RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME I

PAR M. DIDIER MIGAUD
Rapporteur général,
Député

SOMMAIRE
____

CHAPITRE III : UNE PROGRESSION MODÉRÉE DES DÉPENSES, MISE AU SERVICE DES VÉRITABLES BESOINS DE LA NATION

I.- L’AUGMENTATION CONTENUE DES CHARGES DE L’ETAT

A.- DES MODIFICATIONS DE STRUCTURE IMPORTANTES
1.- La suppression de certaines procédures d’affectation de recettes par voie de fonds de concours au sein du budget général
2.- Le transfert vers le budget général de crédits précédemment inscrits sur des comptes d’affectation spéciale
3.- L’élargissement du périmètre d’intervention de l’Etat

B.- LA MESURE DE L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES

1.- Une évolution brute peu significative
2.- Une évolution corrigée des charges de l’Etat qui montre une quasi-stabilisation en francs constants

C.- LES GRANDS AGRÉGATS DE DÉPENSES
1.- Le budget de l’Etat accompagne la croissance retrouvée
2.- Le budget général : l’impact des rébudgétisations
3.- Les comptes spéciaux du Trésor : un excédent important

II.- LE BUDGET DE L’ETAT EN 1999 : UN INSTRUMENT REMANIÉ ET ORDONNÉ AUTOUR DE QUELQUES LIGNES FORTES

A.- LA TRADUCTION DES PRIORITÉS GOUVERNEMENTALES DANS LES BUDGETS MINISTÉRIELS
1.- Le poids des contraintes  : l’inertie des " mesures acquises "
2.- La création des marges de manoeuvre : les économies du projet de loi de finances
3.- Les ajustements de dotations : utiliser les marges de manœuvre
4.- Des transferts aux crédits nets des ministères
5.- Desserrer les rigidités de la dépense publique

B.- LES CHARGES DE PERSONNEL

C.- DES ENGAGEMENTS RÉAFFIRMÉS VIS-À-VIS DES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
1.- Les concours de l’Etat aux collectivités locales : le remplacement du pacte de stabilité par le contrat de croissance et de solidarité
2.- Les concours de l’Etat aux régimes de sécurité sociale

D.-  LES LIGNES DE FORCE DE L’ACTION DE L’ÉTAT
1.- La lutte contre l’exclusion
2.- La mobilisation au service de l’emploi
3.- Les autres actions prioritaires
4.- Les interventions

CHAPITRE IV - UNE DIMINUTION SIGNIFICATIVE DU SOLDE BUDGÉTAIRE

Chapitre III


Une progression modérée des dépenses, mise au service des véritables besoins de la Nation

La loi de finances pour 1998, élaborée pendant l’été 1997 dans les conditions difficiles que l’on sait – marquées par des incertitudes économiques fortes, par les prémices d’un dérapage budgétaire important, pour l’exercice 1997, et par le risque de voir se fermer la porte de l’euro – avait entrepris un profond redéploiement de la dépense publique.

Le Gouvernement de M. Lionel Jospin avait également choisi, à juste titre, de ne pas utiliser les artifices budgétaires qui avaient été mis si généreusement à contribution par son prédécesseur. Ainsi, certaines dépenses non exposées en loi de finances initiale pour 1997 étaient à nouveau prises en compte en 1998 ; de même, le compte d’affectation spéciale n° 902-30 " Fonds pour le financement de l’accession à la propriété " était à nouveau présenté en équilibre, après le tour de passe-passe qui avait conduit à y constater un excédent de 3,5 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1997.

La loi de finances pour 1998 est fondée sur deux principes : solidarité de la Nation et sincérité des comptes publics. Le projet de loi de finances pour 1999 n’y déroge point. Au contraire, il amplifie les mouvements engagés l’année précédente afin de placer notre pays sur la voie d’une croissance plus forte et plus durable, d’une société plus juste et plus humaine. Ce dessein suppose une action forte sur le montant et la structure des dépenses de l’État. Dans le présent projet, les efforts d’économie ne sont pas ménagés, les redéploiements de crédits portent sur des montants élevés, les actions prioritaires sont clairement identifiées et correctement financées. La dépense publique se met au service de la volonté politique : elle n’est plus subie mais assumée.

I.- L’augmentation contenue des charges de l’État

Pour autant, la contrainte financière reste forte sur le budget de l’État. L’impact de la charge de la dette, le " choc " prévisible des retraites dans quelques années et le cadre strict imposé aux finances publiques par le pacte de stabilité et de croissance ont été présentés dans le tome I, volume 1 du présent rapport. Au-delà de l’évolution " brute " des agrégats budgétaires d’une année sur l’autre – qui, il est vrai, est seule pertinente au regard des exigences du pacte de stabilité et de croissance – il convient de discerner ce qui, dans la dynamique des dotations budgétaires, relève du mouvement exceptionnel et ce qui relève de phénomènes tendanciels.

En effet, une mesure claire et précisément définie du rythme auquel évoluent les charges du budget de l’État est indispensable à l’autorité politique, et au premier chef aux assemblées parlementaires, pour juger des orientations données aux finances de l’État. Or, justement, le projet de loi de finances pour 1999 poursuit les réaménagements de structure de 1998 et procède à des changements de périmètres importants, qui rendent peu pertinente sa comparaison directe avec la loi de finances initiale pour 1998.

A.- Des modifications de structure importantes

L’encadré ci-après récapitule les changements de structure qui affectent la présentation du présent projet de loi de finances. Il serait cependant totalement erroné d’en déduire que la loi de finances pour 1998 était construite sur des libertés coupables prises avec l’impératif de sincérité budgétaire, que les modifications proposées auraient vocation à corriger.

Au contraire, le Gouvernement s’est engagé sur la voie d’une meilleure exhaustivité et d’une plus grande clarté des comptes de l’État. Chaque étape sur ce chemin difficile marque un progrès par rapport à l’étape précédente ; il est normal que, par un simple effet de miroir, les étapes antérieures paraissent, rétrospectivement, plus éloignées de l’idéal à atteindre.

L’incidence globale de ces changements de structure sur les charges du budget de l’État peut être évaluée à 40,8 milliards de francs. Il conviendra donc de déduire cette valeur des agrégats de dépenses extraits du projet de loi de finances pour 1999 si l’on veut effectuer sur des bases correctes une comparaison avec la loi de finances initiale pour 1998.

Trois catégories de changements de structure peuvent être distinguées : la suppression de certaines procédures d’affectation de recettes au sein du budget général ; des transferts de crédits entre le budget général et certains comptes d’affectation spéciale ; un élargissement du périmètre d’action de l’État.

1.- La suppression de certaines procédures d’affectation de recettes par voie de fonds de concours au sein du budget général

·  Le mouvement le plus important concerne la suppression du fonds de concours n° 20-2-6-768 recueillant la contribution de La Poste aux charges de pension de ses agents fonctionnaires. Les crédits correspondants, auparavant ouverts en gestion sur le budget des Charges communes (chapitre 32-97 " Pensions ") et constatés en loi de règlement, seront désormais inscrits sur ce même budget dès la loi de finances initiale de l’exercice. Ils représenteraient 14.822 millions de francs en 1999, en augmentation de 4,4% par rapport au montant prévisionnel associé à la loi de finances pour 1998 ⁽⁾.

On doit assurément se réjouir, mais peut-être également s’étonner, de ce que le Gouvernement ait choisi d’interpréter d’une façon plutôt extensive la décision du Conseil constitutionnel n° 94-351 DC du 29 décembre 1994, relative à la loi de finances pour 1995. Dans cette décision, avancée aujourd’hui pour expliquer la budgétisation des crédits de pension de La Poste, le Conseil constitutionnel estimait que les règles d’unité et d’universalité budgétaires " font obstacle à ce que des dépenses qui, s’agissant des agents de l’État, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas " ⁽⁾.

Or, il semble à votre Rapporteur général que les dispositions conjuguées de l’article 30 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications et du décret n° 91-49 du 11 janvier 1991 constituent un " faisceau " de règles suffisamment précises pour considérer que la contribution de La Poste aux charges de pension de ses agents est " déterminée " par l’État, au sens où pouvait l’entendre le Conseil constitutionnel.

Quoi qu’il en soit, il est très satisfaisant que le Parlement puisse désormais examiner, au sein même des documents budgétaires ⁽⁾, les crédits nécessaires aux charges de pension de la majeure partie de ses agents. La logique voudrait, dès lors, qu’une " budgétisation " identique soit appliquée aux crédits ouverts par voie de fonds de concours pour les charges de pension des agents de l’État détachés auprès d’organismes publics ou semi-publics. Rattachés également au chapitre 32-97 du budget des Charges communes, ces crédits sont ouverts au vu des versements effectués par ces établissements sur le fonds n° 20-2-6-745 et représentent environ 4.640 millions de francs en 1998. Peut-être sera-t-il donné de voir dans un prochain projet de loi de finances l’achèvement du processus engagé cette année ?

·  A peine plus réduite par sa portée financière, mais sensiblement plus forte par sa portée symbolique, la budgétisation des " crédits d’article " clôt enfin un épisode parfois tumultueux des relations entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

Abondant les dotations de certains chapitres de rémunération, de fonctionnement et d’équipement du budget des Services financiers, sur un fondement juridique aujourd’hui contestable, les crédits d’article ont donné lieu, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998, à des débats animés qu’il est inutile de rappeler ici.

