

1,8

1,7

1,6

    Foncier non bâti

1,2

1,3

1,8

2,2

2,2

2,2

    Taxe professionnelle

22,8

18,3

18,6

17,8

19,1

18,3

    Total

32,3

27,8

28,9

28,7

30,1

29,3

    Evolution en %

+ 3,7

- 3,7

+ 3,8

- 0,6

+ 4,9

- 2,8

Dégrèvements législatifs (B)

           

    Taxe d’habitation

5,6

6,3

6,7

7,0

7,2

8,5

    Taxes foncières

0,9

0,6

0,4

0,3

0,4

0,3

    Taxe professionnelle

18,8

27,2

31,3

33,4

37,0

38,5

    Total

25,3

34,0

38,3

40,8

44,7

47,3

    Evolution en %

+ 13,8

- 34,6

+ 12,7

+ 6,4

+ 9,6

+ 5,9

Contributions de l’Etat aux quatre taxes (A + B)

    Taxe d’habitation

11,4

12,4

13,3

13,9

14,3

15,7

    Taxes foncières

4,5

4,0

4,1

4,4

4,4

4,1

    Taxe professionnelle

41,6

45,4

49,8

51,2

56,1

56,8

    Total

57,5

61,8

67,2

69,5

74,8

76,6

Evolution en %

+ 7,9

+ 7,5

+ 8,7

+ 3,4

+ 7,7

+ 2,4

Pourcentage des recettes au titre des quatre taxes pris en charge par l’Etat (en %)

    Taxe d’habitation

19,3

19,6

19,8

19,5

19,3

20,4

    Taxes foncières

6,4

5,3

5,1

5,1

4,9

4,4

    Taxe professionnelle

29,6

31,0

32,5

31,7

33,1

32,3

    Total

21,2

21,6

22,4

21,8

22,4

22,1

Source : Observatoire des finances locales.

Il convient de préciser que ces 76,6 milliards de francs constituent une charge brute pour l’Etat. En effet, ce dernier a perçu, au titre de la même année 1998, 10,8 milliards de francs de frais de dégrèvements et admissions en non-valeur.

Il n’en reste pas moins que l’Etat prend à sa charge 20,4% de la taxe d’habitation et 32,3% de la taxe professionnelle. La réforme de la taxe professionnelle engagée en 1999 amplifie ce phénomène : au terme de la période de suppression progressive de la base « salaires », le budget de l’Etat devrait financer près des deux tiers de la principale ressource fiscale des collectivités locales.

      3.– Le caractère insuffisant des réformes de la fiscalité locale généralement proposées

Ni l’intégration dans les bases de la révision des valeurs locatives, ni le développement de l’intercommunalité à taxe professionnelle unique, ni, enfin, une taxe d’habitation assise sur les revenus des contribuables ne pourraient constituer des réformes satisfaisantes de la fiscalité locale.

      a) L’impossible intégration dans les taxes de la révision des valeurs locatives

La loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 a fixé le principe d’une révision générale des valeurs locatives. Les travaux de révision sont achevés depuis juin 1992. Pourtant, l’incorporation dans les bases de la révision générale n’a toujours pas été réalisée, alors même que l’article 68 de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire prévoyait cette intégration « au plus tard le 1er janvier 1997 ».

Aujourd’hui, il faut bien convenir que cette intégration n’est ni souhaitée, ni souhaitable. Tout d’abord, plus les années passent, plus la révision achevée en 1992 devient à son tour obsolète.

Ensuite et surtout, il apparaît évident que la mise en œuvre de cette réforme est politiquement délicate, en raison des transferts de charges qu’elle susciterait, sans pour autant atténuer obligatoirement le poids de la taxe d’habitation pour certains contribuables modestes.

Les résultats des simulations réalisées en 1996 et en 1997 montrent, en effet, que les allégements de cotisations bénéficiant aux contribuables des logements sociaux entraînent une hausse des cotisations des contribuables du « groupe 2 » (ceux résidant dans les autres logements), même dans l’hypothèse d’une tarification commune à l’ensemble des logements. Ce transfert est particulièrement sensible dans les collectivités locales où la part des logements HLM dans l’habitat est élevée. Il peut donc provoquer des hausses importantes des cotisations à la charge de contribuables que le législateur aurait souhaité compter au nombre des « gagnants » de la réforme.

Des simulations, effectuées en 1999 à la demande du Président et du Rapporteur général de la Commission des finances de l’Assemblée nationale et concernant vingt-sept villes, illustrent ces difficultés.

