Si l’on se retourne en arrière, pour regarder le travail de remise en état des comptes de l’Etat accompli depuis deux ans par le Gouvernement, on ne peut être que profondément satisfait de la plus grande sincérité qui s’attache aujourd’hui à la présentation du budget. En particulier, la clôture de plusieurs comptes d’affectation spéciale et la suppression de plusieurs procédures d’affectation de recettes au sein du budget général, par la procédure des fonds de concours, redonnent un lustre nouveau au concept fondamental d’unité et d’universalité budgétaire.
Dans l’absolu, votre Rapporteur général ne peut manquer d’éprouver une certaine gêne, au vu des masses ainsi déplacées, qui révèlent une grande – trop grande – instabilité des modes d’imputation budgétaire de certaines dépenses ou recettes.
En ouvrant les travaux du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, M. Laurent Fabius, Président de l’Assemblée nationale, insistait l’année dernière sur le fait que « priorité doit aller, selon nous, à l’amélioration de la transparence et de la signification des comptes publics ».
Comment, à ce titre, pouvons nous rendre compte correctement à nos concitoyens de l’utilisation qui est faite de leurs contributions aux charges publiques, si des règles trop souples permettent aisément d’extraire du budget des montants se chiffrant à plusieurs dizaines de milliards de francs, ou de les y replacer si la nécessité s’en fait sentir ? Comment expliquer la « transparence » et la « signification » des comptes publics si l’autorisation parlementaire ne porte pas sur la totalité des ressources attendues et des dépenses prévues ?
La multiplication des supports parallèles au budget général ou des procédures spéciales qui devraient rester l’exception a trop souvent servi de prétexte à des artifices budgétaires. Le Gouvernement actuel a choisi de rompre avec cette logique pernicieuse et de renforcer la sincérité de la loi.
D’ailleurs, les modifications erratiques des imputations budgétaires ont des défauts évidents pour la conduite des politiques publiques. Cherche-t-on à reconstituer sur le long terme – c’est-à-dire, en l’occurrence, un horizon de quelques années seulement – l’évolution d’une dépense déterminée ? Il faut s’armer de deux documents indispensables et d’accès peu facile : les annexes au projet de loi de règlement (état CCB 908.1) qui retracent, pour chaque section budgétaire, les crédits ouverts par chapitre et les dépenses constatées par chapitre, article et paragraphe, d’une part ; les 850 pages (environ) de la Nomenclature d’exécution annuelle, qui détaille l’intitulé de chaque article et paragraphe, d’autre part.
L’inconvénient vaut également pour la projection dans l’avenir. Quelle pertinence peut avoir une norme d’évolution à moyen terme, en dépenses ou recettes, si des modifications incessantes du périmètre du budget général ou de l’Etat viennent brouiller les perspectives et obligent à des « recalages » périodiques des bases à partir desquelles se positionne la norme ? Comment vérifier de façon immédiate que le projet de budget s’inscrit bien dans le cadre de l’évolution normée qui a été définie auparavant ?
Aux sources potentielles de l’instabilité budgétaire, il y a avant tout, aux yeux de votre Rapporteur général, un souci de pure commodité gestionnaire plutôt qu’une réelle analyse en termes d’avantages et d’inconvénients. Pour ne parler que de la quinzaine d’années écoulée, les années 1988 et 1989 avaient vu, par exemple, un effort de réduction du nombre de comptes d’affectation spéciale. Celui-ci est revenu de 13 (en 1987) à 11 (en 1989). Mais dès l’année 1990, un retour à la situation de 1987 a prévalu, suivi, à partir de 1993, par une forte croissance : le nombre de comptes d’affectation spéciale a culminé à 19 en 1997. Il ne devrait plus être, après l’adoption du présent projet de loi de finances, que de 12.