Dans sa décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997, le Conseil constitutionnel a estimé que le maintien du rattachement de ces crédits par voie de fonds de concours, après l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, n’était pas conforme aux dispositions de l’article 19 de cette ordonnance. Il a ensuite pris acte de l’engagement du Gouvernement de réintégrer ces crédits, dès le projet de loi de finances pour 1999, au sein du budget général.

En conséquence, le présent projet de loi de finances prévoit une " mesure d’ajustement " (catégorie 10, parmi les mesures de dépenses ordinaires) visant à abonder les crédits de plusieurs chapitres du budget des Services financiers, à hauteur de 6,7 milliards de francs du fait des " crédits de l’article 6 " et de 4,4 milliards de francs pour les " crédits de l’article 5 ". Par ailleurs, la budgétisation des crédits d’article a également un impact sur les crédits de dépenses en capital, à hauteur de 529,3 millions de francs.

Incidence sur le budget des services financiers de l’inscription des crédits d’article en loi de finances initiale

(en millions de francs)

·  Dans le même esprit, et conformément aux dispositions de l’article 112 de la loi de finances pour 1998, le Gouvernement a décidé d’intégrer au budget général les " fonds extra-budgétaires " gérés sur deux comptes ouverts dans les écritures de la direction générale des impôts. Cette intégration majore les charges du budget général de 61 millions de francs, pour le compte 466-224 " Rémunérations accessoires de certains agents de l’État – Cadastre " et de 71 millions de francs pour le compte 466-226 " Rémunérations accessoires de certains agents de l’État – Hypothèques ". Les crédits afférents abondent la dotation du chapitre 31-94 du budget des Services financiers.

2.- Le transfert vers le budget général de crédits précédemment inscrits sur des comptes d’affectation spéciale

Les comptes spéciaux du Trésor font partie intégrante du budget de l’État, au même titre que le budget général ou que les budgets annexes. Un transfert de charges entre le budget général et un compte spécial du Trésor modifie la répartition interne des charges du budget de l’État mais pas leur volume global. De tels transferts sont cependant courants, et le présent projet de loi de finances ne déroge pas à la pratique.

·  Le transfert le plus important porte sur les crédits de dépenses relatifs à l’accession sociale à la propriété (prêt à taux zéro, participation de l’État au Fonds national d’aide au logement, contribution de l’État au Fonds de garantie de l’accession sociale). Ce sont ainsi 3,9 milliards de francs, au total, qui sont réintégrés au budget général, en provenance du compte d’affectation spéciale n° 902-30 " Fonds pour le financement de l’accession à la propriété ".

Conjugué à la clôture de ce compte, proposée par l’article 53 du présent projet, le transfert de crédits ⁽⁾ doit mettre fin à l’instabilité des imputations budgétaires que l’on a pu observer ces dernières années. Il contribue également à clarifier les conditions d’intervention de l’État dans le domaine de l’accession sociale à la propriété.

A cet égard, il n’est pas inutile d’effectuer la reconstitution des modalités d’imputation budgétaire appliquées aux crédits afférents au prêts à taux zéro depuis la création de la mesure, en 1995. La mobilité des crédits entre les différents supports budgétaires – trois chapitres du budget général et deux comptes d’affectation spéciale – y apparaît clairement excessive et déconnectée de tout lien avec les conditions réelles de réalisation de la dépense ou d’encaissement de la recette afférente.

De plus, le dispositif instauré par la loi de finances pour 1997, qui tendait à financer une mission de l’État à caractère permanent par une recette à caractère exceptionnel ne pouvait manquer de heurter quelque peu l’esprit de l’article 18 de l’ordonnance organique de 1959, dont le dernier alinéa dispose qu’" aucune affectation de recettes n’est possible si les dépenses résultent d’un droit permanent reconnu par la loi ". Or, le dispositif du prêt sans intérêt est fondé sur les articles L. 301-1 et L. 301-2 du code de la construction et de l’habitation, qui lui confèrent sans ambiguïté le caractère de " droit permanent reconnu par la loi ".

Autorisations de programme (AP) et crédits de paiement (CP) relatifs au financement du prêt à taux zéro

(en millions de francs)

(d) Après mise en œuvre d’une mesure d’économie de 740 millions de francs.

Le Gouvernement, à travers les dispositions retenues dans le présent projet, a engagé le processus visant à mettre un terme à cette situation fragile sur le plan juridique : les crédits du prêt à taux zéro seront désormais imputés sur le chapitre 65-48, article 40, du budget du Logement ; seul le solde des crédits " services votés " en 1999 est financé cette année là sur le CAS n° 902-30 ; l’extinction progressive de la contribution exceptionnelle des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction est programmée, dans le cadre de l’article  39 du présent projet ; l’affectation au CAS n° 902-30 du produit de cette contribution est maintenue pour l’année 1999. Le montant de la dotation correspondant au transfert s’élèverait, en 1999, à 3.130 millions de francs.

Tout au plus doit-on remarquer que, dans le dispositif mis en place par la LFI 1997 comme dans celui proposé par le PLF 1999, l’instauration puis la reconduction d’une " contribution exceptionnelle " supérieure au montant des crédits ouverts sur le compte d’affectation spéciale aboutit à placer ce compte en excédent, ce qui revient à faire financer une partie des dépenses du budget général ayant le même objet par une ressource dite " affectée ". D’ailleurs, la clôture programmée du CAS n° 902-30 au 31 décembre 1999, proposée par l’article 53 du présent projet, implique que les trois dernières annuités de la contribution des organismes collecteurs du " 1% logement " devront trouver un autre mode d’imputation budgétaire, la solution la plus vraisemblable étant leur intégration au sein des recettes du budget général.

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit que sont également imputées sur le budget du Logement, en provenance du CAS n° 902-30, les dotations représentatives :

– de la contribution de l’État au fonds de garantie à l’accession sociale (FGAS) au titre des prêts prévus à l’article L. 312.1 du code de la construction et de l’habitation ; cette dotation est inscrite sur le chapitre 65-50 " Contribution de l’État au fonds de garantie de l’accession sociale " ; elle s’élève à 300 millions de francs en 1999 au lieu de 260 millions de francs en 1998 ;

– du paiement à la société de gestion du FGAS des frais de gestion afférents au prêt à taux zéro ; cette dotation est inscrite sur le chapitre 44-30, article 50 (nouveau) ; elle s’élève à 10 millions de francs en 1999 comme en 1998 ;

– de la fraction de la contribution de l’État au fonds national de l’aide au logement (FNAL) qui était inscrite sur le CAS n° 902-30 ; la dotation correspondante, soit 500 millions de francs en 1999 comme en 1998, est désormais fondue avec les crédits représentant l’autre fraction de la contribution de l’État au FNAL, sur le chapitre 46-40, article 30.

·  Deux autres transferts, d’ampleur moindre, aboutissent à augmenter les charges du budget général. D’une part, la suppression du compte d’affectation spéciale n° 902-12 " Fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés ", proposée par l’article 51 du projet de loi, équivaut à un transfert de 280 millions de francs sur l’article 30 (nouveau) du chapitre 62-92 " Actions dans les domaines de l’énergie et des matières premières " du budget de l’Industrie. Après prise en compte d’une économie de 4 millions de francs, le montant des autorisations de programme et des crédits de paiement inscrits sur le chapitre précité du budget de l’Industrie s’établit à 276 millions de francs.

D’autre part, les apports aux fonds de garantie gérés par la Sofaris seraient désormais financés uniquement par des crédits inscrits sur le chapitre 44-95 " Participation à divers fonds de garantie " du budget des Charges communes. Il est ainsi proposé de transférer une dotation de 550 millions de francs, précédemment inscrite sur le CAS n° 902-24 " Produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ", sur le chapitre précité du budget des Charges communes.

3.- L’élargissement du périmètre d’intervention de l’État

Trois opérations proposées par le présent projet de loi de finances marquent un élargissement sensible du périmètre d’intervention de l’État. Les charges correspondantes n’ont, à l’évidence, pas leur pendant dans la loi de finances pour 1998. Elles constituent donc des charges totalement nouvelles.

·  L’abaissement des droits de mutation à titre onéreux, proposé par l’article 27 du projet de loi de finances, serait compensé à due concurrence en 1999 par une dotation inscrite sur le budget de l’Intérieur :

– 5.300 millions de francs sur le chapitre 41-55 (nouveau) " Dotation de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales immobilières ", pour la suppression des droits de mutation à titre onéreux dus aux régions sur les cessions d’immeubles à usage d’habitation et à usage professionnel ;

– 3.300 millions de francs sur le chapitre 41-56 " Dotation générale de décentralisation ", pour la diminution des droits de mutation à titre onéreux revenant aux départements sur les cessions d’immeubles à usage professionnel.

·  Le Gouvernement a décidé d’unifier les modes de financement des prestations de solidarité garantissant un minimum de ressources. Ainsi, comme le RMI ou l’allocation pour adulte handicapé, l’allocation de parent isolé serait désormais financée par le budget de l’État et non plus par la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF). Les crédits afférents sont inscrits sur le chapitre 46-20 (nouveau), article 10, " Contribution de l’État au financement de l’allocation de parent isolé ", pour un montant de 4.233 millions de francs en 1999. Au demeurant, la CNAF conserverait la gestion de cette prestation, comme l’indique clairement l’intitulé de l’article sur lequel sont inscrits les crédits : " Versement à la Caisse nationale des allocations familiales ".