Les tableaux suivants, issus de ces simulations, concernent les villes de Rennes et de Toulouse :

VARIATION EN VALEUR RELATIVE DES COTISATIONS EN CAS D’INTÉGRATION DES ÉVALUATIONS CADASTRALES (1)

R E N N E S

Par type de local pour tous les locaux :

Type de local

Nombre de locaux

Cotisation moyenne avant révision

Variation moyenne des cotisa-tions
(en francs)

Variation moyenne des cotisa-tions
(en %)

Pourcentage de locaux dont la cotisation :

         

diminue

augmente

         

plus de 25%

10 à 25%

0 à 10%

0%

0 à 10%

10 à 25%

25 à 50%

50 à 100%

plus de 100%

Locaux d’habitation

114.537

2.276

166

10

1,4

11,8

11,6

2,3

30,3

31,7

5,2

4,8

0,9

Logements sociaux

17.901

2.611

- 19

3

2,8

14,4

27,7

2,4

25,9

22,4

1,2

2,4

0,8

Locaux professionnels

9.837

11.322

- 2.284

0

41,2

9,9

9,2

0,4

6,6

9,2

9,2

8,9

5,3

Etablissements industriels

1.076

17.173

- 126

- 1

0

0

68,0

31,5

0,5

0

0

0

0

Total

143.353

3.051

- 28

8

4,3

11,9

13,9

2,4

27,9

28,8

4,9

4,7

1,2

Par catégorie pour les locaux d’habitation hors dépendances :

Catégorie du local

                         

Luxe

659

7.509

1.462

21,3

6,8

5

22,8

0,3

15,5

13,5

20,6

8,5

7

Confortable

17.207

4.582

169

3,9

4,8

11,8

36,8

4,3

18

16,1

4,3

2,1

1,9

Assez confortable

25.111

3.292

343

11,4

1,0

15,2

4,0

2,2

38,8

23,3

9,4

4,8

1,2

Moyen

12.370

2.933

108

4,4

1,1

19

18,6

2,1

36,1

14,6

3,6

4,5

0,5

Ordinaire

20.437

2.070

149

10,4

1,6

25,5

11,4

3,4

15,9

24,9

5

10,8

1,6

Médiocre

3.317

850

252

34,6

1,4

0,1

0

4,6

0,1

38,9

30,2

23,7

0,9

Total

79.101

3.133

224

9,5

2,1

17,0

15,3

3

26,1

21,4

7,2

6,5

1,4

Par catégorie pour les logements sociaux hors dépendances :

Catégorie du local

                         

Confortable

379

3.791

398

10,9

0

8,4

5

0

38,5

40,1

6,3

1,6

0

Assez confortable

2.805

3.319

216

7,9

0

9,3

1,6

0

63,1

21,9

1,6

1,6

1

Moyen

5.611

2.954

64

5

3,2

6

21,4

0

40,1

23,6

1,4

3

1,2

Ordinaire

6.802

2.733

- 230

- 6,1

4,8

28,6

54,2

6,2

2,6

0,1

0,7

2,2

0,5

Médiocre

7

45

50

119,2

0

0

0

0

0

0

0

0

100

Total

15.604

2.942

- 29

1

3,3

16,5

31,8

2,7

27,8

13,4

1,3

2,4

0,9

T O U L O U S E

Par type de local pour tous les locaux :

Locaux d’habitation

287.218

2.817

272

16

11,9

8,8

15,4

1,8

11,5

28

9,5

3,8

9,3

Logements sociaux

17.333

3.437

- 163

- 1

24,1

31,7

9,2

0

6,6

18,4

6,1

2,5

1,5

Locaux professionnels

22.760

15.517

- 3.161

15

26,1

18,6

5,7

0

6,6

13,3

10,1

12,9

6,7

Etablissements industriels

933

105.657

- 16

0

0

0

14,0

85,7

0,2

0

0

0

0

Total

328.244

4.022

10

15

13,5

10,6

14,4

1,8

10,9

26,4

9,3

4,3

8,7

Par catégorie pour les locaux d’habitation hors dépendances :

Catégorie du local

                         

Luxe

554

10.270

3.327

45,8

0,7

0

0,5

0,4

15,2

22

48,2

5,2

7,8

Confortable

11.817

6.370

611

16

2,7

17,9

2,3

1

28,4

38,3

2,9

1,1

5,4

Assez confortable

97.630

4.300

419

15

1,1

3,6

21,7

2,3

18,8

43

3,9

2

3,5

Moyen

4.965

4.451

383

12,1

0,1

3,4

23,3

4,8

17,4

41,7

6,3

0,4

2,6

Ordinaire

68.053

3.273

262

15,8

6

4,1

17,2

2,5

12,6

39,5

10,3

2,8

5

Médiocre

14.218

1.598

545

47,6

4,9

0,3

0,8

2,3

3,6

16,7

26,1

34,1

11,2

Total

197.237

3.895

393

17,7

3,2

4,4

17,4

2,3

16,1

39,5

7,8

4,5

4,7

Par catégorie pour les logements sociaux hors dépendances :

