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le 18 octobre 1999

    N° 1861

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        ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805),

TOME I

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

        La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

        SOMMAIRE

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        Pages

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        PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9

        PREMIÈRE PARTIE : GARDER LE CAP POUR UNE CROISSANCE SOLIDAIRE 9

        CHAPITRE PREMIER : DES CONDITIONS TOUJOURS FAVORABLES POUR L’ÉCONOMIE FRANÇAISE 13

        A.- UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL FAVORABLE À LA CROISSANCE ET À UN RÉÉQUILIBRAGE AU PROFIT DES PAYS DE LA ZONE EURO, MALGRÉ QUELQUES ÉLÉMENTS D’INCERTITUDE 13

          1.- L’amélioration des perspectives de la croissance mondiale 14

          2.- L’économie américaine : un ralentissement probable, mais incertain quant à son moment et ses modalités 18

          3.- Une reprise de l’expansion des pays de la zone euro, mais des conjonctures décalées en Allemagne et en Italie 22

          4.- Une situation encore très difficile au Japon 28

          5.- Le retour inégal de la croissance dans les pays émergents 30

        B.- UN DOSAGE ÉQUILIBRÉ DES POLITIQUES BUDGÉTAIRE ET MONÉTAIRE 35

          1.- Une poursuite de l’assainissement financier qui ne doit pas contrarier la croissance 35

          2.- Des perspectives d’inflation modérées qui laissent espérer la poursuite d’une politique monétaire accommodante 41

        C.- LES BUDGETS ÉCONOMIQUES POUR 2000 47

        1.- Un scénario international « peint de couleurs plus vives » 48

        2.- La zone euro : une accélération confirmée 57

        CHAPITRE II : UNE ÉCONOMIE PORTÉE PAR LE CERCLE VERTUEUX EMPLOI-REVENU-CONSOMMATION 67

        A.- LA POLITIQUE DE L’EMPLOI, UN ADJUVANT PUISSANT AU DYNAMISME DU MARCHÉ DU TRAVAIL 67

        1.- La politique de l’emploi : aspects quantitatifs et qualitatifs 69

        2.- L’amélioration de la situation de l’emploi et du chômage 86

        B.- LES MÉNAGES RESTENT LE PIVOT D’UN RETOUR DURABLE DE LA CROISSANCE 95

          1.- Une consommation toujours bien orientée, malgré un léger tassement 96

          2.- Une forte reprise de l’investissement des ménages 101

          3.- Soutenir ce processus en allant plus loin dans l’allégement des prélèvements pesant sur les ménages 102

        C.- UNE OPPORTUNITÉ POUR FAIRE RECULER LES DÉSÉQUILIBRES DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE 106

          1.- Exclusion, précarité et Etat providence 107

          2.- L’avenir des retraites 114

          3.- Inégalités et territoires 121

        CHAPITRE III : LA PÉRENNITÉ DE LA CROISSANCE : UN LIEN ÉTROIT AVEC LA VITALITÉ DE L’OFFRE 135

        A.- UN EXCÉDENT COURANT, SYMBOLISANT L’EFFICACITÉ DE L’APPAREIL PRODUCTIF NATIONAL 135

          1.- Des échanges extérieurs structurellement excédentaires 135

          2.- Un infléchissement conjoncturel du solde commercial français 147

        B.- LA « MAISON FRANCE » DANS LE « VILLAGE PLANÉTAIRE » : COMPÉTITIVITÉ ET ATTRACTIVITÉ 154

          1.- La France s’inscrit dans une économie mondiale globalisée 154

          2.- La compétitivité et l’attractivité sont les conditions d’une insertion réussie dans l’économie mondiale 159

        C.- UNE DYNAMIQUE DE L’INVESTISSEMENT ET DE L’INNOVATION ENCORE TROP HÉSITANTE 167

          1.- L’investissement des entreprises : ombres et lumières 168

          2.- Le renforcement de la politique favorable à l’innovation 172

        D.- LE TISSU PRODUCTIF : DES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES DONT LES EFFETS CONTRASTÉS APPELLENT À LA VIGILANCE 175

          1.- Un nombre croissant de fusions-acquisitions 175

          2.- Les motivations diverses des fusions-acquisitions 177

          3.- Un environnement favorable aux concentrations 179

          4.- Des effets financiers, économiques et sociaux inégaux 180

        DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION DE LA DETTE DE L’ETAT DANS LE CONTEXTE NOUVEAU DE L’UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE 185

        CHAPITRE PREMIER : L’UNION MONÉTAIRE A BANALISÉ LES ÉMETTEURS SOUVERAINS DE LA ZONE EURO DANS UN MARCHÉ EUROPÉEN DES CAPITAUX QUASIMENT UNIFIÉ 193

        A.- L’AVÈNEMENT DE L’EURO, POINT D’ORGUE DE L’INTÉGRATION DES MARCHÉS EUROPÉENS DE CAPITAUX 195

          1.- Une dynamique d’intégration déjà ancienne 195

          2.- L’euro, accélérateur de la recomposition du paysage financier en Europe 198

        B.- UN CONTEXTE CONCURRENTIEL PLUS VIF ENTRE ÉMETTEURS SOUVERAINS, OÙ LA FRANCE ET L’ALLEMAGNE PRÉTENDENT TOUTES DEUX ASSUMER LE RÔLE D’« ÉMETTEUR DE RÉFÉRENCE » 201

          1.- L’euro ouvre une ère de concurrence accrue entre Etats émetteurs 202

          2.- Signature française, signature allemande : l’équivalence imparfaite 208

        CHAPITRE II : LA QUALITÉ DE LA DETTE FRANÇAISE ET DE SA GESTION EST UNANIMEMENT RECONNUE ET APPRÉCIÉE DES MARCHÉS 217

        A.- LA MODERNISATION DE LA DETTE DE L’ETAT, UNE ENTREPRISE RÉUSSIE 218

          1.- Un ensemble performant d’outils et de procédures 218

          2.- Un modèle français vers lequel convergent les Etats de la zone euro 225

        B.- LA LIQUIDITÉ DE LA DETTE DE L’ETAT, PIERRE DE TOUCHE DE LA COMPÉTITIVITÉ INTERNATIONALE DU TRÉSOR FRANÇAIS 231

          1.- Un marché secondaire de la dette très liquide et très sûr 232

          2.- La gestion active de la dette au service de la liquidité du marché 240

          3.- La léthargie du Matif, handicap indolore pour les valeurs du Trésor ? 249

        ANNEXE À LA DEUXIÈME PARTIE : CADRE LÉGAL, INSTITUTIONS COMPÉTENTES, INSTRUMENTS ET TECHNIQUES DE GESTION DE LA DETTE AUX ETATS-UNIS, EN RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D’ALLEMAGNE, AU JAPON ET AU ROYAUME-UNI 267

        CONCLUSION 275

        TRAVAUX DE LA COMMISSION 277

        I.- AUDITION DE MM. DOMINIQUE STRAUSS-KAHN, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE, ET CHRISTIAN SAUTTER, SECRÉTAIRE D’ETAT AU BUDGET 277

        II.- AUDITION DE M. CHRISTIAN SAUTTER, SECRÉTAIRE D’ETAT AU BUDGET 291

                  PRÉSENTATION GÉNÉRALE

PREMIÈRE PARTIE

GARDER LE CAP POUR UNE CROISSANCE SOLIDAIRE

        Le projet de loi de finances pour 2000 s’inscrit dans un contexte incontestablement favorable.

        En dépit des incertitudes conjoncturelles de la fin de l’année 1998, liées aux turbulences ayant affecté l’économie mondiale, il apparaît que la stratégie économique définie au début de la législature a porté ses fruits. Cassée en 1995-1996 par une politique économique et fiscale brutale et inadaptée, la croissance semble désormais bien installée. Ainsi, la croissance française, qui était à la traîne par rapport à nos partenaires européens, est désormais plus forte que celle constatée dans la zone euro, devançant significativement les performances de l’Allemagne et de l’Italie.

        Après la progression de 3,2% du PIB en 1998, l’année 1999 serait marquée, selon les prévisions du Gouvernement, par une croissance, encore ferme, de 2,3% (2,5% selon le FMI), un rebond étant attendu pour 2000, avec un taux compris entre 2,6% et 3%, le FMI retenant, pour sa part, le haut de cette « fourchette ».

        Fidèle à sa tradition historique comme à ses engagements électoraux du printemps 1997, la gauche plurielle, autour du leitmotiv de la priorité à l’emploi, a, en effet, défini une politique de croissance solidaire et mis en œuvre les moyens de sa concrétisation.

        Faisant le pari que l’offre répondrait nécessairement aux stimulations de la demande, le Gouvernement a engagé une démarche qui place chaque français au cœur de la croissance : stabilisant la part –précédemment décroissante – des revenus du travail dans la valeur ajoutée, assurant une progression réelle du pouvoir d’achat des salaires, et particulièrement des plus modestes (+ 6% de pouvoir d’achat en deux ans pour les « smicards »), offrant aux jeunes exclus de l’emploi les voies d’une entrée dans la vie active avec les emplois-jeunes, nous avons pu stimuler la consommation et la demande intérieure.

        Nos entreprises ne s’y sont pas trompées. Faisant fi d’un catastrophisme convenu, elles ont saisi la chance que leur offraient la relance de la consommation et l’établissement de la confiance, si bien que l’investissement et l’emploi sont au rendez-vous.

        Le taux de chômage a ainsi significativement diminué en deux ans (– 1,4 point), même si l’on ne peut se satisfaire d’une situation où l’on compte encore 2,8 millions de chômeurs, tandis que l’investissement des entreprises, « arlésienne » du début de la décennie, s’est inscrit en hausse de plus de 6% en 1998.

        Quelques éléments d’incertitude ou d’insatisfaction demeurent.

        Il est certain que l’« atterrissage » longtemps annoncé de l’économie américaine, marquée par un décalage croissant entre l’économie réelle et la « sphère financière », pourrait affecter le dynamisme de l’économie française, dont l’environnement européen n’est d’ailleurs pas non plus sans zone d’ombre, avec notamment le ralentissement allemand.

        Des impatiences se font également jour concernant la réduction des déficits publics et des prélèvements obligatoires.

        Il faut, à cet égard, être lucides et vigilants.

        D’abord, votre Rapporteur général relèvera que ceux qui, de 1993 à 1996, n’ont pu réduire les déficits que de 1,8 point de PIB, et ce malgré un alourdissement de 1,9 point des prélèvements obligatoires, sont – et ils le savent – disqualifiés pour émettre des critiques sur ce point.

        Il faut aussi mesurer objectivement l’acquis. Nul ne saurait contester que, depuis la mi-1997(), les déficits publics auront été réduits de 1,7 point de PIB, soit un effort plus significatif que celui réalisé, en moyenne, par nos partenaires de la zone euro (- 0,8 point). L’effort devra naturellement se poursuivre. De même, l’année 2000, après deux décennies de croissance continue de la charge de la dette, verra s’inverser la spirale de la dette : le poids de celle-ci dans le PIB, d’ailleurs resté très inférieur à ce qu’il était chez nos principaux partenaires – y compris ceux réputés les plus vertueux –, va enfin commencer à décroître.

        S’agissant des prélèvements obligatoires, il est vrai qu’après la forte progression enregistrée sous la précédente législature, ils se maintiennent à un niveau très largement jugé excessif.

        Il ne faut cependant pas oublier que, sous le vocable abstrait de prélèvements obligatoires, on trouve la contrepartie des prestations offertes aux citoyens par la « puissance publique » : sécurité, équipements, éducation, santé, etc…

        Cette nécessaire mise au point ne doit toutefois pas occulter la réalité d’un prélèvement global qui excède la moyenne de ce qui est prélevé dans les pays comparables au nôtre.

        Globalement, le projet de loi de finances pour 2000 garde le cap défini en début de législature, celui d’une croissance solidaire, avec, dans les arbitrages, les inflexions que l’évolution économique et budgétaire rendent possibles.

        Pour 1999, les « fruits de la croissance », c’est-à-dire les marges budgétaires, avaient, grosso modo, été répartis en trois tiers : financement des priorités de la Nation, avec une progression de 1% en volume de dépenses, réduction du déficit budgétaire et baisses d’impôts.

        Pour 2000, la répartition sera différente : dans un contexte qui n’appelle a priori pas de soutien conjoncturel, les économies sur le service de la dette, ainsi que les efforts de redéploiement et de gestion, permettent de stabiliser la dépense en volume (+0,9% en valeur, soit le même rythme que les prix), tout en assurant une nouvelle fois une réelle progression des moyens consacrés au financement des priorités définies l’an passé : emploi et solidarité, éducation, justice et sécurité, environnement, culture.

        Les marges qu’autorise cet effort pour contenir globalement la dépense sont consacrées aux baisses d’impôts, qui, avec près d’une quarantaine de milliards de francs, soit les deux tiers des marges budgétaires, devraient permettre de tenir l’objectif d’une indispensable décrue des prélèvements obligatoires. Votre Rapporteur général, qui a beaucoup milité en faveur de cette mesure, se réjouit que le Gouvernement ait pu lever le verrou communautaire et retenir la baisse de la TVA sur les travaux dans le logement : avec un coût de près de 20 milliards, cette mesure concrétise de façon massive et lisible l’engagement pris devant le pays de réduire les prélèvements indirects.

        Enfin, comme l’an passé, 21,2 milliards de francs, soit le tiers des marges disponibles, sont consacrés à la réduction du déficit budgétaire : sa diminution, qui devrait, en 2000, représenter 0,3 point de PIB, avec un besoin de financement de l’Etat de 2,4%, contribuera largement à la baisse du besoin de financement de l’ensemble des administrations publiques (1,8%, en diminution de 0,4 point de PIB)  ().

        Il apparaît ainsi que les choix opérés, raisonnables et équilibrés, sont de nature à conforter le « cercle vertueux » à l’œuvre depuis maintenant deux ans : la croissance retrouvée, recentrée sur les composantes internes de la demande, permet enfin d’engager la résorption du chômage ; cette amélioration de la situation de l’emploi génère des revenus soutenant la consommation, qui elle-même alimente l’investissement.

        *

* *

CHAPITRE PREMIER

DES CONDITIONS TOUJOURS FAVORABLES
POUR L’ÉCONOMIE FRANÇAISE

        Sous réserve de l’incertitude liée à l’ampleur d’un éventuel ralentissement de l’économie américaine, l’environnement international paraît favorable à la croissance.

Il en va de même du dosage actuel des politiques budgétaire et monétaire dans la zone euro.

Aussi les budgets économiques de la Nation peuvent-ils présenter une vision sereine des perspectives pour l’an 2000.

A.- UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL FAVORABLE À LA CROISSANCE ET À UN RÉÉQUILIBRAGE AU PROFIT DES PAYS DE LA ZONE EURO, MALGRÉ QUELQUES ÉLÉMENTS D’INCERTITUDE

Les crises financières qui se sont succédé depuis 1997, d’abord en Asie du Sud-Est, puis en Russie, et, en janvier dernier, au Brésil, ont obscurci les perspectives de développement de l’économie mondiale. Elles n’ont cependant pas eu les conséquences dépressives que certains avaient pu craindre.

Ainsi, l’activité productive n’a été profondément perturbée que dans les seules économies émergentes des trois zones géographiques concernées, le Sud-Est asiatique, l’Europe orientale et l’Amérique latine. Ailleurs, si l’on excepte le cas du Japon, très spécifique, seule la sphère financière a été affectée, et uniquement de manière temporaire. Dans l’ensemble des Etats européens, la croissance a seulement été moindre que prévu et, dans les pays, tels que l’Allemagne, qui ont connu une récession, celle-ci a été temporaire et limitée. Pour les pays de l’Union européenne, l’expression de « trou d’air » retenue par le ministre français de l’économie, des finances et de l’industrie, M. Dominique Strauss-Kahn, au début du printemps, était ainsi particulièrement adaptée.

Les perpectives de croissance pour le deuxième semestre de l’année 1999 et pour l’année 2000 sont donc satisfaisantes et permettent d’anticiper un rééquilibrage de la croissance mondiale au profit de l’Europe.

Cependant, il subsiste encore quelques éléments d’incertitude.

Certains semblent susceptibles de n’avoir que des conséquences très limitées et de n’affecter que modérément la croissance des pays industrialisés : l’endettement de quelques pays d’Amérique latine et les suites de la crise brésilienne, les aléas susceptibles d’affecter la situation de la Russie et un ralentissement de l’économie chinoise s’accompagnant d’une dévaluation du yuan-renmimbi et du dollar de Hong Kong.

En revanche, l’évolution économique des Etats-Unis est susceptible d’avoir des conséquences importantes sur la croissance mondiale. Selon la majorité des économistes, l’économie américaine devrait connaître une phase de ralentissement après plusieurs années d’une croissance vigoureuse et d’une durée particulièrement exceptionnelle. Une décélération en douceur ne provoquerait pas de difficulté. En revanche, un scénario plus brutal s’accompagnant d’une brusque correction des cours boursiers, souvent jugés surévalués, serait susceptible de provoquer des perturbations plus importantes.

1.- L’amélioration des perspectives de la croissance mondiale

a) Une gestion satisfaisante de la crise russe et de la crise financière de l’été et de l’automne 1998

« Le calme et la confiance sont revenus sur les marchés mondiaux ». La première phrase de la première partie des « Perspectives économiques de l’OCDE », publiées en juin dernier (n° 65), prend acte du fait que la crise russe et la crise financière qui a suivi ont été convenablement gérées, permettant ainsi de déjouer les prévisions les plus pessimistes, lesquelles n’étaient pourtant pas infondées.

Diverses initiatives ont permis de rassurer l’ensemble des marchés sur la possibilité d’éviter des conséquences en chaîne de l’effondrement de certains d’entre eux : les interventions du Fonds monétaire international (FMI) et des autorités monétaires nationales ; l’assouplissement de la politique monétaire américaine, à l’initiative de la Réserve fédérale ; la réduction des taux d’intérêt dans la plupart des pays de l’OCDE, qui a permis une forte expansion du crédit ; le renflouement par des établissements privés, sous l’impulsion des autorités monétaires américaines, d’un fonds d’arbitrage, le LTCM (Long–Term Capital Management), qui était presque en cessation de paiement.

Pour endiguer la crise des pays émergents, le FMI a accordé, au cours de l’exercice 1998/1999, une enveloppe de 38,4 milliards de dollars de crédits, sur lesquels 30 milliards ont été décaissés. A la fin du mois d’avril 1999, le total des encours était de 90,8 milliards de dollars contre 75,4 milliards de dollars un an plus tôt. Les engagements les plus élevés ont été pris en faveur du Brésil (17,6 milliards de dollars), de l’Indonésie (8,6 milliards de dollars) et de la Russie (11,5 milliards de dollars).

Par ailleurs, les marchés boursiers se sont redressés et sont restés bien orientés au cours du premier semestre de l’année 1999, tout risque systémique susceptible de conduire à une déflation généralisée ayant été considéré comme écarté.

Dans ce contexte, la crise brésilienne, en janvier 1999, avec la dépréciation de 45% du real par rapport au dollar, a eu des effets très limités. Il est vrai que les mesures de soutien préventivement arrêtées par le FMI en faveur du Brésil, dès novembre 1998, ont eu un effet de retardement très précieux et ont permis aux institutions financières de procéder à un désengagement vis–à–vis du risque des pays émergents.

De même, ainsi que le note l’OCDE, la crise au Kosovo n’a pas bouleversé les marchés financiers mondiaux. Ses conséquences économiques, pour dramatiques qu’elles soient, à des degrés divers, pour les populations concernées, sont donc limitées aux seuls pays voisins.

b) Un commerce mondial à nouveau bien orienté

Après plusieurs années de forte croissance, avec une augmentation moyenne de 7% sur la période 1985–1996, le dynamisme du commerce mondial a été affecté par la crise asiatique.

Le taux de croissance des échanges de marchandises en volume, mesurés par la moyenne arithmétique des importations et exportations mondiales, qui s’établissait à +10% en 1997, a ainsi chuté à +4,5% en 1998. Ce ralentissement s’explique d’abord par la récession au Japon et dans les principaux pays émergents d’Asie, dont les importations représentent le quart des importations mondiales de marchandises. Le volume de ces dernières a, en effet, diminué de 8,5% en 1998. Il provient également de la réduction des recettes d’exportation des régions productrices de matières premières. Il devrait encore être sensible cette année, puisque la progression de l’indicateur précité devrait s’établir à 3,9%, selon les prévisions de l’OCDE et à 3,2% selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances. Aux phénomènes déjà évoqués, il faut en effet ajouter la réduction des importations des pays d’Amérique latine et de la demande intérieure provenant d’Amérique du Nord et d’Europe, qui n’ont pas été totalement compensées par le début de reprise en Asie.

Pour 2000, le taux de croissance du commerce mondial devrait s’établir à un niveau supérieur, de 5,6% selon l’OCDE et de 5,8% selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, traduisant une réorientation favorable des courants d’échanges internationaux. Pour l’essentiel, cette évolution serait la conséquence de la poursuite de la reprise des importations des seules économies émergentes d’Asie du Sud–Est, la situation encore passablement dégradée en Russie et au Brésil faisant que les régions concernées resteraient à l’écart de ce mouvement de reprise.

c) Un marché des matières premières toujours déprimé, à l’exception du pétrole et de certaines matières premières spécifiques

Au cours de l’année 1998, les prix des matières premières ont fortement chuté sous l’effet tant d’un gonflement de l’offre que d’une réduction des importations des pays émergents d’Asie. Selon Rexecode, l’indice d’ensemble des matières premières (), exprimé en dollars, a diminué de 25% en 1998.

Ce mouvement a été particulièrement sensible dans le cas du pétrole, dont le prix a baissé de 50% par rapport à 1997, le cours du baril de brent (qualité de référence de la Mer du Nord) chutant à 11 dollars à la fin de l’année dernière, cours qu’il a d’ailleurs conservé au premier trimestre de cette année. En moyenne annuelle, la chute des cours est moins spectaculaire, certes, mais tout aussi significative : pour cette même référence, le cours moyen s’est établi à 13 dollars en 1998 contre 19 dollars en 1997.

Une même évolution a également affecté les autres matières premières, notamment le cuivre. Seuls les cours des métaux précieux (or, platine, argent), également orientés à la baisse, ont mieux résisté.

Pour l’année 1999, on observe une remontée des cours du pétrole, alors que les autres marchés des matières premières demeurent déprimés, à l’exception de quelques matières spécifiques qui font l’objet de mouvements spéculatifs, comme l’alumine.

Le cours du baril de brent sur la place de Londres est, en effet, remonté au-dessus de 20 dollars depuis le début de l’été et continue à croître. Il était de 23 dollars le 13 septembre dernier. Il faut y voir la conséquence de l’accord de réduction de la production conclu le 23 mars 1999 entre l’OPEP et certains autres grands pays producteurs. Contrairement aux accords précédents, celui–ci a acquis rapidement une certaine crédibilité compte tenu de la normalisation des relations entre l’Iran et l’Arabie saoudite ainsi que d’un changement de gouvernement au Venezuela. En outre, la demande s’avère cette année plus dynamique que l’an passé, grâce à une reprise de la demande dans les pays de l’OCDE après une période de stagnation de la consommation. L’ampleur de la remontée des prix semble cependant devoir être limitée, à terme, en raison de l’importance des stocks mondiaux et du comportement de certains producteurs qui risquent de ne pas respecter l’accord précité dès lors que les cours auraient atteint un niveau jugé suffisant pour assurer la stabilité de leurs ressources sans pour autant provoquer la mise en exploitation de gisements supplémentaires. Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient l'hypothèse d’une stabilisation des cours autour de 18 dollars le baril.

S’agissant des autres matières premières, l’OCDE envisage, dans ses Perspectives économiques de juin dernier, une baisse de 10% pour cette année, dans l’ensemble, suivie d’une stabilisation des prix en 2000.

d) Des perspectives de croissance certaines

Selon l’OCDE, l’économie mondiale, dont la croissance ne s’est établie qu’à 2,3% en 1998, contre 4% en 1996 et 1997, ne donnerait des signes de reprise que très modestes cette année, avec une progression de 2,5% de la production. Cependant, la reprise serait plus ferme en 2000 et la croissance s’établirait à 2,9%.

Le FMI anticipe également une amélioration du climat économique d’ensemble, dès cette année, et une reprise de la croissance mondiale en 2000, avec des taux de progression de 3% pour 1999 et de 3,5% en 2000, selon les estimations rendues publiques en septembre 1999. On ne manquera pas d’observer que l’institution fait preuve d’un plus grand optimisme qu’en avril, puisque chacune de ces deux perspectives a été réévaluée, celles-ci étaient respectivement, au printemps, d’une croissance de +2,3% pour cette année et de +3,3% pour l’année prochaine.

Cette accélération serait principalement due à un retour de la croissance dans les pays émergents d’Asie et d’Europe centrale, ainsi qu’au dynamisme des économies des pays de l’Union européenne. En revanche, l’économie du Japon resterait, dans l’ensemble, atone, la stagnation actuelle se poursuivant en 2000 malgré le rebond du premier trimestre et la stabilisation du deuxième trimestre.

La principale incertitude est celle affectant la croissance des Etats-Unis, dont la durée et la vigueur exceptionnelles ne cessent d’étonner, et sur l’issue de laquelle les experts divergent sensiblement.

On observera que le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient l’hypothèse d’un simple rééquilibrage, avec une croissance mondiale de 2,8% en 1999 et de 2,9% en 2000.

2.- L’économie américaine : un ralentissement probable, mais incertain quant à son moment et ses modalités

Selon les termes de l’agence financière de l’ambassade de France à Washington (), depuis presque trois ans maintenant, l’économie américaine « défie les lois de la pesanteur ». L’actuel cycle de croissance, qui a débuté au printemps de l’année 1991, s’avère d’une durée particulièrement longue et d’un dynamisme remarquable, avec un taux d’expansion d’environ 4 % l’an, en moyenne.

Ce cycle a permis la résorption du chômage, lequel s’est établi à 4,3% en août, niveau inconnu depuis 1970, et s’est accompagné d’un assainissement des finances fédérales, caractérisées par un excédent de 0,8% du PIB en 1998 qui contraste avec le déficit de 4,7 % du PIB de l’exercice 1992. On observera qu’il ne s’est pas accompagné d’un regain d’inflation, celle–ci ayant même régulièrement diminué, puisqu’elle s’établit actuellement à 1,5%, contre 5% en 1991.

La vivacité de la demande intérieure sur une période aussi longue étant jugée insoutenable, la très grande majorité des observateurs annonce chaque année, depuis 1997, un ralentissement et un retour à une croissance plus sobre, de l’ordre de 2% à 2,5% par an. On observera cependant que, dans un contexte de modération salariale, la vigueur de la consommation s’explique en grande partie par les effets de richesse provenant de la faible augmentation des prix et de la progression continue des valeurs boursières, largement diffusées au sein de l’importante classe moyenne américaine.

Ce ralentissement annoncé, qui ne s’est pas encore produit, est au cœur du débat économique.

D’un coté, certains économistes considèrent que cette anticipation est erronée et que l’économie américaine devrait rester sur un sentier de croissance dynamique. L’explication la plus étayée est celle des tenants de la « nouvelle économie » ou du « nouvel âge » selon lesquels les effets combinés de la globalisation, du développement du commerce international, qui représente le quart de l’économie mondiale, et du développement de l’informatique, qui a accru la capacité d’échange d’information et entraîné la construction d’une économie de réseaux autour d’Internet, ont engendré un nouveau système économique. Cette nouvelle économie serait caractérisée par l’absence d’inflation, excluant ainsi toute tension sur les taux d’intérêt susceptible de provoquer une baisse du marché boursier et d’affecter le rythme des investissements. L’absence de tension sur les prix est expliquée par deux facteurs : d’une part, la fluidité du marché du travail, laquelle a, jusqu’à présent, empêché le développement des revendications salariales malgré le plein emploi et provoque une réduction du niveau du taux de chômage non accélérateur de l’inflation, ou NAIRU () ; d’autre part, la mondialisation de la concurrence, les entreprises étant contraintes d’accroître leur productivité et d’innover pour maintenir ou augmenter leur profitabilité, puisqu’elles ne peuvent plus librement augmenter leurs prix comme elles le feraient sur un marché protégé.

Dans sa version la plus hardie, la thèse de la nouvelle économie est couplée avec l’hypothèse de la fin des cycles économiques et accrédite le pronostic d’une croissance stable et durable jusqu’en 2020. Selon les tenants de cette théorie de la « fin des cycles », le recentrage de l’activité sur les services, secteurs que l’absence de stocks et la plus grande stabilité de la demande mettent à l’abri des aléas, l’amélioration de la gestion des entreprises, notamment l’adoption de la technique des flux tendus, qui réduit les risques de surproduction, l’ouverture des économies sur l’extérieur et le développement de la consommation dans les pays émergents, devraient supprimer les fluctuations et permettre ainsi une expansion importante et durable.

Certes, la thèse de la « nouvelle économie » a le mérite de tenter d’expliquer les performances étonnantes de l’économie américaine, mais force est d’admettre que ses détracteurs n’ont pas nécessairement tort quand ils avancent qu’il pourrait s’agir d’une explication de circonstance et non d’un véritable corpus théorique dûment éprouvé.

Les économistes qui considèrent, au contraire, que l’économie américaine devrait faire l’objet d’un ralentissement constatent que cinq facteurs, dont les effets des trois premiers sont déjà perceptibles, devraient entraîner une atténuation du rythme de croissance :

– restées très dynamiques jusqu’au premier semestre 1999, la consommation privée et la construction de logements, qui a été favorisée par la détente des taux d’intérêt, devraient connaître un certain ralentissement ;

– l’investissement des entreprises, qui est resté très soutenu en 1998, grâce à l’équipement informatique (+ 65% en volume), et a contribué à la croissance d’un tiers du PIB, devrait revenir à un taux de croissance plus modéré, compte tenu du fait que l’investissement hors informatique diminue depuis 1997, en raison de la baisse des profits des entreprises, de la remontée des taux d’intérêt et de l’absence de tension sur les capacités de production ;

– le redressement de l’inflation devrait entraîner une modération de la progression du pouvoir d’achat des ménages en termes réels ;

– la réorientation, dans un sens restrictif, du dosage des politiques budgétaire et monétaire, la parenthèse de l’assouplissement monétaire décidé à l’automne dernier pour juguler les effets négatifs de la crise russe et de la crise financière qui lui a fait suite étant refermée, après la décision du comité monétaire de la Réserve fédérale de relever d’un quart de point ses taux directeurs (), le 24 août dernier ;

– l’arrêt de la progression des valeurs boursières, qui devrait intervenir ne serait-ce qu’en raison de la remontée des taux longs et de la baisse des perspectives de profit des sociétés américaines.

En revanche, en s’inversant, l’effet contracyclique de la demande extérieure pourrait jouer un rôle stabilisateur, grâce à une amélioration des exportations, en raison notamment de la diminution des difficultés des pays émergents d’Amérique latine et de la reprise en Asie. A l’inverse, le solde extérieur avait contribué négativement à la croissance ces dernières années. Par ailleurs, le ralentissement de la demande intérieure devrait peser sur les importations, sans que la contribution du commerce extérieur à la croissance ne redevienne positive pour autant.

Les tenants d’un ralentissement de l’économie américaine divergent quant aux modalités et à l’ampleur de ce phénomène. Deux hypothèses sont en effet envisageables : celle d’une modération progressive du rythme de croissance ou « atterrissage en douceur » ; celle d’un retournement brutal de la conjoncture.

Cette différence d’appréciation repose en fait sur la manière dont on anticipe l’évolution boursière américaine.

Si le niveau des valeurs boursières reste stable ou subit une correction modeste, l’hypothèse de l’atterrissage en douceur devrait se réaliser.

En revanche, en cas de forte correction, deux éléments pourraient provoquer une diminution sévère de l’activité : la réduction des projets d’investissements des entreprises, en raison de l’accroissement de la rentabilité exigée par les actionnaires ; la baisse de la consommation, en raison de la fin de l’« effet de richesse » conduisant les ménages à reconstituer leur épargne ou à financer dans des conditions beaucoup plus délicates le remboursement des importants crédits qu’ils ont contractés ces dernières années. On rappellera que l’endettement des ménages et des entreprises représente environ 140% du PIB total. Ceux qui penchent pour l’hypothèse d’une forte correction des cours boursiers ne manquent pas d’arguments, car ils observent que l’appréciation des cours depuis l’automne dernier est contradictoire avec la tendance haussière des taux d’intérêt à long terme et que les perspectives de dividendes pourraient justifier un ajustement de près de 30%. Dans une perspective à plus long terme, il faut également mentionner que, selon l’OFCE, le PIB américain a cru en valeur de 5% l’an depuis 1991, les profits des entreprises de 10% et le cours des actions de 17%, chaque année. Il faut néanmoins relever que les comportements d’investissement boursier ne sont pas toujours strictement attachés au respect de ces critères rationnels.

Enfin, il ne faut pas totalement exclure l’hypothèse d’une augmentation des principales valeurs boursières, ce qui retarderait à la fin de l’année 2000 ou même à 2001 la correction annoncée.

S’il est aussi difficile de prévoir avec exactitude ce que sera l’évolution de l’économie américaine dans les prochaines semaines et dans les prochains mois, on observera cependant que les principales analyses retiennent la thèse de l’atterrissage en douceur. En septembre 1999, le FMI a d’ailleurs prévu, pour l’économie américaine, une croissance de 3,7% pour 1999 et de 2,6% pour 2000. Dans les Perspectives économiques publiées en juin dernier, l’OCDE a été moins optimiste avec respectivement 3,6% et 2%, soit un ralentissement plus sévère.

Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2000 retient une hypothèse similaire, avec un rythme de croissance divisé par deux à partir de la fin de l’année 1999. Compte tenu de l’acquis des trois premiers trimestres, la croissance du PIB devrait être de 3,8% en 1999. Elle devrait revenir à 2,1% en 2000.

En pratique, l’avenir immédiat de l’économie américaine dépend de la manière dont sera conduite par la FED, et perçue par les marchés, la remontée des taux d’intérêt, qui paraît probable, ne serait-ce que pour éviter que l’augmentation du crédit ne gonfle artificiellement les achats d’actifs financiers et n’alimente encore plus ce que l’on peut appeler une « inflation financière ».

3.- Une reprise de l’expansion des pays de la zone euro, mais des conjonctures décalées en Allemagne et en Italie

Dans l’ensemble, au-delà de certaines spécificités conjoncturelles dont les plus notables concernent le Royaume-Uni, les pays de l’Union européenne ont progressivement renoué, depuis 1997, avec la croissance, et ce d’une manière d’autant plus remarquable que les contraintes nécessaires à la transition vers la troisième phase de l’Union économique et monétaire et à la réussite du processus de convergence étaient peu favorables, à court terme, à la croissance.

L’inflation a été maîtrisée, les situations budgétaires ont été assainies, les taux d’intérêt nominaux et réels, très élevés au début de la décennie, ont été considérablement réduits, les hausses de salaires ont été modérées dans le cadre d’un recul des anticipations inflationnistes.

D’abord imputable à la demande extérieure, en raison du dynamisme du commerce mondial de l’époque et de la compétitivité des exportateurs communautaires, cette reprise a ensuite été étayée par la hausse de la demande intérieure (consommation et investissement), grâce à la décrue des taux d’intérêt, à la hausse du revenu disponible et à un retour de la confiance. Cependant, les effets conjugués de la crise asiatique intervenue au deuxième semestre de l’année 1997, dont on peut estimer qu’elle s’est traduite par une perte de croissance d’un demi point, puis de la crise russe en 1998, ont entraîné un ralentissement économique.

Dans la zone euro (), la croissance est passée, en rythme annualisé, de 2,5% au premier semestre 1998 à un rythme proche de 1% au cours du quatrième semestre 1998 et du premier trimestre 1999.

Il ne s’agit cependant pas d’un ralentissement durable, mais, comme on l’a vu, d’un « trou d’air » conjoncturel. D’une durée variable selon les pays, il est surtout marqué au deuxième semestre de 1998 et au premier semestre de 1999. Le deuxième semestre de 1999 et l’année 2000 devraient être caractérisés par un retour général à la tendance antérieure d’une accélération de la croissance.

Si le ralentissement industriel a été important, la production passant, en valeur annualisée, d’un rythme de + 6% l’an au début de l’année 1998 à + 1,2% en 1999, essentiellement en raison de la restriction des débouchés extérieurs, le scénario que l’on avait pu craindre d’une contagion aux autres secteurs par le biais d’une réduction de l’emploi, de l’affaiblissement de la confiance des ménages et d’une baisse de la consommation, ne s’est pas réalisé. En outre, ce ralentissement est concentré sur la fin de l’année 1998 et le début de l’année 1999.

La demande interne s’est, en effet, bien comportée. La consommation a bénéficié de l’attrait des nouvelles technologies et la construction de la baisse des taux d’intérêt, qui a amélioré les conditions de financement. On observe également que le taux de chômage a diminué de 11,3% à 10,3% entre le début de l’année 1998 et le mois de mai 1999, en partie en raison des mesures ciblées pour l’emploi en France et en Allemagne et de la perspective des 35 heures dans notre pays, ainsi que des créations d’emplois notamment dans les services, en France, en Italie et en Espagne.

Parmi les autres facteurs qui ont facilité le maintien du potentiel de croissance des pays de la zone, il faut d’abord observer que la mise en œuvre, au 1er janvier 1999, de la monnaie unique a placé les différentes économies à l’abri d’éventuelles tensions sur les taux de change et a définitivement clarifié les perspectives d’investissement et d’accroissement des échanges mutuels.

La politique monétaire a également été favorable. La Banque centrale européenne a procédé, le 8 avril dernier, à un assouplissement monétaire favorisant la croissance des principaux Etats, l’Allemagne, la France et l’Italie, même si cet assouplissement a pu être regretté par les pays bénéficiant d’une conjoncture plus dynamique, parmi lesquels l’Irlande et l’Espagne. Enfin, la dépréciation de l’euro par rapport au dollar tout au long du premier semestre a indéniablement favorisé le maintien de la compétitivité externe.

En conséquence, en l’absence de facteur exogène venant perturber cette évolution, c’est une nouvelle accélération de la croissance qui est attendue pour la zone euro, avec, selon le FMI un taux de 2,1% pour cette année et de 2,8% en 2000.

Selon les Perspectives économiques publiées par l’OCDE en juin dernier, la croissance devrait être également de 2,1% cette année, chiffre assez faible en raison du « trou d’air » des premiers mois, et de 2,6% l’année prochaine. La consommation des ménages devrait rester relativement soutenue, progressant de 2,7% en 1999 et de 2,6% en 2000. Après une phase de ralentissement en 1998, puisque leur progression a été de 4,4% seulement en 1998 contre 11,1% en 1997, les exportations devraient retrouver leur dynamisme antérieur, avec une progression de 5,3% en 2000, en raison de l’amélioration de l’environnement international, après une croissance plus modeste de 3% en 1999. Le faible niveau des taux d’intérêt, l’amélioration de l’activité industrielle, le dynamisme des demandes interne et externe devraient soutenir l’investissement, qui devrait ainsi rester assez dynamique, malgré un tassement conjoncturel cette année, avec une croissance de la formation brute de capital fixe (FBCF) de 3,1% en 1999 et 4% en 2000.

Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient, pour la zone euro, l’hypothèse d’une croissance de 2% en 1999 et 2,7% en 2000, l’activité connaissant un rebond dès le second semestre de 1999.

Dans leur communiqué du 9 septembre dernier, les dirigeants de la Banque centrale européenne ont montré qu’ils partageaient cet optimisme. Pour justifier le maintien à 2,5% du taux d’intérêt des opérations principales de refinancement, ainsi que la stabilité des deux autres taux d’intervention, la facilité de prêt marginal (3,5%) et celle de dépôt (1,5%), le président de la banque, M. Wim Duisenberg, a rappelé qu’il estimait que la croissance devrait être, cette année, supérieure aux prévisions établies en avril (2% pour 1999 et 2,25% à 2,5% pour 2000).

Le ralentissement économique constaté n’a pas eu des conséquences uniformes sur l’ensemble des pays de la zone et a mis en évidence des divergences conjoncturelles. L’activité est restée assez soutenue en France, aux Pays–Bas et en Espagne. A l’opposé, l’Allemagne et surtout l’Italie et la Belgique ont connu une récession au dernier trimestre de 1998.

Le tableau suivant mesure l’importance de l’écart conjoncturel des cinq principaux pays de la zone euro, la France exceptée.

      CROISSANCE DU PIB DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE LA ZONE EURO

      (en %)

      Taux de croissance

      1997

      1998

      1999

      98-1

      98-2

      98-3

      98-4

      99-1

      99-2

      99-3

      99-4

      Zone euro à 5 pays

      2,2

      2,4

      1,8

      0,6

      0,5

      0,5

      0,0

      0,4

      0,5

      0,7

      0,7

      Allemagne

      1,8

      2,3

      1,5

      1,0

      0,0

      0,4

      - 0,1

      0,4

      0,4

      0,7

      0,7

      Italie

      1,4

      1,4

      1,3

      - 0,2

      0,8

      0,5

      - 0,3

      0,1

      0,4

      0,6

      0,7

      Espagne

      3,5

      3,8

      3,4

      0,9

      1,0

      0,9

      0,7

      0,7

      0,9

      1,0

      0,9

      Pays-Bas

      3,6

      3,8

      2,8

      0,9

      0,7

      0,5

      1,1

      0,6

      0,6

      0,7

      0,7

      Belgique

      3,2

      2,9

      1,7

      0,0

      1,7

      0,0

      - 0,4

      0,4

      0,6

      0,7

      0,7

      Source : Direction de la prévision, Note de conjoncture internationale, juin 1999.

Ce décalage conjoncturel affecte donc deux des trois principaux Etats de la zone euro : l’Allemagne et l’Italie.

L’Allemagne, supporte les conséquences d’un plus grand degré d’exposition au risque des pays émergents, compte tenu de l’importance de ses relations avec les pays d’Europe centrale et orientale et avec la Russie.

Etablies en mai dernier, les prévisions de la direction de la prévision publiées dans le cadre de la note de conjoncture internationale de juin considéraient que le « trou d’air » ne concernait que le seul quatrième trimestre 1998, avec une récession de 0,1% et que le léger rebond d’activité enregistré au premier trimestre 1999, avec une croissance de 0,4%, devait être confirmé au deuxième trimestre. A l’appui de cette analyse, il était constaté que la consommation privée, qui s’est maintenue pendant le « trou d’air » avec une croissance de 0,5% au dernier trimestre 1998, et les exportations, soutenues par la reprise du commerce mondial et l’amélioration de la compétitivité, viendraient accélérer la croissance. Il était relevé que l’impact des finances publiques serait neutre et que les conditions monétaires resteraient accommodantes, du fait de leur composante de change, notamment. L’OCDE partageait cette analyse.

Ce scénario ne s’est pas concrétisé. La croissance attendue au deuxième trimestre de cette année, estimée à 0,2% ou 0,4% selon les sources, ne s’est pas réalisée. On a, au contraire, enregistré une stagnation, qui s’explique essentiellement par un recul de la consommation de 0,5%, après une progression de 0,7% au premier trimestre (chiffre révisé) et par une augmentation des importations, qui a ainsi réduit la contribution du solde extérieur au dynamisme de l’activité. Simultanément, les autres postes ont évolué faiblement : les dépenses publiques ont diminué de 0,4% et la construction de 1,9% ; l’investissement des entreprises n’a crû que de 0,4%.

On ne peut pas exclure pour autant que la prévision de croissance généralement retenue par les experts pour 1999, autour de 1,5% (1,6% pour le Gouvernement et 1,7% pour l’OCDE), soit hors de portée si une reprise s’affirme au deuxième semestre. Néanmoins, il est prématuré d’attribuer la contre-performance du deuxième trimestre à une simple prolongation des conséquences du « trou d’air » ou, ainsi que l’avait noté l’OCDE, au climat d’incertitude relatif à la politique fiscale et aux orientations des réformes structurelles. Dans cette deuxième hypothèse, la perspective de croissance pour 2000, de 2,3% pour le PIB et de 3,5% pour la production industrielle, selon l’OCDE, pécherait par optimisme.

Les prévisions du rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances sont prudentes pour cette année (+ 1,3%), mais plus optimistes pour 2000 (+ 2,4%).

En ce qui concerne l’Italie, on avance, pour expliquer la sensibilité de son économie à la crise asiatique, la fragilité de la position concurrentielle de l’appareil productif, ainsi que l’orientation géographique et sectorielle du pays, très présent dans les secteurs où les économies émergentes disposent d’avantages de compétitivité importants. Le secteur du textile–habillement est le plus souvent cité.

La crise conjoncturelle du dernier trimestre 1998, avec une récession de 0,3%, et du premier trimestre 1999, lequel a été marqué par une stagnation, le PIB ayant augmenté de 0,1% seulement, a été d’autant plus sévère que l’économie était très peu dynamique depuis de nombreuses années, en raison des contraintes liées à la perspective de l’euro, avec une croissance réduite, de 0,9% en 1996, 1,5% en 1997 et 1,4% en 1998.

Même si l’activité devait progresser au deuxième semestre, la croissance devrait rester modeste et s’établir à 1,4% cette année, la demande restant déprimée. La demande extérieure, notamment en provenance des autres pays d’Europe, s’est réduite en raison de la crise asiatique et de la réduction de la demande des pays européens dont la croissance a été moindre que prévu. En outre, l’OCDE observe que la faiblesse de l’augmentation de la productivité entraîne une élévation des coûts unitaires de main d’œuvre. A l’opposé, la réduction des taux d’intérêt liée à la mise en place de l’euro et l’assouplissement de la politique budgétaire, l’objectif d’un déficit des administrations publiques égal à 2% du PIB, prévu par la loi budgétaire, ayant été révisé à 2,4%, constituent certes des facteurs favorables, mais ne permettent pas d’envisager une reprise ferme. L’OCDE prévoit ainsi une croissance du PIB italien de 1,4% cette année et de 2,2% l’année prochaine. Cette accélération serait imputable à la seule consommation privée, soutenue par la progression du revenu disponible.

Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient l’hypothèse d’une croissance de 1,3% pour 1999 et 2,3% pour 2000.

Le niveau du redémarrage en Allemagne et en Italie est considéré comme un facteur d’incertitude susceptible d’affecter le cœur de la zone euro pour le deuxième semestre de 1999 et pour l’année 2000.

Un autre élément d’incertitude est celui du taux de change de l’euro. Certains observateurs suggèrent que la baisse de son cours depuis le 1er janvier 1999, de 1,17 dollar à presque 1 dollar en septembre, pourrait avoir provoqué, auprès des investisseurs internationaux, une certaine défiance et entraîner, de la part de la Banque centrale européenne, un relèvement de ses taux plus rapide que celui qui devrait normalement être opéré au vu de la reprise de la croissance et donc dans le cadre d’un retour à une politique monétaire moins souple. Il n’est pas inintéressant de noter que cette défiance provient en partie de l’inquiétude des milieux économiques internationaux vis–à–vis du rétablissement de la situation en Allemagne.

Enfin, il ne faut pas, naturellement, mésestimer les conséquences d’une éventuelle correction boursière aux Etats-Unis, qui affecterait la demande extérieure. Cependant, d’une manière symétrique, un redressement plus rapide de l’économie britannique ou des économies asiatiques apporterait un soutien supplémentaire à la reprise de l’activité.

Si le cas des économies asiatiques sera examiné ci-après, votre Rapporteur général se doit de rappeler ici que l’économie du Royaume–Uni, qui n’appartient pas à la zone euro, a connu un fort ralentissement en 1998, puisque le taux de croissance est passé de 3,5% en 1997 à 2,1%. Ce ralentissement a été très marqué à la fin de l’année 1998. Il faut y voir non seulement l’effet de la crise asiatique et de la crise russe, ainsi que de la forte appréciation de la livre sterling à partir de l’année 1998, mais également la conséquence du dosage restrictif des politiques monétaire et budgétaire progressivement mis en œuvre dès le milieu de l’année 1997. L’investissement est cependant resté soutenu, tandis que la consommation privée s’est légèrement ralentie.

Pour la fin de l’année 1999, l’assouplissement de la politique monétaire, progressivement opéré par la Banque d’Angleterre, qui a graduellement ramené le taux des prises de pension de 7,5% à 5%, d’octobre 1998 à mai 1999, et celui de la politique budgétaire, avec le retour à un léger déficit public pour le budget 1999/2000 après un exercice excédentaire, devraient favoriser le redémarrage de la croissance. Après la publication de plusieurs résultats favorables à la fin du mois d’août et au début du mois de septembre, notamment une progression de la consommation des ménages de 4%, l’objectif de croissance avancé par le Gouvernement britannique pour cette année, compris entre 1,5% et 2%, est jugé réalisable, malgré la stagnation constatée au début de l’année. Aussi, la Banque d’Angleterre, jugeant la reprise suffisamment ferme, a-t-elle relevé de 0,25% son taux directeur, revenu à son niveau d’avril, soit 5,25%.

On observera que les dernières prévisions de l’OCDE pour le Royaume-Uni tablent sur une croissance de 0,7% en 1999 et 1,6% en 2000, estimations qui semblent maintenant quelque peu pessimistes. Celles retenues par le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances sont plus optimistes, avec une croissance de 1,3% en 1999 et 2,4% en 2000.

4.- Une situation encore très difficile au Japon

Depuis le début de la décennie, l’économie du Japon est atone, à l’exception d’un rebond en 1996 (+5,1%). Après une croissance modeste en 1997 (1,4%) le pays s’est enfoncé dans la récession en 1998, le PIB ayant diminué de 2,8%.