Cette clarification légitime des compétences ne modifie pas le montant des dépenses des administrations publiques, mais simplement leur répartition. La mesure s’inscrit dans le cadre de la redéfinition de la politique familiale. En effet, les allocations familiales ne seront plus sous conditions de ressources à partir de 1999, ce qui majorera les charges pesant sur la CNAF. En prenant à sa charge l’allocation de parent isolé, l’État préserve, dans ses grandes lignes, l’équilibre financier de la CNAF. La dépense nouvelle supportée par l’État du fait de ce transfert de charges devrait être partiellement compensée par la réforme du quotient familial, proposée dans l’article 2 du présent projet, qui devrait augmenter les recettes tirées de l’impôt sur le revenu de 3,9 milliards de francs environ.

· Enfin, la création d’une taxe générale sur les activités polluantes, proposée par l’article 30 du projet de loi de finances, en remplacement de quatre autres taxes précédemment affectées à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), conduit à ce qu’une dotation budgétaire soit substituée au produit de ces quatre taxes pour financer les actions de l’ADEME.

Les crédits qu’il est proposé d’ouvrir à ce titre en 1999 s’élèvent à 1.935 millions de francs, montant égal au produit de la taxe générale sur les activités polluantes tel qu’il est évalué à la ligne 0067 de l’annexe des voies et moyens. Ils se répartissent entre trois supports budgétaires :

– 167 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 62-92 " Actions dans les domaines de l’énergie et des matières premières " du budget de l’Industrie, afin de poursuivre les actions de promotion de l’utilisation rationnelle des ressources énergétiques, ainsi que du développement et de la diversification des productions et des consommations d’énergies renouvelables ;

– 145 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 44-20 " Subventions à divers organismes " du budget de l’Environnement, destinés au renforcement des moyens de fonctionnement de l’ADEME ;

– 1.623 millions de francs sont inscrit sur le chapitre 67-30 (nouveau) " Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie " du budget de l’Environnement, destinés à apporter des financements dans divers domaines d’intervention de l’ADEME, comme le ramassage des huiles usagées, les travaux d’isolation acoustique chez les riverains des aérodromes ou la réhabilitation des sols et sites pollués.

B.- La mesure de l’évolution des dépenses

1.- Une évolution brute peu significative

Les aménagements apportés au principe général d’unité budgétaire font que le budget de l’État se compose de plusieurs éléments différents : budget général, comptes spéciaux du Trésor et budgets annexes. Les règles afférentes à ces différents supports sont définies par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Mesurer l’évolution des charges de l’État nécessite donc de choisir, pour commencer, un ou plusieurs agrégats qui peuvent être considérés comme suffisamment pertinents pour donner une vision précise des phénomènes déterminant ces charges. Les budgets annexes, qui sont équilibrés par construction et dont l’évolution est régulière et modérée sont généralement exclus de tels agrégats.

Clairement, la seule considération du budget général est imparfaite, bien que celui-ci constitue le " noyau dur " de l’action de l’État. En effet, les comptes spéciaux du Trésor retracent des dépenses qui couvrent bien des charges pesant sur l’État, même si elles sont financées par des recettes définies, comme dans le cas des comptes d’affectation spéciale, ou si elles se rapportent à des opérations de nature particulière, comme les opérations monétaires, les opérations industrielles ou commerciales effectuées par les services de l’État, etc.

D’ailleurs, dans les " Observations présentées par le Gouvernement sur le recours dirigé [devant le Conseil constitutionnel] contre la loi de finances pour 1998 " ⁽⁾, le Gouvernement indiquait clairement que " les comptes spéciaux du Trésor, au même titre que le budget général et les budgets annexes, font partie intégrante du budget de l’État tel qu’il est défini à l’article 16 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 ".

De par leur nature même, les opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor doivent être comptées pour leur charge nette seulement. Le choix reste alors ouvert entre deux modes de comptabilisation des charges définitives des comptes spéciaux du Trésor ⁽⁾ :

– les comptes spéciaux seraient retenus pour leur seule " charge nette ", différence entre les crédits de dépenses et les évaluations de recettes présentées à l’appui du projet de loi de finances ;

– au contraire, les comptes spéciaux seraient retenus pour le montant total de leurs charges, sans procéder à une quelconque " contraction " entre dépenses et recettes.

La première démarche cherche à tirer les conséquences ultimes de la notion d’affectation de recettes : la dépense ne pouvant être engagée que parce qu’une recette doit être à ce titre encaissée, la charge réelle pour le budget de l’État ne doit être comptée que pour le solde. Dans cette optique, les " charges du budget de l’État " sont constituées de la somme des charges du budget général, de la charge nette des opérations temporaires et de la charge nette des opérations définitives des comptes d’affectation spéciale.

Cette approche est celle traditionnellement retenue par le Gouvernement depuis le projet de loi de finances pour 1987 (à l’exception du projet de loi de finances pour 1989). Elle conduit à mettre l’accent sur l’évolution des charges du budget général. En effet, puisque les comptes d’affectation spéciale ont vocation à financer leurs dépenses par le biais de ressources affectées, leur solde est généralement nul.

En revanche, l’agrégat ainsi déterminé est particulièrement sensible à la répartition des charges entre budget général et comptes d’affectation spéciale. Des modifications dans cette répartition affectent l’agrégat sans pour autant signifier une variation effective des charges de l’État. Les transferts évoqués ci-avant, portant sur le financement du prêt à taux zéro, montrent que les crédits du budget général augmentent, de ce fait, de 3,94 milliards de francs, tandis que les crédits du CAS n° 902-30 diminuent d’un montant égal. Pourtant, toutes choses égales par ailleurs, l’effort de l’État pour le prêt à taux zéro n’est en rien atténué ou renforcé entre l’année 1998 et l’année 1999.

La seconde démarche s’appuie sur le fait que les dépenses imputées sur les comptes d’affectation spéciale ne sont pas, par nature, différentes de celles qui peuvent être imputées sur le budget général. L’exemple des dotations destinées aux apports de l’État aux fonds de garantie gérés par la Sofaris illustre clairement qu’une dépense peut être financée la même année, concurremment, par des crédits inscrits sur le chapitre 44-95 du budget des Charges communes et par des crédits inscrits sur le CAS n° 902-24.

Financement des dotations " fonds de garantie " de la Sofaris

(en millions de francs)

(a) budget des Charges communes

Dans cette approche, les " charges du budget de l’État " sont constituées par la somme des crédits du budget général, de la charge nette des opérations temporaires et des crédits de dépenses définitives des comptes d’affectation spéciale. L’agrégat ainsi constitué est, au demeurant, explicitement inscrit dans le tableau d’équilibre. C’est celui qui est traditionnellement retenu dans les évaluations présentées par la Commission des finances.

En contrepartie de sa plus grande exhaustivité et de sa meilleure représentativité, l’agrégat ainsi calculé est sensible à l’importance des opérations de cessions de titres publics, qui ont porté sur des montants très variables ces dernières années.

Enfin, une nouvelle question tient au traitement qu’il convient de réserver aux recettes venant en atténuation des charges de la dette. La modernisation du mode de financement de l’État a provoqué, depuis le milieu des années quatre-vingt, une forte augmentation des recettes en atténuation des charges de la dette (ou " recettes d’ordre "), qui sont également caractérisées par leur instabilité d’une année sur l’autre.

Ainsi, l’évaluation des recettes d’ordre associée au projet de loi de finances pour 1998 s’élevait à 13,8 milliards de francs. L’évaluation révisée pour 1998, associée au présent projet de loi de finances, se situe à 21,4 milliards de francs. L’évaluation présentée pour les recettes d’ordre à encaisser en 1999 ressort à 16 milliards de francs.

C’est pourquoi, depuis l’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 1994, les crédits du budget général, et par voie de conséquence le montant présenté pour les charges de l’État, sont exprimés en termes de dette nette, c’est-à-dire après avoir soustrait du montant total des crédits concernés la part " couverte " par les recettes d’ordre.

Les approches en termes de dette brute et en termes de dette nette sont aussi pertinentes l’une que l’autre. La première tend à se calquer plus exactement sur le formalisme budgétaire : elle se situe ainsi dans la même perspective que le tableau d’équilibre. La seconde s’avère mieux adaptée à l’analyse du budget au plan économique.

En définitive, quatre agrégats peuvent être valablement utilisés pour juger de l’évolution des charges du budget de l’État. Si l’on se limite à l’agrégat retenu par le Gouvernement et à celui retenu par la Commission des finances, les éléments suivants apparaissent :

– l’agrégat retenu par le Gouvernement (ligne C. du tableau ci-avant) montre une augmentation des charges du budget égale à 4,7%, avant correction des effets de structure évoqués précédemment au A. ;

– l’agrégat retenu par la Commission des finances (ligne B. du tableau ci-avant) indique une progression de 3,96%. Le décalage de 0,7 point qui peut être constaté avec l’agrégat du Gouvernement tient à deux facteurs :

w  à hauteur de + 0,1 point : l’augmentation des recettes d’ordre entre la loi de finances pour 1998 et le projet de loi de finances pour 1999, qui dynamise le comportement des agrégats exprimés en termes de dette brute, en particulier celui de la Commission des finances ;

w  à hauteur de – 0,8 point : la réduction prévue des opérations de cessions de titres publics entre 1998 et 1999. Celles-ci donneraient lieu à l’encaissement de 17 milliards de francs de recettes, limitant donc à ce même montant les crédits inscrits sur le CAS n° 902-24. La progression des charges définitives des comptes d’affectation spéciale en est, dès lors, freinée de façon sensible.

