DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

COMPTE RENDU N° 177

Réunion du mercredi 13 février 2002 à 16 H 10

Présidence de M. Jean-Bernard Raimond,
puis de M. Alain Barrau

I. Audition de M. Lionel Fontagnié, directeur du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII), de Mme Mathilde Maurel et de M. Mohammed Hedi Bchir, auteurs d'une étude du CEPII sur les impacts économiques et sociaux de l'élargissement pour l'Union européenne et la France

M. Lionel Fontagnié, Directeur du CEPII, a présenté à la Délégation le contenu et les conclusions de l'étude réalisée par Mme Mathilde Maurel et M. Mohammed Hedi Bchir, à la demande du Président de la Délégation, sur les impacts économiques et sociaux de l'élargissement pour l'Union européenne et pour la France.

M. Lionel Fontagnié a tout d'abord rappelé l'occasion historique que constituait l'élargissement qui va permettre, après une longue période d'instabilité, de réconcilier l'Est et l'Ouest de l'Europe.

Les PECO ont fait le triple choix d'une économie de marché, d'une économie ouverte et de l'adhésion à l'Union européenne. Cette perspective suscite attente et enthousiasme parmi les populations concernées, en dépit du coût et des difficultés énormes qui en découlent. Les pays candidats doivent en effet absorber trois chocs de nature différente : un choc de transition vers l'économie de marché, un choc d'intégration à des économies concurrentielles et un choc de reprise de l'acquis communautaire impliquant notamment la restructuration du secteur public et l'adoption d'une contrainte budgétaire. C'est ainsi que certains secteurs de production des pays candidats ont reculé de plus de 40% du fait de l'ouverture de leur marché. En revanche, les effets globaux de l'élargissement sur l'Union européenne restent limités, même si les impacts sectoriels peuvent être relativement importants. Il est donc paradoxal de constater que les réticences à l'élargissement viennent parfois de l'Union européenne elle-même plus que des pays candidats.

La signature d'accords d'association, dès 1994, avec des pays comme la Hongrie ou la Pologne, a permis d'amorcer la libéralisation des échanges entre les pays candidats et l'Union européenne, modifiant ainsi la géographie des échanges, leur orientation et leur nature. Toutefois, cette évolution a généré une asymétrie des échanges, seuls 4 % des échanges de l'Union européenne étant affectés par le processus de libéralisation contre 68 % pour les PECO.

Pour réaliser cette étude qui porte sur la période 2003-2015, le CEPII a utilisé le modèle MIRAGE qui permet d'analyser les interdépendances entre secteurs économiques et la transmission des effets de la libéralisation des marchés de biens sur les salaires et l'emploi, en prenant en compte une situation de concurrence imparfaite, pour arriver à une vision plus fine des obstacles aux échanges.

Plusieurs scénarios ont été étudiés :

- les effets de la suppression des barrières aux échanges,

- l'impact de la convergence et de l'intégration des économies,

- les effets sur la PAC et le niveau des aides, à budget constant ou non, et selon des mécanismes d'aides réformés ou inchangés.

En ce qui concerne le premier scénario - libéralisation des échanges -, on constate que l'impact sur les importations françaises serait très faible et largement compensé par un effet de spécialisation, qu'il engendrerait une évolution favorable pour la rémunération des emplois qualifiés et légèrement défavorable (une baisse de l'ordre de 0,5 %) pour la rémunération des emplois non qualifiés. L'effet global pour la France d'un tel processus serait donc marginal, sauf dans le domaine agricole.

L'étude révèle également que les effets de croissance induits par la libéralisation des échanges compenseraient les effets de concurrence, souvent destructeurs d'emplois.

Observant que les nouveaux marchés ouverts restent de taille modeste, l'étude conclut que la libéralisation des échanges n'est pas l'élément le plus important du processus d'élargissement.

En se plaçant dans le cadre du second scénario - convergence et intégration - les effets de richesse l'emportent et la rémunération des emplois qualifiés augmente. Le seul secteur potentiellement touché de façon significative est l'agriculture ; les effets restent cependant limités si le budget de la PAC augmente. Les résultats varient également selon les règles de répartition des aides.

En conclusion l'impact économique et social sera globalement positif sur les pays de l'Union.

Le Président Jean-Bernard Raymond, soulignant que l'étude permettait de relativiser l'impact économique et commercial de l'élargissement, a interrogé les experts du CEPII sur l'analyse des conséquences de l'élargissement au niveau régional.

M. Jacques Myard a souhaité connaître le coût de l'élargissement pour le budget communautaire, à politiques communes constantes.

M. René André a demandé des informations sur les retombées de l'élargissement du point de vue du soutien apporté au développement régional par les politiques structurelles.

