XVe législature
Session extraordinaire de 2016-2017

Séance du mardi 18 juillet 2017

L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016 (nos 5, 97). La parole est à M. le ministre de l’action et des comptes publics. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les députés, je le sais d’expérience de jeune parlementaire, l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’État pour l’année qui vient de s’écouler est toujours frustrant, car il s’agit souvent d’un texte comptable, qui ne permet pas de véritable débat politique, alors qu’il mériterait, nous en sommes tous persuadés, davantage de temps pour pouvoir nous intéresser à ce qu’est l’exécution, et pas simplement à ce qu’est la prévision. Imagine-t-on un élu local ne pas passer de temps sur son compte administratif avec son opposition, voire avec ses services ? Imagine-t-on un chef d’entreprise ne pas regarder son compte financier au moins autant que le budget prévisionnel ?
Mais il s’agit aussi, et c’est le message que je voudrais vous faire passer aujourd’hui, avec l’audit qui vient d’être rendu par la Cour des comptes, du point de départ de l’action du Gouvernement et de la majorité. En effet, bien que portant sur l’année passée, l’analyse du résultat budgétaire et comptable de 2016 est éclairante pour l’année en cours et pour l’avenir.
J’insisterai tout d’abord sur les chiffres les plus éloquents au regard de l’exécution budgétaire, avant de rentrer dans l’analyse de cette exécution elle-même.
Revenons ensemble à la vérité des chiffres, par nature indiscutable. Premièrement, si le déficit public est certes moins élevé qu’en 2015, il reste – à 3,4 % du produit intérieur brut – encore supérieur à la cible européenne de 3 % du PIB. Rappelons d’ailleurs que celle-ci a été acceptée comme plafond : notre engagement européen est d’arriver à un déficit à 0 % du PIB. Ces 3 % n’ont pas été atteints depuis 2008 ; ils ne l’ont été que deux fois dans les quinze dernières années. Cette situation, à laquelle je ne saurais me résoudre tant elle met en péril notre souveraineté elle-même, nous place malheureusement parmi les quatre derniers pays européens, et les deux pays de la zone euro, avec l’Espagne, ayant encore un déficit supérieur à 3 % du PIB. Tout porte d’ailleurs à croire que l’an prochain, l’Espagne sera sortie de la procédure de déficit excessif.
Cause de cet écart entre les recettes et les dépenses, nos dépenses publiques s’élèvent à 56,4 % du PIB, soit le niveau le plus haut de l’Union européenne – nous avons dépassé la Finlande, pays qui se situe d’ordinaire largement au-dessus de tous les pays européens.
Conséquence de ce niveau très élevé de dépenses publiques, les prélèvements obligatoires représentent 44,4 % du PIB, ce qui reste, là encore, beaucoup trop élevé.
Le constat est donc très clair : trop de dépenses publiques, c’est trop de déficit, trop de dette et trop d’impôts. Notre feuille de route pour les cinq années à venir sera tout aussi claire, puisque nous allons réduire notre déficit en réduisant nos dépenses et les prélèvements obligatoires afin de lutter contre une dette excessive.
Voilà pour les résultats. J’en viens maintenant à quelques analyses qualitatives. De ce point de vue, force est de constater que le jugement des observateurs extérieurs est particulièrement alarmant. Il démontre que le résultat obtenu en 2016 d’un déficit de 3,4 % du PIB n’est rien d’autre qu’un résultat en trompe l’œil.
Dans son rapport sur le budget de l’État en 2016, la Cour des comptes a ainsi déjà souligné le volume important des sous-budgétisations et des annonces en cours d’année, plus particulièrement en fin d’année, qui ont conduit à une gestion budgétaire heurtée, qui déresponsabilise les ministres, les directeurs de programme et les agents publics et qui désespère les Français. Les facteurs favorables, comme la bonne tenue des recettes ou la baisse spontanée de la charge de la dette, n’ont pas été utilisés pour lancer les réformes structurelles dont notre pays a tant besoin. Rappelons que, contrairement à 2012, la Cour des comptes a souligné que c’est bien le budget de l’État et ses dérives qui sont à l’origine du déficit constaté.