2.- Une évolution corrigée des charges de l’État qui montre
une quasi stabilisation en francs constants

Les développements présentés au point A. ci-avant ont montré que les charges du budget de l’État seraient, en 1999, majorées de 40,8 milliards de francs du fait d’éléments exceptionnels relevant de changements de périmètre. Il convient donc de défalquer cette somme des montants afférents à l’exercice 1999, afin d’effectuer une comparaison pertinente sur la base du périmètre constant de 1998.

La progression de l’agrégat usuellement présenté par le Gouvernement ressortirait alors à 2,14%. Celle de l’agrégat retenu par la Commission des finances s’établirait à 1,51%.

Ainsi, compte tenu d’une prévision d’inflation établie à 1,3% dans le présent projet de loi de finances, le montant des charges de l’État en 1999, considéré dans le périmètre de 1998, serait quasiment stabilisé, avec une progression limitée à 0,2%.

Ce constat objectif et indiscutable conduit à relativiser quelque peu les appréciations tendancieuses qui courent ça et là sur un prétendu " dérapage ", voire une supposée " explosion ", de la dépense publique. Les faits sont là : le budget est bien tenu.

C.- Les grands agrégats de dépenseS

1.- Le budget de l’État accompagne la croissance retrouvée

Le plafond des charges définitives prévu par le présent projet s’élève à 1.731,8 milliards de francs. En ajoutant la charge nette des opérations temporaires, les charges du budget de l’État en 1999 seraient, au total, de 1.732,1 milliards de francs.

En apparence, le rapport des charges nettes de l’État au PIB (en prévisions initiales) diminuerait très légèrement, passant de 19,7% du PIB dans les estimations associées à la loi de finances pour 1998 à 19,6% du PIB dans le projet de loi de finances pour 1999. Pourtant, la comparaison entre le taux de croissance nominal du PIB en 1999, soit 3,8%, et le taux de croissance des charges nettes de l’État en 1999, soit 4%, devrait conduire à affirmer, au contraire, que le poids des charges de l’État dans le PIB doit s’accroître, le second de ces taux étant supérieur au premier.

LES CHARGES NETTES DU BUDGET DE L’ÉTAT : PRÉVISIONS INITIALES

(Montants en milliards de francs ; évolutions et rapports en pourcentage)

(l) Y compris 40,8 milliards de francs de charges nouvelles en loi de finances initiale (réintégration de fonds de concours, suppression de procédures d’affectation de recettes, prise en charge de l’allocation de parent isolé, etc.).

LES CHARGES NETTES DU BUDGET DE L’ÉTAT : EXÉCUTION
(y compris fonds de concours)

(Montants en milliards de francs ; évolutions et rapports en pourcentage)

(h) Dont 60,96 milliards de francs de dépenses en contrepartie de recettes de privatisations (imputées sur le compte d’affectation spéciale n° 902-24).

En fait, la légère diminution du ratio de charges nettes de l’État évoquée ci-avant relève pour l’essentiel d’une illusion d’optique. En effet, il n’est pas pertinent de comparer directement d’une année sur l’autre les ratios portés dans le tableau précédent, pour en tirer des conclusions sur la diminution ou l’augmentation desdits ratios.

Ceux-ci sont déterminés à partir des estimations de PIB associées à la loi de finances initiale ou au projet de loi de finances. Or, entre la loi de finances de l’année n (par exemple 1998) et le projet de loi de finances de l’année n + 1 (1999), l’estimation du PIB de l’année n peut avoir été révisée. Ainsi, le PIB 1998 évalué dans la LFI 1998 était de 8.447,7 milliards de francs. Le cadrage macro-économique associé au projet de loi de finances pour 1999 indique un taux de croissance du PIB en valeur de 3,8%, pour une valeur du PIB de 8.821,4 milliards de francs en 1999. Ainsi, la valeur du PIB 1998 aujourd’hui estimée est de 8.821,4 / (1 + 3,8%), soit 8.498,5 milliards de francs.

Dans ces conditions, le ratio de charges nette de l’année 1998 tel qu’on peut le mesurer au mieux aujourd’hui s’établit, en fait, à 1.664,1 / 8.498,5, soit 19,6%, ou plus précisément 19,58%. Pour sa part, le ratio de charges nettes de l’année 1999 s’établit à 1.732,1 / 8.821,4, soit 19,6%, ou plus précisément 19,64%. On retrouve bien, lorsque la précision du calcul est poussée à la deuxième décimale (c’est-à-dire en fait au dix millième de PIB près), la légère augmentation suggérée ci-avant.

En tout état de cause, il est honnête d’affirmer que, à 0,1 point de PIB près, le poids des charges nettes de l’État dans le PIB devrait rester stable en 1999, malgré la prise en compte dans le budget de l’État de 40,8 milliards de francs au titre d’effets de structure, qui grèvent le ratio de charges nettes à hauteur de 0,46 point de PIB.

En exécution, la hausse du ratio de charges nettes en 1997 est due, pour l’essentiel, au volume très important d’opérations de cessions de titres publics, qui, à hauteur de 60,96 milliards de francs, ont augmenté de 0,75 point de PIB le part relative des charges de l’État.

2.- Le budget général : l’impact des rebudgétisations

La progression globale des crédits demandés pour le budget général provient entièrement des dotations relatives aux crédits pour dépenses civiles. Après déduction de 306,7 milliards de francs de remboursements et dégrèvements, le montant des crédits nets du budget général, inscrits dans l’article d’équilibre est fixé à 1.685,2 milliards de francs, en augmentation de 5,3% par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

·  En valeur absolue, la plus forte progression est observée sur les crédits de dépenses ordinaires civiles. Ils progresseraient en 1999 de 73,7 milliards de francs, soit une augmentation de 5,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Cette évolution dynamique doit être relativisée par les effets de structure détaillés ci-avant. Ceux-ci concernent, en effet, pour leur plus grande part, les dépenses ordinaires civiles, à hauteur de 39,5 milliards de francs environ. Hors effets de structure, l’évolution des dépenses ordinaires civiles ressort donc à 34,2 milliards de francs, soit + 2,7%.

Sur le titre I (dette publique et garanties), l’augmentation des crédits nets de remboursements et dégrèvements serait de 4,6 milliards de francs. Ceci traduit la modération de la charge de la dette, encore plus sensible lorsqu’on raisonne en termes de dette nette. Des recettes d’ordre plus abondantes en 1999 qu’en 1998 ramèneraient la progression de la charge de la dette à 2,4 milliards de francs seulement, soit une augmentation de 1%.

Le titre III ressent l’impact des charges de personnels civils, qui s’élèveraient à 515,7 milliards de francs ⁽⁾, en augmentation de 39 milliards de francs, dont 16,6 milliards de francs pour les rémunérations et charges sociales et 22,4 milliards de francs pour les pensions. Une fois défalqués 14,8 milliards de francs dus à la budgétisation des pensions de La Poste, la progression des crédits de pensions civiles revient à 7,6 milliards de francs. Par ailleurs, la budgétisation des crédits d’article touche à la fois les chapitres de rémunération, de charge sociales et de pensions, pour un montant total de 10,7 milliards de francs.

Les crédits du titre IV augmentent de 31,1 milliards de francs. Sur ce montant, les budgétisations représentent 14 milliards de francs ⁽⁾, ramenant la croissance " autonome " du titre IV à 17,3 milliards de francs.

·  Les dépenses civiles en capital constituent, en valeur relative, le poste de crédits le plus dynamique au sein du budget général. Leur progression s’établit à 5,8 milliards de francs (+ 8,1%). En tenant compte de l’effet des changements de périmètre, les crédits de paiement pour dépenses civile en capital sur le budget général apparaissent en fait en léger recul (300 millions de francs).

· Les dépenses militaires progressent quasiment en phase avec la norme de croissance des dépenses de l’État de 1% en volume qu’avait fixé le Gouvernement dans les lettres de cadrage envoyées aux ministres au printemps dernier. Elles s’établiraient en 1999 à 243,5 milliards de francs au total.

Les dépenses militaires ordinaires sont quasiment inchangées, passant de 157,3 à 157,5 milliards de francs. Cette stabilité globale recouvre des mouvements contrastés. L’augmentation des charges de personnel hors pension (+ 2,3 milliards de francs) est la résultante des hausses de rémunérations consécutives à l’accord salarial de février 1998 et des effets de la loi de programmation militaire en 1999, qui tendent à la fois à augmenter et à diminuer les crédits. Les charges de pension sont stables ; on doit noter l’ajustement de la subvention au Fonds spécial des ouvriers des établissements industriels de l’Etat (– 1,2 milliard de francs), partiellement compensé par l’augmentation du taux de cotisation employeur au titre de l’assurance vieillesse (+ 684 millions de francs) et par un ajustement aux besoins de 60 millions de francs. Les moyens de fonctionnement sont globalement réduits de 2,1 milliards de francs, dont notamment 900 millions de francs au titre de la loi de programmation militaire en 1999, 320 millions de francs au titre des économies entraînées par la dissolution de la direction des centres d’essais nucléaires ⁽⁾ et 400 millions de francs pour l’entretien programmé des matériels.

