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mis en distribution

le 18 novembre 1999

N°1861

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n°1805),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 43


COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ET ENTREPRISES PUBLIQUES

Rapporteur spécial : M. DOMINIQUE BAERT

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 9

I.– PRÉSENTATION GÉNÉRALE 12

A.– UNE POLITIQUE VOLONTARISTE DE RÉDUCTION DU NOMBRE DE COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 12

B.– LES RECETTES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR : UNE STABILISATION D'ENSEMBLE EN 2000 17

1.– Un tassement déjà perceptible en 1998 17

2.– Un écart significatif, et donc insatisfaisant, entre prévisions et recettes constatées 19

3.– Les prévisions pour 2000 21

C.– LA CHARGE NETTE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR : UN NOUVEL EXCÉDENT 24

1.– Des résultats s'éloignant largement des prévisions initiales en 1998 24

2.– Les prévisions pour 2000 : un excédent très comparable à celui anticipé pour 1999, mais dû cette année aux opérations temporaires 28

II.– LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PAR CATÉGORIE DE COMPTES 31

A.– UN FORT RECUL DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE 31

1.– Un impact important des suppressions de comptes sur l'évolution des recettes affectées 31

2.– La poursuite des évolutions du rôle de certains comptes 41

B.– LES COMPTES DE PRÊTS ET D'AVANCES DU TRÉSOR 47

1.– Les comptes de prêts : un excédent en hausse 47

2.– Les comptes d'avances du Trésor : une envolée des avances pour impositions locales 49

C.– LES COMPTES DOTÉS DE DÉCOUVERTS 51

1.– Les comptes de commerce : un flou insatisfaisant 52

2.– Les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et les comptes d'opérations monétaires 53

DEUXIÈME PARTIE : LES ENTREPRISES PUBLIQUES 55

I.– LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ETAT ET LE SECTEUR PUBLIC 55

A.– LES OPÉRATIONS RETRACÉES PAR LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE N° 902-24 55

1.– Le bilan des opérations de privatisation depuis 1993 55

2.– Des recettes importantes en 1998 et, dans une moindre mesure, en 1999 58

3.– Le poids très important des dotations en capital 69

B.– LES RECETTES NON FISCALES PROVENANT DES ENTREPRISES PUBLIQUES 76

II.– LES RÉSULTATS DES ENTREPRISES PUBLIQUES S'AMÉLIORENT, MÊME SI DE FORTS CONTRASTES SUBSISTENT 78

A.– UNE STABILISATION DE LA SITUATION DES GRANDES ENTREPRISES NATIONALES 78

B.– LES ENTREPRISES DU SECTEUR CONCURRENTIEL NON FINANCIER : DES SITUATIONS TOUJOURS CONTRASTÉES 82

C.– UN PÔLE FINANCIER PUBLIC QUI SE RÉORGANISE PROGRESSIVEMENT 86

EXAMEN EN COMMISSION 97

ARTICLE 44 : Suppression de comptes d'affectation spéciale 98

ARTICLE 45 : Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Services votés 105

ARTICLE 46 : Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Mesures nouvelles 106

ARTICLE 47 : Modification du compte de commerce n° 904-06 "Opérations commerciales des domaines" 109

ARTICLE 48 : Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire. Services votés 113

ARTICLE 49 : Comptes de prêts. Mesures nouvelles 115

ARTICLE 50 : Comptes de commerce. Mesures nouvelles 117

INTRODUCTION

S’agissant des comptes spéciaux du Trésor, le projet de loi de finances pour 2000 s’inscrit dans la continuité de l’action menée par le Gouvernement depuis 1997 en vue de rationaliser et clarifier l’usage fait des comptes d’affectation spéciale. Cinq d’entre eux seront clos au 31 décembre 1999. L’effort de réduction du nombre de comptes est donc significatif et sans doute appelé à se poursuivre.

Pour autant, si les comptes d’affectation spéciale font l’objet de critiques récurrentes, plus ou moins fondées, il n’en reste pas moins qu’ils sont expressément prévus par l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et qu’ils peuvent, dans certains cas, jouer un rôle particulièrement utile. Le réexamen de l’utilité de chacun des comptes existants est donc parfaitement nécessaire et légitime, mais ne saurait être interprété comme un rejet global de la formule.

Les comptes d’affectation spéciale et les entreprises publiques entretiennent des relations étroites, puisque l’un des principaux d’entre eux, le compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés (n° 902-24), retrace notamment les recettes issues des cessions et les dotations et apports en capital au secteur public.

A cet égard, outre le traditionnel panorama sur la situation économique et financière des entreprises publiques, votre rapporteur spécial a tenu à dresser un bilan patrimonial précis des recettes de privatisation encaissées par l’Etat depuis 1993.

PREMIÈRE PARTIE

LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Alors que, les années précédentes, l’évolution de la charge nette des comptes spéciaux du Trésor avait été plutôt erratique, les prévisions pour 2000 sont, somme toute, très proches de celles figurant dans la loi de finances pour 1999. Ainsi, la charge nette des comptes spéciaux du Trésor serait négative à hauteur de presque 3 milliards de francs, soit un excédent des recettes par rapport aux dépenses. La situation serait donc assez proche de celle prévue pour 1999, avec une charge nette négative à hauteur de 3,11 milliards de francs. Toutefois, l’origine de l’excédent pour 2000 est singulièrement différente. Alors que l’excédent était précédemment dégagé par les opérations définitives des comptes d’affectation spéciale, pour 2000 l’excédent proviendrait des opérations à caractère temporaire. 1.– L’équilibre pour les opérations définitives Les recettes et dépenses des comptes d’affectation spéciale devraient s’élever à 42,9 milliards de francs. La charge nette des opérations à caractère définitif des comptes d’affectation spéciale est pratiquement nulle (– 1 million de francs). On peut légitimement considérer qu’il s’agit là d’une forme de retour à la normale, les comptes d’affectation spéciale ayant vocation à être votés en équilibre. Ainsi, la charge nette négative de 3,44 milliards de francs prévue pour 1999 était atypique et résultait des mouvements observés sur le Fonds pour le financement de l’accession à la propriété (n° 902-30), destinataire de l’intégralité de la contribution des organismes collecteurs du 1% logement (soit 6,6 milliards de francs), mais ne bénéficiant que de 3,13 milliards de francs d’ouvertures de crédits de paiements, destinés à solder les autorisations de programme ouvertes sur le compte avant sa clôture, prévue pour le 31 décembre 1999. De fait, pour 2000, ce compte est clôturé, en vertu de l’article 74 de la loi de finances pour 1999. Parmi les évolutions devant également être soulignées pour 2000 on notera la baisse des charges (- 8%) et des recettes (- 14,4%). Si l’on raisonne hors recettes de privatisation, la baisse des recettes pour 2000 devrait être de 20,4%, contre près de – 10% en 1999. 2.– Un fort excédent au titre des opérations temporaires La charge nette des opérations temporaires évolue très fortement, puisqu’elle passerait de 329 millions de francs en 1999 à un excédent de presque 3 milliards de francs en 2000. …/…

Ce mouvement s’explique tout d’abord par l’accroissement de l’excédent anticipé pour les comptes de prêts, qui passerait de 86,5 millions de francs en 1999 à 1,96 milliard de francs en 2000. L’excédent du compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l’Agence française de développement » progresserait de 590 millions de francs sous l’effet d’une forte hausse des remboursements en capital obtenus sur les prêts du Trésor, tandis que le compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » serait équilibré l’an prochain, alors qu’une charge de 1,3 milliard de francs est prévue pour 1999. Par ailleurs, le compte d’avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54) passerait de l’équilibre à un excédent de trésorerie de 1,7 milliard de francs en 2000. En effet, la loi de finances pour 1999 prévoyait un équilibre du solde du compte d’avances aux collectivités locales, après trois années atypiques faisant apparaître un solde positif pour ce compte (+ 1,94 milliard de francs en 1996, + 152 millions de francs en 1997 et + 555 millions de francs en 1998). La révision pour 1999 porte l’excédent du compte n° 903-54 à 1 milliard de francs, compte tenu des bons résultats observés en fin d’année 1998 en matière de recouvrement des impôts locaux.

I.– PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A.– UNE POLITIQUE VOLONTARISTE DE RÉDUCTION DU NOMBRE DE COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

En raisonnant sur longue période, le nombre de comptes spéciaux du Trésor a notablement diminué par rapport au début des années soixante (73 comptes au total) ou soixante-dix (76 comptes), pour n’être plus que 42 en 1990. Une tendance au retour à la croissance du nombre de comptes a refait jour au milieu des années 1990. Le nombre de comptes a ainsi atteint un pic de 1995 à 1997, avec 44 comptes spéciaux du Trésor. Cette évolution résultait avant tout d’un recours accru à la formule du compte d’affectation spéciale. Depuis 1997, comme l’indique le tableau ci-après, ce sont ces mêmes comptes d’affectation spéciale qui contribuent à une décroissance du nombre de comptes.

· Cette reprise du mouvement d’effritement a été initié par la loi de finances pour 1998. Certes, deux comptes d’affectation spéciale ont été créés à cette occasion. Le premier l’a été en vue d’un objet bien déterminé et pour une période que l’on peut espérer limitée. L’article 61 de la loi précitée a en effet institué le compte n° 902-31 « Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie », dont l’objet est de recueillir des versements de la Fédération de Russie, en application du mémorandum d’accord signé le 26 novembre 1996, et de retracer les versements aux futurs bénéficiaires de l’indemnisation. Compte tenu de son objet très spécifique et des garanties d’affectation de la recette qu’il apporte aux détenteurs d’emprunts russes, ce compte – qui, par nature, n’a pas vocation à durer - n’appelle aucune critique.

