Rapport d'information de M. Camille Darsières sur les régions ultrapériphériques (documents E 1631 et 1647). Adoption d'une proposition de résolution sur ces textes.

Après avoir rappelé qu'il avait présenté, le 9 février dernier, une communication sur les régions ultrapériphériques à la suite de la présentation par la Commission d'un certain nombre de projets de règlement qui revêtaient un caractère d'urgence, le rapporteur a tenu à souligner de nouveau que la reconnaissance par l'Union européenne de la spécificité de sept régions, les quatre départements français d'outre-mer, les Canaries, Açores et Madère, reposait sur des handicaps géographiques et économiques (insularité, éloignement du continent européen, conditions physiques contrastées, densité démographique extrême, taille réduite des territoires donc des marchés locaux, économies peu diversifiées, taux de chômage particulièrement élevés) et que ces conditions constituaient autant de freins structurels au développement économique et social.

M. Camille Darsières a alors souhaité donner des indications sur le bilan d'ensemble de la politique de la Commission depuis dix ans, marquée par l'action des fonds structurels et l'adaptation des politiques communautaires à travers des programmes d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité dits « POSEI ». Il a tout d'abord estimé que l'action de l'Union européenne avait été globalement efficace et avait permis de pallier les contraintes de coûts de production et d'améliorer les productions locales. Mais il a fait observer qu'il était difficile de déterminer la part qui revenait aux actions européennes et celle qui découlait des efforts effectués par les Etats concernés ou les régions elles-mêmes, les actions à caractère structurel reposant sur le principe d'additionnalité des dépenses.

Pour illustrer l'aspect contrasté du bilan des programmes en faveur des régions ultrapériphériques, le rapporteur a fait pa rt de plusieurs observations. La première porte sur les différences entre les volumes financiers des programmes POSEI qui s'expliquent en partie par la logique même des programmes, en particulier des régimes spéciaux d'approvisionnement (RSA) beaucoup plus importants aux Canaries ou à Madère. Un autre exemple significatif des différences entre régions concerne les prêts accordés par la Banque européenne d'investissement (BEI), la Commission ayant constaté que, sur la période 1994-1998, les DOM avaient eu moins accès à ces prêts qui ont davantage bénéficié aux Canaries et à Madère. Le niveau de consommation des crédits européens constitue également un sujet de préoccupation. Plusieurs raisons, en particulier les difficultés liées aux complexités techniques et administratives du régime, expliquent que les crédits inscrits au budget initial du FEOGA Garantie aient toujours été supérieurs aux dépenses finalement réalisées. La faiblesse apparente dans les taux de consommation des crédits européens est aussi à rapprocher des délais de paiement de ces crédits. Pour accélérer le versement des aides aux producteurs, les gouvernements espagnols et portugais se substituent souvent à l'Union européenne et procèdent à des avances aux gouvernements régionaux autonomes.

Dans une seconde partie de son intervention, M. Camille Darsières a souligné toute l'importance de la mise en _uvre de l'article 299 § 2 du traité d'Amsterdam qui reconnaît la notion d'ultrapériphérie, étend les dispositions concernant les DOM à l'ensemble des régions ultrapériphériques et prévoit que les décisions seront prises par le Conseil à la majorité qualifiée après consultation du Parlement européen.

Il a ainsi indiqué que les propositions de la Commission conduisaient à modifier, dans une première étape, au moins neuf règlements en révisant l'ensemble des trois règlements POSEI et en y intégrant les modifications relatives aux dérogations structurelles. Il a également rappelé que la Délégation avait accepté, le 9 février dernier, de lever la réserve parlementaire sur le document E 1631 relatif aux plafonds établis pour la participation des fonds structurels, la plupart des demandes présentées par la France ayant été acceptées par la Commission. Il a indiqué qu'en raison de l'urgence, le Président Alain Barrau avait levé, en avril dernier, la réserve d'examen parlementaire sur deux documents concernant le régime fiscal et douanier des îles Canaries (E 1642 et E 1686).

Evoquant la réforme des POSEI, il a indiqué que les propositions visaient à préciser les montants d'aides forfaitaires à l'hectare pour tel type de production ou les quantités maximales qui bénéficieront de ces aides, ou à réviser la liste des produits couverts par les régimes spécifiques d'approvisionnement. Observant que, hormis le fait que le projet de règlement IFOP (Instrument financier d'orientation de la pêche) ne prévoyait pas de faciliter la nécessaire modernisation des flottilles artisanales de pêche, notamment à la Réunion, et que la négociation entre le Gouvernement français et la direction de la Pêche de la Commission restait bloquée sur ce sujet en raison des craintes d'une exploitation excessive des ressources halieutiques voire d'un détournement des aides, il a conclu que les demandes présentées par le Gouvernement français ne devraient conduire qu'à des rectifications mineures des propositions de la Commission.