Les dépenses militaires en capital retrouveraient, en 1999, le niveau prévu par la loi de programmation militaire, soit 86 milliards de francs.

3.- Les comptes spéciaux du Trésor : un excédent important

La charge nette des comptes spéciaux du Trésor prévue pour 1999 serait négative à hauteur de 3,11 milliards de francs, ce qui représente un excédent. La perspective est donc inversée par rapport aux prévisions initiales pour 1998, qui se traduisaient par une charge nette de 4,6 milliards de francs, principalement en raison de la dégradation de la situation du compte d’avances sur le montant des impositions locales.

Pour 1999, un excédent important est prévu s’agissant des opérations à caractère définitif des comptes d’affectation spéciale, tandis que les opérations à caractère temporaire se rapprocheraient de l’équilibre.

•   La charge nette des opérations à caractère définitif des comptes d’affectation spéciale est négative à hauteur de 3,44 milliards de francs, ce qui signifie que les ressources sont supérieures aux charges, comme l’indique le tableau ci-après.

Cette évolution est entièrement imputable aux mouvements observés s’agissant du Fonds pour le financement de l’accession à la propriété (n° 902-30). Ce dernier est destinataire de l’intégralité de la contribution des organismes collecteurs du 1% logement, soit 6,6 milliards de francs en 1999, mais ne bénéficie que de 3,13 milliards de francs d’ouvertures de crédits de paiements, destinés à solder les autorisations de programme ouvertes sur le compte avant sa clôture au 31 décembre 1999 (prévue par l’article 53 du présent projet). Cette opération n’affecte cependant pas le solde général, comme cela avait été le cas lors de la loi de finances initiale pour 1997, puisqu’un montant de 3,13 milliards de francs de crédits de paiements est inscrit à l’article 40 du chapitre 65-48 du budget du Logement, afin de financer les prêts sans intérêts. De même, la contribution de l’Etat au fonds de garantie de l’accession sociale (FGAS) est réintégrée dans le budget général, avec 300 millions de francs prévus au chapitre 65-50 du même budget.

S’agissant du compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés (n° 902-24), en 1998 les dépenses effectives se sont élevées à 5,89 milliards de francs, dont 4,46 milliards de francs au titre du rachat de titres GAN et 850 millions de francs versés à la SFP.

Pour 1999, ce sont 17 milliards de francs qui sont prévus au titre des dotations en capital.

En réponse à une question de votre Rapporteur général sur les besoins en capital des entreprises publiques d’ores et déjà identifiés, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a apporté les précisions suivantes :

" Les besoins en capital des entreprises publiques sont estimés à 64 milliards de francs sur les deux années 1998 et 1999. Ils concernent principalement le secteur financier (près de 30 milliards de francs), les transports (23 milliards de francs) et le secteur minier (5 milliards de francs). Ces apports devraient être principalement financés par le produit de l’opération France Télécom devant ramener la part de l’Etat à 62%, la cession de la part de l’Etat dans la CNP, l’ouverture du capital d’Air France et par la récupération des disponibilités de GAN-SC (via une réduction de capital) consécutives à la cession du CIC et de GAN-SA et ne constituant pas le gage de garanties. D’autres opérations, d’importance plus modeste, sont également envisagées, en particulier dans le cadre de la restructuration en cours de l’industrie de défense (Aérospatiale). ".

•   La charge nette des opérations temporaires diminue très fortement par rapport à 1998 : elle passerait de 4,56 milliards de francs à 329 millions de francs, s’approchant ainsi de l’équilibre.

Si ce mouvement s’explique pour partie par la réduction des dépenses du compte de prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l’Agence française de développement (n° 903-07), dont la charge nette diminue de 1,62 milliard de francs par rapport à 1998, l’essentiel des mouvements trouve son origine dans les évolutions prévues pour le compte d’avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54).

La loi de finances pour 1998 prévoyait un déficit du solde du compte d’avances aux collectivités locales à hauteur de 2,7 milliards de francs après deux années 1996 et 1997 atypiques puisqu’elles faisaient apparaître pour la première fois depuis de nombreuses années un solde positif pour ce compte (soit respectivement + 1,97 milliard de francs et + 152 millions de francs). La révision pour 1998 est de faible ampleur, avec un solde du compte d’avances aux collectivités locales qui est désormais évalué à - 2,62 milliards de francs. Les émissions au titre des impôts locaux augmentent d’environ + 4,2% en 1998 alors que les recouvrements progressent moins vite (soit + 3,4%) du fait principalement de l’accélération constatée en 1996 et 1997. En effet, l’estimation s’appuie sur une hypothèse de maintien du rythme de traitement et des taux de recouvrement observés, sans nouvelle accélération.

En 1999, à législation constante, les émissions et les recouvrements d’impôts locaux devraient progresser chacun de + 4,6% par rapport à 1998. Par ailleurs, la réforme de la taxe professionnelle, qui prévoit la suppression progressive de la part des salaires dans la base, induit une baisse des montants émis auprès des entreprises concernées. Les remboursements et dégrèvements au titre du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée en seront mécaniquement réduits à partir de l’année 2000. Or, l’effet sera mesurable dès 1999 sur le compte d’avances aux collectivités locales pour les entreprises qui versent en fin d’année le montant de taxe professionnelle, net du remboursement, soit une amélioration du solde du compte en 1999 estimé à 2,8 milliards de francs. Dans ces conditions, il est prévu que le compte d’avance n° 903-54 sera équilibré en 1999.

II.- Le budget de l’Etat en 1999 : un instrument remanié et ordonné autour de quelques lignes fortes

Dans le cadre général d’évolution des dépenses qu’il s’est fixé, le Gouvernement a poursuivi, dans le projet de loi de finances pour 1999, la démarche de restructuration du budget qu’il avait entreprise dans la loi de finances initiale pour 1998.

Le processus budgétaire complexe qui conduit, à travers la prise en compte des ajustements de crédits, des économies ou des transferts entre sections budgétaires, à définir les dotations allouées à chaque département ministériel est un exercice difficile, qui suppose une volonté politique forte pour parvenir à infléchir des évolutions tendancielles parfois extrêmement inertes.

En 1999, ce processus a permis, conformément aux orientations qui guident aujourd’hui l’action du Gouvernement, de conforter les moyens de fonctionnement de l’État, d’assurer le respect de ses engagements vis-à-vis des autres administrations publiques et, surtout, de redéployer les moyens d’intervention vers des actions plus ciblées et répondant mieux aux besoins actuels de notre pays.

A.- La traduction des priorités gouvernementales dans les budgets ministériels

Lors de son audition par la Commission des finances, comme dans le dossier d’information publié à l’occasion de la présentation publique du projet de loi de finances pour 1999, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a indiqué que la procédure d’élaboration du budget avait été sélective et que le réexamen de chaque dépense " au franc le franc " avait permis de dégager des disponibilités en crédits au profit des priorités du Gouvernement.

Il faut se réjouir de ce que l’ensemble des dépenses de l’État a ainsi été soumis à un œil critique. Cette " épreuve de vérité " ne peut que contribuer à renforcer la légitimité de la dépense publique.

A cet égard, votre Rapporteur général considère que la création d’un groupe de travail, à l’initiative du Président de l’Assemblée nationale, M. Laurent Fabius, témoigne d’une volonté affirmée d’assurer à la dépense publique son efficacité maximale.

1.- Le poids des contraintes : l’inertie des " mesures acquises "

L’exercice de redéploiement de la dépense, même conduit avec détermination, doit tenir compte d’impératifs et de contraintes qui limitent le champ de son efficacité. En effet, les dotations de l’exercice budgétaire en cours d’exécution sont affectées d’une certaine inertie, qui projette leur ombre portée sur l’exercice suivant, visé par le projet de loi de finances en cours d’élaboration. Ce phénomène est pris en compte dans l’ordonnance organique de 1959, dont l’article 33 définit les " services votés " : ceux-ci " représentent le minimum de dotations que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement ".

Les services votés du projet de loi de finances ne correspondent donc pas à une reconduction pure et simple des crédits votés dans le cadre de la loi de finances précédente. Ces crédits peuvent être affectés d’une évolution " autonome ", qui est décrite dans la nomenclature budgétaire, et pour les dépenses ordinaires, par la notion de " mesures acquises ", au sein de laquelle on distingue quatre catégories :

– l’extension en année pleine, qui concerne les mesures entrées en vigueur l’année précédente, qui n’ont eu d’impact que sur une partie de l’exercice ;

– la non-reconduction, qui correspond à une extinction programmée du fait générateur de la dépense ;

– l’ajustement de crédits évaluatifs ou provisionnels, explicitement prévu comme mesure acquise par l’article 33 de l’ordonnance organique, qui traduit le caractère aléatoire de la prévision de dépense ⁽⁾ ;

– la modification des structures gouvernementales, dont l’inclusion dans les " mesures acquises " manifeste au plan symbolique la liberté traditionnellement accordée au pouvoir exécutif, en France, de décider de la structure du Gouvernement.