L’ensemble de la demande s’est contractée, la consommation privée diminuant de 1,1% et la formation brute de capital fixe de 8,8%, en raison notamment d’une baisse de 13,7% pour les investissements résidentiels, avec une tendance déflationniste. Le chômage a augmenté, pour s’établir à 4,1% de la population active, et le taux d’utilisation des capacités de production s’est dégradé. Cette récession a essentiellement affecté la production industrielle, qui a chuté de 6,8%, comme le rappellent les Perspectives économiques de l’OCDE publiées en juin 1999. Cette situation est généralement expliquée par le pessimisme des agents économiques, l’ampleur des surinvestissements passés et le tarissement de l’offre de crédit par les banques dans le cadre d’une politique de sélection rigoureuse des signatures, en réaction contre les comportements passés, qui se sont traduits, après l’éclatement des bulles financières et immobilières et, ultérieurement, la crise asiatique, par un gonflement considérable des créances douteuses. Les faillites spectaculaires de trois grandes institutions financières à l’automne 1997 ont, en effet, débouché sur une crise de liquidité, un mouvement de défiance à l’égard des banques et l’apparition d’une prime de risque, le « Japan premium » pour les emprunts des opérateurs japonais sur le marché interbancaire national et international. Au chapitre des facteurs externes, il faut également mentionner qu’en raison de la récession dans les pays émergents d’Asie, les exportations ont chuté de 1,2% en 1998.

C’est au cours du second semestre de 1998 que la situation a été la plus difficile : on estime que l’économie japonaise a alors « touché le fond ».

Les pouvoirs publics ont mené, en réaction, des politiques budgétaire et monétaire expansionnistes. D’une part, les deux plans de relance budgétaire lancés en 1998 ont porté sur des montants considérables, à raison de 17.000 milliards de yens, soit 3,3% du PIB, pour celui d’avril, et de 24.000 milliards de yens, soit 4,7% du PIB, pour celui de novembre. On considère que les premiers effets positifs de cette politique expansionniste se sont manifestés dès l’automne 1998. Le budget pour l’exercice 1999 est lui aussi expansionniste. Selon l’OCDE, le déficit des administrations publiques se serait établi à 6% l’an dernier et pourrait dépasser 8,75% cette année. Le rapport de la dette publique au PIB est ainsi passé de 60% en 1993 à plus de 110% cette année, en raison des différents plans de relance. D’autre part, la politique monétaire a été conduite de manière à lutter contre les tendances récessionnistes. Les taux d’intérêts ont été réduits le plus possible, la Banque du Japon ayant décidé, au mois de février 1999, de porter le taux interbancaire au jour le jour au-dessous de 0,1%. Ce taux est actuellement de 0,03%. Les modalités de refinancement des banques auprès de la Banque du Japon ont également été assouplies. Enfin, pour lutter contre le rationnement du crédit, un nouveau dispositif public de stabilisation du système bancaire a été adopté au début du mois d’octobre 1998, en complément des mesures prises antérieurement. Ce plan est articulé autour de trois axes : un dispositif de traitement des banques au bord de la faillite, une recapitalisation publique des banques en fonction de leur situation financière, un renforcement des règles de supervision du secteur financier. Une enveloppe de 60.000 milliards de yens, soit l’équivalent de 12% du PIB, a été prévue, dont un peu moins de la moitié pour renforcer les fonds propres des banques.

Néanmoins, malgré un rebond de l’activité au premier trimestre, avec un taux de progression du PIB de 2%, la croissance redémarre difficilement au Japon. Le deuxième trimestre a été marqué par une très faible croissance (0,2%). Celle-ci pourrait, selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, s’établir à 1% pour 1999 et l’année 2000 ne devrait pas voir de reprise significative de l’activité (+ 0,1%), notamment en raison de la fin des effets des actions de relance budgétaire.

Le FMI, pour sa part, a prévu en septembre 1999 une croissance de 1% cette année et de 1,5% l’an prochain. Cependant, malgré ces divergences, on constate un consensus sur le fait que l’économie japonaise resterait déprimée dans les prochains mois.

La demande privée demeure, en effet, peu dynamique, notamment les investissements, en raison de surcapacités de production importantes, l’Agence de planification économique estimant que les capacités excédentaires représentent l’équivalent d’une année entière d’investissements. Par ailleurs, la politique monétaire s’est heurtée au contexte de baisse de prix, ce qui fait que les taux réels ont gardé un niveau non négligeable. En outre, on a observé une légère tension sur les taux longs, qui sont remontés à 2%, alors qu’ils s’établissaient à 0,7% à l’automne dernier, en raison de l’inquiétude sur les conséquences à terme de l’ampleur de l’effort budgétaire. Enfin, le haut niveau du yen, à raison de 110 yens pour un dollar, nuit à la compétitivité de l’économie japonaise, qui reste cependant très fortement exportatrice.

En dépit de ces difficultés, l’avenir économique du Japon s’éclaircit pour le moyen terme, l’absorption des conséquences des « bulles » spéculatives étant pour l’essentiel réalisée et les restructurations en cours devant contribuer à redynamiser non seulement le système financier, mais également l’industrie de l’archipel.

5.- Le retour inégal de la croissance dans les pays émergents

La crise des pays émergents, dont le premier symptôme s’est manifesté en juillet 1997 en Thaïlande, s’est largement diffusée à l’Asie en 1997, puis à la Russie en 1998, ce qui a provoqué la chute généralisée des marchés financiers à l’automne dernier. Elle a ensuite gagné l’Amérique latine, atteignant son paroxysme lors de la crise du Brésil en janvier 1999 avec la dévaluation du real. Partout, le scénario a été le même : la défiance des opérateurs, fondée sur une révision à la baisse des anticipations de croissance des pays concernés, a provoqué un retrait massif des capitaux, et, ainsi, un effondrement des marchés financiers puis, par transmission de ces effets dépressifs de la sphère financière à la sphère réelle, une forte récession. La gestion de ces crises, notamment, l’action du FMI, ayant été efficace, on peut considérer, ainsi que l’a précisé la Note de conjoncture internationale établie par la direction de la prévision en juin dernier, que « pour une bonne part, la crise des pays émergents semble passée ».

Néanmoins, ce diagnostic ne s’applique pas uniformément à l’ensemble des économies émergentes. Si les pronostics relatifs aux pays de l’Asie du Sud–Est et d’Europe centrale peuvent être assez optimistes, il convient de rester plus réservé, à des degrés divers, pour la Chine, l’Amérique du Sud et, naturellement, la Russie.

En outre, il faut tenir compte de ce qu’un éventuel échec des restructurations industrielles et financières en cours pourrait remettre en cause les perspectives favorables de chacun des Etats concernés.

a) La reprise de l’activité dans les pays émergents d’Asie

La phase la plus aiguë de la crise asiatique a été maîtrisée avec l’aide de la communauté internationale, et notamment du FMI. Les moyens mis en œuvre ont été considérables et se sont élevés à plus de 110 milliards de dollars. Les plans de redressement ont certes été d’une architecture classique, fondés sur un durcissement des politiques budgétaire et monétaire, plus ou moins prononcé selon les pays dans un premier temps et sur une flexibilité des changes. Ils ont cependant eu le grand mérite de traiter également les faiblesses structurelles du « modèle asiatique » en prévoyant, notamment, une restructuration et une recapitalisation du système financier, un durcissement du cadre prudentiel et un renforcement des contrôles, une modernisation comptable, ainsi qu’une libéralisation de l’économie. L’effet de ces plans est très encourageant. Il a d’ailleurs conduit à restaurer la confiance des investisseurs internationaux, puisque l’on a constaté un certain retour des capitaux vers ces pays.

Pour cette année, la perspective d’évolution de l’économie des pays émergents d’Asie a pu être rectifiée de manière significative par la direction de la prévision dans le cadre de la Note de conjoncture internationale de juin dernier, passant d’une récession de 0,3% à une croissance de 2% ().

En Corée, l’année 1998 a été marquée par une forte récession : le recul du PIB a été de 5,8%, en raison de la raréfaction du crédit et de la contraction de 19% de la demande intérieure, avec un vaste mouvement de déstockage.

Pour 1999, les perspectives de croissance s’établissent à 4,8% selon la Note de conjoncture internationale de la direction de la prévision () et 4,5% d’après l’OCDE, l’économie connaissant en effet une reprise pour des raisons en partie techniques, par le seul effet d’un ralentissement du déstockage, alors même que la consommation reste stable. Pour 2000, l’OCDE prévoit une croissance de l’ordre de 4,3%. Il est difficile de se prononcer avec sûreté sur la valeur de cette estimation, tant l’importance de la reprise de l’économie coréenne dépendra de la consommation et de l’investissement privés, de la restructuration du système bancaire et de l’absorption des créances douteuses. La situation de la Corée apparaît très vulnérable, car elle dépend aussi de la manière dont la restructuration des conglomérats (les « chaebols ») pourra être menée à terme. Le principal dossier est celui de Daewoo, dont la dette représente quelque 50 milliards de dollars et qui ne semblait pas encore réglé à la mi–septembre.

Le schéma est sensiblement le même pour l’ensemble des économies émergentes du Sud-Est asiatique, mais avec un rythme variable. La croissance devrait ainsi reprendre de manière assez forte à Singapour et aux Philippines. Les perspectives sont relativement encourageantes pour la Malaisie. Toute hypothèse de reprise paraît, en revanche, éloignée en Indonésie.

L’évolution des différents pays d’Asie du Sud–Est dépend en outre d’un facteur externe : la situation en Chine, et une éventuelle dévaluation de la monnaie de Chine continentale, le renmimbi, et du dollar de Hong Kong.

b) L’évolution incertaine des économies chinoises : Chine continentale et Hong Kong

La situation de la République populaire de Chine apparaît contrastée : la croissance, qui s’est fortement ralentie, est soutenue par l’investissement public en Chine continentale ; Hong Kong est en récession.

L’économie de la Chine continentale est soutenue par l’investissement public, ainsi que par une politique monétaire souple. Ce dosage a assuré le redressement de la croissance en 1998, (+7,8%), alors que celle-ci avait fléchi à 7% en 1997. On rappellera que les taux antérieurs étaient de l’ordre de 9% à 10%.

Pour 1999, la dépense publique constitue encore le moteur essentiel de la croissance. La consommation est atone, dans un contexte où les restructurations de l’appareil productif engendrent un chômage important et où certaines réformes sociales favorisent la constitution d’une abondante épargne de précaution. Le développement des exportations est handicapé par les pertes de compétitivité intervenues à la suite des réajustements monétaires opérés, pendant la crise asiatique, dans les pays voisins. L’investissement n’est guère dynamique compte tenu de l’ampleur des surcapacités actuelles. Les investissements étrangers sont en net recul.

Les effets directs du programme de relance budgétaire devant cesser en 2000, la croissance sera alors plus dépendante d’une reprise de la consommation privée et de l’investissement, ce qui montre l’ampleur de l’incertitude actuelle sur l’avenir de l’économie chinoise.

A Hong Kong, la récession a été marquée en 1998, avec une réduction du PIB de 5,1%, alors que la croissance avait été de 6,7% en 1997. Les économistes anticipent pour cette année une prolongation de la récession, avec une évolution négative du PIB de 1%.

Si le secteur financier demeure solide, les perspectives de reprise sont très aléatoires compte tenu de l’incertitude pesant sur la situation économique de la Chine continentale, ainsi que de l’absence de contrôle des autorités sur les taux d’intérêt (le dollar de Hong Kong est en effet ancré au dollar américain dans le cadre d’un système de caisse d’émission) et de la perte de compétitivité liée à la dépréciation des monnaies des pays voisins. Ce dernier élément est pénalisant dans un contexte où la baisse des prix provoque, d’une manière mécanique, une progression des taux d’intérêt réels.

Une éventuelle dévaluation des monnaies chinoises, le renmimbi et le dollar de Hong Kong, représente un facteur d’incertitude pour la croissance des économies des pays émergents voisins. Cependant, selon la simulation présentée par l’OCDE dans le cadre des Perspectives économiques de juin 1999, un réajustement de 20% des deux monnaies aurait une incidence faible ou modérée sur la croissance des économies de la zone OCDE, même dans l’hypothèse où il serait accompagné de dévaluations de 10% dans les autres économies dynamiques d’Asie et en Corée, ce qui tempère l’opinion selon laquelle l’affaiblissement de l’économie chinoise devrait être considéré comme un risque majeur pour l’économie mondiale.

c) Des possibilités de reprise dès 2000 en Amérique latine

En 1998, la crise des pays émergents a gagné l’Amérique latine, et la croissance s’est fortement ralentie, passant de 5,4% en 1997 à seulement 2,3%, en moyenne. Pour 1999, la zone devrait connaître une récession, de l’ordre de – 1,3% selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Il faut d’abord y voir les conséquences de la crise financière qui a affecté le Brésil au mois de janvier, avec une dépréciation de 30% du real entre la mi–janvier et la mi–mars, ce qui a aggravé la récession déjà latente depuis l’été 1998. On observera que cette crise est intervenue malgré l’intervention d’un plan préventif, sous l’égide du FMI, d’un montant de 41,5 milliards de dollars en novembre 1998. L’OCDE a ainsi prévu une récession de 3% cette année.

Cette situation a beaucoup affecté l’Argentine, principal partenaire commercial du Brésil, qui devrait subir une récession de 3% cette année après une croissance de 4,2% en 1998 et 8,6% en 1997. Cette conjoncture alimente d’ailleurs la réflexion sur une éventuelle « dollarisation » de l’économie du pays, dans le cadre d’un traité spécifique.

Une reprise pourrait cependant intervenir dès 2000, avec un retour à la croissance au Brésil (+2%) et en Argentine (+2,5%). Le rapport économique, social et financier précité anticipe une croissance de 2,2% pour l’ensemble du continent.

d) Les difficultés de l’économie russe

L’économie russe a connu une forte contraction en 1998, de 4,6% selon l’OCDE, la crise financière du mois d’août s’étant accompagnée d’une paralysie presque totale du système des paiements.

Pour 1999 comme pour 2000, les perspectives restent incertaines même si la production donne quelques signes de reprise. L’OCDE envisage une réduction du PIB de 1% cette année et une reprise de la croissance avec 2% l’an prochain. Moins optimiste, le FMI anticipe une récession de l’ordre de 2% cette année et n’a pas fait de prévision pour l’an prochain.

On ne peut qu’être prudent tant la situation du pays demeure incertaine. Si l’inflation s’est ralentie, après la phase d’hyperinflation qui a accompagné la crise financière de l’année dernière, la Russie ne semble pas s’orienter vers les réformes structurelles qui seraient nécessaires pour qu’une croissance robuste puisse être attendue, au premier rang desquelles figure la capacité de l’Etat fédéral à percevoir les impôts, à équilibrer le budget, à contenir l’augmentation de la dette extérieure, en grande partie libellée en devises, et à assurer à l’initiative économique la sécurité permettant à des véritables entrepreneurs d’exercer leurs talents.

*

* *

Tandis que l’investissement international paraît s’éclaircir, sous réserve de l’incertitude majeure affectant l’évolution de l’économie des Etats-Unis d’Amérique, l’Europe qui, avec la mise en place de l’euro, se réapproprie son destin, assure un dosage équilibré, favorable à la croissance, des politiques budgétaire et monétaire.

B.- UN DOSAGE ÉQUILIBRÉ DES POLITIQUES BUDGÉTAIRE

ET MONÉTAIRE

Avec l’avènement de l’euro, l’Europe – à onze pour l’instant – redécouvre les moyens d’une autonomie et d’une maîtrise de son évolution économique qu’elle avait largement perdues. Les progrès en matière de déficits publics, qui n’étaient pas acquis d’avance il y a seulement deux ans, sont réalisés le plus souvent dans le cadre de la mise en œuvre de politiques budgétaires évitant tout traumatisme ; ces progrès, de même que les succès obtenus dans la lutte contre l’inflation doivent écarter, au moins dans l’immédiat, la perspective d’un « tour de vis » monétaire.

1.- Une poursuite de l’assainissement financier qui ne doit pas contrarier la croissance

a) Une réduction des déficits publics plus progressive…

Depuis le milieu des années 1990, les Etats membres de l’Union européenne ont considérablement accentué leurs politiques d’assainissement budgétaire, principalement dans la perspective de la réalisation de la monnaie unique. Après avoir culminé à 6,1% du PIB en 1993, le besoin de financement moyen au sein de l’Union a été réduit de 4,1% à 2,3% du PIB entre 1996 et 1997, les efforts ayant été particulièrement marqués à ce moment, puis à 1,5% en 1998.

      BESOIN (-) OU CAPACITÉ (+) DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

      (en % du PIB)

       

      1996

      1997

      Estimations 1998

      Prévisions
      1999

      Scénario politiques inchangées 2000

      Belgique

      – 3,1

      – 1,9

      – 1,3

      – 0,9

      – 0,6

      Danemark

      – 0,9

      0,4

      0,8

      2,8

      2,9

      Allemagne (a)

      – 3,4

      – 2,7

      – 2,1

      – 2,2

      – 2,1

      Grèce

      – 7,5

      - 3,9

      – 2,4

      – 2,1

      – 1,9

      Espagne

      – 4,5

      – 2,6

      – 1,8

      – 1,6

      – 1,3

      France

      – 4,1

      – 3,0

      – 2,9

      – 2,4

      – 2,0

      Irlande

      – 0,3

      1,1

      2,3

      2,5

      3,1

      Italie

      – 6,6

      – 2,7

      – 2,7

      – 2,3

      – 2,1

      Luxembourg

      2,8

      2,9

      2,1

      1,5

      1,4

      Pays-Bas

      – 2,0

      – 0,9

      – 0,9

      – 1,6

      – 1,3

      Autriche

      – 3,7

      – 1,9

      – 2,1

      – 2,0

      – 1,9

      Portugal

      – 3,3

      – 2,5

      – 2,3

      – 2,0

      – 1,7

      Finlande

      – 3,1

      – 1,2

      1,0

      2,5

      2,7

      Suède

      – 3,5

      – 0,7

      2,0

      0,3

      1,8

      Royaume-Uni

      – 4,4

      – 1,9

      0,6

      – 0,1

      – 0,1

      Union européenne

      – 4,1

      – 2,3

      – 1,5

      – 1,5

      – 1,3

      Eur-11

      – 4,1

      – 2,5

      – 2,1

      – 1,9

      – 1,7

      (a) Hors reprise de dettes et d’actifs liés à l’unification par le Gouvernement fédéral en 1995 (Treuhand, sociétés immobilières est-allemandes et Deutsche Kreditbank), représentant un total de 27,5 milliards de DM.

      Source : Commission des Communautés européennes.

Selon la Commission européenne, alors que jusqu’en 1996-1997, l’assainissement résultait avant tout de mesures structurelles, l’essentiel des progrès enregistrés l’an dernier est imputable à une croissance plus forte que prévu et à la baisse des paiements d’intérêts liés à la dette publique. Par ailleurs, on peut constater que, par rapport à l’ensemble de l’Union, le déficit moyen des pays de la zone euro est plus important (2,1% du PIB en 1998) et qu’il a diminué plus lentement l’année dernière.

La Banque centrale européenne (BCE) effectue la même analyse des évolutions en notant qu’ « en 1998, seule une croissance économique vigoureuse – qui s’est traduite par un taux de croissance du PIB réel significativement supérieur au taux de croissance tendanciel – a contribué à une baisse supplémentaire du déficit, tandis que la composante structurelle du ratio de déficit marquait même une légère dégradation » ().

En ce qui concerne les prévisions pour 1999, la Commission européenne relève une croissance plus lente et des efforts d’ajustement budgétaire relativement modestes, qui devraient se solder, au niveau de l’Union, par le maintien du déficit moyen à 1,5% du PIB (). Les données présentées pour 2000, selon le scénario dit des « politiques inchangées », permettent d’escompter une contraction du déficit moyen, aussi bien dans l’Union européenne (à 1,3% du PIB) que dans la zone euro (à 1,7% du PIB contre 1,9% en 1999). Le solde budgétaire devrait rester excédentaire dans cinq Etats membres (Danemark, Irlande, Luxembourg, Finlande, Suède) et proche de zéro au Royaume-Uni.

La BCE estime, pour sa part, que le ratio d’excédent primaire devrait se stabiliser ou s’améliorer de façon marginale en 1999 et en l’an 2000, après s’être légèrement dégradé en 1998.

      PRÉVISIONS D’ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES
      DE LA ZONE EURO

      (en pourcentage du PIB)

       

      1998

      1999

      2000

      Solde budgétaire

      Commission européenne (a)
      OCDE (b)
      Programmes de stabilité (c)

      – 2,1
      – 2,1

      (d)

      – 1,9
      – 2
      – 1,8

      – 1,7
      – 1,7
      – 1,6

      Solde budgétaire structurel

      Commission européenne (a)
      OCDE (b)
      Programmes de stabilité (c)

      – 2,1
      – 1,6

      (d)

      – 1,8
      – 1,3

      – 1,7
      – 1,2

      Solde budgétaire primaire

      Commission européenne (a)
      OCDE (b)
      Programmes de stabilité (c)

      2,4

      (d)

      2,3

      2,7

      2,4

      2,7

      Dette publique brute

      Commission européenne (a)
      OCDE (b)
      Programmes de stabilité (c)

      73,4

      (d)

      72,6

      72,5

      71,2
      72,4
      71,3

      (a) Prévisions économiques, printemps 1999.
      (b) Perspectives économiques, édition provisoire, mai 1999.
      (c) Estimations de la Commission européenne effectuées sur la base des programmes de stabilité des gouvernements.
      (d) Les programmes de stabilité des Etats membres ne s’appliquaient pas à l’année 1998.

      Source : Banque centrale européenne.

On remarquera que le rythme d’assainissement prévu pour la France en 1999 et en 2000 est nettement plus rapide que la moyenne communautaire ou de la zone euro, même si le déficit public français reste à un niveau moyen relativement plus élevé.

Ainsi, en 1999, les déficits publics devraient être légèrement inférieurs aux 2,3% initialement prévus par la loi de finances et s’établir, en définitive, à 2,2% . En 2000, ils seraient de 1,8%, traduisant la régularité de l’effort de réduction engagé depuis 1997.

Le ratio dette publique/PIB au sein de l’Union européenne, qui a culminé à 72,8% du PIB en 1996, devrait continuer à décliner régulièrement pour s’établir à 67% en 2000. En 1998, sept Etats membres, dont la France, présentaient un ratio de dette inférieur à la valeur de référence de 60% du PIB. L’évolution de la dette publique française présente néanmoins certaines particularités. Si elle a toujours été contenue en-dessous des 60% du PIB, sa croissance n’en a pas moins été importante ces dernières années () . De 1994 à 1997, elle est, en effet, passée de 48,6% à 58,1% du PIB. Cette très forte progression est désormais nettement ralentie, avec un niveau estimé à 58,5% en 1998. Le niveau de la dette devrait atteindre un point haut en 1999, même s’il résulte d’une croissance de l’endettement beaucoup plus faible qu’auparavant (+0,8 point de PIB contre +4,2 points de PIB en 1995, par exemple), puis décroître légèrement en 2000, traduisant le retour à la maîtrise de la dette publique, après les dérapages préoccupants observés précédemment.

      DETTE BRUTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (a)

      (en % du PIB)

       

      1994

      1995

      1996

      1997

      Estimations 1998

      Prévisions 1999

      Scénario politiques inchangées 2000

      Belgique

      135,1

      132,2

      128,0

      123,4

      117,3

      113,4

      109,7

      Danemark

      76,5

      72,1

      67,4

      63,6

      58,1

      54,7

      50,4

      Allemagne

      49,9

      58,3

      60,8

      61,5

      61,0

      61,2

      61,2

      Grèce

      109,3

      110,1

      112,2

      109,4

      106,5

      105,4

      103,8

      Espagne

      61,3

      64,2

      68,6

      67,5

      65,6

      64,7

      62,4

      France

      48,6

      52,8

      55,7

      58,1

      58,5

      59,3

      59,2

      Irlande

      86,5

      78,9

      69,4

      61,3

      52,1

      42,6

      34,5

      Italie

      125,7

      125,3

      124,6

      122,4

      118,7

      116,0

      112,6

      Luxembourg

      5,5

      5,8

      6,3

      6,4

      6,7

      7,6

      8,1

      Pays-Bas

      77,8

      79,0

      77,0

      71,2

      67,7

      67,0

      65,4

      Autriche

      65,6

      69,4

      69,8

      64,3

      63,1

      62,7

      62,0

      Portugal

      63,8

      65,9

      64,9

      61,7

      57,8

      55,8

      54,2

      Finlande

      59,6

      58,1

      57,8

      54,9

      49,6

      46,2

      43,1

      Suède

      79,3

      78,0

      77,2

      76,9

      75,2

      69,7

      65,2

      Royaume-Uni

      50,6

      53,0

      53,6

      52,1

      49,4

      47,7

      45,7

      Union européenne

      67,8

      70,9

      72,8

      71,7

      69,7

      68,6

      67,0

      Eur-11

      69,5

      72,9

      75,3

      75,1

      73,4

      72,6

      71,2

      (a) Selon l’ancien système européen de comptabilité nationale (SEC 79).


      Source : Commission des Communautés européennes

b) …afin de ne pas remettre en question la reprise économique

Aussi bien la Commission européenne que la BCE déplorent les évolutions récentes en matière de déficits publics, qu’elles considèrent comme un ralentissement non souhaitable de l’assainissement budgétaire. Pourtant, si la réduction des déficits et de l’endettement publics sont évidemment nécessaires, afin de restaurer les marges de manœuvre nécessaires en cas de retournement de la conjoncture, il importe aussi de ne pas considérer la réduction des déficits publics comme le seul but de la politique budgétaire. Cet objectif – aussi important soit-il – ne saurait être poursuivi sans prendre en considération la conjoncture économique. Rien ne serait plus contre-productif, au bout du compte, qu’une politique à marche forcée, risquant de remettre en question la reprise, et, par là même, la croissance de l’emploi.

Le programme français pluriannuel de finances publiques à l’horizon 2002, notifié à la Commission européenne début janvier 1999, répond donc à un double impératif : assainir les finances publiques sans pour autant brider la croissance économique ni renoncer au financement des priorités politiques. Ce programme constitue, en quelque sorte, le cadre pluriannuel dans lequel s’inscrit le présent projet de loi de finances.

Le tableau ci-après rappelle l’ensemble des hypothèses et prévisions de cette programmation.

      HYPOTHÈSES ET PRINCIPAUX RÉSULTATS DU PROGRAMME PLURIANNUEL DE FINANCES PUBLIQUES

      (en % du PIB)

       

      Hypothèse prudente

      Hypothèse favorable

      Croissance annuelle du PIB (2000-2002)

      2,5

      3

      Croissance cumulée des dépenses en volume, 2000-2002

       

      Administrations publiques

      3

      Etat

      1

      Administrations sociales

      4,6

      Assurance maladie

      3,5

      Retraites

      6

       


      1998


      1999

      2002
      Hypothèse prudente

      2002
      Hypothèse favorable

      Déficit public

      2,9

      2,3

      1,2

      0,8

      Dette publique

      58,2

      58,7

      57,6 (a)

      55,6 (a)

      Dépenses publiques

      54,3

      53,5

      51,5

      50,6

      Taux de prélèvement obligatoire

      45,9

      45,7

      45,2

      44,9

      (a) Dette nette des dotations au Fonds de réserve des retraites provenant des excédents des régimes sociaux. La dette brute en pourcentage du PIB serait respectivement de 58,4% (hypothèse prudente) et 57,2% (hypothèse favorable).

      Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

En matière de croissance, deux hypothèses ont été retenues. La première est la plus favorable, avec une progression du PIB de 3% par an de 2000 à 2002. La seconde se fonde sur une croissance de 2,5% par an en moyenne, du fait du déficit d’activité accumulé précédemment.

Ainsi, la croissance cumulée des dépenses de l’Etat s’établirait à 1% en volume sur la période considérée. L’effet de la baisse des taux d’intérêt et la stabilisation, puis la décrue, du ratio dette/PIB permettront d’enregistrer des économies substantielles sur la charge de la dette. Répondant aux objectifs fixés dès juin 1997, ce cadre permet la mise en place et la montée en charge des grands chantiers de la législature que sont les emplois jeunes, la lutte contre les exclusions et la réduction du temps de travail.

L’exécution de ce plan suppose que soit maîtrisée l’évolution des dépenses de sécurité sociale, et tout particulièrement des dépenses d’assurance maladie, afin de dégager des marges de manœuvre suffisantes en vue de faire face aux conséquences du choc démographique des années 2005-2010 sur les régimes de retraite. Enfin, selon les projections du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, les administrations publiques locales devraient conserver une capacité de financement comprise entre 0,2 et 0,3 point de PIB entre 1999 et 2002.

S’agissant des déficits publics, l’objectif affiché est de passer des 2,3% du PIB prévus pour 1999 à un niveau compris entre 1,2% (hypothèse prudente) et 0,8% du PIB (hypothèse favorable) en 2002. Cette réduction progressive bien en deçà du niveau maximum de déficits publics autorisés (3%) est indispensable pour disposer des marges de manœuvre nécessaires en cas de dégradation de la conjoncture.

Enfin, la dette publique devrait être ramenée à 57,6% ou 55,6% () du PIB, selon les hypothèses retenues, soit un niveau inférieur au ratio de 60% dette publique/PIB prévu par le traité de Maastricht. On rappellera que, si ces dernières années, ce ratio a toujours été respecté, il n’en reste pas moins que la dette a progressé de façon significative de 1993 à 1997. Les objectifs du programme pluriannuel marquent donc une véritable rupture.

Cette politique budgétaire nationale ne peut cependant obtenir tous ces effets que dans la mesure où la politique monétaire, désormais définie par la BCE, maintienne la nécessaire souplesse que la faiblesse de l’inflation rend possible.

2.- Des perspectives d’inflation modérées qui laissent espérer la poursuite d’une politique monétaire accommodante

        a) Une inflation historiquement basse

        · Amorcé depuis déjà de nombreuses années, le processus de désinflation en Europe a connu une nouvelle étape en 1998.

Comme l’indique le tableau ci-dessous, l’inflation au sein de l’Union européenne, mesurée par le déflateur de la consommation privée, est passée de 2,1% en 1997 à 1,5% en 1998.

      L’INFLATION DANS L’UNION EUROPÉENNE

         

      Printemps 1999
      Prévisions

      Différence avec
      automne 1998

       

      1995

      1996

      1997

      1998

      1999

      2000

      1998

      1999

      2000

      Déflateur consommation privée

      Déflateur du PIB

      Salaires par tête

      Coûts salariaux unitaires

      Prix des biens importés

      3,0

      3,0

      3,4

      1,6

      4,1

      2,7

      2,4

      3,5

      1,9

      0,3

      2,1

      1,8

      3,0

      0,8

      0,8

      1,5

      1,9

      2,3

      0,5

      - 2,1

      1,3

      1,7

      2,9

      1,6

      - 0,2

      1,6

      1,8

      3,1

      1,2

      1,8

      - 0,1

      0,1

      - 0,1

      - 0,1

      - 0,6

      - 0,4

      - 0,4

      - 0,3

      - 0,1

      - 0,2

      - 0,2

      - 0,2

      - 0,1

      - 0,2

      0,1

      Source : Commission européenne, prévisions économiques pour 1999-2000, Economie européenne, avril 1999.

La baisse des prix des biens importés a été particulièrement importante (- 2,1%) et a tiré l’inflation davantage vers le bas que ce qui avait été initialement prévu. Cette évolution explique d’ailleurs l’ampleur de l’écart observé entre les prix à la consommation et le déflateur du PIB, ce dernier n’incorporant pas les importations.

La faiblesse de l’inflation a été très marquée sur la fin de 1998 et le début de 1999. En janvier 1999, le glissement annuel des prix à la consommation au sein de l’Union européenne était tombé à 0,9%, voire au-dessous de 0,5% dans plusieurs Etats membres. Ces évolutions avaient engendré débats et inquiétudes sur la possibilité d’une entrée dans une phase déflationniste. Toutefois, les très faibles niveaux d’inflation alors observés étaient directement liés à la faiblesse des prix des biens importés, cette dernière résultant à la fois de la crise asiatique et du niveau très bas des prix des matières premières et de l’énergie. Au sein de l’Union, l’inflation sous-jacente (c’est-à-dire sans tenir compte des produits à prix volatils et des tarifs publics) a été estimée à environ 1,2% en 1998.

Parmi les Etats membres, la France a enregistré l’un des résultats les plus performants. La hausse moyenne des prix à la consommation, hors tabac, s’est établie à 0,6% (1% hors énergie). La fin de l’année 1998 a constitué un point bas, avec un indice des prix hors tabac en glissement annuel ne s’élevant qu’à 0,3%. Le rapport sur les comptes de la Nation de l’année 1998 note ainsi qu’il faut remonter 45 ans en arrière pour retrouver une hausse plus faible entre deux mois de décembre.

Cette faible inflation s’inscrit dans un mouvement de long terme, puisque depuis trois ans, les prix sont restés en deçà d’un rythme annuel de 2%. Toutefois, l’inflation sous-jacente reste globalement stable avec + 0,7% en 1997 et + 0,8% en 1998. Ainsi, le ralentissement observé s’explique principalement par des facteurs externes, la baisse du dollar s’ajoutant à la chute des prix des matières premières consécutive à la faiblesse de la croissance mondiale. S’agissant des prix des produits intermédiaires, leur baisse s’explique par une accentuation de la concurrence internationale.

· Pour 1999, les prévisions font apparaître une poursuite du mouvement de désinflation. La Commission européenne estime, dans ses prévisions économiques du printemps dernier, que l’inflation devrait s’acheminer vers le niveau historiquement bas de 1,3%. En ce qui concerne 2000, la prévision a été rectifiée à la baisse par rapport aux prévisions d’automne 1998, avec un niveau ramené à 1,6% au lieu de 1,8%.

Ces chiffres illustrent la convergence des mouvements affectant les prix dans l’Union. Par delà les mouvements plus ou moins erratiques pouvant affecter les prix pétroliers, ce haut degré de stabilité des prix semble destiné à perdurer, sous l’effet de plusieurs facteurs.

Ainsi, après avoir fortement contribué à la désinflation, les augmentations nominales de salaires dans la zone euro devraient rester contenues aux alentours de 3% en 1999 et 2000. Le chômage, malgré sa diminution progressive, reste, en effet, élevé et il existe encore une marge importante avant que sa réduction ne provoque des tensions sur les coûts salariaux unitaires et sur les prix. De plus, les réserves de productivité que recèlent les nouvelles technologies ne laissent guère entrevoir, dans un avenir proche, de possibilités d’inflation salariale.

Le régime actuel d’inflation se caractérise par ailleurs, notamment, par la baisse des prix relatifs de l’industrie. Le décrochage des prix industriels par rapport à l’indice général des prix est net dans la zone euro depuis la fin de 1997. Un certain nombre de facteurs structurels, tels que la concurrence aiguë au niveau mondial et l’accentuation de cette concurrence au sein de la zone euro du fait de la monnaie unique, laissent entrevoir une persistance de ce mouvement.

Soumise à ces facteurs, la France constitue l’un des pays de la zone euro ayant le plus faible taux d’inflation observé et attendu.

En effet, si le glissement annuel de l’ensemble des prix à la consommation s’est légèrement accru dans la première moitié de l’année 1999, leur niveau reste faible. Ainsi, en glissement annuel, la progression de l’indice des prix hors tabac a été de 0,3% en juillet et d’un rythme identique pour l’ensemble des prix à la consommation hors énergie. Sur les trois derniers mois précédant juillet, ces prix ont même respectivement baissé de 0,3 et 0,4%.

Selon l’INSEE, l’inflation sous-jacente reste stable, autour de 0,8%. Au second semestre, l’accroissement des prix de l’énergie devrait ramener le glissement annuel d’ensemble au niveau de cette inflation sous-jacente. La hausse des prix de l’énergie est, en effet, tirée par les cours du pétrole, qui, comme on l’a vu ci-avant, ont fortement progressé. Au second semestre, les effets différés de l’augmentation des cours du pétrole se traduiraient par une poursuite de l’augmentation du prix des produits pétroliers, dont le glissement annuel s’établirait à 5,2% en fin d’année. Ainsi, le glissement annuel des prix de l’ensemble de l’énergie s’établirait à + 0,7% en décembre, alors qu’il était de – 1,7% en mai.

Dans l’ensemble, aussi bien au sein de la zone euro qu’en France, un consensus se manifeste, concluant à une poursuite de la désinflation. Ces évolutions passées et anticipées sont bien entendu déterminantes pour les fluctuations des taux d’intérêt.

b) Une évolution jusqu’à présent favorable du niveau des taux d’intérêt

En 1998, les marchés financiers avaient été fortement influencés par les turbulences en provenance d’Asie, de Russie et d’Amérique latine. L’année 1999 s’est engagée sous des auspices plus favorables, qui ont permis à la détente des taux d’intérêt de se poursuivre en Europe, et plus particulièrement au sein de la zone euro.

· S’agissant des taux d’intérêt à court terme au sein de la zone euro, leur convergence aux alentours de 3% en décembre 1998 a représenté une diminution substantielle par rapport aux niveaux observés un an plus tôt. Lors de sa prise de fonction début janvier dernier, la BCE a décidé de fixer à 3% le taux applicable à ses opérations de refinancement, ce qui conduit à des taux de marché monétaire à trois mois d’un montant équivalent. Hors de la zone euro, les taux courts ont également baissé en Europe, même si ceux du Royaume-Uni se sont maintenus à un niveau sensiblement supérieur à celui de la zone euro. Enfin, la Réserve fédérale a procédé à trois baisses successives de 25 points de base à chaque fois, ramenant un peu au-dessous de 5% le niveau des taux à trois mois.

Dans la zone euro, les taux d’intérêt à long terme ont suivi le même mouvement de baisse, les rendements des obligations d’Etat à dix ans atteignant des points bas historiques proches de 3,75% début 1999. Parmi les facteurs expliquant cette évolution, l’un est d’origine externe. La crise financière en Asie a, en effet, déclenché un phénomène de « fuite vers la qualité » qui a profité aux marchés européens. Un facteur institutionnel a également joué un rôle non négligeable : la perspective de réalisation de l’euro a progressivement éliminé les primes de risque liées à l’incertitude sur les taux de change. Enfin, l’assainissement budgétaire et la stabilité avérée des prix ont nettement réduit les anticipations inflationnistes.

Ce mouvement à la baisse des taux longs a pu être observé en 1998 dans l’ensemble des économies européennes, mais aussi aux Etats-Unis et au Japon. Toutefois, depuis le début de 1999, un certain découplage des situations entre ces trois zones économiques et monétaires est à l’œuvre.

· Au sein de la zone euro, le mouvement de diminution des taux courts s’est poursuivi en 1999. En effet, le 8 avril dernier, la BCE a procédé à une réduction de ses trois taux directeurs. Le taux des principales opérations de refinancement a été ramené de 3% à 2,5%, celui du prêt marginal de 4,5% à 3,5% et, enfin, le taux de facilité de dépôts a été diminué de 0,5 point, passant ainsi à 2,5%. L’ampleur de cette souplesse monétaire, peu anticipée, a permis une détente des rendements courts. La BCE a ainsi souhaité éviter tout retournement de la croissance en Europe, craignant qu’un choc extérieur ne débouche sur une chute des investissements et de la confiance des agents économiques. Cette décision a contribué efficacement à soutenir l'activité et à conforter les anticipations de « sortie du trou d’air ».

Inversement, la détente des taux à long terme s’est interrompue, principalement en raison de la moindre importance des facteurs externes, tels que les crises asiatique et brésilienne. La remontée des taux longs est cependant restée limitée en Europe au premier semestre. Ainsi, le taux à dix ans a progressé de 0,2 point de décembre 1998 à mai dernier.

Cette relative stabilité contraste nettement avec les évolutions constatées aux Etats-Unis, où le taux à dix ans a progressé de près d’un point au premier semestre de 1999. Les marchés ont, en effet, anticipé un resserrement de la politique monétaire causé par une possible résurgence de l’inflation. De fait, une première hausse d’un quart de point des taux par la Réserve fédérale est intervenue fin juin. Fin août, celle-ci a, pour la seconde fois, décidé de relever d’encore un quart de point son taux interbancaire (porté à 5,25%), mais aussi le taux d’escompte, qui est passé de 4,5% à 4,75%, alors qu’il était resté inchangé depuis le 17 novembre 1998.

Cette politique résulte des inquiétudes vis-à-vis d’une surchauffe éventuelle de l’économie américaine, entraînant une reprise de l’inflation. Les tensions sur le marché du travail et la possibilité d’une inflation par le biais de la hausse des actifs financiers ont été mises en avant pour justifier le relèvement des taux décidé fin août 1999. Alors qu’un troisième resserrement monétaire était anticipé début septembre, la croissance, moins élevée que prévu, des créations d’emploi semble éloigner (temporairement ?) la perspective d’une nouvelle hausse des taux. Dans ses perspectives économiques pour 1999-2000, présentées en mars dernier, REXECODE retenait un ralentissement spontané et progressif de l’activité aux Etats-Unis permettant de réamorcer une baisse des taux longs et évitant une correction forte de Wall Street. L’institut précisait cependant qu’ «  un autre scénario est à peine moins probable ». On ne saurait mieux souligner combien l’évolution future de la politique monétaire américaine reste incertaine.

Cela est d’autant plus préoccupant que les évolutions susceptibles d’intervenir outre-Atlantique pourraient influencer les décisions de politique monétaire en Europe. Certes, malgré les tensions sur les taux américains, la BCE a annoncé le 26 août dernier qu’elle maintenait inchangés ses taux d’intérêt. Le taux de refinancement est donc resté fixé à 2,5%, soit le même niveau depuis la baisse d’avril.

Le 9 septembre dernier, ce statu quo s’est prolongé, M. Wim Duisenberg déclarant qu’une tendance a un resserrement « se fait jour et continue de se faire jour à une vitesse d’escargot ». Si rien n’est donc exclu, il convient de souligner que les taux d’inflation restent particulièrement bas au sein de la zone euro et que la reprise actuelle nécessite d’être soutenue par une politique monétaire ne faisant pas de toute perspective d’inflation, aussi ténue soit-elle, un prétexte à une hausse des taux, préjudiciable en définitive à la croissance et à l’emploi. Lors de sa réunion du 7 octobre dernier, la BCE a maintenu le statu quo en matière de taux, afin de préserver la reprise de la croissance, tout en annonçant un possible resserrement monétaire dans les prochains moins si des tensions inflationnistes venaient à se manifester.

On rappellera à cet égard qu’outre ces effets positifs sur les possibilités d’investissement, la détente des taux d’intérêts explique pour partie l’évolution des taux de change depuis le lancement de l’euro. En effet, alors que l’euro s’échangeait aux alentours de 1,17 dollar en janvier 1999, la monnaie européenne s’est affaiblie tout au long de l’exercice. Après avoir atteint un point bas aux alentours de 1,03 dollar en juin et en juillet dernier, elle a amorcé une remontée à des niveaux compris entre 1,05 et 1,1 dollar, mais marquée par une grande volatilité. Cette évolution de la parité de l’euro est liée à plusieurs facteurs : l’écart important et persistant de conjoncture entre les Etats-Unis et l’Europe, celui entre les taux d’intérêts à long terme favorisant le dollar et l’effet des incertitudes liées à la guerre du Kosovo. Selon la Banque centrale européenne, début juin 1999, le taux de change effectif nominal s’établissait à environ 8% en dessous de son niveau au moment de l’introduction de l’euro. La compétitivité des produits et services européens sur le marché mondial a donc été confortée, ce qui plaide, une fois encore, pour le maintien d’une politique monétaire prenant en compte les véritables besoins de la zone euro.

C.- LES BUDGETS ÉCONOMIQUES POUR 2000

        La Conférence économique annuelle s’est réunie le lundi 11 octobre 1999, afin d’examiner les budgets économiques pour 2000. Cette séance a été précédée, selon l’usage, par la réunion d’un « groupe technique » destinée à confronter les prévisions du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie à celles des principaux instituts de conjoncture et d’importantes institutions financières.

        En septembre 1998, lors de la précédente édition de cet exercice annuel, l’opinion des économistes était assombrie par la crise russe (août 1998) et la « génération spontanée » de scénarios plus ou moins pessimistes qui envisageaient l’apparition d’une nouvelle crise en Asie et sa diffusion à l’économie mondiale par le biais d’une récession passagère, d’une dépression durable ou d’un effondrement dévastateur.

        En septembre 1999, l’heure est plutôt à l’optimisme. L’économie mondiale a fait la preuve de sa résistance à la grave crise financière du second semestre de 1997. Les pays industriels n’ont été affectés que de façon passagère, à l’hiver 1998 et au printemps 1999, par les répercussions de la crise en Asie. Enfin, si l’avènement de la monnaie unique européenne a été légèrement terni par une dépréciation continue de l’euro au cours du premier semestre de 1999, celle-ci tient avant tout au différentiel de conjoncture entre l’Europe et les États-Unis – phénomène éminemment passager – et non à une quelconque faiblesse structurelle de l’euro.

        Ce sont donc des échanges assez dépassionnés qui ont animé la réunion du groupe technique : les lignes de force de l’année 2000 ne suscitent pas grand débat, même si des appréciations divergentes peuvent parfois distinguer, sur des points particuliers, des analyses globalement similaires.

1.- Un scénario international « peint de couleurs plus vives »

        Qualifié de « gris et constrasté » par la direction de la prévision lors de l’exercice conduit en septembre 1998, le scénario international apparaît en septembre 1999 « peint de couleurs plus vives ». La prévision de croissance de l’économie mondiale en 1999, qui s’établissait à 2% au début de l’année, a été révisée en hausse à 2,5%, sous l’effet du dynamisme persistant de l’économie américaine, du rebond observé au Japon et de la confirmation d’une sortie de crise accélérée dans certains pays d’Asie. De même, la prévision de croissance relative à l’année 2000 a été relevée de 2,5% à 3%, ce mouvement traduisant essentiellement, pour la direction de la prévision, le retour de la demande mondiale sur sa trajectoire de long terme.

        Cependant, plusieurs points d’interrogation subsistent, qui touchent à l’évolution future des économies américaine et japonaise et – question plus nouvelle – au comportement des prix pétroliers.

a) Remous sur le brent : le retour de la question pétrolière ?

        Le scénario macro-économique de la direction de la prévision table sur un prix du pétrole de 16,5 dollars par baril en 1999 et de 18 dollars par baril en 2000. Ces prévisions sont confirmées par les analyses des instituts de conjoncture et des institutions financières : le décalage observable entre les prévisions du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et les valeurs moyennes calculées sur l’ensemble du panel (19,5 dollars par baril en 1999 et 20,3 dollars par baril en 2000) sont, en fait, imputables au Crédit Lyonnais, au Crédit agricole, au Centre de prévision de L’Expansion et à l’Association française des économistes d’entreprise (AFEDE), qui expriment leur prévision en termes de prix constatés en fin d’année et non en termes de prix moyens sur l’année.

        En effet, l’année 1999 a vu une remontée significative des prix du pétrole. « Nous nous sommes tous trompés » reconnaissait M. P. Chalmin, représentant la Société française d’assurance et de crédit (SFAC) mais surtout spécialiste des marchés de matières premières. Le prix du pétrole s’établissait à environ 10 dollars par baril au début de 1999, niveau jugé déprécié par la quasi-totalité des analystes. En conséquence, les prévisions de prix tablaient sur un niveau de 15 dollars par baril environ en fin d’année.

        Or le prix du baril atteint près de 24 dollars par baril à la fin du mois de septembre 1999. « On a sous-estimé la capacité de l’OPEP à diminuer sa production et ses exportations » estime M. P. Chalmin. Les réductions de quotas annoncées ont été respectées à près de 90%, ce qui a entraîné une diminution de l’offre de près de 3,5 millions de barils par jour. Parallèlement, la reprise mondiale a suscité une augmentation de la demande de pétrole de plus de 2% au premier semestre de 1999, soit une demande supplémentaire de 2 millions de barils par jour. Or, rappelle M. P. Chalmin, « ces mouvements d’offre et demande concernent un marché de matières premières ; ces marchés sont toujours très instables ».

        Cependant, les niveaux actuels ne paraissent pas, de l’avis général, pouvoir être soutenus pendant de longs mois. Le Bureau d’informations et de prévisions économiques (BIPE) a présenté les prix prévisionnels les moins élevés : 14,9 dollars par baril en 1999 et 16,3 dollars par baril en 2000. « Ces prévisions reposent sur l’évaluation de prix d’équilibre à long terme », précise le BIPE, qui situe ce prix dans une large fourchette allant de 15 à 20 dollars par baril. L’analyse en termes de prix d’équilibre est partagée par la SFAC, qui place celui-ci à l’intérieur d’une fourchette de 15 à 18 dollars par baril.

        Pour autant, les déterminants à court terme du prix du pétrole ne permettent pas, pour la SFAC, d’envisager un retour au prix d’équilibre dès l’année 2000. En effet, le succès de la politique de réduction de l’offre décidée par l’OPEP renforce la crédibilité de ce cartel et sa capacité à encadrer mieux que par le passé ses membres les plus indisciplinés. Par ailleurs, un assouplissement de la politique des quotas est peu probable à l’horizon de la prochaine réunion des ministres de l’OPEP, programmée pour le 22 mars 2000. L’une des clefs d’un éventuel assouplissement réside aux États-Unis, qui entreront en année électorale en 2000. Or les États pétroliers américains, notamment le Texas, ont un poids électoral important et s’accommodent fort bien d’un prix du pétrole soutenu.

        La SFAC estime, en conséquence, que le prix du baril devrait rester aux environs de 25 dollars par baril jusqu’à la réunion du 22 mars 2000 au moins, puis décliner par la suite, mais modérément. Le prix en fin d’année pourrait s’établir, dans ces conditions à 20 dollars par baril.

        Le Crédit agricole, pour sa part, avance une hypothèse très différente : il voit le prix du pétrole s’établir à 30 dollars par baril à la fin de l’année 2000, après s’être situé sur une tendance haussière tout au long de l’année. Cette évaluation singulière se fonde sur les perspectives de croissance de l’économie mondiale en 2000, qui devraient susciter des tensions sur le marché du pétrole par le biais d’un accroissement significatif de la demande. En effet, selon les termes employés par M. G. Maarek, la conjoncture se caractérisera, en 2000, par la « mise en résonance des trois grandes zones d’activité de l’économie mondiale – les États-Unis, l’Europe et l’Asie – pour la première fois depuis 1990 ».

        Cette argumentation n’est, en définitive, pas partagée par la majorité des participants au groupe technique. On observera que le Crédit agricole est également l’auteur de la prévision de loin la plus optimiste pour la croissance japonaise en 2000.

b) Le pays du Soleil levant, point obscur des prévisions

        La majeure partie des analystes ne croit pas à la reprise de l’économie japonaise. Tous s’accordent à penser que les performances remarquables mesurées au premier trimestre de 1999 ne sont qu’un feu de paille, d’ailleurs ramené à de plus justes proportions au vu des premiers résultats relatifs au second semestre de 1999. D’aucuns s’interrogent même sur la fiabilité des statistiques publiées au Japon.