M. Camille Darsières a alors fait part des lacunes du plan communautaire qui concernent le montant des enveloppes budgétaires, la continuité des dispositifs et certaines définitions. Il a précisé que certains Etats membres avaient exprimé un certain agacement face aux conséquences budgétaires du plan communautaire et annoncé qu'ils resteraient vigilants quant à sa mise en _uvre. Soulignant que la rétroactivité de l'entrée en vigueur des nouveaux programmes était nécessaire pour assurer la continuité des aides et que le retard dans la mise en application avait un effet sur l'attentisme des opérateurs, il a estimé que la date du 1er janvier 2001 constituerait une solution de compromis pour la mise en application des nouvelles mesures. Evoquant deux notions que les projets de modification de règlements ne définissent pas, la première concernant les petites exploitations agricoles, la seconde les critères d'indépendance financière des PME-PMI, il a souhaité que la Commission prenne en compte les particularismes des régions ultrapériphériques et l'étroitesse des marchés locaux, et a proposé que soit adoptée une définition spécifique pour les PME-PMI ultrapériphériques, en se fondant sur l'article 299 § 2.

Il a attiré l'attention sur les divergences apparues dans l'interprétation de cet article. Les trois Etats membres directement concernés considèrent que le nouveau dispositif constitue un outil d'ouverture automatique à des dérogations et que la justification du recours à l'article 299 § 2 du traité repose sur la permanence des handicaps structurels. Les gouvernements ou les exécutifs des régions concernées souhaitent que les propositions de textes communautaires se fondent de manière exclusive sur cet article ; ils s'étonnent d'avoir à justifier le caractère dérogatoire des mesures en leur faveur et expriment ouvertement la crainte que les contraintes budgétaires liées à l'élargissement de l'Union européenne n'incitent à revoir à la baisse les dispositifs actuels. La Commission européenne paraît quant à elle réticente à fonder toute sa politique sur l'article 299 § 2 et préfère réserver son intervention sur la base de cet article lors de l'adoption de dispositions originales.

Le rapporteur a alors fait part de son inquiétude quant aux conséquences de la création de la zone économique de libre-échange (ZLEA) sur le continent américain, qui exclut les départements français d'outre-mer des Amériques.

Pour résoudre les divergences apparues dans l'application de l'article 299 § 2, le rapporteur a estimé souhaitable que les sept régions ultrapériphériques, au-delà de leurs différences géographiques et économiques, aient la même interprétation en ce qui concerne leurs relations avec l'Union européenne, et a proposé de retenir le principe suivant : pour tous les textes visant spécialement les régions ultrapériphériques en dérogation de la législation communautaire, l'unique base juridique de la proposition serait l'article 299 § 2 ; pour tous les textes d'application générale dans l'Union européenne mais comportant également des mesures adaptées aux régions ultrapériphériques, deux références juridiques au traité pourraient être visées, l'une concernant le domaine législatif en question, l'autre visant l'article 299 § 2.

En conclusion, M. Camille Darsières a souhaité que se développe la participation des régions ultrapériphériques à la définition de la politique en leur faveur. Le dialogue actuel de ces régions avec les instances européennes, qui s'appuie sur des mécanismes ou des structures souvent informels, ne cherche pas à remplacer l'action des représentations nationales à Bruxelles mais il est conçu comme un apport à ces mêmes représentations, et il est d'autant plus nécessaire que les régions ultrapériphériques soient associées à la mise en _uvre des politiques et cofinancent les programmes.

C'est pourquoi il a invité les trois Etats concernés, et plus particulièrement le gouvernement français, à définir une approche commune et à convaincre les autres Etats de l'Union que la permanence des handicaps appelle des programmes spécifiques à mettre en _uvre dans la durée.