Cependant, il paraît justifié, pour une plus grande pertinence de l’analyse budgétaire, de considérer les mesures acquises hors cette dernière catégorie. L’examen des crédits du présent projet fait alors apparaître l’inertie des dépenses de l’année précédente, qui peut jouer dans le sens d’une augmentation ou d’une diminution en 1999.

Pour partie, les crédits de dépenses ordinaires tendraient à diminuer spontanément de 41,7 milliards de francs en 1999. La section budgétaire contribuant à titre principal à cette évolution est le budget des Charges communes, à hauteur de 37,9 milliards de francs : du fait de l’amortissement de la dette en principal, les crédits afférents à la charge de la dette seraient réduits de 22 milliards de francs ; la dotation de 3 milliards de francs introduite dans la loi de finances initiale pour 1998 pour financer les conséquences de l’accord salarial alors en cours de négociation ne serait pas reconduite ; par un jeu d’écriture normal – et répété chaque année – la dotation initiale du chapitre 32-97 relative aux charges de pension pour 1998 ne serait pas reconduite (11,85 milliards de francs) ⁽⁾.

Les crédits afférents aux dépenses électorales, inscrits sur le budget de l’Intérieur, décroîtraient spontanément de 725 millions de francs, du fait du calendrier électoral en 1999. L’évolution démographique, compensée par les modalités d’indexation des pensions, allègerait les crédits de pensions des Anciens combattants (chapitre 46-20 " Pensions d’invalidité, allocations et indemnités diverses ") à hauteur de 934,5 millions de francs.

En sens inverse, les crédits de dépenses ordinaires tendraient pour partie à augmenter spontanément de 62,8 milliards de francs. Là encore, le budget des Charges communes est le principal contributeur à ce mouvement, au titre des " ajustements de crédits évaluatifs ou provisionnels " : par exemple, les remboursements et dégrèvements s’accroîtraient de 27,5 milliards de francs, et l’augmentation du nombre et du montant unitaire des pensions atteindrait 14,6 milliards de francs, inscrits sur le chapitre 32-92.

Ainsi, avant même toute décision formelle sur le niveau et la structure des dépenses souhaitées dans le projet de loi de finances, les crédits se voient affectés de mouvements positifs ou négatifs portant au total sur plus d’une centaine de milliards de francs ⁽⁾.

Il importe donc, pour offrir quelques espaces d’autonomie aux choix politiques du Gouvernement, de faire apparaître des marges de manœuvre, grâce à des économies précisément identifiées.

2.- La création des marges de manœuvre : les économies du
projet de loi de finances

Contrairement à ses prédécesseurs immédiats, le Gouvernement actuel n’a pas, dans le présent projet, mis en œuvre une politique d’économies aveugles, dont les conséquences néfastes sur l’économie, la croissance et l’efficacité des actions entreprises par l’État était sinon occultées, du moins mal comprises. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 1996, par exemple, le Gouvernement de l’époque avait mis en avant des économies résultant de la " consolidation de la régulation budgétaire ", forme trop brutale d’une maîtrise mal conduite des finances publiques.

L’effort d’économie effectué dans le présent projet est inférieur à celui qui avait prévalu lors de l’élaboration du projet de loi de finances pour 1998. Pour autant, les montants en jeu restent conséquents, puisque les économies du projet de loi de finances pour 1999 peuvent être évaluées à 29,5 milliards de francs au total.

12,2 milliards de francs proviennent de révisions des services votés, alors que 2,3 milliards de francs sont économisés sur les dépenses en capital ⁽⁾. Enfin, 15 milliards de francs d’ajustements négatifs élargissent les possibilités de financer des mesures nouvelles ou des ajustements positifs.

·  Le budget de l’Emploi est soumis à une révision des services votés à hauteur de 3,7 milliards de francs. Il apparaît ainsi que même les budgets prioritaires ne sont pas dispensés des efforts imposés à tous. Pour le Gouvernement, la dépense publique n’est pas taboue. 1,25 milliard de francs d’économies sont attendues du fait d’une modification dans la répartition du financement de l’allocation spéciale du fonds national pour l’emploi (ASFNE) entre les différents partenaires intéressés. Le recentrage des contrats emploi solidarité sur les publics les plus en difficulté, conformément aux dispositions de la loi d’orientation sur la lutte contre l’exclusion, génèrerait une économie de 1,7 milliard de francs. L’extinction du dispositif d’allègement des cotisations sociales en faveur du textile minorerait les dépenses en 1999 de 500 millions de francs.

Avec 3,4 milliards de francs d’économies, dont 2,5 milliards de francs au titre de la loi de programmation militaire, le budget de la Défense constitue le deuxième gisement d’économies effectuées à l’occasion du projet de budget 1999. Au titre de la loi de programmation, notamment, 320 millions de francs d’économies peuvent être dégagés du fait de la dissolution de la direction des centres d’expérimentations nucléaires. Par ailleurs, l’évolution du volume des opérations extérieures permet d’économiser 165 millions de francs sur divers chapitres de rémunération. La dotation de fonctionnement du service de santé des armées est réduite de 120 millions de francs, et plusieurs chapitres de moyens de fonctionnement sont touchés par des économies " compte tenu de la consommation constatée " sur ces chapitres, pour un montant total de 415 millions de francs.

Le budget de l’Enseignement scolaire contribue à l’effort d’économies pour un montant global de 1,3 milliard de francs :

– 820 millions de francs touchent les moyens de fonctionnement, dont 620 millions de francs au titre de la modification du régime des heures supplémentaires ; il faut ajouter, bien qu’ils soient inscrits sur le titre IV Interventions, 150 millions de francs au titre de la même modification, afférents aux établissements d’enseignement privés ;

– 65 millions de francs d’économies résultent de la suppression de plus de 550 emplois (compensés, au demeurant, par des créations d’emplois en nombre supérieur, qui relèvent évidemment d’une autre catégorie de mesure) ;

– 250 millions de francs résultent de la mise en œuvre du plan de résorption de l’emploi précaire ; ces économies trouvent, là encore, une contrepartie positive sur d’autres chapitres de rémunération.

Enfin, les crédits de la Coopération et des Affaires étrangères, qui sont regroupés dans le présent projet dans un seul fascicule, verraient leurs crédits réduits de 395 millions de francs au titre du reformatage du dispositif et des moyens de l’assistance technique et financière, de 380 millions de francs au titre de la réduction de divers moyens d’intervention (action culturelle, échanges scientifiques et techniques, coopération militaire, etc.). La suppression de 120 emplois amènerait une économie de 43 millions de francs sur les crédits des affaires étrangères.

·  Les dépenses en capital sont, comparativement, moins affectées. D’ailleurs, si 550 millions de francs apparaissent en ce sens sur le budget de l’Intérieur, la réduction de crédits ne devrait pas avoir, dans les faits, d’impact sur le niveau de la dépense. En effet, le chapitre 67-51 " Subventions pour travaux divers d’intérêt local ", sur lequel est pratiqué cette réduction de crédits, dispose en compte au 1er janvier 1998 de près de 2 milliards de francs en autorisations de programme et de 1,75 milliard de francs en crédits de paiement. Plutôt que de réduire la dépense, la réduction de la dotation demandée pour 1999 devrait avoir pour effet de réduire une partie du stock d’autorisations de programme et de crédits de paiement non consommés sur les exercices antérieurs. On touche là à l’une des limites de la notion d’ " économies ".

D’autres économies seraient effectuées sur les dépenses en capital de différents départements ministériels, notamment :

– 173 millions de francs sur le budget de la Mer au titre de l’extinction du régime d’aide à la flotte de commerce antérieur à 1998 ;

– 470 millions de francs sur le budget des Routes au titre de l’ajustement des crédits aux besoins ;

– 177 millions de francs sur le budget de la Culture du fait de l’achèvement de divers travaux (dont le Grand Louvre) ;

– 320 millions de francs sur le budget de l’Industrie, destinés à ajuster les crédits d’aide à la reconversion industrielle ; le montant des autorisations de programme et des crédits de paiement en compte sur le chapitre concerné (chapitre 64-96 " Reconversion et restructurations industrielles ") suggère que le niveau de la dépense pourrait ne pas être affecté de façon significative par cette réduction de crédits ;

– 420 millions de francs sur le budget du Logement au titre de la réduction des services votés des aides à la construction.

·  Enfin, divers crédits devraient être réduits à hauteur de 240 millions de francs, regroupés sous la dénomination " Autres économies ". Ces économies figurent en fait, dans les annexes budgétaires :

– soit au sein de la catégorie " Mesures d’ajustement ". Il en est ainsi de 72,5 millions de francs relatifs à des prestations versées aux mineurs dans le cadre de la subvention de l’État à Charbonnages de France (chapitre 45-12 du budget de l’Industrie) ou des prestations à certains retraités des mines et des industries électriques et gazières (chapitre 46-93 du budget de l’Industrie) ; il s’agit là d’une interprétation peut-être extensive de la notion d’économie ;

– soit sur des chapitres dotés de crédits évaluatifs ou provisionnels, et dont les modifications peuvent être incorporées dans les services votés.