Le second compte créé en 1998 correspond lui aussi à un objet bien précis : il s’agit du compte n° 902-32 « Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d’information politique et générale ». Prévu par l’article 62 de la loi de finances pour 1998, il reçoit en recettes le produit de la taxe sur certaines dépenses de publicité dite « hors média » et retrace, en dépenses, les subventions et avances destinées au financement de projets de modernisation de la presse.

En revanche, trois comptes d’affectation spéciale ont été supprimés par cette même loi de finances pour 1998. Il s’agit :

– du Fonds pour la participation des pays en développement aux ressources des grands fonds marins (n° 902-18), qui n’avait enregistré ni recettes, ni dépenses, depuis sa création en 1982 ;

– du Fonds pour l’accession à la propriété (n° 902-28), qui n’était plus d’aucune utilité du fait de la création par la loi de finances pour 1997 du compte n° 902-30 « Fonds pour le financement de l’accession à la propriété » ;

– du Fonds pour le logement des personnes en difficulté (n° 902-29), qui avait pour vocation de financer à partir d’un compte d’affectation spéciale des dépenses auparavant financées sur le budget général. Depuis la clôture du compte, les crédits relatifs au fonds de solidarité pour le logement et à l’aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées figurent au budget du Logement.

· La loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a prolongé cette politique, avec la clôture du Fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés (n° 902-12), à compter du 31 décembre 1998.

Par ailleurs, l’article 74 de cette loi a procédé à la programmation de la clôture du compte n° 902-30 « Fonds pour le financement de l’accession à la propriété », prévue pour le 31 décembre 1999.

· Cette dernière suppression s’ajoute donc aux quatre prévues dans le présent projet pour réduire sensiblement le nombre de comptes d’affectation spéciale, qui passe de 17 à 12. Par voie de conséquence, le nombre total de comptes spéciaux du trésor serait ramené à 36.

L’article 44 du présent projet propose la suppression du Fonds forestier national (n° 902-01), du Fonds de secours aux victimes de sinistres et de calamités (n° 902-13), du Fonds national du livre (n° 902-16) et du Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France (n° 902-22 – FARIF) ⁽⁾.

La politique de réduction du nombre de comptes d’affectation spéciale semble avoir vocation à se prolonger lors des prochaines lois de finances. Ainsi, à l’occasion de la discussion, lors de l’examen de la première partie du présent projet, d’un amendement de M. Jean-Louis Idiart, visant à supprimer le Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables, le Gouvernement s’est engagé à en proposer la clôture d’ici à 2002.

QUELLE LÉGITIMITÉ POUR LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ? Les débats sur la légitimité ou le bon usage des comptes spéciaux du Trésor sont récurrents. Explicitement prévus et encadrés par l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, ces comptes sont souvent accusés d’obscurcir le budget ou d’être les instruments d’une forme de « débudgétisation », vidant progressivement le budget général de son contenu. Afin d’aborder sereinement ce débat, il convient de rappeler les grandes lignes du statut juridique des comptes spéciaux du Trésor, et, s’agissant des comptes d’affectation spéciale, qui constituent la catégorie la plus décriée, de considérer quelles sont les conditions de leur utilisation la plus légitime. Le statut juridique des comptes spéciaux du Trésor figure dans l’ordonnance organique précitée. Par exception au principe d’universalité budgétaire, il est prévu par l’article 18 que certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, des comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d’un budget annexe. L’affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et avances. Sous réserve des procédures particulières du fonds de concours et du rétablissement de crédits, décidées par voies réglementaires, dans tous les autres cas, l’affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que d’une disposition de la loi de finances, d’initiative gouvernementale. Aucune affectation n’est possible si les dépenses résultent d’un droit permanent reconnu par la loi. …/..

L’article 26 prévoit que les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l’Etat. Les prévisions de dépenses concernant ces comptes ont un caractère évaluatif. Seul le découvert fixé annuellement pour chacun d’eux a un caractère limitatif. Sauf dérogations expresses prévues par une loi de finances, il est interdit d’exécuter, au titre de comptes de commerce, des opérations d’investissement financier, de prêts ou d’avances, ainsi que des opérations d’emprunts. Les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers, visés par l’article 27 de l’ordonnance précitée, retracent des opérations faites en application d’accords internationaux approuvés par la loi. Les comptes d’opérations monétaires enregistrent des recettes et des dépenses de caractère monétaire. Pour ces deux catégories de comptes, la présentation des prévisions de recettes et de dépenses est facultative, le découvert fixé annuellement pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif.

Selon l’article 28, les comptes d’avances décrivent les avances que le ministre des finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet. Un compte d’avance distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. La durée des avances ne peut excéder deux ans, ou quatre ans en cas de renouvellement dûment autorisé à l’expiration de la deuxième année. Ce sont les comptes de prêts, prévus par l’article 27, qui retracent les prêts d’une durée supérieure à quatre ans consentis par l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d’opérations nouvelles, soit à titre de consolidation. Enfin, la catégorie la plus controversée, à savoir les comptes d’affectation spéciale, est prévue par l’article 25 de l’ordonnance organique. Ces comptes retracent des opérations qui, par suite d’une disposition de loi de finances prise sur l’initiative du Gouvernement, sont financées au moyen de ressources particulières. On remarquera qu’une subvention inscrite au budget général de l’Etat ne peut compléter les ressources d’un compte spécial que si elle est au plus égale à 20% du total des prévisions de dépenses. Par ailleurs, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes du même compte, sauf pendant les trois mois de la création de celui-ci. Dans ce dernier cas, le découvert ne peut être supérieur au quart des dépenses autorisées pour l’année. Si, en cours d’année, les recettes d’un compte d’affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes. …/..

L’utilisation des comptes d’affectation spéciale est donc strictement encadrée juridiquement. S’agissant de la légitimité du recours à ceux-ci, un auteur a pu justement noter que « la question de l’éventuelle suppression des comptes se pose en permanence, puisqu’il s’agit de tester si les mobiles qui avaient justifié la création d’un compte restent bien valides ou si l’évolution du contexte politique ou social n’impose pas des actions plus énergiques (car la création d’un compte spécial peut n’être que la première étape d’une « gesticulation » politico-budgétaire, parfois nécessaire). » (). Deux critères peuvent être mis en avant pour procéder à cet examen. Il importe tout d’abord que le compte d’affectation spéciale ne constitue pas une dérivation budgétaire inutile. On notera que la suppression du Fonds national du livre, qui avait pour seule fonction de recueillir des recettes versées au Centre national du livre, répond à ce louable souci de simplification budgétaire. Surtout, les actions menées par le compte doivent être suffisamment spécifiques pour justifier la dérogation au principe d’universalité. De fait, les comptes les plus contestés sont ceux dont les crédits complètent des actions déjà retracées pour partie par des chapitres de dépenses du budget général. Dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1998, la Cour des comptes a ainsi pu noter que « la nature des dépenses de certains comptes [d’affectation spéciale] ne permet pas de constater un partage clair entre les financements pris en charge par un compte spécial du Trésor et ceux relevant du budget général. Ces pratiques qui ont été déjà relevées dans le passé, rendent opaques les interventions de l’Etat et montrent que la frontière entre budget général et comptes spéciaux du Trésor n’est pas suffisamment respectée ». Ainsi, dans son rapport sur la politique autoroutière, rédigé dans le cadre de la Mission d’évaluation et de contrôle, M. Jean-Louis Idiart a pu relever, à propos du Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (n° 902-26-FITTVN), que « contrairement aux intentions exprimées par le législateur, le FITTVN n’a que très peu financé de projets nouveaux, mais a abouti à un saupoudrage de crédits sur des actions engagées, pour lesquelles existaient déjà des lignes budgétaires à la section « Transports » du budget du ministère de l’Equipement, du logement et des transports. Comme le confirme la Cour des comptes, ‘les ressources du FITTVN ont été largement consacrées au financement d’opérations relevant du budget général’. En d’autres termes, le Fonds a surtout opéré une débudgétisation au prix d’un alourdissement de la fiscalité. » (). En cas d’absence d’objet réellement original du compte, les ressources nouvelles qui lui sont affectées sont généralement le signe d’une tentation de désengagement progressif du budget général, voire de cantonnement d’une dépense jugée trop dynamique.

B.– LES RECETTES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR : UNE STABILISATION D’ENSEMBLE EN 2000

1.– Un tassement déjà perceptible en 1998

Affectées par des variations très fortes d’un exercice à l’autre au milieu des années 1990, les recettes totales des comptes d’affectation spéciale connaissent des évolutions moins heurtées depuis 1996, comme en témoigne le tableau ci-après. De fait, ces mouvements erratiques s’expliquaient pour l’essentiel par l’évolution des recettes du compte d’avances à divers services de l’Etat ou organismes gérant des services publics (n° 903-58), retraçant notamment les avances à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

Depuis 1996, aucune avance n’a été consentie à cette agence, ce qui rend les comparaisons plus aisées.

En 1998, l’ensemble des ressources des comptes spéciaux du Trésor a diminué légèrement de 1,2% par rapport à 1997. Aussi, la part des recettes des comptes spéciaux dans le total des ressources budgétaires nettes (hors budgets annexes) a été ramenée de 29% en 1997 à 28,3% en 1998.

A l’exception des comptes d’opérations monétaires, toutes les catégories de comptes spéciaux du trésor ont connu une diminution de leurs recettes. L’importance de ces évolutions est plus ou moins grande selon les catégories.

