Communiqué du Conseil des ministres du 17 juillet 2002
[Voir aussi le dossier en ligne sur le site du Premier ministre]

Le garde des Sceaux, ministre de la justice, a présenté un projet de loi d’orientation et de programmation pour la justice.
L’attente des Français n’a jamais été aussi forte en matière de justice. L’institution judiciaire doit assurer la sécurité des rapports juridiques entre les citoyens, l’effectivité des décisions rendues et la protection de la société contre le crime et la délinquance. Or, elle ne dispose pas aujourd’hui des moyens nécessaires à un traitement satisfaisant des affaires qui lui sont confiées : des délais trop longs, des procédures trop complexes nourrissent le sentiment d’incompréhension et la perte de confiance à son égard. Le bon fonctionnement de l’institution judiciaire participe de la restauration de l’autorité de l’Etat.
Le projet de loi d’orientation et de programmation pour la justice donne tout d’abord à la justice des moyens supplémentaires conséquents et les accompagne de mesures de fond ainsi que de mesures de modernisation de l’organisation et de la gestion sans lesquelles l’effort consenti ne produirait pas son plein effet. A ce titre, il met en place une justice de proximité pour les petits litiges de la vie quotidienne, il améliore les dispositifs de traitement et de prise en charge de la délinquance des mineurs et il adapte certaines dispositions de la procédure pénale pour donner de nouveaux droits aux victimes.
L’effort financier engagé est d’une ampleur exceptionnelle : 3,65 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, en capital et en dépenses ordinaires, seront effectuées pour la justice sur la période 2003-2007. Par ailleurs, 1,75 milliard d’euros d’autorisations de programme supplémentaires est prévu pour les investissements. L’ensemble des domaines d’intervention du ministère de la justice bénéficieront de cet effort : les 10 100 emplois créés seront ainsi répartis à hauteur de 4 450 pour les services judiciaires, 480 pour les juridictions administratives, 3 740 pour l’administration pénitentiaire, 1 250 pour la protection judiciaire de la jeunesse et 180 pour la Chancellerie. Il est, en outre, prévu de recruter 3 300 juges de proximité, grâce à l’ouverture des crédits de vacations correspondants.
Une évaluation externe permettra de mesurer les résultats obtenus au regard des objectifs fixés et de les rapporter aux moyens engagés. Avec les dispositions prévues par la loi de programmation pour la sécurité intérieure, ce sont au total 9,25 milliards d’euros qui seront consacrés au renforcement des moyens de la justice et des forces de l’ordre.
Par la création du juge de proximité, le Gouvernement rapproche la justice des justiciables en comblant un vide en matière de traitement des litiges de la vie quotidienne et de réponse pénale aux incivilités constitutives d’infractions. La compétence civile du juge de proximité sera limitée aux demandes personnelles des personnes physiques d’un montant inférieur à 1 500 euros, relatives aux besoins de la vie non professionnelle. En matière pénale, le juge de proximité sera compétent pour connaître de contraventions de police et valider les mesures de composition pénale décidées par les parquets.
Pour répondre à l’évolution de la délinquance des mineurs, le Gouvernement comble les insuffisances du dispositif pénal actuel, sans remettre en cause les principes de l’ordonnance du 2 février 1945, et en réaffirmant le principe de la responsabilité pénale des mineurs délinquants.
La loi prévoit la création de sanctions éducatives, applicables aux mineurs, le placement dans un centre éducatif fermé dans le cadre d’un contrôle judiciaire ou d’un sursis avec mise à l’épreuve dont le non-respect entraînera le placement en détention, l’accélération des procédures de jugement des mineurs délinquants déjà connus et la création d’établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs afin de permettre une prise en charge adaptée.
Pour éviter que la complexité de la procédure pénale ne nuise à l’efficacité de la répression, la loi procède à un rééquilibrage et à certaines simplifications des règles, en respectant les principes fondamentaux de la présomption d’innocence et des droits de la défense. Sont essentiellement concernés l’instruction, la détention provisoire et le jugement des délits. Il est apparu nécessaire de renforcer le rôle du procureur de la République par la création d’une procédure de référé-détention, d’unifier à trois ans de peine encourue les conditions de placement en détention provisoire, d’éviter, par le seul effet de l’expiration d’un délai insusceptible d’une prolongation pourtant justifiée par la nature de l’affaire, la remise en liberté de délinquants dangereux, d’étendre le domaine de la procédure de comparution immédiate et d’élargir la compétence du juge unique aux délits pour lesquels une peine d’emprisonnement n’est pas encourue.
Le sort réservé actuellement aux victimes n’est pas satisfaisant et l’Etat a le devoir de leur marquer une solidarité et une considération accrues. La loi prévoit que la victime pourra demander la désignation d’un avocat d’office dès sa première audition par les services de police ou de gendarmerie et que la victime d’infractions criminelles particulièrement graves pourra bénéficier, de plein droit, sans condition de ressources, de l’aide juridictionnelle.
Enfin, la loi institue une procédure judiciaire d’enquête ou d’information spécifique pour rechercher les causes des disparitions suspectes.
(Extrait du communiqué du Conseil des ministres du 17 juillet 2002).

Analyse succincte du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

Principaux articles du projet de loi.
Article 2 :
Dispositions de programmation : 3,65 milliards d’euros supplémentaires sur cinq ans, création entre 2003 et 2007 de 10 100 emplois permanents et de 580 emplois équivalents temps plein (3 300 juges de proximité et 280 assistants de justice pour les juridictions administratives).
Articles 7 à 9 :
Institution d’une justice de proximité.
Articles 11 à 13 :
Possibilité de sanctions éducatives à l’encontre des mineurs de dix ans et plus.
Articles 15 et 16 :
Possibilité de placer en détention provisoire en matière correctionnelle un mineur de 13 ans ou plus en cas de non respect des obligations du contrôle judiciaire.
Article 20 :
Création des centres éducatifs fermés.
Articles 22 et 23 :
Dispositions relatives à la détention provisoire et institution du référé-détention.

Communiqué du Conseil des ministres du 24 juillet 2002

Le garde des Sceaux, ministre de la justice, a présenté un projet de loi organique relatif aux juges de proximité.
Ce projet complète les dispositions du projet de loi d’orientation et de programmation pour la justice relatives à l’institution et à la compétence de la juridiction de proximité. Il détermine les règles statutaires applicables aux juges de proximité en matière de recrutement, de nomination, de formation, d’incompatibilité et de discipline.
Ces règles sont celles de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature sous certaines réserves rendues nécessaires par le fait que les juges de proximité ne sont pas des magistrats professionnels, et par l’exercice temporaire et intermittent de ces fonctions.
Les conditions de recrutement de ces juges et les modalités de leur désignation sont propres à assurer leur indépendance et à garantir leur qualification. C’est ainsi que pourront être nommés juges de proximité par décret du Président de la République, pris sur avis conforme du conseil supérieur de la magistrature, les anciens magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif, les auxiliaires de justice à statut réglementé, honoraires ou en activité mais exerçant dans un autre ressort, et plus généralement les personnes titulaires d’un diplôme sanctionnant un cycle de 4 années d’études en droit et d’une expérience juridique d’une même durée.
Ces personnes devront être âgées de 30 ans ou plus et cesseront leurs fonctions au plus tard à 75 ans.
Les juges de proximité seront nommés, après une période de formation, pour une durée de 7 ans et percevront des vacations.
Des règles d’incompatibilité assureront l’objectivité et l’impartialité de ces juges qui seront par ailleurs soumis au régime disciplinaire des magistrats professionnels.
Afin de traduire le caractère complémentaire des fonctions de juge de proximité au sein des juridictions de première instance, le projet de loi organique rappelle que ces fonctions doivent correspondre à une part limitée de celles exercées par les magistrats professionnels des tribunaux de grande instances et tribunaux d’instance.
(Extrait du communiqué du Conseil des ministres du 24 juillet 2002).

Délinquance des mineurs
Notes réalisées par le Service des Etudes et de la Documentation de l'Assemblée nationale
(Mis à jour : 22 juillet 2002)

1. L'ordonnance du 2 février 1945
1.1. Le droit pénal des mineurs avant 1945
1.2. L'ordonnance du 2 février 1945
1.3. Les modifications apportées à l'ordonnance
2. Budget de la protection de la jeunesse
3. Personnel de la protection judiciaire de la jeunesse

Il a fallu attendre la période révolutionnaire et les codes napoléoniens pour noter l'émergence d'une législation relative à l'enfance délinquante. C'est en effet le code criminel de 1791 qui consacre et clarifie la détermination de l'âge légal de la minorité pénale (16 ans) ainsi que la notion de discernement. C'est ce même code qui offre la possibilité au juge de prononcer des mesures éducatives ou des peines atténuées. Le code pénal de 1810 fixe à 16 ans l'âge de la majorité pénale en matière criminelle et correctionnelle. Les ordonnances des 18 avril et 29 septembre 1814 prescrivent la création de prisons d'amendement. Les lois des 5 et 12 août 1850 sur l'éducation et le patronage des jeunes détenus instituent trois catégories d'établissements :
- les établissements pénitentiaires accueillant les mineurs enfermés au titre de la correction paternelle, le père pouvant en vertu de l'article 376 du code civil de 1804 demander l'enfermement de son enfant pour une durée d'un mois ou de six mois, lorsqu'il a respectivement moins ou plus de 16 ans ;
- les colonies pénitentiaires, publiques ou privées, qui reçoivent des mineurs acquittés pour manque de discernement et des jeunes condamnés dont la peine est comprise entre six mois et deux ans d'emprisonnement ;
- les colonies correctionnelles, qui reçoivent les mineurs condamnés à plus de deux ans d'emprisonnement et ceux qui, dans les colonies pénitentiaires, sont considérés comme insoumis ou rebelles.

La loi des 12 et 14 avril 1906 porte l'âge de la majorité pénale à 18 ans.

La loi du 12 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et sur la liberté surveillée comporte quatre séries de dispositions :
▪ les mineurs de moins de 13 ans qui ne sont plus déférés devant le juge pénal mais en chambre du conseil, bénéficient de l'irresponsabilité pénale ;
▪ les mineurs entre 13 et 18 ans sont jugés après instruction par une chambre spéciale du tribunal de première instance ;
▪ la loi introduit la possibilité pour le juge de procéder à une enquête sociale portant sur les conditions de vie familiale du mineur ;
▪ les sanctions peuvent être assorties de la liberté surveillée jusqu'à 21 ans.

Trois décrets-lois du 30 octobre 1935 méritent d'être cités : le premier abroge une loi du 24 mars 1921 sur les peines de colonie pénitentiaire et correctionnelle pour les mineurs coupables du délit de vagabondage ; le deuxième substitue à la correction paternelle le placement en maison d'éducation surveillée ou en institution ; le troisième dispose que lorsque la sécurité, la moralité ou l'éducation sont gravement compromises ou insuffisamment sauvegardées par le fait des père et mère, une mesure de surveillance ou d'assistance peut être prise par le président du tribunal.

- L'article premier de ce texte pose le principe selon lequel les mineurs auxquels est imputée une infraction qualifiée crime ou délit ne seront pas déférées aux juridictions pénales de droit commun et ne seront justiciables que des tribunaux pour enfants et des cours d'assises des mineurs.

- Si le principe du privilège de juridiction reçoit ainsi une application, le juge des enfants, par dérogation au principe de séparation des fonctions d'instruction et de jugement, dispose des pouvoirs d'instruction, de jugement et de révision des décisions.

- Les mineurs bénéficient d'une présomption générale d'irresponsabilité, celle-ci n'étant susceptible de dérogation qu'à titre exceptionnel pour les mineurs de 13 à 18 ans.
Pour les mineurs de moins de 13 ans, cette présomption d'irresponsabilité est absolue, la juridiction compétente devant choisir des mesures éducatives sans pouvoir opter pour des sanctions pénales.
Pour les mineurs de plus de 13 ans, la présomption d'irresponsabilité est simple, la juridiction compétente devant opter pour des mesures éducatives mais pouvant choisir exceptionnellement des sanctions pénales "lorsque les circonstances et la responsabilité du mineur paraîtront l'exiger".

Cette même ordonnance crée au sein du ministère de la justice, la direction de l'éducation surveillée, détachée de l'administration pénitentiaire.

- La loi n°  51-687 du 24 mai 1951 institue la cour d'assises des mineurs pour les jeunes criminels de plus de 16 ans et permet d'adjoindre une mesure de liberté surveillée à une peine ;
- l'ordonnance n°  58-1300 du 23 décembre 1958 - articles 375 à 375-8 du code civil - étend les pouvoirs du juge des enfants aux mineurs en danger et regroupe sous la notion d'assistance éducative des dispositions du code civil ;
- la loi n°  70-643 du 17 juillet 1970 crée le contrôle judiciaire et le sursis avec mise à l'épreuve. Elle interdit la détention provisoire même si le juge d'instruction peut la décider en matière criminelle, pour les mineurs de 13 ans. Au-delà de 13 ans, la détention provisoire est possible si cette mesure paraît indispensable ou encore s'il est impossible de prendre toute autre disposition. Elle restreint à dix jours le maximum de la détention provisoire pour les enfants âgés de 13 à 16 ans en matière correctionnelle.

- Reçoivent ultérieurement application aux mineurs :  le travail d'intérêt général, pour les mineurs de plus de 16 ans (loi n°  83-466 du 10 juin 1983) et le débat contradictoire entre l'avocat et le parquet avant l'incarcération (loi n°  84-576 du 9 juillet 1984).
- la loi n°  85-1407 du 30 décembre 1985 permet au parquet, au juge des enfants ou au juge d'instruction d'exiger du service de l'éducation surveillée un "rapport écrit contenant tous renseignements utiles sur la situation du mineur ainsi qu'une proposition éducative". Ce même service est obligatoirement consulté avant toute réquisition ou décision de placement en détention provisoire ;
- la loi n°  87-1062 du 30 décembre 1987 supprime en matière correctionnelle le recours à la détention provisoire pour les mineurs de moins de 16 ans ;
- la loi n°  89-461 du 6 juillet 1989 limite la détention provisoire pour les mineurs et supprime la possibilité de placer en maison d'arrêt les mineurs ;
- la loi n°  92-684 du 22 juillet 1992 portant réforme des dispositions du code pénal relatives à la répression des crimes et délits contre les personnes introduit un article 122-8 dans le nouveau code pénal renvoyant à l'ordonnance de 1945. Cet article 122-8 dispose que "les mineurs reconnus coupables d'infractions pénales font l'objet de mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation dans des conditions fixées par une loi particulière". Son deuxième alinéa précise que "cette loi détermine également les conditions dans lesquelles des peines peuvent être prononcées à l'encontre de mineurs âgés de plus de treize ans" ;
- la loi n°  92-1336 du 16 décembre 1992 crée un casier judiciaire aménagé ;
- la loi n°  93-2 du 4 janvier 1993 réglemente la mise en examen, la procédure d'audience et institue la réparation, qui peut être prononcée aussi bien par le parquet que par le juge d'instruction ou le juge des enfants. A la suite de la loi n°  93-1013 du 24 août 1993, le régime de la garde à vue est modifié, le non-lieu pour le juge des enfants et le référé-liberté sont introduits ;
- la loi n°  94-89 du 1^er février 1994 crée la rétention judiciaire pour les moins de 13 ans ;
- la loi n°  95-125 du 8 février 1995 institue la procédure de convocation par un officier de police judiciaire devant le juge des enfants pour mise en examen ;
- la loi n°  96-585 du 1^er juillet 1996 introduit des possibilités de comparution devant le juge des enfants sans qu'il y ait une instruction préalable ;
- la loi n°  97-1159 du 19 décembre 1997 applique aux mineurs les dispositions du code de procédure pénale relatives au placement sous surveillance électronique ;
- la loi n°  98-468 du 17 juin 1998 procède à une redéfinition des peines complémentaires ne pouvant être prononcées à l'encontre des mineurs ;
- la loi n°  2000-516 du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence et les droits des victimes confie le pouvoir de placer les mineurs en détention au juge des libertés et de la détention ;
- la loi n°  2002-307 du 4 mars 2002 complétant la loi n°  2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes encadre les règles de détention provisoire des parents élevant seuls leurs enfants.

En 2001, ce budget se montait à 534.373 € et en 2002 à 539.674 €.

Ces crédits représentent 11,5 % des crédits du ministère de la justice (12,5 % en 2001). 300 emplois ont été créés en 2002 (380 en 2001), à raison de 150 éducateurs, 33 directeurs, 17 psychologues, 15 agents techniques d'éducation, 17 secrétaires administratifs, 10 professeurs techniques, 5 infirmiers, 1 surveillant-chef des services médicaux, 40 adjoints administratifs, 8 attachés et 4 contractuels. Les personnels bénéficient également de plusieurs mesures indemnitaires pour un montant total de 3,17 millions d'€.

Les crédits de fonctionnement s'élèvent à 300,92 millions d'€ (306,8 en 2001). Ils se répartissent entre le secteur public et le secteur associatif, ce dernier bénéficiant d'un financement à hauteur de 238,2 millions d'€. Ce sont ces crédits qui servent à financer la prise en charge des mineurs délinquants aussi bien dans les centres éducatifs renforcés qu'en dehors de ces structures, les mesures de réparation pénale ainsi que le développement des mesures d'investigation et d'orientation éducatives.

La loi de finances pour 2002 prévoyait 7,62 millions d'€ en autorisations de programme (15,24 millions d'€ en 2001) et 3,05 millions d'€ (5,49 millions d'€ en 2001) en crédits de paiement, pour moderniser le patrimoine immobilier de la protection judiciaire de la jeunesse et poursuivre la création de centres de placement immédiat et de centres éducatifs renforcés.

La Direction de la Protection judiciaire de la Jeunesse est une des six directions du ministère de la Justice.
Créée en septembre 1945 sous la dénomination de Direction de l'Education surveillée et détachée de l'administration pénitentiaire, elle est chargée d'appliquer l'ordonnance du 2 février 1945 en se voyant reconnaître une vocation plus éducative que répressive. En 1990, l'éducation surveillée est devenue la protection judiciaire de la jeunesse. Elle prend en charge les mineurs délinquants ou en danger, sur demande de la justice. Pour ce faire, elle gère des établissements d'Etat et contrôle des institutions privées principalement du secteur associatif. 100 directions départementales et 15 directions régionales forment l'appareil déconcentré.
Cette direction emploie un personnel aux compétences diverses. Les effectifs budgétaires étaient de 7144 personnes en 2001 dont 4105 en personnel de surveillance.
Au sein de cette direction, sont recrutés des directeurs, des éducateurs, un personnel spécialisé : psychologues, assistants sociaux, infirmiers, un personnel technique (professeurs) et des personnels administratifs et de service (ouvriers, cuisiniers…). Tous sont des fonctionnaires d'Etat, recrutés par concours. Une école, le Centre de Formation de la Protection judiciaire de la Jeunesse à Vaucresson, dispense un enseignement aux candidats reçus. Par ailleurs, il peut y avoir recours à des agents contractuels.

- Le directeur est le garant de l'exécution des mesures décidées par le juge. Il assure la gestion administrative et financière de son établissement et supervise son équipe ;

- Les éducateurs jouent le rôle le plus important. Leur nombre a été augmenté depuis une dizaine d'années. Dans le budget de la justice 2002, il était prévu 150 créations de postes ;
L'éducateur prend en charge les mineurs délinquants ou en danger confiés par décision de justice aux services de la PJJ. Il doit les orienter et les soutenir.
Ses missions sont variées :
. Il accueille et oriente les jeunes ; il dresse un bilan du parcours du mineur délinquant, il collecte des informations à l'aide des assistants sociaux, des psychologues et propose des solutions éducatives aux magistrats ;
. Il exerce les mesures éducatives prises par le magistrat et aide le mineur à se réinsérer socialement et professionnellement. Il joue un rôle de médiateur, en cas de conflit.

- Le personnel spécialisé
. Les psychologues interviennent de manière ponctuelle, lors de consultations.
. Les assistants sociaux réalisent des enquêtes et sont chargés du suivi de certaines mesures éducatives.
. Les infirmières sont chargées des soins et d'une mission d'information relative aux questions de santé.

- Le personnel technique
Ce sont des professeurs d'enseignement professionnel qui sont chargés de former les jeunes.

La mission interministérielle présidée par Christine Lazerges et Jean-Pierre Balduyck sur la prévention et le traitement de la délinquance des mineurs relevait en 1998 l'insuffisance des moyens humains et financiers dont bénéficie la PJJ.
. Elle préconisait une augmentation substantielle du nombre d'éducateurs, d'assistants sociaux et de psychologues (au moins 500 pendant 6 ans).
. Elle proposait d'assouplir la gestion et le recrutement des personnels. Il serait préférable de réserver le recrutement des personnels éducatifs de la PJJ aux détenteurs d'un diplôme de travail social, au lieu des formations généralistes exigées aujourd'hui.

Dans le budget 2002 de la Justice, il est prévu de recruter 300 emplois dont 150 éducateurs et 17 psychologues contre 380 en 2001 et 2000. Par ailleurs, ces créations serviront à compenser la réduction du temps de travail.

La Commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs a constaté en 2002 également des lacunes dans la gestion des personnels :
. la PJJ manquerait de personnels administratifs, bénéficiant de vraies compétences de gestionnaire ;
. l'encadrement serait déficient, la plupart des agents disposant d'une grande autonomie.

Commissions d'enquête parlementaires

Rapport de la commission d’enquête sur la situation dans les prisons françaises (Assemblée nationale, juin 2000) et travaux de la mission d'information sur le suivi des conclusions de la commission d'enquête (juin 2001).

Rapport de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs (Sénat, juin 2002).
Tome I : rapport ; tome II : annexes.

Rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France (Sénat, juin 2000).
Tome I : rapport ; tome II : annexes.