M. Joseph Parrenin a interrogé les experts du CEPII sur les effets potentiels de l'élargissement sur certains secteurs agricoles particuliers, rappelant que l'adhésion de l'Espagne avait eu des conséquences économiques négatives pour la France, en ce qui concerne le secteur des fruits et légumes, mais positives pour les produits laitiers et les céréales.

M. Pierre Brana a estimé que l'examen des conséquences de l'élargissement ne devait pas prendre en compte uniquement l'agriculture polonaise, mais aussi celle d'autres pays candidats comme la Roumanie. Il a souhaité savoir s'il existait une étude prenant en compte la Turquie.

Mme Béatrice Marre a demandé si l'impact négatif sur l'emploi agricole serait compensé par des effets positifs dans d'autres secteurs.

En réponse aux différents intervenants, MM. Lionel Fontagnié, Mohammed Hedi Bchir et Mme Mathilde Maurel ont apporté les précisions suivantes :

- les données régionales sont sous-jacentes, mais l'étude ne donne pas d'indications spécifiques des conséquences au niveau régional, ni d'éléments sur les évolutions possibles des politiques structurelles ;

- les différents secteurs de l'agriculture n'apparaissent pas de façon distincte dans l'étude ;

- le fonctionnement des modèles à la base des résultats de l'étude est alimenté par les données économiques disponibles sur les interrelations entre marchés, qui n'existent pas pour tous les pays ; à l'heure actuelle, s'agissant des PECO, il existe des données disponibles pour la Pologne, la Hongrie, et, globalement, pour le « reste des PECO » ;

- l'élargissement n'augmente pas le chômage dans les pays de l'Union. Seul le secteur agricole est touché mais la convergence des économies aura très probablement un effet minorant sur les conséquences pour l'agriculture, notamment en France. Le modèle montre que la productivité des économies dans le scénario de la convergence augmente à un taux de 1 % annuel.

Le Président Alain Barrau a ensuite remercié les intervenants, en soulignant le grand intérêt de l'étude du CEPII pour les travaux de la Délégation, en perspective de l'élargissement mais aussi de la réforme financière de l'Union.

II. Rapport d'information de M. Pierre Brana sur Europol et Eurojust

M. Pierre Brana a présenté à la Délégation son rapport d'information sur les relations entre Europol et Eurojust.

Le rapporteur, renvoyant aux précédents travaux de la Délégation sur la lutte contre la fraude aux intérêts communautaires, a tout d'abord évoqué le souci d'une meilleure coopération policière et judiciaire dont Europol et Eurojust sont une concrétisation institutionnelle.

La marque des origines explique l'insertion différente dans l'ensemble institutionnel européen. Alors qu'Europol est né de la concrétisation progressive d'une idée de coopération policière européenne d'abord combattue dans son principe par l'Allemagne, la création d'Eurojust traduit la politique de coopération définie a priori par le Conseil européen.

L'Office européen de police a été institué par une convention de 1995, conclue entre les quinze Etats membres, mais entrée en vigueur plus de trois ans après sa signature. Cette base conventionnelle rend difficile l'adaptation de l'instrument Europol aux missions nouvelles que le Conseil souhaiterait lui confier.

Cependant, un projet d'acte du Conseil, qui vient d'être transmis à l'Assemblée nationale et au Sénat sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, propose à la ratification des Etats membres un protocole modificatif de la convention Europol contenant notamment une procédure simplifiée de modification de cette convention par décision du Conseil, qui rapprocherait beaucoup, en fait, le régime juridique d'Europol de celui d'Eurojust.

M. Pierre Brana a estimé nécessaire la convergence des actions d'Europol et d'Eurojust, qui passe par la similitude de leur champ d'intervention. Or, il n'y a pas une absolue identité de domaine d'intervention entre Europol et Eurojust ; de surcroît, le projet de décision Eurojust prévoit la possibilité d'étendre sa compétence à la demande d'une autorité nationale, ce que ne fait pas la convention Europol.

Matériellement, l'imposante organisation d'Europol fait contraste avec la formule plus souple du collège Eurojust.

En ce qui concerne la part de l'opérationnel, des choix différents ont été faits, pour Europol et pour Eurojust. Dans l'état actuel de sa rédaction, la convention de 1995 ne donne pas à l'Office européen de police de compétences opérationnelles ; il apparaît prioritairement comme un lieu de centralisation d'informations touchant à la grande criminalité. Pour sa part, Eurojust, agissant soit en collège, soit par l'intermédiaire d'un ou plusieurs membres nationaux, aura notamment la faculté de demander aux autorités compétentes en matière pénale d'envisager d'entreprendre une enquête ou des poursuites sur des faits précis, de mettre en place des équipes d'enquête communes, d'assurer l'information réciproque de ces autorités sur les enquêtes et poursuites en cours qui concernent des Etats membres. Lorsque la demande d'enquête ou de poursuite est formulée par Eurojust agissant en collège, les autorités de l'Etat membre destinataire sont tenues, en règle générale, de lui notifier et de motiver leur décision de refus éventuelle.

Dans la suite des conclusions du Conseil européen de Tampere, et conformément à l'article 30 du traité sur l'Union européenne (TUE), Europol devrait voir sa vocation partiellement réorientée par l'institution d'équipes communes d'enquête.

Alors même qu'Europol et a fortiori Eurojust en sont à leur tout début d'existence, la question de leur coopération apparaît, comme l'une des plus délicates en termes de diplomatie institutionnelle. Si le projet de décision instituant Eurojust pose la nécessité de la coopération avec Europol, la seule modalité de coopération expressément prévue est la transmission d'avis, sur la base des analyses effectuées par Europol. L'aménagement symétrique de la convention Europol, pour y insérer des règles relatives à la coopération avec Eurojust, a été envisagé avec une grande prudence. Il est vrai qu'au départ la doctrine a eu tendance à voir dans Eurojust un auxiliaire d'Europol, ce qui était une position intenable.

M. Pierre Brana a estimé que le véritable fondement d'une bonne coopération serait l'établissement d'un climat de confiance. Il est difficile de porter à ce sujet un pronostic trop affirmé, dans la mesure où Europol en est, en fait, aux premiers temps de son existence effective. Cependant les documents publics des institutions européennes mentionnent, pour la déplorer, l'insuffisance de l'esprit de coopération des services nationaux de police avec Europol. Par contraste, on peut penser que la coopération judiciaire dans le cadre d'Eurojust pourra fonctionner dans des conditions convenables : il existe en Europe un besoin croissant d'entraide judiciaire pénale.

Les relations entre Europol et Eurojust ne paraissent pas pouvoir en rester à leur état actuel d'imprécision ; la clarification semble difficile à espérer avant que chaque instance n'ait atteint une cohérence suffisante. Pourtant, la question est urgente si on veut bien la rapprocher de l'échéance de l'élargissement de l'Europe et des constatations faites par la Commission, qui soulignent souvent les lacunes de l'appareil judiciaire et la persistance de comportement de corruption, y compris dans des pays considérés comme « avancés » sur la voie de l'adhésion. L'établissement de règles claires et publiques de coopération entre Europol et Eurojust ne sera certes par la condition déterminante pour l'abandon de pratiques contestables. Mais c'est la condition nécessaire pour que la coopération policière et judiciaire en Europe affronte les dangers particuliers que l'élargissement présente dans le domaine pénal.

M. Pierre Brana s'est ensuite prononcé pour l'établissement, selon les voies les plus appropriées, d'un contrôle sur l'action d'Europol, alors surtout qu'elle est appelée à se développer à terme.

En ce qui concerne la constitution éventuelle d'un parquet européen, qui serait le parachèvement de la coopération judiciaire ouverte par Eurojust, le rapporteur a livré ses réflexions sur l'institution, préconisée par le récent Livre vert de la Commission, d'un procureur européen. Après avoir décrit les principaux traits du régime juridique applicable à ce procureur, il a mis en lumière la difficulté de concilier une telle institution avec les principes du droit pénal et de la procédure pénale en vigueur dans les Etats membres et notamment en France, et il a exprimé la crainte qu'en limitant son champ de compétence à la seule protection des intérêts financiers de la Communauté, on ne conduise certains Etats à reculer devant un effort d'harmonisation intense pour un champ de compétence réduit. Il a estimé plus efficace et plus clair de poser explicitement le problème sans le limiter à la protection des intérêts financiers des communautés, et en ayant conscience des étapes qui restent à franchir avant d'arriver, pour les comportements de criminalité organisée, à l'unification de l'action publique européenne.

M. Pierre Brana a estimé que les esprits étaient peut être plus prêts à admettre la mise en _uvre d'un parquet européen, après les attentats du 11 septembre, et après la mise en circulation de l'euro fiduciaire. La création d'Eurojust permettra de vérifier très rapidement s'il existe entre les autorités judiciaires des Etats membres cette volonté commune sans laquelle aucune formule, même la plus volontariste, ne peut connaître le succès. Il faudra très probablement, alors, se poser la question de l'harmonisation des règles de sanction et des procédures dans le champ de la grande criminalité organisée.

Le Président Alain Barrau a remercié le rapporteur pour la qualité de son travail et rappelé que le Conseil européen de Tampere avait constitué une étape majeure dans la politique de justice et de sécurité de l'Union européenne.

Mme Béatrice Marre a demandé au rapporteur pourquoi le Livre vert s'était borné à la lutte contre la fraude et à la protection des intérêts financiers communautaires. Concernant le point 3 de la proposition de conclusions sur la constitution d'un véritable parquet européen, elle s'est interrogée sur le fait de savoir si l'on ne pouvait pas s'orienter vers une reconna issance réciproque des procédures pénales, accompagnée d'une harmonisation des sanctions.

M. Pierre Brana a répondu que, selon lui, l'approche du Livre vert correspondait à une démarche pragmatique et progressive cherchant à contourner les obstacles et les réticences relatifs à la constitution d'un parquet européen. Il a jugé cependant préférable, au regard de la complexité des réformes qu'il faudra en tout état de cause engager, d'étendre le champ d'intervention de celui-ci à toutes les affaires de criminalité organisée. S'agissant de la reconnaissance mutuelle des procédures, il a rappelé que ce dispositif existait déjà, mais a considéré qu'il n'était pas souhaitable de trop le généraliser, sous peine de limiter les perspectives d'harmonisation.

Enfin, en réponse à une interrogation de M. Jean-Bernard Raimond, il a précisé que le dispositif envisagé avait vocation à s'appliquer à tous les Etats membres.

A la suite de ce débat, la Délégation a adopté le rapport de M. Pierre Brana ainsi que les conclusions suivantes :

« La Délégation pour l'Union européenne,

Vu les articles 30 et 31 du traité sur l'Union européenne,

Vu les conclusions du Conseil européen de Tampere (15 et 16 octobre 1999),

Vu le Livre vert sur la protection des intérêts financiers des communautés européennes et la création d'un Procureur européen, présenté par la Commission le 11 décembre 2001 (document E 1912),

Considérant que les comportements de criminalité organisée, dont le développement est constaté et déploré dans de nombreux actes et documents des institutions européennes appellent, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, une riposte appropriée passant par un renforcement de la coopération entre les services de police et les autorités judiciaires des Etats membres et par le développement des initiatives conduisant à la coordination des actions et des procédures au niveau européen ;

Constatant que, si des progrès ont déjà été réalisés grâce à la mise en place de l'Office européen de police (Europol) et à la préfiguration de l'unité Eurojust, l'état actuel du droit et de la pratique ne permet pas d'appréhender clairement l'étendue, les modalités et les limites d'une coopération qui apparaît pourtant indispensable pour rendre plus efficaces les actions de prévention et de répression de la grande criminalité ; qu'il y a lieu de remédier rapidement à cette situation.

1. Souhaite que les dispositions nécessaires soient prises pour assurer la pleine identité des champs d'intervention d'Europol et d'Eurojust dans la lutte contre la criminalité organisée.

2. Demande que, sans remettre en cause l'autonomie d'Europol et d'Eurojust, une réflexion soit engagée pour déterminer les modalités d'un contrôle juridictionnel approprié des actes accomplis par Europol dans le cadre d'une procédure pénale.

3. Souhaite que soit poursuivie la démarche pragmatique qui, à partir du renforcement progressif des compétences d'Eurojust et sur la base d'une harmonisation publiquement débattue des règles relatives aux sanctions et des normes de procédures, permettra la constitution d'un véritable parquet européen compétent pour toutes les affaires de criminalité organisée, dans le cadre du troisième pilier.

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Enfin, sur proposition du rapporteur, la Délégation a pris acte du Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un procureur européen (document E 1912) et elle a levé la réserve d'examen parlementaire sur la proposition d'acte du Conseil modifiant la convention Europol (document E 1920).

III. Examen de textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution

Sur le rapport du Président Alain Barrau, la Délégation a examiné des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution.

La Délégation a levé la réserve d'examen parlementaire sur :

- une proposition de règlement du Conseil concernant la conservation, la caractérisation, la collecte et l'utilisation des ressources génétiques en agriculture et modifiant le règlement (CE) n°1258/1999 (document E 1873) ;

- une proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) n°4045/89 relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section « garantie » (document E 1878) ;

- une proposition de règlement du Conseil concernant l'importation dans la Communauté de diamants bruts de la Sierra Leone (document E 1919) ;

- un projet de convention établie sur la base de l'article 34 du traité sur l'Union européenne relative à la répression par les administrations douanières du trafic de drogue en haute mer (document E 1917) ;

- une proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, entre la Communauté européenne et la République tchèque, d'un accord concernant les produits de la pêche sous la forme d'un protocole additionnel à l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République tchèque, d'autre part (document E 1918).