S’agissant des comptes d’affectation spéciale, leurs recettes diminuent de 2,2%, principalement en raison d’un recul limité des recettes de cessions de titres enregistrées par le compte n° 902-24 « Compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ».

Les recettes des comptes d’avances baissent quant à elles de 0,8%, sous l’effet notamment de la diminution des recettes du compte n° 903-58 « Avances à divers services de l’Etat ou organismes gérant des services publics ». En effet, les avances consenties au Fonds de soutien des rentes (FSR) ont été sensiblement inférieures à celles accordées en 1997.

En ce qui concerne les comptes de prêts, la diminution est proportionnellement beaucoup plus significative (- 20,1%). Elle est presque intégralement concentrée sur le compte n° 903-17 « Prêts du trésor à des Etats étrangers pour la consolidation des dettes envers la France ».

Enfin, les comptes de commerce ont vu leurs recettes baisser de 6,1%, en raison d’une diminution du volume des opérations retracées par les comptes gérés par le ministère de la défense et tout particulièrement au compte n° 903-05 « Constructions navales de la marine nationale ».

2.– Un écart significatif, et donc insatisfaisant, entre prévisions et recettes constatées

Comme l’indique de façon éloquente le tableau ci-après, les écarts entre prévisions et exécution sont souvent très marqués et, malheureusement, récurrents.

Ainsi qu’il a déjà pu être indiqué, pour certaines catégories de comptes, les écarts peuvent trouver des explications satisfaisantes. C’est tout particulièrement le cas s’agissant des comptes d’affectation spéciale. Hormis les cas de création d’une nouvelle taxe affectée, l’évaluation des diverses ressources affectées est généralement très proche des encaissements constatés. En revanche, les recettes de cessions de titres sont plus difficiles à anticiper, tant en raison du calendrier des opérations que des modalités de valorisation des entreprises cédées. Les principales différences enregistrées entre prévision et réalisation, s’agissant de cette catégorie de comptes spéciaux, s’expliquent donc par les évolutions du compte n° 902-24 « Compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ».

Dans d’autres cas, les évolutions sont plus difficiles à interpréter. C’est tout particulièrement vrai s’agissant des comptes de commerce, dont les recettes effectives dépassent systématiquement les prévisions. En 1996, les résultats ont ainsi été supérieurs de 49% aux prévisions, cet écart s’étant établi à 45,7% en 1997 et à 80,8% en 1998.

Le tableau ci-après récapitule l’ampleur des écarts constatés s’agissant des recettes pour trois catégories de comptes spéciaux du Trésor.

A l’évidence, l’importance des différences relevées en ce qui concerne les comptes de commerce appelle des réponses nettement plus précises que les quelques éléments fournis à votre rapporteur spécial. De même, il serait nécessaire que les prévisions tiennent à l’avenir davantage compte des résultats constatés.

3.– Les prévisions pour 2000

En 2000, l’ensemble des recettes des comptes spéciaux du Trésor serait pratiquement stable, comme en témoigne le tableau ci-après. Toutefois, il convient de distinguer nettement l’évolution des ressources définitives des comptes d’affectation spéciale et celle des ressources temporaires.

· Les recettes définitives des comptes d’affectation spéciale devraient s’établir à 42,9 milliards de francs (- 14%). Toutefois, si l’on raisonne hors recettes de cessions de titres, la baisse des recettes pour 2000 atteindrait 20,4%, contre près de 10% en 1999.

L’effet de la politique volontariste de transfert des comptes d’affectation spéciale vers le budget général se fait donc pleinement sentir et le coup d’arrêt à la montée en puissance continue des comptes d’affectation spéciale serait confirmé, à l’instar de la volonté commune qu’avaient manifesté le Gouvernement comme votre rapporteur spécial ces dernières années. Pour l’année à venir, l’impact de la réduction du nombre de comptes serait encore plus marqué, puisque, pour l’essentiel, la diminution des recettes définitives des comptes d’affectation spéciale s’explique par la suppression de cinq d’entre eux.

Ainsi, l’article 74 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) avait prévu la clôture du compte n° 902-30 « Fonds pour le financement de l’accession à la propriété ». En 1999, la contribution des organismes collecteurs du 1% logement qui lui était affectée s’élevait à 6,6 milliards de francs. En 2000, les recettes des comptes d’affectation spéciale sont donc diminuées du montant de cette recette, désormais enregistrée en recette non fiscale du budget général.

Par ailleurs, le présent projet propose la suppression de trois comptes supplémentaires, ce qui entraîne des pertes de recettes pour les comptes d’affectation spéciale, à hauteur de :

– 2,22 milliards de francs pour le compte n° 902-22 « Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France » ;

– 417 millions de francs pour le compte n° 902-01 « Fonds forestier national » ;

– 116 millions de francs pour le compte n° 902-16 « Fonds national du livre ».

En revanche, le « Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités » (n° 902-13), également supprimé par l’article 44 du présent projet, n’étant doté que pour mémoire en loi de finances initiale et ne l’ayant pas été de fait en 1999, ne pèse pas sur l’évolution des recettes.

On notera que, même si l’effet des suppressions de comptes est décisif, tous les comptes d’affectation spéciale ne connaissent pas une diminution de leurs recettes.

Ainsi, le compte d’emploi de la redevance audiovisuelle (n° 902-15) voit ses moyens augmenter de 1,5 milliard de francs (+11,6%). Pour l’essentiel, cette progression s’explique par la création d’une nouvelle ligne 3 de recettes du compte retraçant la contribution du budget général, pour un montant de 900 millions de francs. Cette ligne sera alimentée par le chapitre 46-01 « Contribution forfaitaire de l’Etat au financement des exonérations de redevances de télévision » du budget des Services généraux du Premier ministre. Par ailleurs, la progression de 605,8 millions de francs du produit de la redevance (+4,7%) s’explique par la poursuite de l’amélioration du recouvrement, le relèvement des tarifs étant limité à l’évolution prévisionnelle des prix (+0,9%).

Le Fonds national pour le développement des adductions d’eau (n° 902-00), transformé en Fonds national de l’eau par l’article 31 du présent projet, voit, quant à lui, ses recettes augmenter de 473 millions de francs en raison de la création, par le même article, d’un prélèvement de solidarité pour l’eau, acquitté par les agences financières de bassin, à hauteur de 500 millions de francs en 2000.

Les ressources du Fonds d’intervention pour les aéroports et le transport aérien (n° 902-25) passent de 148 millions de francs à 361 millions de francs sous l’effet de l’augmentation, par l’article 32 du présent projet, de la part de la taxe de l’aviation civile lui étant affectée.

Par ailleurs, lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances, l’Assemblée nationale a adopté l’amendement du Gouvernement (n° I-549) ayant pour objet de créer, à compter du premier juillet 2000, une contribution sur les retransmissions audiovisuelles de manifestations sportives assise sur les rémunérations perçues par les organisateurs au titre de la cession de leurs droits de diffusion. Le produit de cette taxe, évalué à 75 millions de francs en 2000, est affecté au Fonds national de développement du sport (n° 902-17).

· Les ressources temporaires des comptes spéciaux du Trésor atteindraient 409,56 milliards de francs, soit une croissance modeste de 1,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

Comme chaque année, l’essentiel de la croissance des recettes s’explique par celles du compte d’avances n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ». Ses recettes, qui reflètent l’évolution des impôts directs locaux, progresseraient de 6,52 milliards de francs (+1,8%), pour s’établir à 364,7 milliards de francs au total.

C.– LA CHARGE NETTE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR : UN NOUVEL EXCÉDENT

1.– Des résultats s’éloignant largement des prévisions initiales en 1998

Si, depuis 1996, les comptes spéciaux du Trésor ont dégagé un excédent des ressources sur leurs dépenses (3,76 milliards de francs en 1996 et 1,73 milliard de francs en 1998), celui enregistré en 1998 est particulièrement important. En effet, il s’élève au total à 8,89 milliards de francs. Si l’on raisonne hors FMI et hors Fonds de stabilisation des changes, cet excédent s’élève à 4,8 milliards de francs. Comme votre rapporteur spécial l’a déjà signalé, pour les seules recettes, ce résultat contraste fortement avec les prévisions initiales, qui faisaient état d’un quasi-équilibre au titre des opérations à caractère définitif et d’une charge nette de 4,56 milliards de francs s’agissant des opérations temporaires. Au total, l’excédent des comptes spéciaux explique l’essentiel de l’amélioration du solde d’exécution du budget de 1998 par rapport à la loi de finances initiale.

Le tableau ci-après récapitule l’évolution des charges nettes des comptes spéciaux du Trésor de 1994 à 1998.

· Les opérations à caractère définitif des comptes d’affectation spéciale, dont la charge nette initialement prévue était de 39 millions de francs, ont connu un excédent extrêmement important, à hauteur de 3,64 milliards de francs.

Pour l’essentiel, ce résultat s’explique par l’excédent, à hauteur de 1,21 milliard de francs du compte n° 902-31 « Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie » du fait de l’absence de dépenses enregistrées, le processus de détermination des futurs bénéficiaires des indemnisations et des modalités de répartition des sommes versées par la Russie n’étant pas achevé. Par ailleurs, le compte n° 902-26 « Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables » et le compte n° 902-22 « Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France » ont dégagé respectivement un excédent de 1,065 milliard de francs et de 331 millions de francs.