Catégorie du local

                         

Confortable

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Assez confortable

2.290

4.641

248

9,3

0

13,8

33,4

0

6,7

41,9

0,7

0,4

3,1

Moyen

418

4.418

604

20

0

9,6

1,2

0

10,5

74,9

0,2

0

3,6

Ordinaire

12.654

3.597

- 289

- 3,1

25,4

38,2

6,2

0

5,5

15

7,2

1,1

1,3

Médiocre

382

2.066

445

23,7

0,3

0,3

3,7

0

53,4

2,4

27,2

10,5

2,4

Total

15.744

3.734

- 169

0

20,4

33

10

0

7

20,2

6,5

1,2

1,6

(1) Un tarif unique a été utilisé pour l’ensemble des locaux d’habitation, qu’ils relèvent du secteur HLM ou non.

Il apparaît que, dans les hypothèses retenues, 72,9% des locaux d’habitation de la ville de Rennes subiraient une augmentation de leur cotisation de taxe d’habitation et que ce ratio serait de 62,1% à Toulouse.

Certes, la plupart de ces augmentations seraient inférieures à 25%, mais même une variation de faible amplitude peut être mal acceptée par les contribuables.

Les tableaux précédents permettent d’observer également qu’un fort pourcentage des locaux classés dans les catégories « ordinaire » et « médiocre », dont on peut présumer qu’ils sont occupés par des personnes aux revenus modestes, verraient leur cotisation croître, parfois dans des proportions importantes (69,1% des cotisations des locaux « médiocres » de Rennes et 60,2% de ceux de Toulouse augmenteraient de 25 à 100%).

Même les logements sociaux, qui devraient être, en théorie, les principaux bénéficiaires de la réforme, pourraient connaître une hausse de leur cotisation (45,6% des logements sociaux de Rennes et 36,5% de ceux de Toulouse).

Encore convient-il de souligner que les cotisations prises en compte sont des cotisations émises, c’est-à-dire avant tout dégrèvement ou plafonnement. Cela signifie que certaines hausses apparentes ne seraient pas supportées par le contribuable mais par l’Etat (cela explique en partie ses réticences à appliquer la réforme). Cela signifie aussi que des baisses apparentes ne seraient nullement perçues par les intéressés, puisqu’elles n’iraient pas au-delà des avantages dont ils bénéficient actuellement.

Enfin, on peut ajouter que tous les effets non souhaitables évoqués précédemment seraient également perceptibles si l’on se contentait d’intégrer des évaluations pour lesquelles les bases révisées des locaux seraient reconstituées à l’aide des coefficients d’évolution, au lieu d’intégrer les évaluations résultant des travaux de révision.

      b) L’improbable taxe d’habitation assise sur les revenus

Dans son rapport précité sur la fiscalité locale (n° 1066), notre collègue, M. Edmond Hervé, estimait que « l’assiette de la taxe d’habitation doit être constituée par les revenus des habitants ».

Cependant, il a déjà été indiqué qu’une disposition votée, tendant à une substitution partielle des revenus à l’assiette actuelle de la taxe d’habitation (la taxe départementale sur le revenu), est demeurée inappliquée.

Il est vrai que ce système donne une vocation redistributive à cet impôt et pourrait conduire à de très fortes hausses des cotisations de certains contribuables.

Par ailleurs, une telle réforme n’aurait probablement qu’un impact réduit en matière de péréquation.

      c) La péréquation en trompe-l’œil de l’intercommunalité

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a notamment pour objectif le développement de l’intercommunalité à taxe professionnelle unique.

Cette intercommunalité de projet possède de nombreux avantages. Elle permet, en particulier, une maîtrise de l’aménagement du territoire local, par le renforcement de la solidarité fiscale et l’amélioration de l’efficacité économique, ainsi que la mutualisation des risques du développement.

Cependant, il est à craindre que les communes riches se regroupent entre elles, obligeant les groupements de communes pauvres à maintenir des taux élevés pour ne recueillir finalement qu’un produit modeste.

De plus, il faut bien constater que la péréquation assurée par ces groupements à taxe professionnelle unique demeure limitée, dans la mesure où toutes les communes membres ont l’assurance de percevoir une attribution de compensation égale au produit de taxe professionnelle que percevait la commune l’année précédant l’instauration de la fiscalité communautaire (produit diminué du montant des charges nettes transférées au groupement).

La proposition du Conseil des impôts visant à transformer le système actuel de la taxe professionnelle d’impôt de répartition territorialisé en un impôt mutualisé au plan national pourrait lever les objections précédentes. Toutefois, cette réforme ne serait qu’une réforme partielle de la fiscalité locale, laissant sans réponse les questions soulevées par les taxes sur les ménages.

