DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

COMPTE RENDU N° 61

jeudi 3 décembre 1998 à 9 heures 30

Présidence de M. Henri Nallet, Président

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I. Décision relative au dépôt d'une proposition de résolution sur la
réforme de la politique agricole commune 2

II. Examen de propositions d'actes communautaires 10

I. Décision relative au dépôt d'une proposition de résolution sur la réforme de la politique agricole commune

Présentant les grandes lignes de la proposition de résolution élaborée par Mme Béatrice Marre, le Président Henri Nallet a indiqué qu'elle souligne, dans les considérants, le rôle essentiel joué par la politique agricole commune dans le développement de la construction européenne et la modernisation des agricultures, les raisons d'une nouvelle réforme, les conséquences de la baisse généralisée des prix proposée par la Commission, tout en se félicitant du nouveau principe de modulation des aides. Dans son dispositif, la proposition de résolution approuve, sous réserves, le principe d'une baisse des prix des céréales, tout en demandant un soutien supplémentaire aux cultures déficitaires, s'inquiète des conséquences de la proposition de réforme de l'OCM de la viande bovine sur le revenu des producteurs en système extensif, et préconise un certain nombre de mesures pour faire face aux déséquilibres structurels du marché et pour prévenir les difficultés que ces propositions pourraient causer aux producteurs. La proposition de résolution demande également au Gouvernement de s'opposer à une réforme de l'OCM du lait, mais d'obtenir une prorogation du régime des quotas. Approuvant le principe du transfert des dépenses de développement rural au FEOGA-Garantie et le triple dispositif de plafonnement, d'éco-conditionnalité et de modulation, elle regrette les lacunes et le manque d'ambition du projet de réforme.

Après un large débat, évoqué ci-après, au cours duquel sont intervenus MM. François Guillaume, Christian Jacob, Mmes Michèle Rivasi, Nicole Feidt, MM. Jacques Myard, René André, François Loncle, Pierre Brana, Yves Dauge, Didier Boulaud, Gérard Fuchs, Alain Barrau, Camille Darsières, le Rapporteur et le Président Henri Nallet, la Délégation a approuvé le dépôt de la proposition de résolution dans le texte suivant :

« L'Assemblée nationale,

- Vu l'article 88-4 de la Constitution,

- Vu les propositions de règlements du Conseil relatifs à la réforme de la politique agricole commune (COM[98] 0158 final / n° E 1052),

- Considérant le rôle essentiel joué par la politique agricole commune dans le développement de la construction européenne ;

- Considérant la capacité d'évolution de la politique agricole commune, qui a permis le développement d'agricultures modernes, celui des exportations agricoles, l'approvisionnement des marchés en produits de qualité à des prix accessibles aux consommateurs, tout en assurant le revenu des agriculteurs ;

- Considérant qu'une nouvelle réforme de la politique agricole commune s'avère toutefois nécessaire pour remédier à des dysfonctionnements et prévenir les déséquilibres déjà visibles des marchés ;

- Considérant qu'il convient de préparer l'élargissement de l'Union européenne ;

- Considérant la reprise prochaine des négociations commerciales de l'OMC ;

- Considérant que les propositions de la Commission reposent essentiellement sur une baisse généralisée des prix, qui aurait pour conséquence d'accélérer la concentration des exploitations et de pénaliser les régions les plus fragiles et pourrait favoriser les modes de production intensifs ;

- Considérant que le principe d'une modulation des aides directes devrait permettre de rendre plus équitable la répartition des soutiens et de mieux prendre en compte les multiples missions de l'agriculture, à condition que la modulation ne comporte pas des risques de distorsion de concurrence ;

- Considérant que, si les contraintes budgétaires imposent un effort de stabilisation des dépenses communautaires, la PAC ne doit pas devenir la variable d'ajustement financier des négociations de l'Agenda 2000.