Enfin, le compte n° 902-24 « Compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés », qui constitue le principal compte d’affectation spéciale, a dégagé un excédent de 271 millions de francs. On notera que les opérations enregistrées sur ce compte ont largement dépassé les prévisions initiales, qui étaient de 28 milliards de francs en recettes et en dépenses.

· La charge des opérations à caractère temporaire a connu des évolutions encore plus spectaculaires. Alors que la loi de finances initiale prévoyait une charge nette de 4,56 milliards de francs, les opérations temporaires ont finalement dégagé un excédent de 5,25 milliards de francs.

Si l’on raisonne hors FMI et hors FSC, cet excédent est cependant ramené à 850 millions de francs, traduisant malgré tout une amélioration considérable, presque entièrement imputable au compte d’avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54). Alors qu’une charge nette de 2,7 milliards de francs était initialement prévue, le compte a, en définitive, dégagé un excédent de 556 millions de francs.

Replacé dans le contexte des résultats constatés en 1996 (excédent de 1,94 million de francs) et 1997 (excédent de 152 millions de francs), la charge nette négative au titre de 1998 n’est cependant pas atypique.

De fait, les recouvrements d’impôts directs locaux ont progressé de 4,3%, tandis que les émissions de ceux-ci (qui constituent les dépenses du compte) ont progressé de 4,1%. Ces résultats s’expliquent notamment par l’accélération du traitement des déclarations et des avis d’imposition.

Enfin, l’excédent des comptes de commerce a été nettement supérieur (1,26 milliard de francs) à celui initialement prévu (47 millions de francs). Comme l’indique la Cour des comptes dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1998, « si l’on compare les prévisions de la loi de finances initiale et l’exécution budgétaire des comptes de commerce [gérés par le ministère de la défense] on constate un certain manque de fiabilité des prévisions de dépenses et de recettes, les plus grandes variations concernant principalement le compte n° 904-05 [constructions navales de la marine nationale] ».

Ce dernier compte a connu un excédent de 789 millions de francs en 1998, alors qu’il était prévu à l’équilibre en loi de finances initiale. A l’instar des autres comptes de commerce gérés par le ministère de la défense, aucun élément d’explication n’a été apporté, malgré les questions formulées par votre rapporteur spécial. Comme on le verra plus loin, le caractère peu réaliste des prévisions semble se perpétuer pour 2000.

Votre rapporteur spécial ne peut que déplorer, comme la Cour des comptes, le manque de transparence de la gestion des comptes de commerce du ministère de la défense.

2.– Les prévisions pour 2000 : un excédent très comparable à celui anticipé pour 1999, mais dû cette année aux opérations temporaires

Alors que, les années précédentes, l’évolution de la charge nette des comptes spéciaux du Trésor avait été plutôt erratique, les prévisions pour 2000 sont, somme toute, très proches de celles figurant dans la loi de finances pour 1999, comme en témoigne le tableau ci-après.

Ainsi, la charge nette des comptes spéciaux du Trésor serait négative à hauteur de presque 3 milliards de francs, soit un excédent des recettes par rapport aux dépenses. La situation ne serait donc guère différente de celle prévue pour 1999, avec une charge nette négative à hauteur de 3,11 milliards de francs. Toutefois, l’origine de l’excédent pour 2000 est singulièrement différente. Alors que l’excédent était précédemment dégagé par les opérations définitives des comptes d’affectation spéciale, pour 2000 l’excédent proviendrait des opérations à caractère temporaire.

·   Les recettes et dépenses des comptes d’affectation spéciale devraient s’élever à 42,9 milliards de francs. La charge nette des opérations à caractère définitif des comptes d’affectation spéciale est pratiquement nulle (- 1 million de francs).

On peut légitimement considérer qu’il s’agit là d’une forme de retour à la normale, les comptes d’affectation spéciale ayant vocation à être votés en équilibre. Ainsi, la charge nette négative de 3,44 millions de francs prévue pour 1999 était atypique et résultait des mouvements observés sur le Fonds pour le financement de l’accession à la propriété (n° 902-30), destinataire de l’intégralité de la contribution des organismes collecteurs du 1% logement (soit 6,6 milliards de francs), mais ne bénéficiant que de 3,13 milliards de francs d’ouvertures de crédits de paiements, destinés à solder les autorisations de programme ouvertes sur le compte avant sa clôture, prévue pour le 31 décembre 1999. De fait, pour 2000, ce compte est clôturé, en vertu de l’article 74 de la loi de finances pour 1999.

· La charge nette des opérations temporaires évolue elle aussi très fortement, puisqu’elle passerait de 329 millions de francs en 1999 à un excédent de presque 3 milliards de francs en 2000.

Ce mouvement s’explique tout d’abord par l’accroissement de l’excédent anticipé pour les comptes de prêts, qui passerait de 86,5 millions de francs en 1999 à 1,96 milliard de francs en 2000. Tout d’abord, l’excédent du compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l’Agence française de développement » progresserait de 590 millions de francs sous l’effet d’une forte hausse des remboursements en capital obtenus sur les prêts du Trésor. Ensuite, le compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » serait équilibré l’an prochain, alors qu’une charge de 1,3 milliard de francs est prévue pour 1999. Cette évolution reflète un effet de structure, les recettes retirées des remboursements en capital effectués équilibrant désormais les dépenses opérées en vertu des accords de consolidation de dettes.

Par ailleurs, le compte d’avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54) passerait de l’équilibre à un excédent de trésorerie de 1,7 milliard de francs en 2000, comme on le verra plus loin.

S’agissant des comptes de commerce, une charge nette de 46 millions de francs succéderait à l’excédent de 56 millions de francs prévu en 1999. Outre leur fiabilité souvent limitée, ces évaluations n’ont qu’un caractère incitatif, le Parlement ne votant que sur les autorisations de découvert.

Enfin, on rappellera que les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et les comptes d’opérations monétaires ne font pas l’objet d’une prévision de recettes et de dépenses. Seuls sont soumis à l’autorisation du Parlement leurs découverts (article 48 du présent projet) tandis que leur charge nette fait l’objet d’une évaluation.

II.- LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PAR CATÉGORIE DE COMPTES

A.- UN FORT RECUL DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE

1.- Un impact important des suppressions de comptes sur l’évolution des recettes affectées

·  Comme l’indiquent les tableaux ci-après, la politique de réduction du nombre de comptes d’affectation spéciale a un impact direct sur l’évolution des taxes, redevances, prélèvements et impositions de toute nature affectés à des comptes d’affectation spéciale.

Ainsi, en 1998, ces recettes par nature très diverses ont atteint un pic, avec un total de plus de 32 milliards de francs de recettes. Ce montant représente une croissance de 8,1% par rapport à 1997, qui résulte de mouvements divergents. Parmi les principales augmentations, on notera toutefois :

– les 935 millions de francs supplémentaires encaissés au titre de la redevance audiovisuelle (soit une croissance totale de 7,9%, s’expliquant par l’augmentation de 5% du taux de la redevance et par l’élargissement de l’assiette résultant de contrôles accrus) ;

– les 772 millions de francs supplémentaires résultant du doublement du taux de la taxe sur les titulaires d’ouvrages hydroélectriques concédés, affectée au FITTVN (article 43 de la loi de finances pour 1998) ;

– les 151 millions de francs supplémentaires encaissés par le FNDS grâce au passage de 2,6 à 2,9% du taux de prélèvement sur les jeux de la Française des jeux (article 44 de la loi de finances pour 1998) ;

– les 140,8 millions de francs encaissés au titre de la taxe sur la publicité hors médias, affectés au nouveau Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d’information politique et générale (n° 902-32).

·  Dès le projet de loi de finances pour 1999, une première étape dans la réduction de ces impositions diverses affectées est intervenue, avec une légère décrue (- 0,6%) par rapport aux résultats constatés en 1998. Pour l’essentiel, cette baisse s’explique par la baisse de 951 millions de francs de la contribution annuelle des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction.

Toutefois, ainsi qu’il a déjà été mentionné, c’est en 2000 que la réduction du volume des recettes affectées devrait être la plus prononcée, en raison de la suppression de cinq comptes d’affectation spéciale.

Quatre de ces clôtures ont, rappelons-le, des effets sur les recettes affectées, quoique d’inégale importance.

La suppression du Fonds forestier national (n° 902-01) entraîne une baisse de 417 millions de francs de recettes des comptes d’affectation spéciale.

La clôture du Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France (n° 902-22) se traduit par l’intégration de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et de stockage dans les recettes du budget général. Par rapport aux prévisions pour 1999, les recettes et impositions diverses affectées aux comptes d’affectation spéciale sont réduites de 2,22 milliards de francs.

La suppression du Fonds pour le financement de l’accession à la propriété (n° 902-30), programmée dès la loi de finances pour 1999 pour le 31 décembre 1999, joue elle aussi un rôle déterminant, avec une réduction du montant des prélèvements affectés de 6,6 milliards de francs.

Enfin, la suppression du Fonds national du livre (n° 902-16) et l’affectation directe au Centre national du livre du produit de la redevance sur l’édition des ouvrages de librairie et de la redevance sur l’emploi de la reprographie ont un effet beaucoup plus modeste (- 116 millions de francs).

Au total, comme l’indique le tableau ci-après, la charge nette des comptes d’affectation spéciale, opérations à caractère définitif et temporaire confondues, est nulle en 2000.

·  Comme il a déjà été indiqué, la politique de réduction du nombre de comptes ne remet pas en question la légitimité de tous les comptes d’affectation spéciale. A cet égard, votre rapporteur spécial souhaite faire le point sur les évolutions de recettes et dépenses prévues pour trois d’entre eux en 2000.