Une réforme plus ambitieuse paraît envisageable aujourd’hui.

    C.– POUR UNE FISCALITÉ PARTAGÉE AVEC L’ETAT

Le Gouvernement a déjà annoncé que le projet de loi de finances pour 2001 devrait donner l’occasion d’une réforme de la fiscalité directe.

Tout laisse penser, cependant, que, s’agissant de la fiscalité locale, la réforme projetée se limiterait à la taxe d’habitation.

A l’initiative de la Commission des finances, l’Assemblée nationale a d’ailleurs adopté un amendement à la première partie du présent projet de loi de finances demandant au Gouvernement le dépôt d’un rapport analysant les moyens d’alléger la charge supportée par les contribuables au titre de la taxe d’habitation. Le commentaire de cette disposition dans le tome II du rapport général suggère deux pistes : la suppression de la part régionale et/ou la suppression des frais d’assiette et de recouvrement, ainsi que des frais de dégrèvement et d’admission en non-valeurs perçus par l’Etat.

Toutefois, une telle réforme ne règlerait en rien les principaux problèmes de la fiscalité locale. Elle serait même susceptible d’accroître la part de l’Etat dans le financement local. En outre, elle ne serait que très partielle, laissant complètement sans réponse les inconvénients liés au système actuel des concours de l’Etat aux collectivités locales.

Votre Rapporteur spécial considère qu’il est temps de mettre fin aux réformes s’apparentant à du « rafistolage », comblant les brèches d’un système à bout de souffle, le complexifiant à plaisir et le rendant finalement incompréhensible des élus et des citoyens. La période actuelle de croissance doit donc être mise à profit pour réaliser une réforme globale du financement local, consistant à instituer une fiscalité partagée avec l’Etat (éventuellement complétée par une fiscalité locale propre sur le patrimoine) et ne remettant nullement en cause la libre administration des collectivités locales.

      1.– Un financement associant les collectivités locales à la croissance et assurant une véritable péréquation

Trois « modèles » de financement des collectivités locales peuvent être définis en Europe. Le premier est fondé sur un grand impôt local, assis sur les valeurs foncières : c’est, en particulier, la « council tax » du système anglais. Le deuxième repose sur un partage des ressources tirées de l’impôt sur le revenu, complété par des transferts en provenance de l’Etat : c’est le modèle scandinave. Le troisième modèle correspond au cas de l’Allemagne où la fiscalité est partagée avec l’Etat et complétée par une fiscalité locale propre.

Il serait souhaitable que la France s’oriente vers ce dernier modèle.

    LES RECETTES COMMUNALES EN ALLEMAGNE

    Les recettes des communes sont définies dans le cadre global de la répartition des finances publiques entre les différents niveaux des pouvoirs publics en RFA : la Fédération (Bund), les Länder et les collectivités locales. Suivant le système défini par la Loi fondamentale, les différentes collectivités territoriales reçoivent directement certaines recettes par le biais d’un régime de péréquation financière primaire. Cette première péréquation se subdivise en une partie appelée « système de partage » (article 106, alinéa VI–1 de la Loi fondamentale), et une autre dénommée « système commun » (article 106, alinéas III, V, VII de la Loi fondamentale).

    Dans le cadre du système de partage, chaque collectivité locale dispose directement de recettes en provenance d’impôts fixés par la Constitution. Les communes perçoivent les impôts dans les secteurs suivants : impôts réels (impôt foncier, taxe professionnelle) et impôts de consommation (impôt sur les spectacles et les boissons, taxe sur les chiens, impôt sur les résidences secondaires, taxe des sapeurs-pompiers). Dans celui de la péréquation primaire, le système de recettes communes, les trois impôts les plus importants (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, impôt sur les chiffres d’affaires) entrent dans un pool commun et sont redistribués par la suite selon les quotes-parts suivantes.

 

    A cela s’ajoute une péréquation secondaire et compensatoire qui a pour but de pallier les effets discriminatoires de la première étape. La péréquation secondaire est réalisée d’une façon horizontale et verticale. La péréquation horizontale s’effectue entre les Länder (article 107–I–4, II–1 et 2 de la Loi fondamentale suivant lequel les Länder dotés de ressources financières élevées viennent au secours des Länder plus pauvres). La péréquation verticale s’opère entre la Fédération et les Länder (article 107–II–3 de la Loi fondamentale), d’un côté, et entre les Länder et les communes (article 106–VII–1 et 2 de la Loi fondamentale), de l’autre côté. La deuxième variante, c’est-à-dire les Länder venant à l’aide des communes, peut être obligatoire (article 106–VII–1 de la Loi fondamentale) ou facultative (article 106–VI–2 de la Loi fondamentale).