I. Sur la proposition de réforme de l'OCM grandes cultures :

1. approuve le principe d'une baisse des prix et d'un système de compensation, nécessaire pour élargir les débouchés et prévenir ainsi les risques d'accumulation de stocks, mais souhaite que cette baisse soit modérée pour maintenir la préférence communautaire ;

2. demande au Gouvernement, afin de soutenir les cultures déficitaires, d'obtenir : le maintien d'un système particulier de soutien aux cultures d'oléagineux et une revalorisation de l'aide aux protéagineux qui sont nécessaires à l'indépendance protéique de l'Europe ; le maintien d'une base spécifique pour le maïs, mais dans le cadre d'un engagement de réforme du système des références historiques; la mise en place d'un dispositif de soutien spécifique au développement de l'agriculture biologique et des cultures non alimentaires.

II. Sur la proposition de réforme de l'OCM viande bovine :

1. s'inquiète des conséquences de cette proposition sur le revenu des producteurs en système extensif, qui jouent un rôle essentiel dans le maintien des exploitations, l'occupation des territoires et la préservation de l'environnement ;

2. demande au Gouvernement d'obtenir, pour faire face aux déséquilibres structurels du marché de la viande bovine, une baisse des prix limitée à ce qui est strictement nécessaire au maintien du rapport de compétitivité entre les viandes rouges et les viandes blanches, assorti d'un renforcement des dispositifs de maîtrise de la production, outils indispensable de régulation du marché ;

3. demande également au Gouvernement d'obtenir, afin de prévenir les difficultés que ces propositions pourraient entraîner pour les producteurs : le maintien du régime d'intervention publique pour remédier aux situations de crise grave du marché ; un supplément de soutien à l'élevage allaitant ; une modification du dispositif des enveloppes nationales dans le sens d'une diminution de l'enveloppe globale, d'une modification de sa clé de répartition et du renforcement des critères communautaires pour la distribution nationale des aides.

III. Sur les proposition relatives à l'OCM lait et au régime des quotas :

demande au Gouvernement de s'opposer à une réforme de l'OCM qui n'apparaît pas nécessaire compte tenu de l'équilibre actuel et prévisible du marché, du coût budgétaire élevé de la proposition faite par la Commission et de son inutile complexité ; d'obtenir en revanche la prorogation du régime des quotas laitiers qui sont, pour l'instant, un élément essentiel de contrôle de l'offre et de maîtrise des dépenses, ainsi que l'introduction d'une souplesse dans leur gestion.

IV. Sur la proposition relative au développement rural :

demande un renforcement du dispositif d'indemnités pour compensation de handicaps naturels (ICHN), qui joue un rôle essentiel dans le maintien des exploitations dans les régions défavorisées et dans les zones de montagne.

V. Sur la proposition établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct :

1. approuve, dans son principe, le triple dispositif de plafonnement, d'éco-conditionnalité et de modulation, qui tend à favoriser une meilleure répartition des aides et une plus grande intégration dans la PAC des préoccupations liées à l'emploi et à l'environnement ;

2. demande au Gouvernement d'obtenir que le mécanisme de plafonnement communautaire ouvre aux Etats la possibilité écrêter les aides en fonction du critère d'emploi, que le dispositif communautaire d'éco-conditionnalité définisse le niveau des exigences environnementales requises pour l'octroi des aides directes et que les critères de modulation soient élargis et diversifiés pour permettre aux Etats de disposer de ressources stables et prévisibles pour rémunérer la multifonctionnalité de l'agriculture.

VI. Demande au Gouvernement de souligner le manque d'ambition du projet de réforme qui : ne prend pas en compte l'ensemble des productions européennes et, en particulier, les cultures méditerranéennes, les cultures des régions ultra-périphériques et les autres productions de l'Union européenne, soumises ou non à des organisations de marché ; ne contribue pas à la simplification des mécanismes de soutien ; n'aborde aucune des réformes de structure pourtant nécessaires à la pérennité de la PAC dans une Union européenne plus intégrée. »

* *

*

Soulignant le rôle de la politique agricole commune dans le développement de la construction européenne, la Délégation a approuvé la suggestion de M. François Guillaume d'ajouter au deuxième considérant le développement des exportations agricoles comme résultat positif de la politique agricole commune. Approuvé par le Président Henri Nallet - qui a rappelé le soutien donné par les pouvoirs publics à l'exportation des produits agricoles - M. François Guillaume a estimé que, contrairement à ce qui est indiqué dans le rapport, l'exportation des produits agricoles n'est pas un résultat « fortuit » de la politique agricole commune, mais bien un enjeu très important pour notre agriculture et notre solde commercial.