Ainsi, les recettes du Fonds national pour le développement de la vie associative (n° 902-20-FNDVA) progressent significativement (+ 66,6%), même s’il est vrai qu’elles restent modestes en valeur absolue (40 millions de francs). Cette croissance assure le respect des engagements pris par le Gouvernement.

En effet, lors des Assises nationales de la vie associative, qui se sont déroulées les 20 et 21 février derniers, le Premier ministre a annoncé l’augmentation des crédits du Fonds à hauteur de 40 millions de francs, grâce à une augmentation du montant de la partie du prélèvement sur les sommes misées au PMU. Le décret du 3 mars 1999 (n° 99-140) a effectivement porté à 0,11% la fraction du produit du pari mutuel affectée au FNDVA.

On rappellera que ce fonds a pour vocation d’accorder des subventions aux associations, que ce soit pour la formation de leurs responsables ou pour des activités d’études, de recherche et d’expérimentation relatives à la vie associative.

En 1998, à la demande des ministres de la jeunesse et des sports et de l’emploi et de la solidarité, un rapport a été établi par l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale de la jeunesse et des sports. Les recommandations en étaient la stabilisation des financements, une approche renouvelée des études, la revalorisation de l’interministérialité du Fonds et de son conseil de gestion et l’amélioration de la transparence de la gestion.

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, le Gouvernement serait sur le point de publier un décret réformant la gestion du fonds.

L’utilité du recours à la formule du compte d’affectation spéciale est également tout à fait louable s’agissant de l’indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie (n° 902-31).

Ce compte est en effet destiné à recueillir les versements de la Russie au titre de l’accord franco-russe du 27 mai 1997 portant règlement définitif des créances réciproques financières et réelles apparues antérieurement au 9 mai 1945. La procédure de l’affectation constitue une véritable garantie d’utilisation intégrale de la recette aux fins d’indemnisation.

Depuis sa création, le compte a enregistré au total 1.806,6 millions de francs de recettes. Les versements enregistrés en 1999 ont été de 289,5 millions de francs (3 février) et de 307,6 millions de francs (4 août). Les différences entre ces deux montants s’expliquent par l’évolution du taux de change entre le dollar et le franc, les versements de 50 millions de dollars étant immédiatement convertis. En 2000, les recettes supplémentaires du compte devraient s’élever à 730 millions de francs, ce qui amènera les ressources globales, avant indemnisation, à un peu plus de 2,5 milliards de francs.

S’agissant du bilan des opérations de recensement des titres et d’évaluation des spoliations, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a fourni la réponse suivante : « Le nombre total de titres soumis au recensement s’élève à 9 millions et le nombre de porteurs à 300.000. Ces titres se répartissent en 4.000 variétés. A ce jour, environ 75% des titres ont été vérifiés par le Trésor public et son réseau de 4.000 trésoreries réparties sur le territoire national. L’ANIFOM est chargée d’évaluer la nature et le montant des créances des spoliés en Russie avant 1945. La Commission présidée par M. Jean-Claude Paye est chargée de remettre un rapport au Premier ministre incluant des propositions en terme de modalités d’indemnisation des porteurs de titre russe et des spoliés. Sur la base de ce rapport, le Gouvernement soumettra une loi au Parlement afin de clore le contentieux ».

A ce jour, aucune dépense n’a évidemment été effectuée sur ce compte. En réponse aux questions de votre rapporteur spécial sur la procédure et le calendrier des indemnisations, la réponse suivante a été donnée : « Dans les meilleurs délais, une fois que M. Jean-Claude Paye aura remis son rapport au Premier ministre, le Gouvernement soumettra un projet de loi au Parlement. L’indemnisation des porteurs et des spoliés pourra alors être mise en œuvre ». Le plus tôt sera le mieux, ce dossier n’ayant que trop traîné.

Enfin, comme nombre de parlementaires et de responsables du monde sportif et associatif, votre rapporteur spécial est très attaché à la consolidation du Fonds national pour le développement du sport
(n° 902-17-FNDS), dont l’existence a pu être récemment mise en cause. Si, à l’évidence, des réformes s’imposent s’agissant du fonctionnement du FNDS, sa suppression serait apparue comme un signal négatif en direction du mouvement sportif en général, et des petits clubs en particulier.

Si la ministre de la jeunesse et des sports est l’ordonnateur principal des dépenses du FNDS, le conseil du FNDS (organisme national) et les commissions régionales du FNDS, dans lesquels le mouvement sportif est représenté de façon paritaire, jouent un important rôle consultatif en proposant respectivement à la ministre de la jeunesse et des sports et aux préfets les règles d’attribution des aides à accorder sur ce Fonds.

On rappellera que les subventions de fonctionnement du FNDS comprennent une part nationale et une part régionale.

La part nationale, regroupant l’ensemble des subventions de fonctionnement gérées par l’administration centrale, s’est élevée à 501,7 millions de francs en 1998, contre 457,5 millions de francs en 1997.

Elle a été répartie ainsi :

– 228,2 millions de francs de subventions de fonctionnement pour le sport de haut niveau (chapitre 01) ;

– 272,9 millions de francs de subventions de fonctionnement pour le sport de masse (chapitre 03) ;

– 0,6 million de francs pour les avances aux sportifs de haut niveau (chapitre 02).

La part régionale concerne les crédits dont la gestion est effectuée au niveau des régions et des départements, en application du décret n° 87-65 du 4 février 1987. Ce texte a pris en compte les compétences dévolues aux préfets en application des décrets du 10 mai 1982, tout en maintenant le principe d’une concertation avec le mouvement sportif au sein de la commission régionale du FNDS, présidée par le préfet de région.

Outre le préfet de région, la commission comprend de façon paritaire :

– pour l’administration : le directeur régional de la jeunesse et des sports et les préfets de département ou leurs représentants ;

– pour le mouvement sportif : le président du comité régional olympique et sportif et des représentants des disciplines sportives dont la moitié au moins est issue des disciplines olympiques.

La part régionale a été programmée en début d’exercice 1998 à hauteur de 290 millions de francs contre 245 millions de francs en 1997. Ces crédits sont imputés intégralement sur le chapitre 03 « subventions de fonctionnement pour l’aide au sport de masse ».

Les crédits de la part régionale ont été principalement consacrés aux actions suivantes :

– initiatives de développement des associations sportives (87,8 millions de francs) ;

– aide à la création d’emplois (59,8 millions de francs) ;

– coupon sport (12,1 millions de francs) ;

– encouragement aux bénévoles (9,2 millions de francs) ;

– formations des cadres sportifs et des dirigeants (47 millions de francs) ;

– détection et formation des sportifs (56,8 millions de francs) ;

– médecine du sport et contrôle médico-sportif (5,6 millions de francs).

Votre rapporteur spécial souhaite que l’aide en faveur du sport de masse continue à progresser et que la gestion des subventions soit menée au plus près des besoins des petits clubs sportifs, qui assurent une mission essentielle dans le développement du sport. Pour atteindre ces objectifs, une amélioration des procédures et une pérennisation des recettes du Fonds sont indispensables.

En réponse aux questions de votre rapporteur spécial sur les réformes envisagées s’agissant du fonctionnement du compte et sur les orientations poursuivies en 2000, la réponse suivante a été fournie :

« Au sein des instances paritaires nationale et régionales de gestion, seront étudiés les voies et moyens d’encore améliorer le fonctionnement du fonds et notamment d’accentuer son rôle de soutien financier aux projets de développement présentés et réalisés par les clubs.

Il sera proposé au conseil de gestion, de soutenir les actions suivantes :

– le plan sport emploi (le maintien à hauteur de 20% environ de la part régionale en complément des mesures déjà prévues au budget du ministère de la jeunesse et des sports permettrait de créer environ 150 emplois nouveaux tout en consolidant les emplois actuels) ;

– les actions de prévention portant sur la santé des sportifs ;

– les projets initiés par le mouvement sportif visant à gagner la population à la cause de la candidature française aux Jeux Olympiques de 2008 ;

– la formation des bénévoles, éducateurs et dirigeants ;

– les projets de développement des associations.

Les crédits d’équipement quant à eux seront orientés en priorité pour assurer la modernisation des établissements de l’Etat et rénover le patrimoine sportif des collectivités locales et des associations sportives. »

En ce qui concerne les ressources du compte, comme il a déjà été indiqué précédemment, lors de l’adoption en première lecture de la première partie du présent projet, l’Assemblée nationale a adopté l’amendement n° I-549 du Gouvernement créant une contribution sur les retransmissions audiovisuelles de manifestations sportives. Affectée au FNDS, elle devrait majorer ses recettes de 75 millions de francs en 2000. Il appartiendra au Gouvernement de déposer, lors de l’examen de la deuxième partie du présent projet, les amendements nécessaires pour majorer du même montant les dépenses du FNDS en faveur du sport de masse.

Enfin, le FNDS devrait recevoir les bénéfices réalisés à l’occasion de la Coupe du monde de football 1998.

Il s’agit là d’un juste retour des choses si l’on considère l’importance des efforts consentis par le fonds.

Au total, il a en effet contribué à hauteur de 368 millions de francs aux dépenses liées à la Coupe du Monde, dont 47 millions de francs pour la réalisation du stade de France en 1995 et 321 millions de francs pour la rénovation et la modernisation des stades de province de 1996 à 1998.

Conformément aux statuts du CFO, un protocole d’accord a été signé le 12 juillet 1999 entre l’Etat et la Fédération française de football (FFF) pour l’affectation de l’excédent comptable au développement des pratiques sportives associatives et en priorité au football.