    La variété des recettes que les communes peuvent percevoir est très grande. Par ordre d’importance, il convient de distinguer entre les impôts et taxes, les dotations et les autres recettes (parmi lesquelles figurent les emprunts et les redevances pour services rendus).

    …/..

    Les impôts et taxes

    Les impôts et taxes constituent la masse la plus importante dans le budget des communes. La notion assez vague de taxe recouvre une typologie hétérogène : les impôts, les droits, les cotisations et d’autres taxes difficiles à définir.

    Dans la catégorie des impôts, il s’agit avant tout des impôts réels dont profite le budget communal. Les taxes professionnelles et l’impôt foncier reviennent exclusivement aux communes. Les communes peuvent également lever des impôts locaux de consommation, après y avoir été autorisées par une loi du Land. La levée de ces impôts varie donc d’un Land à l’autre : impôt sur les spectacles et les boissons, taxe sur les chiens, impôt sur les résidences secondaires, taxe des sapeurs-pompiers, impôt sur la chasse et la pêche, impôt sur les licences de débit de boissons, taxe sur les glaces, taxe sur les canots à moteur, taxe sur les chevaux, etc.

    Dans le cadre du système des recettes communes, les communes ont droit à leur quote-part d’impôts sur le revenu. Le montant exact de la partie communale de ces recettes se calcule en vertu de la loi sur la réforme des finances communales, selon laquelle les communes obtiennent jusqu’à 15% de cette masse budgétaire. La répartition de cette somme entre les différentes communes est fonction d’un taux de référence, affecté à chaque commune selon des critères de capacité financière.

    Les dotations

    Aux ressources propres des communes s’ajoutent les dotations étatiques, c’est-à-dire du Land. On distingue entre dotations obligatoires et facultatives. Le transfert des quotes-parts des communes en provenance du fonds commun des impôts sur le revenu, sur les entreprises et les chiffres d’affaires fait partie de la péréquation obligatoire. En outre, il incombe aux Länder de décider s’ils veulent faire participer leurs communes à d’autres impôts du Land, ce qui constitue alors une péréquation facultative. Cette péréquation, en forme de subvention, a les fonctions suivantes :

    – une fonction fiscale, dont le but est d’accroître les ressources financières des communes ;

    – une fonction redistributive, pour mieux répartir les recettes des taxes ;

    – une fonction axée sur l’aménagement du territoire, qui permet aux communes de déployer des activités dans ce domaine ;

    – enfin, une fonction visant la stabilité des finances communales.

    Parmi ces fonctions, il faut encore distinguer entre dotations générales, qui sont à la libre disposition des communes et subventions avec affectation spéciale, qui sont accordées aux communes pour des programmes spécifiques. En règle générale, environ un quart des sommes versées par le Land aux communes sont des subventions affectées à un programme spécifique. Le reste est constitué de dotations générales provenant du fonds commun des impôts et de la péréquation financière. Parmi les recettes communales, les dotations figurent au deuxième rang après les impôts (à peu près 25% des recettes totales).

    …/..

    Les autres recettes

    D’autres recettes communales levées par les collectivités locales en tant que puissance publique proviennent des amendes et astreintes administratives qu’elles peuvent infliger, par exemple, dans le cadre des contraventions au code de la route.

    Un autre moyen de financement des communes réside dans la possibilité de lever des droits et redevances pour services rendus.

    En outre, les communes peuvent encaisser des rémunérations pour des prestations qu’elles assurent dans le cadre de leurs activités économiques. Il peut s’agir par exemple de montants liés à des accords de concessions, aux droits d’entrée dans les théâtres, piscines, etc., à la vente des biens mobiliers et immobiliers de la commune, aux revenus des investissements ou encore des intérêts perçus pour des liquidités que la commune peut avoir provisoirement déposées dans une banque.

    Une dernière source financière est constituée par les emprunts.

    Source : « Les collectivités décentralisées de l’Union européenne », Notes et études documentaires, La Documentation française et Centre national de la fonction publique territoriale, 1995.

Les collectivités locales françaises pourraient ainsi voir l’essentiel de leurs ressources fourni par une quote-part des principaux impôts nationaux (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée). Un complément de ressources serait apporté par le maintien, selon des modalités à redéfinir éventuellement, de la taxe foncière, qui constitue l’un des rares impôts assis sur le patrimoine.