S'agissant du considérant qui justifie une nouvelle réforme de la politique agricole commune par la nécessité de « remédier à de graves dysfonctionnements », de « prévenir les déséquilibres déjà visibles des marchés », de « préparer l'élargissement de l'Union européenne » et de « doter la PAC de bases plus légitimes vis-à-vis des opinions publiques », M. François Guillaume, approuvé par M. Christian Jacob, a estimé que l'option retenue d'une réforme de la PAC préalable à la reprise des négociations commerciales multilatérales - et précédée elle-même du dépôt d'un projet de loi d'orientation agricole - placera l'Europe dans une position difficile lors des prochaines négociations à l'OMC.

Après que M. François Loncle ait au contraire approuvé cet ordonnancement, la Délégation a rejeté l'amendement de M. François Guillaume tendant à supprimer toute référence aux négociations de l'OMC comme motif d'une réforme de la PAC, mais a décidé, sur la suggestion de M. Jacques Myard d'en faire un considérant distinct.

Après les observations de MM. Christian Jacob, Pierre Brana, René André, Jacques Myard, François Loncle et de Mme Michèle Rivasi, la Délégation a également supprimé toute référence à la nécessité de « doter la PAC de bases plus légitimes vis-à-vis des opinions publiques ».

Le cinquième considérant de la proposition de résolution du Rapporteur - indiquant que la baisse généralisée des prix proposée par la Commission aurait pour conséquence « d'accélérer la concentration des exploitations, de favoriser les modes de production intensifs, de pénaliser les régions les plus fragiles, en entraînant l'agriculture européenne dans la voie d'une vocation exportatrice indifférenciée » - a donné lieu à un large débat.

Contestant le fait que la baisse des prix favorise le développement des productions intensives, M. François Guillaume a souligné que les derniers volumes produits étaient au contraire ceux dont les coûts marginaux étaient les plus élevés, tandis que M. Christian Jacob a rappelé que l'intensification s'est développée en Europe à partir du début des années soixante-dix, lorsque les prix communautaires se situaient à un niveau élevé.

Après que le Président Henri Nallet ait rappelé que les agriculteurs réagissent à une baisse des prix en fonction des facteurs de production disponibles, c'est-à-dire soit en agrandissant la surface de leurs exploitations, s'il existe des terres disponibles, soit, dans le cas contraire, en cherchant à développer leur production, la Délégation a rejeté l'amendement présenté par M. François Guillaume, tendant à supprimer toute référence aux modes de production intensifs, avant d'approuver une nouvelle rédaction de cette disposition sur proposition de Mme Michèle Rivasi.

A la demande de plusieurs membres de la Délégation, le Rapporteur a ensuite précisé ce qu'elle entendait par « vocation exportatrice indifférenciée » de l'agriculture européenne. L'exportation ne figurait pas parmi les objectifs initiaux de la PAC, cette dernière ayant été instituée pour sortir l'Europe de la situation de pénurie alimentaire où elle se trouvait au début des années soixante. Si certains secteurs de l'agriculture sont exportateurs d'une partie importante de leur production et doivent le rester, d'autres ne sont pas dans cette situation, mais pourraient le devenir avec la baisse des prix des produits agricoles proposée par la Commission, ce qui ne serait pas sans conséquences graves pour l'environnement et l'occupation du territoire. Pour elle, la vocation exportatrice de l'agriculture européenne est un concept qui doit s'appliquer aux produits à forte valeur ajoutée - pour lesquels l'Europe dispose d'avantages comparatifs spécifiques - mais pas aux autres productions.