Selon les informations fournies par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, le projet de loi de finances rectificative pour 1999 devrait présenter le principe de l’affectation au FNDS des bénéfices du CFO, estimés à 300 millions de francs à ce jour, après impôts et sous réserve des contentieux en cours. Un conseil de gestion spécifique sera mis en place au ministère auquel participeront sept représentants de l’Etat, sept représentants de la FFF et le président du CNOSF ; deux représentants des villes sites de la Coupe du Monde assisteront, à titre consultatif, aux séances du conseil.

Ce conseil examinera les projets présentés :

– soit par la FFF dont la première proposition concerne un plan national de développement du football par le biais de soutiens financiers aux clubs amateurs qui encourageront le football féminin ou qui formeront ou recruteront des éducateurs ou techniciens ;

– soit par l’une des dix villes sites, leurs projets faisant l’objet d’un examen prioritaire ;

– soit par d’autres fédérations sportives pour soutenir les pratiques sportives favorisant une demande d’insertion sociale ;

– soit par les collectivités locales et associations sportives ayant pour objet le fonctionnement des équipements de proximité ou facilitant l’accès aux pratiques sportives ou permettant le développement de l’emploi.

2.- La poursuite des évolutions du rôle de certains comptes

Le processus de clarification et de toilettage des comptes spéciaux du Trésor ne se limite pas seulement à la suppression de certains d’entre eux. Des modifications de leur objet ou de leurs ressources sont en effet à l’œuvre ou doivent se poursuivre à l’avenir.

· La réforme des Haras nationaux, dont les crédits sont retracés par le Fonds national des haras et des activités hippiques (n° 902-19), évoquée depuis longtemps, a été finalement concrétisée cette année.

Les missions des Haras ont été profondément modifiées par la publication du décret n° 99-555 du 2 juillet 1999 fixant l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’agriculture et de la pêche et par celle du décret n° 99-556 du même jour portant création et organisation de l’établissement public Les Haras nationaux.

Au titre du premier décret, il a été créé au sein de la direction de l’espace rural et de la forêt une sous-direction du cheval en charge de concevoir, d’orienter, de contrôler la mise en œuvre et d’évaluer la politique du cheval, des activités équestres et des courses.

Elle assure la tutelle de l’établissement public Les Haras nationaux.

L’article 2 du décret 99-556 précise les missions de l’établissement public. Ce dernier a pour mission de promouvoir et de développer l’élevage des équidés et les activités liées au cheval en partenariat notamment avec les organisations socioprofessionnelles, les collectivités locales et les associations. Il entreprend toutes actions, notamment scientifiques, techniques, économiques et culturelles, nécessaires à l’accomplissement de ses missions.

Les objectifs poursuivis à travers la transformation des haras nationaux en établissement public sont principalement de bien différencier les activités régaliennes et le service de la monte publique et, par ailleurs, d’assurer un véritable partenariat avec les socioprofessionnels tant au sein du conseil d’administration de l’établissement public que des conseils d’orientation qui sont parallèlement mis en place.

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, « cette réforme permettra par ailleurs, tout en évitant les doublons au sein des structures administratives de l’Etat, de remédier aux critiques émises par les diverses instances de contrôle et les professionnels sur l’ancien service des haras souvent jugé comme étant "juge et partie" sur de nombreux aspects réglementaires. »

S’agissant des conséquences de cette réforme sur le fonctionnement du compte, il convient de noter que depuis la publication des décrets précités, le compte spécial du Trésor n’est plus alimenté que par les prélèvements sur le PMU et le PMH, la direction de l’espace rural et de la forêt assurant la gestion du compte. Le produit des services rendus par les haras nationaux (ligne 03 de recettes du compte) et le produit des ventes d’animaux, sous-produits et matériel (ligne 04) est désormais affecté directement au nouvel établissement public à caractère administratif.

Dans le respect des règles de fonctionnement des comptes d’affectation spéciale, il n’était pas possible de différencier les dépenses du fonds imputables sur le prélèvement en faveur de l’élevage des dépenses autorisées par les autres recettes. Cette modification diminue de 62,4 millions de francs en 2000 les recettes du compte par rapport aux prévisions pour 1999.

Pour le personnel des haras nationaux, il y aura une affectation systématique pour les agents appartenant à des corps spécifiques des haras et une mise à disposition pour les autres agents. Les contractuels de l’ancien EPA « Domaine de Pompadour » ont été transférés, en conservant leur situation administrative, au nouvel établissement.

· L’article 31 du présent projet prévoit la création d’un prélèvement de solidarité pour l’eau, versé à l’Etat par les agences financières de bassin ainsi que la transformation du Fonds national de développement des adductions d’eau (n° 902-00 – FNDAE) en Fonds national de l’eau. Ce dernier comportera désormais deux sections, la première reprend les recettes et dépenses du FNDAE, la seconde, dénommée Fonds national de solidarité pour l’eau (FNSE), reçoit en recettes le prélèvement précité et vise, en dépenses, à développer les interventions menées par l’Etat en matière de politique de l’eau et les mécanismes de péréquation interbassins.

Il s’agit d’un progrès sensible en matière de contrôle parlementaire, puisque le FNSE se substitue à deux fonds de concours destinés, d’une part, à la restauration des rivières et des zones de crue et, d’autre part, à recueillir les contributions des agences de l’eau à raison des missions régaliennes exercées par l’Etat et dont elles tirent profit. Au total, ces deux fonds de concours représentent 250 millions de francs en 1998.

Le prélèvement institué par l’article 31 s’élève à 500 millions de francs et permettra d’alimenter les chapitres de dépenses de la nouvelle section du FNE selon la répartition suivante :

– 184 millions de francs financeraient les actions relevant de la péréquation interbassins ;

– 94,5 millions de francs seraient consacrés à la solidarité nationale dans le domaine de l’eau ;

– 167,8 millions de francs assureraient le renforcement des moyens de l’Etat au titre de sa mission régalienne ;

– 45,3 millions de francs seraient octroyés en faveur des actions d’intérêts communs aux bassins ;

– 8,4 millions de francs seraient destinés au financement des instances de concertation relatives à la politique de l’eau.

· Enfin, s’agissant de la redevance audiovisuelle (qui transite à hauteur de 13,6 milliards de francs par le compte n° 902-15 « Compte d’emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision »), votre rapporteur spécial continue à s’interroger sur la nécessité de conserver une recette et un service de recouvrement spécifique à l’audiovisuel public.

Si la création de la redevance se justifiait pleinement auparavant par le faible nombre de détenteurs de postes de télévision, aujourd’hui, avec plus de 95% des ménages équipés, le recours à une taxe indépendante du revenu ne se justifie plus.

Il serait possible, dans un souci de justice fiscale, d’intégrer d’une manière ou d’une autre, les recettes issues de la redevance dans l’impôt sur le revenu. Une telle réforme contribuerait significativement à l’amélioration du pouvoir d’achat des plus modestes.

De surcroît, la simplification administrative serait importante et permettrait d’affecter les agents actuellement chargés du recouvrement de cette taxe parafiscale à d’autres tâches, telles que la lutte contre la fraude fiscale par exemple. Rappelons par ailleurs que le coût de fonctionnement du service de la redevance est financé par un prélèvement opéré sur les recouvrements de la taxe : il sera de 482,4 millions de francs en 2000.

Dans l’attente d’une réforme d’ensemble, il conviendrait à tout le moins de réviser les conditions restrictives d’exonération mises en place par le décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993, pris sous la plume de M. Edouard Balladur, Premier ministre, et de M. Nicolas Sarkozy, Ministre du budget. Ces restrictions ont porté sur des conditions d’âge et des conditions de ressources.

Le décret précité a fait passer progressivement l’âge requis pour bénéficier de la redevance de 60 à 65 ans.

Le décret n° 92-304 du 30 mars 1982, relatif à l’assiette et au recouvrement de la redevance pour droit d’usage des appareils récepteurs de télévision avait prévu dans son article 11 qu’étaient notamment exonérés de la redevance applicable aux appareils récepteurs de télévision : ·  les personnes âgées de soixante ans au 1er janvier de l’année d’exigibilité de la redevance, lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes : – ne pas être passible de l’impôt sur le revenu ou passible d’une cotisation d’impôt sur le revenu non mise en recouvrement par application de l’article 1657-1 bis du code général des impôts ; – ne pas être passible de l’impôt de solidarité sur la fortune ; – vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge au sens des articles 6, 196 et 196 A bis du code général des impôts ou avec des personnes non passibles de l’impôt sur le revenu. ·  les mutilés et invalides civils ou militaires atteints d’une infirmité ou d’une invalidité au taux minimum de 80% lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes: – ne pas être passible de l’impôt sur le revenu ou être passible d’une cotisation d’impôt sur le revenu non mise en recouvrement par application de l’article 1657-1 bis du code général des impôts ; – ne pas être passible de l’impôt de solidarité sur la fortune ; – vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge au sens des articles 6, 196, 196 A bis du code général des impôts avec des personnes non passibles de l’impôt sur le revenu, avec une tierce personne chargée d’une assistance permanente, ou avec ses parents en ligne directe si ceux-ci ne sont pas eux-mêmes passibles de l’impôt sur le revenu. Le décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993 a procédé à d’importantes modifications. Tout d’abord, la condition d’âge précédemment mentionnée a été durcie progressivement, selon le calendrier suivant : – soixante et un ans à compter du 1er janvier 1994 ; – soixante-deux ans à compter du 1er janvier 1995 ; – soixante-trois ans à compter du 1er janvier 1996 ; – soixante-quatre ans à compter du 1er janvier 1997. Par ailleurs, les conditions de ressources ont été modifiées, puisque peuvent être exonérées les personnes âgées de soixante-cinq ans au 1er janvier de l’année d’exigibilité de la redevance lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes : – être titulaire de l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité défini aux articles L. 815-1 à L. 815-22 du code de la sécurité sociale ; – vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge au sens des articles 6, 196 et 196 A bis du code général des impôts ou avec des personnes non passibles de l’impôt sur le revenu.