Cette réforme aurait deux avantages certains :

– en premier lieu, les ressources locales ne seraient plus assises sur des stocks difficiles à comptabiliser, mais sur des flux. Les collectivités locales bénéficieraient alors de « ressources fiscales modernes et évolutives », répondant au souhait exprimé par le Président du Sénat, M. Christian Poncelet, lors des « Etats généraux des élus locaux de la région Basse-Normandie ». Elles pourraient donc pleinement être associées aux fruits de la croissance, à laquelle, il convient de le rappeler, elles contribuent grandement, puisque la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques locales (APUL) représente plus de 70% de la FBCF des administrations publiques et 12,5% de la FBCF de la Nation. La France est ainsi le pays européen où la FBCF des administrations locales est la plus importante au sein de la FBCF de la Nation ;

– en second lieu, le partage d’impôts nationaux permettrait de mettre en œuvre, enfin, une véritable péréquation, les ressources de chaque collectivité n’étant plus étroitement liées à la richesse locale.

Cette réforme paraît envisageable aujourd’hui : lorsqu’en 1997, le Conseil des impôts avait proposé la « nationalisation » de la taxe professionnelle, cela avait soulevé un tollé chez les élus locaux. Mais, les esprits ont évolué. Dans « Info finances », la lettre de l’Institut de la décentralisation, M. Robert Savy, président du Conseil régional du Limousin, s’est prononcé récemment pour l’affectation aux besoins des collectivités d’une partie des impôts nationaux. De même, l’examen du présent budget en Commission des finances a montré qu’un consensus pourrait se dégager sur ce sujet.

      2.– Le faux problème de l’autonomie locale

Ce consensus est cependant loin d’être acquis. De nombreux élus locaux, relayés par leurs associations, n’ont de cesse de condamner une prétendue « recentralisation » financière, qui porterait atteinte au principe constitutionnel de la libre administration des collectivités locales.

Cette crispation sur le maintien du système actuel de fiscalité locale est difficilement compréhensible.

Tout d’abord, la libre administration des collectivités territoriales ne serait pas remise en cause par le fait de ne plus voter les taux d’imposition (cette faculté serait d’ailleurs préservée pour la taxe foncière). Votre Rapporteur spécial n’a jamais pu comprendre quel pouvait bien être l’avantage pour les élus locaux d’assumer les fonctions du percepteur, d’autant que, comme le soulignait le Conseil des impôts, les choix de localisation des entreprises ne peuvent être expliqués par le niveau de la taxe professionnelle.

La libre administration s’exercerait plus certainement dans une discussion politique entre les élus et l’Etat pour déterminer, d’une part, la quote-part des impôts nationaux revenant aux collectivités locales et, d’autre part, la répartition de cette quote-part entre les différentes administrations locales.

Ensuite, la libre administration des collectivités est une réalité incontestable chez nos voisins allemands ou néerlandais, dont le financement des collectivités locales n’est pourtant assuré que d’une façon réduite par la fiscalité locale (20% en Allemagne et 8% aux Pays-Bas).

STRUCTURE DES RECETTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN 1995

(en %)

 

Recettes fiscales

Dotation

Redevances usagers et produits d’exploitation

Emprunt

Fiscalité/
recettes totales hors emprunt

Suède (a)

59

15

19

2

60

France

52

23

9

10

54

Danemark

48

18

19

2

49

Finlande

45

23

17

2

43

Belgique

32

42

9

9

35

Luxembourg (a)

31

32

23

3

32

Espagne

         

Communautés autonomes

16

70

1

11

30

Communes et provinces

53

31

2

12

34 (b)

Allemagne

30

51

4

9

20

Italie

21

62

4

3

25

Irlande (a)

16

57

21

3

16

Royaume-Uni

13

66

11

4

14

Pays-Bas (a)

7

46

9

10

8

Portugal (a)

31

47

10

8

7

Autriche (a)

42

17

18

11

5

Grèce

35 (c)

63

 

2

43

(a) 1994.

(b) Communes seules.

(c) Fiscalité et recettes d’exploitation.

Source : Guy Gilbert et Alain Guengant, « La fiscalité locale en question », Montchrestien, 1998.

Le système allemand a déjà été exposé. Aux Pays-Bas, également, une part substantielle du financement des provinces et des communes est fournie par le Fonds des provinces et le Fonds des communes alimentés par un pourcentage des principaux impôts directs nationaux. Ce pourcentage est fixé chaque année par la loi. Celle-ci définit également les critères de répartition de ces sommes. S’agissant de la répartition du Fonds des communes, le nombre de foyers constitue un critère fondamental.

Enfin, pour lever toutes les craintes, il pourrait être envisagé de réviser la Constitution pour préciser, comme dans l’article 106 de la Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne, les modalités de répartition des impôts nationaux entre l’Etat et les collectivités locales. Les élus locaux se verraient ainsi garantir leurs ressources et, par voie de conséquence, leur libre administration.