        · En tout état de cause, l’ampleur des incertitudes relatives à la situation économique japonaise transparaît au vu de la dispersion des chiffres relatifs aux taux de croissance pour les années 1999 et 2000 fournis par les participants au panel. Déjà, l’opinion « moyenne » du panel s’écarte sensiblement des prévisions du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie : le panel envisage un taux de croissance de 0,75% en 1999 et 0,55% en 2000 ; la direction de la prévision évalue à 1% et 0,1% les taux de croissance pour ces mêmes années. Pour le premier, l’économie japonaise ralentit, mais modérément ; pour le second, le freinage est plus marqué.

        Les divergences d’appréciation s’accroissent lorsque les participants au panel sont répartis entre les « instituts de conjoncture », qui tablent sur une quasi-stabilité entre 1999 (un peu plus de 0,6% de croissance pour le PIB) et 2000 (un peu moins de 0,6% de croissance), et les « institutions financières » : plus optimistes sur 1999 (croissance de 0,9%), elles sont plus pessimistes sur 2000, avec un taux de croissance ramené à 0,5%.

        Mais la répartition des membres du panel en deux catégories est encore trop globalisante. Qu’y a-t-il de commun, en effet, entre l’analyse effectuée par le Service des études et recherches de la Caisse des dépôts et consignations – qui prévoit une évolution de + 0,6% en 1999 et – 0,8% en 2000 – et celle du Centre d’observation économique de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris – qui voit au contraire une accélération de la croissance entre 1999 (+ 1%) et 2000 (+ 1,4%) ? Le BIPE, pour sa part, présente un schéma encore différent : à une récession en 1999 (– 1%) succéderait une croissance « molle » en 2000 (+1%).

        Les mêmes divergences apparaissent entre les banques et institutions financières. La BNP, le Crédit Lyonnais ou encore Paribas prévoient une stabilisation de la croissance : 1% en 1999 et 2000 pour la première, 0,8% en 1999 et 2000 pour la deuxième, 0,6% en 1999 et 0,8% en 2000 pour la troisème. En revanche, la Société générale et JP Morgan envisagent un ralentissement sévère (de 0,9% en 1999 à 0,2% en 2000 pour la première, de 1,3% en 1999 à 0,4% en 2000 pour la seconde). Enfin, Morgan Stanley et le Crédit agricole s’opposent radicalement : la banque française prévoit une accélération sensible de 1% en 1999 à 1,5% en 2000 ; l’institution américaine prévoit une lourde rechute, le taux d’évolution du PIB passant de + 0,6% en 1999 à – 1,2% en 2000.

        Cette dispersion des évaluations recouvre, en fait, une dispersion équivalente sur les trois questions principales relatives à l’économie japonaise : l’impact des réformes structurelles, les causes et conséquences de la récente hausse du yen, la possibilité d’enclencher enfin un processus de croissance auto-entretenu.

        · Nul ne doute que le Japon s’est, enfin, engagé sur le chemin difficile des réformes structurelles. M. H. Monet, pour la Société générale, estime que « la volonté est bien là, de supprimer les rigidités de l’économie japonaise ». Le Crédit agricole fait de la restructuration du secteur bancaire le fondement de son optimisme sur le Japon. Bien que les résultats ne soient pas encore visibles dans les statistiques macro-économiques, la restructuration du secteur bancaire permet de traiter le vrai problème : l’accumulation des créances douteuses dont la résorption difficile met sous le boisseau la distribution de crédits nouveaux. Sans négliger le rôle du plan de recapitalisation mis en œuvre par le gouvernement japonais, le Crédit agricole souligne, à cet égard, la contribution essentielle des institutions financières étrangères qui recapitalisent également les établissements japonais dans lesquels elles ont des participations.

        Une analyse similaire est développée par le Centre d’observation économique de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris (COE), qui voit dans la revitalisation des banques japonaises la clef du redémarrage futur de l’économie. Il n’y a donc rien d’étonnant à ce que les prévisions de ces deux organismes se rejoignent si étroitement (cf. supra).

        Cependant, rappelle l’AFEDE, la restructuration bancaire est une condition nécessaire mais pas suffisante du retour de l’économie japonaise vers un rythme de croissance plus durablement soutenu. Il est très difficile, selon cet organisme, d’évaluer le délai qui pourrait séparer le rétablissement définitif des banques et la remise en route des mécanismes normaux de distribution du crédit. Pour autant, la politique de réduction progressive des capacités excédentaires, notamment dans l’industrie, est encourageante.

        Pour la SFAC, ces analyses sont peut-être « trop économiques et bancaires ». On oublie que la société japonaise est confrontée à une profonde crise d’identité, qui pèse sur les comportements des agents et paralyse les mécanismes d’ajustement purement économiques. Doit-on se limiter, comme l’économiste américain P. Krugman, à voir dans un petit supplément d’inflation la planche de salut du Japon dans les prochaines années, ou bien faudra-t-il à ce pays l’arrivée d’un nouveau commodore Peary pour sortir de l’enlisement ?

        Ce à quoi M. G. Maarek (Crédit agricole) répond que « lorsque les analyses quittent le champ de l’économie pour aborder celui de la psychologie, c’est le moment que choisissent les boursiers pour acheter ! »

        · Faut-il donc « acheter du Japon » aujourd’hui ? « La hausse du yen rend du pouvoir d’achat international aux ménages japonais » estime le Crédit agricole. Cette appréciation est contestée par la Société générale, qui préfère voir, plus classiquement, dans la hausse du yen un facteur de diminution de la compétitivité des entreprises implantées au Japon : il s’agit d’un « coup sévère » porté à l’économie.

        Le COE émet un jugement plus nuancé : l’environnement extérieur asiatique du Japon est aujourd’hui beaucoup plus favorable qu’il y a un an, ce qui se traduit d’ailleurs par une augmentation des exportations retracées dans les plus récentes statistiques. En fait, la hausse du yen ne devrait avoir que peu d’impact sur les échanges intra-asiatiques. Tout en admettant que la force du yen est un problème dans les relations du Japon avec les blocs américain et européen, l’AFEDE estime également que les relations Asie-Japon ne devraient pas en être très affectées : « Aujourd’hui, ce sont surtout les économies asiatiques qui vendent au Japon. Le Japon tire l’Asie et non l’inverse ». L’OFCE remarque, à cet égard, que la crise en Asie avait causé grand tort aux banques japonaises, mais que la reprise enregistrée en 1998 et 1999 devrait leur rendre des marges de manœuvre.

        Peut-être assistera-t-on alors à un rééquilibrage des flux de capitaux entrant et sortant du Japon. La BNP souligne que, depuis la fin des années quatre-vingt et pendant la quasi-totalité de la décennie quatre-vingt-dix, l’excédent courant japonais s’est accompagné d’une augmentation des sorties nettes de capitaux. Au contraire, depuis 1998, l’augmentation de l’excédent courant doit être mise en parallèle avec une diminution très sensible des sorties nettes de capitaux, qui explique la récente hausse du yen. Les acteurs de ces mouvements sont les banques japonaises et les investisseurs étrangers, notamment les fonds de pension anglo-saxons.

        Le mouvement d’appréciation du yen peut-il se prolonger ? Non, estime la BNP, qui envisage une stabilisation de la parité yen-dollar aux environs de 115 yens pour un dollar. En effet, la confiance nouvelle des investisseurs s’est déjà traduite par des réallocations de portefeuille importantes, tandis que les rapatriements de capitaux par les banques japonaises devraient se tarir à l’horizon de quelques trimestres, lorsque les bilans des établissements seront complètement consolidés et reconstitués.

        L’AFEDE estime que l’engouement actuel pour le yen est un pari des investisseurs internationaux sur l’orientation de la politique économique du gouvernement, favorisé par un certain attentisme des investisseurs japonais qui s’inquiètent peut-être des risques encourus par l’économie américaine et ont été vraisemblablement échaudés par les moins-values provoquées par la diminution de la parité de l’euro au cours du premier semestre de 1999.

        Pour l’AFEDE, le niveau actuel du yen est difficilement compatible avec un redressement rapide de l’économie : les exportations commencent à « patiner ». D’ailleurs, l’Agence de planification économique du gouvernement japonais évalue la parité de « point mort » pour les entreprises japonaise à 115-120 yens pour un dollar.

        · C’est donc sur les facteurs internes que doit reposer le redémarrage ou la stagnation du Japon en 2000. Pour la direction de la prévision, le retour à la stagnation en 2000 résulte du manque de dynamisme de la demande privée et de l’ajustement encore inachevé du stock de capital. Avec des formes d’expression variées, cette analyse convient à la plupart des membres du panel.

        Ainsi, l’AFEDE juge que le processus de restructuration, positif à moyen terme, va peser sur la demande interne et justifie la mise en œuvre par le gouvernement japonais d’un nouveau plan de relance. Pour les autres membres du panel, également, la question n’est pas de savoir si un plan de relance est nécessaire, mais si son financement pourra être assuré dans de bonnes conditions et si son impact sur l’économie sera autre chose qu’une impulsion ponctuelle.

        Émettant un avis dissident, la SFAC s’interroge sur un mode volontairement provocateur : « un plan de relance de 1% du PIB… Pour quoi faire ? » Le pays est déjà sur-doté en équipements collectifs et un nouveau programme de travaux publics n’aurait qu’un effet d’entraînement modéré. En fait, bien peu d’organismes croient que le prochain plan de relance aura la capacité de remettre enfin l’économie sur un sentier de croissance auto-entretenue.

        Car c’est bien là la question sous-jacente à l’ensemble des membres du panel : jusqu’à quand le Japon aura-t-il besoin d’être maintenu sous la perfusion des dépenses publiques pour réamorcer enfin la demande privée ? Le déficit public a atteint un « niveau abyssal », l’endettement des administrations s’accroît de façon vertigineuse et le gouvernement a engagé avec la Banque du Japon un « bras de fer » pour que celle-ci contribue à l’effort de soutien macro-économique, en monétisant la majeure partie de la dette publique nouvellement émise, selon l’AFEDE. « Il n’y aura pas de reprise durable au Japon malgré un probable plan de relance » estime, pour sa part, la Caisse des dépôts et consignations.

        L’avenir de l’économie japonaise reste donc aujourd’hui entouré d’un épais halo d’incertitudes, lié en grande partie à l’étroite imbrication des phénomènes structurels et conjoncturels et à la persistance de facteurs de blocage dont il est bien malaisé de prévoir la levée.

        « Incertitude » est également le mot qui vient à l’esprit lorsqu’il s’agit de caractériser les perspectives de croissance des États-Unis à l’horizon 1999-2000.

c) L’énigme américaine

        Dans son rapport général sur le projet de loi de finances pour 1999, votre Rapporteur général avait écrit « en un sens, pas plus que l’on n’a su expliquer la vigueur surprenante de la croissance américaine durant les derniers semestres, pas plus on ne semble savoir, aujourd’hui, exprimer précisément les déterminants et les répercussions des phénomènes économiques qui gouvernent le ralentissement programmé de la première puissance mondiale » (). Cette phrase pourrait être reproduite à l’identique aujourd’hui.

        Au fil des réunions semestrielles du groupe technique, les mêmes questions sont posées, qui ne reçoivent toujours pas de réponse satisfaisante ou dont les réponses sont, jusqu’ici, toujours démenties par les faits.

        L’idée centrale du scénario américain présenté par la direction de la prévision est, comme les années précédentes, un « atterrissage en douceur » de l’économie américaine. La stabilisation boursière au troisième trimestre de 1999 réduirait l’ « effet de richesse » dont bénéficient les ménages. Parallèlement, l’arrêt de la désinflation importée contribuerait aussi à ralentir la progression de la demande intérieure finale, notamment de la consommation des ménages. La croissance du PIB, évaluée à 4% en glissement en début d’année, reviendrait peu à peu à 2% en glissement en fin d’année. Ce scénario, souligne la direction de la prévision, met l’accent sur la stabilité et rejette, à ce titre, l’hypothèse d’un ajustement boursier sévère à Wall Street. Cependant, il conduit à un ralentissement marqué du taux de croissance du PIB, qui revient de 3,8% en moyenne en 1999 à 2,1% en moyenne en 2000.

        Ce ralentissement est moins brutal dans les estimations du panel : les instituts de conjoncture jugent que le taux de croissance du PIB pourrait revenir de 3,8% en 1999 à 2,6% en 2000, alors que les banques et institutions financières estiment que le taux de croissance en 2000 pourrait même atteindre 2,9%.

        · Une fois encore, les analyses s’accordent à considérer que la Bourse américaine est très nettement surévaluée et que la croissance est fondée sur des déséquilibres majeurs. Tous les indicateurs sont, peu ou prou, positifs et on ne décèle aujourd’hui aucun signe de ralentissement, rappelle l’AFEDE : « Un rythme de croissance du PIB de 4% par an suppose une croissance de la demande intérieure d’environ 5 à 6% par an, ce qui est excessif. Mais comment freiner le système ? »

        La BNP estime, pour sa part, que « le financement pernicieux de l’économie américaine a franchi un pas supplémentaire à la fin du premier semestre de 1998. On a vu à partir de cette date se multiplier les rachats d’actions et exploser l’endettement, sous la forme d’émissions obligataires ou de crédits bancaires ». Pour les ménages, également, l’année 1998 marque un tournant, avec le financement d’une part plus importante des dépenses de consommation grâce aux ventes d’actions et à la réalisation des plus-values latentes sur portefeuilles boursiers. « Jusqu’en 1996-1997, la hausse de Wall Street reposait sur l’anticipation d’une amélioration de certains indicateurs fondamentaux. Depuis 1998, des phénomènes pervers se sont installés, qui se traduisent d’ailleurs par une augmentation des spreads () entre les émissions d’obligations privées et publiques ». Ces mécanismes, qui portent sur des masses financières importantes, ne sont pas tenables très longtemps, estime la BNP.

        Le Crédit agricole préfère mettre l’accent sur les aspects internationaux du financement de l’économie américaine. « Actuellement, la zone euro n’est pas en compétition avec les États-Unis sur le marché international des capitaux ». L’Europe est, d’ailleurs, exportatrice nette de capitaux. Qu’adviendra-t-il, cependant, si la croissance européenne s’installe de façon durable sur un sentier plus élevé que celui enregistré les années passées ? L’ « harmonie de la croissance mondiale » est le phénomène majeur des années 1999-2000 et fait peser à ce titre une épée de Damoclès sur le financement de l’économie américaine. Entre un ajustement continu ou une rupture brutale de la valeur des actifs, l’effet d’un rééquilibrage des flux mondiaux de capitaux reste incertain, donc potentiellement dangereux.

        Peut-être faut-il alors se pencher, comme le Centre de prévision de L’Expansion, sur les explications possibles de la hausse spectaculaire de la bourse américaine ces dernières années. « La « nouvelle économie » est l’alibi de la hausse de Wall Street ». Quels qu’en soient les fondements, cette « nouvelle économie » ne peut être qu’une appellation circonstancielle d’un phénomène très classique : une augmentation soutenue et durable des gains de productivité. Or l’étude des déterminants de la productivité américaine suggère qu’il y a une très légère augmentation de la productivité du travail, mais qu’aucune tendance manifeste ne se dégage en matière de « productivité globale des facteurs » – où devraient s’exprimer le plus clairement les mécanismes prétendûment nouveaux sous-jacents à la « nouvelle économie ».

        Selon la direction de la prévision, une récente étude des déterminants de la productivité américaine () ne montre pas d’inflexion de tendance sur la productivité globale des facteurs. En revanche, elle met en évidence une diminution du NAIRU () qui pourrait se traduire par une augmentation provisoire de la croissance potentielle de l’économie.

        · Les investigations effectuées par la direction de la prévision ne peuvent donc pas amener à considérer que les niveaux de capitalisation boursière atteints par les sociétés américaines sont justifiés au regard des fondamentaux économiques. Deux scénarios d’ajustement sont alors envisageables.

        Le premier de ces scénarios se fonde sur un ajustement modéré de la valeur des actifs financiers aux États-Unis, qui ramène le taux de croissance du PIB au niveau moyen de 2,5% à 3% en 2000. Ce scénario recueille l’assentiment de la plupart des participants au panel. Ceux-ci, cependant, n’ont pas été amenés à détailler précisément les déterminants de ce scénario « doux » au cours de la réunion du groupe technique. Seul le Centre de prévision de L’Expansion a indiqué que le besoin de financement croissant des agents privés provoquerait une augmentation des tensions sur les taux à long terme, facteur considéré comme stabilisateur.

        Le second scénario repose sur l’apparition d’un choc brutal dans la sphère financière. La principale inconnue relève donc de la réponse de la Réserve fédérale à ce choc et de sa capacité à épargner un ajustement trop brutal à l’économie réelle.

        Pour l’AFEDE, la Réserve fédérale est convaincue qu’il faut réduire au plus tôt les risques inhérents à la bulle financière actuelle. Mais l’absence d’inflation amène les gouverneurs de la Réserve fédérale à « chercher des prétextes » pour relever peu à peu leurs taux d’intervention. Pour autant, le faible niveau d’inflation procurerait justement à la Réserve fédérale des marges de manœuvre importantes pour gérer un éventuel krach boursier.

        Le Centre de prévision de l’Expansion estime, pour sa part, que « la Réserve fédérale ne peut pas crever la bulle financière ». Il s’interroge même sur sa capacité à gérer au mieux la « marche arrière ». En effet, en cas de krach, la politique monétaire américaine lui apparaît prise dans un réseau de forces contradictoires. La diminution de la demande intérieure appellerait une diminution des taux d’intérêt pour ranimer l’activité. Cependant, la diminution de la parité du dollar consécutive au ralentissement de l’activité nécessiterait une remontée des taux d’intérêt pour combattre l’inflation importée.

        Ainsi, l’économie américaine apparaît toujours aussi difficile à cerner que les années précédentes. Il ne fait pas de doute, cependant, que le contexte international est, à l’horizon 2000 beaucoup plus favorable qu’auparavant pour la zone euro dans son ensemble et pour la France en particulier.

2.- La zone euro : une accélération confirmée

        Selon la direction de la prévision, la zone euro devrait voir la fin des turbulences observées au cours de l’hiver 1998-1999. Les indicateurs de confiance des ménages et des entreprises, qui s’étaient écartés sensiblement pendant plusieurs mois, ont convergé vers le haut : le choc externe n’a pas été amplifié par une contraction de la demande des entreprises.

a) Une croissance plus homogène

        · L’année 1999 est marquée par une certaine aggravation du contraste entre les économies européennes dynamiques et les économies allemande et italienne, plus languissantes. Pour la direction de la prévision, l’année 2000 devrait voir une réduction de ces contrastes, qui se traduirait notamment par une accélération de la croissance en Allemagne supérieure à celle prévue pour l’ensemble de la zone euro. Le taux de croissance du PIB en Allemagne passerait ainsi de 1,3% à 2,4% entre 1999 et 2000, soit une augmentation équivalente à 1,1 point de PIB alors que le taux de croissance de la zone euro n’augmenterait que de 0,7 point de PIB, passant de 2% à 2,7%.

        Les membres du panel envisagent également un rattrapage relatif de l’économie allemande : le taux de croissance s’améliorerait à hauteur de 1,3 point de PIB alors que celui de la zone euro n’augmenterait que de 0,9 point de PIB. Le panel est, par ailleurs, plus optimiste que la direction de la prévision, puisqu’il estime que le taux de croissance pourrait atteindre, en valeur absolue, 2,9% pour la zone euro et 2,7% pour l’Allemagne.

        Pourtant, la persistance d’écarts de croissance amène la direction de la prévision à s’interroger sur l’impact sous-jacent de phénomènes plus structurels, touchant au fonctionnement des marchés et aux conditions de formation de leur équilibre, notamment sur le marché du travail.

        L’OFCE souligne la différence entre une France dynamique et une Allemagne et une Italie « empêtrées dans leurs problèmes structurels ». Selon l’OFCE, la France bénéficie plus fortement de l’assouplissement monétaire engagé en décembre 1998 et en avril 1999, car elle avait davantage souffert de la détérioration des conditions monétaires au cours de la décennie quatre-vingt-dix. Marquée par les dévaluations compétitives de la livre sterling britannique et de la lire italienne en septembre 1992, ainsi que par le maintien de taux d’intérêt élevés dû au mode de financement de la réunification allemande, « la France a été contrainte à l’ajustement structurel plus tôt que ses deux principaux partenaires ».

        L’Allemagne souffre d’un problème de compétitivité, la surévaluation du mark au moment de l’entrée dans l’euro ne pouvant plus être corrigée aujourd’hui. En revanche, selon l’OFCE, la politique d’accompagnement de l’emploi conduite en France – notamment avec les emplois jeunes et la réduction de la durée du travail – a notablement amélioré les conditions macro-économiques d’ensemble. Par ailleurs, l’augmentation soutenue de la population active en France se distingue clairement des évolutions enregistrées à cet égard en Allemagne et peut expliquer une partie de l’écart actuel de croissance.

        Le Centre de prévision de L’Expansion valide dans ses grandes lignes la thèse du rattrapage français. « La France a été obligée de croître au-dessous de son potentiel de croissance pendant toute la décennie quatre-vingt-dix. La période actuelle voit un rattrapage bienvenu du déficit de croissance ». Cependant, le Centre de prévision de L’Expansion souligne que le potentiel de croissance de l’économie a pu être diminué du fait du sous-investissement provoqué par les années de croissance ralentie.

        In fine, la zone euro pourrait connaître, en 2000, une normalisation partielle de ses conditions générales de croissance. L’ajustement de la politique monétaire devrait alors conduire à une augmentation des taux directeurs de la Banque centrale européenne. Une augmentation des taux directeurs de 50 à 75 points de base est envisageable.

        · « La politique de la Banque centrale européenne au regard de la croissance est assez claire » estime l’OFCE. L’évaluation du risque inflationniste est, cependant, conditionnée à une appréciation fiable du taux de chômage d’équilibre. Or, justement, souligne l’AFEDE, la Banque centrale européenne souhaite que l’amélioration de la conjoncture et le retour de la croissance accélèrent l’ajustement structurel des finances publiques, mais, surtout, améliorent le fonctionnement du marché du travail et réduisent les rigidités qui empêchent un bon fonctionnement de ce marché.

        Alors que la Banque centrale européenne (BCE) recherche la neutralité, c’est la mesure même de cette neutralité qui peut être brouillée par les modifications structurelles à venir du marché du travail. Cependant, souligne l’AFEDE, les marchés financiers n’ont pas apprécié les propos du président de la BCE en juillet 1999, qu’ils ont interprété comme une réactivité excessive à la conjoncture. Il y a « un vrai problème de dialogue avec les marchés, mais aussi un véritable effort pour surmonter ces difficultés depuis le mois de septembre 1999 ».

        Or une bonne compréhension entre la BCE et le marché est essentielle si l’on veut une transmission efficace des impulsions de politique monétaire à l’ensemble de l’économie. La zone euro ne ressemble pas aux États-Unis : de l’autre côté de l’Atlantique, l’écrasement de la courbe des taux – qui est quasiment plate – provoque une bonne sensibilité des taux longs aux ajustements de taux directeurs de la Réserve fédérale.

        Par ailleurs, un certain doute subsiste encore sur le caractère achevé ou inachevé de la convergence entre les États membres de la zone euro. Le Crédit agricole estime, à cet égard, que la persistance d’un différentiel de conjoncture entre les trois principales économies de la zone (l’Allemagne, la France et l’Italie) est « la conséquence directe et amplifiée de l’introduction de l’euro ». En effet, une politique monétaire fondée sur une analyse de la situation moyenne de la zone a nécessairement un impact accélérateur sur les économies les plus dynamiques – puisque les conditions monétaires ne sont pas assez restrictives, pour celles-ci – et un impact dépressif sur les économies les moins avancées dans le cycle.

        Les seules forces de rappel sont, selon le Crédit agricole, les tensions sur le marché du travail ou l’apparition de crises bancaires. Sur le premier point, il semble que seule l’Irlande soit actuellement confrontée à de véritables tensions. D’ailleurs, l’influence stabilisatrice des tensions sur le marché du travail doit obéir à certains délais sur l’on ne connaît pas très bien, pour l’heure. L’apparition de crises bancaires nécessiterait la combinaison de nombreux facteurs défavorables, mais le Crédit agricole remarque l’augmentation sensible du crédit dans certains pays (25 à 30% parfois) – sans pour autant que ces pays aient été mentionnés explicitement lors de la réunion du groupe technique.

        La vision de l’union monétaire développée par le Crédit agricole s’oppose à celle de la direction de la prévision. Pour le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « la politique monétaire doit contribuer à la resynchronisation des conjonctures ». Dans le scénario développé pour 1999 et 2000, cette resynchronisation s’effectue dans le cadre d’une appréciation prudente des perspectives macro-économiques, pour l’Allemagne comme pour la France.

b) L’économie française en 2000 : une croissance équilibrée
assise sur des fondamentaux solides

        En septembre 1998, le colloque des conjoncturistes jugeait la direction de la prévision trop optimiste pour les perspectives françaises en 1999. En septembre 1999, la situation est inversée et certains, comme la Société générale, n’hésitent pas à demander si le scénario de la direction n’est pas « trop prudent ». Avec un taux de croissance du PIB évalué à 3% en moyenne, les instituts de conjoncture comme les banques et institutions financières se détachent quelque peu du chiffre de 2,8% retenu comme valeur centrale par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, qui constitue en fait le milieu de la fourchette officielle de prévision, fixée à l’intervalle 2,6% – 3%.

        Les membres du panel se partagent assez nettement entre les optimistes – qui envisagent des taux de croissance supérieurs à 3% – et les sereins, qui se situent à l’intérieur de la fourchette officielle. Si Paribas se montre le plus circonspect, avec un taux de croissance limité à 2,6% en 2000, JP Morgan étonne avec un taux « record » de 3,6%, suivi de près par l’OFCE qui juge que le PIB français augmentera d’environ 3,5% l’an prochain.

        En fait, les déterminants de la croissance français n’ont pas suscité de débats très nourris au sein du groupe technique. Votre Rapporteur général ne sait s’il faut y voir la conséquence d’un accord largement partagé sur les contributions respectives des différents secteurs à l’économie nationale ou, au contraire, la marque d’une perplexité génératrice de retenue.

        Il est vrai que les scénarios proposés par les différents membres du panel s’écartent parfois sensiblement. En matière d’emploi, par exemple, il est clair que des différences d’appréciation importantes séparent l’OFCE du BIPE ou de la direction de la prévision :

        – l’OFCE prévoit une accélération vigoureuse de l’emploi total (+ 1,4% en 1999 et + 1,8% en 2000) et de l’emploi salarié (+ 1,8% en 1999 et + 2,1% en 2000). En revanche, aucune évaluation n’est faite de l’évolution du pouvoir d’achat de la masse salariale comme du pouvoir d’achat du revenu disponible brut des ménages. Il aurait pourtant été intéressant de pouvoir « boucler » les prévisions relatives à l’emploi avec le taux de croissance de la consommation des ménages et de l’investissement des ménages, qui sont respectivement égal et inférieur aux évaluations de la direction de la prévision ;

        – le BIPE envisage le maintien à un niveau modéré du taux de croissance de l’emploi total (+ 0,9% en 1999 comme en 2000). La légère diminution du pouvoir d’achat de la masse salariale comme du pouvoir d’achat du revenu disponible brut des ménages explique peut-être la progression très légère du taux de croissance de la consommation des ménages, qui passerait de 2,5% en 1999 à 2,6% en 2000 ;

        – la direction de la prévision est également prudente en matière d’emploi total, qu’elle juge cependant dynamique, son taux de croissance s’établissant à 1,5% en 1999 comme en 2000. Dans ce contexte, la stabilité du pouvoir d’achat du revenu disponible brut des ménages explique alors, peut-être, l’accélération des dépenses de consommation, qui passeraient de 2,4% en 1999 à 2,7% en 2000.

        Les facteurs d’évolution de la principale composante de la demande intérieure restent donc quelque peu obscurs à l’issue de la réunion du groupe technique. Tout au plus, certains participants se sont-ils interrogés sur la vigueur probable de l’investissement des entreprises et des ménages. Pour ces derniers, la BNP souligne que les évaluations relatives à 1999 reposent quasiment aujourd’hui sur de « l’acquis » et que la stabilité des délivrances de permis de construire comme les délais de construction permettent de cadrer dès aujourd’hui avec une faible marge d’erreur les prévisions sur l’investissement des ménages en logement en 2000.

        Pour autant, la Société générale s’est interrogée sur l’intégration dans le scénario officiel des 19 milliards de francs d’allégement de TVA sur les travaux de rénovation, proposés dans le présent projet de loi de finances. La direction de la prévision a précisé que ces 19 milliards de francs avaient été répartis à hauteur des deux tiers sur la formation brute de capital fixe des ménages et à hauteur d’un tiers sur la consommation des ménages. 10 000 emplois seraient créés du fait de la mesure en 2000, sous réserve, souligne l’INSEE, d’une élasticité favorable de la demande au prix des prestations. En effet, rappelle l’INSEE, le bâtiment est aujourd’hui le seul secteur où sont perceptibles des tensions sur les capacités de production. Il subsiste donc un risque que l’effet positif de la mesure de baisse de la TVA soit absorbé par des réajustements de prix de la part des professionnels.

        Les tensions sur les capacités de production ne sont certainement pas, selon l’INSEE, la raison principale du dynamisme relatif de l’investissement envisagé pour 2000. En effet, le taux d’utilisation des capacités de production est, globalement, supérieur à sa moyenne de long terme à l’heure actuelle, mais il n’apparaît pas de réel goulot d’étranglement dans l’industrie. Les industriels ont intériorisé, semble-t-il, la thèse du « trou d’air » développée au printemps dernier par le Gouvernement, et n’ont pas ralenti de façon significative leurs programmes d’investissement.

        Dans ces conditions, le phénomène classique de l’« accélérateur d’investissement » peut jouer à la marge, mais, remarque le Centre de prévision de L’Expansion, les deux motivations essentielles de l’investissement aujourd’hui sont peut-être plutôt l’intégration des nouvelles technologies au sein de l’appareil de production, d’une part, et l’amélioration de la productivité du travail nécessitée par l’introduction des « 35 heures ». Ainsi s’explique la prévision particulièrement élevée pour la croissance de l’investissement des entreprises, qui s’établit à 8,8% en 2000, à comparer à 5% pour la direction de la prévision (après 6% en 1999).

        Au demeurant, la direction de la prévision estime que sa prévision d’investissement est très prudente, fondée sur l’absence de tensions dans l’appareil de production et l’augmentation de la productivité du capital depuis 1993. L’OFCE affirme, cependant, que la productivité du capital est un concept aux implications complexes et que, par exemple, il paraît difficile d’extrapoler pour les années à venir une poursuite de l’augmentation de la durée d’utilisation du capital semblable à celle observée ces dernières années, qui a ramené cet indicateur au niveau enregistré en 1973.

        Les budgets économiques prévoient une diminution sensible du besoin de financement des administrations publiques, qui reviendrait de – 2,2% en 1999 à – 1,8% en 2000. Hormis Morgan Stanley, qui prévoit un besoin de financement égal à 2% du PIB en 2000, les prévisions de tous les membres du panel s’accordent, à 0,1 point près, avec celles de la direction de la prévision. Cette harmonie peu fréquente relativise les écarts qui peuvent émailler, par ailleurs, les scénarios d’ensemble développés par les membres du panel. Elle conforte votre Rapporteur général dans la confiance qu’il accorde au cadrage macro-économique associé par le Gouvernement au projet de loi de finances pour 2000.

        EXTRAITS DES SCÉNARIOS MACRO-ÉCONOMIQUES PRÉSENTÉS PAR LES PRINCIPAUX ORGANISMES DE PRÉVISION

        (septembre 1999)

       

      Budgets éco.

       

      BIPE

       

      CDC

       

      COE

       

      GAMA

       

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      A.- Environnement international

                                         

        Prix du pétrole (dollars par baril)

      16,5

      18,0

      14,9

      16,3

      17,1

      20,4

      18,0

      21,0

      17,5

      16,9

      18,0

      18,2

      21,0

      25,0

      20,0

      25,0

      20,0

        Taux à 3 mois aux États-Unis (%)

      5,01

      5,13

      5,30

      5,45

      5,30

      6,40

      4,80

      5,40

      5,20

      5,70

      5,80

      5,80

      5,00

      5,20

        Croissance du PIB aux États-Unis (a)

      3,8

      2,1

      3,3

      2,2

      3,9

      2,1

      4,1

      2,8

      3,8

      2,7

      3,7

      2,6

      3,8

      2,5

      4,0

      3,0

      3,9

      3,0

        Croissance du PIB au Japon (a)

      1,0

      0,1

      -1,0

      1,0

      0,6

      -0,8

      1,0

      1,4

      0,8

      0,4

      0,9

      0,2

      1,0

      1,2

      0,8

      0,8

      1,0

      0,5

        Cours de change euro/dollar

      1,07

      1,06

      1,09

      1,20

      1,06

      1,12

      1,07

      1,06

      1,08

      1,12

      1,07

      1,09

      1,05

      1,15

      1,06

      1,15

        Demande mondiale à la France (a)

      3,0

      5,7

      3,9

      6,6

      4,4

      6,2

      3,6

      8,9

      2,0

      8,5

      B.- Zone euro

                                         

        Taux à 3 mois en zone euro (%)

      2,72

      2,90

      2,80

      3,05

      2,80

      2,90

      2,80

      2,80

      2,80

      3,30

      2,65

      3,25

      2,70

      3,20

        Indice des prix à la consommation (a)

      1,1

      1,6

      1,2

      1,8

      0,9

      1,4

      1,1

      1,3

      1,0

      1,5

      1,1

      1,6

      1,0

      1,3

        Croissance du PIB en zone euro (a)

      2,0

      2,7

      1,9

      2,9

      2,1

      2,5

      2,0

      2,8

      1,9

      2,7

      2,1

      3,0

      1,9

      2,7

      2,2

      3,0

        Croissance du PIB en RFA (a)

      1,3

      2,4

      1,7

      2,9

      1,5

      2,4

      1,3

      2,7

      1,5

      2,6

      1,3

      2,7

      1,3

      2,8

      1,2

      2,5

      1,6

      2,6

      C.- Équilibre des biens et services (a)

                                         

        Croissance du PIB en France

      2,3

      2,8

      2,3

      3,0

      2,4

      2,7

      2,4

      3,0

      2,3

      2,3

      2,8

      2,6

      3,5

      2,4

      2,8

      2,5

      3,0

        Consommation des ménages

      2,4

      2,7

      2,5

      2,6

      2,4

      2,5

      2,4

      2,9

      2,4

      2,2

      2,4

      2,5

      2,7

      2,4

      2,4

      2,5

      2,6

        Investissement des entreprises

      6,0

      5,0

      5,3

      6,9

      5,8

      4,9

      5,8

      6,0

      5,4

      6,0

      5,4

      6,1

      7,7

      5,5

      4,5

      6,9

      8,8

        Investissement des ménages

      7,7

      3,4

      5,9

      3,0

      7,5

      2,8

      7,4

      2,1

      7,9

      4,4

      7,4

      2,3

      7,0

      5,0

      8,1

      5,0

        Importations

      2,1

      4,9

      4,9

      6,2

      2,0

      4,3

      2,1

      6,2

      1,9

      2,2

      5,5

      2,7

      7,4

      2,6

      6,0

      2,8

      7,5

        Exportations

      0,7

      4,7

      3,8

      6,0

      1,1

      5,7

      1,5

      6,3

      2,5

      1,3

      6,2

      1,7

      7,6

      2,2

      6,5

      2,0

      9,0

        Variation des stocks (b)

      –0,2

      0,2

      –0,3

      0,0

      –0,1

      –0,2

      –0,1

      0,1

      –0,4

      –0,1

      0,0

      0,0

      0,3

      –0,3

      0,0

      –0,2

      0,0

      D.- Prix, salaires, emploi (a)

                                         

        Emploi salarié

      1,5

      1,7

      1,5

      1,6

      1,7

      1,8

      1,8

      2,1

      1,8

      2,1

      1,8

      2,1

      2,0

      2,2

        Emploi total

      1,5

      1,5

      0,9

      0,9

      1,4

      1,6

      1,5

      1,3

      1,5

      1,5

      1,4

      1,8

      1,5

      1,6

        Indice des prix à la consommation

      0,6

      1,0

      0,9

      1,3

      0,6

      0,9

      0,6

      1,2

      0,5

      0,5

      1,0

      0,9

      1,1

      0,5

      0,9

      0,5

      0,8

        Pouvoir d'achat du RDB (c)

      2,6

      2,6

      2,1

      2,0

      2,8

      2,5

      3,5

      2,6

      2,6

      2,3

      2,3

      2,2

      2,4

      2,6

      E.- Comptes d'agents

                                         

        Taux d'épargne ménages (%)

      15,7

      15,6

      15,2

      15,0

      16,2

      16,1

      16,4

      16,2

      16,2

      16,1

      15,6

      15,2

      15,5

      15,3

      15,4

      15,5

        Taux de marge des entreprises (%)

      32,1

      32,1

      32,1

      32,4

      31,8

      31,6

      31,8

      31,7

      39,6

      39,4

      32,3

      32,5

        Capacité de financement des administrations (d)

      –2,2

      –1,8

      –2,3

      –1,7

      –2,2

      –1,9

      –2,2

      –1,7

      –2,2

      –1,8

      –2,2

      –1,8

      –2,3

      –1,9

      –2,3

      –1,8

        Capacité de financement de la Nation (d)

      1,6

      1,6

      2,6

      2,5

      1,3

      1,2

      1,7

      1,7

      2,3

      2,4

      (a) Taux de croissance annuelle, en %. (c) RDB : revenu disponible brut des ménages. Taux de croissance, en %.

      (b) Contribution à la croissance du PIB, en point de PIB. (d) En % du PIB.

      B.I.P.E. : Bureau d’informations et de prévisions économiques. REXECODE : Centre de recherches pour l’expansion de l’économie et le développement des entreprises.

      C.D.C : Caisse des dépôts et consignations. G.A.M.A. : Groupe d’analyse macro-économique appliquée (CNRS et Université de Paris-Nanterre).

      O.F.C.E. : Observatoire français des conjonctures économiques. C.O.E. : Centre d’observation économique (Chambre de commerce et d’industrie de Paris).

      A.F.E.D.E : Association française des économistes d’entreprises. Expansion : Centre de prévision de L’Expansion

        EXTRAITS DES SCÉNARIOS MACRO-ÉCONOMIQUES PRÉSENTÉS PAR LES PRINCIPALES INSTITUTIONS FINANCIÈRES

        (septembre 1999)

       

      Budgets économiques

       

      Société générale

       

      BNP

       

      Crédit Lyonnais

       

      Crédit Agricole

      JP MorganMorgan StanleyGoldman Sachs

       

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      1999

      2000

      A.- Environnement international

                                         

        Prix du pétrole (dollars par baril)

      16,5

      18,0

      18,0

      19,0

      25,0

      20,0

      24,0

      30,0

      19,2

      20,5

      17,0

      20,0

      16,1

      18,6

      20,0

      20,0

        Taux à 3 mois aux États-Unis (%)

      5,20

      5,70

      5,30

      5,80

      5,80

      5,90

      5,20

      5,80

      5,30

      6,00

      5,30

      5,90

      5,70

      6,10

      5,80

      6,20

        Croissance du PIB aux États-Unis (a)

      3,8

      2,1

      3,9

      2,7

      3,8

      2,7

      3,9

      2,8

      4,0

      3,1

      3,8

      3,1

      4,0

      3,3

      3,9

      2,6

      3,7

      2,5

        Croissance du PIB au Japon (a)

      1,0

      0,1

      0,9

      0,2

      1,0

      1,0

      0,8

      0,8

      1,0

      1,5

      1,3

      0,4

      0,6

      -1,2

      0,6

      0,8

        Cours de change euro/dollar

      1,07

      1,06

      1,07

      1,14

      1,07

      1,17

      1,05

      1,16

      1,07

      1,13

      1,08

      1,09

      1,09

      1,14

      1,09

      1,22

      1,09

      1,20

        Demande mondiale à la France (a)

      3,0

      5,7

      4,4

      6,1

      3,9

      5,6

      2,9

      5,5

      2,0

      6,5

      4,0

      6,5

      B.- Zone euro

                                         

        Taux à 3 mois en zone euro (%)

      2,80

      3,50

      2,70

      3,20

      2,65

      3,25

      2,80

      3,05

      2,90

      3,10

      2,90

      3,30

      2,70

      3,20

      2,80

      3,50

        Indice des prix à la consommation (a)

      1,1

      1,6

      1,1

      1,5

      1,1

      1,5

      1,1

      1,6

      1,1

      1,4

      1,1

      1,1

      1,1

      1,2

      1,1

      1,5

        Croissance du PIB en zone euro (a)

      2,0

      2,7

      2,0

      2,9

      2,1

      2,8

      1,9

      2,7

      1,9

      2,7

      2,0

      3,6

      2,1

      3,1

      2,2

      2,7

      2,0

      3,0

        Croissance du PIB en RFA (a)

      1,3

      2,4

      1,2

      2,7

      1,6

      2,4

      1,1

      2,5

      1,3

      2,6

      1,1

      2,9

      1,4

      2,8

      1,4

      3,0

      C.- Équilibre des biens et services (a)

                                         

        Croissance du PIB en France

      2,3

      2,8

      2,4

      3,3

      2,4

      2,9

      2,3

      2,7

      2,3

      2,7

      2,6

      3,6

      2,4

      3,0

      2,4

      2,8

      2,3

      2,6

        Consommation des ménages

      2,4

      2,7

      2,4

      2,9

      2,3

      2,8

      2,2

      2,5

      2,4

      2,4

      2,6

      2,9

      2,8

      2,6

      2,6

      3,2

      2,7

      2,4

        Investissement des entreprises

      6,0

      5,0

      6,1

      6,8

      5,7

      5,5

      6,2

      5,0

      6,4

      4,9

      6,1

      5,8

      5,9

      5,8

      6,5

      5,1

      5,0

      4,5

        Investissement des ménages

      7,7

      3,4

      7,9

      6,4

      7,3

      3,1

      8,0

      4,8

      2,5

      1,7

      8,1

      5,4

      5,4

      3,3

      8,0

      6,0

      7,0

      4,0

        Importations

      2,1

      4,9

      2,4

      7,0

      2,2

      6,0

      2,6

      6,0

      2,4

      5,9

      2,1

      7,0

      2,7

      5,7

      2,2

      6,0

      4,5

      6,0

        Exportations

      0,7

      4,7

      1,3

      6,5

      1,7

      6,2

      1,9

      6,5

      0,9

      6,2

      1,8

      7,6

      1,3

      5,6

      0,9

      5,5

      3,0

      6,5

        Variation des stocks (b)

      –0,2

      0,2

      –0,1

      0,2

      –0,2

      0,1

      –0,2

      –0,1

      0,0

      0,2

      –0,2

      0,6

      –0,2

      0,3

      –0,1

      –0,1

      –0,1

      0,1

      D.- Prix, salaires, emploi (a)

                                         

        Emploi salarié

      1,5

      1,7

      1,9

      2,2

      2,1

      1,9

      1,6

      2,0

      1,8

      1,7

      1,9

      2,5

      1,4

      2,2

      1,5

      1,7

        Emploi total

      1,5

      1,5

      1,4

      1,7

      1,8

      1,7

      1,3

      1,6

      1,7

      1,0

      1,5

      2,0

      1,5

      1,7

      1,4

      1,5

        Indice des prix à la consommation

      0,6

      1,0

      0,6

      1,0

      0,6

      1,0

      0,6

      1,0

      0,6

      0,8

      0,6

      1,1

      0,5

      0,8

      0,5

      0,8

      0,5

      1,0

        Pouvoir d'achat du RDB (c)

      2,6

      2,6

      2,5

      2,6

      2,5

      2,4

      2,2

      2,3

      2,4

      2,4

      2,4

      2,7

      2,4

      2,7

      2,6

      2,8

      2,4

      2,1

      E.- Comptes d'agents

                                         

        Taux d'épargne ménages (%)

      15,7

      15,6

      15,9

      15,6

      15,7

      15,4

      15,6

      15,4

      15,3

      15,1

      14,2

      14,4

      16,0

      15,7

      15,3

      15,1

        Taux de marge des entreprises (%)

      32,1

      32,1

      31,8

      32,0

      32,0

      32,0

      32,5

      32,9

      32,1

      32,6

      32,2

      32,4

        Capacité de financement des administrations (d)

      –2,2

      –1,8

      –2,2

      –1,7

      –2,2

      –1,8

      –2,2

      –1,8

      -2,2

      -1,5

      -2,3

      -2,0

      -2,0

      -1,7

      -2,2

      -1,8

        Capacité de financement de la Nation (d)

      1,6

      1,6

      1,5

      1,3

      2,5

      2,4

      2,4

      2,3

      2,4

      2,2

      2,7

      2,5

      1,8

      1,6

      2,3

      2,4

      (a) Taux de croissance annuelle, en %.

      (b) Contribution à la croissance du PIB, en point de PIB.

      (c) RDB : revenu disponible brut des ménages. Taux de croissance, en %.

      (d) En % du PIB.

CHAPITRE II

UNE ÉCONOMIE PORTÉE PAR LE CERCLE VERTUEUX
EMPLOI-REVENU-CONSOMMATION

        Au-delà des performances enregistrées en matière de croissance, les données relatives à l’emploi– avec les créations d’emplois et l’amorce, enfin, d’une résorption du chômage – concrétisent pleinement la notion de croissance solidaire qui est au cœur de la politique mise en œuvre depuis la mi-1997.

        Le climat de confiance et la croissance des revenus qui en résultent alimentent la croissance, enclenchant un cercle vertueux qui ne doit cependant pas conduire à oublier la nécessité d’une action soutenue pour réduire les déséquilibres et les inégalités qui demeurent dans la société française.

A.- LA POLITIQUE DE L’EMPLOI, UN ADJUVANT PUISSANT AU DYNAMISME DU MARCHÉ DU TRAVAIL

        Dans son rapport pour 1998, la Banque centrale européenne souligne que : « l’ampleur du chômage et la faiblesse de l’emploi constituent les principaux défis auxquels est actuellement confrontée l’Union européenne ». Ce défi, il appartient d’abord aux gouvernements de le relever et tous ont fait de la lutte contre le chômage la priorité de leur action. Mais tous n’ont pas réussi à traduire leurs intentions en résultats tangibles. Ce fut naguère le cas en France, où la relative amélioration de l’emploi que certains ont pu obtenir n’a pas été suffisante pour entamer le sentiment diffus d’une situation qui allait s’aggravant – bref d’une certaine impuissance à répondre aux inquiétudes des Français.

        Or, la stratégie ambitieuse suivie par le Gouvernement et sa majorité – une croissance plus forte, une croissance plus riche en emplois, une croissance qui profite à tous – gagne en crédibilité à mesure que les résultats s’ajoutent les uns aux autres. Le tableau suivant en apporte la démonstration.

      BILAN DES ÉVOLUTIONS DE L’EMPLOI ET DU CHÔMAGE AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES

      Glissement annuel en milliers - Brut

      Glissement semestriel en milliers - CVS

       

      1995

      1996

      1997

      1998

      1995

      1996

      1997

      1998

               

      S1

      S2

      S1

      S2

      S1

      S2

      S1

      S2

      (1) Variation de l’emploi

      141

      - 21

      197

      356

      101

      38

      - 23

      4

      56

      154

      188

      161

      (2) Variation des DEFM

        (cat 1+6) corrigée(a)


      - 19


      165


      78


      - 110


      - 83


      64


      99


      66


      93


      - 16


      - 52


      - 58

      (3) Variation de la populat. active (b) = (1) + (2)


      122


      144


      275


      246


      17


      101


      76


      70


      149


      139


      136


      103

      (4) Variation des ressources

        en main d’œuvre (c)


      156


      174


      166


      163


      78


      78


      87


      87


      83


      83


      82


      82

      (5) Impact des mesures de politique de retrait d’activité sur les ressources en main d’œuvre



      66



      - 32



      14



      21



      33



      31



      - 24



      - 9



      18



      - 6



      26



      - 5

      (3) - [(4) + (5)] Ecart (d)

      - 100

      2

      95

      61

      - 93

      - 8

      14

      - 8

      48

      62

      28

      26

      DEFM = demandes d’emploi en fin de mois.

      (a) En 1995, l’évolution du chômage DEFM est corrigée de l’effet de marche (de l’ordre de 20.000) entraîné par la mise en place d’un nouveau document d’actualisation de la situation des demandeurs d’emploi en juin 1995.

      (b) Il ne s’agit pas ici, en toute rigueur, de la population active, mais d’un indicateur calculé à partir des évolutions de l’emploi et des DEFM.

      (c) Ces variations sont calculées à partir de l’évolution tendancielle de la population active (estimation INSEE/DARES).

      (d) Cet écart peut s’expliquer par l’imprécision des estimations et par d’éventuels effets de flexion conjoncturelle des taux d’activité.

      Source : MES – DARES.

        Il ressort de ce tableau qu’en termes d’emploi et de chômage, la période mi 1995-mi 1997 correspond à une détérioration de la situation, à un « creux de la courbe ». En termes de variation de l’emploi, la diminution des créations d’emplois au deuxième semestre de 1995 par rapport au premier semestre de la même année a été suivie d’une diminution nette au premier semestre 1996 et d’une stagnation au deuxième semestre de 1996. La remontée du premier semestre de 1997 ne correspond qu’à la moitié du niveau du premier semestre 1995. En termes de chômage, à une diminution au premier semestre de 1995, ont succédé quatre semestres successifs de hausse.

        Par contraste, depuis la mi-1997, l’emploi augmente fortement (trois fois plus en moyenne chaque semestre par rapport au premier semestre de 1997) et le chômage diminue, ces résultats ayant, de surcroît, été obtenus alors que la population active était fortement croissante par rapport au premier semestre de 1997.