Depuis le 1^er janvier 1998, pour bénéficier d’une exonération, il faut donc :

– soit être âgé de 65 ans au 1^er janvier de l’année d’exigibilité et d’être titulaire de l’allocation supplémentaire du Fonds de solidarité vieillesse (définie aux articles L. 815-2 à L. 815-22 du code de la sécurité sociale), et ne pas cohabiter avec des personnes dont le revenu excède la limite prévue par l’article 1417-1 bis du code général des impôts ;

– soit être invalide au taux minimum de 80% et bénéficier, l’année précédente, d’un montant de revenu n’excédant pas la limite prévue par l’article 1417-1 bis du code général des impôts (43.900 francs, pour la première part du quotient familial majorée de 11.740 francs pour chaque demi-part supplémentaire).

L’effet de cette mesure sur le nombre de comptes exonérés a été très significatif. Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, au 31 décembre 1996 (alors que l’âge n’était que de 63 ans), leur nombre a baissé de 116.000 par rapport à la fin 1995. L’évolution s’est accentuée en 1997 (avec un passage de l’âge d’exonération à 64 ans) avec une réduction de 140.000 comptes exonérés. En 1998, 100.000 demandes d’exonération ont été rejetées en raison de la nouvelle condition de ressources.

Pour 1999, les services tablent sur 18.085.000 « comptes payants », soit 513.000 de plus que le niveau de 1998 (d’où des recettes très voisines de 13 milliards de francs).

Pour 2000, les prévisions de progression de 4,7% du produit de la redevance (pour 13.491,5 millions de francs) intègrent un nouvel élargissement de l’assiette de 430.000 comptes payants (+450.000 comptes payants « couleur » et – 20.000 comptes payants « noir et blanc »), favorisé par la poursuite des effets des dispositions concernant le droit à l’exonération (condition de perception du fonds de solidarité vieillesse) et l’application généralisée du rapprochement des fichiers « redevance » et « taxe d’habitation ».

Votre rapporteur spécial s’insurge, sur le fond, contre l’inéquité de cette réforme réglementaire (qui a considérablement durci, par exemple, la condition de ressource, outre qu’elle n’a pas contribué à la simplification fiscale puisque, d’évidence, l’ancienne condition de non-imposition était plus claire et plus lisible que celle d’être allocataire du FSV) mais aussi sur la forme : pris discrètement, ce décret de 1993 a subrepticement relevé les conditions d’exonération pour ne leur donner leur pleine application… qu’au 1^er janvier 1998 ! C’est pourquoi votre rapporteur spécial considère comme indispensable que, nonobstant les ressources dont a besoin le secteur public de l’audiovisuel, le Gouvernement puisse revenir sur les décisions de l’un de ses prédécesseurs.

B.– LES COMPTES DE PRÊTS ET D’AVANCES DU TRÉSOR

A l’instar des comptes d’affectation spéciale, les comptes de prêts et les comptes d’avances sont dotés de crédits, et ceux-ci font l’objet d’un vote du Parlement.

1.– Les comptes de prêts : un excédent en hausse

Le tableau ci-après récapitule les évolutions prévues en 1999 et 2000 en matière de recettes, dépenses et charges nettes de comptes de prêts. L’excédent dégagé par les quatre comptes de prêts progresserait très fortement, passant de 86,5 millions de francs à 1.956,4 millions de francs.

Les évolutions des différents comptes sont toutefois assez différentes.

La charge nette négative du compte n° 903-15 « Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor » reste stable et très limitée, tandis que l’excédent prévu au titre au compte de prêts du Fonds de développement économique et social (n° 903-05) diminue légèrement, passant de 150 à 130 millions de francs.

Pour l’essentiel, l’amélioration de la situation des comptes de prêts résulte de celle des comptes retraçant des prêts à des Etats étrangers.

Ainsi, l’excédent dégagé par le compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l’Agence française de développement » passerait de 1,23 milliard de francs à 1,82 milliard de francs (+47,7%).

Le compte est crédité des remboursements en capital obtenus sur les prêts du Trésor et sur les prêts à l’Agence française de développement. La croissance des recettes anticipée pour 2000 est globalement de 85,4%. Elle résulte des prêts venant à échéance en cours d’année.

S’agissant des dépenses, leur croissance est beaucoup plus vive, puisqu’elles passent de 208 millions de francs en 1999 à 850 millions de francs en 2000. Cette augmentation s’explique avant tout par l’inscription de 500 millions de francs de crédits de paiement au chapitre 03 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers en vue de faciliter l’achat de biens d’équipements ». En 1999, seule une autorisation de programme de 1,55 milliard de francs avait été inscrite à ce titre. En 2000, le montant d’autorisations de programme est de 1,45 milliard de francs. Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, en 1999, les pays susceptibles de bénéficier de protocoles de prêt sont les suivants : Inde, Chine, Indonésie, Thaïlande, Philippines, Vietnam, Kazakhstan, Afrique du Sud, Egypte, Turquie, Maroc, Tunisie et Colombie. En 2000, cette liste de pays prioritaires pourrait évoluer à la marge, tout en restant dans la limite de quinze pays.

L’évolution la plus significative concerne le compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France », qui passerait d’une charge nette de 1,3 milliard de francs en 1999 à l’équilibre en 2000. Cette évolution reflète un effet de structure, les recettes tirées des remboursements en capital équilibrant désormais les dépenses résultant d’accord de consolidation de dettes.

2.– Les comptes d’avances du Trésor : une envolée des avances pour impositions locales

L’ensemble des crédits de dépenses en faveur des comptes d’avances s’élève à 379,4 milliards de francs (+1,3%) et leurs recettes à 381,08 milliards de francs (+1,8%). Alors qu’en 1999, ces comptes dégageaient une charge nette de 39 millions de francs, ils produiraient en 2000 un excédent de 1,68 milliard de francs.

Compte tenu de son poids relatif dans cette catégorie de comptes, cette évolution d’ensemble repose presque intégralement sur celle du compte n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ».

Le tableau ci-après récapitule l’évolution des recettes, dépenses et charges nettes de ce compte depuis 1995.

Introduite en 1995, la nouvelle répartition comptable entre les impôts sur rôles perçus au profit de l’Etat et ceux perçus au profit des collectivités locales a conduit à une importante moins-value sur le compte d’avances en 1995 (d’environ 5 milliards de francs) sur le titre courant. De ce fait, la charge nette du compte a été particulièrement importante, puisqu’elle s’est élevée au total à 15,3 milliards de francs. Mécaniquement, ceci a conduit à un surplus de recettes d’égal montant sur le titre précédent pour la deuxième année d’application de la réforme comptable, soit en 1996. Des phénomènes d’accélération des traitements de déclarations et des encaissements expliquent également une bonne partie des bons résultats constatés en 1996 (excédent de 1,94 milliard de francs).

Les effets de la nouvelle répartition des impôts sur rôles se sont ensuite pratiquement stabilisés, avec un excédent de 152 millions de francs en 1997 et 555 millions de francs en 1998.

La loi de finances pour 1999 prévoyait un équilibre du solde du compte d’avances aux collectivités locales, après les trois années atypiques qui avaient fait apparaître un solde positif pour ce compte. La révision pour 1999 porte l’excédent du compte n° 903-54 à 1 milliard de francs, compte tenu des bons résultats observés en fin d’année 1998 en matière de recouvrement des impôts locaux. Ces effets devraient se répéter en 1999 et 2000, années durant lesquelles le solde du compte serait excédentaire à hauteur de 1,7 milliard de francs.

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, la réforme de la taxe professionnelle devrait avoir, durant sa période de montée en puissance, un effet positif sur le solde du compte d’avances n° 903-54. Cet effet est intégré dans le chiffrage du coût net de la réforme pour l’Etat. « Toutes choses égales par ailleurs », la baisse des émissions de cotisations de taxe professionnelle induira mécaniquement une réduction des remboursements et dégrèvements au titre du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée à partir de l’année 2000. Or, l’impact sur le compte d’avances aux collectivités locales sera visible dès 1999 : les entreprises ont, en effet, la possibilité d’anticiper, lors de leur versement de fin d’année, un montant de taxe professionnelle net du remboursement qui sera ordonnancé l’année suivante. Du fait de la réforme, les entreprises anticiperont un moindre remboursement. La réduction attendue des remboursements a donc une incidence positive pour le compte d’avances estimée à 2,4 milliards de francs en 1999 (au titre des remboursements qui seront ordonnancés en 2000) et à nouveau 2,8 milliards de francs en 2000 (au titre des remboursements qui seront ordonnancés en 2001).

L’encadré ci-après décrit les effets sur le solde du compte n° 903-54 du mécanisme de plafonnement de la taxe professionnelle.