M. Pierre Brana a déclaré partager l'« agacement » manifesté par le rapporteur devant les réserves exprimées par certains Etats membres à l'égard du régime dérogatoire dont bénéficient les régions ultrapériphériques. Exprimant son accord avec les observations et les propositions faites par le rapporteur, il a considéré que les inquiétudes du rapporteur concernant les effets de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale sur le maintien de la solidarité de l'Union européenne à l'égard des régions ultrapériphériques étaient également fondées. D'une manière générale, il est à craindre que l'approfondissement du dialogue entre l'Est et l'Ouest ne se fasse au détriment d'un appauvrissement de la relation Nord/Sud.

M. Pierre Brana a ensuite considéré que l'existence des systèmes d'avances sur les aides communautaires, institués par les gouvernements du Portugal et de l'Espagne au profit de Madère, des Açores et des Canaries, créait un déséquilibre, voire une rupture d'égalité avec les départements d'outre-mer français, qui ne bénéficient pas d'un régime équivalent. Il a ensuite exprimé le souhait que l'interprétation donnée par le rapporteur de l'article 299 § 2 du traité soit retenue par les instances européennes. A ses yeux, cet article constitue un outil d'ouverture automatique aux dérogations pour les régions ultrapériphériques, se justifiant par la permanence de leurs handicaps. Il a estimé en revanche qu'il était possible que l'interprétation retenue soit celle de la Commission européenne, qui souhaite fonder en priorité les mesures spécifiques sur d'autres références juridiques, comme l'article 161 relatif aux fonds structurels. Or, le recours à cet article rendrait très problématique le maintien d'une politique d'aide spécifique aux régions ultrapériphériques, car les mesures devant être décidées à l'unanimité selon la procédure de l'article 161, les Etats hostiles au principe d'une reconnaissance de cette politique pourraient être tentés de bloquer les programmes communautaires.

M. Michel Tamaya a souligné que l'adoption du nouvel article 299 § 2 devait être interprétée comme la volonté d'impulser une nouvelle dynamique dans la politique communautaire à l'égard des régions ultrapériphériques. Il a observé que les DOM français recevaient des fonds importants pour leur développement non seulement de la part de la Communauté, mais aussi de l'Etat. L'aide programmée au titre des contrats de plan entre l'Etat et les régions d'outre-mer se chiffre ainsi à plusieurs milliards de francs. M. Michel Tamaya a cependant noté, qu'en contrepartie de ces fonds, les collectivités d'outre-mer devaient faire face à de lourdes obligations juridiques et financières, ainsi qu'à des contraintes de calendrier. Il est souvent difficile pour une collectivité d'outre-mer de satisfaire toutes ces obligations avant de pouvoir donner vie à un projet d'équipement. M. Michel Tamaya a alors relevé l'hypocrisie d'un discours vantant la générosité de l'Europe, alors que, dans les faits, les populations d'outre-mer ne bénéficient que très tardivement des efforts consentis par la Communauté. L'obligation du cofinancement peut être en outre pénalisante pour les collectivités des DOM, en raison de leurs difficultés budgétaires récurrentes.

M. Maurice Ligot s'est déclaré frappé par les analyses du rapporteur concernant les effets de la future zone de libre-échange des Amériques sur l'environnement économique des régions ultrapériphériques françaises. Il est indéniable que ces dernières devront faire face à une concurrence accrue de la part de leurs voisins qui participeront à ce projet. Le sentiment d'isolement de ces régions ne pouvant que croître, il est indispensable que l'Union européenne fasse des efforts pour l'endiguer. M. Maurice Ligot a par ailleurs considéré que la règle du cofinancement, qui s'applique à toutes les collectivités, devait être préservée. Il a constaté néanmoins que ce principe pouvait être aménagé afin de tenir compte des difficultés particulières éprouvées par les régions ultrapériphériques.

Mme Nicole Ameline a estimé que le terme de solidarité ne donnait pas toute la mesure de l'action entreprise par la Communauté à l'égard des régions ultrapériphériques, car cette action constitue une véritable politique pour l'Europe. De par leur position géographique, ces régions du monde peuvent servir de relais à l'influence de l'Europe. Mme Nicole Ameline a noté par ailleurs que les problèmes rencontrés par les flottilles de pêche des DOM concernaient également les flottilles basées sur les côtes de l'hexagone. Elle a fait part ensuite de son étonnement face à l'absence d'une véritable politique d'évaluation des effets des actions communautaires sur le développement des régions ultrapériphériques, l'évaluation ne répondant pas seulement à une nécessité budgétaire, mais constituant également une véritable obligation politique. Mme Nicole Ameline a enfin insisté sur la nécessité d'une plus grande cohésion entre les régions ultrapériphériques elles-mêmes pour peser davantage sur les processus d'intégration régionale avoisinants.