Le tableau ci-après, qui détaille plus finement les mesures de révision des services votés (en matière de dépenses ordinaires) montre que les moyens d’intervention constituent le domaine privilégié de réalisation d’économies. Le montant des économies portant sur le " noyau dur " de la dépense, les charges de personnel et les moyens de fonctionnement, suggère pourtant que les capacités de l’administration à remettre en cause ses méthodes de fonctionnement sont réelles et qu’il est possible de les développer encore. Le milliard de francs considéré comme " Économies diverses ", sur le budget de l’enseignement scolaire, inclut la diminution de la rémunération des heures supplémentaires et relève également, dans une large mesure, des moyens de fonctionnement du budget de l’Enseignement scolaire.

·  Les " mesures d’ajustement " négatives ouvrent également la voie à la constatation de nouvelles marges de manœuvre. Certes, on peut considérer que, parce qu’elles se contentent d’ " ajuster " les dotations existantes au contexte (économique, social, réglementaire) prévu pour l’exercice visé par le projet de loi de finances, ces mesures ont un caractère essentiellement passif et qu’elles ne peuvent pas être placées sur le même plan que les " économies " évoquées ci-avant.

Cependant, le fait est que les ajustements négatifs, comme les économies, se traduisent par des diminutions de crédits, qui peuvent être mises à profit pour procéder à des redéploiements.

Les ajustements négatifs s’élèveraient, dans le projet de loi de finances pour 1999, à 15 milliards de francs. Les principaux budgets où sont effectués de tels ajustements sont les suivants :

– l’Emploi : la montée en puissance des emplois jeunes comme les aménagements apportés au dispositif des contrats initiative-emploi expliquent pour une large part la diminution des prévisions de dépenses relatives à ce type de contrat. Les dotations budgétaires correspondantes sont ainsi réduites de 3.615 millions de francs. L’amélioration de la conjoncture économique suggère qu’un ralentissement des entrées dans les " mesures d’âge " (allocation spéciale du Fonds national pour l’emploi, préretraites progressives) devrait intervenir en 1999. En conséquence, les dotations y afférentes seraient réduites de 3.286,9 millions de francs. Les entrées dans le dispositif des emplois de ville ayant été closes par la loi de finances pour 1998, la dotation budgétaire peut être ramenée de 414,6 millions de francs à 141,2 millions de francs, soit une diminution de 273,4 millions de francs. Par ailleurs, diverses dotations relatives à la formation professionnelle connaissent des ajustements négatifs s’élevant au total à 100 millions de francs environ. En définitive, en tenant compte d’autres ajustements de moindre ampleur, l’ensemble des ajustements négatifs sur le budget de l’Emploi conduit à une diminution des crédits de 7.979,8 millions de francs ⁽⁾ ;

– l’Agriculture : la progression des ressources du BAPSA serait particulièrement dynamique en 1999. Cette orientation favorable serait due tout autant au comportement de la fiscalité affectée (+1.462 millions de francs) qu’aux transferts de compensation démographique (+ 1.406 millions de francs). Par ailleurs, le BAPSA enregistrerait une croissance modérée de ses prestations. Dans ces conditions, il est apparu que la subvention de l’État pouvait être diminuée de 2.903 millions de francs. Par ailleurs, le remboursement par le budget général (section Agriculture) des dépenses exposées par le BAPSA au titre de l’allocation pour adulte handicapé serait réduit de 62 millions de francs ;

– le BAPSA : les prévisions de dépenses seraient ajustées en baisse pour certaines prestattions servies par le BAPSA (invalidité, étalement et prise en charge des cotisations sociales des agriculteurs en difficulté, prestations familiales et prestations vieillesse des non-salariés, etc.). De plus les moyens de fonctionnement, y compris en personnel, seraient transférés sur le budget de l’Agriculture. Au total, les crédits des chapitres correspondants du BAPSA seraient réduits de ce fait à hauteur de 1.312 millions de francs ;

– la Défense : la subvention au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État serait réduite de 1.196 millions de francs. D’autres réductions concerneraient la dotation relative à l’entretien programmé des matériels (450 millions de francs), les chapitres bénéficiant de l’évolution récente des prix pétroliers, les crédits de pécule (120 millions de francs), etc. Globalement, les crédits de dépenses ordinaires du budget de la Défense seraient ainsi réduits de 2.145 millions de francs.

Les révisions des services votés, les économies en capital et les ajustements négatifs sont donc susceptibles d’assouplir quelque peu le carcan des évolutions spontanées des crédits. Certaines marges de manœuvre peuvent être dégagées de ce fait, permettant alors de déterminer puis de traduire en termes de dotations budgétaires les compléments de dotations propres à 1999.

3.- Les ajustements de dotations : utiliser les marges de manœuvre

Sur la base de leur évolution spontanée corrigée des marges de manœuvre, les crédits de dépenses ordinaires seraient accrus de 58,6 milliards de francs du fait des " mesures d’ajustement " positives et de 47,8 milliards de francs du fait des " moyens nouveaux " mis à la disposition des administrations de l’État.

Avec plus de 23 milliards de francs au titre des ajustements positifs et 15,4 milliards de francs au titre des moyens nouveaux, le budget des Charges communes affiche les plus fortes variations de crédits du fait des dotations nouvelles. Ceci est en grand partie la conséquence de la budgétisation des charges de pensions de La Poste, qui provoque l’abondement des crédits du chapitre 32-92 " Pensions " à hauteur de 14,8 milliards de francs (moyens nouveaux). Par ailleurs, les intérêts des emprunts à émettre à la fin 1998 et en 1999, ainsi que les intérêts des bons du Trésor à émettre en 1999 justifient l’inscription d’une mesure d’ajustement sur les chapitres 15-01 et 15-06 du budget des Charges communes, pour un montant total de 22,2 milliards de francs.

La budgétisation des crédits d’article, sur le budget des Services financiers, conduit à majorer les dotations de certains chapitres de rémunérations et de charges sociales et d’équipement de 11,25 milliards de francs, en " mesure d’ajustement ".

De même, les mouvements de budgétisation, décrits de façon plus détaillée au I. ci-avant, se traduisent à ce stade de la construction du budget par des " moyens nouveaux " imputés sur les budgets des ministères concernés, pour la part de ces budgétisations qui concerne les dépenses ordinaires ⁽⁾.

Sur le budget de l’Emploi, les marges de manœuvre sont utilisées dans plusieurs directions, notamment :

– la poursuite du programme en faveur de l’emploi des jeunes (1,1 milliard de francs en ajustements et 5,1 milliards de francs de moyens nouveaux destinés à financer 100 000 emplois supplémentaires en 1999) ;

– les actions en faveur des publics en difficulté (mise en œuvre du programme TRACE, dispositifs d’insertion, reclassement des travailleurs handicapés, etc.), avec des dotations augmentées d’environ 1 milliard de francs ;

– l’incitation à la réduction du temps de travail (700 millions de francs) ;

– le financement des actions de formation professionnelle, dans le cadre nouveau du contrat de qualification pour adulte, pour un montant de 690 millions de francs ;

– les exonérations de cotisations sociales, pour près de 6,6 milliards de francs.

Sur le budget de la Santé et de la solidarité, l’augmentation de la dotation relative au RMI et celle de la dotation relative à la contribution de l’État au financement de l’allocation aux adultes handicapés explique, pour sa quasi totalité, la progression de 2,7 milliards de francs constatée au titre des ajustements positifs. Hors la prise en charge de l’allocation de parent isolé, 990 millions de francs en moyens nouveaux abondent les dotations relatives au programme de prévention et de lutte contre les exclusions (renforcement des structures locales d’éducation à la santé, création de 500 places en centres d’hébergement et de réadaptation sociale, etc.), à diverses dépenses d’aide sociale obligatoire, etc.

Sur le budget de l’Enseignement scolaire, 985 millions de francs sont inscrits pour le financement de 56 000 nouveaux emplois jeunes et celui des actions de formation les accompagnant. 100 millions de francs sont consacrés à l’implantation de l’informatique et des nouvelles technologies. Un peu plus de 300 millions de francs sont affectés à des moyens nouveaux en personnel. Parallèlement, 3,9 milliards de francs d’ajustements traduisent pour l’essentiel l’impact de mesures concernant le personnel, dans l’enseignement public comme dans l’enseignement privé.

Très clairement, à la lumière des exemples présentés, et à l’exception des crédits du budget des Charges communes relatifs à la charge de la dette, qui obéissent à une logique particulière, c’est dans la catégorie des ajustements positifs et des moyens nouveaux qu’apparaissent le mieux les actions privilégiées par le Gouvernement.

4.- Des transferts aux crédits nets des ministères

Cependant, des modifications dans la répartition des crédits entre les différents ministères peuvent s’avérer opportunes, s’il doit en résulter une plus grande synergie des services, une meilleur appréhension des conditions de la dépense et, in fine, une plus grande efficacité de la dépense publique.

C’est pourquoi, cette année comme les années précédentes, les transferts entre sections budgétaires sont nombreux et souvent substantiels.