Le mécanisme du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée a deux effets distincts : – le premier est de faire bénéficier les entreprises de dégrèvements sur leur cotisation de taxe professionnelle. Le montant global des recettes comptabilisées au crédit du compte d’avances est sans changement, que l’entreprise bénéficie ou non du plafonnement ; ce qui diffère, c’est la ventilation du montant considéré entre recettes effectives et recettes d’ordre. A terme, le mécanisme du plafonnement ne comporte donc pas de conséquence négative sur le volume total des recettes attendues suite à l’émission de rôles ; – le deuxième est de retarder la comptabilisation des recettes. En effet, les dispositions de l’article 3 de la loi de finances rectificative du 22 juin 1993 ont autorisé les contribuables à ne verser à l’échéance que la différence entre le montant de leur impôt et celui du dégrèvement attendu au titre du plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée. Dans la mesure où le dégrèvement correspondant n’est prononcé par les services fiscaux qu’au cours de l’année suivante, il s’ensuit une perte de recettes au 31 décembre de l’année N, compensée par des recettes plus importantes en l’année N+1. Le changement de méthode de comptabilisation des impôts sur rôles (passage de la répartition forfaitaire à la ventilation réelle) a ainsi permis de constater que le plafonnement de la taxe professionnelle a pour effet de majorer les recettes d’impôts locaux enregistrées au cours de l’année qui suit l’émission des rôles (recettes effectives et recettes d’ordre). L’absence de comptabilisation par type d’impôt ne permettait pas de chiffrer ces décalages avec toute la précision souhaitée. Avec la mise en œuvre de la réforme de la comptabilisation des impôts sur rôles, cet inconvénient est désormais résolu pour l’exercice courant depuis 1998 et pour l’exercice précédent depuis 1999. En 2000, elle sera étendue progressivement aux exercices antérieurs.

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Tout en reconnaissant qu’il s’agit d’excédents de trésorerie relativement modérés au regard des masses financières concernées, votre rapporteur spécial remarque cependant que les résultats en exécution depuis plusieurs années sont favorables au budget de l’Etat.

C.– LES COMPTES DOTÉS DE DÉCOUVERTS

Pour les comptes dotés de découverts, les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif, le découvert voté annuellement présentant seul un caractère limitatif.

1.– Les comptes de commerce : un flou insatisfaisant

Le tableau ci-après détaille les évaluations des recettes, dépenses, charges nettes et découverts des comptes de commerce. Dans l’ensemble, les évolutions sont de faible ampleur : les recettes diminuent de 2,5% et les dépenses de 2,1%. Alors qu’un excédent était prévu en 1999, à hauteur de 56,4 millions de francs, en 2000 la charge nette serait de 46,1 millions de francs.

Ces évolutions sont directement liées à celles des comptes de commerce gérés par le ministère de la défense, qui représentent 72% des dépenses de cette catégorie de comptes spéciaux.

Comme votre rapporteur spécial l’a déjà noté, il serait souhaitable que les évaluations tiennent davantage compte de la réalité, notamment dans le niveau des découverts adossés.

Ainsi, en 1998, alors que les évaluations initiales tablaient sur 11,1 milliards de francs de dépenses pour le compte n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire », celles-ci ont en fait atteint 25,35 milliards de francs, tandis que le compte enregistrait un excédent de 789 millions de francs au lieu de l’équilibre initialement prévu.

De même, on peut s’étonner que, pour 2000, la charge nette du compte n° 904-15 « Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes » soit nulle, alors que le compte a enregistré un excédent de 43,1 millions de francs en 1998 et de 40,7 millions de francs en 1997.

Toujours pour 2000, le caractère des plus succincts des réponses apportées aux questions de votre rapporteur spécial ne permet pas d’expliquer les évolutions prévues pour les comptes de commerce (n^os 904-01, 904-03, 904-05 et 904-20) gérés par le ministère de la défense.

2.– Les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et les comptes d’opérations monétaires

· La catégorie des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers ne conserve désormais plus qu’un seul compte, le n° 905-10 « Exécution des accords internationaux relatifs à des produits de base », dont les prévisions sont inchangées par rapport à 1999.

On rappellera que ce compte spécial a pour objet de retracer les recettes et les dépenses entraînées par la participation de la France au financement des stocks régulateurs d’étain et de caoutchouc naturel gérés respectivement par le conseil international de l’étain et l’organisation internationale du caoutchouc naturel. Le compte enregistre des dépenses lorsque l’une de ces deux organisations lance des appels de fonds aux pays membres afin de financer des achats d’étain ou de caoutchouc dans la limite fixée par les accords constitutifs. En cas de diminution significative du volume du stock ou d’une modification des parts de la France dans l’organisation, des remboursements peuvent être effectués et apparaissent en recettes du compte.

· Parmi les quatre comptes d’opérations monétaires, seul le compte d’émission des monnaies métalliques (n° 906-04) fait l’objet d’une évaluation de sa charge nette. Cette dernière passerait de 420 millions de francs en 1999 à 555 millions de francs en 2000.

La nette dégradation du solde par rapport aux années précédentes s’explique par le fonctionnement même du compte : les pièces sont achetées par le Trésor au moment où elles sont fabriquées et non au moment où elles rentrent dans l’économie. Le décalage temporel entre les gains de seigneuriage (valeur faciale des pièces perçue par le Trésor lors de leur mise en circulation) et les coûts qui en sont à l’origine (valeur industrielle des pièces payée par le Trésor au moment de leur fabrication) est particulièrement marqué depuis 1998, et le sera également jusqu’en 2001. En effet, les pièces en euro frappées entre 1998 et 2001 n’entreront en circulation qu’en 2002.

Le programme de frappe prévisionnel des pièces en euro s’élève à 7,6 milliards de francs. La frappe de l’euro a débuté au printemps 1998 après le choix des pays participant à la monnaie unique. A la fin juillet 1999, l’état de la production était le suivant :

Le coût de fabrication de ces pièces s’élevait à 771,75 millions de francs.

2,5 milliards de pièces en euro figurent au programme de frappe en 2000. Et il est prévu d’en frapper un milliard en 2001, voire davantage si les besoins de l’économie en monnaie métallique étaient réévalués dans l’intervalle.

DEUXIÈME PARTIE

LES ENTREPRISES PUBLIQUES

I.– LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ETAT ET LE SECTEUR PUBLIC

Pour l’essentiel, les relations financières entre l’Etat et les entreprises publiques sont retracées par le compte d’affectation spéciale n° 902–24 « Compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits des sociétés ». En effet, ce dernier retrace en recettes, le produit de l’ensemble des cessions de titres, qu’il s’agisse de cessions emportant privatisation ou de cessions de participations minoritaires, ainsi que le produit des réductions du capital. En dépenses, le compte peut financer les dotations en capital, les avances d’actionnaires et autres apports aux entreprises et aux établissements publics. Il peut également retracer des achats de titres, parts ou droits de sociétés, et contribuer au désendettement de l’Etat, via les versements en Fonds de soutien des rentes et à la Caisse d’amortissement de la dette publique. Enfin, il supporte l’essentiel des frais relatifs aux cessions de titres.

Toutefois, en tant qu’actionnaire, l’Etat perçoit aussi certaines recettes, comptabilisées en recettes non fiscales du budget général.

A.– LES OPÉRATIONS RETRACÉES PAR LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE N°902–24

1.– Le bilan des opérations de privatisation depuis 1993

Un bilan des recettes tirées des privatisations et cessions de titres semble aujourd’hui d’autant plus nécessaire que des informations erronées ont circulé à plusieurs reprises dans la presse sur le montant des cessions imputables respectivement au précédent Gouvernement et à celui issu des élections législatives de mai–juin 1997.

Avant d’apporter un démenti aux assertions diverses sur ce sujet, votre rapporteur spécial tient à indiquer que ce débat est quelque peu réducteur. Davantage que les chiffres, c’est l’esprit même dans lequel les opérations de cessions au secteur privé sont réalisées qui différencie les deux Gouvernements et les deux majorités successives. Ainsi, à une approche largement idéologique conduisant parfois à vouloir privatiser systématiquement, alors même que les conséquences patrimoniales pouvaient être négatives pour l’Etat, a succédé une approche plus pragmatique. Plus efficace aussi, car elle privilégie la démarche industrielle. En témoignent les ouvertures de capital réalisées avec succès afin de donner aux entreprises publiques les moyens de leur développement (Air France, France Télécom). En témoignent les privatisations conduites avec le souci de constituer des partenariats à l’échelle européenne, afin d’affronter dans les meilleures conditions possibles la concurrence mondiale (fusion Aérospatiale Matra en préalable à la constitution, avec DASA, d’European Aeronautic Defence and Space Company, numéro trois mondial dans le secteur aéronautique et défense). Votre rapporteur spécial reviendra plus loin en détail sur ces diverses opérations, lesquelles font écho aux opérations qui ont dû être conduites pour respecter des engagements européens antérieurs (Crédit lyonnais, GAN, CIC, etc.).

Toutefois, puisque le débat s’est focalisé sur une comptabilisation par nature un peu sommaire, il convient de revenir sur cet aspect des choses. Le tableau ci–après récapitule les recettes tirées par l’État des privatisations et cessions de participations minoritaires enregistrées par des comptes d’affectation spéciale ou par le budget général depuis 1993. Pour peut-être réductrice qu’elle soit, et sans doute là encore un peu sommaire, cette approche n’en est cependant pas moins fondée ; elle embrasse de fait tous les flux de trésorerie ayant transité budgétairement.

Ainsi, si globalement depuis 1993 elles ont atteint 255,37 milliards de francs, les recettes nettes encaissées par l’Etat de 1993 à juin 1997 se sont élevées au total à 148,89 milliards de francs, tandis que celles constatées à partir de cette date représentent 106,48 milliards de francs.