La création d’un compte d’affectation spéciale est souvent présentée comme le moyen d’individualiser une politique publique, par l’affectation d’une recette à la dépense correspondante. Cet objectif d’affichage vaut en fait surtout pour les redevables des ressources concernées, qui gagnent à la création du compte cette lisibilité qui est toujours censée amoindrir le poids des contributions…
Un compte d’affectation spéciale peut, fondamentalement, être considéré comme un instrument de redistribution à l’intérieur d’un secteur d’activité donné : les adductions d’eau, les activités forestières, la création cinématographique, etc. Mais il arrive parfois que la recette soit créée pour limiter, in fine, la contribution de l’Etat au financement des actions publiques visées par le compte d’affectation spéciale. La création du compte s’apparente alors à une « débudgétisation », l’Etat se défaussant sur les contribuables d’une partie du financement des politiques qu’il entend mener. La création du CAS n° 902-30 en 1997 était-elle autre chose que la volonté de faire contribuer les organismes HLM au financement du prêt à taux zéro, assuré auparavant en majorité par le budget général ?
Dans ce domaine, le recul historique montre que l’augmentation des « tensions » financières exerce un effet stimulant sur l’imagination des gouvernants et favorise l’innovation budgétaire dans un sens généralement peu conforme aux grands principes fondateurs des finances publiques.
De même, le nombre de fonds de concours s’est accru continûment jusqu’en 1994, sous l’effet conjugué de plusieurs tendances. La réforme de la procédure des rétablissements de crédits, introduite en 1984, a redéfini la ligne de partage entre ces deux procédures. Elle a conduit à recourir d’une part aux rétablissements de crédits pour les cessions entre les services de l’Etat et, d’autre part, aux fonds de concours pour les cessions à des tiers lorsque le principe de l’affectation de leur produit est décidé. Par ailleurs, le développement des transferts européens a également joué.
Une contribution importante à l’accroissement du nombre de fonds de concours vient de la propension des services gestionnaires à étendre le champ de leurs prestations de service et à dégager ainsi des ressources supplémentaires. Cette tendance a surtout été enregistrée à la fin des années quatre-vingt, dans le droit fil de la politique de « renouveau du service public » engagée par le Gouvernement de M. Michel Rocard.
L’appréciation que l’on doit porter sur les fonds de concours revient alors, en partie, à s’interroger sur le rôle des prestations de service dans l’action de l’administration au quotidien. La réforme de l’Etat et le renouveau du service public ne doivent pas passer obligatoirement par une « marchandisation » de l’administration.
De plus, le législateur ne peut rester indifférent à la destination des sommes ainsi recueillies et affectées. En effet, les lois de finances doivent déterminer la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat et les dépenses de personnel constituent des « charges permanentes de l’Etat » au sens de l’article 6 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. Le Conseil constitutionnel a opportunément rappelé, dans une décision précitée, que les charges relatives aux agents de l’Etat constituent pour celui-ci des charges permanentes et doivent, à ce titre, être financées par le budget ou par des ressources que l’Etat détermine.
Ainsi, le financement des rémunérations d’agents publics par voie de fonds de concours peut, à la rigueur, se concevoir pour des primes et indemnités. Encore faut-il que celles-ci soient effectivement liées à l’exercice d’une activité déterminée et représentant une véritable part variable de l’activité totale de l’agent, génératrices d’une recette. Si, au contraire, le régime indemnitaire des agents concernés est établi sur des bases forfaitaires et déconnectées de tout lien suffisamment solide avec la réalité du travail, le financement par voie de fonds de concours n’apparaît pas justifié.
Les voies du progrès sont étroites. En matière de nomenclature budgétaire, le Gouvernement est maître du jeu et le Parlement n’a qu’un pouvoir de réformation extrêmement ténu. La création ou la suppression de fascicules budgétaires, de chapitres ou de subdivisions de chapitres est très largement du domaine de l’exécutif, alors même que ceux-ci constituent le socle de l’autorisation et du contrôle parlementaire.