M. Yves Fromion a estimé qu'il était sain que l'intervention des fonds communautaires implique des contreparties nationales, au niveau de l'Etat comme des collectivités locales. Il s'est dès lors interrogé sur le fait de savoir si l'Etat remplissait toutes ses obligations en matière d'aide au développement de l'outre-mer, la Communauté européenne pouvant assurer 80 % des financements extérieurs autorisés.

Il a par ailleurs considéré que la mise en place d'une zone de libre-échange des Amériques à l'horizon 2005 constituait un véritable défi pour l'Europe, si elle voulait étendre le rayonnement de sa philosophie humaniste, évoquée par le rapporteur, dans cette région du monde. Il faut garder à l'esprit l'exemple du Mexique qui a été très avantagé par sa participation à l'Alena. Les régions ultrapériphériques étant la vitrine de l'Europe sociale, ce rôle devrait être davantage valorisé, car ces régions reflètent un modèle de société qui n'était pas celui des Etats-Unis.

M. Gérard Fuchs a estimé que le principe du cofinancement ne prendrait toute sa portée que si tous les partenaires assumaient pleinement leur rôle. Par ailleurs, si les crédits engagés n'étaient pas dépensés, il conviendrait d'examiner ce qui, en France, pouvait créer des blocages dans ce domaine. M. Gérard Fuchs a ensuite souligné l'importance que revêtait la coopération régionale entre les régions ultrapériphériques - les départements d'outre-mer en l'occurrence - et les pays ACP voisins. Cette idée ancienne apparaît séduisante, mais elle n'a pas semblé donner de résultats. Il a demandé au rapporteur si les textes européens prévoyaient une coopération régionale au niveau des Caraïbes.

En réponse aux intervenants, M. Camille Darsières a apporté les précisions suivantes :

- la crainte existe que le dialogue Nord-Sud ne figure plus au premier rang des priorités de l'Union européenne. Il reste que si la Commission fait prévaloir une interprétation restrictive de l'article 299 § 2 du traité, le service juridique du Conseil européen semble au contraire en faire une lecture plus ouverte ;

- il faut se féliciter des propositions de la Commission tendant à relever les plafonds existants pour la participation de certains fonds communautaires (dont le taux passerait jusqu'à 85 %). Une solution pourrait être d'augmenter le cofinancement par les Etats mais il est impossible que les collectivités territoriales soient exemptées de toute participation financière. Il est souhaitable que l'évaluation des programmes soit effectuée, non pas sur une période fixe, mais une fois que l'action engagée est achevée ;

- les Etats de la zone Caraïbe sont considérés comme des pays ACP ce qui a deux conséquences dommageables pour les départements français des Amériques : les exportations françaises ou européennes vers ces Etats peuvent supporter des droits de douane, voire être interdites, si les produits concernés sont inscrits sur une liste dite « négative » (« negative list ») ;

- l'évaluation des programmes communautaires est nécessaire mais elle se heurte à l'absence de statistiques fiables et au retard pris par la Commission dans l'élaboration des rapports d'évaluation prévus par les textes ;

- seule région ultrapériphérique espagnole, les Canaries ne devraient plus, en 2006, relever de l'objectif 1 des fonds structurels en application du critère actuel (revenu par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire). Cette perspective est inquiétante pour les autres régions ultrapériphériques dont la solidarité serait affaiblie et qui perdraient le soutien de l'Espagne dans les discussions communautaires. Il serait souhaitable que, dans l'hypothèse où une « sortie » de l'objectif 1 serait nécessaire, elle concerne collectivement l'ensemble des sept régions ultrapériphériques ;

- les conséquences de la probable intégration de Cuba dans la zone de libre échange des Amériques ne doivent pas être négligées, notamment pour les activités touristiques. Lors du récent Sommet des Amériques à Québec, le Brésil a en effet proposé
- vraisemblablement à la suggestion des Etats-Unis - l'intégration de Cuba dans la nouvelle zone de libre-échange ;

- il est essentiel que la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane entretiennent des relations avec l'Association des Etats de la Caraïbe. La France, comme les Pays-Bas, a un statut de membre associé auprès de cette association, mais une participation plus étroite des territoires français aux réunions des comités de travail mis en place par les 25 Etats fondateurs est nécessaire. Dans le respect de la souveraineté de l'Etat français, la signature d'accords et de conventions avec les pays voisins doit être encouragée afin que puisse progressivement se développer une réelle coopération décentralisée.