        L’emploi s’améliore. Le chômage recule à un rythme inconnu depuis longtemps. L’actuel gouvernement réussit donc là où le précédent a échoué. Si certains soulignent à l’envi la fragilité des résultats obtenus depuis 1997, l’échec de 1995-1996 est, lui, avéré. Les Français ne s’y trompent d’ailleurs pas. Leurs anticipations en matière de chômage, telles qu’elles sont suivies par la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère de l’emploi et de la solidarité (DARES), témoignent, au début de 1999, d’une sensible amélioration par rapport au début de 1997. En janvier 1997, le pessimisme l’emportait : 74 % des personnes interrogées estimaient que le nombre de chômeurs allaient augmenter pendant plusieurs années. Ce sentiment d’une détérioration probable de l’emploi s’était ainsi accru de 13 points entre 1995 et 1997. En janvier 1999, en revanche, à peine un Français sur deux considérait encore que le chômage allait augmenter pendant plusieurs années. Ce résultat correspond au niveau le plus faible observé depuis que l’enquête sur les attitudes des Français à l’égard du chômage existe (1985).

1.- La politique de l’emploi : aspects quantitatifs et qualitatifs

        Si tout gouvernement fait de l’emploi sa priorité, c’est avant tout au contenu concret donné à cette affirmation générale qu’il convient de s’attacher.

a) L’objectif du plein emploi

        Quel sens donner à l’objectif de plein emploi ?

        Une première approche concerne le niveau global du chômage. Une observatrice attentive des évolutions sociales a ainsi pu souligner combien le « verdict des chiffres du chômage » avait pu influencer l’élaboration des politiques de l’emploi depuis le milieu des années 1970 (). L’objectif quantitatif de la politique de l’emploi constitue bien sûr une donnée essentielle. De ce point de vue, diviser par deux un taux de chômage à deux chiffres constitue un objectif ambitieux, qui, pour être atteint, suppose de mobiliser d’importants moyens au service de la politique de l’emploi. Cinq pays de l’Union européenne ont un taux de chômage inférieur à 5% (Danemark, Portugal, Autriche, Pays-Bas, Luxembourg). On peut d’abord y trouver des raisons d’entreprendre, car ce qui a été réussi ailleurs peut l’être ici.

        Mais se fixer un objectif des 5% n’épuise pas la question, qui se pose en termes de souffrance sociale. La politique de l’emploi comporte aussi une importante dimension « qualitative ». Un taux de chômage ramené à 5% de la population active n’a pas la même signification selon qu’il correspond, pour l’essentiel, à des situations provisoires ou qu’il s’agit, pour une part importante, de situations de chômage de longue durée, c’est-à-dire engageant une frange de la population dans un processus d’exclusion sociale.

        De ce point de vue, l’évolution de la structure du chômage en France, telle qu’elle ressort du tableau suivant, peut aider à fixer des repères.

      ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DU CHÔMAGE

      (en %)

       

      1968

      1978

      1987

      1997

      Ancienneté moyenne de chômage (en mois)

      8,8

      10,4

      16,6

      15

      Proportion des chômeurs de longue durée (plus d’un an) dans le chômage total


      23,4


      28


      45,5


      38,9

      Taux de chômage par classe d’âge :

      – 15 – 24 ans

      – 25 – 49 ans

      – plus de 49 ans

      5,5

      1,7

      2

      10,6

      3,6

      3,5

      22

      8,5

      7,3

      28,1

      11,5

      8,5

      Taux de chômage par groupe socioprofessionnel :

      – cadres supérieurs

      – professions intermédiaires

      – employés

      – ouvriers

      0,6

      0,9

      1,8

      2,1

      2

      3

      5,7

      5,5

      2,9

      5,1

      12,4

      14,8

      5,1

      7

      14,4

      15,8

      Taux de chômage :

      – hommes

      – femmes

      – ensemble

      1,7

      4

      2,5

      3,5

      7,1

      4,9

      8,4

      13,3

      10,5

      10,8

      14,2

      12,3

      Source : Données INSEE.

        Ce tableau montre que, si l’on considère la situation prévalant avant le milieu des années 1970, rétrospectivement perçue, par l’opinion courante, comme l’époque du plein emploi, il faut lutter à la fois contre une aggravation du risque de chômage et contre l’existence d’inégalités face au à ce risque, déjà présentes à l’époque, que l’aggravation du chômage a elle-même accentuées.

        La durée moyenne du chômage serait à diviser par deux, la proportion des chômeurs de longue durée dans le chômage total à réduire de deux tiers. Le chômage des jeunes - dont il faut prendre conscience qu’il exprime le taux de chômage des jeunes actifs (rapport du total des jeunes actifs sur le total des jeunes ayant un emploi ou au chômage), notion distincte de celle de la part de jeunes de 15 à 24 ans au chômage par rapport à l’ensemble des jeunes de 15 à 24 ans qui est, elle, de l’ordre de 8% - indique que la probabilité de devenir chômeur est plus élevée pour les jeunes. Les inégalités devant le chômage tenant à la catégorie socioprofessionnelle se sont aussi accentuées : la différence des taux de chômage entre la catégorie des cadres supérieurs et celle des ouvriers est passée de 1,5 point en 1968 à 10,7 points en 1997. On peut cependant relever que le mouvement de réduction des inégalités entre les hommes et les femmes s’est poursuivi, malgré un contexte de dégradation de l’emploi (de plus du double de celui des hommes en 1968, le taux de chômage des femmes en représente moins du tiers en 1997).

b) Quelle stratégie pour l’emploi ?

        Si la comparaison des taux de chômage globaux ne peut donc être faite indépendamment de l’analyse du contenu des politiques de l’emploi, cela vaut aussi pour les données de l’OCDE qui sont présentées à l’appui de la stratégie pour l’emploi, préconisée par cette organisation depuis 1994 et qui, selon ses termes mêmes « contient un vaste ensemble équilibré de mesures visant à renforcer la croissance de l’emploi, à réduire le chômage et à accroître la prospérité ».

        L’encadré suivant, établi par l’OCDE, récapitule les principaux axes de la stratégie ainsi prônée.

      La stratégie de l’OCDE pour l’emploi

        1. Élaborer une politique macro-économique qui favorise la croissance et qui, conjuguée à des politiques structurelles appropriées, la rende durable, c’est-à-dire non inflationniste.

        2. Améliorer le cadre dans lequel s’inscrivent la création et la diffusion du savoir-faire technologique.

        3. Accroître la flexibilité du temps de travail (aussi bien à court terme que sur toute la durée de la vie) dans le cadre de contrats conclus de gré à gré entre travailleurs et employeurs.

        4. Créer un climat favorable à l’entreprise en éliminant les obstacles et les entraves à la création et au développement des entreprises.

        5. Accroître la flexibilité des coûts salariaux et de main-d’œuvre en supprimant les contraintes qui empêchent les salaires de refléter les conditions locales et le niveau de qualification de chacun, en particulier des jeunes travailleurs.

        6. Revoir les dispositions relatives à la sécurité de l’emploi qui freinent l’expansion de l’emploi dans le secteur privé.

        7. Mettre davantage l’accent sur les politiques actives du marché du travail et les rendre plus efficaces.

        8. Améliorer les qualifications et les compétences de la main d’œuvre en modifiant profondément les systèmes d’enseignement et de formation.

        9. Revoir les systèmes d’indemnisation du chômage et de prestations connexes – et leurs interactions avec le système fiscal – de sorte que les objectifs fondamentaux en matière d’équité de la collectivité soient remplis sans porter atteinte au bon fonctionnement du marché du travail.

        10. Développer la concurrence sur les marchés de produits de manière à réduire les tendances monopolistiques et à atténuer l’opposition entre travailleurs intégrés et exclus, tout en contribuant à rendre l’économie plus novatrice et plus dynamique.

        Source : OCDE, La mise en œuvre de la stratégie de l’OCDE pour l’emploi : Évaluation des performances et des politiques, 1999.

        Si l’on s’attachait à établir un tableau de concordance en droit du travail de certains objectifs formulés en termes économiques, le contenu de ce comparatif consisterait en un constat de décès du modèle du contrat de travail à durée indéterminée avec une carrière longue dans l’entreprise.

        La flexibilité en constitue le maître mot. Par exemple :

        – le point 3 sur flexibilité du temps de travail se traduirait par une remise en cause de la protection collective pour laisser le salarié négocier ses conditions de travail  dans une relation prétendument égale avec son employeur ;

        – le point 5 sur la flexibilité des coûts salariaux se traduirait par une remise en cause de la rémunération minimum ;

        – le point 9 sur la révision de l’indemnisation des chômeurs rappelle désagréablement cette vieille antienne qu’un filet de secours social entretient dans leurs défauts les « classes paresseuses ».

        Il ne s’agit pas de refuser à l’OCDE le droit de porter les jugements qu’elle estime appropriés : si cette organisation n’existait pas, tout État doté d’une économie moderne souhaiterait sa création pour disposer d’indicateurs lui permettant de se situer par rapport aux autres. On peut en effet raisonnablement douter qu’à long terme, une société, un État ou un groupement d’États comme l’Union européenne qui verrait ses performances relatives se dégrader puisse continuer à s’affirmer sur la scène politique ou économique mondiale. Mais il est tout aussi raisonnable de penser que, pour être pertinente, cette comparaison doit, aussi, englober des aspects traditionnellement qualifiés de sociaux.

        Dès lors qu’on dispose de ces indicateurs, trois attitudes sont possibles.

        La première consiste à informer. Mais il faut se garder, en ce domaine comme dans d’autres, de la prétendue neutralité des données d’évaluation. Les travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle que votre Commission des finances a conduits sur les aides à l’emploi ont mis en évidence combien la terminologie des « évaluateurs » était entrée dans le langage des décideurs politiques et influait sur leur façon de poser les problèmes ().

        La deuxième attitude consiste à prévoir. Elle traduit trop souvent une forme de déterminisme économique et politique. Il faut toutefois se méfier des évaluations à long terme. Si les chiffres du chômage des années 1960 peuvent nous faire rêver, certaines prédictions des experts d’alors pour les années que nous vivons, comme le souhait d’une « croissance zéro » pourraient, elles, nous faire sourire. Il n’en demeure pas moins qu’à court terme, les conséquences des choix immédiats de politique économique peuvent en être éclairés, car des erreurs de « pilotage » peuvent être à l’origine d’écarts de croissance qui, à la longue, ne peuvent qu’éroder la puissance économique et politique et l’équilibre social à long terme.

        La dernière attitude consiste à prescrire de suivre ou refuser certaines stratégies. Elle pose la question du rôle des décideurs politiques. Les choix économiques sont aussi des choix de société. Le rôle des décideurs politiques ne se réduit pas à « donner un habillage » aux expertises économiques. S’en tenir à ces dernières risquerait de conduire à un « découplage » de l’économique et du politique. Or, seule la légitimité de ce dernier lui permet d’organiser la conciliation d’impératifs contradictoires lorsqu’ils sont poussés à l’extrême et, par là, d’aménager les transitions nécessaires. A trop donner à penser que toute réforme peut se réaliser comme l’analyse l’économiste, c’est-à-dire « toutes choses égales par ailleurs », la capacité d’adaptation finit par s’éroder. Le précédent Gouvernement en a fait l’expérience.

c) Le modèle français n’ignore pas la flexibilité

        Il est indéniable que la politique de l’emploi a déjà considérablement évolué en France. Pour juger du rythme suffisant ou insuffisant de cette évolution, il importe de déterminer quel est le terme de comparaison par rapport auquel on va mesurer les résultats obtenus. La question qui se pose aujourd’hui est de savoir si ce terme de comparaison peut encore être recherché dans la situation proprement française « d’avant la crise ». En clair, le progrès social tel qu’on l’entendait alors est-il compatible avec la compétition économique d’aujourd’hui ?

        Dans son intervention aux « Entretiens de l’emploi » organisés par l’Agence Nationale pour l’Emploi (ANPE), les 30 et 31 mars 1999, le directeur de la DARES, M. Claude Seibel, a estimé qu’une spécificité française ressortait surtout de son modèle d’activité qui continuait à privilégier les travailleurs qualifiés et expérimentés, au détriment des jeunes débutants ou des salariés âgés. La France se situe parmi les pays où les taux d’activité juvénile sont les plus faibles de même que les taux d’activité des hommes de 55 ans à 64 ans. « Il s’agirait d’un système à la fois spontané, au niveau des comportements individuels et de la politique d’embauche des entreprises, et organisé par les pouvoirs publics, à travers les mesures concernant la formation initiale ou les processus de cessation d’activité » ().

        D’autres modèles de politique de l’emploi, comme le modèle britannique ou le modèle néerlandais, sont volontiers mis en avant, en particulier par l’OCDE. Il faut faire l’effort de les apprécier au-delà des résultats globaux. Devant les membres de la Mission d’évaluation et de contrôle de votre Commission des finances, le directeur de la prévision a, par exemple, fait remarquer que la prise en compte, pour le Royaume-Uni, d’un taux de chômage des couples, c’est-à-dire ceux au sein desquels personne ne travaille et ceux au sein desquels l’un seulement travaille, donne à conclure que ce pays enregistre le taux de chômage le plus élevé d’Europe (20%). Et lors des entretiens de l’emploi précités, le directeur de la DARES a souligné qu’une partie de la population active potentielle des Pays-Bas était considérée comme affectée de « handicaps sociaux » et donc exclue de la population active.

        ·  L’enrichissement de la croissance en emplois

        Une première évolution tient à l’enrichissement de la croissance en emplois.

      L’enrichissement de la croissance en emplois

          Dans les économies industrielles, la croissance est nécessaire à la création d’emplois. Il existe pour chaque pays un seuil de croissance à partir duquel les créations sont supérieures aux destructions d’emplois. Enrichir le contenu en emplois de la croissance consiste à abaisser ce seuil (a).

          Dans les économies « riches en emplois », les entreprises utilisent de manière plus équilibrée les facteurs de production disponibles, un recours accru à la ressource abondante – aujourd’hui le travail – allant de pair avec des processus de production plus économes en capital. Ainsi, l’enrichissement du contenu de la croissance en emplois correspond à une progression plus faible de la productivité par tête sans diminution de l’efficacité globale de l’économie.

          Un tel rééquilibrage ne s’opère pas à titre principal par une substitution du travail au capital existant, mais par une expansion des secteurs riches en main d’œuvre, notamment les services marchands (tourisme, services de proximité, technologie de l’information et de la communication…). C’est dans ces secteurs que le « déficit » de création d’emplois en Europe est le plus manifeste.

        (a) Cette évolution, qui se traduit toujours par un accroissement des effectifs, à croissance donnée, ne conduit pas à une augmentation du nombre d’heures travaillées lorsqu’elle est obtenue par un recours accru au temps partiel.

              Source : DARES-INSEE-Direction de la prévision, préparation de la conférence nationale sur l’emploi, les salaires et le temps de travail, Fiches de diagnostic, septembre 1997.

        Selon une étude de l’UNEDIC (), « dans les années 70, il fallait une augmentation d’au moins 2,6 % du PIB marchand pour qu’il y ait création nette d’emplois. Ce rythme est tombé à 2,2 % dans les années 80 et à 1,2 % depuis 1990. De même, à croissance donnée, ces créations nettes d’emplois sont beaucoup plus nombreuses qu’auparavant ».

        La même étude estime que l’enrichissement de la croissance en emplois est, sur la dernière décennie, expliqué pour 10% par la déformation sectorielle de l’économie, c’est-à-dire le développement des activités tertiaires, pour 40% par le développement du travail à temps partiel, pour 20 à 30% par le développement des emplois courts ou précaires et pour 20 à 30% par la politique d’allégement des charges sociales. Au total, « le fait que la croissance française soit plus riche en emplois repose en grande partie sur la montée en puissance du travail à temps partiel ».

        Le nombre des salariés travaillant à temps partiel a augmenté de plus de 1 million entre 1992 et 1997, un nombre important d’entre eux étant dans cette situation à défaut de pouvoir occuper un emploi à temps plein comme ils le souhaiteraient. En 1997, près de 40% des travailleurs à temps partiel déclaraient souhaiter travailler davantage, contre 30% en 1990. La France est ainsi, en Europe, le pays où la part de l’emploi à temps partiel contraint dans l’emploi total est la plus élevée, alors que le taux de travail à temps partiel y est plutôt proche de la moyenne.

        Les experts entendus par les membres de la Mission d’études et de contrôle de votre Commission des finances ont exprimé des divergences sur l’interprétation à donner du point de savoir ce qui avait été le facteur ayant incité à un tel développement. Ainsi, l’INSEE, la direction de la prévision et la DARES ont estimé qu’il était difficile de séparer dans l’accélération de ce développement, observée à partir de 1992, ce qui relèverait des mesures spécifiques d’abattement, des allégements de charges sur les bas salaires et des autres facteurs structurels et tendanciels. En revanche, les auteurs d’une étude réalisée pour l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques ont, pour leur part, souligné que dès que l’Etat a encouragé cette forme d’emploi, les créations se sont multipliées, appréciation proche de celle du Centre d’observation économique de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris qui relève d’ailleurs qu’en l’absence de nouvelles mesures, l’élasticité de l’emploi à la croissance pourrait de nouveau se rapprocher de ses valeurs antérieures, la mise en place des trente-cinq heures pouvant toutefois, à court terme, aller dans le sens d’un nouvel enrichissement en emplois de la croissance ().

        ·  Une flexibilité déjà pratiquée

        La flexibilité peut prendre diverses formes. L’un de ses principaux aspects consiste dans l’aménagement des horaires et des rythmes de travail des salariés. L’enquête sur les conditions de travail de 1998 témoigne d’une extension des contraintes d’horaires et de rythme de travail par rapport à ce que les mêmes enquêtes faisaient apparaître en 1984 et en 1991. En ce qui concerne les contraintes horaires, on peut relever une progression du travail dominical : la proportion des salariés ayant travaillé le dimanche de manière occasionnelle ou fréquente est ainsi passée de 18,5% en 1991 à 22% en 1998. De même, le travail de nuit a progressé, notamment chez les ouvrières, en liaison probablement avec la suppression de l’interdiction du travail de nuit des femmes imposée par la Cour de justice des Communautés européennes (). Sur les 800 000 femmes travaillant de nuit, de façon habituelle ou occasionnelle, en 1997, plus des trois cinquièmes exerçaient leur activité dans les métiers de la santé et de l’action sociale, dans les services aux particuliers et dans l’industrie. Enfin, la dispersion des horaires se renforce dans les métiers de la vente, tandis que le travail à temps partiel y a fortement augmenté (21% des employés de commerce en 1984, 29% en 1991 et 41% en 1998). La DARES souligne d’ailleurs que cela contribue presque mécaniquement à l’inégalité des conditions de travail entre les hommes et les femmes. En effet, « si les femmes travaillent moins souvent de nuit que les hommes, elles travaillent plus souvent le samedi ou le dimanche de façon régulière et sont plus nombreuses à ne pas bénéficier du repos de 48 heures consécutives. Tout ceci tient largement aux professions qu’elles exercent : employées des commerces ou des services aux particuliers, métiers de la santé, ouvrières non qualifiées de l’industrie agro-alimentaire ». En ce qui concerne les rythme de travail, de plus en plus de salariés ont des normes ou des délais à respecter ou doivent satisfaire une demande qui leur est présentée de manière immédiate : 23% des salariés se déclaraient dans cette situation en 1998 contre 16% en 1991.

        Une deuxième forme de flexibilité tient au recours à des emplois précaires. Selon des données de la DARES, de l’INSEE et de la direction de la prévision, la part des emplois temporaires non aidés a crû, entre 1985 et 1997, de 3,5% à 7,5% de l’emploi salarié total, cette part étant respectivement passée de 4% à 8% pour les hommes et de 3% à 7% pour les femmes. Par rapport au seul emploi salarié du secteur privé, cette part dépassait 10% en 1997 contre moins de 5% en 1985. Désormais, les entreprises utilisent ces emplois de façon habituelle pour adapter leur volume d’emploi aux variations de l’activité.

        La flexibilité est d’ailleurs largement imposée à l’entreprise de l’extérieur, par l’évolution des conditions de la demande : « la flexibilité du travail est ainsi, en quelque sorte, imposée au salarié par le consommateur » . Présentant les résultats de son enquête sur les conditions de travail de 1998, la DARES observe que si la pression de la demande demeure un déterminant fort des rythmes de travail des salariés du tertiaire, « c’est surtout dans l’industrie que la pression de la demande progresse. La prise en compte de la demande des clients dès le stade de la conception des produits, le raccourcissement des séries et des délais de production se traduisent par la diffusion des impératifs liés à la demande extérieure en amont des processus de production » ().

        Selon le terme de comparaison que l’on adopte - soit les conditions générales d’emploi qui prévalaient avant les chocs pétroliers, soit le niveau de chômage postérieurs à ces chocs - ces formes de flexibilité peuvent être considérées, dans le premier cas, comme l’indice d’un affaiblissement de la cohésion sociale, s’agissant de l’affaiblissement du modèle de l’emploi à temps complet « à vie » dans la même entreprise, dans le second cas, comme l’indice de nouvelles formes de régulation : l’apparition du chômage de masse ne pouvant que conduire à développer, aux marges de l’emploi, des formes précaires d’embauche jouant le rôle d’amortisseurs qui permettent d’éviter une détérioration du chômage.

        Cette vision est celle qui a été consacrée par ce que l’on a appelé le « manifeste Blair-Schroeder » selon lequel le travail à temps partiel et les « petits emplois » sont préférables au chômage car ils facilitent le passage du chômage à l’emploi. Il faut nuancer ce jugement. D’observations faites par l’INSEE (), on peut retenir, sur la base du constat de la forte progression tant du nombre de demandeurs d’emploi exerçant une activité réduite depuis le début des années 90, que des salariés travaillant à temps partiel :

        – en premier lieu, que l’exercice d’une activité réduite peut surtout aider à diminuer les facteurs d’exclusion des chômeurs de longue durée, comme la perte de capital humain ou le manque croissant de socialisation, « l’activité réduite semble finalement influencer assez peu les perspectives de sortie immédiate du chômage, en revanche son influence sur la probabilité future de sortie du chômage s’avère significativement positive [...] si la pratique d’une activité réduite ne s’accompagne pas toujours d’une probabilité d’embauche immédiate plus importante, elle constitue le gage d’une insertion différée plus favorable » ;

        – en second lieu, et à l’inverse, que plus le temps de travail diffère durablement du temps plein, plus les chances d’accéder à ce dernier diminuent : « les personnes à temps partiel long depuis un an accèdent plus facilement au temps complet que ceux dont la durée du travail est très réduite depuis deux ans. [...] L’emploi à temps partiel ne semble pas obéir à une logique de file d’attente [...] plutôt à un modèle de sélection : certains salariés sont dirigés vers le temps partiel [...] et rencontrent dès lors des difficultés à obtenir un emploi à temps plein ».

d) Une approche européenne perfectible

        La Banque centrale européenne, dans son rapport annuel pour 1998, estime que le chômage de la zone euro est de nature largement structurelle. Elle met en cause la générosité des allocations de chômage et des autres prestations, la durée de la période d’indemnisation, le niveau élevé de l’imposition marginale sur le revenu et des cotisations sociales, le niveau élevé des cotisations patronales, les niveaux de salaires minimum, notamment pour les travailleurs jeunes ou peu qualifiés, les réglementations contraignantes protégeant l’emploi. Elle souligne la nécessité d’une plus grande flexibilité du temps de travail pour prendre en compte les besoins spécifiques des entreprises et celle de supprimer les freins à une plus grande extension du temps partiel. La politique de flexibilité reste donc une antienne des banquiers centraux.

        Pour sa part, la coordination politique européenne organisée par le traité d’Amsterdam, et appliquée de façon anticipée à la suite du Conseil européen de Luxembourg, passe par la mise en place d’une surveillance multilatérale. Ce processus en est à ses débuts.

        Le pacte européen pour l’emploi et le processus de coordination décidés lors du Conseil européen de Luxembourg (12-13 décembre 1997) ont défini une stratégie autour d’objectifs à atteindre au travers de plans nationaux d’action articulés suivant « quatre piliers » :

        – améliorer la capacité d’insertion professionnelle ;

        – développer l’esprit d’entreprise ;

        – encourager la capacité d’adaptation des entreprises et de leurs travailleurs ;

        – renforcer les politiques d’égalité des chances.

        Le Conseil européen de Cardiff (15-16 juin 1998) a ajouté un deuxième volet portant sur la nécessité d’engager des réformes améliorant la capacité concurrentielle et le fonctionnement des marchés des biens, des services et des capitaux (les réformes structurelles). Au Conseil européen de Cologne (3-4 juin 1999) a été ajouté un troisième volet organisant, au niveau de l’Union, un dialogue macro-économique régulier entre les acteurs concernés : gouvernements, Commission, Banque centrale européenne et partenaires sociaux.

        Les conclusions de la présidence du Conseil européen de Cologne sur le « Pacte européen pour l’emploi en vue de réduire durablement le chômage » indiquent qu’il s’agit d’intégrer dans un concept global toutes les mesures de l’Union dans le domaine de l’emploi : la coordination en matière de politique économique et l’amélioration de l’interaction entre l’évolution des salaires et la politique monétaire, budgétaire et financière grâce à un dialogue macro-économique afin de libérer une dynamique de croissance durable et non inflationniste (processus de Cologne), la poursuite du développement et l’amélioration de la mise en œuvre de la stratégie coordonnée en faveur de l’emploi (processus de Luxembourg) et la réforme et la modernisation en profondeur des structures économiques afin d’améliorer la capacité d’innovation et l’efficacité des marchés des biens, des services et des capitaux (processus de Cardiff).

        Des enseignements importants peuvent être tirés d’échanges de vues sur les différentes expériences nationales. Le Conseil européen de Cologne a donc invité la Commission à formuler, à partir de la comparaison des meilleures pratiques réalisées jusqu’à présent, des recommandations concrètes pour des mesures nationales dans le domaine de l’emploi.

        Cette stratégie repose donc sur la conception que les économies européennes et les marchés du travail nationaux se transforment profondément et rapidement, selon des voies qui sont communes à toutes les régions et à tous les bassins d’emploi. On peut s’interroger sur le point de savoir si les spécificités de chaque marché du travail, reflets de fortes pratiques sociales, ont été suffisamment prises en compte.

        En effet, la stratégie de la Commission européenne semble être de prôner la généralisation du modèle anglais ou néerlandais. Ce dispositif passe par la définition d’indicateurs de performances, au nombre de neuf visant :

        – l’emploi (croissance de l’emploi total, taux d’emploi total, taux d’emploi total en équivalent temps plein) ;

        – le chômage (taux de chômage global, part des jeunes chômeurs dans la population totale des jeunes ; taux de chômage de longue durée) ;

        – les performances économiques (croissance du PIB, évolution de la productivité apparente du travail, coût unitaire de main d’œuvre en termes réels).

        En pratique, la surveillance multilatérale consiste à sélectionner les trois meilleurs pays parmi les États membres, les autres devant s’efforcer de se rapprocher de ces « chiffres modèles ». Lors des Entretiens de l’emploi, la DARES a pu relever que « par rapport aux neuf critères, on est obligé de constater que ce sont toujours les mêmes pays qui sont les plus performants. Six pays ne sont en revanche jamais cités : il s’agit de pays d’Europe du Sud dont la France et la Belgique. Le modèle érigé en référence pour tous les États membres de la Communauté européenne est celui des marchés de travail des pays du Nord ou des pays anglo-saxons [...] Les pays bien placés à l’origine peuvent le rester sans faire trop d’efforts, tandis que d’autres pays qui partent de très loin seront toujours considérés comme mauvais ». Et cet intervenant a pu observer : « nous sommes aujourd’hui très éloignés des scrupules que nous pouvions éprouver hier avec la comparabilité des taux de chômage d’un pays à l’autre » ().

        Or l’exemplarité du modèle anglais ou celle du « miracle » hollandais demandent encore à être démontrées. Les contreparties du modèle anglais de lutte contre le chômage sont lourdes en termes d’inégalités et de pauvreté. Par ailleurs, la prise en compte du travail à temps partiel pour le calcul du taux d’emploi en équivalent temps plein aboutit à ce que les Pays-Bas présentent l’un des plus bas taux d’activité de l’Union européenne, sans parler de leur conception extensive de l’inadaptation sociale. Que, jusqu’à présent, ces modèles aient été vantés dans des colloques ou des revues pour « patrons de choc » est une chose. Qu’ils deviennent désormais la référence du dispositif de surveillance multilatérale et soient élevés au rang de recommandations adressées aux différents États membres en est une autre. Certes, les recommandations de la Commission européenne, comme elle l’indique elle-même, ne devront pas être considérées comme une sorte de sanction, mais comme l’occasion d’accomplir des progrès plus décisifs. Sur le fond, cela ne change pas grand chose, en particulier à la nécessité de mieux s’entendre sur la notion de progrès.

Propositions de la Commission européenne au Conseil en vue de formuler des recommandations sur la politique de l’emploi de chaque État membre - 1999

      FRANCE

      Après la reprise de la croissance économique en 1997, la situation de l’emploi s’est améliorée en 1998. Toutefois, des problèmes structurels notables subsistent, à savoir :

      • un taux d’emploi inférieur à la moyenne (60,8%) dû au faible taux de participation des travailleurs de plus de 55 ans (29%), qui est largement inférieur à la moyenne européenne (40,3%) ;

      • une croissance très lente de l’emploi durant la majeure partie des années 90 (0,1% entre 1991 et 1998) ;

      • un taux de chômage élevé, dépassant de près de deux points la moyenne européenne, et un fort taux de chômage de longue durée ;

      • des niveaux élevés de chômage des jeunes dus aux difficultés posées par le passage de l’école au travail, notamment pour les jeunes peu qualifiés ;

      • des coûts salariaux indirects élevés, supérieurs à la moyenne européenne ;

      • le potentiel de création d’emplois dans le secteur des services qui, bien qu’il représente une part importante de l’emploi initial, n’occupe que 40% environ de la population en âge de travailler, soit 10% de moins que la moyenne des États membres les plus performants.

      La France est invitée à :

      reconsidérer les régimes de prestations existants, notamment ceux qui favorisent les départs en retraite anticipée, afin d’inciter les travailleurs les plus âgés à rester plus longtemps dans la vie active ;

      adopter et appliquer des stratégies cohérentes incluant des mesures réglementaires, fiscales et d’autres types d’initiatives destinées à réduire les charges administratives des entreprises, en vue d’exploiter le potentiel de création d’emplois du secteur des services en s’appuyant notamment sur les récents efforts d’ouverture de nouvelles perspectives d’emploi pour les jeunes ;

      poursuivre et évaluer les mesures destinées à réduire la pression fiscale sur les travailleurs, notamment les travailleurs non qualifiés et peu rémunérés ;

      renforcer le partenariat social en vue d’adopter une approche globale en matière de modernisation de l’organisation du travail

Source : Commission européenne, Dossier Emploi, Volet III, 1999.

e) Des politiques ciblées indispensables au maintien de la cohésion sociale

        A l’occasion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle que votre Commission des finances a choisi de faire porter, dès sa première session, sur la question de l’efficacité des aides à l’emploi, s’est posée la question de déterminer quel devait être l’objectif assigné à ces aides.

        Malgré les imperfections certaines dans la définition des agrégats disponibles, que la Mission a constatées, il est apparu que la tendance significative a été celle d’une augmentation de la dépense pour l’emploi, parallèlement à l’augmentation du chômage (394.000 demandeurs d’emplois en 1973 et 3 millions et demi en 1997). La part de cette dépense dans le produit intérieur brut est ainsi passée de 0,90% en 1973, à 2,31% en 1980, 3,37% en 1990 et se situe autour de 4% depuis 1993, sans tenir compte du coût des baisses générales de cotisations sociales sur les bas salaires introduites en 1993, lesquels ont porté ce pourcentage à 4,48% en 1997, soit son plus niveau.

        Le tableau suivant retrace l’évolution de cet agrégat depuis 1990. Sur cette période, le nombre des chômeurs a crû d’un million (de 2,5 millions à 3,5 millions) et la dépense pour l’emploi de près de 100 milliards de francs (de 219,3 milliards de francs à 318,1 milliards) hors exonérations générales de cotisations sociales et de près de 145 milliards en incluant ces dernières.

        La structure de la dépense pour l’emploi a évolué dans le sens de « l’activation » des dépenses. Les dépenses dites passives (indemnisation du chômage et incitation au retrait d’activité) sont passées de 56,8% du total en 1990 à 49,2% en 1997. Si cette part a progressé de 6% par rapport à 1996, alors qu’elle avait diminué en 1995 et 1996, c’est en raison de l’augmentation des dépenses d’indemnisation du chômage. En revanche, le coût des préretraites a diminué de - 21,5% depuis 1990. Les dépenses dites actives représentent 50,8% de la dépense pour l’emploi en 1997, alors qu’elles n’en représentaient que 43,2% en 1990. La formation professionnelle demeure la principale composante, des dépenses actives avec un total de crédits de 83,8 milliards de francs contre 67,37 milliards de francs en 1990.

      STRUCTURE ET ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE POUR L’EMPLOI AU SENS DE LA DARES (1)

      (en millions de francs courants)

       

      1990

      1991

      1992

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

       

      en MF

      en %

      en MF

      en %

      en MF

      en %

      en MF

      en %

      en MF

      en %

      en MF

      en %

      en MF

      en %

      en MF

      en %

        Dépenses passives

       

      56,8

       

      55,6

       

      54,3

       

      51,4

       

      50,1

       

      48,7

       

      47,7

       

      49,2

        - Indemnisation du chômage

      87.374

      39,8

      101.772

      42,1

      115.109

      43,4

      123.289

      41,9

      118.296

      40,2

      112.559

      38,9

      117.235

      38,2

      127.408

      40,1

        - Incitation au retrait d’activité

      37.109

      16,9

      32.653

      13,5

      28.879

      10,9

      27.987

      9,5

      28. 912

      9,8

      28.347

      9,8

      29.288

      9,5

      29.114

      9,2

        Dépenses actives

       

      43,2

       

      44,4

       

      45,7

       

      48,6

       

      49,9

       

      51,3

       

      52,3

       

      50,8

        - Formation professionnelle

      67.371

      30,7

      73.828

      30,5

      80.604

      30,4

      89.712

      30,5

      86.258

      29,3

      81.483

      28,2

      85.988

      28,0

      83.850

      26,4

        - Promotion de l’emploi

      14.675

      6,7

      18.290

      7,6

      22.731

      8,6

      30.207

      10,3

      34.958

      11,9

      40.480

      14,1

      47.557

      15,5

      51.339

      16,1

        - Exonérations non compensées

      1.408

      0,5

      3.202

      1,3

      4.653

      1,8

      7.219

      2,5

      9.363

      3,2

      10.494

      3,6

      10.585

      3,4

      10.597

      3,3

        - Maintien de l’emploi

      3.467

      1,6

      3.483

      1,4

      4.057

      1,5

      6.227

      2,1

      5.725

      1,9

      4.746

      1,6

      5.049

      1,6

      3.831

      1,2

        - Incitation à l’activité

      4.504

      2,1

      4.432

      1,8

      4.441

      1,7

      4.929

      1,7

      5.009

      1,7

      5.479

      1,9

      5.783

      1,9

      6.032

      1,9

        - Fonctionnement du marché du travail


      3.785


      17


      4.234


      1,8


      4.740


      1,8


      5.010


      1,7


      5.399


      1,8


      5.491


      1,9


      5 682


      1,8

      5.902

      1,9

        TOTAL

      219.334

      100

      241.895

      100

      265.214

      100

      294.580

      100

      293.919

      100

      289.438

      100

      307.169

      100

      318.072

      100

      Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité - DARES.

        Les membres de la Mission d’évaluation et de contrôle de votre Commission des finances ont considéré que la création nette d’emplois ne pouvait constituer l’unique critère pour juger de l’efficacité d’une aide à l’emploi. S’agissant en particulier des aides visant des publics spécifiques, elle a admis que leur efficacité devait s’apprécier en fonction de leur contribution à la réduction de la sélectivité du marché du travail à l’égard des salariés les moins qualifiés et des chômeurs de longue durée.

        Le tableau suivant présente une estimation des effets sur l’emploi et sur le chômage des dispositifs de politique de l’emploi. Pour la DARES, des effets nets positifs sur l’emploi et le chômage résultant des politiques de l’emploi apparaissent lorsque le nombre de bénéficiaires présents dans les dispositifs en fin de période est supérieur à celui des bénéficiaires du début de période. Les effets nets sont égaux à la variation du nombre de personnes présentes dans chaque dispositif diminuée de l’impact des effets de substitution entre travailleurs et des effets d’aubaine pour les employeurs.

      ESTIMATION DE L’EFFET DES POLITIQUES DE L’EMPLOI SUR LES GLISSEMENTS SEMESTRIELS ET ANNUELS DE L’EMPLOI ET DU CHÔMAGE

      Glissement annuel en milliers - Brut

      Glissement semestriel en milliers - CVS

      Effets des dispositifs spécifiques

      1995

      1996

      1997

      1998

      1995

      1996

      1997

      1998

               

      S1

      S2

      S1

      S2

      S1

      S2

      S1

      S2

      Sur l’emploi

      78

      24

      19

      37

      55

      24

      6

      17

      - 2

      20

      15

      21

        marchand

      72

      61

      26

      5

      31

      40

      33

      27

      18

      7

      0

      5

        non marchand

      6

      - 37

      - 6

      32

      24

      - 17

      - 27

      - 10

      - 20

      13

      16

      16

      Sur le chômage DEFM

      4

      - 51

      - 2

      - 8

      - 11

      13

      - 29

      - 23

      20

      - 22

      14

      - 22

      dont : de l’emploi marchand aidé

      - 57

      - 49

      - 20

      - 4

      - 25

      - 32

      - 26

      - 22

      - 15

      - 6

      0

      - 4

          de l’emploi non marchand aidé

      - 5

      30

      5

      - 25

      - 19

      13

      21

      8

      16

      - 11

      - 12

      - 13

          des dispositifs de conversion 

      11

      - 10

      5

      14

      8

      4

      - 9

      - 1

      1

      4

      16

      - 2

          des stages de formation

      18

      - 11

      3

      4

      3

      13

      - 10

      - 2

      6

      - 4

      5

      - 1

          des préretraites, dispenses de recherche d’emploi, ARPE


      37


      - 11


      6


      3


      22


      15


      - 6


      - 6


      11


      - 5


      6


      - 3

      Sur la population active

      82

      - 27

      17

      29

      43

      36

      - 23

      - 5

      18

      - 2

      29

      - 1

      Source : MES – DARES/mission analyse économique.

        En 1998, les dispositifs spécifiques ont permis la création de 37.000 emplois nets, soit un quasi doublement par rapport à l’année précédente. Une inflexion importante concerne les dispositifs non marchands. Leur effet sur l’emploi, qui était négatif à partir du second semestre 1995, redevient positif à compter du second semestre 1997. Il faut y voir l’effet de la mise en œuvre des emplois jeunes, dont la montée en puissance du dispositif succède à la baisse des entrées en contrats emploi solidarité (CES), dont le recentrage a été engagé dès 1995 et poursuivi depuis.

        La diminution du « stock » de bénéficiaires du contrat initiative emploi (CIE) explique la moindre progression des effets nets sur l’emploi des dispositifs spécifiques à l’emploi marchand.

        En ce qui concerne la faible contribution, en 1998, à la diminution du chômage de l’ensemble des dispositifs spécifiques de la politique de l’emploi (- 8.000), cette évolution est due à la réduction du nombre de bénéficiaires de stages, de conventions de conversion ou de préretraites. A cet égard, la DARES souligne le caractère « classique » de l’ampleur limitée des effets des dispositifs spécifiques sur le chômage en période de forte croissance de l’emploi. En outre, il convient de tenir compte des conséquences de la réorientation des politiques de l’emploi consécutives à l’abaissement général des cotisations sociales sur les bas salaires. Son effet sur le chômage a été estimé par la DARES à – 28.000 en 1998. La politique de réduction du temps de travail aura, à son tour, pour conséquence de limiter les effets des politiques spécifiques.

        Dans sa Note de conjoncture de juin 1999, l’INSEE indique qu’en 1999, les effets de la politique d’aide à l’emploi marchand sur les créations nettes d’emplois salariés devraient sensiblement dépasser ceux observés en 1998. Il est indiqué qu’outre les effets de l’allégement de cotisations sociales sur les bas salaires et de l’allégement de la taxe professionnelle, la réduction du temps de travail deviendrait le principal dispositif de la politique d’aide à l’emploi marchand, dont les effets les plus importants apparaîtraient à partir de l’été.

2.- L’amélioration de la situation de l’emploi et du chômage

        Divers indicateurs traduisent cette amélioration de la situation de l’emploi : l’importance des créations d’emplois, leur diffusion sur l’ensemble du territoire, le fait que les femmes ne restent pas à l’écart, et, in fine, la diminution significative du chômage.

a) De significatives créations d’emplois

        La croissance de l’emploi, sensible dès 1997, s’est accentuée en 1998. Selon l’INSEE, l’emploi intérieur total est passé, en moyenne annuelle de 22.752.200 en 1996 à 22.821.600 en 1997 (+ 69.400, soit + 0,3%), puis à 23.086.800 en 1998 (+ 265.200, soit + 1,16%) ().

        Pour l’UNEDIC, dont les statistiques portent sur toutes les entreprises qui cotisent aux ASSEDIC, près de 300.018 emplois supplémentaires ont été créés en 1998. Ce sont les établissements de 200 à 499 salariés qui ont contribué le plus à la croissance de l’emploi.

        L’amélioration de l’emploi s’est confirmée au premier semestre 1999. Selon les résultats provisoires de la DARES, sur les six premiers mois de l’année, l’emploi salarié marchand a crû de 130.600 postes, c’est-à-dire suivant un rythme légèrement supérieur à celui observé en 1998 (hausse semestrielle de + 0,9% au lieu de + 0,8%). La DARES anticipe aussi une poursuite de l’amélioration de l’emploi au second semestre, qui pourrait permettre de créer plus d’emplois qu’en 1998.

b) Des secteurs d’activité bien orientés

        Si l’on compare les niveaux atteints par l’emploi total à la fin des années 1997, 1998 et les prévisions pour 1999 dans l’ensemble de l’économie et ses différents secteurs d’activité, on observe les évolutions suivantes :

      EVOLUTION DE L’EMPLOI PAR SECTEUR D’ACTIVITÉ
      DE LA FIN DE 1997 À LA FIN DE 1999
      TAUX D’ÉVOLUTION EN GLISSEMENT

       

      1997
      (en %)

      1998
      (en %)

      1999
      (en %)

      Prévisions

      Effectifs
      occupés au
      31 déc. 1999
      (en milliers)

      (Prévisions)

      Salariés des secteurs essentiellement marchands

      1,5

      2,2

      1,4

      13.985

      Industries agro-alimentaires

      1,2

      0,3

      0,2

      534

      Énergie

      - 2,7

      - 2,4

      - 2,4

      235

      Construction

      - 1,3

      -0,1

      0,7

      1.114

      Industries manufacturières

      - 0,7

      0,5

      - 0,7

      3.261

          dont :

          biens intermédiaires

      - 0,3

      0,6

      -

      -

          biens d’équipement

      - 0,2

      1,8

      -

      -

      automobile

      - 1,2

      - 0,1

       

      -

      biens de consommation

      - 1,7

      - 0,8

       

      -

        Tertiaire essentiellement marchand

      2,9

      3,5

      2,5

      8.841

          dont :

             

          Commerces

      1,1

      2,2

      -

      -

          Transports.

      1,9

      3,2

      -

      -

          Services marchands (y compris intérim)

      5,1

      4,8

      -

      -

          Banques-assurances

      - 0,3

      - 2,4

      -

      -

        Tertiaire non marchand

      0,7

      1,6

      2,2

      6.437

      EMPLOI TOTAL (y compris salariés agricoles et non salariés)


      1,0


      1,8


      1,4


      23.145

      Source : INSEE, Note de conjoncture, juin 1999.

        Dans sa note de conjoncture du mois de juin 1999, l’INSEE prévoyait environ 200 000 créations nettes d’emplois pour 1999, l’emploi manufacturier devant diminuer (- 25 000 postes), tandis que l’emploi dans le secteur tertiaire marchand augmenterait d’environ 220 000 postes et que le secteur de la construction créerait 10 000 emplois.

        L’INSEE prévoyait alors un léger ralentissement de la progression de l’emploi en 1999 par rapport à l’année précédente (+ 1,4 % en glissement annuel après + 1,8 %).

        Si l’on retient les résultats provisoires publiés par la DARES, dans son enquête trimestrielle sur l’activité et les conditions d’emploi de la main d’œuvre (ACEMO), pour le deuxième trimestre de 1999, l’emploi salarié aurait crû de 130 600 postes au cours des six premiers mois de l’année, c’est-à-dire selon un rythme légèrement plus rapide qu’en 1998. En faisant l’hypothèse d’un maintien du niveau de l’activité économique, la DARES prévoit une possibilité de dépasser, en 1999, le nombre de créations d’emplois de 1998.

        Pour cette dernière année, l’INSEE estime à +2,2 % en glissement annuel, l’évolution de l’emploi salarié dans les secteurs concurrentiels (soit une création de 313 000 emplois).

        En 1998, l’emploi salarié du secteur tertiaire non marchand a maintenu sa forte progression (+ 3,5 %, après + 2,9 % en 1997). Pour leur part, les effectifs de l’industrie ont crû de 14 000 emplois (soit une augmentation de 0,5 % en glissement annuel, après une diminution de 0,7 % en 1997). L’INSEE prévoyait une contraction de l’emploi industriel au premier semestre de 1999, confirmée par l’enquête ACEMO de la DARES, ce qui devrait conduire à une diminution de l’emploi industriel de l’ordre de 25 000 postes selon l’INSEE. Les effectifs du secteur de la construction sont stables en 1998, ils devraient, selon l’INSEE, connaître une création de près de 10 000 emplois.

        La croissance de l’emploi dans le secteur tertiaire non marchand a trouvé son origine dans la mise en œuvre des dispositifs de la politique de l’emploi (accroissement du rythme des emplois jeunes et des emplois consolidés venant plus que compenser les effets du recentrage des contrats emplois solidarité). En 1999, près des trois quarts des 138 000 emplois dont la création devrait intervenir dans ce secteur seraient des emplois aidés.

c) Une amélioration dans toutes les régions

        En ce qui concerne les évolutions régionales, le bilan de l’année 1998, tel qu’il a été établi par l’UNEDIC, fait apparaître, pour la deuxième année consécutive, une progression des effectifs dans toutes les régions de France métropolitaine. Certaines régions demeurent en dessous de la moyenne nationale (+ 2,1%). C’est le cas de la Bourgogne (+ 1%), de la région Champagne-Ardenne (+ 1,2%), de la Picardie et de la Haute-Normandie (+ 1,3% chacune). L’emploi dans la région Ile de France, première région d’emplois comptant 25,3% des salariés, progresse de + 1,9%, cette progression résultant essentiellement du secteur tertiaire (+ 3,3%), alors qu’elle perd le plus d’emplois dans l’industrie (- 2,1%) et la construction (- 3,7%).

        Les régions dont l’emploi progresse le plus sont la Corse (+ 6,7%), le Languedoc-Roussillon (+ 3,5%) et la région Midi-Pyrénées (+ 3,5%). La Bretagne progresse également à un rythme soutenu (+ 2,8%) ainsi que la région Rhône-Alpes (+ 2,5%), la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur (+ 2,4%) et la Basse-Normandie (+ 2,2%).

d) Une progression plus forte de l’emploi féminin

        Selon l’enquête annuelle de l’INSEE, les emplois créés entre mars 1988 et janvier 1999 () se sont élevés à 218.000 dont 72.000 occupés par des hommes et 146.000 par des femmes. Une part de cette « féminisation » doit sans doute trouver son origine dans le fait qu’en période de reprise, les emplois à temps partiel ou intermittents, traditionnellement occupés de façon majoritaire par des femmes, sont les premiers concernés.

      POPULATION ACTIVE ET STATUT DES EMPLOIS

      (en milliers)

       

      Mars 1996

      Mars 1997

      Mars 1998

      Janvier 1999

      Population active

             

      Ensemble

      25.590

      25.582

      25.755

      25.983

      Hommes

      14.070

      14.075

      14.088

      14.175

      Femmes

      11.520

      11.507

      11.667

      11.808

      Population active occupée

      Ensemble

      22.492

      22.430

      22.705

      22.923

      Hommes

      12.611

      12.552

      12.651

      12.723

      Femmes

      9.881

      9.878

      10.054

      10.2004

      Proportion d’actifs occupés à temps partiel (%)

      Ensemble

      15,8

      16,6

      17,1

      17,2

      Hommes

      5,2

      5,4

      5,6

      5,5

      Femmes

      29,5

      30,9

      31,6

      31,7

      Statut des emplois

      Non salariés

      2.932

      2.864

      2.802

      2.770

      Salariés

      19.561

      19.566

      19.904

      20.153

        dont :

             

        Intérimaires

      273

      330

      413

      447

        CDD

      790

      849

      906

      892

        Apprentis

      219

      234

      257

      276

        Contrats aidés

      451

      417

      405

      424

      Source : INSEE Première, n° 658, juin 1999.

        Selon l’enquête emploi, le nombre des personnes ayant un emploi a atteint 22 983 000, soit un taux d’emploi de 48,2 %, en très légère augmentation par rapport à mars 1998 (48,1 %).

        L’emploi salarié explique, à lui seul, l’augmentation du nombre des actifs occupés, alors que la diminution du nombre d’emplois non salariés s’est infléchie par rapport aux années antérieures (- 32 000 depuis mars 1998, alors que la diminution se situait entre – 60 000 et – 75 000 emplois par an de 1995 à 1998).

        L’emploi salarié a crû de 249 000 personnes, la hausse étant forte pour les emplois permanents du secteur privé (+ 302 000). La progression des emplois à durée limitée (intérim, apprentissage, contrats aidés et contrats à durée déterminée) se ralentit (+ 58 000 personnes depuis mars 1998, au lieu de + 151 000 personnes entre mars 1997 et mars 1998). Au début de l’année 1999, « ces emplois (expliquaient) un quart de la hausse de l’emploi intervenue depuis dix mois contre plus de la moitié de celle enregistrée de mars 1997 à mars 1998 ».