Se déclarant en désaccord avec cette analyse qui repose, selon lui, sur une distinction erronée entre les matières premières - dont l'exportation serait ainsi jugée inopportune - et les productions transformées, M. François Guillaume a estimé qu'il n'y avait aucune raison pour que des productions susceptibles d'être vendues ne puissent être exportées, ce point de vue étant approuvé par MM. Christian Jacob et René André, qui ont souligné que l'exportation était créatrice d'emplois et de richesses.

Après que le Président Henri Nallet ait indiqué qu'il ne pourrait, lui non plus, se rallier à un texte qui jugerait illégitime l'activité d'exportation, l'agriculture française ayant construit sa prospérité, avec le soutien des financements publics, sur l'exportation de productions aussi importantes que celles des céréales, du vin et des fromages, la Délégation a décidé de supprimer toute réserve à l'égard d'une vocation exportatrice indifférenciée.

Elle a également rejeté l'amendement de substitution proposé par le Rapporteur tendant à indiquer que, si la vocation exportatrice de l'agriculture européenne doit être soutenue, il convient de favoriser l'exportation de produits agricoles à forte valeur ajoutée, MM. François Guillaume et Christian Jacob ayant rappelé que les productions à forte valeur ajoutée sont justement celles dont l'exportation n'est pas subventionnée et qu'une telle rédaction donnerait des arguments supplémentaires à la Commission européenne pour limiter, comme elle l'a toujours souhaité, les exportations de céréales.

A propos du septième considérant portant sur la modulation des aides directes, M. François Guillaume a estimé que le dispositif de modulation proposé par la Commission - qui consiste à prélever des aides sur certains agriculteurs pour les redistribuer au profit de quelques autres - ne pouvait s'appliquer à des aides directes dont l'objet est de couvrir une partie des coûts de production. Ces aides sont, de surcroît, distribuées sur la base de plans de régionalisation qui correspondent à une forme de péréquation entre producteurs sans toutefois porter atteinte aux conditions de concurrence entre Etats membres. Tel n'est pas le cas de la modulation, qui donnera la possibilité aux autres Etats membres de concentrer les soutiens sur les secteurs susceptibles de gagner des parts de marché à l'exportation et qui jouera donc au détriment de nos producteurs nationaux.

Après avoir rappelé que les aides directes avaient été mises en place en 1992 pour compenser les baisses de prix et que les plans de régionalisation reposent déjà sur une pondération entre rendement national et rendements départementaux, M. Christian Jacob a estimé qu'il était difficile d'aller plus loin dans cette voie, l'idée évoquée au Parlement européen de prévoir une référence unique en Europe étant dangereuse pour la France : le dispositif de modulation proposé par la Commission consisterait à retirer des aides aux céréaliers pour les donner aux viticulteurs.

Estimant que, sur ce sujet, l'unanimité serait difficile à obtenir, M. Gérard Fuchs a soutenu l'approche de Mme Béatrice Marre, qui souligne dans son rapport l'impossibilité de parvenir à un système unique de distribution des aides compte tenu de la diversité des systèmes nationaux de production. La modulation est justifiée dans son principe car elle devrait permettre de lier une partie des aides à des objectifs de maintien de l'emploi et d'aménagement du territoire.

Après avoir indiqué qu'il fallait distinguer, dans les propositions de la Commission, entre la modulation verticale - qui est instituée dans certaines OCM et qui risque de créer des distorsions de concurrence - et la modulation horizontale des aides, qui vaut pour tous les paiements directs, Mme Béatrice Marre a rappelé que, si les aides directes représentaient en moyenne 50 % du revenu des exploitations, ce taux pourrait être dans certains cas de 200 %. Instituées pour compenser des baisses de prix datant de plusieurs années, sur la base de références historiques qui ont pour effet d'accroître les inégalités de revenu, les aides directes sont désormais un élément essentiel de soutien des revenus des exploitations, ce qui justifie qu'elles puissent être modulées sur la base de critères adaptés.