Les fonds de concours sont l’objet, depuis quelques années, d’une attention soutenue. La direction du budget a engagé à partir de 1994 un réexamen progressif de l’ensemble des fonds de concours. La jurisprudence récente du Conseil constitutionnel, évoquée ci-avant, a conduit cependant à réviser les normes d’appréciation de ces fonds et à programmer la clôture de plusieurs dizaines. Le présent projet de loi de finances montre que des progrès sensibles ont été faits, mais il n’est pas certain que l’on soit arrivé à un optimum. Que penser, par exemple, du fonds de concours n° 07.2.5.256 qui recueille le remboursement par un compte d’affectation spéciale – le compte d’emploi de la redevance audiovisuelle – des frais de gestion du service de la redevance ? La procédure du rétablissement de crédits serait peut-être mieux adaptée en l’espèce.
Plus généralement, c’est bien à la notion de partage entre ressources non fiscales affectées et ressources non fiscales inscrites au budget général qu’il faut réfléchir. Une affectation de recettes peut procurer au service gestionnaire la certitude de disposer de ressources pour des actions déterminées. Elle fait peser un risque sur le niveau de la dépense quand la ressource vient à se tarir progressivement. On redécouvre alors les vertus de la « solidarité budgétaire » que représente le budget général, même si votre Rapporteur général entend parfois les échos des administrations « dépensières » qui craignent que le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie ne prélève sa « dîme » par la même occasion.
Ainsi, la déconnexion entre la recette et la dépense, conséquence de la remise en cause de la procédure de fonds de concours, n’est pas toujours synonyme de précarisation de la dépense.
Enfin, votre Rapporteur général s’interroge sur la cohérence du texte de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui érige en principe fondamental l’unité budgétaire mais qui, dans le même temps, confie au seul pouvoir exécutif le soin de décider si un couple ressource/dépense peut échapper à ce principe. Il y a un « saut d’échelon » entre le principe, fixé dans l’airain de la loi organique, et l’exception, laissée au bon vouloir de l’exécutif : l’omission du législateur organique – en l’espèce d’ailleurs l’exécutif – est sûrement, en la matière, un oubli regrettable.
Pour autant, le législateur doit exercer ses compétences dans un sens conforme à l’esprit de l’ordonnance organique. La multiplication des comptes d’affectation spéciale, ces dernières années, n’a été possible que parce que le Parlement a donné son blanc seing aux propositions gouvernementales. Peut-être conviendrait-il, à cet égard, que les assemblées fassent plus souvent abstraction des déterminants puissants et traditionnels de la vie politique et fassent preuve d’un esprit critique plus développé.
Dans un domaine connexe, l’expérience de la mission d’évaluation et de contrôle, qui a été constituée, au premier semestre de cette année, au sein de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, montre d’ailleurs avec suffisamment d’évidence que la voix du Parlement peut s’élever sans signifier une contestation stérile de la politique générale du Gouvernement.
La problématique des fonds de concours et des comptes spéciaux du Trésor n’épuise pas la matière de ce sujet difficile qu’est la définition d’une « structure constante » du budget. Une bonne « structure constante » n’est peut-être pas celle qui tend à faire abstraction de toute modification de périmètre du budget de l’Etat, au risque de minimiser des déterminants essentiels de l’évolution de la dépense publique.
La construction d’une « structure constante » s’entend certainement mieux de la recherche de ce qui, dans l’évolution de la dépense, relève de l’effet optique et de ce qui relève d’un véritable expansionnisme budgétaire. Mais ce critère théorique– sous réserve d’une appréciation plus fine de sa pertinence réelle – ne fournit que peu d’indications méthodologiques précises pour faire le départ entre ce qui doit entrer ou ne pas entrer dans le périmètre de la « structure constante ».
Loin d’être rebuté par ces difficultés, votre Rapporteur général y voit plutôt une incitation à poursuivre plus avant ses investigations. Travailler à une méthodologie de la « structure constante » du budget, c’est également réfléchir aux modalités d’insertion de l’Etat dans la vie économique et sociale. C’est peut-être ainsi le moyen de faire apparaître les facteurs de blocage, les domaines de progrès et, en définitive, de mieux satisfaire les besoins de nos concitoyens.
Malvoyants