* *

La Délégation a ensuite examiné la proposition de résolution présentée par le rapporteur. Sur proposition de M. Maurice Ligot, elle a complété l'article 3 du dispositif en soulignant que le sort des régions ultrapériphériques doit demeurer lié le plus longtemps possible. Rejoint dans son observation par M. Pierre Brana, M. Maurice Ligot a également suggéré que le terme « social » soit ajouté dès qu'il est fait mention de la situation économique (articles 5, 6 et 8), ce qui a été approuvé par la Délégation.

La Délégation a aussi modifié l'article 7 en remplaçant l'expression « retrouver les moyens nécessaires à sa mission » par « accroître les moyens nécessaires à sa mission ».

La Délégation a ensuite adopté à l'unanimité la proposition de résolution du rapporteur, ainsi modifiée :

« L'Assemblée nationale,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la déclaration n °26 annexée au traité de Maastricht et l'article 299§2 du traité CE,

Vu le rapport de la Commission « Sur les mesures destinées à mettre en _uvre l'article 299§2 sur les régions ultrapériphériques de l'Union européenne » (COM (2000) 147 final),

Vu le mémorandum de la France pour la mise en _uvre de l'article 299§2 du traité (10 décembre 1999), ainsi que les mémorandums des gouvernements espagnol et portugais de novembre 1999,

Vu les propositions de règlement du Conseil COM (2000) 774 final / E 1631 et COM (2000) 791 final / E 1647,

Considérant que les régions ultrapériphériques ont bénéficié depuis 1989 de mesures particulières par exemple dans le cadre de l'adaptation des fonds structurels ou des programmes POSEI qui ont eu pour but de pallier le retard dans leur développement économique et social ;

Considérant que ces acquis ne peuvent être remis en cause et que les mesures spécifiques doivent s'inscrire dans la durée, compte tenu de la situation économique et sociale qui reste fragile dans ces régions et de la permanence des handicaps structurels, aux premiers rangs desquels figurent l'insularité et l'éloignement du continent européen, les conditions climatiques et orographiques, la dimension réduite des territoires, donc des marchés locaux ;

Considérant également que le concept d'ultrapériphérie ne peut se confondre avec celui seul de périphérie ou celui seul d'insularité qui concernent des territoires proches du continent européen ;

1. Rappelle que l'article 299 § 2 du traité montre une volonté forte de l'Union européenne d'instituer un cadre juridique adapté et de disposer de moyens efficaces pour sa mise en _uvre, et que cet article comporte des dispositions claires dans leur principe comme dans leurs objectifs ;

2. Demande au Gouvernement d'intervenir auprès de la Commission et du Conseil pour que l'article 299 § 2 serve de base juridique, tant pour les dispositions spécifiques à destination des régions ultrapériphériques, que pour l'adaptation des politiques communautaires à ces mêmes régions ;

3. Juge nécessaire qu'une nouvelle stratégie globale vise le développement durable des régions ultrapériphériques en s'appuyant sur des mesures appropriées et pérennes, et qu'en particulier le sort de ces régions reste lié le plus longtemps possible ;

4. Considère qu'à cet égard, il convient d'examiner les conséquences des prochains élargissements sur le traitement des régions ultrapériphériques et d'imaginer de nouveaux critères d'éligibilité aux fonds structurels qui prennent mieux en compte les spécificités géographiques et économiques ainsi que les handicaps permanents de ces régions ;

5. Souhaite que les programmes communautaires horizontaux comportent dès leur conception une étude d'impact des mesures envisagées sur les régions ultrapériphériques et incluent les adaptations justifiées par leur situation économique et sociale ;

6. Recommande que soit parallèlement mis en place un dispositif régulier d'évaluation des mesures spécifiques en faveur des régions ultrapériphériques afin de mesurer leur impact sur leur développement économique et social ;

7. Estime que le groupe interservices, créé pour garantir que l'Union européenne ne perde jamais de vue la nécessité d'une politique d'adaptation au profit des régions ultrapériphériques, doit, sous l'autorité du Président de la Commission, voir accroître les moyens nécessaires à sa mission ;

8. Encourage la démarche légitime des autorités régionales visant à promouvoir une politique communautaire répondant effectivement aux réalités économiques et sociales des régions ultrapériphériques, et conduite en étroite concertation avec ces autorités régionales dans le respect de la souveraineté des Etats. »