Le Gouvernement a, tout d’abord, estimé qu’il convenait de donner plus de visibilité à la politique de la ville. Un décret du 30 mars 1998 a créé, rattaché au ministère de l’emploi et de la solidarité, un ministère délégué à la ville. Un double transfert de crédits en est découlé :

– à hauteur de 86 millions de francs, le transfert des moyens de fonctionnement des services chargés de la politique de la ville, précédemment attachés à l’administration du ministère de l’emploi et de la solidarité ; la mesure représentative de ce transfert sur le budget de la Ville ne trouve pas sa contrepartie exacte, affectée du signe opposé, sur le budget de la Santé et la solidarité. En effet, les crédits relatifs aux rémunérations ministérielles ont été conservés sur le chapitre correspondant du budget de la Santé et de la solidarité ;

– à hauteur de 436,8 millions de francs, le transfert des crédits d’intervention en faveur de la ville et du développement social urbain.

En faisant abstraction de ces transferts dus à la modification de la composition du Gouvernement, près de 60 milliards de francs ont été déplacés d’une section budgétaire vers une autre. Une fois encore, le budget des Charges communes retrace les plus importants volumes de transferts. En effet, le Gouvernement a décidé de regrouper sur le budget de l’Emploi les crédits d’exonérations de cotisations sociales. Le présent projet de loi de finances serait ainsi amené à supprimer le chapitre 44-75 " Mesures exceptionnelles en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle " du budget des Charges communes au profit du chapitre 44-77 (nouveau) " Compensation de l’exonération des cotisations sociales " du budget de l’Emploi.

Cette mesure améliore la cohérence du dispositif de financement des allègements de cotisations sociales. A plusieurs reprises, d’ailleurs, certains rapporteurs spéciaux du budget des Charges communes s’étaient étonnés du maintien du chapitre 44-75 sur ce budget. De plus, les crédits relatifs à l’emploi qui sont, jusque pendant le présent exercice, inscrits sur le budget des Charges communes, étaient dans les faits intégrés aux crédits de l’emploi dans les présentations qui pouvaient être faites de la politique poursuivie par l’État dans ce domaine.

Par ailleurs, le regroupement des crédits de la Coopération avec ceux des Affaires étrangères provoque le transfert de l’intégralité des crédits de la Coopération, soit 4,2 milliards de francs, vers le budget des Affaires étrangères.

De même, la réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, marquée par la fusion des administrations des Finances, de l’Industrie et des PME, du commerce et de l’artisanat, amène le transfert sur le budget Services communs et finances – renommé pour l’occasion – de tous les crédits de dépenses ordinaires inscrits auparavant sur les budgets de l’Industrie (1.532,6 millions de francs) et des PME, du commerce et de l’artisanat (38,1 millions de francs), à l’exception des crédits de fonctionnement relatifs à l’Autorité de régulation des télécommunications, qui restent inscrits sur le budget de l’Industrie.

En définitive, mesures acquises, économies, redéploiements et transferts conduisent, après la prise en compte des dépenses en capital ⁽⁾, aux crédits (nets de remboursements et dégrèvements) demandés pour chaque ministère en 1999. On doit savoir gré au Gouvernement d’avoir défini clairement des budgets prioritaires, qui évolueraient plus vite que la moyenne du budget général, et des budgets non prioritaires, qui peuvent voir augmenter leurs dotations, ou même, dans certains cas, les voir diminuer.

Votre Rapporteur général reste convaincu qu’il est préférable de concentrer ses efforts sur un nombre limité de priorités plutôt que céder à la tentation facile du " saupoudrage ". Cette démarche, que le Gouvernement a retenue, est seule envisageable si l’on veut pouvoir desserrer les contraintes issues des rigidités de la dépense publique et peut contribuer à améliorer l’efficacité de la dépense.

5.- Desserrer les rigidités de la dépense publique

Les tableaux présentés ci-après font ressortir la forte rigidité de la dépense publique. Indépendamment des efforts de redéploiement, les grandes masses du budget général semblent rester régies par une dynamique propre, qui paraît ne devoir être infléchie qu’à la marge et progressivement.

Cette rigidité souligne avec d’autant plus de force la nécessité de placer les grandes orientations budgétaires dans une perspective pluriannuelle et de raisonner au-delà du seul exercice budgétaire. A cet égard, dans le domaine des recettes, la démarche du Gouvernement qui consiste à conduire la réforme fiscale de façon échelonnée ne peut que rencontrer l’adhésion.

Avec 256,7 milliards de francs de francs demandés en 1999, la charge brute de la dette publique et des garanties s’accroîtrait de 1,8% par rapport à 1998, donc à un rythme inférieur à celui du budget général. La part de la charge de la dette et des garanties dans le budget diminuerait ainsi très sensiblement, revenant de 15,8% en 1998 à 15,2% en 1999. L’effort de réduction du déficit, conjugué à la baisse des taux d’intérêt, explique cette évolution bénéfique. Cependant, les particularités du projet de loi de finances pour 1999 conduisent à donner une explication complémentaire des deux facteurs favorables évoqués précédemment.

L’analyse du tableau retraçant l’évolution de la structure du budget général (en loi de finances initiale) montre, en effet, une singularité de l’exercice 1999 : le poids relatif des charges de pensions s’élèverait de près d’un point, passant de 9,8% du total du budget général à 10,7%. En parallèle, le poids des charges de rémunérations et charge sociales s’abaisserait de 0,3 point, revenant de 28,3% à 28%. Au total, les charges directes de personnels civils et militaires s’élèveraient à 652,1 milliards de francs en 1999, soit 38,7% du total des dépenses du budget général, au lieu de 38,1% en 1998.

En fait, les efforts de redéploiement de la dépense publique trouvent principalement à s’exercer sur les subventions de fonctionnement, les moyens de fonctionnement, les interventions de l’Etat et les dépenses en capital.

B.- LES CHARGES DE PERSONNEL

En augmentation de 41,4 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 1998, soit + 6,8%, les charges directes de personnel (rémunérations, charges sociales, pensions) passeraient de 610,7 milliards de francs en 1998 à 652,1 milliards de francs en 1999.

Cependant, le budget de l’État comporte d’autres dépenses qui sont, par nature, des dépenses de personnel et dont l’évolution est parallèle à celle des charges directes. Les principales de ces dépenses sont les subventions à l’enseignement privé (38,3 milliards de francs en 1999, soit + 3,2%), les pensions et allocations aux anciens combattants et victimes de guerre (22,8 milliards de francs en 1999, soit – 3,9%) et les charges de personnel du budget annexe de l’Aviation civile (4,2 milliards de francs, soit + 5%).

Les dépenses induites par la fonction publique peuvent donc être estimées, en première analyse, à 717,4 milliards de francs en 1999 après 675,5 milliards de francs en 1998, soit une augmentation de 6,2%. Ces montants représentent 42,6% des dépenses du budget général.

·  Le rythme élevé de croissance des charges directes de personnel entre 1998 et 1999 s’explique en grande partie par l’accord salarial signé entre le Gouvernement et plusieurs grandes organisations syndicales en février 1998. Le tableau ci-après présente l’impact de l’accord salarial sur les dépenses de l’État en 1999.

Ainsi, en 1999, l’augmentation des dépenses de l’État du fait de l’accord salarial serait de 4,7 milliards de francs au titre des mesures applicables à l’année 1999 et de 10,8 milliards de francs au titre de l’effet en année pleine des mesures appliquées en 1998.

Les principaux autres facteurs d’évolution des charges de personnel sont :

– la progression des charges de pension, hors transposition des mesures de l’accord salarial et hors budgétisation des pensions de La Poste : + 5,85 milliards de francs ; la décroissance des parties prenantes à la dette viagère des anciens combattants tempère cette évolution de 1,3 milliards de francs ;

– les mesures de revalorisation catégorielle (hors transformation d’emplois), c’est-à-dire à titre principal la mise en œuvre du protocole Durafour et des plans de revalorisation de la fonction enseignante ; ces mesures représentent 1,6 milliards de francs en 1999, auxquels s’ajoutent 0,3 milliards de francs dus aux transformations d’emploi ;

– l’impact du GVT-solde, qui est évalué, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à 3,7 milliards de francs par an environ ;

– la mise en place d’une indemnité compensatrice de CSG en 1998, qui augmente les dépenses de 0,9 milliards de francs en 1999 ;

– enfin, la suppression des provisions inscrites sur le budget des Charges communes et sur le budget de la Défense dans la loi de finances initiale pour 1998 (3,575 milliards de francs), dont le montant est désormais intégré aux dotations inscrites sur les budgets de chaque ministère.

Le plan de résorption de l’emploi précaire n’a, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, pas d’impact budgétaire significatif dans la mesure où les créations d’emplois correspondants s’accompagnent de remise en ordre dans les chapitres de crédits de vacations.

·  La professionnalisation des armées se traduirait, en 1999, par la création nette de 7.135 emplois budgétaires au titre des personnels civils et militaires. La décroissance des effectifs des sous-officiers s’accélèrerait, au profit des militaires du rang. Cependant, l’augmentation globale des effectifs militaires d’active resterait inférieure en 1999 à celle qui est prévue pour 1998, avec respectivement 5.647 et 6.005 créations nettes d’emplois.

Pour les budgets civils, le Gouvernement a fait le choix de stabiliser rigoureusement le nombre total d’emplois budgétaires. Pour autant, des redéploiements importants interviendraient au sein des effectifs civils de l’État. Ils s’effectueraient au profit de deux budgets :

– la Justice, avec une création nette de 930 emplois, dont 53 dans les cours administratives d’appel, 326 dans les services judiciaires, 355 dans les services pénitentiaires et 148 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse ;