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Le recours à des ordonnances pour garantir que les membres de la fonction publique seront tributaires du même système de retraite n’est pas satisfaisant. Le recours aux ordonnances laisse craindre l’établissement de mesures compensatoires en faveur de régimes particuliers, ce qui contrevient à l’universalité du régime plaidé par le Gouvernement. Par ailleurs, le Conseil d’État a fait part de son scepticisme quant au recours aux ordonnances. « Le Conseil d’État, indique le rapport, souligne que le fait, pour le législateur, de s’en remettre à des ordonnances pour la définition d’éléments structurants du nouveau système de retraite fait perdre la visibilité d’ensemble qui est nécessaire à l’appréciation des conséquences de la réforme et, partant, de sa constitutionnalité et de sa conventionalité ».