        Pour la première fois depuis mars 1995, le nombre des contrats à durée déterminée a diminué (- 14 000 par rapport à mars 1998). Enfin, le travail à temps partiel a ralenti sa progression : 17,2 % des actifs occupés travaillaient à temps partiel en janvier 1999, contre 17,1 % en mars 1998).

e) Une nouvelle diminution du chômage

        Le chômage a continué sa décrue en 1998. Le nombre des demandeurs d’emploi en fin de mois (DEFM inscrits à l’ANPE dans la catégorie 1, c’est-à-dire les personnes à la recherche d’un emploi à durée indéterminée et à plein temps, immédiatement disponibles) a retrouvé son niveau du début 1993 : 2 917 000 demandeurs inscrits, soit une diminution de 4,4 % par rapport l’année précédente (- 13 500 inscrits). La diminution du nombre des demandeurs d’emploi des catégories 1 + 6 (la catégorie 6 comprend les personnes à la recherche d’un emploi sous contrat à durée indéterminée et à plein temps non immédiatement disponibles, car ayant travaillé plus de 78 heures dans le mois de référence) a diminué de 3 %. Le taux de chômage au sens du BIT a été ramené de 12,3 % à la fin de 1997 à 11,5 % à la fin de 1998.

        De janvier à juillet 1999, la diminution du nombre des demandeurs d’emploi de la catégorie 1 a atteint 146 800 (123 800 pour les demandeurs d’emploi des catégories 1 + 6). Ces chiffres témoignent d’une accélération de la diminution du nombre des demandeurs d’emploi par rapport à 1998 (le rythme mensuel de diminution du nombre des demandeurs d’emploi de catégorie 1 était de 12 600 en 1998, depuis le commencement de l’année, ce rythme s’établit à 21 000).

        Il faut toutefois relever que de nouvelles dispositions ont étendu le régime de la dispense de recherche d’emploi aux demandeurs âgés de 55 à 57 ans et demi bénéficiaires de l’allocation de chômeur âgé, soit environ 14 000 demandeurs d’emploi de catégories 1 et 6. Toutefois, la DARES souligne que « le sens des évolutions précitées et en particulier la poursuite de la baisse du chômage ne sont pas remis en cause ».

        Le chômage de longue durée (demandeur d’emploi depuis inscrit un an et plus) a diminué de 9 % entre juillet 1998 et juillet 1999. Il s’élevait à 1 022 276 en données brutes au mois de juillet 1999. Un fléchissement du niveau du chômage n’est pas nécessairement accompagné d’un recul du chômage de longue durée par rapport au chômage total. Le premier augmentait fortement depuis 1996. Il s’est stabilisé au premier semestre de 1998 et a commencé à décroître au second semestre. Ce recul se poursuit.

            · Les résultats de nos principaux partenaires

        En termes de comparaisons internationales, la situation de la France peut être vue de deux façons.

        En termes de situation relative, notre pays reste dans une situation défavorable par rapport à la moyenne de l’Union européenne (7,1% en 1998, soit 4,7 points de moins que le résultat français), des pays européens de l’OCDE (9,7% en 1998, soit 2,1 points de moins que le résultat français) ou de l’OCDE (7,1%, soit 4,7 points de moins que le résultat français).

      COMPARAISON INTERNATIONALE DES TAUX DE CHÔMAGE

      (en % de la population active)

       

      1995

      1996

      1997

      1998

      1999 (a)

      2000 (a)

      France

      11,5

      12,3

      12,4

      11,8

      11,3

      10,8

      Allemagne

      9,4

      10,3

      11,4

      11,2

      10,7

      10,0

      Royaume-Uni

      8,1

      8,0

      6,9

      6,2

      6,7

      7,3

      Pays-Bas

      7,1

      6,7

      5,5

      4,2

      3,9

      4,1

      Italie

      12,0

      12,1

      12,3

      12,2

      12,1

      11,9

      Suède

      7,7

      8,1

      8,0

      6,5

      5,6

      5,3

      Union européenne

      11,2

      11,4

      11,2

      10,5

      10,1

      9,8

      OCDE Europe

      10,6

      10,5

      10,3

      9,7

      9,5

      9,3

      Etats-Unis

      5,6

      5,4

      4,9

      4,5

      4,2

      4,4

      Japon

      3,1

      3,4

      3,4

      4,1

      4,9

      5,3

      OCDE

      7,6

      7,5

      7,2

      7,1

      7,0

      7,0

      (a) Prévisions.

      Source : OCDE, Perspectives de l’emploi, 1997, 1998 et1999.

        Avec un taux de chômage de 11,8% selon les chiffres de l’OCDE, la France enregistre en 1998 le résultat le plus défavorable après l’Italie (12,2%). En outre, il convient de noter que, sur la période 1996-1998, son taux de chômage n’a baissé que de 0,5 point dans le temps où il baissait de 2,5 points aux Pays-Bas, 1,3 point au Royaume-Uni et 0,9 point pour l’ensemble de l’Union européenne et aux Etats-Unis.

        Ces chiffres ne doivent pas être perçus comme trop décevants, car alors que le taux français avait augmenté de 0,8 point en 1996, il diminue désormais et il se trouve sur une pente descendante. Dans la même période, le chômage a augmenté, par exemple, en Allemagne et en Italie, les deux autres économies comparables de la zone euro. En outre, en 1998, ce taux a baissé de 0,6 point en France, c’est-à-dire presque autant que pour l’ensemble de l’Union européenne (baisse de 0,7 point), ce qui signifie que l’écart avec la moyenne européenne se réduit.

      EVOLUTION DE LA POPULATION ACTIVE TOTALE
      Taux d’accroissement annuel moyen

      en %

       

      1986-1996

      1997

      1998

      OCDE

      1,2

      1,2

      0,8

      Etats-Unis

      1,3

      1,7

      1

      Japon

      1,1

      1,1

      0,1

      OCDE Europe

      0,6

      0,2

      0,7

      Union européenne

      0,4

      0,4

      0,5

      France

      0,5

      0,5

      0,7

      Allemagne

      0,4 (a)

      - 0,1

      - 0,3

      Royaume-Uni

      0,3

      0,4

      0,7

      Italie

      - 0,1

      0,2

      0,3

      Pays-Bas

      1,6

      2,2

      1,4

      Suède

      - 0,2

      - 1,1

      - 0,2

      a) Le taux de croissance moyen a été calculé en raccordant les données de l’Allemagne dans son ensemble à celles de l’Allemagne occidentale avant 1992.

      Source : OCDE perspectives de l’emploi – juillet 1999

        Le taux de croissance de la population active française se rapproche beaucoup de celui de l’Union européenne. En revanche, l’autre enseignement de ce tableau est qu’une augmentation de la population active n’est pas nécessairement synonyme de difficultés supplémentaires en matières de chômage, puisque des pays qui connaissent un taux d’augmentation de leur population active supérieur à la moyenne de l’OCDE (comme les Etats-Unis) ou de l’Union européenne (comme les Pays-Bas) obtiennent pourtant des résultats, en matière de chômage, meilleurs que la moyenne de l’OCDE ou que celle de l’Union européenne. A l’inverse, des pays comme l’Allemagne ou l’Italie dont la population active a crû moins vite que la moyenne de l’OCDE ou de l’Union européenne présentent des taux de chômage moins favorables que la moyenne de l’OCDE ou de l’Union européenne.

            · Le chômage a reculé dans toutes les régions entre 1997 et 1998

        De décembre 1997 à décembre 1998, le chômage a reculé dans toutes les régions. En moyenne, cette réduction a été d’un point. Des disparités selon les régions ont marqué cette réduction, liées, selon l’INSEE aux mesures de politiques de l’emploi.

      EVOLUTION DES TAUX DE CHÔMAGE RÉGIONAUX

      en % au 31 décembre

       

      1996

      1997

      1998

      France entière

      12,5

      12,3

      11,5

      Alsace

      7,9

      7,7

      6,8

      Aquitaine

      13,5

      13,3

      12,5

      Auvergne

      11,4

      10,8

      9,8

      Bourgogne

      11,7

      11,5

      10,5

      Bretagne

      11,4

      11,4

      10,7

      Centre

      11,9

      11,3

      10,2

      Champagne-Ardennes

      13,0

      12,3

      11,2

      Corse

      13,3

      13,4

      12,8

      Franche-Comté

      10,2

      10,0

      8,7

      Ile-de-France

      10,9

      10 ,8

      10,2

      Languedoc-Roussillon

      17 ,1

      17,1

      16,1

      Limousin

      9,7

      9,7

      8,5

      Lorraine

      11,4

      11,5

      10,7

      Midi-Pyrénées

      12,1

      12,2

      11,6

      Nord-Pas-de-Calais

      16,3

      16,1

      15,3

      Basse-Normandie

      12,1

      11,8

      10,7

      Haute-Normandie

      14,8

      14,6

      13,5

      Pays de la Loire

      12,7

      12,4

      11,3

      Picardie

      13,4

      13,6

      12,8

      Poitou-Charentes

      13,1

      13,2

      12,5

      Provence-Alpes-Côte d’Azur

      15,9

      15,7

      14,9

      Rhône-Alpes

      11,3

      10,9

      10

      Source : INSEE, section Synthèse et conjoncture de l’emploi, INSEE première n° 656, juin 1999.

        Cette diminution a été largement supérieure à la moyenne nationale en Auvergne et en Franche-Comté (- 1,8 point), en Champagne-Ardennes et dans la région Centre (- 1,7 point). La baisse a été inférieure à la moyenne nationale dans la région Ile de France (- 0,8 point) ainsi que dans la région Midi-Pyrénées (- 0,6 point) et dans la région Rhône-Alpes (- 0,9 point).

        L’INSEE souligne que « depuis le milieu des années quatre-vingt, les zones les plus touchées par le chômage restent le Languedoc Roussillon, la Provence-Alpes-Côte-d’Azur, qui bénéficient d’un excédent migratoire d’actifs, le Nord-Pas-de-Calais et la Haute-Normandie, régions en reconversion industrielle difficile ».

B.– LES MÉNAGES RESTENT LE PIVOT D’UN RETOUR DURABLE DE LA CROISSANCE

        La consommation des ménages constitue un facteur primordial de l’évolution de la croissance : elle représente environ 60% du produit intérieur brut, près du double des exportations et plus de trois fois le montant des investissements.

        Dès lors, la très forte progression de la consommation enregistrée en 1998 a permis à la demande intérieure de devenir le moteur de l’expansion, alors qu’en 1997 la croissance était tirée par la demande extérieure. La croissance de 1998 a ainsi été « vertueuse », car elle a gagné en autonomie.

      CONTRIBUTIONS À LA CROISSANCE DU PIB

      (aux prix de l’année précédente)

      (en %)

       

      1996

      1997

      1998

      Dépense de consommation finale des ménages

      0,7

      0,1

      1,9

      Dépense de consommation finale des administrations publiques


      0,5


      0,4


      0,3

      Formation brute de capital fixe totale

      0,0

      0,1

      1,0

        – FBCF des sociétés non financières et entreprises individuelles


      - 0,1


      0,1


      0,7

        – FBCF des ménages hors entreprises individuelles

      0,0

      0,0

      0,2

        – FBCF des administrations publiques

      0,0

      - 0,2

      0,1

        – FBCF des sociétés financières

      0,1

      0,1

      0,1

      Solde extérieur des biens et services

      0,4

      1,2

      - 0,4

        – Importations de biens et services

      - 0,3

      - 1,3

      - 2,0

        – Exportations de biens et services

      0,8

      2,5

      1,6

      Variation de stocks

      - 0,6

      0,2

      0,4

      Produit intérieur brut

      1,1

      2,0

      3,2

      Source : INSEE, Comptes nationaux.

        La demande des ménages devrait toujours constituer le premier soutien de la croissance en 1999 et 2000, même si un léger infléchissement a pu être constaté lors du premier semestre de cette année.

        Toutefois, l’investissement en logement des ménages demeure vigoureux et la consommation devrait être encore fortifiée par l’allégement des impôts programmé par le Gouvernement.

1.– Une consommation toujours bien orientée, malgré un léger tassement

a) Une progression sensiblement supérieure à la moyenne de ces dernières années

        La consommation des ménages a connu une croissance exceptionnelle en 1998, avec une progression de + 3,6% en moyenne annuelle, soit l’évolution la plus forte depuis plus de dix ans.

      RESSOURCES ET EMPLOIS DE BIENS ET SERVICES AUX PRIX DE L’ANNÉE PRÉCÉDENTE, chaînés, base 1995.

      (en milliards de francs)

       

      1992

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

      1998

      EMPLOIS

                   

      Dépenses de consommation finale des ménages

      4.181,5

      4.157,1

      4.205,9

      4.257,4

      4.311,8

      4.319,9

      4.467,7

      Evolution ( %)

      0,9

      - 0,6

      1,2

      1,2

      1,3

      0,2

      3,6

      Source : INSEE, Comptes nationaux.

        Le premier semestre 1999 a été marqué par un fléchissement des dépenses de consommation des ménages : elles n’ont progressé que de 0,2% au premier trimestre et de 0,6% au trimestre suivant, soit un acquis de croissance pour l’année 1999 de + 1,8%, correspondant à la moitié de la progression de ces dépenses l’année précédente.

        Il convient, cependant, d’observer que :

        – tout d’abord, la consommation des ménages contribue encore fortement à la croissance du PIB ; au deuxième trimestre 1999 le PIB a augmenté de 0,6% et les dépenses de consommation ont contribué positivement pour 0,3 point à cette croissance ;

        – ensuite, l’évolution enregistrée ces derniers mois est encore supérieure à celle constatée avant 1998 : entre 1979 et 1997, le volume de la consommation des ménages a cru de 1% par an en moyenne ().

        – enfin, dans sa Note de conjoncture de juin dernier, l’INSEE considère que ce fléchissement est en grande partie imputable à des facteurs exceptionnels (baisse des dépenses de tabac à la suite d’augmentations importantes de prix ; repli des dépenses énergétiques après les conditions climatiques rigoureuses du quatrième trimestre 1998) et que les dépenses de consommation des ménages devraient de nouveau progresser vivement au second semestre (2,2% en rythme annualisé) et ainsi augmenter de 2,1% en moyenne annuelle.

        La bonne tenue des dépenses de consommation des ménages est particulièrement perceptible dans le domaine des produits manufacturés, et, en particulier, dans le secteur de l’automobile et dans celui des matériels informatiques et téléphoniques.

        Les achats de véhicules automobiles ont connu en 1998 une progression spectaculaire (+ 14,4% en volume). Il s’agissait, en fait, pour une grande part, d’une conséquence indirecte des primes à l’achat instaurées par les gouvernements de MM. Edouard Balladur et Alain Juppé. Ces mesures avaient provoqué des achats anticipés, suivis d’une chute des ventes après leur suppression. La situation revenant progressivement à la normale, il en est résulté, par un simple effet mécanique, une croissance plus forte des achats. Dès lors, le ralentissement observé pendant les deux premiers trimestres de 1999 (+ 0,4% pour le premier et – 1,2% pour le deuxième) peut être relativisé, d’autant que les dépenses de consommation des ménages relatives aux véhicules automobiles ont progressé de 5,4% en volume de juin 1998 à juin 1999. En outre, les derniers chiffres publiés par l’INSEE indiquent que les achats des ménages en automobiles ont augmenté de 22,5% en juillet dernier et sont demeurés quasiment à ce niveau en août (-0,4%).

        La diffusion de l’équipement micro-informatique et téléphonique, ainsi que des services liés à ces produits, en particulier les télécommunications mobiles, est un autre facteur du dynamisme de la consommation. Les ventes de micro-ordinateurs auprès des ménages ont pratiquement quintuplé en volume en quatre ans et, au 31 décembre 1998, le marché français du téléphone mobile comptait 11,2 millions de clients, contre 5,8 millions un an plus tôt. L’INSEE observe toutefois que « ces produits innovants représentent une part relativement faible de la consommation et ne rendent donc pas compte de toute l’ampleur des progressions passées. En 1998, par exemple, ils contribuent pour environ 0,4 point à la progression de la consommation totale  () ».


b) Des indicateurs favorables à une bonne tenue de la consommation des ménages

        En 1998, le dynamisme des dépenses de consommation a été permis par la vive progression du revenu disponible brut des ménages et par une réduction du taux d’épargne, cette réduction étant encouragée par la confiance retrouvée, elle-même liée au redressement de l’emploi. Il est probable qu’en 1999, ces mêmes facteurs continueront à influer positivement sur la consommation des ménages, même si le ralentissement des créations d’emplois et la reprise modérée de l’inflation devraient peser sur l’évolution du revenu réel.

        · Une croissance soutenue du revenu disponible brut des ménages

        Le revenu est le déterminant principal de la consommation. Or, le revenu disponible brut des ménages devrait progresser de 3,2% en 1999, après une croissance de 3,6% en 1998.

      REVENU DISPONIBLE DES MÉNAGES

      (moyennes annuelles)

      (en %)

       

      1997

      1998

      1999(a)

      Salaires bruts (58%) (b)

      3,1

      3,9

      3,3

      Prestations sociales en espèces (32%)

      3,1

      2,8

      3,3

      Excédent brut d’exploitation (25%)

      2,4

      3,5

      3,5

      Revenus de la propriété (12%)

      3,0

      5,7

      4,4

      Prélèvements sociaux et fiscaux (- 23%)

      2,4

      4,6

      4,9

      Dont :

           

      – Cotisations des salariés (- 10%)

      - 2,8

      - 20,4

      4,5

      – Cotisations des non salariés (- 2%)

      - 0,1

      - 25,2

      4,7

      – Impôt sur le revenu y compris CSG et CRDS (- 11%)

      8,4

      34,5

      5,2

      Revenu disponible brut (100%)

      3,3

      3,6

      3,2

      Prix de la consommation des ménages (comptes trimestriels)


      1,4


      0,8


      0,5

      Pouvoir d’achat du RDB

      1,9

      2,8

      2,7

      (a) Prévision.

      (b) Les chiffres entre parenthèses donnent la structure de l’année 1997.

      Source : Note de conjoncture de l’INSEE, juin 1999.

        Globalement, cette évolution serait imputable à un ralentissement des revenus d’activité, à une légère accélération des prestations sociales en espèces, et à une stabilité d’ensemble des prélèvements obligatoires.

        – Les revenus d’activité progresseraient de 3,2% en 1999, contre 3,7% en 1998.

        En effet, la progression de la masse salariale reçue par les ménages devrait ralentir en 1999 : + 3,3% en moyenne annuelle, après + 3,9% en 1998, en raison principalement du fléchissement des créations d’emploi.

        Toutefois, le salaire horaire de base ouvrier (SHBO) devrait augmenter à un rythme un peu supérieur à celui observé en 1998, même si le léger redressement des prix à la consommation devrait se traduire par une stabilité de la progression du pouvoir d’achat du SHBO.

        Les revenus des non-salariés subiraient également le ralentissement de l’activité. La croissance de l’excédent brut d’exploitation des entreprises individuelles s’établirait ainsi à + 2,6% en 1999, après + 3% en 1998.

        En revanche, l’indice des traitements de la fonction publique devrait progresser de 1,4% contre 1,3% en 1998, soit une augmentation du pouvoir d’achat de 0,8% contre 0,6% en 1998.

         Les prestations sociales en espèces () devraient s’accroître légèrement en 1999 : + 3,3%, après + 2,8% en 1998.

        Cette évolution serait en partie due à la forte progression des prestations familiales en 1999, dont la croissance devrait atteindre 4,3%, après une diminution de 0,4% l’année précédente. Toutefois, si l’universalité des allocations familiales a été rétablie au 1er janvier 1999, cette augmentation des versements est compensée par la baisse du plafond du quotient familial, si bien qu’au total, l’ensemble des mesures ayant effet en 1999 n’affecte pas le revenu des ménages.

        Les prestations chômage devraient également connaître une augmentation en 1999. Cette évolution s’expliquerait, d’une part, par la reconduction de l’ARPE (Allocation de remplacement pour l’emploi) et, d’autre part, par le vieillissement de la population des chômeurs. En effet, malgré le recul du chômage, le nombre de chômeurs âgés, qui touchent des indemnités plus élevées, augmenterait en 1999.

        Les prestations vieillesse devraient progresser au même rythme que l’année précédente. En revanche, les prestations en espèces versées par la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), en majeure partie constituées des indemnités journalières, devraient ralentir en 1999.

        Les « autres prestations sociales » () versées par les administrations publiques ne devraient pas connaître de changements par rapport à l’année précédente.

        – Enfin, comme cela sera indiqué de façon plus détaillée ci-après, le poids des prélèvements obligatoires devrait s’accroître, malgré les baisses d’impôt arrêtées en lois de finances.

        · Une inflation toujours maîtrisée permettant des gains de pouvoir d’achat

        Comme cela a été indiqué précédemment, l’augmentation des prix reste faible et les prix à la consommation hors tabac ne devraient progresser que de 0,6% en moyenne annuelle, contre 0,7% en 1998, année où la hausse des prix avait pourtant été la plus faible constatée depuis 1953.

        Compte tenu de cette faible inflation, le pouvoir d’achat des ménages progresserait de 2,7% en moyenne annuelle, soit une croissance proche de celle enregistrée en 1998 (+2,8%).

        · Une confiance retrouvée permettant une réduction de l’épargne

        L’indicateur résumé d’opinion des ménages, calculé chaque mois par l’INSEE, atteint des niveaux historiquement élevés depuis juillet 1998. L’optimisme des ménages résulte manifestement de la croissance de leur pouvoir d’achat, ainsi que de la croissance de l’emploi et de la baisse du chômage. Il est notable que cette confiance n’ait été affectée ni par la crise asiatique, ni par la crise financière en Russie et au Brésil, ni par les événements du Kosovo, et que le solde d’opinion relatif à l’opportunité d’acheter, qui présente une corrélation importante avec l’évolution des dépenses des ménages, continue d’afficher des niveaux importants.

        Dès lors, on a assisté en 1998 à un relâchement progressif du comportement de précaution des ménages, qui s’est traduit par une baisse de 0,7 point du taux d’épargne (15,4% en 1998, contre 16,1% en 1997). Ce dernier est brusquement remonté à 16% au tout début de 1999, mais tend de nouveau à diminuer, ce qui permet notamment de soutenir l’investissement des ménages.

2.- Une forte reprise de l’investissement des ménages

        L’investissement des ménages correspond essentiellement à l’investissement en logement. Ce dernier avait reculé depuis le début des années quatre-vingt-dix : lors de l’enquête « budget de famille » de l’INSEE de 1984, l’investissement en logement représentait près de 90% de l’épargne mesurée ; il n’était plus que des deux tiers lors de l’enquête similaire de 1995 (cette modification de structure avait pour contrepartie un fort développement des assurances-vie et retraite).

        L’investissement des ménages en logement a toutefois progressé de manière soutenue depuis 1998. Ainsi, à Paris, les ventes de logements neufs ont augmenté de 50% par rapport à 1997 et les ventes de logements anciens de 19% (). Ce mouvement se poursuit en 1999. Sur l’ensemble du territoire métropolitain, les autorisations de construire ont ainsi connu une progression de 21,3% au cours du premier trimestre 1999 par rapport au même trimestre de 1998. Au cours de cette période, les mises en chantier ont progressé de 22,4% (). La maison individuelle comme le logement collectif ont bénéficié de cette conjoncture favorable.

        Au total, l’investissement des ménages en logement devrait évoluer en 1999 à un rythme bien supérieur à 5%. Plusieurs facteurs expliquent cette hausse sensible : la volonté des investisseurs de bénéficier de « l’amortissement Périssol » avant la cessation de ce dispositif ; l’arrêt de la baisse des prix des logements anciens et l’augmentation de ceux des logements neufs, ce qui met fin aux comportements attentistes ; la baisse des taux d’intérêt (entre le premier trimestre de 1998 et le premier trimestre de 1999, la baisse du coût des crédits aux particuliers a atteint 0,5 point environ pour les crédits immobiliers à taux variables et 1,1 point pour ceux à taux fixes), qui favorise la progression de l’endettement intérieur des ménages (en avril 1999, les crédits à l’habitat ont augmenté de 6,5%) ; enfin, la baisse des droits de mutation décidée dans le cadre de la loi de finances pour 1999. Les nombreuses mesures en faveur du logement figurant dans le projet de loi de finances pour 2000 devraient conforter cette évolution favorable.

3.- Soutenir ce processus en allant plus loin dans l’allégement des prélèvements pesant sur les ménages

        Les prélèvements obligatoires, après une forte progression ces dernières années, sont stabilisés à un niveau élevé, correspondant – en grande partie – au niveau et à la qualité des prestations fournies à la Nation. Le soutien de la croissance exige néanmoins une réduction de ces prélèvements.

a) Des prélèvements obligatoires à un niveau élevé

        En 1998, l’ensemble des prélèvements obligatoires, calculés selon la nouvelle base 95 de comptabilité nationale, représentait 44,9% du produit intérieur brut, soit un ratio identique à celui constaté en 1997. S’agissant de 1999, une hausse devrait être constatée, puisque le taux des prélèvements obligatoires serait de 45,3%. Cette évolution est en grande partie liée à une conjoncture moins bonne que prévu (une croissance et une inflation inférieures aux prévisions figurant dans le projet de loi de finances pour 1999 vont mécaniquement provoquer une hausse des prélèvements obligatoires). Cette hausse a été confortée par les bonnes rentrées de l’impôt sur les sociétés et par l’augmentation du montant global des cotisations sociales imputable à la croissance de la masse salariale.

        Cette stabilisation doit être appréciée au regard de l’évolution des années précédentes. En effet, de 1993 à 1995, les prélèvements obligatoires avaient progressé de 0,6 point de PIB, tandis que cette augmentation a atteint 1,2 point de PIB entre 1995 et 1996, sous l’effet notamment de la majoration du taux normal de TVA, porté de 18,6% à 20,6%.

        Le tableau ci-après présente l’évolution des prélèvements obligatoires depuis 1995.

      PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
      ET DES INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES

      (en milliards de francs et en % du PIB)

       

      1995

      1996

      1997

      1998

      Impôts après transferts (a)

                      Administrations publiques centrales

                      dont Etat

                      Administrations publiques locales

                      Administrations de sécurité sociale

                      Institutions de l’Union européenne

      1.940,4

      1.296,7

      1.262,5

      424,6

      154,2

      64,8

      2.069,4

      1.401,7

      1.341,6

      449,8

      162,6

      55,3

      2.200,9

      1.454,2

      1.389,1

      471,7

      218,1

      56,9

      2.450,6

      1.504,5

      1.436,2

      492,8

      400,9

      52,3

      Cotisations sociales effectives (b)

                      Etat

                      Administrations de sécurité sociale

      1.443,8

      24,4

      1.419,4

      1.489,1

      24,5

      1.464,5

      1.491,1

      33,7

      1.457,5

      1.397,4

      35,1

      1.362,3

      Prélèvements obligatoires effectifs

      3.384,2

      3.558,5

      3.692,1

      3.848,0

      Impôts après transferts (a)

                      Administrations publiques centrales

                      dont Etat

                      Administrations publiques locales

                      Administrations de sécurité sociale

                      Institutions de l’Union européenne

      25,0

      16,7

      16,3

      5,5

      2,0

      0,8

      26,0

      17,6

      16,9

      5,7

      2,0

      0,7

      26,8

      17,7

      16,9

      5,7

      2,7

      0,7

      28,6

      17,6

      16,8

      5,8

      4,7

      0,6

      Cotisations sociales effectives (b)

                      Etat

                      Administrations de sécurité sociale

      18,6

      0,3

      18,3

      18,7

      0,3

      18,4

      18,1

      0,4

      17,7

      16,3

      0,4

      15,9

      Prélèvements obligatoires effectifs

      43,7

      44,8

      44,9

      44,9

      Pour mémoire, ancienne base 80

                      - Total

                      - Total net des allégements de cotisa-tions sociales

      44,5


      44,1

      45,7


      45,0

      46,1


      45,3

      45,9


      45,2

      (a) Les impôts sont comptabilisés après transferts de recettes fiscales et nets des impôts dus non recouvrables.

      (b) Nettes des cotisations dues non recouvrables.

      Source : INSEE, Les comptes de la Nation 1998, Informations rapides, n° 137,
      et Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

b) Une importance à relativiser

        Les comparaisons établies avec nos principaux partenaires économiques sembleraient prouver que les prélèvements obligatoires sont particulièrement élevés dans notre pays.

      COMPARAISONS INTERNATIONALES

      (en % du PIB)

       

      1996

       

      Taux de prélève-ments obligatoires

      Impôts

      Cotisations sociales

      France

      45,7

      26,0

      19,7

      Allemagne

      38,1

      22,6

      15,5

      Royaume-Uni

      36,0

      29,8

      6,2

      Suède

      52,0

      36,5

      15,5

      Etats-Unis

      28,5

      21,5

      7,0

      Japon

      28,4

      18,1

      10,4

      Source : OCDE. L’OCDE conserve, pour l’instant, l’ancien système comptable pour lequel le taux de PO est d’un point supérieur à celui calculé en suivant le nouveau système.

        Il convient, cependant, de noter que ces comparaisons doivent être effectuées avec prudence, tant la notion de prélèvements obligatoires est conventionnelle. A titre d’illustration, il suffit de rappeler que l’adoption par l’INSEE du nouveau système européen de comptabilité SEC 95 a conduit à diminuer le taux des prélèvements obligatoires pour 1995 de 0,5 point par rapport au calcul effectué dans l’ancienne base 80.

        En outre, pour les comparaisons de prélèvements obligatoires, seuls sont pris en compte les régimes d’assurance obligatoires. Cette méthodologie introduit un biais important s’agissant de la situation française caractérisée par l’importance des régimes obligatoires de sécurité sociale. La structure des recettes montre une fiscalité légèrement supérieure, mais tout à fait comparable à la moyenne européenne. Comme l’observe un rapport de notre poste d’expansion économique de Londres () le poids réel des charges sociales du Royaume-Uni ne se limite pas au poids des charges obligatoires, car ceux qui le peuvent souscrivent systématiquement des retraites et des assurances sociales complémentaires. Or, « l’addition de ces taux facultatifs maximum avec les taux obligatoires aboutit à des taux globaux supérieurs aux taux pratiqués en France, pour une protection inférieure ou égale ».

        En effet, pour porter une juste appréciation sur le niveau des prélèvements obligatoires, il convient également de tenir compte de la nature et de l’importance des services rendus en contrepartie. Or, on peut affirmer sans grand risque de se tromper que la France a visiblement un niveau de service public élevé et que ses habitants y sont attachés.

        Il n’en est pas moins vrai que les prélèvements obligatoires sont plus élevés que chez nombre de nos partenaires et que cela conduit à un excès de taxation du travail nuisible, à la fois, à l’offre et à la demande de travail. C’est pourquoi, il apparaît souhaitable d’affecter, comme le prévoit le présent projet, une large part des surplus générés par la croissance à la baisse des prélèvements obligatoires.

c) Poursuivre un mouvement engagé en 1997

        Corsetée par des déficits publics et des taux d’intérêt excessifs, ainsi que par les décisions successives de relèvement des prélèvements obligatoires, la demande intérieure, entre 1993 et 1997, a contribué à la stagnation de la croissance durant cette période.

        Contrairement à son prédécesseur, qui avait décidé de mettre fortement les ménages à contribution par un relèvement de la TVA en 1995, le Gouvernement a su mener, depuis l’été 1997, une politique de soutien de la consommation : revalorisations du SMIC au 1er juillet 1997 et 1998 supérieures au minimum légal ; création d’un crédit d’impôt sur le revenu, remboursable pour les personnes non imposables, pour les dépenses d’entretien afférentes à l’habitation principale ; plafonnement à 1.500 francs de la taxe d’habitation pour les redevables aux ressources très faibles ; maintien de la réduction d’impôt pour frais de scolarité que la loi de finances pour 1997 prévoyait de supprimer ; baisses ciblées de la TVA (en particulier sur les travaux dans les logements sociaux) ; basculement des cotisations maladie sur la CSG…

        Le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 1999 montrait ainsi que les mesures décidées depuis juin 1997 ont entraîné un allégement sensible de la charge fiscale et sociale pour 90% des ménages.

        Cet effort sera poursuivi en 2000 grâce, en particulier, à la baisse de la TVA sur les travaux dans les logements, à la nouvelle diminution des droits de mutation à titre onéreux et à la suppression progressive du droit de bail pesant sur les locataires. Ainsi, les prélèvements obligatoires devraient s’établir à 44,8% en 2000. La stabilisation serait ainsi confirmée et une décrue pourrait être mise en œuvre pour satisfaire aux engagements figurant dans le programme pluriannuel de finances publiques, notifié à la Commission européenne en janvier dernier et qui a pour objectif, à l’horizon 2002, une diminution comprise entre 0,5 et 0,8 point de PIB.

        Il convient, dès lors, de s’interroger sur les modalités futures de répartition de l’allégement de la charge.

        Après avoir mis l’accent sur l’allégement de la fiscalité indirecte en 2000, le Gouvernement a déjà annoncé qu’il travaillait, pour 2001, à une réforme de la fiscalité directe sur les ménages.

        Votre Rapporteur général approuve cette orientation et souhaite que soit particulièrement privilégiée la diminution de la taxation des ménages les plus modestes, par exemple par un élargissement du champ d’application de la décote. Comme le soulignent les auteurs d’un récent rapport du Conseil d’analyse économique (), un effort particulier doit fait en vue de la réduction des taux marginaux élevés au bas de l’échelle de la distribution des revenus, qui constituent des « trappes à pauvreté ou à inactivité », puisque les ménages concernés ne pourraient prétendre qu’à des revenus d’activité inférieurs aux transferts dont ils bénéficient en étant inactifs. Il convient, en particulier, de s’interroger sur l’opportunité de mettre en œuvre un dispositif d’impôt négatif ou d’allocation compensatrice des revenus, de manière à éviter ces effets pervers.

        Par ailleurs, il serait souhaitable d’alléger la CSG des contribuables modestes en cherchant à moduler sa perception de façon très ciblée.

        Ces mesures s’inséreraient dans une politique globale visant à réduire les déséquilibres de la société française.

C.- UNE OPPORTUNITÉ POUR FAIRE RECULER LES DÉSÉQUILIBRES DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE

        Parmi les mutations, souvent saluées, de l’économie française, il en est une, préoccupante, qui concerne les grands mécanismes de la répartition du travail et des revenus.

        Le chômage de masse, la crise du modèle salarial et un rapport de force devenu défavorable aux salariés au sein des entreprises, semblent bien avoir engendré exclusion, accélération des inégalités et violences urbaines.

        Un point mérite d’être fait sur certains de ces déséquilibres économiques et sociaux, à travers le niveau de la pauvreté, l’avenir des retraites, les inégalités entre les territoires et les perspectives ouvertes par la réduction du temps de travail.

1.- Exclusion, précarité et Etat providence

        A l’heure où le chômage recule, où le taux de croissance reste soutenu, où les recettes fiscales dépassent assez sensiblement les prévisions pour 1999 et où les excédents commerciaux sont historiquement élevés, il est légitime de s'interroger sur l'évolution de la pauvreté.

        Pauvreté et exclusion peuvent-elles régresser du seul fait de la bonne santé de l’économie?

        Quel est l’impact des transferts et des impôts résultant de l’Etat providence ?

a) Une pauvreté persistante

        Le lien entre taux de croissance et taux de pauvreté est plutôt lâche.

        Malgré la croissance économique aux États-Unis, les ménages qui touchent moins de la moitié du revenu médian (selon la définition conventionnelle du seuil de pauvreté) représentent toujours, dans ce pays, plus de 20% de la population.

        Au Royaume-Uni, la politique de réduction des transferts sociaux (indemnités de chômage non proportionnelles au salaire et d’une durée limitée à six mois, baisse relative du pouvoir d’achat des retraites…) introduite par les conservateurs au milieu des années 1980, a provoqué une forte et persistante hausse de la pauvreté malgré des résultats économiques et de niveau d’emploi plus favorables que dans le reste de l’Europe jusqu’à ces dernières années.

        A l’inverse, en Allemagne, dans les Länder occidentaux, à haut niveau de protection sociale, le taux de chômage est passé de 1% en 1973 à 8% en 1995, alors que, dans le même temps, le taux de pauvreté progressait de seulement trois points.

        En France, le RMI et la revalorisation des retraites ont permis d’éviter la progression du taux de pauvreté. Néanmoins, ce taux de pauvreté se maintient à un niveau inacceptable. Si l’on s’en tient, en effet, à la définition monétaire du seuil de pauvreté, déjà évoquée dans mon précédent rapport général sur le projet de loi de finances pour 1999 (), depuis quinze ans, invariablement, 10% des ménages vivent en France dans la pauvreté, même si ses manifestations ont pu évoluer.

        En réponse aux principales manifestations de la pauvreté, exclusion du logement, de l’éducation, du crédit ou de la santé, le pays s’est doté au cours des deux dernières années de nouveaux instruments de protection sociale.

b) Des nouveaux instruments de lutte contre l'exclusion

        Le système français des minima sociaux (voir tableau ci-dessous) apparaît complexe et diversifié, avec huit prestations différentes, dont le niveau répond clairement à la volonté de préserver l’attractivité de l’emploi et, à l’exception du RMI, dépourvues de règles de revalorisation.

        Ces minima sont des allocations différentielles et, en conséquence, tout revenu perçu en deçà du plafond de ressources entraîne une réduction à due proportion du montant de l’allocation, mécanisme qui décourage l’emploi, en raison de son automatisme et de sa brutalité, et contribue à générer de véritables « trappes à pauvreté ».

        Cette situation, à laquelle s'ajoutent les difficultés des jeunes qui ne perçoivent pas le RMI et sont largement exclus de l’indemnisation du chômage, a engendré de graves phénomènes d’exclusion auxquels il était temps d’apporter des remèdes.

      PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES MINIMA SOCIAUX


      Allocation

      Année de création

      Organismes gestionnaires

      Nombre d’allocataires
      (en milliers)

      Allocation maximale

      Plafond de ressources

      Minimum vieillesse

      1941, 1956

      Régimes de retraite de base

      942

      3.471

      3.555

      Minimum invalidité

      1930

      Régimes d’assurance maladie

      99

      3.471

      3.555

      Allocation aux adultes handicapés

      1975

      Organismes débiteurs des prestations familiales

      631

      3.471

      4.825

      Allocation de parent isolé

      1976

      Organismes débiteurs des prestations familiales

      163

      3.680 (a)

      3.680 (a)

      Allocation d’assurance veuvage

      1980

      Caisse nationale d’assurance vieillesse

      17

      3.107 (b)

      3.884 (b)

      Allocation d’insertion

      1979

      ASSEDIC

      15

      1.311

      3.933

      Allocation de solidarité spécifique

      1984

      ASSEDIC

      516

      2.265

      5.284

      Revenu minimum d’insertion

      1989

      Organismes débiteurs des prestations familiales

      1.049

      2.138 (a)

      2.138 (a)

      Note : Les effectifs d’allocataires s’entendent France entière (métropole + DOM) et au 31 décembre 1996, à l’exception du RMI dont la totalisation est arrêtée au 30 juin 1997. Les montants maxima et les plafonds de ressources des différentes prestations correspondent aux barèmes en vigueur au 1er janvier 1998 pour une personne seule, sauf dans le cas de l’allocation de parent isolé où l’on a retenu le barème applicable à un parent isolé avec un enfant.

      (a) Déduction faite du « forfait logement ».

      (b) Barème de la première année de veuvage.

      Sources : CSERC (1997), ministère de l’emploi et de la solidarité.

        Le 4 mars 1998, le Gouvernement a présenté un important programme de « prévention et de lutte contre les exclusions » portant sur trois années (1998-2000) et représentant un engagement de 51,4 milliards de francs, dont 38,4 milliards à la charge de l’Etat.

        Plusieurs projets de loi étaient directement associés à ce programme. Les deux textes piliers sont la loi d’orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions et la loi n° 99-641 portant création d’une couverture maladie universelle (CMU) du 27 juillet 1999.

        La loi d’orientation contre les exclusions, qui contient des lignes d’action générale mais aussi des dispositions précises et particulières, ne vise pas tant à reconnaître des nouveaux droits qu’à garantir l’accès à ceux existant.

        L’accès à l’emploi figure évidemment en tête des dispositions de la loi avec des mesures favorisant l’accompagnement personnalisé pour toute personne écartée du marché du travail et d’autres incitant financièrement à la reprise d’activité pour les bénéficiaires de minima sociaux.

        Ainsi, le dispositif TRACE offre aux jeunes de seize à vingt-cinq ans en grande difficulté, sans emploi et sans qualification, un parcours d’insertion personnalisé pouvant durer dix-huit mois et ouvrant droit à rémunération, articulant des actions de bilan, de mise en situation professionnelle, des formations préqualifiantes et qualifiantes et, éventuellement, des mesures d’accompagnement concernant, par exemple, le logement. Ce programme, piloté par les missions locales pour l’insertion des jeunes, a été lancé dès 1998 et devrait concerner 40.000 jeunes en 1999 et 60.000 l’an prochain.

        Le coût du programme TRACE est évalué à 5,1 milliards de francs pour la période 1998-2000, dont 4 milliards de francs au titre des contrats aidés et des stages et 1,1 milliard de francs pour les moyens d’accompagnement (700 millions de francs en 2000, dont 566 millions de francs pour le renforcement des missions locales).

        Un rapport d’évaluation de l’application de la loi sera établi tous les deux ans et le premier avant la fin de l'an 2000. Il s’appuiera notamment sur les travaux de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale que la loi a créé.

        La portée de la loi d’orientation sera, bien entendu, conditionnée par le maintien durable d’un effort financier significatif. Une bonne coordination sur le terrain, impulsée par la loi, entre les intervenants, notamment, entre les représentants de l’Etat et ceux du département devrait permettre une cohérence meilleure que par le passé de l’action publique. Le principe de l’accompagnement personnalisé des personnes en grande difficulté, axe majeur de la loi, devrait induire de réels décloisonnements entre les différents intervenants (emploi, logement, santé, endettement…)

        La loi créant la CMU entrera, pour sa part, en vigueur le 1er janvier 2000, de nombreux décrets d’application devant encore intervenir.

        Toute personne résidant en métropole ou dans les DOM et qui ne bénéficie, à aucun titre, des prestations d’un régime d'assurance maladie, sera affiliée au régime général du fait de sa résidence « stable et régulière » en France. Cette affiliation se fera sans contrepartie contributive et ouvrira un droit à une couverture complémentaire, pour les personnes dont les ressources sont inférieures à un plafond fixé par décret et révisé chaque année (ce plafond devrait être fixé, dans un premier temps, à 3.500 francs pour une personne seule). Six millions de personnes sont concernées par ce dispositif.

        Par ailleurs, le programme triennal de prévention et de lutte contre les exclusions, évoqué ci-dessus, a prévu d’importants moyens pour les actions de santé (soins et prévention) en direction des personnes aux revenus les plus faibles : 590 millions de francs y seront consacrés en trois ans.

c) Prévenir la pauvreté par le recul de la précarité sur le marché du travail

        Le programme d’action et la loi contre les exclusions représentent une avancée importante. Il s’agit cependant d’un ensemble de mesures « curatives » qui, par nature, n’apportent pas directement de solution au problème de la montée de la précarité sur le marché du travail.

        Dans son rapport au Conseil d’analyse économique sur « La pauvreté, sa mesure et son évolution » (), M. Michel Glaude, directeur des statistiques démographiques et sociales à l'INSEE, attire l’attention sur ce point.

        Selon M. Michel Glaude, la stabilité globale du taux de pauvreté au cours des dix dernières années, masque des évolutions profondes : « Depuis dix ans, la pauvreté s’est considérablement rajeunie, elle est devenue plus urbaine, elle concerne davantage les salariés et de plus en plus les familles monoparentales ».

        Cette évolution est le résultat d’une dégradation dans le domaine de l’emploi et des conditions de travail. Des franges de plus en plus larges de la population alternent, sans parvenir à se sortir de cette situation, travail insuffisamment rémunérateur et chômage non indemnisé. Ce phénomène, souvent évoqué sous le vocable anglo-saxon de « working poors », prend en France une réelle et inquiétante extension qu’il va falloir enrayer.

        Un débat public doit s’ouvrir sur les limites à apporter à la progression de la part relative des bas salaires (moins de 4.800 francs par mois) et des très bas salaires (moins de 3.600 francs), qui concernent aujourd’hui 3,2 millions de salariés. L’INSEE relève, dans une étude de juillet 1999, () qu'entre 1993 et 1997, la part des travailleurs à bas salaire est passée de 11% à 15,1% du total des salariés et que la progression des très bas salaires est encore plus rapide, puisque cette catégorie de salariés a doublé en quinze ans.

        Les trois quarts des emplois à bas salaires sont des emplois à temps partiel « subis », majoritairement occupés par des femmes (78%).

        Si 60% des allocataires du RMI sortent du dispositif grâce à un emploi, il s’agit le plus souvent d’emplois instables et d’une durée de moins de six mois. Un ancien allocataire embauché sur trois occupe un emploi aidé (CES ou CEC) du secteur public ou associatif. Ceux qui retrouvent un emploi dans le secteur marchand ont presque toujours un emploi à temps partiel et à durée déterminée.

        Les trois tableaux ci-dessous rendent bien compte de cet enfermement dans la précarité.

      STATUT DE L’EMPLOI DES SALARIÉS SORTANT DU RMI ET DES ANCIENS CHÔMEURS, COMPARÉ À L’ENSEMBLE DES SALARIÉS

      (en %)

      Statut

      Anciens allocataires RMI

      Anciens chômeurs

      Ensemble des salariés

      Intérimaires

      Contrat emploi-solidarité (CES)

      Contrat emploi-consolidé (CEC)

      Autre contrat à durée déterminée (a)

      Autre contrat à durée indéterminée

      Ensemble

      4,9

      29,0

      4,1

      31,0

      31,0

      100,0

      10,4

      11,4

      29,3

      48,9

      100,0

      1,5

      0,1

      6,7

      91,7

      100,0

      Champ : Anciens chômeurs âgés de 25 ans et plus et ensemble des salariés du même âge (hors secteur agricole)

      (a) Y compris stagiaires rémunérés.

      Source : Enquête RMI 1998 et enquête Emploi 1998, INSEE.

      TEMPS DE TRAVAIL DES ALLOCATAIRES DU RMI SORTIS AVEC UN EMPLOI SALARIÉ COMPARÉ À CELUI DES ANCIENS CHÔMEURS

      (en %)

      Temps de travail

      Anciens allocataires RMI

      Anciens chômeurs

      Ensemble des salariés

      Temps plein

      Temps partiel choisi

      Temps partiel contraint

      Ensemble

      50,9

      5,7

      43,4

      100,0

      59,6

      8,2

      32,2

      100,0

      82,4

      10,2

      7,4

      100,0

      Champ : Anciens chômeurs âgés de 25 ans et plus et ensemble des salariés du même âge (hors secteur agricole).

      Source : Enquête RMI 1998 et enquête Emploi 1998, INSEE.

      BÉNÉFICIAIRES DU RMI EN DÉCEMBRE 1996 SORTIS AVEC UN EMPLOI SALARIÉ EN JANVIER 1998 SELON LE SALAIRE MENSUEL

      Salaire mensuel

      Effectifs (%)

      Moins de 2.500 F

      De 2.500 F à 2.999 F

      De 3.000 F à 4.999 F

      De 5.000 F à 5.999 F

      De 6.000 F à 6.999 F

      7.000 F ou plus

      Ensemble

      5,3

      31,2

      15,9

      23,5

      12,4

      11,7

      100,0

      Source : Enquête RMI 1998, INSEE.

        Le Parlement devrait saisir prochainement l’occasion de se pencher sur ces questions dans le cadre de la transposition de la directive européenne sur les contrats de travail à durée déterminée (CDD) du 28 juin 1999 (), adoptée à la suite d’un accord-cadre conclu par les partenaires sociaux européens. Cette directive prévoit que les Etats membres devront fixer la durée maximale et le nombre de renouvellements autorisés pour les CDD et que les législations nationales devront faire obligation aux employeurs d’informer des postes vacants les salariés titulaires d'un CDD, afin de leur faciliter l’accès à des postes permanents, ce que ne prévoit pas le code français du travail.

2.- L’avenir des retraites

        La gravité du débat actuel sur l’avenir du système de retraites français ne devrait pas occulter le phénomène a priori positif qui se trouve à son origine : l’allongement continu de la durée de la vie.

        Mais ce bouleversement démographique ne doit pas engendrer de nouvelles inégalités ni mettre à mal l’un des piliers de la cohésion sociale qui est la solidarité entre les générations.

        De nombreuses solutions sont avancées, mais avant d’en examiner quelques-unes, il convient de préciser que le débat sur l’avenir des retraites n’est pas seulement technique. Il sous-tend des choix de société : Quelle répartition des richesses produites ? Quels arbitrages entre court, moyen et long terme ? Quelles solidarités ?

        Un élément fondamental du débat doit également être rappelé : actuellement, compte tenu de la crise de l’emploi, le taux d'activité des 55-60 ans n'est que de 52,6% et de 15,4% pour les 60-65 ans. Reculer l'âge de la retraite, dans ce contexte, reviendrait à aggraver les difficultés des jeunes à trouver un emploi et à augmenter le nombre de préretraites (fort coûteuses) et de chômeurs âgés. Il semble que, dans l’immédiat, la priorité doit rester à l’insertion des jeunes sur le marché du travail et à la réduction du chômage.

        Dans son rapport au Premier ministre, M. Jean-Michel Charpin, commissaire au Plan (), établit un diagnostic qui comporte un état des lieux et des projections financières à long terme.

        Plusieurs simulations de scénarios ont été effectuées en fonction de diverses hypothèses, portant notamment sur les taux de chômage de long terme (3,6 ou 9%). Globalement, à partir des années 2006, sous l’effet conjugué de l’allongement de l’espérance de vie et de l’arrivée à la retraite des générations nombreuses d’après-guerre, le système va être soumis à un choc démographique sans précédent. Même dans l’hypothèse d’une décrue rapide du chômage (par l’effet, en particulier, du ralentissement de l’augmentation de la population active), les régimes de retraites connaîtront, selon ce rapport, des difficultés financières à plus ou moins long terme.

        Les deux tableaux ci-dessous opèrent une synthèse de ces prévisions.