Après que le Président Henri Nallet ait suggéré de distinguer la nature des aides, selon qu'elles sont destinées à compenser des baisses de prix, à soutenir les revenus ou à servir de contreparties, la Délégation a adopté le considérant relatif à la modulation des aides, après une modification d'ordre rédactionnel proposée par son Président, puis le huitième considérant relatif aux aspects financiers.

Sur le titre I, portant sur la réforme de l'OCM grandes cultures, M. Christian Jacob s'est prononcé en faveur d'une fluctuation des prix des céréales à condition qu'elle soit compensée, ce point de vue étant approuvé par M. François Guillaume, qui a par ailleurs mis en doute la nécessité de lier la baisse des prix avec l'élargissement des débouchés.

Après s'être opposée à ce qu'il soit fait mention d'une baisse des prix « compensée » dans la proposition de résolution, car ce terme pourrait laisser entendre que la compensation devrait être intégrale, ce qui n'est pas justifié dans le secteur des grandes cultures, le Rapporteur a estimé qu'une baisse des prix des céréales devrait permettre aux producteurs de mieux bénéficier de la croissance du marché mondial.

La Délégation a approuvé le point 1 du titre I de la proposition de résolution dans la version proposée par le Rapporteur, puis le point 2 relatif au soutien aux cultures déficitaires, avec une modification de rédaction suggérée par M. Christian Jacob.

Sur le titre II, relatif aux propositions de réforme de l'OCM viande bovine, M. François Guillaume a estimé, au point 1, qu'il était difficile d'évoquer le rôle des systèmes d'élevage extensifs dans le « maintien de l'emploi », comme le propose le Rapporteur, alors que, pour remplir les conditions de chargement à l'hectare exigées pour le versement du complément d'aide extensif, ces producteurs sont amenés à accroître la superficie de leurs exploitations, au détriment de l'installation de jeunes agriculteurs.

Après que le Rapporteur ait rappelé que le durcissement des conditions d'éligibilité au complément extensif, proposé par la Commission, allait mettre un certain nombre d'éleveurs du bassin allaitant dans une situation difficile, la Délégation a décidé de substituer au point 2 du titre I, le terme « maintien des exploitations » à celui de « maintien de l'emploi ».

Elle a ensuite repoussé un amendement de M. Christian Jacob tendant à faire mention des conséquences de la proposition de la Commission sur le revenu « des éleveurs laitiers ». M. Christian Jacob ayant indiqué que ces producteurs auront à subir les conséquences de la baisse du prix de la viande bovine au même titre que les producteurs du bassin allaitant, le Rapporteur a rappelé que les éleveurs laitiers bénéficieront du rétablissement de la prime au maïs ensilage et souhaité ne pas introduire de « faille » dans le refus, ultérieurement préconisé par la proposition de résolution, de toute réforme de l'OCM lait.

Après l'adoption du titre III relatif à l'OCM du lait et au régime des quotas laitiers, et après les observations de M. René A ndré, qui a jugé indispensable le maintien d'une gestion souple des quotas laitiers, la Délégation a abordé le Titre IV sur la proposition relative au développement rural.

Contestant le point 1 du titre IV proposé par le Rapporteur, qui « approuve le principe du transfert d'une partie des dépenses structurelles au FEOGA-Garantie, qui devrait permettre de mieux articuler les politiques de développement rural et les politiques de marché », MM.Christian Jacob et Francis Guillaume ont souligné que l'imputation sous la ligne directrice agricole (LDA) des dépenses de développement rural introduirait une brèche dans la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires et aurait pour effet de réduire la marge disponible sous la LDA au détriment des intérêts de la France.

Le Rapporteur a indiqué que le passage sous la LDA des dépenses de développement rural permettrait au contraire d'améliorer le taux de retour de la France et de parvenir au découplage, dans la perspective des négociations de l'OMC, d'une partie des dépenses agricoles.

Après que M. Gérard Fuchs ait estimé que, dans le souci de conforter la position du Gouvernement, il ne fallait sans doute pas approuver une concession à l'avance, la Délégation a décidé de supprimer la référence à une approbation de principe au transfert au FEOGA-Garantie de dépenses de développement rural. Elle a également rejeté un amendement du Rapporteur tendant à approuver le transfert vers le FEOGA-Garantie des dépenses de développement rural ayant un lien direct avec le monde agricole.