Les prochains mois devraient être mis à profit pour étudier, dans le cadre du Comité des finances locales, par exemple, les modalités de mise en œuvre de la réforme globale ici proposée.

Il ne faut pas dissimuler, en effet, qu’elle pourrait conduire à remettre notamment en question l’architecture de l’impôt sur le revenu, tout au moins en ce qui concerne les nombreux dégrèvements et exonérations accordés actuellement.

Cependant, cette réforme paraît la plus à même de réduire les inégalités et de conforter la démocratie locale.

Au terme de ce rapport, votre Rapporteur spécial souhaiterait évoquer les problèmes de financement de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), même si cette question relève de la loi de financement de la sécurité sociale.

Cette caisse, qui bénéficie d’un rapport démographique favorable, pourrait pourtant connaître un déficit de l’ordre de deux milliards de francs en 2000, du fait des versements qu’elle doit acquitter au titre de la solidarité envers les régimes spéciaux déficitaires (les mécanismes de « compensation généralisée » et de « surcompensation »). Le Gouvernement vient donc de décider de relever le taux de la cotisation supportée par les collectivités locales de 0,5 point en 2000, puis dans la même proportion en 2001. Cette hausse permettrait d’abonder les ressources de la caisse de trois milliards de francs sur les deux exercices.

Cependant, en contrepartie, il a également été décidé de réduire le taux de la « surcompensation », qui, sur les deux prochaines années, va passer de 38 à 30%.

Ce dernier point répond à une revendication ancienne des élus locaux. Il conviendra, toutefois, de ne pas se limiter à ces mesures qui n’apportent pas une solution définitive aux problèmes de la CNRACL. Une réflexion sur l’avenir des régimes spéciaux apparaît donc indispensable.

En conclusion, votre Rapporteur spécial considère, néanmoins, que le présent budget des collectivités locales est globalement satisfaisant.

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 27 octobre 1999, la Commission des Finances, de l’Economie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Gérard Saumade, Rapporteur spécial, les crédits des collectivités locales.

M. Edmond Hervé a jugé ce budget était très constructif. Il a souhaité que la complexité de la fiscalité locale ne soit pas systématiquement dénoncée, car elle n’a rien à envier à celle des dotations de l’Etat. Il serait d’ailleurs souhaitable que le rapport comporte une annexe précisant les modalités d’indexation de la DGF et de la compensation de la taxe professionnelle.

Il s’est déclaré favorable au partage d’impôts nationaux, sous réserve que les collectivités demeurent libres de fixer leurs ressources propres. Dans le cas contraire, on pourrait aboutir à un système proche de celui existant au Royaume-Uni et au développement de l’irresponsabilité des élus.

Il a rappelé le rôle fondamental des collectivités locales en matière de croissance et d’emploi.

Il a ensuite regretté la hausse probable des cotisations en faveur de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), alors que cette caisse a le deuxième meilleur rapport démographique de France, après la caisse des professions libérales, et que ses difficultés sont imputables à la surcompensation qu’elle doit verser, au titre de la solidarité, à certains régimes spéciaux.

Il s’est, enfin, déclaré satisfait que les communautés d’agglomération puissent disposer, en 2000, d’une DGF par habitant fixée à 250 francs.

M. Pierre Méhaignerie a souhaité connaître l’impact sur la DCTP de la création des communautés d’agglomération en 1999. S’agissant de la CNRACL, il est regrettable qu’elle supporte le coût de régimes dont les adhérents partent à la retraite à 50 ou 55 ans. En ce qui concerne la fiscalité locale, il a jugé que la démocratie implique la responsabilité des collectivités concernées sur les recettes.

M. Pierre Hériaud a insisté sur les difficultés que rencontreront les communes ne bénéficiant que de la dotation forfaitaire, lesquelles seront obligées d’accroître les impôts locaux de 3,8 à 4%. Il a rappelé le rôle fondamental des collectivités locales en matière d’investissements. S’agissant de la fiscalité locale, il a constaté qu’une réforme sera difficilement envisageable, tant qu’elle sera assise sur des stocks et non pas sur des flux comme la fiscalité de l’Etat.

M. Jacques Guyard a estimé que ce budget était globalement correct, grâce à la croissance et a considéré que la faible progression de la DGF pouvait s’expliquer par la surestimation de l’inflation en 1999, qui avait gonflé la DGF de l’an dernier. Il a exprimé son inquiétude sur la CNRACL, d’autant que les coûts salariaux de la fonction publique territoriale sont très importants, du fait de l’impact du mécanisme « glissement vieillesse technicité ». Il a ensuite observé que le calcul du potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la DSU et du fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France n’était pas satisfaisant.

M. Alain Rodet a jugé que la surcompensation imposée à la CNRACL constituait une invitation à la privatisation. Il a également souhaité que les engagements pris par l’Etat en faveur des communautés d’agglomérations soient tenus à long terme.

M. Daniel Feurtet a indiqué que le problème de la CNRACL soulevait celui de l’existence des régimes spéciaux. Il s’est déclaré satisfait de la situation faite aux collectivités locales, qui sont mieux associées, pas seulement sur le plan financier, aux politiques menées par l’Etat. Il a considéré que toute réforme de la fiscalité locale devrait mettre en avant les principes de solidarité et de responsabilité dans les prélèvements et leur répartition.

M. Francis Delattre a concédé que ce budget était l’un des plus positifs depuis plusieurs années, mais a regretté que l’objectif d’une meilleure justice fiscale soit poursuivi à l’aide d’expédients accroissant la complexité de la matière. Il a donc regretté l’absence d’une véritable réforme, qui pourrait prendre la forme d’une taxe professionnelle assise au niveau régional, tout au moins en Ile-de-France.

Votre Rapporteur spécial s’est réjoui, qu’au-delà des clivages politiques, les questions formulées par les différents intervenants aillent toutes dans la même direction. Il a fait part de son accord sur les observations relatives à la CNRACL, tout en indiquant que ce sujet relève de la loi de financement de la sécurité sociale.

Il s’est déclaré favorable au maintien d’un système fiscal local, mais la démocratie locale ne doit pas être une féodalité favorisée par l’opacité des relations financières entretenues avec l’Etat. Il serait souhaitable de maintenir une imposition sur le patrimoine, et de mettre en place une imposition concernant les flux, puisque le problème de la valeur des stocks n’a pas été résolu par les économistes. Il a considéré que la responsabilité des élus locaux devait, certes, être mise en avant, mais que le problème de la lisibilité était plus important encore. Il a insisté sur la part croissante des collectivités locales dans l’investissement en raison de la nécessité de satisfaire des besoins, qui, même dans les petites communes, peuvent être qualifiés d’urbains.

Le Président Augustin Bonrepaux a noté qu’un effort est effectivement demandé aux collectivités locales pour la CNRACL, mais que cette proposition avait été formulée à plusieurs reprises par le Comité des finances locales sans être retenue par les gouvernements précédents. Il a ajouté qu’en contrepartie, la surcompensation passerait de 38% à 30%. Il s’est déclaré satisfait que, désormais, certains membres de la Commission soient favorables à la perception de la taxe professionnelle au niveau régional. Il a conclu que ce budget était l’un des meilleurs de ces dernières années pour les collectivités locales.

Votre Rapporteur spécial a indiqué que la DCTP ne devrait pas être réduite en 2000 du fait de la création de communautés d’agglomérations, mais que ce problème se poserait certainement en 2001.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Collectivités locales et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption.

N°1861-33. - Rapport de M. Didier Migaud, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Intérieur : collectivités locales

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© Assemblée nationale

() Sondage CSA Opinion – Association des maires de France et Centre national des Caisses d’épargne, réalisé du 2 au 14 juin 1999, auprès d’un échantillon national de 633 maires.

() Rapport du Gouvernement au Parlement relatif à la réforme de la taxe professionnelle, cotobre 1999, page 11.

() Là encore, il importe de noter que la non-imputation de la régularisation négative se traduirait par une diminution équivalente de la DCTP.

() Dans les développements qui vont suivre, l’analyse portera presqu’exclusivement sur l’impact du recensement pour la DGF. Rappelons, cependant, que le Gouvernement a déposé un projet de loi (n° 1809) relatif à la prise en compte du recensement pour la répartition de l’ensemble des dotations précitées.

() Les autres recettes sont essentiellement constituées de la vente de biens ou services aux usagers, ainsi que de versements de partenaires, tels que les participations de l’Etat et des caisses d’assurance maladie à l’aide sociale.

      Après quatre années consécutives de baisse, l’emprunt pourrait croître de 4,2% en 1999. Votre Rapporteur spécial regrette néanmoins que les collectivités locales continuent de privilégier l’autofinancement pour le financement de leurs investissements. Il serait en effet de bonne gestion d’emprunter à un moment où les taux d’intérêt sont particulièrement faibles, afin de ne pas faire supporter le poids des investissements à long terme sur la seule génération actuelle.

() Un rapport du Gouvernement sur la première année d’application de la réforme en a dressé un bilan largement positif (voir, sur ce point, le tome II du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2000, pages 386 à 390).

() Un amendement adopté par l’Assemblée nationale, lors de la première lecture du présent projet de loi de finances, étend le bénéfice de ce dégrèvement aux anciens « Rmistes » venant de retrouver un emploi.