      SOLDE FINANCIER DES RÉGIMES DE RETRAITE EN POINTS DE COTISATION (SCÉNARIO 6% DE CHÔMAGE) HORS TRANSFERTS DE COMPENSATION, PRODUITS ET CHARGES DIVERS

      (en points de cotisation)

       

      1998

      2020

      2040

      CNAVTS

      - 0,1

      - 4,3

      - 9,8

      AGIRC

      - 1,7

      - 3,5

      - 2,4

      ARRCO

      0,3

      0

      - 0,6

      CNRACL

      9,2

      - 16,7

      - 28,9

      Fonctionnaires de l’Etat

      0

      - 24,7

      - 33,5

      IEG

      0

      - 39,4

      - 18,4

      SNCF

      - 73,6

      - 56,1

      - 49

      CANCAVA

      - 17,5

      - 16,5

      - 16

      ORGANIC

      - 19,3

      - 16,1

      - 16,5

      Source : Commissariat général du Plan.

      CNRACL: Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.

      IEG: industries électriques et gazières.

      CANCAVA: Caisse autonome nationale de compensation d'assurance vieillesse artisanale.

      ORGANIC: Caisse de compensation de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce.

      LE POIDS DES DÉPENSES DE RETRAITE DANS LE PIB SELON LES HYPOTHÈSES MACRO-ÉCONOMIQUES

       

      Scénario 1

      Scénario 2

      Variante

      Taux de chômage de long terme

      9 %

      6 %

      3 %

      Année

      1998

      2020

      2040

      2020

      2040

      2020

      2040

      Poids des dépenses de retraite dans le PIB (%)


      12,1


      15


      16,7


      14,1


      15,8


      13,5


      15,1

      Besoin de financement global (en milliards de francs 1998)


      0


      380


      800


      290


      700


      220


      600

      Source : Commissariat général du Plan.

        Même si le diagnostic du commissaire au Plan n’est pas partagé par tous les partenaires sociaux, ni sur la méthodologie, ni sur les hypothèses retenues en matière d’augmentation de la productivité du travail et de la productivité globale et, a fortiori, sur les pistes de réformes avancées, il conduit à conclure à l’existence d’un réel défi démographique, mais non d’un péril imminent.

        Quatre pistes principales de réformes sont proposées dans le rapport.

· L’allongement progressif de la durée de cotisation.

        En allongeant d’un trimestre par génération la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein, la réforme aboutirait en 2019 à une durée de cotisations de 170 trimestres (42,5 années), dans la limite de 65 ans. La durée de cotisation est actuellement de 40 ans dans le secteur privé et 37 ans et demi dans le public. Cette mesure devrait être associée à l’amélioration des conditions d’abattement en cas de retraite anticipée et concerner l’ensemble des régimes. Enfin, la réforme devrait introduire une certaine prise en compte dans le calcul de la durée de cotisation de périodes d’inactivité (chômage) ou de formation, qui, à l'heure actuelle, ne sont pas toujours validées.

· Le renforcement considérable du fonds de réserve.

        A l’instar de la démarche suivie par plusieurs autres pays, un fonds de réserve a été créé, en 1998, par la loi de financement de la sécurité sociale, afin de constituer une épargne qui sera utilisée par les régimes de retraite lorsqu’ils seront confrontés au choc du vieillissement. Mais les modalités de fonctionnement de ce fonds, pour lequel est déjà prévue une dotation de 2 milliards de francs () , restent à définir.

        Le rapport ne se prononce pas sur les objectifs d'un tel fonds. Il constate simplement qu’un fonds destiné uniquement à amortir le choc démographique, donc provisoire, nécessite d’accumuler des sommes représentant au moins 3 points de PIB. Un fonds permanent et destiné, non seulement à amortir le choc, mais aussi à réduire le taux des cotisations à long terme, nécessite d’accumuler des sommes beaucoup plus importantes, de l’ordre d'au moins 10 points de PIB.

        Dans le cas d’un fonds permanent, le problème des taux de rendement des placements et donc celui de la gestion du fonds est crucial. L’épargne doit pouvoir générer des rendements suffisants pour financer une partie des retraites et assurer la pérennité du fonds. Cet impératif de rendement élevé impliquerait, selon les auteurs du rapport, que le fonds soit investi en partie en actions.

        · L'élargissement de l’assiette de financement à d’autres revenus des ménages.

        Cette piste rejoint la question récurrente d’un financement des retraites et plus généralement de la protection sociale par des moyens moins pénalisants pour la croissance et l'emploi.

        Le rapport énumère, sans les approfondir, diverses modifications visant à élargir l’assiette des cotisations vieillesse. Il pourrait s'agir de l’intégration dans l’assiette des cotisations d'éléments de rémunérations actuellement non soumis à cotisation (primes des fonctionnaires) et surtout du déplafonnement de la part patronale des cotisations vieillesse, ce qui aurait l’avantage de ne pas accroître à terme la charge des retraites. La solution la plus globale consisterait à substituer l’assiette de la CSG sur les revenus d’activité à celle des cotisations vieillesse, ce basculement ayant pour effet d’accroître la charge sur les revenus des retraités et sur les revenus du capital.

            · La modification des règles d’indexation des pensions.

        Tout en soulignant que la comparaison des différents régimes de retraite et de leur évolution sur le long terme soulève de nombreuses difficultés méthodologiques, le rapport du commissaire au Plan constate que les écarts s'accentuent. Les inégalités majeures constatées proviennent des règles d’indexation des revenus de remplacement.

        Les règles actuelles de constitution et de liquidation des droits dans les régimes spéciaux (fonction publique et entreprises publiques) garantissent, approximativement, aux salariés du public le maintien des taux de remplacement d’ici à 2040 (57,8% pour la fonction publique, aux environs de 60% pour la RATP et la SNCF). Les pensions sont, en effet, proportionnelles au dernier salaire d'activité et croissent donc au même rythme que les salaires.

        Il en va tout autrement pour les salariés du privé et pour les professions libérales, pour lesquels le taux de remplacement brut global (régime général de base et régimes complémentaires) diminue significativement à l’horizon 2040. Le taux de remplacement offert par les régimes complémentaires est divisé par deux sur la période 1996-2040, comme le montrent les tableaux ci-après :

      TAUX DE REMPLACEMENT NETS POUR LA GÉNÉRATION 1926 (a)

      Tranche de salaire net mensuel

      Salariés du privé

      Salariés du public (b)

      Ensemble

      80%

      76%

      Moins de 6.000 francs/mois

      101%

      ns

      6.000 francs – 8.000 francs

      88%

      ns

      8.000 francs – 10.000 francs

      86%

      77%

      10.000 francs – 12.000 francs

      78%

      82%

      12.000 francs – 15.000 francs

      76%

      76%

      15.000 francs – 20.000 francs

      71%

      75%

      20.000 francs – 30.000 francs

      65%

      67%

      Plus de 30.000 francs

      48%

      61%

      a) Il s’agit des taux de remplacement nets (i.e. pension nette de cotisations maladie et CSG/salaire net de cotisation) des personnes nées en 1926 et ayant effectué une carrière complète. Ces données ne sont donc pas directement comparables aux taux de remplacement bruts calculés sur des carrières moyennes observées (y compris donc les carrières incomplètes), présentés ci-après.

      b) Fonction publique civile.

      Source : SESI (Service des statistiques, des études et des systèmes d’information, ministère de l’emploi et de la solidarité).

      ÉVOLUTION DES TAUX DE REMPLACEMENT BRUTS EN PROJECTION SUR CARRIÈRES-TYPES*, POUR LES SALARIÉS DU PRIVÉ

      (carrières complètes)

      Année de liquidation

      1996

      2020

      2040

      CNAVTS (a)

      45,7%

      41,1%

      40,9%

      CNAVTS (b)

      45,8%

      41,3%

      41,2%

      CNAVTS (c)

      50,6%

      41,3%

      41,2%

      CNAVTS (d)

      39,3%

      36,2%

      36%

      CNAVTS (e)

      22,9%

      20,6%

      20,6%

      ARRCO (a)

      22,4%

      15,4%

      10,3%

      ARRCO (b)

      23,5%

      16,3%

      10,9%

      ARRCO (c)

      26,2%

      16,6%

      10,9%

      ARRCO (d)

      24,4%

      15,3%

      10,2%

      ARRCO (e)

      11,7%

      8,2%

      5,4%

      AGIRC (d)

      10,7%

      4,4%

      2,8%

      AGIRC (e)

      24,4%

      16,7%

      11,9%

      * Ces taux de remplacement sont calculés sur des carrières-types, supposées complètes, et ne doivent donc pas être comparés, à une date donnée, aux taux de remplacement des autres régimes calculés sur l’ensemble des liquidants (y compris carrières incomplètes). Le taux de remplacement global pour un salarié ayant une carrière donnée, se calcule comme la somme de ses composantes CNAVTS, ARRCO et, éventuellement, AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres).

      a) Rattrapage du plafond en 20 ans.

      b) Toujours au plafond.

      c) Toujours au salaire moyen ARRCO (Association des régimes de retraite complémentaire).

      d) 9e décile de salaires des hommes affiliés à la CNAVTS.

      e) Carrière commençant au plafond et se terminant à deux fois le plafond.

      Source : Commissariat général du Plan.

      TAUX DE REMPLACEMENT EN PROJECTION
      POUR LE RÉGIME DES MÉDECINS (a)

      (tous types de carrières)

       

      1996 ou 1997

      2020

      2040

      CARMF base

      9,2%

      6,4%

      4,6%

      CARMF complémentaire

      22,6%

      17,1%

      12,6%

      CARMF ASV

      22,7%

      17,9%

      12,6%

      CARMF global

      54,5%

      41,5%

      29,8%

      a) Il s’agit des taux de remplacement rapportant la pension au dernier revenu d’activité net. En 1996, ils sont calculés pour l’ensemble des personnes ayant liquidé leur retraite, y compris celles qui ont des carrières incomplètes.

      * Base + complémentaire + ASV.

      Source : CGP.

      TAUX DE REMPLACEMENT EN PROJECTION
      POUR LES NON-SALARIÉS AGRICOLES

      (carrières-types complètes)

       

      1996

      2040

      0,9 SMIC

      60%

      44%

      1,5 SMIC

      44%

      42%

      Source : CGP.

        Cette baisse résulte de l’effort d'ajustement entrepris en 1993 avec le calcul progressif des pensions du régime général sur la base des 25 meilleures années de carrière et l’indexation des pensions sur les prix et non plus sur les salaires.

        En ce qui concerne les régimes complémentaires, la valeur d’achat du point est indexée sur les salaires et la valeur de liquidation du point sur les prix à l’ARRCO et à l’AGIRC. Il en résulte une baisse constante du taux de rendement de ces régimes. Il faut toutefois souligner que l’accord des partenaires sociaux sur l’évolution de ces régimes s'arrête en 2000.

        La baisse du taux de remplacement conduit à une perte progressive du niveau de vie relatif de la période de retraite par rapport à la période d’activité, pour les salariés du secteur privé et pour les professions libérales.

        Un tel écart pourrait être, selon les auteurs du rapport, contraire à la cohésion sociale de l’ensemble du système.

        En guise de réponse, le rapport évalue quel serait le coût budgétaire à long terme du maintien des taux de remplacement pour les salariés du secteur privé.

        Indexer à nouveau les retraites du régime général sur les salaires, sans modifier les règles d’indexation des pensions liquidées, entraînerait une hausse des dépenses du régime général d’environ 20% en 2040, soit 200 milliards de francs 1998 ou un peu plus de 1 point de PIB.

        Maintenir le rendement des retraites complémentaires, sans augmenter la valeur des pensions liquidées, entraînerait une hausse de 0,6 point de PIB dans les dépenses des régimes de retraite.

        Il est exclu de trancher ici entre ces diverses orientations. Toutefois, il semble bien que l’une des clés du débat soit le maintien du rapport actifs/inactifs aux environs de son niveau actuel.

        Or, si aujourd’hui le nombre de personnes en âge de travailler (35,3 millions de 15-60 ans) est trois fois plus élevé que le nombre des plus de 60 ans (12 millions), le rapport entre les actifs occupés (22,7 millions), d’une part, et, d’autre part, l’addition des retraités, préretraités et des chômeurs (16,3 millions) tombe à 1,4 ().

        On est ainsi conduit à relativiser le choc démographique annoncé pour 2040, où le rapport entre les personnes d’âge actif et les personnes de plus de 60 ans devrait être, selon les simulations du rapport du commissaire au Plan, de 10 pour 7 (soit 1,42).

        En fait, c’est la remontée de l’emploi, par l’effet de la croissance et d’une autre répartition du travail tout au long de la vie, qui permettrait d’avancer considérablement dans la problématique des retraites.

        Des ajustements seraient néanmoins nécessaires pour maintenir la parité des niveaux de vie entre actifs et retraités. Ils passeraient, selon le commissaire au Plan, par un alourdissement des prélèvements sur les richesses produites sous forme d’épargne ou de cotisations et par un rapprochement entre les régimes spéciaux et le régime général. L’allongement de la durée d’activité est également envisagé par le rapport, dans un contexte de plein emploi, en tenant compte de la pénibilité de certaines tâches et en introduisant de la souplesse dans les modalités de départ à la retraite. Toutefois, reculer l’âge du départ à la retraite supposerait, en particulier, que les entreprises renoncent à la stratégie d’exclusion précoce des travailleurs vieillissants et les salariés aux avancements automatiques liés à l’âge.

        C’est aussi l’une des conclusions du rapport que notre ancien collègue, M. Dominique Taddéi, a remis au Premier ministre le 1er octobre 1999.

        Rejetant tout alarmisme et toute précipitation, sans masquer la réalité d’une évolution démographique qui verra le nombre des retraités potentiels augmenter de 60% en un peu moins de quatre décennies, M. Dominique Taddéi appelle à une solution pragmatique et progressive, prônant la « retraite à la carte » qui, selon lui, doit se substituer à la « retraite guillotine ». Il s’agirait ainsi d’amortir les effets d’une évolution qui reste lente, en modifiant « en douceur » l’âge moyen de la cessation d’activité.

        En tout état de cause, la retraite est, et doit rester, un salaire différé, garanti par l’Etat et les entreprises publiques pour le secteur public, mutualisé entre les entreprises dans le cas du secteur privé. Dans les deux cas le droit à la retraite est un droit du travail découlant des relations entre les employeurs et les salariés, il n’est pas un droit financier garanti par le droit des affaires.

        Le Premier ministre, dans son discours de Strasbourg du 27 septembre dernier, a clairement défini les orientations du Gouvernement en vue d’affirmer la solidarité entre les générations par la consolidation de notre régime de retraite.

        L’objectif est de consolider les régimes par répartition et d’agir pour assurer l’équilibre des retraites à l’horizon 2020. S’agissant du calendrier, après la phase de diagnostic, une concertation est en cours. Les orientations générales du Gouvernement devraient être annoncées au début de l’année 2000. Le Premier ministre a d’ores et déjà indiqué qu’elles s’inscriront dans une vision plus large : celle de la place et des problèmes des personnes âgées dans notre société, une attention particulière devant être portée à leur insertion dans la vie sociale et à leur accompagnement lorsqu’elles sont en situation de dépendance.

        Quant au problème de l’éventuelle création de fonds partenariaux de retraite, il faut dire clairement qu’elle ne devra pas se faire au détriment du régime par répartition.

3.- Inégalités et territoires

        D’après les classifications de l’INSEE, la France métropolitaine compte environ 2.256.000 entreprises dans les secteurs de l’industrie, de la construction, du commerce et des services pour 36.500 communes, 348 zones d’emploi (périmètres dans lesquels la population réside et travaille à la fois) et 22 régions.

        Chaque commune pourrait donc avoir sur son territoire près de 62 entreprises ! La répartition de la population et des unités économiques ne répond évidemment pas à ce schéma égalitaire, mais à des logiques économiques qui peuvent faire varier d'une période à l’autre l’attractivité d’un territoire.

        La concentration spatiale répond à des critères différents suivant la nature de l’activité (présence de ressources naturelles, activités portuaires, proximité des marchés, faible coût ou qualité de la main d'œuvre…). L’histoire économique a profondément marqué les territoires, dont certains sont dans l’obligation d’entreprendre une reconversion totale de leurs activités.

        Le phénomène de concentration des activités dans certaines zones ou grandes agglomérations semble difficile à enrayer. L’évolution de la concentration géographique des sièges sociaux des grandes entreprises constitue un indicateur intéressant. Une entreprise de 100 salariés et plus sur trois a son siège en Ile-de-France et la concentration est encore plus prononcée pour les entreprises de 500 salariés et plus qui ont leur siège social en Ile-de-France pour deux sur trois d’entre elles. A l’inverse, deux zones d'emploi sur trois n’ont aucun siège social pour des entreprises de cette taille.

        Par ailleurs, on constate en Europe qu’il n'y a pas de lien entre le niveau de revenu par habitant d’un pays et l’ampleur des inégalités régionales.

        En France, les communes rurales ont un niveau de vie de 20% inférieur au niveau de vie moyen. A l’opposé, dans les quartiers les plus aisés (essentiellement concentrés sur Paris et certaines communes d’Ile-de-France), le niveau de vie est de 40% supérieur à la moyenne.

        Dernier phénomène à souligner, les niveaux de vie sont d’autant plus inégaux que l’espace considéré est plus riche. En effet, les niveaux de vie des communes agricoles ou ouvrières sont moins dispersés que ceux des communes où résident des populations très qualifiées et où les ménages à très bas revenus sont également surreprésentés.

        Toutefois, on constate un resserrement des revenus disponibles bruts des ménages entre l’Ile-de-France et les autres régions. En 1982, un francilien disposait en moyenne d’un revenu supérieur de 33% à celui d’un provincial. En 1996, l’écart n’est plus que de 23%. Entre les régions, hors Ile-de-France, l’écart des revenus entre la plus riche et la plus pauvre est passé de 22% à 19%. Ce rapprochement semble s’expliquer principalement par l’amélioration des niveaux de retraites. Cette évolution favorable a davantage profité à la province, où la part des personnes de 65 ans et plus est passée de 14% à 16% entre 1982 et 1996, alors qu’elle est restée stable en Ile-de-France (11%).

        Mais en terme de PIB par habitant, l’accentuation de l’écart entre l'Ile-de-France et le reste des régions métropolitaines perdure, comme le montrent les deux tableaux ci-après.

              LES PRODUITS INTÉRIEURS BRUTS (PIB) RÉGIONAUX ENTRE 1982 ET 1996



      Région

      PIB en 1996
      (en milliards de francs

      Taux annuel de croissance
      du PIB en volume (%)

      Poids dans le PIB métropolitain
      (en %)

       

      courants)

      1982-1996

      1982-1989

      1989-1996

      1982

      1996

      Alsace

      233

      2,2

      2,7

      1,8

      2,9

      3,0

      Aquitaine

      346

      1,8

      2,2

      1,3

      4,6

      4,4

      Auvergne

      143

      1,4

      2,0

      0,8

      2,0

      1,8

      Bourgogne

      190

      1,6

      2,3

      0,9

      2,6

      2,4

      Bretagne

      321

      2,1

      2,3

      1,9

      4,1

      4,1

      Centre

      291

      1,7

      2,8

      0,7

      3,9

      3,7

      Champagne-Ardenne

      165

      1,3

      1,8

      0,8

      2,4

      2,1

      Corse

      28

      1,8

      2,2

      1,4

      0,4

      0,4

      Franche-Comté

      134

      2,1

      2,9

      1,3

      1,7

      1,7

      Basse-Normandie

      164

      2,5

      2,7

      2,3

      2,0

      2,1

      Haute-Normandie

      245

      1,7

      1,9

      1,5

      3,2

      3,1

      Languedoc-Roussillon

      229

      2,2

      2,5

      2,0

      2,8

      2,9

      Limousin

      76

      1,3

      1,4

      1,3

      1,1

      1,0

      Lorraine

      266

      1,4

      1,6

      1,2

      3,7

      3,4

      Midi-Pyrénées

      284

      2,2

      3,0

      1,4

      3,5

      3,6

      Nord-Pas-de-Calais

      444

      1,4

      1,6

      1,2

      6,1

      5,6

      Pays de la Loire

      374

      2,0

      2,5

      1,6

      4,7

      4,7

      Picardie

      205

      1,7

      2,0

      1,5

      2,8

      2,6

      Poitou-Charentes

      176

      1,8

      2,5

      1,1

      2,3

      2,2

      Provence-Alpes-Côte d’Azur

      532

      1,7

      2,5

      1,0

      6,6

      6,8

      Rhône-Alpes

      733

      2,2

      2,8

      1,5

      9,1

      9,3

      Province

      5.579

      1,9

      2,4

      1,4

      72,9

      70,9

      Ile-de-France

      2.289

      2,1

      2,9

      1,4

      27,1

      29,1

      France métropolitaine

      7.868

      1,9

      2,5

      1,4

      100

      100

      Source : INSEE.

              DISPARITÉ DES RÉGIONS SELON LE PIB PAR HABITANT ET PAR EMPLOI



      Région

      PIB par habitant (en milliers de francs courants)

      PIB par emploi (en milliers de francs courants)

      Emploi/
      Population (en %)

      PIB
      par habitant
      (France = 100)

      PIB
      par emploi
      (France = 100)

       

      1996

      1996

      1996

      1982

      1996

      1982

      1996

      Alsace

      136

      357

      38

      99

      101

      102

      100

      Aquitaine

      120

      324

      37

      93

      89

      96

      91

      Auvergne

      109

      298

      36

      79

      81

      81

      83

      Bourgogne

      117

      318

      37

      90

      87

      92

      89

      Bretagne

      112

      305

      37

      82

      83

      85

      85

      Centre

      119

      321

      37

      93

      88

      92

      90

      Champagne-Ardenne

      122

      327

      37

      96

      90

      98

      91

      Corse

      106

      318

      33

      79

      79

      98

      89

      Franche-Comté

      120

      327

      37

      84

      89

      87

      91

      Basse-Normandie

      115

      302

      38

      79

      85

      79

      84

      Haute-Normandie

      137

      380

      36

      106

      101

      107

      106

      Languedoc-Roussillon

      102

      310

      33

      79

      76

      93

      87

      Limousin

      105

      283

      37

      78

      78

      78

      79

      Lorraine

      115

      335

      34

      87

      85

      96

      94

      Midi-Pyrénées

      113

      299

      38

      82

      84

      86

      84

      Nord-Pas-de-Calais

      111

      343

      32

      84

      82

      98

      96

      Pays de la Loire

      118

      314

      38

      88

      87

      89

      88

      Picardie

      110

      326

      34

      85

      81

      93

      91

      Poitou-Charentes

      108

      306

      35

      79

      80

      86

      85

      Provence-Alpes-Côte d’Azur

      119

      351

      34

      94

      88

      105

      98

      Rhône-Alpes

      130

      339

      38

      97

      96

      95

      95

      Province

      118

      327

      36

      88

      87

      93

      91

      Ile-de-France

      207

      463

      45

      145

      153

      122

      129

      France métropolitaine

      135

      358

      38

      100

      100

      100

      100

      L'INSEE calcule le PIB par emploi en rapportant le PIB de la région aux actifs travaillant dans la région, qu'ils y résident ou non.

      Source : INSEE.

        Face à cette situation, la loi d’orientation n° 99-533 du 25 juin 1999 pour l’aménagement et le développement durable du territoire, a pour objectif de faciliter le retour à un meilleur équilibre entre les territoires et une affectation des richesses plus soucieuse de cohésion nationale et européenne.

        Sur le plan de la méthode, on retiendra que la loi situe clairement l’action de l’Etat dans l’évolution mondiale de l’économie et des échanges et surtout en phase avec la politique structurelle européenne. Elle s’attache à rompre avec la multiplication des lieux de conception et de mise en œuvre des politiques territoriales qui a caractérisé la période précédente du fait de la décentralisation et de la construction européenne.

        La loi d’orientation met en place, pour la première fois, une stratégie unique pour les fonds structurels européens et les contrats de plan Etat-régions (CPER), reposant sur une logique de projet et visant à améliorer l’efficacité globale des transferts effectués ainsi qu’à rompre avec une sous-consommation chronique de ces aides financières par les régions françaises.

        Cette stratégie globale de l’aménagement du territoire est facilitée par la concomitance des calendriers de mise en œuvre des CPER et des programmes communautaires de développement régional (fonds structurels). Par ailleurs, l’article 10 de la loi a créé, dans chacune des deux assemblées du Parlement, une délégation parlementaire à l’aménagement et au développement durable du territoire.

        Enfin, la loi fait obligation au Gouvernement, au plus tard deux ans avant l’échéance des CPER, de soumettre au Parlement un projet de loi redéfinissant les orientations stratégiques de la politique territoriale pour la période suivante.

        · Institués par la loi n° 82-653 du 30 juillet 1982, les contrats de plan établissent un partenariat entre les régions, chefs de file en matière d'aménagement du territoire, et l’Etat. Les pouvoirs publics (les ministères) et les collectivités locales s’engagent réciproquement à financer des actions de long terme en matière d’aménagement du territoire.

        Les précédents CPER, conclus en 1994, arrivent à échéance le 31 décembre 1999.

        Les contrats de plan pour les années 2000-2006, quatrième génération depuis les lois de décentralisation, sont axés sur la défense de l’emploi, l’impact sur l’environnement, la solidarité territoriale et le développement durable qui devrait induire pour toutes les actions la recherche du meilleur rapport coût-bénéfice.

        Le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT), réuni le 23 juillet 1999, a arrêté les données financières concernant cette prochaine génération de CPER.

        Sur le montant total de 105 milliards de francs annoncé par le Premier Ministre le 15 avril dernier, le CIADT a réparti, dans un premier temps, 95 milliards de francs (y compris la part des TOM non encore répartie), ventilés, par région et par ministère. Cette première enveloppe est à comparer aux 88 milliards de francs de la génération précédente.

        La répartition des crédits entre les régions a été opérée suivant des critères relatifs au potentiel fiscal, au taux de chômage et à l’emploi. La fourchette des écarts entre les régions passe de 1 à 2 contre 1 à 3 dans les précédents contrats, en dehors du cas particulier de la Corse et sans tenir compte des 10 milliards de francs supplémentaires de la deuxième étape.

        Six régions avaient été particulièrement sous-dotées dans la programmation précédente et bénéficient d’un effort de rattrapage (Aquitaine, Pays-de-Loire, Centre, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Ile-de-France).

        Par ailleurs, les retards structurels de développement dans les départements d’outre-mer, qui connaissent des taux de chômage deux à trois fois supérieurs à la moyenne nationale parallèlement à une forte poussée démographique, justifient des engagements financiers de l’Etat, par habitant, nettement supérieurs à ceux des autres régions.

        Les deux tableaux ci-après présentent la répartition des crédits de la première enveloppe selon les régions et les ministères.

          ELABORATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS 2000-2006

          RÉPARTITION ENTRE LES RÉGIONS DE LA PREMIÈRE ENVELOPPE
          (hors provision TOM)

         

        CPER 1994-1999

        CPER 2000-2006

        Population

        Région

        Montant en MF

        Montant en francs par habitant

        1ère enveloppe CIADT 23 juillet 99 en MF

        Montant en francs par habitant

        chiffres arrêtés au
        28 juin 99 (a)

        Alsace

        2.547,37

        1.472,64

        2.577

        1.489,77

        1.729.800

        Aquitaine

        3.167,61

        1.091,38

        3.734

        1.286,52

        2.902.400

        Auvergne

        2.455,00

        1.878,06

        2.455

        1.878,06

        1.307.200

        Bourgogne

        2.197,01

        1.365,03

        2.197

        1.365,02

        1.609.500

        Bretagne

        5.199,39

        1.791,29

        5.200

        1.791,50

        2.902.600

        Centre

        2.428,87

        996,50

        2.911

        1.194,31

        2.437.400

        Champagne-Ardenne

        1.909,90

        1.423,81

        1.941

        1.447,00

        1.341.400

        Corse

        945,01

        3.691,45

        1.366

        5.335,94

        256.000

        Franche-Comté

        1.810,53

        1.622,92

        1.817

        1.628,72

        1.115.600

        Ile-de-France

        11.325,94

        1.036,64

        13.133

        1.202,04

        10.925.600

        Languedoc Roussillon

        3.860,18

        1.683,17

        3.910

        1.704,89

        2.293.400

        Limousin

        1.731,45

        2.438,66

        1.734

        2.442,25

        710.000

        Lorraine

        4.542,76

        1.968,18

        4.543

        1.968,29

        2.308.100

        Midi-Pyrénées

        4.519,41

        1.773,29

        4.727

        1.854,74

        2.548.600

        Nord Pas-de-Calais

        8.374,24

        2.098,70

        8.375

        2.098,89

        3.990.200

        Basse-Normandie

        2.920,66

        2.055,93

        2.936

        2.066,73

        1.420.600

        Haute-Normandie

        2.305,69

        1.297,23

        2.557

        1.438,62

        1.777.400

        Pays de Loire

        3.050,64

        947,85

        3.548

        1.102,38

        3.218.500

        Picardie

        2.523,69

        1.359,82

        2.524

        1.359,99

        1.855.900

        Poitou-Charentes

        2.639,48

        1.612,19

        2643

        1.614,34

        1.637.200

        Provence-Alpes-Côte-d’Azur

        4.359,55

        969,17

        5336

        1.187,23

        4.494.500

        Rhône-Alpes

        5.449,90

        967,27

        6321

        1.121,88

        5.634.300

        Total métropole

        80.264,28

         

        86.485

           

        Guadeloupe

        986,90

        2.340,84

        1.133

        2.687,38

        421.600

        Guyane

        679,50

        4.319,77

        882

        5.607,12

        157.300

        Martinique

        842,80

        2.209,17

        971

        2.545,22

        381.500

        Réunion

        1.343,80

        1.905,83

        1.541

        2.185,51

        705.100

        Total DOM

        3.853,00

         

        4.527

           

        Provision FNADT pour l’interrégional

           


        490

           

        Total métropole + DOM + provision


        84.117,28

         


        91.502

           

        (a) Chiffres de la population arrêtés au 28 juin 1999, premier comptage INSEE (Source : Insee Première, juillet 99, n° 663).

        Source : Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire
        (dossier de presse du 23 juillet 1999).

      ELABORATION DES CONTRATS DE PLAN ETATS-RÉGIONS 2000-2006

      RÉPARTITION ENTRE LES MINISTÈRES DE LA PREMIÈRE ENVELOPPE
      (hors provision TOM)

      Ministère

      CPER 1994-1999
      hors TOM

      CPER 2000-2006
      CIADT 23 juillet 1999
      hors TOM

      Evolution des enveloppes entre 94-99 et 2000-2006

       

      Montant
      (en MF)

      Part relative sur l’ensemble des ministères

      Montant
      (en MF)

      Part relative sur l’ensemble des ministères

       

      Agriculture

      7.483,01

      8,92%

      8.161

      8,92 %

      + 9,06 %

      Affaires étrangères et coopération

      68,30

      0,08 %

      95

      0,10 %

      + 39,09 %

      Culture

      1.464,80

      1,75 %

      2.007

      2,19 %

      + 37,02%

      Défense – Anciens combattants

      8,80

      0,01 %

      420

      0,46 %

      + 4.672,73 %

      Education nationale

      14.012,00

      16,70 %

      16.156

      17,66 %

      + 15,30 %

        U3M

      12.987,58

      15,48 %

      15.102,5

      16,51 %

      +16,28 %

        Enseignement scolaire

      1.024,42

      1,22 %

      1.053,5

      1,15 %

      +2,84 %

      Emploi – Formation professionnelle

      3.972,21

      4,73 %

      4.905

      5,36 %

      + 23,48 %

      Ville

      3.501,68

      4,17 %

      7.866

      8,60 %

      + 124,64 %

      Santé et social

      2.417,57

      2,88 %

      2.467

      2,70 %

      + 2,04 %

      Environnement

      1.302,01

      1,55 %

      2.623

      2,87 %

      + 101,46 %

        ADEME hors enveloppe Etat

      79,50

       

      3.309

         

      Equipement

      38.575,81

      45,97 %

      33.079

      36,15 %

      - 14,25 %

        dont :

               

        Routes

      27.297,12

      32,53 %

      20.599

      22,51 %

      - 24,54 %

        Autres modes

         

      9.991

      10,92 %

       

        Logement

         

      1.969

      2,15 %

       

      Tourisme

      281,50

      0,34 %

      520

      0,57 %

      +84,72 %

      FNADT

      4.698,00

      5,60 %

      6.200

      6,78 %

      + 31,97 %

      dont :

               

      Enveloppe régionale

         

      5.710

      6,24 %

       

      Provision interrégionale

         

      490

      0,54 %

       

      MEFI

      4.758,15

      5,67 %

      5.249

      5,74 %

      + 10,32 %

      dont :

               

      Industrie

      4.256,55

      5,07 %

      4.544

      4,97 %

      +6,75 %

      Commerce extérieur

      237,60

      0,28 %

      354

      0,39 %

      +48,99 %

        PME, commerce, artisanat

      264,00

      0,31 %

      351

      0,38 %

      +32,95 %

      Jeunesse et sports

      153,05

      0,18 %

      662

      0,72 %

      + 332,54 %

      Justice

      3,45

       

      266

      0,29 %

      + 7.610,14 %

      Outre-mer

      1.011,51

      1,21 %

      1.346

      1,47 %

      + 33,07 %

      Divers, dont charges communes, etc.

      479,91

      0,57 %

           

      TOTAL

      83.910,25

       

      91.502

       

      + 9,05 %

      Source : Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire
      (dossier de presse du 23 juillet 1999).

        On retiendra que l’impératif de solidarité se traduit par une enveloppe pour le ministère de la ville multipliée par deux, ce qui devrait permettre d’accroître le nombre de sites sous contrat de ville et d’intensifier les actions dans les quartiers ou résident les populations les plus en difficulté.

        Forts de cette répartition, les préfets de région ont lancé depuis la fin du mois de juillet, avec les acteurs locaux, les négociations qui doivent, dans le respect des objectifs fixés à chaque région, aboutir aux grands projets d’aménagement du territoire qui se dérouleront sur six ans.

        Les contrats de plan, contenant les projets et les dotations correspondantes, doivent être signés à la fin de l’année 1999. Selon votre Rapporteur général, il conviendra pour ce faire que l’Etat accepte d’augmenter très sensiblement le montant prévu pour la seconde enveloppe, aujourd’hui clairement insuffisante. S’il convient d’être exigeant sur la maîtrise de la dépense publique, il est à noter qu’il s’agit là de dépenses correspondant à des investissements utiles et contribuant à la croissance, au développement et à l’aménagement de nos territoires.

        L’agenda des prochains mois s’annonce d’autant plus chargé pour les acteurs locaux que la nouvelle programmation des fonds structurels pour la période 2000-2006 va également se mettre en place.

        · La politique régionale européenne n’est apparue que tardivement et c’est l'Acte unique européen de 1986 qui lui a conféré sa dimension actuelle. Plusieurs réformes depuis cette date ont renforcé l’effort de cohésion régionale européenne.

        Les fonds structurels sont le principal outil financier de cette politique. Ils viennent une nouvelle fois de faire l’objet d’une réforme importante.

        Le Règlement du Conseil () du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels a profondément modifié leur fonctionnement dans un but de concentration des interventions pour plus d’efficacité, de maîtrise des dépenses et de simplification des procédures.

        En vertu de ce texte, l’action de la Communauté européenne en matière de développement régional sera désormais axée autour de 3 objectifs :

        – promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement (objectif 1) ;

        – soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle (objectif 2) ;

        – soutenir l’adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d’éducation, de formation et d’emploi (objectif 3). Cet objectif ne peut intervenir financièrement qu’en dehors des régions éligibles à l'objectif 1, mais contrairement à l’objectif 2, il n’est pas territorialisé.

        Les principales innovations portent sur la réduction de cinq à trois du nombre d’objectifs, une forte diminution des populations éligibles, l’accent mis sur certaines catégories de zones telles que les zones urbaines en difficulté.

        Pour une analyse plus approfondie de cette réforme importante, ses aspects positifs mais aussi ses faiblesses, on se reportera au rapport de notre collègue M. Alain Barrau () présenté à la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne et à la résolution adoptée (TA n° 267 du 18 mars 1999).

        L’objectif 1, le plus fortement doté, ne s’appliquera plus en France qu’aux DOM. La Corse et le Hainaut, qui en relevaient précédemment, mais dont le PIB par habitant est supérieur à 75% de la moyenne communautaire, bénéficieront d’un dispositif transitoire de soutien.

        Afin de concentrer les aides, pour chaque Etat membre, la population totale bénéficiant du nouvel objectif 2 ne devra pas représenter plus de 18% de la population totale de la Communauté.

        Ce quota de population entraîne pour la France une réduction de 25% par rapport à la population qui était éligible aux objectifs 2 et 5b dans le cadre de la précédente programmation.

        Ce nouvel objectif 2, qui concernera, en France, des zones totalisant 18,77 millions d’habitants, a vocation à aider des zones en reconversion industrielle et tertiaire ayant un taux de chômage supérieur à la moyenne communautaire ; des zones rurales en déclin à faible densité de population et à fort taux de chômage ; des zones urbaines caractérisées par un fort taux de chômage, un niveau élevé de pauvreté, une situation environnementale particulièrement dégradée ou encore un faible niveau d'éducation de la population ; enfin des zones dépendantes de la pêche.

        La première étape de la mise en place de ces nouveaux programmes a consisté à déterminer l’effort de concentration de l’intervention communautaire, et donc à définir la population éligible au niveau de chaque région.

        Cette répartition a été effectuée par le Gouvernement conformément au tableau ci-dessous. La réduction de la population éligible n’a pas été répartie de façon identique pour toutes les régions, mais en tenant compte de l’évolution socio-économique de chacune d’elle depuis 1994 et des priorités conjointes de la Communauté et du Gouvernement (problématiques urbaines, massifs montagneux par exemple).

      MONTANT DE POPULATION ÉLIGIBLE À L’OBJECTIF 2 POUR 2000-2006 PAR RÉGION
      Propositions pour la consultation régionale


      RÉGION

      Population
      Objectifs 2 et 5b
      1944-1999

      Population
      Objectif 2
      2000-2006

      Taux d’éligibilité
      en %

      Alsace

      439.010

      266.230

      16,4

      Aquitaine

      1.891.744

      1.368.797

      49,0

      Auvergne

      1.208.933

      874.273

      66,2

      Bourgogne

      886.689

      724.908

      45,0

      Bretagne

      1.670.805

      1.171.520

      41,9

      Centre

      569.828

      634.609

      26,8

      Champagne-Ardenne

      776.702

      653.648

      48,5

      Franche-Comté

      777.975

      539.526

      49,2

      Ile-de-France

      0

      476.368

      4,5

      Languedoc-Roussillon

      1.044.829

      803.171

      38,0

      Limousin

      547.215

      436.788

      60,4

      Lorraine

      1.579.632

      1.140.456

      47,8

      Midi-Pyrénées

      1.572.206

      1.264.458

      52,0

      Nord-Pas-de-Calais

      2.688.588

      1.804.942

      (*) 45,5

      Basse-Normandie

      1.177.943

      756.979

      54,4

      Haute-Normandie

      1.239.948

      896.908

      51,6

      Pays-de-la Loire

      1.756.171

      1.095.344

      35,8

      Picardie

      1.033.310

      763.041

      42,1

      Poitou-Charentes

      1.043.625

      794.058

      49,8

      Provence-Alpes-Côte d’Azur

      1.223.569

      888.941

      20,9

      Rhône-Alpes

      1.642.277

      1.213.036

      22,7

      Total

      24.771.000

      18.568.000

      32,9

      (*) Non compris la population du Hainaut français, de 880.000 habitants, qui sera éligible à l’objectif 2 en l’an 2006. En tenant compte de cette population, le taux de couverture pour la région sera de 66,7%.

      Source : Circulaire de la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement aux préfets de région
      du 9 septembre 1999 (annexe 3).

        L’enveloppe attribuée à la France au titre de l'objectif 2 a été réduite et passe pour la période 2000-2006, à 45,7 milliards de francs (6,9 milliards d'euros), au lieu de 60,6 milliards pour la période précédente.

        Compte tenu des critères prévus par les règlements communautaires et rappelés ci-dessus, les préfets de région ont été invités à engager les consultations qui conduiront à des propositions de zonage sur la base desquelles le Gouvernement français et la Commission européenne établiront la carte des zones éligibles à l'objectif 2 en France.

        Ces propositions de zonage devront s’appuyer sur des statistiques détaillées pour chaque région et harmonisées au plan national ainsi que sur des argumentations plus qualitatives relatives au contexte régional ou local.

        Pour chaque territoire proposé à l’éligibilité, il devra être fait référence au type de zone auquel il se rattache dans la législation communautaire et à son articulation avec les autres zonages nationaux.

        Ces propositions devront être élaborées dans le cadre d’un partenariat le plus étroit possible, comme cela est d’ailleurs exigé par le règlement communautaire, associant notamment les collectivités régionales et départementales et les parlementaires nationaux et européens.

        Pour la répartition de l’enveloppe des fonds structurels, il n’y aura pas « d'avantages territoriaux acquis ». Toutefois, la clé de répartition devra garantir à chaque région le maintien au minimum de 50% du montant des fonds perçus durant la période précédente.

        L’ensemble des transferts financiers qui viennent d’être évoqués prend en compte les déséquilibres graves, et persistants qui affectent tout particulièrement certaines zones urbaines et rurales très sensibles.

        Mais l’effort de l’Etat en direction de ces territoires défavorisés doit être accentué si l’on veut véritablement réduire ces disparités.

        C’est pourquoi votre Rapporteur général considère que la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) dans sa première fraction devront être majorées de manière significative au cours des prochaines années.

        Par ailleurs, la dotation globale de fonctionnement (DGF) devra prendre en compte les résultats du dernier recensement, dès lors qu’il fait apparaître, pour certaines communes, une hausse importante de leur population.

        Le taux de progression de l’effort financier de l’Etat au profit des collectivités locales doit, en effet, tenir compte de leur rôle, devenu essentiel, pour le développement des investissements publics.

CHAPITRE III

LA PÉRENNITÉ DE LA CROISSANCE : UN LIEN ÉTROIT AVEC LA VITALITÉ DE L’OFFRE

La croissance retrouvée doit beaucoup aux orientations mises en œuvre par la puissance publique. Le rôle de celle-ci a été important pour l’essor de la demande, qui « tire » la croissance depuis 1997.

Mais la croissance est aussi tributaire de la vitalité de l’offre. A cet égard, il apparaît que contrairement au discours défaitiste convenu, notre pays, grâce aux efforts de tous – chercheurs, investisseurs, chefs d’entreprise, cadres, employés et ouvriers – est compétitif. Les bons résultats durables de notre commerce extérieur en sont la première illustration, mais d’autres éléments, plus structurels, traduisent l’attractivité de notre pays au sein d’une économie mondiale globalisée.

Il ne faut cependant pas relâcher l’effort : l’innovation et l’investissement sont la clé de l’avenir et il faut, à cet égard, rompre avec une certaine frilosité, au moment où de vastes mouvements de restructuration affectant l'appareil productif doivent nous inciter à la vigilance.

A.- UN EXCÉDENT COURANT, SYMBOLISANT L’EFFICACITÉ DE L’APPAREIL PRODUCTIF NATIONAL

Grâce à un excédent commercial de près de 148 milliards de francs, la France a enregistré, en 1998, un excédent du solde des transactions courantes record de 236 milliards de francs (2,7% du PIB), contre 227 milliards de francs en 1997, ce qui la situe au deuxième rang mondial.

1.- Des échanges extérieurs structurellement excédentaires

a) Un excédent commercial substantiel

Poursuivant la tendance observée depuis 1993, la balance commerciale française a enregistré, en 1998, pour la sixième année consécutive, un excédent atteignant 147,9 milliards de francs (), contre 163,3 milliards de francs en 1997.

Certes, cette performance s’inscrit en baisse (-9,4%) par rapport aux résultats enregistrés en 1997, laquelle constituait une année record. Cependant, le solde de la balance commerciale, constaté en 1998, constitue un succès à plus d’un titre.

L’excédent commercial réalisé en 1998 constitue, en effet, la seconde meilleure performance obtenue depuis 1993. Il est, ainsi, deux fois supérieur à celui dégagé en 1996.

Par ailleurs, les performances enregistrées au titre de la balance commerciale ont été obtenues dans un contexte international extrêmement défavorable, marqué par la crise asiatique et celle de la Russie.

Soulignons, enfin, que l’excédent de 1998 est profondément sain, puisqu’il ne repose pas, contrairement à la situation observée jusqu’en 1996, sur une faiblesse relative des importations, consécutive à l’atonie de la demande interne. Ce succès a, cependant, une contrepartie : compte tenu du dynamisme de la demande intérieure, la contribution des échanges extérieurs à la croissance est, en 1998, négative (-0,4%).

Il convient, cependant, d’indiquer que le dynamisme du commerce extérieur observé en 1998 semble marquer un net recul au premier semestre 1999. Le solde des échanges FAB-FAB s’élève, pour les six premiers mois de l’année, à 51,2 milliards de francs, contre 68,2 milliards de francs au premier semestre 1998, soit une baisse de 25%. Bien qu’un rebond des échanges ait été observé en mai et juin derniers, le solde du commerce extérieur pourrait se situer, en l’état actuel des informations dont dispose votre Rapporteur général, autour de 75 à 80 milliards de francs en 1999.

          COMMERCE EXTÉRIEUR FRANÇAIS 1990-1998
          (Résultats bruts FAB-FAB, y compris matériel militaire)

          (en milliards de francs)

           

          1990

          1991

          1992

          1993

          1994

          1995

          1996

          1997

          1998

          Evolution 98/97 en %

          Importations

          1.234

          1.260

          1.226

          1.113

          1.243

          1.354

          1.396

          1.528

          1.651

          + 8,1

          Exportations

          1.154

          1.195

          1.224

          1.167

          1.288

          1.408

          1.470

          1.691

          1.799

          + 6,4

          Solde

          - 80

          - 65

          - 2

          54

          45

          54

          74

          163

          148

          - 9,4

          Source : Direction générale des douanes et des droits indirects.

        · L’évolution des soldes par branche, observée au cours de l’année 1998, contraste vivement avec les performances réalisées en 1997 : si le déficit énergétique est en nette diminution, les soldes des autres branches, en revanche, subissent tous une dégradation. Soulignons, cependant, que les niveaux des trois principaux soldes excédentaires de la balance commerciale demeurent, en 1998, largement supérieurs aux niveaux atteints en 1996. Le fléchissement de 1998 doit donc être interprété avec prudence.

– La facture énergétique a reculé, en 1998, de 25 milliards de francs, soit une baisse de près de 30%. Elle retrouve ainsi son niveau de 1995, pour s’établir à 61 milliards de francs.

Cette baisse est imputable à la chute des cours mondiaux du pétrole brut, le prix du baril exprimé en dollars s’étant effondré de 30% en un an.

Soulignons, cependant, qu’au cours du premier semestre de 1999, la facture énergétique est de nouveau en hausse par rapport aux six derniers mois de 1998.

– La branche agro-alimentaire enregistre un excédent de plus de 58 milliards de francs en 1998, ce qui représente un recul de 7 milliards de francs par rapport au record exceptionnel de 1997. Le chiffre de 1998 constitue, toutefois, le second plus fort excédent agro-alimentaire depuis dix ans.

L’excédent des produits agricoles reste stable, la forte hausse des exportations de vins venant compenser la baisse de celles de céréales. En revanche, les exportations des produits des industries agricoles et alimentaires reculent de 6 milliards de francs en raison de la crise russe et asiatique. Les exportations vers la Russie ont, ainsi, chuté de 27% de 1997 à 1998, tandis que les ventes d’alcools vers l’Asie subissaient une forte baisse.

Au cours du premier semestre 1999, et bien que le solde du secteur agro-alimentaire dans son ensemble reste relativement stable par rapport aux résultats enregistrés au premier semestre 1998, les flux d’échanges au sein de l’industrie agro-alimentaire poursuivent leur érosion.

– L’excédent des biens intermédiaires chute, en 1998, de près de 80% par rapport à l’année précédente : il est désormais réduit à 3,8 milliards de francs, soit le plus faible niveau enregistré depuis 1996.

Cette dégradation s’explique essentiellement par le dynamisme des importations, notamment dans les secteurs de la sidérurgie, du papier-carton et des composants électroniques.

Au premier semestre 1999, les échanges de biens intermédiaires ont poursuivi leur décrue, le ralentissement étant nettement plus marqué à l’importation qu’à l’exportation. Le solde est cependant positif et un rebond des échanges est observé depuis le mois de mai dernier.

– L’excédent du secteur des équipements professionnels est, en 1998, en très légère baisse (–9%) par rapport au record historique de 1997 : il s’établit à 42 milliards de francs, représentant ainsi le deuxième excédent industriel, derrière l’automobile. Cette performance est, pour l’essentiel, imputable aux performances obtenues dans les branches aéronautique et navale.

Cet excédent est d’autant plus remarquable qu’il est intervenu dans un contexte international peu favorable. La part des exportations françaises vers l’Union européenne est, en effet, particulièrement faible dans ce secteur (48%) alors que le poids des pays émergents d’Asie () est élevé (11%). Mais, malgré un contexte fragile, les exportations sont demeurées, en 1998, extrêmement dynamiques.

Cette tendance a, cependant, subi un retournement au cours du premier semestre 1999 : les exportations fléchissent, alors que les importations progressent. Le solde se dégrade donc, passant de 27 milliards de francs au second semestre 1998 à 10 milliards de francs au premier semestre 1999. L’industrie des transports est particulièrement touchée.

– Marquant un léger recul par rapport à 1997, de 4,5 milliards de francs, l’excédent de la branche automobile et transport terrestre demeure, avec 59 milliards de francs, le premier poste de la balance commerciale française.

Cet excédent est particulièrement remarquable puisque, contrairement à la situation prévalant en 1997, il s’inscrit dans un contexte de forte croissance des importations (+22,5% en 1998). La vigueur des exportations (+13,2%) s’explique, quant à elle, par la bonne santé du marché européen, témoignant ainsi de la compétitivité des produits français.

Au cours du premier semestre 1999, le solde de la branche automobile a subi un recul de 20% par rapport aux six derniers mois de 1998. Attestant de la bonne santé de l’économie française, les importations sont à la hausse, mais les exportations reculent.