Au point 2 du titre IV, la Délégation a également supprimé la demande d'un « réexamen des nouvelles conditions écologiques » exigées pour l'attribution des indemnités pour compensation de handicaps naturels (ICHN) proposée par le Rapporteur. Après que Mme Béatrice Marre ait rappelé que la proposition de la Commission tendait à lier l'octroi de ces indemnités - jusqu'ici accordées pour des raisons de « handicap géographique » - à des « pratiques culturales compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement » et que cette nouvelle condition devrait être, sinon supprimée compte tenu des pratiques intensives de certains producteurs de montagne, du moins assouplie, MM. François Guillaume, Christian Jacob ainsi que le Président Henri Nallet ont marqué leur opposition de principe aux exigences écologiques nouvelles posées pour l'octroi des ICHN, jugeant que les agriculteurs de montagne n'avaient pas de pratiques agressives à l'égard de l'environnement, et ont proposé à la Délégation, qui les a suivis, de ne pas évoquer ce point particulier dans la proposition de résolution.

La Délégation a ensuite adopté le point 1 du titre V, qui approuve dans son principe le triple dispositif de plafonnement, d'éco-conditionnalité et de modulation des aides, l'amendement de suppression de M. Christian Jacob ayant été repoussé.

Au point 2, M. Christian Jacob s'étant inquiété des conséquences difficiles pour la France d'une modulation liée au critère emploi, M. Gérard Fuchs a au contraire approuvé la démarche proposée par le Rapporteur consistant à donner la possibilité aux Etats, dans le cadre du plafonnement communautaire, et de manière compatible avec le maintien de la compétitivité de leur agriculture, d'instituer des plafonds nationaux liés à l'emploi.

Au titre VI de la proposition de résolution, relatif au manque d'ambition du projet de réforme, la Délégation a estimé que l'amendement de M. Camille Darsières, tendant à demander la prise en compte des régions ultra-périphériques victimes de la concurrence déloyale des producteurs d'Amérique latine, était satisfait par la rédaction du point 1. Elle a également rejeté un amendement de M. Christian Jacob, tendant à supprimer la nécessité exprimée d'une réforme des structures agricoles, après que le Rapporteur ait indiqué qu'elle visait par cette formulation l'absence de définition européenne de l'exploitation et du travail agricoles.

Sur suggestion de M. Pierre Brana, qui a souhaité que l'inclusion des cultures méditerranéennes fasse l'objet d'une demande explicite, la Délégation a modifié la rédaction du titre VI.

La Délégation a ensuite décidé de déposer la proposition de résolution ainsi modifiée.

II. Examen de propositions d'actes communautaires

Le Président Henri Nallet a suggéré à la Délégation, qui l'a suivi, de lever la réserve d'examen parlementaire sur deux propositions de règlement revêtant une portée limitée et dont les incidences ne sont pas défavorables aux entreprises françaises : il s'agit, d'une part, de la reconduction en 1999 de mesures qui ont établi des contingents tarifaires depuis 1995 ( E 1175), et, d'autre part, de la suspension temporaire de droits autonomes du tarif douanier commun sur certains produits agricoles et industriels (E 1176).

La Délégation a pris la même décision sur la proposition de directive relative à la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales (E 1067). Le Président Henri Nallet a évoqué la teneur de ce document, avant de rappeler que la Délégation en avait fait un premier examen le 28 mai dernier, à l'issue duquel elle avait décidé de réserver sa position dans l'attente de la consultation de l'observatoire des délais de paiement, qui avait alors été saisi par le Ministre de l'économie et des finances. Compte tenu des résultats de cette consultation, il a souhaité que la réserve soit levée, afin que le Gouvernement puisse faire valoir ses objections et amendements sur ce texte lors du Conseil du 7 décembre, qui s'efforcera de dégager une position commune.

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