– Le déficit des biens de consommation s’accroît, en 1998, de 45%, pour s’élever à plus de 27 milliards de francs. Les échanges dans cette branche ont été particulièrement dynamiques, les exportations et importations augmentant respectivement de 8% et 11%. Le solde de la branche a, toutefois, pâti d’un « effet Mondial », à l’origine d’une forte poussée des achats de matériel électronique.

S’élevant à 10 milliards de francs, le déficit des biens de consommation est en réduction au cours du premier semestre 1999. L’amélioration est particulièrement sensible sur deux postes : le cuir et l’habillement, d’une part, la pharmacie et la parapharmacie, d’autre part.

      EVOLUTION DU SOLDE EXTÉRIEUR PAR GROUPE DE PRODUITS 1990-1999
      (Résultats bruts CAF/FAB, hors matériel militaire)

      (en millions de francs)

       

      1990

      1991

      1992

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

      1998

      Variation 1998/1997

      Premier
      semestre 1999

      Produits agricoles

      23.414

      17.573

      22.080

      21.443

      7.333

      9.055

      11.742

      12.654

      11.869

      - 6,20

      6.059

      Industrie
      agro-alimentaire


      25.120


      23.886


      27.759


      31.423


      33.434.


      38.061


      40.231


      52.731


      46.502


      - 11,81


      18.138

      Total

      48.536

      41.460

      49.840

      52.865

      40.766

      47.114

      51.971

      65.388

      58.369

      - 10,73

      24.197

      Energie

      - 93.450

      - 95.669

      - 80.081

      - 69.869

      - 67.584

      - 60.428

      - 78.232

      - 86.288

      - 61.018

      - 29,29

      - 29.985

      Biens intermédiaires


      - 61.435


      - 57.495


      - 48.251


      - 19.269


      - 27.432


      - 9.876


      10.089


      18.774


      3.863


      - 79,42


      2.600

      Equipement

      - 31.275

      - 18.589

      3.709

      17.476

      16.616

      28.399

      25.990

      46.056

      42.022

      - 8,76

      10.491

      Automobiles

      23.370

      32.049

      30.582

      29.267

      30.305

      22.365

      24.874

      63.933

      59.388

      - 7,11

      28.015

      Biens de consommation


      - 42.570


      - 45.311


      - 37.040


      - 31.796


      - 29.631


      - 27.470


      - 20.380


      - 18.842


      - 27.369


      45,26


      - 10.340

      Total

      - 110.238

      - 77.444

      - 39.201

      12.039

      10.385

      14.164

      38.379

      108.432

      75.391

      - 30,47

      30.073

      Divers

      1.675

      11.904

      11.805

      16.356

      20.528

      746

      - 2.201

      - 1.491

      - 2.513

      68,54

      - 694

      Ensemble CAB/FAB hors matériel militaire



      – 155.149



      - 131.655



      - 69.440



      - 4.968



      - 16.431



      855



      12.121



      87.532



      72.746



      - 16,89



      24.285

      Source : Direction générale des douanes et des droits indirects.

        · Le poids de la France dans le commerce international, ainsi que la répartition géographique de ses échanges, ont été relativement stables en 1998. Cependant, le ralentissement de la conjoncture internationale n’a pas été sans conséquence sur ses exportations.

D’après les informations fournies par la direction des relations économiques extérieures (DREE), la part du marché mondial en valeur de la France s’est élevée, en 1998, à 5,4%, soit le même niveau qu’en 1997.

– L’Union européenne reste le premier partenaire commercial de la France, représentant près des deux tiers de ses exportations.

Le commerce extérieur français avec l’Union européenne dégage un solde positif de 64 milliards de francs, lequel, bien qu’en réduction de 21% (soit 17 milliards de francs) par rapport à 1997, représente deux fois et demi l’excédent dégagé en 1996. Cette baisse est imputable à une forte croissance des importations (+9,6%), notamment celles en provenance d’Allemagne, d’Italie, d’Espagne et d’Irlande, et à une forte décélération des exportations (+7,2% en 1998 contre +12,4% en 1997), notamment celles à destination du Royaume-Uni, de l’Italie et des pays du Bénélux.

La baisse de l’excédent commercial est particulièrement accusée avec les pays de la zone euro : il chute de 64% pour s’établir à 11 milliards de francs. Soulignons, toutefois, que les échanges de la France avec cette zone ont été plus dynamiques que pour l’Union européenne prise dans son ensemble, les exportations et les importations progressant respectivement de 7,7% et 10,6%. Les exportations françaises dirigées sur la zone euro ont ainsi crû de 64 milliards de francs en 1998.

Au cours du premier semestre 1999, les échanges avec l’Union européenne, et notamment avec la zone euro, subissent une dégradation en termes de flux. Les importations françaises chutent de 3,4%, tandis que les exportations reculent de 1,8% par rapport au dernier semestre 1998. Mais, compte tenu de ce décalage, le solde enregistre l’un de ses excédents semestriels les plus élevés (près de 44 milliards de francs).

– L’évolution des échanges avec les pays de l’Est reste favorable, le solde avec les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) et la Communauté des Etats indépendants (CEI) représentant un excédent de 12 milliards de francs, en progression de 9% par rapport à l’année précédente. Ce chiffre couvre, cependant, de fortes disparités.

Les échanges avec les PECO dégagent, en effet, un solde positif de près de 16 milliards de francs, les exportations françaises ayant été particulièrement dynamiques en 1998 (+19%), notamment vers la Pologne, devenue, en 1998, le premier client de la France en Europe de l’Est et le sixième excédent bilatéral.

En revanche, les échanges avec la CEI se soldent par un déficit de 3,4 milliards de francs, en augmentation de plus de 16% par rapport à l’année 1997. Ce phénomène est essentiellement imputable à la chute des exportations françaises vers la Russie (-25%) qui ont cependant repris leur progression au premier semestre 1999.

– Le déficit commercial français avec les pays de l’OCDE, hors Union européenne, fait l’objet d’une forte réduction.

Le déficit commercial avec les Etats-Unis, de 16 milliards de francs, est, en effet, en diminution de plus de 30% en 1998 par rapport à l’année précédente. Il s’agit du plus faible déficit commercial enregistré depuis dix ans. Stimulées par l’appréciation du dollar et l’écart de conjoncture positif avec les Etats-Unis, les exportations françaises ont, en effet, augmenté de 20% sur cette zone. Au premier semestre 1999, le recul du déficit commercial avec les Etats-Unis se poursuit, en raison du rythme soutenu de la croissance des achats américains à l’étranger.

En revanche, le déficit avec le Japon s’accroît, en 1998, de 21% (soit 5 milliards de francs) pour s’établir à 29 milliards de francs. Il s’agit du plus important déficit bilatéral enregistré depuis 1993. Au premier semestre 1999, le déficit continue de s’accroître par rapport au dernier semestre 1998 (+20%).

– Les échanges commerciaux de la France avec l’Asie subissent également un repli sensible.

Cette détérioration est particulièrement significative pour les pays d’Asie à économie en développement rapide. Le solde commercial français chute de 25 milliards de francs, en raison d’une forte baisse des exportations françaises sur cette zone (-16% entre 1997 et 1998).

Cette baisse a concerné tous les secteurs : matériel de transport terrestre (-30%), biens de consommation (-25%), biens intermédiaires (-24%), secteur agro-alimentaire (-24%). Indiquons, cependant, que la décélération des exportations françaises de biens d’équipement professionnels (-12%) a été moins marquée, des commandes d’Airbus ayant été conclues en 1997 et dénouées en 1998.

Le repli des exportations françaises a été très sensible vers les pays de l’ASEAN (-31%), notamment l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines et Singapour, ainsi qu’en direction de la Corée du Sud.

Au premier semestre 1999, les exportations françaises vers l’Asie émergente poursuivent leur baisse (-26%) par rapport au dernier semestre 1998, ce phénomène était imputable à une forte chute des ventes d’Airbus.

– L’excédent commercial de la France avec le Proche et Moyen Orient progresse, en 1998, de 50% (+ 4 milliards de francs) pour s’établir à 12 milliards de francs, cette évolution s’expliquant par la forte baisse du prix du pétrole brut importé. Les importations françaises ont ainsi chuté de 14%. Notons que les exportations françaises ont subi un léger recul (-1,6%), lequel résulte également de la faiblesse des livraisons d’Airbus.

Au premier semestre 1999, l’excédent commercial français est à la hausse, même si les importations tendent à s’accroître.

– Le solde des échanges avec l’Afrique progresse également. L’excédent français, en augmentation de 67% par rapport à l’année précédente, s’établit à près de 34 milliards de francs. Les exportations françaises vers la zone ont, en effet, été très dynamiques en 1998 (+16%) : l’Afrique est redevenue, en 1998, la troisième destination des produits français, après l’Union européenne et les autres pays de l’OCDE.

Au premier semestre 1999, les ventes françaises vers l’Afrique reculent, mais, compte tenu des moindres importations françaises, l’excédent se maintient à un niveau élevé.

      LE COMMERCE EXTÉRIEUR DE LA FRANCE EN 1998 PAR ZONES GÉO-ÉCONOMIQUES
      (Données CAF/FAF, hors matériel militaire)

      Pays


      1998
      (en milliards de francs)


      Evolution 1998/1997
      (en %)

      Taux de couverture
      1998
      (en %)

       

      Importations

      Exportations

      Solde

      Importations

      Exportations

      Solde

       

      Union européenne

      1.063,4

      1.127,7

      + 64,3

      + 9,61

      + 7,25

      - 20,94

      106,04

        · Zone euro

      881,5

      892,8

      + 11,4

      + 10,59

      + 7,74

      -64,08

      101,29

          dont UEBL (a)

      131,7

      138,9

      + 7,2

      + 3,69

      + 1,92

      - 22,37

      105,48

            Pays-Bas

      86,2

      82,1

      - 4,1

      + 7,92

      + 4,69

      - 183,25

      95,25

            Allemagne

      293,5

      285,9

      - 7,6

      + 11,98

      + 7,67

      - 321,91

      97,41

            Italie

      169,8

      163,0

      - 6,8

      + 9,36

      + 5,42

      - 930,56

      95,99

            Espagne

      121,1

      155,6

      + 34,6

      + 14,66

      + 15,92

      + 20,57

      128,56

        · Royaume-Uni

      141,4

      178,6

      + 37,2

      + 5,59

      + 5,68

      + 6,04

      126,29

      OCDE hors UE

      328,9

      315,7

      - 13,2

      + 7,59

      + 9,25

      + 21,01

      95,98

        · Etats-Unis

      147,7

      132,0

      - 15,7

      + 10,68

      + 19,76

      + 32,4

      89,37

        · Japon

      56,5

      27,5

      - 29,0

      + 7,63

      - 3,66

      - 21,08

      48,68

      Pays de l’Est

      54,3

      66,7

      + 12,5

      + 7,85

      + 8,12

      + 9,33

      122,96

        · PECO

      35,2

      51,1

      + 15,9

      + 28,60

      + 19,16

      + 2,48

      145,15

        · CEI

      19,1

      15,7

      - 3,4

      - 16,89

      - 16,96

      - 16,58

      82,04

          dont Russie

      16,4

      11,1

      - 5,3

      - 19,24

      - 24,94

      + 4,06

      67,53

      Pays d’Asie en développement rapide

      112,2

      92,0

      - 20,2

      + 6,67

      - 16,23

      - 536,37

      81,98

        · Chine

      42,8

      19,5

      - 23,3

      + 9,86

      - 1,54

      - 21,61

      45,49

      Moyen-Orient

      42,8

      72,5

      + 29,7

      - 8,49

      - 0,54

      + 17,26

      141,96

      Afrique

      64,7

      90,5

      + 25,8

      + 2,46

      + 17,44

      + 85,25

      139,93

      Total CAF/FAB
      hors matériel militaire


      1.697,6


      1.770,4


      + 72,7


      + 7,74


      + 6,44


      - 16,89


      104,29

      (a) Union économique Belgique – Luxembourg.

      Source : Direction générale des douanes et des droits indirects.

b) Un solde des transactions courantes sans précédent

En dépit du ralentissement de la demande étrangère adressée à la France et du dynamisme de la demande intérieure, le solde des transactions courantes a enregistré, en 1998, et ce pour la septième année consécutive, un excédent record de 236 milliards de francs, contre 227 milliards de francs en 1997 et 105 milliards de francs en 1996.

Ce chiffre de 236 milliards de francs équivaut, comme en 1997, à 2,8% du PIB. La France occupe ainsi le deuxième rang mondial, derrière le Japon.

L’année 1998 marque ainsi l’apogée d’un mouvement, amorcé en 1992, marqué par une montée croissante de l’excédent du solde des transactions courantes.

Pour le premier semestre de 1999, le solde du compte des transactions courantes a enregistré un excédent de 106,1 milliards de francs en données brutes, contre 96 milliards de francs sur la même période au cours de l’année précédente.

      SOLDES DES TRANSACTIONS COURANTES

      (en milliards de dollars)

       

      1995

      1996

      1997

      1998

      1998
      en % du PIB

      Pays de l’OCDE

      Pays du G7

      Union monétaire européenne (a)

      France

      Allemagne

      Belgique-Luxembourg

      Espagne

      Italie

      Pays-Bas

      Royaume-Uni

      Etats-Unis

      Japon

      Canada

      28,8

      - 1,5

      nd

      10,9

      - 22,6

      11,4

      0,2

      25,7

      24,0

      - 5,9

      - 115,3

      110,4

      - 4,7

      - 5,7

      - 19,5

      nd

      20,5

      - 13,8

      11,3

      0,2

      40,5

      21,8

      - 0,9

      - 134,9

      65,8

      3,3

      33,7

      7,2

      nd

      37,6

      - 4,0

      11,4

      2,3

      33,5

      23,4

      10,1

      - 155,2

      94,5

      - 9,2

      - 22,6

      - 64,7

      75,1

      39,8

      - 3,5

      10,6

      - 1,5

      23,2

      21,2

      1,1

      - 233,4

      120,7

      - 12,4

      - 0,1

      - 0,3

      1,2

      2,8

      - 0,2

      4,2

      - 0,3

      2,0

      5,6

      0,1

      - 2,7

      3,2

      - 2,1

      (a) Source Banque centrale européenne.

      Source : Banque de France, Balance des paiements et position extérieure de la France en 1998, élaborée à partir des Perspectives économiques de l’OCDE (juin 1999).

· Ce résultat s’explique essentiellement par le solde des échanges de biens (), lequel, malgré un léger fléchissement par rapport à 1997, s’est élevé, en 1998, à 154 milliards de francs.

Le solde de la balance des biens est lui-même essentiellement imputable à l’excédent du commerce extérieur. Le solde des échanges de marchandises, exprimé selon la méthodologie balance des paiements, s’est, en effet, élevé à 145 milliards de francs en 1998, contre 148 milliards de francs en 1997.

· Continuant de progresser, le solde des services s’élève, en 1998, à près de 110 milliards de francs, contre 106 milliards de francs en 1997, contribuant ainsi à hauteur de 46% à l’excédent du solde des transactions courantes.

Rappelons que les échanges de services sont traditionnellement excédentaires, la France ayant été, jusqu’en 1996, le deuxième exportateur mondial de services, jusqu’à ce qu’elle cède cette place au Royaume-Uni en 1997. L’accroissement des échanges ayant été moins vigoureux en 1998 que l’année précédente (+ 6,5% contre + 8,1%), la France demeure, en 1998, le troisième exportateur mondial de services, avec une part de marché de 6,1%, contre 18,1% pour les Etats-Unis et 7,7% pour le Royaume-Uni.

Premier poste de l’excédent de la balance des services, le solde des voyages a continué, en 1998, sa progression, pour s’établir à un niveau record de 72 milliards de francs, contre 67 milliards en 1997 et 54 milliards en 1996. Rappelons, à cet égard, que l’excédent touristique avait subi, de 1992 à 1996, une baisse continue. Forte de ses soixante-dix millions de touristes, la France occupe ainsi le troisième rang mondial en termes de recettes touristiques. Ce succès s’explique notamment par l’organisation de la coupe du monde de football, ainsi que par des phénomènes monétaires liés à l’appréciation du dollar et au dynamisme de l’économie américaine.

· Poursuivant la tendance amorcée en 1997, le solde des revenus est de nouveau excédentaire en 1998 et s’élève à près de 30 milliards de francs, contre 19 milliards de francs en 1997. Cette évolution s’explique essentiellement par le solde des revenus des investissements, lui-même imputable à la montée des excédents courants enregistrée depuis 1992.

· Le déficit structurel des transferts courants s’est légèrement accentué en 1998, pour atteindre 56,4 milliards de francs, contre 56 milliards en 1997. Mais, derrière cette apparente stabilité, se cache une légère augmentation du déficit des transferts courants des administrations publiques, essentiellement imputable à un alourdissement de la contribution française au budget européen (92,6 milliards de francs en 1998, contre 88,2 milliards de francs en 1997).

      SOLDES DE LA BALANCE DES PAIEMENTS
      Présentation simplifiée

      (en millions de francs)

       

      1996

      1997

      1998

      COMPTE DE TRANSACTIONS COURANTES

      Marchandises Données douanières (fab-fab)

      - Corrections (a)

      - Avitaillement – Travail à façon

      BIENS

      SERVICES (hors voyages)

      Voyages

      AUTRES BIENS ET SERVICES

      TOTAL DES BIENS SERVCIES

      REVENUS

      TRANSFERTS COURANTS

      104.984

      93.075

      - 27.222

      10.662

      76.515

      22.994

      54.287

      5.965

      159.761

      - 10.019

      - 44.758

      226.629

      163.916

      - 16.141

      9.557

      157.332

      39.369

      66.732

      -

      263.433

      19.161

      - 55.965

      236.353

      151.296

      - 5.744

      8.425

      153.977

      38.229

      71.615

      -

      263.821

      28.988

      - 56.456

      (a) Le montant des corrections comprend notamment des opérations sans transfert de propriété.

      Source : Banque de France, Balance des paiements et position extérieure de la France, 1998.

      LES COMPOSANTES DES TRANSACTIONS COURANTES

      (en millions de francs)

       

      1996

      1997

      1998

       

      Recettes

      Dépenses

      Soldes

      Recettes

      Dépenses

      Soldes

      Recettes

      Dépenses

      Soldes

      Transactions courantes

      Biens

      Services

      Autres biens et services

      Biens et services

      Revenus

      Transferts courants

      2.230.888

      1.441.872

      418.796

      8.544

      1.869.212

      249.480

      112.196

      2.125.903

      1.365.357

      341.514

      2.579

      1.709.450

      259.499

      156.954

      104.985

      76.515

      77.282

      5.965

      159.762

      - 10.019

      - 44.758

      2.574.045

      1.669.014

      475.224

      0

      2.144.238

      312.306

      117.501

      2.347.416

      1.511.682

      369.123

      0

      1.880.805

      293.145

      173.466

      226.629

      157.332

      106.101

      0

      263.433

      19.161

      - 55.965

      2.774.488

      1.777.395

      502.974

      0

      2.280.369

      373.040

      121.079

      2.538.135

      1.623.418

      393.130

      0

      2.016.548

      344.052

      177.535

      236.353

      153.977

      109.844

      0

      263.821

      28.988

      - 56.456

      Source : Banque de France, Balance des paiements et position extérieure de la France, 1998.

2.- Un infléchissement conjoncturel du solde commercial français

L’infléchissement, en 1998, du solde commercial national apparaît comme un phénomène purement conjoncturel, imputable à un ralentissement du commerce international.

a) Des exportations encore vigoureuses

·  Les exportations françaises ont, en 1998, progressé deux fois moins vite (+ 6,4%) qu’en 1997 (+ 15,0%).

La France a, en effet, été confrontée à un contexte international de moindre progression des échanges internationaux. Le taux de croissance annuel moyen des échanges mondiaux en volume n’a été, en 1998, selon l’Organisation mondiale du commerce (OMC), que de 3,5%, contre 10,5% en 1997 et 7% en moyenne sur la période 1985-1996. La croissance du commerce mondial a même été négative en valeur (baisse de 2%), ce qui représente la plus forte baisse enregistrée depuis 1982.

Dans ce contexte, la demande mondiale adressée à la France s’est ralentie en 1998, même si cet infléchissement est moindre que celui observé sur le plan mondial : le taux de croissance de la demande mondiale de produits manufacturés adressée à la France est, ainsi, passé de 9,5% en 1997 à 6,3% en 1998.

      DEMANDE MONDIALE DE PRODUITS MANUFACTURÉS

      (taux de croissance en moyenne annuelle)

       

      1996

      1997

      1998

      Demande (en volume) adressée
      à la France

      5,8

      9,5

      6,3

      Source : Direction de la Prévision et SEMEF – DGE – Banque de France.

      Réalisation : Banque de France.

      CROISSANCE DU COMMERCE MONDIAL
      (EXPORTATIONS)

      (en pourcentage)

       

      1995

      1996

      1997

      1998

      Biens

             

        Volume

      9,0

      5,5

      10,5

      3,5

        Valeur

      20,0

      4,5

      3,5

      - 2,0

      Services commerciaux

             

        Valeur

      15,0

      6,7

      3,5

      - 2,0

      Source : OMC.

      Réalisation : Banque de France.

·  Le ralentissement du commerce international est largement imputable à la crise asiatique, laquelle s’est étendue à la Russie et au Brésil.

On rappellera, en effet, que la crise financière qui a touché, en juillet 1997, l’Asie du Sud-Est a débouché, dès la fin 1997, sur une sévère récession dans la zone, elle-même à l’origine d’un brutal ralentissement du commerce international.

Ainsi, alors que l’Asie à économie en développement rapide (« l’Asie émergente ») avait largement contribué au dynamisme des échanges mondiaux, le taux de croissance moyen de ses importations en volume progressant de 13% sur la période 1985-1996, celui-ci a chuté à 3,6% en 1998. En valeur, les importations de la zone asiatique, en tenant compte du Japon, ont baissé de 17,5% entre 1997 et 1998. Cette contraction de la demande asiatique a réduit les importations mondiales de 240 milliards de dollars en 1998, ce qui correspond à une ponction de 4% sur le commerce mondial (de 3% si l’on exclut le Japon).

Comme votre Rapporteur général l’a précédemment souligné, la France a été touchée par l’impact de la crise asiatique. Ses exportations vers l’Asie émergente ont baissé de 17 milliards de francs, soit une diminution de 16%. Au total, le solde avec l’Asie émergente a subi un recul de 25 milliards de francs, passant d’un excédent de 4,6 milliards de francs en 1997 à un déficit de 20,2 milliards de francs en 1998.

La crise asiatique s’est ensuite étendue, à la mi-1998, à la Russie et à l’Amérique latine. Une onde de choc commerciale s’est, ainsi, diffusée sur le plan international, provoquant une contraction drastique des importations des zones concernées. Comme l’a précédemment indiqué votre Rapporteur général, les exportations françaises vers la Russie ont, de ce fait, chuté de plus de 25%, passant de 14,8 milliards de francs en 1997 à 11,1 milliards de francs en 1998.

·  L’impact de la crise asiatique sur le commerce extérieur français doit, cependant, être relativisé.

Comme l’a souligné l’OCDE dans ses Perspectives économiques de juin 1999, « de tous les pays de la zone euro, la France paraît être celui qui a le moins souffert des crises des économies émergentes. [...]. La part relativement importante des services a [...] contribué à limiter les risques directs que les crises des pays émergents auraient pu faire peser sur l’économie française. En conséquence, la balance des opérations courantes n’a pratiquement pas été affectée en 1998 [...] ».

Il est vrai que les exportations françaises vers l’Asie émergente ou la Russie ne représentent qu’une part marginale des échanges nationaux. Le poids des exportations françaises vers l’Asie émergente s’élève, en effet, en 1998, à 5,2% de ses exportations totales et celui de la Russie à 0,63%.

Soulignons, par ailleurs, de manière plus générale, que le niveau de l’excédent commercial dégagé en 1997 octroyait à la France des marges de manœuvre, lui permettant de supporter une légère inflexion du solde. Cet infléchissement était d’autant plus supportable que la conjoncture internationale s’est traduite par une chute brutale de la facture énergétique, laquelle a intégralement compensé la « facture asiatique ».

En réalité, si la France a été touchée par la crise asiatique, elle le fut de manière indirecte. Deux de ses principaux partenaires commerciaux européens, à savoir l’Allemagne et l’Italie, ont des exportations particulièrement exposées au risque asiatique. La crise de l’Asie émergente a, ainsi, eu, en 1998, des répercussions précoces et notables sur l’activité en Italie, ce qui explique que la croissance des exportations françaises vers ce pays (+ 5,4%) y soit inférieure à la moyenne communautaire (+ 7,2%).

·  Il convient, à cet égard, de se réjouir de la structure géographique du commerce extérieur français, essentiellement tourné vers l’Union européenne ().

Celle-ci a, en effet, constitué, en 1998, un pôle économique dynamique, du fait de la reprise de la demande intérieure. Ce dynamisme explique que, globalement, l’Union européenne est restée relativement à l’abri de la crise asiatique. Comme le souligne la direction de la prévision du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, dans une note de conjoncture internationale publiée en décembre 1998, « il est remarquable de noter qu’alors que le commerce mondial ralentit de plus de cinq points, les importations des six plus gros pays de la zone euro ne fléchissent que d’à peine plus d’un point en 1998 ».

Bien que le rythme de progression des exportations françaises vers l’Union européenne se soit réduit de moitié, celles-ci ont néanmoins connu une croissance de 7,2% en 1998, voire de 7,7% pour la seule zone euro. Par ce biais, 64% des exportations françaises ont connu un taux de croissance deux fois supérieur au rythme de croissance observé sur le plan mondial. C’est donc bien la solidité des échanges avec l’Union européenne et le dynamisme économique de cette zone qui ont permis à la France de maintenir à un niveau exceptionnellement élevé son solde commercial.

Il convient donc de relativiser l’impact à court terme de la crise asiatique sur les échanges extérieurs français. En revanche, les répercussions à long terme sont plus préoccupantes. L’Asie émergente, ainsi que la Russie, représentent, en effet, des zones à fort potentiel de développement. Or, devant les risques qu’elles représentent, il y a fort à parier que les exportateurs français, déjà fort peu présents sur ces marchés, ne s’en détournent encore davantage.

b) Des importations dynamiques

Les importations françaises ont crû, en 1998, à un rythme soutenu (+ 8,1%), comparable à celui de 1997 (+ 9,5%).

Plus que par le ralentissement des exportations, l’infléchissement du solde commercial français s’explique par le dynamisme des importations.

        · La vigueur du marché intérieur est, en effet, à l’origine de la forte poussée des importations enregistrée depuis 1990.

Il convient, à cet égard, de rappeler que la croissance de la demande, amorcée à la mi-1996 et amplifiée en 1997, s’est poursuivie en 1998 : avec un taux de 3,6% en moyenne annuelle, elle est la plus élevée de la décennie.

Comparativement aux autres Etats membres de l’Union européenne, la France a, ainsi, bénéficié d’un « différentiel de conjoncture », qui ne pouvait pas être sans conséquence sur l’ampleur des importations nationales.

·  Votre Rapporteur général tient à souligner que cette reprise économique n’a, en rien, entaché la pérennité de l’excédent commercial national, ce qui témoigne de la bonne santé de l’économie française.

On rappellera, en effet, que depuis 1992, l’amélioration du solde commercial français a d’abord résulté d’un différentiel de conjoncture « inversé » : devant l’atonie de la demande interne, les entreprises se tournaient vers les marchés extérieurs. L’excédent commercial ne reflétait donc nullement la bonne santé de l’économie nationale, mais bien la faiblesse de la consommation des ménages et des investissements des entreprises. Il n’était donc nullement acquis que cet excédent commercial résisterait à une reprise des importations.

Or, tel est pourtant bien le cas actuellement.

Depuis 1997, la reprise économique, tout en se traduisant par une vive croissance des importations, s’est accompagnée d’une montée en puissance des exportations. Dès lors, cette reprise n’a pas remis en cause l’excédent commercial. C’est notamment le cas pour l’excédent du secteur industriel, qui, malgré un recul en 1998 par rapport à 1997, reste presque deux fois supérieur au niveau de 1996. Votre Rapporteur général se réjouira, en particulier, de la consolidation des excédents dégagés par les branches des biens d’équipements professionnels et du secteur automobile, consolidation obtenue en dépit d’une nette progression des importations. Cette évolution témoigne de la bonne compétitivité des produits français, elle-même imputable aux efforts de modernisation de l’industrie.

        · Il est vrai, cependant, que le maintien, en 1998, d’un solde commercial élevé s’explique également par l’allégement, de l’ordre de 25 milliards de francs, de la facture énergétique, résultant de la chute précédemment évoquée des cours du pétrole. Cet allégement équivaut, pour la France, à l’impact de la crise asiatique sur le solde commercial. Autrement dit, la réduction de la facture pétrolière a compensé les effets de la crise asiatique.

Relevons, cependant, que la chute des prix des matières premières a fortement réduit les revenus des pays producteurs. La baisse de leurs importations a, ainsi, par ricochet, grevé les exportations françaises en 1998.

La conjonction de ces différents facteurs a permis à la France de conserver, en 1998, un solde commercial exceptionnellement élevé. Tel ne devrait pas être le cas, toutefois, en 1999.

*

* *

Une détérioration des échanges commerciaux a, en effet, été observée dès la fin de l’année 1998 et s’est poursuivie au premier semestre 1999. Malgré un regain attendu de dynamisme des échanges au second semestre 1999, et plus précisément depuis mai dernier, le solde commercial français pourrait se situer autour de 75 à 80 milliards de francs seulement en 1999. Cette détérioration pèserait, notamment, sur le solde industriel et toucherait les secteurs des biens d’équipement professionnels et de l’automobile.

La détérioration du solde commercial pour 1999 est imputable à un moindre dynamisme des exportations, conjugué à une consolidation des importations.

Selon la direction de la prévision du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (), le commerce international s’accélérerait, certes, en 1999 (+4,7% contre +3,5% en 1998), mais la demande mondiale adressée à la France ralentirait, passant de +5,9% à +3,8% en moyenne annuelle, en raison de la faiblesse de la demande d’origine européenne.

L’année 1999 devrait être marquée par une reprise de l’activité sur le continent asiatique et en Europe émergente. Mais, outre le fait que la France est encore peu présente sur ces marchés, les effets escomptés d’une accélération de la demande dans ces zones devraient être contrebalancés par une détérioration de la conjoncture en Amérique latine. Ainsi, la demande adressée à la France par les « zones émergentes » resterait peu soutenue.

L’année 1999 devrait également être marquée, sauf accident majeur, par la poursuite de l’expansion américaine. Celle-ci a, d’ores et déjà, servi de « locomotive » au commerce international au premier semestre 1999. Mais, encore une fois, les exportations françaises demeurent relativement mal placées sur ce marché pourtant porteur.

Surtout, le ralentissement économique observé sur la zone euro à partir du dernier trimestre 1998 jusqu’au premier semestre 1999 devrait peser sur les échanges extérieurs nationaux. Rappelons, en effet, que l’Europe, notamment l’Allemagne et l’Italie, a traversé, au cours de cette période, un « trou d’air industriel », si bien que les échanges en valeur entre la France et la zone euro se sont repliés de 4,1% à l’importation et de 3,7% à l’exportation par rapport au précédent semestre. La zone euro a donc cessé de jouer le rôle de « tampon » qui fut le sien en 1998, lorsqu’elle permit de préserver le commerce extérieur français des effets de la crise asiatique.

Ainsi, en raison de la structure géographique de ses échanges, la France devrait peu tirer parti, en 1999, de la reprise du commerce mondial.

Or, parallèlement, les importations devraient rester particulièrement dynamiques.

Le caractère soutenu de la production industrielle et de la consommation des ménages vont, en effet, jouer dans ce sens. La demande intérieure française devrait d’ailleurs probablement rester plus dynamique que celle des principaux pays européens, ce différentiel de conjoncture contribuant à la consolidation des importations.

Par ailleurs, comme on l’a vu précédemment, le mouvement de baisse des cours du pétrole et des matières premières observé en 1998 semble être arrivé à son terme, si bien que la facture énergétique pourrait atteindre, en 1999, 90 milliards de francs, contre 61 milliards de francs en 1998.

Ces différents éléments, s’ils vont indéniablement contribuer à réduire le solde commercial français, doivent cependant être relativisés. Le maintien de l’excédent de 80 milliards de francs constituerait la troisième meilleure performance de la décennie. Mais, surtout, les résultats récents témoignent de l’excellente compétitivité des produits de notre pays, qui, en dépit d’une conjoncture internationale défavorable (crise asiatique en 1998, ralentissement de la zone euro en 1999), conserve la capacité de dégager un solde commercial positif et donc de contribuer à la création d’emplois.

B.- LA « MAISON FRANCE » DANS LE « VILLAGE PLANÉTAIRE » : COMPÉTITIVITÉ ET ATTRACTIVITÉ

Le haut niveau des exportations et des investissements français à l’étranger, mais également l’importance des importations de notre pays et des investissements étrangers sur son sol, montrent combien la France évolue désormais dans une économie ouverte et mondialisée. La compétitivité et l’internationalisation croissante des entreprises françaises, ainsi que l’attractivité du territoire national, permettent à la France de profiter de ce phénomène qui suscite, néanmoins, des interrogations légitimes auxquelles les Etats se doivent de répondre en développant des stratégies plus coopératives.

1.- La France s’inscrit dans une économie mondiale globalisée

Les résultats, précédemment analysés, de notre commerce extérieur et, plus globalement, des échanges de biens et services, témoignent d’une forte intégration de la France dans l’économie mondiale, et plus particulièrement dans ses espaces de croissance. Toutefois, alors que les investissements à l’étranger (), qui constituent l’une des manifestations de la mondialisation, ont longtemps été considérés comme une alternative aux exportations de biens et services pour la pénétration des marchés, de nombreuses études mettent désormais l’accent sur leur complémentarité (). L’investissement direct est parfois indispensable pour accéder à certains marchés (l’automobile en Chine, par exemple, ou le secteur des industries des produits minéraux du fait de la difficulté à exporter de façon économique et compétitive des produits très pondéreux) et il exerce des effets d’entraînement évidents sur les exportations d’un pays (flux d’échanges internationaux internes aux groupes, effets de notoriété, etc.). Cette complémentarité serait même particulièrement forte dans le cas de la France, dont la répartition géographique et sectorielle des investissements à l’étranger recouvre celle de son commerce extérieur. Une étude publiée en mai 1998 évaluait ainsi à 70 milliards de francs, en 1994, les exportations nettes annuelles imputables à la présence française à l’étranger, contre 40 à 50 milliards de francs d’importations nettes associées à la présence étrangère en France  (). Plus récemment, l’OCDE estimait qu’à chaque dollar d’investissement direct à l’étranger correspondent environ deux dollars d’exportations supplémentaires, et un excédent commercial de 1,70 dollar.

        · La mise en place de l’euro, le 1er janvier 1999, au sein de onze pays de l’Union européenne, incite à analyser, en premier lieu, les investissements directs étrangers au niveau de cette nouvelle zone économique de première importance dans laquelle la France évolue désormais. Il ressort d’une récente étude () les éléments suivants :

– entre 1995 et 1997, les flux d’investissements directs à destination de la zone euro se sont élevés à environ 30 milliards d’écus par an (40 milliards d’écus pour l’ensemble de l’Union européenne), en provenance, notamment, d’Amérique du Nord et des pays de l’Union européenne hors zone euro. Le montant des flux entrant aux Etats-Unis était comparable en 1995, mais a davantage progressé par la suite (60 milliards d’écus en 1996, 80 milliards d’écus en 1997) ;

– s’agissant des flux sortants, les trois zones précitées ont investi chacune près de 60 milliards d’écus à l’étranger en 1996. Cependant, en 1997, les flux sortant des Etats-Unis ont atteint 100 milliards d’écus, soit davantage que l’Union européenne, qui s’est néanmoins approchée de ce niveau, et que la zone euro, dont les flux sortants se sont élevés, cette année là, à 77 milliards d’écus. Les destinations privilégiées par les investisseurs de la zone euro sont également l’Amérique du Nord (15 milliards d’écus en 1995, 20 milliards d’écus en 1996 et 1997) et les pays de l’Union européenne hors zone euro (environ 20 milliards d’écus par an). Les pays d’Amérique du Sud semblent néanmoins de plus en plus attractifs (11 milliards d’écus en 1997).

Mis à part le cas des Etats-Unis en 1996, les investissements à destination de l’extérieur ont donc été plus importants, s’agissant des trois entités précitées, que les investissements reçus de l’extérieur. Il en a été de même pour le Japon qui n’a bénéficié, au cours de la période observée, que de flux entrants marginaux.

A la fin de 1996, les pays de la zone euro détenaient des avoirs d’investissements directs à l’étranger (hors zone euro) pour un montant de 435 milliards d’écus (543 milliards d’écus en ce qui concerne l’Union européenne, 620 milliards d’écus pour les Etats-Unis), leurs engagements vis-à-vis de pays extérieurs s’élevant, à la même date, à 384 milliards d’écus (422 milliards d’écus pour l’Union européenne, 474 milliards d’écus pour les Etats-Unis). La zone euro est donc celle qui enregistre l’écart le plus faible entre ses avoirs et ses engagements, mais elle est également exportatrice nette d’investissements directs à l’étranger, du fait, notamment, de puissants courants d’investissement vers l’Amérique du Nord. A l’inverse, elle est importatrice nette vis-à-vis des pays de l’Union européenne hors zone euro.

La mise en place du marché unique, la libéralisation des mouvements de capitaux et, désormais, la monnaie unique, ont fortement favorisé cette internationalisation des économies européennes ainsi que le développement des investissements intra-zone. La France, dont l’ancrage européen est, à cet égard, particulièrement marqué, a profité de ce mouvement.

        · Comme chaque année, la Banque de France a récemment recensé le stock des investissements directs étrangers en France et celui des investissements directs de la France à l’étranger () :

– au 31 décembre 1997, le stock des investissements directs étrangers en France était de 845,1 milliards de francs, contre 753,8 milliards de francs un an plus tôt. Notre pays se situait ainsi, comme en 1996, au troisième rang des pays industrialisés, derrière les Etats-Unis (4.081,8 milliards de francs) et le Royaume-Uni (1.691,8 milliards de francs). En rapportant ces stocks d’investissements directs étrangers aux PIB des différents pays, la France, avec un taux de 10,4%, occupe une position médiane, entre des économies structurellement très « investies », à l’image des Pays-Bas (35,7%), lieu d’accueil de nombreux sièges de holdings, et, dans une moindre mesure, du Royaume-Uni, du Canada et de l’Espagne (environ 20%), et des pays plus faiblement pénétrés par les capitaux étrangers, tels que l’Italie (7,5%), l’Allemagne (4,4%) ou le Japon (0,7%). La part de l’OCDE dans le total du stock des investissements étrangers en France est proche de 97%, les deux tiers provenant de pays de l’Union européenne. L’implantation étrangère en France s’organise autour de trois grands pôles d’activité qui reçoivent 45% des investissements directs étrangers : le secteur des holdings (18,2% du stock), du crédit (16,4%) et des industries chimiques (10,3%) ;

– à la même date, la France détenait un stock d’investissements directs à l’étranger de 1.135,8 milliards de francs, en hausse de 12,4% par rapport à 1996. Elle figurait toujours parmi les premiers investisseurs au monde, derrière les Etats-Unis, le Royaume-Uni, le Japon, l’Allemagne et les Pays-Bas. Ces investissements français à l’étranger sont également fortement concentrés sur l’OCDE (83% de l’encours total). Les Etats-Unis sont leur principal pays d’accueil (24% du stock). Toutefois, ils sont nettement devancés, en stock et en flux, malgré un tassement régulier depuis trois ans, par l’Union européenne considérée dans son ensemble, qui constitue, de très loin, la première destination des exportations (67% en 1997, comme en 1998) et des investissements (49% de l’encours et 46% des flux en 1998) français à l’étranger. Le Royaume-Uni et les Pays-Bas concentrent près de 44% de l’encours des investissements français dans l’Union européenne. Les industries manufacturières, les holdings et le secteur du commerce sont les principaux bénéficiaires de ces investissements.

Ces résultats font de la France un « pays carrefour » des investissements directs (à la fois pays d’accueil et pays investisseur), comme la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, mais à la différence de l’Allemagne et du Japon qui sont des pays investisseurs (). Cela étant, la France fait partie des pays qui, depuis 1985 (à l’exception de 1995), sont constamment exportateurs nets de capitaux destinés à des investissements directs. Sur les dix dernières années, ses placements nets à l’étranger dus aux investissements directs s’élèvent à plus de 500 milliards de francs.

      FLUX D’INVESTISSEMENTS DIRECTS DE LA FRANCE AVEC L’ÉTRANGER DE 1989 À 1998

      (en milliards de francs)

       

      1989

      1990

      1991

      1992

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

      1998

      Flux d’investissements directs français à l’étranger


      - 132,1


      - 197,3


      - 141,8


      - 161,0


      - 111,8


      - 135,3


      - 78,6


      - 155,6


      - 207,7


      - 239,4

      Capital social

      - 100,9

      - 131,1

      - 104,6

      - 89,4

      - 58,2

      - 55,5

      - 40,0

      - 78,0

      - 105,5

      - 121,7

      Bénéfices réinvestis

      - 7,9

      - 6,2

      - 6,6

      4,8

      5,8

      - 8,1

      15,3

      - 7,0

      - 10,9

      - 12,7

      Autres opérations

      - 23,3

      - 60,0

      - 30,6

      - 76,4

      - 59,4

      - 71,7

      - 53,9

      - 70,6

      - 91,3

      - 104,9

      Long terme

      - 14,9

      - 16,3

      - 11,8

      - 12,3

      - 11,6

      - 5,9

      - 13,9

      - 15,2

      - 11,2

      1,6

      Court terme

      - 8,4

      - 43,7

      - 18,8

      - 64,1

      - 47,8

      - 65,8

      - 40,0

      - 55,4

      - 80,1

      - 106,5

      Flux d’investissements directs français en pourcentage du PIB



      2,14



      3,03



      2,09



      2,30



      1,58



      1,83



      1,02



      2,03



      2,60



      2,90

      Flux d’investissements directs étrangers en France


      83,3


      85,0


      85,6


      94,5


      93,1


      86,5


      118,2


      112,3


      135,3


      165,4

      Capital social

      53,5

      38,0

      55,4

      75,4

      65,1

      51,0

      59,1

      51,1

      75,9

      91,3

      Bénéfices réinvestis

      18,6

      14,1

      1,0

      - 21,7

      - 25,1

      - 4,6

      - 3,6

      - 5,4

      3,1

      3,1

      Autres opérations

      11,2

      32,9

      29,2

      40,8

      53,1

      40,1

      62,7

      66,6

      56,2

      70,9

      Long terme

      7,4

      11,2

      7,1

      8,9

      3,7

      7,1

      11,2

      2,7

      8,2

      4,3

      Court terme

      3,8

      21,7

      22,1

      31,9

      49,4

      33,0

      51,5

      63,9

      48,0

      66,6

      Flux d’investissements directs étrangers en pourcentage du PIB



      1,35



      1,31



      1,26



      1,35



      1,32



      1,17



      1,54



      1,43



      1,69



      2,00

      Solde net des investissements directs


      - 48,8


      - 112,3


      - 56,2


      - 66,5


      - 18,7


      - 48,8


      39,6


      - 43,3


      - 72,4


      - 74,0

      Signe négatif : investissements nets des entreprises résidentes à l’étranger ou désinvestissements nets des non-résidents en France.

      Sans signe : investissements nets des entreprises non résidentes en France ou désinvestissements nets des résidents à l’étranger.

      Source : Banque de France.

Comme l’atteste également ce tableau, les flux enregistrés en 1998 confirment les tendances observées les années précédentes () :

– les investissements directs français à l’étranger ont réalisé leur meilleur résultat en valeur (239,4 milliards de francs) et le deuxième en pourcentage du PIB (2,9%). La reprise intervenue à partir de 1996, après un repli tendanciel entre 1991 et 1995, est donc confirmée ;

– les investissements directs étrangers en France ont enregistré un nouveau record en 1998 (165,4 milliards de francs, soit 2% du PIB).

Le solde net des investissements directs s’élève donc, en 1998, à 74 milliards de francs.

2. La compétitivité et l’attractivité sont les conditions d’une insertion réussie dans l’économie mondiale

La globalisation s’impose largement à la France, et dans ces conditions, seule une stratégie d’insertion volontaire dans l’économie mondiale pouvait permettre à notre pays d’en profiter pleinement :

– l’exportation est un facteur de croissance incontournable et, comme on l’a vu, l’investissement direct est complémentaire, notamment dans le cas français, des échanges de biens et services ;

– être une terre d’excellence pour l’accueil des investissements étrangers constitue également un facteur favorable à l’emploi : la délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) a ainsi recensé, en 1998, 445 nouveaux projets d’investissements (362 en 1997), assurant la création ou le maintien de 29.411 emplois directs sur les trois prochaines années (contre 24.212 emplois en 1997).

Ce bilan conforte donc la politique d’ouverture de notre pays, où, depuis février 1996, les investissements directs étrangers sont libres de toute procédure préalable (). Dans le même temps, ce choix impose au Gouvernement de favoriser, à l’échelon international, notamment sur le terrain de la fiscalité, la recherche des coopérations nécessaires pour l’élaboration et le respect de règles de bonne conduite entre les Etats.

        a) La compétitivité des entreprises françaises : une position encore médiane

La plasticité du concept de « compétitivité » ressort clairement de cette définition proposée par le Centre de recherches pour l’expansion de l’économie et le développement des entreprises : « La compétitivité est la capacité d’une entreprise, d’une région ou d’une nation à conserver ou à améliorer sa position face à la concurrence des autres unités économiques comparables. De façon plus précise, la compétitivité d’une nation est selon une définition classique son aptitude à produire des biens et des services qui satisfont au test de la concurrence sur les marchés internationaux, et à augmenter simultanément et de façon durable le niveau de vie de la population » ().

Bien que ce concept intègre, de toute évidence, des éléments difficilement quantifiables, il est néanmoins d’usage, pour juger de la compétitivité d’une région par rapport à une autre, de comparer les prix et les coûts pratiqués dans ces deux régions. Le Rapport sur les comptes de la Nation reprend cette méthodologie :

        Compétitivité-prix et compétitivité-coût

        La compétitivité-prix à l’exportation est égale au rapport d’un indice de prix de référence étranger à l’indice de prix d’exportation français. L’indice de prix de référence étranger est une moyenne pondérée des indices de prix étrangers pour les produits manufacturés, convertis en francs, des huit principaux partenaires commerciaux de la France dans l’OCDE ; la pondération et les indices de prix des huit partenaires tiennent compte de l’importance de la concurrence exercée par les exportateurs étrangers sur les marchés tiers et par les producteurs nationaux sur leurs marchés domestiques en 1995. Les huit principaux partenaires considérés sont l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Italie, les Pays-Bas, la Belgique, l’Espagne, les Etats-Unis et le Japon.

        On calcule selon la même méthode un indicateur de compétitivité-coût qui compare les coûts salariaux unitaires de la France et de ses huit principaux partenaires. Une situation où la compétitivité-coût se détériore et la compétitivité-prix reste stable peut traduire un effort relatif de compression des marges.

        Source : Rapport sur les comptes de la Nation annexé au projet de loi de finances pour 2000.

Les organismes internationaux ont recours à des indicateurs de compétitivité plus élaborés et, à cet égard, plusieurs approches sont possibles :

– une première approche consiste à comparer le niveau courant du taux de change à celui qui égalise les niveaux de prix ou de coûts entre les deux régions considérées. Ce dernier est appelé « taux de parité de pouvoir d’achat » (PPA), qui assure l’égalité des pouvoirs d’achat d’une unité monétaire dans chacune des régions. Il est ainsi possible de conclure quant à leur position compétitive respective. Une monnaie sous-évaluée ou surévaluée traduit un avantage ou un désavantage de compétitivité en niveau ;

– une autre approche, plus souvent retenue car moins complexe, consiste à comparer l’évolution des prix lorsqu’ils sont convertis, au taux de change courant, dans une même unité monétaire.

Bien sûr, ces deux approches sont parfois conjuguées. La direction de la prévision s’est récemment livrée à cet exercice dans une étude consacrée à la compétitivité relative des Etats-Unis, du Japon et de la zone euro (). Fondée, en conséquence, sur les parités des trois monnaies qui constituent le nouveau socle du système monétaire international (le dollar, le yen et l’euro), cette étude justifiait, implicitement, mais avec prudence compte tenu de la multiplicité des périodes de référence et de la diversité des indices de prix ou de coûts, la dépréciation de l’euro depuis sa naissance et tout au long du 1er semestre de 1999 : au vu des parités au 15 juin 1999 (1,04 dollar pour un euro et 120 yens pour un dollar), « les indicateurs traditionnels de compétitivité-prix et de compétitivité-coût attestent que les Etats-Unis ne souffriraient pas, avec le dollar à son niveau actuel, d’une position compétitive défavorable ».

A l’intérieur de l’Union européenne, la situation française, sur la période 1987-1998, s’est « modérément améliorée » : à la veille de l’union monétaire, notre pays était, selon l’OFCE, « proche du centre de gravité européen », à un niveau de compétitivité situé à mi-chemin entre le point bas qui était le sien en 1987 et le point haut atteint cinq ans plus tard. A compter de 1992, en effet, les gains induits par cinq années de désinflation compétitive ont été partiellement effacés par les crises successives du SME qui se sont prolongées jusqu’en 1995. Par la suite, en 1996-1997, la normalisation monétaire en Europe et la poursuite de la désinflation compétitive en France ont rendu à notre pays un léger avantage de compétitivité ().

En 1998, toutefois, selon la Banque de France, le franc s’est apprécié (+1,8% en moyenne annuelle), du fait, notamment, de la chute des monnaies des pays asiatiques, et, dans une moindre mesure, de la dépréciation du yen (deuxième et troisième trimestres), de la baisse du dollar (dès le second trimestre) et de la livre sterling (quatrième trimestre), ainsi que la dépréciation du rouble (quatrième trimestre). Cela étant, vis-à-vis des principaux pays de l’OCDE, le taux de change ne s’est apprécié que de 0,5% en termes nominaux (dépréciation du yen), et a même perdu 0,3% en termes réels (inflation plus faible en France) :

– à l’égard des pays du mécanisme de change européen, le taux de change effectif nominal du franc s’inscrit en hausse modérée. En termes réels, il est demeuré stable. A l’intérieur du système, la compétitivité de la France n’a guère varié par rapport à l’Allemagne ou à l’Italie, elle s’est légèrement améliorée vis-à-vis du Danemark et des Pays-Bas, et dégradée à l’égard de l’Irlande et de la Grèce ;

– par rapport à l’ensemble de l’Union européenne, la France a enregistré des gains de compétitivité (+0,6%), grâce à la nette amélioration observée à l’égard du Royaume-Uni ;

– vis-à-vis de l’ensemble de l’OCDE, la compétitivité française s’est maintenue au niveau atteint l’année précédente. Les gains enregistrés par rapport aux Etats-Unis et à la Suisse ont été effacés par une dégradation à l’égard des autres partenaires, notamment le Japon ().

Pour sa part, le rapport sur les comptes de la Nation considère que, dans ce contexte de change moins favorable, la compétitivité-coût de la France a cessé de progresser en 1998, voire a reculé, par rapport à ses huit principaux partenaires de l’OCDE, notamment les Etats-Unis. Quant à la compétitivité-prix, sa dégradation remonterait au début de l’année 1997. « Cette évolution laisse penser que l’effort de marge des entreprises françaises a été relativement moins soutenu que celui de leurs concurrentes étrangères en 1998 » ().

Toutefois, ce phénomène reste mesuré. Le degré de compétitivité des entreprises françaises doit sans doute être amélioré, mais, dans l’ensemble, il semble se maintenir à un niveau médian. Il est possible qu’après une année 1997 de reconstitution des marges, la vigueur de la demande interne, en 1998, n’ait pas incité les entreprises françaises à consentir des efforts de marge importants. Mais le Gouvernement est résolu, comme il l’a fait l’année dernière avec les dispositions fiscales favorables à l’innovation et la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle, à soutenir la compétitivité des entreprises françaises. En outre, comme on l’a vu, l’évolution de l’euro par rapport au dollar et au yen au cours du premier semestre de 1999 confère aux entreprises des Etats qui participent à l’Union monétaire des gains de compétitivité face à leurs principaux compétiteurs. Toutefois, il conviendra d’être vigilant, d’autant que la France n’est pas plus à l’abri aujourd’hui qu’hier de stratégies de dévaluations compétitives hors de la zone euro. Et à l’intérieur de celle-ci, malgré le gel, au 1er janvier 1999, des parités nominales entre les monnaies des Etats concernés, les parités réelles (c’est-à-dire les niveaux comparés des prix) pourront continuer à manifester des différences, et ces différences évoluer sous l’effet des inflations respectives. L’observation de ces phénomènes sera importante : ils influeront sur le degré de compétitivité des entreprises françaises et, plus largement, sur la dynamique de l’Union européenne.

b) L’attractivité du territoire français :

des avantages structurels incontestables

Trop souvent, le degré d’attractivité d’un territoire a été réduit au coût de la main-d’œuvre locale et au niveau des prélèvements obligatoires dans le pays considéré. Ces critères ne doivent pas être négligés : le phénomène de la délocalisation à destination de pays à bas coûts salariaux recouvre une réalité dans certains secteurs, le textile-habillement notamment. Mais l’observation empirique des flux d’investissement permet déjà de relativiser leur importance : comme on l’a vu, les pays industrialisés sont le lieu de destination ou d’origine de l’essentiel des investissements français à l’étranger et étrangers en France. A contrario, les pays à bas salaires accueillent une part très faible des investissements français à l’étranger. De toute évidence, la réalité est donc plus complexe.

A cet égard, l’exemple de Toyota bat en brèche bien des idées reçues. L’importance de ses investissements directs en Europe au cours des dernières années illustre la nécessité de produire près des marchés, pour vendre des biens adaptés aux attentes des consommateurs. Et, en 1997, lors du choix de Valenciennes comme lieu d’implantation pour sa deuxième usine européenne de production d’automobiles (investissement de 4 milliards de francs, 2.000 emplois directs), ses dirigeants ont avancé des explications significatives pour justifier leur décision : la situation géographique de Valenciennes (proximité avec les autres unités européennes du groupe, facilités d’accès, position stratégique sur les principaux marchés européens) (), la qualité des infrastructures existantes (autoroutes, voies ferrées et fluviales, etc.), la disponibilité d’équipementiers automobiles et de sociétés de service, la présence d’une main-d’œuvre abondante et qualifiée dans une région dotée d’un fort héritage industriel, notamment. De même, en choisissant d’implanter sur le parc international scientifique de Sophia-Antipolis, dans la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur, son nouveau centre de design, dont la première pierre a été posée le 8 mars dernier (investissement de l’ordre de 90 millions de francs), Toyota a mis en avant l’existence d’un excellent tissu de recherche et développement, d’une desserte aérienne internationale, la proximité de Turin et du pôle des designers italiens de l’automobile, ainsi que la créativité de la région et la qualité de son environnement.

Au-delà, les dirigeants d’entreprises avancent, le plus souvent, à l’appui de leurs décisions d’investissement, la taille du marché (qui, dans le cas de la France, peut être considérée à l’échelle de l’Union européenne), la stabilité et la performance de l’environnement politique, le cadre législatif et réglementaire, la croissance interne et ses perspectives.

Dès lors, il apparaît que la France possède de nombreux atouts structurels, que les deux événements suivants devraient d’ailleurs conforter :

– selon les indications fournies par la DATAR, la répartition sectorielle des investissements étrangers en France en 1998 révèle que, pour la première fois, le secteur des nouvelles technologies de l’information et de la communication figure en première position, devant l’automobile. Le secteur qui connaît la plus forte croissance est celui du conseil et des services (logistique, centres d’appel, centres de services en temps partagé, etc.). De façon générale, les firmes étrangères en France se portent de plus en plus sur les activités où les enjeux sont intensément technologiques (électronique, informatique, télécommunications) et à haute valeur ajoutée, secteurs qui sont considérés comme les gisements d’emplois de demain ;

– la mise en place de l’euro crée, par ailleurs, un climat favorable aux investissements en provenance des autres régions du monde, surtout dans un contexte de défiance financière à l’égard des marchés émergents.

Au total, il n’est pas étonnant que, selon l’enquête semestrielle réalisée par le centre de recherche et de statistiques américain A.T. Kearney (FDI Confidence Index) auprès des dirigeants des 1000 plus importantes entreprises mondiales, la France ait gagné neuf places, entre juin et décembre 1998, au classement des pays attractifs, atteignant ainsi le dixième rang mondial. Et notre pays parvient à conserver cette confiance puisqu’il se situait toujours à ce rang dans l’indice de juin 1999 : il se place en très bonne position pour la plupart des critères de référence retenus par les investisseurs internationaux : taille du marché (du fait de l’accès au marché européen), stabilité et performance de l’environnement politique et du cadre législatif et réglementaire, perspectives de croissance, qualité des infrastructures, du potentiel technologique et de la main d’œuvre, etc.

      INDICES D’ATTRACTIVITÉ

      JUIN 1998

      DÉCEMBRE 1998

      JUIN 1999

      Rang

      Pays

      Rang

      Pays

      Rang

      Pays

      1

      Etats-Unis

      1

      Etats-Unis

      1

      Etats-Unis

      2

      Brésil

      2

      Brésil

      2

      Chine

      3

      Chine

      3

      Chine

      3

      Royaume-Uni

      4

      Royaume-Uni

      4

      Royaume-Uni

      4

      Brésil

      5

      Inde

      5

      Allemagne

      5

      Mexique

      6

      Mexique

      6

      Pologne

      6

      Inde

      7

      Pologne

      7

      Inde

      7

      Australie

      8

      Argentine

      8

      Mexique

      8

      Pologne

      9

      Australie

      9

      Espagne

      9

      Allemagne

      10

      Allemagne

      10

      France

      10

      France

      11

      Espagne

      11

      Italie

      11

      Italie

      12

      Italie

      12

      Argentine

      12

      Canada

      13

      Russie

      13

      Pays-Bas

      13

      Espagne

      14

      Hongrie

      14

      Australie

      14

      Argentine

      15

      Thaïlande

      15

      Thaïlande

      15

      Thaïlande

      16

      République tchèque

      16

      Corée du Sud

      16

      République tchèque

      17

      Canada

      17

      Canada

      17

      Corée du Sud

      18

      Indonésie

      18

      République tchèque

      18

      Hongrie

      19

      France

      19

      Japon

      19

      Pays-Bas

      20

      Chili

      20

      Hongrie

      20

      Singapour

      21

      Corée du Sud

      21

      Irlande

      21

      Japon

      22

      Malaisie

      22

      Singapour

      22

      Malaisie

      23

      Japon

      23

      Chili

      23

      Taiwan

      24

      Singapour

      24

      Belgique

      24

      Philippines

      25

      Philippines

      25

      Taiwan

      25

      Hong Kong

      Source : A.T. Kearney.

Cette position doit être préservée. Les avantages structurels de la France devraient le permettre, qui compensent le niveau encore relativement élevé des coûts et des charges : la dramatisation du discours sur les délocalisations, trop centré sur le coût de la main-d’œuvre, est trompeuse. Celui-ci est loin d’être le seul critère pour une décision d’investissement direct à l’étranger et, au demeurant, notre pays ne se distingue pas, de manière générale, des autres économies industrialisées, par des coûts salariaux plus élevés : le problème n’est réel que pour les bas salaires et, à cet égard, les propositions du Gouvernement concernant la réforme des cotisations sociales patronales vont dans le bon sens.

Le rôle de la fiscalité ne doit pas davantage être négligé, mais simplement relativisé. La disparité des systèmes fiscaux nationaux, y compris à l’intérieur de l’Union européenne, rend les comparaisons malaisées : au-delà des taux d’imposition qui sont aisément identifiables, il convient de tenir compte de l’ensemble des règles fiscales en vigueur (base imposable notamment), des multiples régimes particuliers ou dérogatoires et de la fiabilité inégale des données (). Ainsi, s’agissant de l’imposition sur les bénéfices, la France est, avec l’Italie, un des pays d’Europe où le taux apparent (40% en 1999) est le plus élevé. Mais la détermination du résultat net imposable est très différente selon les pays : les règles applicables aux provisions ne sont pas les mêmes (non-déductibilité des provisions pour risques et litiges au Danemark, en Espagne, en Grèce et en Allemagne, des provisions pour dépréciation de stock en Grèce et au Portugal ou de titres en Belgique et aux Pays-Bas, possibilités très diverses s’agissant des provisions pour les retraites, etc.), ainsi que les règles d’amortissement ou le traitement des plus-values de cession. Chaque entreprise, ou chaque investissement, tend à devenir un cas particulier. En outre, comme votre Rapporteur général l’a déjà souligné, une comparaison du niveau des prélèvements obligatoires sans prise en compte des services rendus en contrepartie n’a guère de sens : ces prélèvements assurent le financement d’infrastructures et de services collectifs qui sont nécessaires à la croissance et qui constituent, d’ailleurs, des critères importants pour les investisseurs internationaux. Or, leur qualité est certainement sensiblement supérieure en France par rapport à bien d’autres pays. Les investisseurs prennent en compte l’ensemble de ces facteurs, leurs décisions résultent d’un large faisceau de critères, et l’intensification, ainsi que la provenance ou la destination des investissements directs étrangers en France et français à l’étranger, témoignent, encore une fois, qu’en termes d’attractivité, notre pays occupe une place éminente.

Pour autant, il est incontestable que la globalisation impose aux Etats d’œuvrer, en particulier au niveau de l’OCDE, dans le sens d’un démantèlement des paradis fiscaux et des régimes préférentiels destinés à attirer les investissements étrangers : la concurrence fiscale appauvrit les Etats, affaiblit leur capacité à mettre en œuvre des politiques de redistribution, favorise les investissements les plus mobiles (ceux des multinationales, au détriment des PME), et conduit à une taxation relativement plus forte des facteurs de production les plus statiques (le travail par rapport au capital).

Ce risque est renforcé, à l’intérieur de la zone euro, par l’achèvement de l’union monétaire : faute de pouvoir dévaluer leur monnaie, certains gouvernements pourraient être tentés de recourir à l’« arme fiscale » pour améliorer leur avantage compétitif. A cet égard, on constate que la Commission européenne, sous la pression de certains Etats et notamment de la France, adopte sur ce sujet une position plus pragmatique que par le passé : l’accent est mis, davantage, sur le caractère dommageable d’une concurrence fiscale non maîtrisée. En témoignent les discussions en cours, qui se sont poursuivies à l’occasion du Conseil des ministres des finances de Turku le 11 septembre dernier, à propos de l’adoption d’un code de conduite sur la fiscalité des entreprises ou de la proposition de directive concernant l’instauration d’une retenue à la source pour les revenus de l’épargne. Le Gouvernement devra également s’inspirer des réflexions parlementaires menées sur ce sujet : on pensera, en particulier, aux réflexions présentées par notre collègue M. Jean-Pierre Brard, dans son rapport d’information (n° 1802) sur la fraude et l’évasion fiscales examiné par la Commission des finances le 8 septembre dernier.

C.- UNE DYNAMIQUE DE L’INVESTISSEMENT ET DE L’INNOVATION ENCORE TROP HÉSITANTE

La croissance globalement soutenue depuis le deuxième semestre de 1997 s’explique principalement par le dynamisme de la demande interne, la consommation des ménages étant notamment stimulée par la politique sociale du Gouvernement et les bons résultats en matière d’emploi, alors que l’investissement des entreprises reste élevé. Pour autant, le moindre dynamisme des exportations dans une économie globalisée rappelle que la pérennité de la croissance dépend également de la vitalité de l’offre.

1.- L’investissement des entreprises : ombres et lumières

La mise en place du nouveau système de comptabilité nationale en base 1995 avec une nouvelle séquence des comptes des secteurs et la révision des agrégats bouleverse les comptes nationaux : le volume des indicateurs économiques annexé au projet de loi de finances dans le rapport sur les comptes de la Nation a été réduit, du projet de loi de finances pour 1999 au projet de loi de finances pour 2000, de 413 pages à 104 pages.

Dans l’attente des compléments annoncés par ce document, votre Rapporteur général a souhaité présenter, dans le tableau ci-dessous, l’évolution d’une année sur l’autre de la formation brute de capital fixe (FBCF) des sociétés non financières et des entreprises individuelles (SNF-EI), en francs courants.

      ÉVOLUTION DE LA FORMATION BRUTE DE CAPITAL
      FIXE/ANNÉE PRÉCÉDENTE

      (en %)

       

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

      1998

      Sociétés non financières

      - 8,43 %

      1,65 %

      1,99 %

      1,13 %

      0,62 %

      6,83 %

      Entreprises individuelles

      - 5,19 %

      12,82 %

      1,98 %

      - 11,47 %

      4,32 %

      6,84 %

      Total SNF + EI

      - 8,13 %

      2,71 %

      1,99 %

      - 0,18 %

      0,96 %

      6,83 %

      Source : Comptes nationaux.

La publication des principaux indicateurs trimestriels par l’INSEE, en francs constants, permet de mettre en évidence, mieux que le tableau précédent, le retournement de conjoncture du deuxième trimestre de 1997, pour ce qui concerne l’investissement.

      BIENS ET SERVICES : ÉQUILIBRE RESSOURCES EMPLOIS AUX PRIX DE 1995

      Variations t/t-1 (en %), données corrigées des variations saisonnières et des jours ouvrables

       

      1997

      1998

      1999

      Acquis (a)

       

      T1

      T2

      T3

      T4

      T1

      T2

      T3

      T4

      T1

      T2

      1997

      1998

      1999

      PIB

      FBCF totale

      dont SNF-EI

                Ménages

                APU

      Demande intérieure totale

      0,4

      - 1,5

      - 1,2

      - 2,1

      - 2,7

      0,0

      0,6

      1,6

      2,2

      1,3

      - 0,6

      0,2

      0,8

      0,9

      1,2

      0,5

      - 0,4

      0,9

      1,1

      1,6

      1,9

      1,0

      1,5

      1,1

      0,9

      1,4

      1,9

      - 0,2

      1,8

      1,4

      0,8

      1,9

      2,1

      2,0

      0,8

      0,9

      0,5

      1,6

      1,8

      0,5

      2,1

      0,3

      0,6

      1,1

      0,8

      2,0

      0,7

      1,2

      0,4

      2,2

      2,3

      2,9

      0,6

      0,4

      0,6

      1,0

      0,7

      2,0

      0,2

      0,5

      2,0

      0,5

      1,3

      0,6

      - 5,0

      0,9

      3,4

      6,1

      7,3

      3,4

      4,5

      3,8

      1,7

      5,2

      4,9

      6,8

      2,6

      2,0

      (a) L’acquis est le taux de croissance annuel qui serait observé si la variable concernée restait au niveau atteint au dernier trimestre connu. Il ne s’agit pas d’une prévision mais d’une indication de l’impact des évolutions passées.

      Source : INSEE, Informations rapides, n° 250, septembre 1999.

Les dernières statistiques, en date du 7 septembre 1999, confirment que la croissance de l’investissement a été particulièrement soutenue depuis le deuxième trimestre de 1997. La croissance de la FBCF des seules SNF-EI a été en 1998 de 6,83% en francs courants et de 7,3% en francs constants et données corrigées des variations saisonnières et des jours ouvrables. La baisse de 0,8% au deuxième trimestre 1999, prévue par l’INSEE en juin, n’a pas été confirmée, puisque la croissance constatée aurait atteint 0,7%. L’acquis de croissance est, pour la FBCF des SNF-EI, de 4,9%, à comparer avec une prévision de 4,2% en juin 1999.

Le dynamisme de l’investissement est inégal selon les secteurs () : il est particulièrement élevé dans les services marchands et l’industrie, mais plus faible dans les transports et télécommunications et le commerce. Les PME-PMI auraient particulièrement intensifié leur effort d’équipement en 1998, notamment dans le domaine informatique.

La Banque de France () confirme cette analyse et estime qu’en 1999, l’investissement serait favorablement orienté dans tous les secteurs ; après la forte hausse observée en 1998, il ne progresserait que modérément dans les biens intermédiaires et se replierait légèrement dans les entreprises de 100 à 500 salariés.

Plusieurs facteurs laissent à espérer qu’un retournement de conjoncture, en matière d’investissement, n’est probablement pas à craindre.

En premier lieu, les principaux ratios des sociétés non financières et entreprises industrielles, dans le nouveau système de comptabilité nationale, mettent en évidence la bonne santé financière persistante des entreprises.

      PRINCIPAUX RATIOS DES COMPTES DES SOCIÉTÉS NON FINANCIÈRES ET DES ENTREPRISES INDIVIDUELLES

      (en %)

       

      1992

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

      1998

      Sociétés non financières et entrepreneurs individuels

      Rémunération des salariés/valeur ajoutée

      Impôts sur la production/valeur ajoutée

      Taux de marge (a)

      Taux d’investissement (b)

      Sociétés non financières

      Rémunération des salariés/valeur ajoutée

      Impôts sur la production/valeur ajoutée

      Taux de marge (c)

      Taux d’investissement (b)

      Taux d’épargne (d)

      Taux d’autofinancement (e)

      Entrepreneurs individuels

      Rémunération des salariés/valeur ajoutée

      Impôts sur la production/valeur ajoutée

      Taux de marge (f)

      Taux d’investissement (b)

      57,13,9

      40,1

      18,3

      64,8

      4,2

      32,2

      20,4

      18,3

      90,0

      22,3

      2,5

      75,9

      9,3

      57,2

      4,2

      39,9

      17,0

      64,7

      4,5

      32,1

      18,6

      17,6

      94,8

      21,8

      2,5

      76,5

      9,2

      56,6

      4,3

      40,4

      17,0

      64,1

      4,6

      32,5

      18,5

      18,0

      97,5

      20,7

      2,4

      77,8

      10,2

      56,2

      4,3

      40,5

      16,8

      63,6

      4,8

      32,7

      18,2

      16,9

      93,0

      20,4

      2,3

      78,1

      10,3

      56,8

      4,6

      39,9

      16,6

      64,4

      5,1

      31,9

      18,2

      17,0

      93,3

      19,3

      2,4

      79,3

      9,1

      56,3

      4,6

      40,2

      16,2

      63,7

      5,1

      32,3

      17,6

      17,3

      98,1

      19,2

      2,3

      79,4

      9,3

      56,1

      4,6

      40,2

      16,6

      63,5

      5,1

      32,4

      18,0

      16,9

      93,7

      19,0

      2,3

      79,5

      9,6

      (a) Excédent brut d’exploitation et revenu mixte des entrepreneurs individuels/Valeur ajoutée brute.

      (b) Formation brute de capital fixe/Valeur ajoutée brute.

      (c) Excédent brut d’exploitation et revenu mixte/Valeur ajoutée brute.

      (d) Epargne brute/ Valeur ajoutée brute.

      (e) Epargne brute/Formation brute de capital fixe.

      (f) Revenu mixte/ Valeur ajoutée brute.

      Source : INSEE, Comptes nationaux.

Pour la première fois depuis 1990, le taux d’investissement des SNF-EI, descendu à un niveau très bas, s’est redressé en 1998. Le taux de marge progresse et le fléchissement du taux d’autofinancement s’explique, non pas par la faiblesse de l’épargne, mais par la reprise de l’investissement.

En deuxième lieu, les variations de stocks contribuent négativement à la croissance depuis cinq trimestres : l’INSEE observe dans sa Note de conjoncture de juin 1999 qu’à la suite du ralentissement de l’activité industrielle observé depuis l’été 1998, le mouvement de déstockage de produits manufacturés amorcé à l’automne de 1998 s’est poursuivi au début de 1999. Elle annonce que le redressement de l’activité en 1999 devrait conduire les entreprises françaises à adopter un comportement de stockage plus porteur.

En troisième lieu, le taux d’utilisation des capacités de production, dans l’ensemble de l’industrie, qui avait relativement fléchi depuis avril 1998, revenant de 84,3% à 83,8% en avril 1999, s’est redressé en juillet 1999 à 84,1%.

Enfin, alors que la construction de logements (sauf dans le secteur social) et l’activité du bâtiment en général sont élevées, la production augmentant de 2% et l’excédent brut d’exploitation de 23% en 1998, l’investissement a régressé de 5% cette même année dans le secteur du bâtiment et du génie civil. On peut s’interroger sur la poursuite de cette tendance, alors que le Gouvernement et sa majorité ont pris des mesures puissantes pour stimuler aussi bien la construction de logements sociaux (réforme du prêt locatif aidé, réaménagement de la dette des organismes, baisse des taux des prêts) que les travaux dans le secteur privé (application du taux réduit de TVA aux travaux d’entretien).

Cependant, même si des éléments significatifs laissent à penser que la croissance de l’investissement devrait se poursuivre et ne pourrait être affectée que par un retournement global de conjoncture, votre Rapporteur général, tout en se réjouissant de ce dynamisme, reste prudent pour l’avenir. Le rapport sur les comptes de la Nation annexé au présent projet de loi de finances, cherchant à expliquer, à l’aide de modèles mathématiques, pourquoi les prévisions ont surestimé systématiquement l’investissement entre 1993 et 1997, ne peut que conclure que la faiblesse de l’investissement pendant cette période « reste en partie inexpliquée ».

La croissance de l’investissement ne semble donc pas devoir faiblir en 2000 (), alors que se pose toujours la question de son orientation : la croissance interne de l’entreprise dans les secteurs concurrentiels dépend dans une importante mesure de sa politique de recherche-développement et de sa capacité à innover, alors que le mouvement de croissance externe, et particulièrement celui des fusions-acquisitions, n’a jamais été aussi puissant à l’échelle mondiale.

2.- Le renforcement de la politique favorable à l’innovation

La clé de la survie et du développement des entreprises est aujourd’hui bien identifiée, il s’agit de la capacité à innover dans les produits ou dans les procédés.

Selon l’INSEE, la valeur ajoutée des petites entreprises industrielles et de l'artisanat de production (PEIA) innovantes, a crû de 8,5% en 1996 et 1997, contre 3,4% pour les non innovantes.

Cette capacité à innover découle directement d’un mécanisme de mieux en mieux perçu, qui est le transfert de technologie, véritable moteur de l’innovation.

Le lien entre innovation et croissance est bien mis en relief dans le rapport établi par MM. Robert Boyer et Michel Didier dans le cadre des travaux du Conseil d'analyse économique ().

Le processus interactif d’innovation suppose un ensemble d’initiatives pour qu’une invention ou une innovation technologique passe du stade de la recherche (le laboratoire), au stade industriel (l’entreprise). Si la recherche constitue bien une base essentielle de la croissance économique, l’appropriation par les agents économiques des résultats de cette recherche en est le pendant indispensable.

Or la France, comme l’Europe, a pris du retard dans les investissements publics et privés en matière de recherche et surtout diffuse moins qu’ailleurs ses connaissances et ses découvertes au tissu économique. On pourra se reporter, en ce qui concerne l’Europe, au rapport d’information présenté à la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne par notre collègue Mme Michèle Rivasi (), à propos du Vème programme-cadre de recherche et de développement de la Communauté européenne (PCRD).

Ce n’est pas tant le niveau des dépenses de la recherche française qui est préoccupant que la répartition des moyens entre la recherche scientifique et la stimulation de l'innovation.

Les crédits affectés à la valorisation de la recherche (L’Agence nationale de valorisation de la recherche et les centres techniques industriels) sont actuellement de l'ordre de 4 à 5 milliards de francs alors que l’ensemble des crédits publics de recherche est de l’ordre de 80 milliards de francs (dont 26 milliards de francs au titre de l’effort militaire).

Le transfert de technologie requiert l’existence d’interfaces, réels ou virtuels, entre les organismes de recherche ou les universités et l’industrie, mais aussi des formes de financement adaptées aux besoins des entreprises innovantes ou à leur création (capital-risque, capital-développement).

L’incitation fiscale à la recherche et à l’innovation, par l’élargissement du crédit d’impôt-recherche et la mise en œuvre d’un crédit d’impôt-innovation performant, mérite également d’être envisagée.

Cette démarche nécessite une transformation du rôle de l’Etat et de l’action publique, vers moins de dirigisme, plus de coordination et de décentralisation. Les résultats contrastés des technopoles (Sophia Antipolis par exemple) qui se sont multipliées sur le territoire, montrent qu’à l’implantation d’un centre de recherche ou d’un centre universitaire, même avec un potentiel critique, il est indispensable d’associer une véritable dynamique de collaboration recherche-entreprise.

Le rapport « Innovation et croissance » précité, relève la faiblesse du rôle des sources publiques (laboratoires et universités) dans les processus d’innovation des entreprises. La recherche interne et la stimulation du marché en constituent les sources principales. Il faut également préciser que 60% de la dépense consacrée par les entreprises françaises à la recherche est réalisée dans moins de 200 grandes entreprises, la part des PME industrielles dans cette dépense représentant moins de 20%.

La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l’innovation et la recherche, modifiant la loi du 15 juillet 1982 d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique, entend accompagner cette mutation de la recherche publique, afin qu’elle contribue davantage à la création de richesses.

Le processus d'innovation a vocation à se diffuser dans l’ensemble de l’économie. Toutefois c'est dans les domaines des technologies de l’information et de la communication ainsi que des biotechnologies (les technologies-clés), que l’effort en matière de recherche et de diffusion des résultats doit principalement porter.

Dans la présentation du projet de loi à l’Assemblée nationale, le ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, a d’ailleurs rappelé l’exemple des Etats-Unis où ces nouvelles technologies constituent un facteur explicatif très important de la croissance soutenue et durable.

La loi a ainsi prévu plusieurs dispositifs pour impulser la recherche et la mise en œuvre des implications industrielles.

Elle ouvre d’abord la possibilité aux chercheurs de quitter, pour une durée de six ans, le service public, afin de participer à la création d’une entreprise qui valorise leurs travaux. Ils pourront également apporter leur concours scientifique à une entreprise sans quitter le service public.

D’autre part, les universités et les organismes de recherche vont pouvoir créer des services d’activités industrielles et commerciales, afin de gérer avec les entreprises des contrats de recherche dans un cadre juridique et budgétaire plus souple. Ils pourront également constituer des « incubateurs » afin de faciliter l’accès des entreprises innovantes aux résultats de leurs travaux. Une somme de 200 millions de francs a d'ores et déjà été débloquée pour financer une vingtaine de projets de ce type.

Afin d’assouplir les règles de leurs statuts, la loi ouvre aux entreprises innovantes l’accès au régime des sociétés par actions simplifiées (SAS), jusqu’alors réservé aux filiales de grandes sociétés.

Enfin, le cadre fiscal favorable aux entreprises innovantes introduit par la loi de finances pour 1998 a été renforcé. Les bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE), soumis à un traitement fiscal et social favorable (article 163 bis G II du CGI) pourront être accordés dans les entreprises dont le capital social est détenu à hauteur de 25 %, et non plus 75%, par des personnes physiques.

Nul doute que cet effort devra être prolongé.

La réflexion dont l’engagement a été annoncé par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, sur l’épargne salariale, fournira un cadre adéquat.

D.- LE TISSU PRODUCTIF : DES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES DONT LES EFFETS CONTRASTÉS APPELLENT À LA VIGILANCE

          La dynamique de la recherche-développement et de l’innovation reste globalement insuffisante pour assurer la croissance interne des entreprises par la création de valeur. Leurs dirigeants peuvent également s’orienter vers la croissance externe des entreprises : cette tendance se traduit à l’échelle mondiale par la vogue des fusions-acquisitions ou M &A (Mergers and acquisitions).

          Pour la France, l’été 1999 restera dans les mémoires de la communauté financière comme celui des offres publiques d’échange concurrentes de la BNP et de la Société générale dans le secteur bancaire, d’Elf-Aquitaine et de TotalFina dans celui des pétroles et du projet de fusion de Carrefour et de Promodès dans la distribution.

          Cependant, la question de l’intérêt financier, économique et social des fusions-acquisitions est controversée. Toutes ne se traduisent pas par la création de valeur, ce qui a une incidence sur la valorisation boursière des sociétés concernées, alors que, d’une façon générale, les nuisances sociales qu’elles entraînent sont mésestimées. La restructuration du tissu productif français en accompagnement de la mondialisation de l’économie doit donc être menée avec discernement.

1.- Un nombre croissant de fusions-acquisitions

            Le mouvement des fusions-acquisitions s’accélère sans nul doute, aussi bien dans le monde qu’en Europe, même si l’appréhension statistique de ces restructurations semble encore balbutiante. Au plan mondial, ces opérations ont augmenté de 50% en 1998 par rapport à l’année précédente pour atteindre un montant de 2.450 milliards de dollars. Aux Etats-Unis, le montant total des transactions a représenté, au premier semestre 1999, 570 milliards de dollars, à comparer aux 528 milliards de dollars du premier semestre 1998. Sur la même période du premier semestre 1999, les fusions-acquisitions en Europe ont représenté 346 milliards de dollars ().

            L’Europe se situe donc très en-deçà des Etats-Unis, qui ont enregistré environ 1.500 milliards de dollars de fusions-acquisitions en 1998 (20% du PIB), contre 900 milliards de dollars en 1997. Ces opérations auraient représenté en Europe occidentale environ 700 milliards de dollars en 1998 (8% du PIB).

            LES PRINCIPALES FUSIONS DE 1980 À 1998

            (en milliards de dollars)

            1980

            Pan Am (E-U) – National Airlines

            1984

            Chevron (E-U) - Gulf (E-U)

            1988

            Philip Morris (E-U) – Kraft (Suisse)

            1989

            KKR (E-U) – RJR Nabisco (E-U)

            Warner (E-U)– Time (E-U)

            Pechiney (Fra) – American Can (E-U)

            Michelin (Fra) – Uniroyal Goodrich (E-U)

            1990

            Saint-Gobain (Fra) – Norton (E-U)

            1991

            Schneider (Fra) – Square D (E-U)

            1992

            Hongkong & Shangai Banking (H-K) – Midland-Bank (R-U)

            Nestlé (Suisse) – Perrier (Fra)

            1993

            Reed International (R-U) – Elsevier (P-B)

            1994

            BMW (All) – Rover (R-U)

            1995

            Walt Disney (E-U) – Capital Cities – ABC (E-U)

            1996

            Axa (Fra) – UAP (Fra)

            Boeing (E-U) – Mc Donnel (E-U)

            1997

            Sandoz (Suisse) – Ciba-Geigy (Suisse)

            WorldCom (E-U) – MCI (E-U)

            Guinness (R-U) – Grandmet (R-U)

            1998

            Citicorps (E-U) – Travelers (E-U)

            Daimier-benz (All) – Chrysler (E-U)

            0,374

            13,3

            13,1

            24,7

            14

            3,7

            1,9

            1,9

            2,2

            5

            2,7

            9,3

            0,478

            19

            9,8

            13,3

            36,3

            37

            14

            70

            92

            En France, une première vague de fusions-acquisitions était intervenue au cours des années 1966-1972, encadrée par l’Etat, et intéressant notamment les chantiers navals et la sidérurgie. L’erreur stratégique que ces concentrations ont représentée a entraîné un coût supporté par la collectivité au cours des décennies suivantes.

            Une deuxième vague importante est survenue dans la période 1980-1992. Elle a été caractérisée par le recentrage de nombreuses sociétés sur leur métier de base et par le développement des opérations transfrontalières ainsi que par l’introduction en France de méthodes de prédation boursière sur des sociétés anciennes au capital dispersé.

            Nous sommes donc dans le cadre d’une troisième vague déjà engagée avec, par exemple, les fusions Axa-UAP, Suez-Lyonnaise ou Lyonnaise-Dumez, qui ont précédé les opérations de l’été 1999.

            Le marché des seules fusions-acquisitions transfrontalières, qui vient de faire l’objet d’une étude du cabinet KPMG Corporate Finance, est, lui aussi, en forte expansion (). Alors que la baisse du nombre de transactions est constante, si l’on compare les résultats de chaque premier semestre depuis 1996 (3.114 fusions-acquisitions transfrontalières au premier semestre 1996 et 2.415 au premier semestre 1999), la valeur de ces opérations augmente très fortement (119 milliards de dollars au premier semestre 1996, 243 milliards de dollars au premier semestre 1998 et 411 milliards de dollars au premier semestre 1999). La valeur moyenne des fusions-acquisitions transfrontalières est donc de plus en plus élevée. Les Etats-Unis sont, au premier semestre 1999, le principal pays vendeur (183 milliards de dollars) et seulement le deuxième acheteur (75 milliards de dollars) après le Royaume-Uni (151 milliards de dollars). Les acquisitions et prises de participation des entreprises françaises à l’étranger augmentent fortement depuis 1996 (35 milliards de dollars au premier semestre 1999) et sont très supérieures aux acquisitions et prises de participations étrangères en France (9 milliards de dollars au premier semestre de 1999).

            Enfin, encore moins perceptible au plan statistique que les opérations des grands groupes, le marché des fusions-acquisitions intéresse également les PME. Certaines entreprises innovantes en plein essor sont rachetées par des groupes importants dans le cadre de leur politique de recherche et d’innovation. Pour d’autres PME, le positionnement et les perspectives de croissance conduisent également à des fusions-acquisitions.

2.- Les motivations diverses des fusions-acquisitions

            La croissance externe de l’entreprise a pour but, en principe, non pas d’augmenter optiquement sa valeur par un coup de bourse, mais de créer réellement de la valeur en améliorant son fonctionnement, soit au stade de la production (économies d’échelle, coûts salariaux, recherche-développement), soit au plan de la commercialisation (économies de gamme, de marketing, pouvoir de marché).

            La réalisation d’économies d’échelle est recherchée, notamment dans les industries traditionnelles comme la sidérurgie ou dans le cadre d’opérations de restructuration. S’agissant des fusions les plus récentes, opérées au premier semestre 1999, Exxon et Mobil attendaient de leur rapprochement une réduction des coûts de près de 4 milliards de dollars par an, Deutsche Bank et Bankers Trust 1,6 milliards de dollars et Zeneca et Astra 1 milliard de dollars en trois ans.

            Dans les secteurs où les frais de recherche et de marketing sont élevés, les fusions-acquisitions permettent d’atteindre la taille indispensable à la rentabilisation d’investissements lourds. C’est le cas, en particulier, dans la pharmacie, où la recherche de nouvelles molécules est extrêmement onéreuse pour un résultat des plus aléatoires. La commercialisation des nouveaux médicaments, d’abord aux Etats-Unis (36% du marché mondial) et en Europe (29% du même marché) suppose, à défaut d’une fusion, la création d’un partenariat entre groupes, afin de conforter les structures de marketing.

            Des économies de gamme, des synergies, par exemple en cas de fusion d’un fournisseur avec un client, des préoccupations de diversification des risques peuvent, de même, motiver une fusion-acquisition.

            Il est également patent que la constitution de groupes extrêmement importants s’explique par la volonté de peser sur la concurrence, grâce à un pouvoir de marché accru. La fusion d’Exxon et Mobil a abouti à la constitution de la plus grande entreprise du monde (186 milliards de dollars de chiffre d’affaires en 1997), celle de BP et Amoco, en août 1998, à la 11ème entreprise du monde. A une moindre échelle, la fusion annoncée Carrefour-Promodès ne pourrait manquer de transformer les relations du nouveau groupe aussi bien avec ses fournisseurs qu'avec ses clients, dans certaines zones de chalandise.

            Enfin, le développement des fusions-acquisitions s’explique par une transformation des relations entre les dirigeants et les actionnaires des entreprises. Le capitalisme traditionnel, « à la française », reposait, dans une grande mesure, sur un héritage historique souvent familial à faire fructifier par des dirigeants d’autant plus favorisés dans leurs relations avec l’Etat qu’ils étaient fréquemment issus de la fonction publique. La mondialisation des financements, l’intervention d’actionnaires étrangers, par exemple des fonds de pension anglo-saxons ou japonais, a modifié la donne. En septembre 1998, la chute vertigineuse des cours d’Alcatel, à la suite de l’annonce de résultats jugés décevants par les fonds de pension étrangers, illustre l’irruption d’un actionnariat qui impose des critères de rentabilité très exigeants aux dirigeants. Si l’on ajoute qu’en cas de fusion, il ne peut y avoir de dyarchie à la tête des nouvelles structures, il est facile de comprendre que la croissance externe des sociétés s’explique, bien sûr, par la volonté de création de valeur, mais aussi par le choc des ego ou l’instinct de conservation des dirigeants.

3.- Un environnement favorable aux concentrations

            Trois catégories de facteurs ont contribué au contexte favorable à la vague actuelle de rapprochements d’entreprises : d’abord, la mondialisation de l’économie, qu’elle se manifeste par la libéralisation du commerce et des mouvements de capitaux, la constitution de sous-ensembles économiques ou monétaires supérieurs aux Etats comme l’Union européenne, ou la déréglementation dans certains secteurs ; en deuxième lieu, la croissance économique ; enfin, le contexte particulier de financements rendus aisés par la baisse des taux d’intérêt.

            La libéralisation du commerce international a, depuis l’entrée en vigueur du GATT en 1948, été jalonnée par les grands cycles de négociations internationales avec le Dillon round (1961), le Kennedy round (achevé en 1967), le Tokyo round (1979), le cycle d’Uruguay et la création de l’Organisation mondiale du commerce en 1995. Le développement des pays émergents et la création de zones d’échanges privilégiés (Alena pour l’Amérique du Nord et le Mexique, Mercosur pour l’Amérique du sud, Communauté économique européenne) ont facilité l’expansion des grandes entreprises au delà des frontières.

            S’agissant de l’Europe, la création du marché unique en 1993, puis celle de l’euro, contribuent à accélérer les concentrations d’entreprises.

            La libéralisation des mouvements de capitaux est une autre condition indispensable à la réalisation de fusions-acquisitions transnationales. En 1980, 70% des Etats opéraient un contrôle sur les flux de capitaux et 60% d’entre eux un contrôle sur les devises reçues des exportations. Ces taux avaient été abaissés à respectivement 18% et 2% en 1996.

            La déréglementation a, dans certains secteurs, joué un rôle essentiel pour favoriser des restructurations. Ainsi, dans celui des télécommunications, le démantèlement d’ATT imposé aux Etats-Unis par une décision de justice en 1984, a été suivi par la privatisation, en Europe et dans des pays émergents, de nombreux opérateurs nationaux. Les révolutions technologiques ont favorisé des opérations très importantes comme l’alliance de British Telecom avec ATT (été 1998) ou la prise de contrôle d’Olivetti sur Telecom Italia (mai 1999), en dépit d’un projet de fusion de Deutsche Telecom avec cette dernière société. Une déréglementation comparable affecte plus récemment le secteur postal avec un enjeu particulier pour le marché du transport express et des fusions menées notamment par la poste néerlandaise (TNT Post group) et la Deutsche Post. Dans ce contexte, La Poste française est contrainte de s’adapter.

            Au plan conjoncturel, on considère habituellement qu’une croissance soutenue favorise le marché des fusions-acquisitions. Dans les périodes de moindre croissance, comme en France de 1973 à 1985, le positionnement extérieur des grandes entreprises se traduit plutôt par une politique défensive de restructurations, avec notamment la cession des activités annexes, que par une politique offensive de croissance au moyen de fusions-acquisitions. En effet, cette dernière forme de croissance externe a pour objectif essentiel le développement des parts de marché, ce qui suppose que le marché soit porteur.

            Enfin, la bonne tenue des marchés financiers contribue au dynamisme des fusions-acquisitions. Les actionnaires, qui peuvent être sollicités par des offres concurrentes, comme on l’a vu cet été en France, sont sensibles aux anticipations de croissance et de valorisation des titres des sociétés concernées. S’agissant des entreprises absorbantes, leurs offres, nécessairement attractives, peuvent nécessiter des financements extérieurs : ils sont rendus plus aisés en périodes de taux d’intérêt bas. Ces deux dernières années sont caractérisées, aux Etats-Unis et en Europe, par la conjonction de marchés d’actions dynamiques avec des taux d’intérêt très peu élevés. La multiplication des rapprochements favorise d’autres fusions-acquisitions par une sorte d’effet « boule de neige » : les offres concurrentes d’Elf-Aquitaine et de TotalFina s’analysent ainsi dans le contexte d’une concentration accrue de l’industrie pétrolière (Exxon-Mobil, BP-Amoco).

4.- Des effets financiers, économiques et sociaux inégaux

            Tous les rapprochements ne réussissent pas et les effets des fusions-acquisitions sont pour le moins contrastés, qu’il s’agisse de la valorisation boursière des sociétés concernées, de l’impact économique ou des conséquences sociales de ces opérations.

            Sur le plan financier, les opérations de fusion-acquisition font intervenir fréquemment des offres publiques d’achat ou d’échange adressées aux actionnaires de la société cible. L’offre devant être attractive, la plupart du temps, le cours de bourse de cette société s’élève, pendant l’opération, de 20% à 35%. Le cours de bourse de la société à l’origine de l’offre connaît, pour sa part, une évolution peu significative, voire dans certain cas négative. En effet, les offres réussies, en cas d’acquisition hostile, sont généralement des offres trop élevées, phénomène que le jargon boursier appelle la « malédiction du vainqueur ». En phase de croissance boursière, la société acheteuse propose fréquemment une rémunération constituée partiellement par ses actions et par des liquidités. Selon la valorisation du cours de ses actions elle aura un intérêt inégal à proposer des actions ou des espèces. Dans la plupart des cas, les actions du nouveau groupe affichent des performances inférieures à celles des entreprises comparables du même secteur.

            Sur le plan économique, les effets des opérations de concentration sont également controversés et posent des problèmes spécifiques en matière d’innovation et de concurrence. La taille des opérations contribue à la difficulté de leur réussite, puisque les transactions d’un montant supérieur à 30% du chiffre d’affaires de l’acquéreur ne débouchent sur des succès que dans 25% des cas. La destruction de valeur, mesurée notamment par la baisse de la profitabilité (), est plus fréquente que la création de valeur.

            La croissance externe des sociétés est également dénoncée comme un facteur de stérilisation de l’innovation et, d’une manière plus générale, de la dynamique de croissance interne. La recherche-développement et l’innovation nécessitent des moyens importants détournés par la croissance externe. A contrario, certaines sociétés industrielles françaises, comme L’Oréal, connaissent une croissance interne forte générant une réussite industrielle et boursière, sans avoir besoin de réaliser des acquisitions extérieures importantes.

            Les mécanismes de concentration posent également problème car ils peuvent porter atteinte à la concurrence dans les secteurs économiques concernés. L’Organisation mondiale du commerce s’est interrogée () sur l’opportunité de transposer au niveau international les législations nationales en matière de concurrence. L’action des autorités a déjà fait échouer certains rapprochements (par exemple les éditeurs Wolters Kluwer et Reed Elsevier dans l’Union européenne, au début de 1998) ou fusions comme celle de Bell Atlantic et de TCI en 1994, dans le secteur du câble aux Etats-Unis. Cette action a pu sembler parfois paradoxale lorsque, en 1991, le projet d’achat du fabricant canadien d’avions de transport régional DeHavilland par Alenia et Aérospatiale a été mis en échec, non pas par le Bureau de la concurrence du Canada, qui avait décidé de ne pas s’y opposer, mais par la Commission européenne. Cet été, le projet de fusion de Promodès et de Carrefour a donc suscité une intervention très pertinente du Gouvernement afin que le dossier soit examiné par le Conseil de la concurrence pour déceler les zones où la part de marché du nouveau groupe le placerait en position dominante.

            La recherche d’un pouvoir de marché peut donc quelquefois difficilement se conjuguer avec les règles applicables en matière de concurrence. Indépendamment de cette réglementation, on peut reprocher à la dynamique de croissance externe des sociétés un même effet stérilisant pour l’innovation que celui résultant de la mobilisation financière qui la soutient : lorsqu’une fusion est motivée par le souci d’éliminer un concurrent plus performant, il ne peut y avoir de création de richesse.

            Enfin, les conséquences sociales des fusions-acquisitions sont souvent négatives, au moins dans un premier temps, avec des suppressions d’emplois, comme dans le cas des rapprochements BP-Amoco (6000 suppressions d’emplois), Deutsche Bank-Bankers trust (5500 emplois), ou Zeneca-Astra (6000 emplois supprimés soit 13% des effectifs). Certes, lorsque la fusion est effectivement un succès, son impact sur l’emploi peut être représenté par une courbe « en J » car, à moyen ou long terme, l’amélioration de la situation de l’entreprise permet des créations d’emplois. Indépendamment de ses effets sur l’emploi, la méconnaissance de la gestion des ressources humaines lors d’une fusion-acquisition peut conduire à un échec lorsque les différences de culture d’entreprise sont trop fortes, par exemple dans le secteur de la pharmacie. On se souvient qu’après le rachat de Marion Merrel Dow, Hoechst a connu quelque difficulté à réaliser l’intégration de Hoescht Pharma, Roussel-Uclaf et Marion.

            Selon Mercer Management Consulting (), trois critères sont déterminants pour la réussite ou l’échec d’une fusion : le prix d’acquisition, l’intention stratégique et la gestion de l’intégration de l’entreprise absorbée. Selon Elie Cohen (), « les bonnes fusions sont celles où il existe un intérêt économique à marier deux entreprises et où l’union permet de réaliser d’importantes économies d’échelle ou de gamme ainsi que des complémentarités géographiques dans les réseaux. La fusion réussie tient compte des cultures managériales et de gestion et répond aux évolutions des structures de marchés. A l’inverse, en fonction de ces cinq critères, dès lors qu’il y a mariage hostile dans un contexte où l’actif essentiel de l’entreprise est le capital humain et où il y a choc des cultures, le risque d’échec est sérieux ».

            Il n’est pas douteux que les entreprises françaises, prenant en compte la mondialisation de l’économie, doivent s’y adapter en se renforçant. Cependant, la croissance externe n’est pas une solution miracle et les expériences passées suffisent à démontrer qu’il faut la conduire de façon pertinente, faute de quoi le coût économique et social risque d’être très supérieur au gain escompté.

DEUXIÈME PARTIE

LA GESTION DE LA DETTE DE L’ETAT DANS LE CONTEXTE NOUVEAU DE L’UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE

        Curieusement, le débat sur la dette publique en général et sur la dette de l’Etat en particulier ne fait pas recette en France. Il se différencie en cela très nettement du débat sur le déficit. Repoussoir absolu pour les uns – au nom d’une prétendue orthodoxie dont on ne connaît que trop les limites – ou mal nécessaire pour les autres – en raison de ses effets stabilisateurs sur des économies capitalistes fondamentalement instables – le déficit budgétaire reste un point d’ancrage fort des argumentations, voire des passions politiques.

        La relative discrétion dans laquelle évolue la dette publique résulte-t-elle pour autant d’une quelconque indifférence, ou bien d’une certaine difficulté à appréhender tous les éléments d’une question complexe et – il faut le reconnaître – assez aride ? Peut-être doit-on y voir plutôt la conjugaison de deux facteurs, l’un structurel, l’autre plus « conjoncturel ».

        Conjoncturellement, depuis la conclusion du traité de Maastricht, les gouvernements de toutes tendances politiques n’ont pas ménagé leurs efforts (avec des méthodes diverses et des résultats pour le moins contrastés) pour que la France puisse participer dès l’origine à la troisième phase de l’Union économique et monétaire. Or, parmi les quatre principaux critères de convergence, notre pays était relativement bien placé au regard du critère portant sur le taux d’endettement public. Aujourd’hui encore, le taux d’endettement public de la France (58,5% du PIB selon l’ancien système de comptabilité nationale SEC 79) est largement en deçà de la moyenne des pays de la zone euro. En revanche, en 1997, l’équation était moins claire s’agissant du respect du critère relatif au déficit des administrations publiques. Si peu claire, d’ailleurs, qu’il a été décidé de consulter les électeurs de façon anticipée…

        Au-delà de ces considérations très directement liées à un moment particulier de notre histoire – la marche vers la monnaie unique –, la dette peut structurellement apparaître comme le « résidu fatal » des déficits passés, comme la cristallisation définitive des décalages successifs entre dépenses et recettes, phénomène sur lesquels le gestionnaire public d’aujourd’hui n’a plus de prise. A contrario, la crise de la dette qu’ont connue certaines colle