De ce point de vue, si la dépense publique n’a progressé que de 1,1 %, ce résultat a été en grande partie obtenu grâce à des éléments sur lesquels le gouvernement précédent n’avait aucune prise. La charge de la dette a ainsi été beaucoup moins élevée que prévu du fait d’une faible inflation et de taux d’intérêt historiquement bas. Telle est la raison pour laquelle, dans son avis sur le projet de loi de règlement, le Haut conseil des finances publiques déplore « le ralentissement de l’effort de redressement des finances publiques ».
Enfin, je souhaite profiter de la tribune qui m’est ici offerte pour qu’à l’avenir, nous fassions de l’examen de ce texte un moment de vérité sur la gestion budgétaire et les comptes publics, rôle que la loi organique relative aux lois de finances – LOLF – avait pour ambition de lui conférer. Je veux que l’examen de la performance des gestionnaires, ministres comme directeurs de programme, le constat qu’ils ont ou non atteint leurs objectifs, devienne un temps fort pour le Parlement, qui pourra là exercer au mieux, je le crois, son rôle central de contrôle et d’évaluation. Je tiens d’ores et déjà à dire – mais nous en discuterons lors de la bataille des amendements, si j’ose dire – qu’il n’est pas possible que d’autres hauts conseils ou d’autres instances extérieures au Parlement donnent un avis sur le contrôle de l’action du Gouvernement. Il appartient au seul Parlement, Assemblée et Sénat, de donner cet avis en opportunité et de faire remontrance ou de donner un
satisfecit aux ministres. Très bien ! Ainsi sortirons-nous de la conception du débat budgétaire qui veut qu’un bon ministre soit un ministre qui obtient plus, alors qu’un bon ministre est un ministre qui exécute bien, et si possible avec le moins d’argent public possible.
L’objectif de responsabilisation des membres du Gouvernement fixé par le Président de la République et rappelé par le Premier ministre dans sa lettre de cadrage sur la procédure budgétaire du 2 juin dernier doit trouver pleinement à s’appliquer dans ce moment législatif.
Avec le ministre des relations avec le Parlement, mais aussi avec les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, nous allons ouvrir ce chantier : sans aller jusqu’à y consacrer autant de temps qu’à celui du budget, l’examen du projet de loi de règlement requiert davantage de temps. Nous n’y accordons en effet aujourd’hui que quelques heures, alors que nous allons passer quasiment trois mois sur le projet de budget.
Mesdames, messieurs les députés, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, voici venu – espérons-le – le temps nouveau où la LOLF sera écoutée, où l’on pourra se pencher sur l’exécution du budget et demander, ministre par ministre, programme par programme, mission par mission, où en est l’exécution, afin que le Parlement puisse constater les dérives avant que la Cour des comptes ne nous les apprenne et que les ministres puissent répondre ici même des engagements pris en loi de finances.
(Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM, ainsi que sur plusieurs bancs du groupe LC.) La parole est à M. Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, chers collègues, nous examinons donc le premier texte financier de notre législature, et celui-ci porte sur le dernier exercice plein de la précédente législature.
Le projet de loi de règlement est une photographie de nos finances publiques et permet de prendre acte de la situation budgétaire de l’État en ce début de quinquennat.
Il n’est jamais, en l’espèce, très enthousiasmant de se retourner vers le passé. Pour parler simplement, ce qui est fait est fait. Pourtant, cet exercice de « retour vers le passé », d’examen rétrospectif de nos comptes publics, est indispensable pour identifier les pistes d’économies, pour trouver les moyens d’améliorer l’efficience de nos politiques publiques, pour éclairer le chemin du retour à l’équilibre.
Il existe aujourd’hui un consensus pour rehausser le statut de la loi de règlement et pour consacrer davantage de temps à son examen. Il est vrai, hélas, que le temps que l’on consacre aux lois de règlement est généralement inversement proportionnel à la quantité d’informations disponibles à examiner. Outre le projet de loi lui-même, plusieurs dizaines d’annexes nous sont fournies par le Gouvernement, conformément aux prescriptions de la LOLF : cinquante rapports annuels de performances portant sur les missions du budget général, les comptes d’affectation spéciale, les comptes de concours financiers, sept annexes développant l’examen des crédits et présentant l’exécution des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, le compte général de l’État, d’un volume de 290 pages, accompagné de son rapport de présentation, ainsi que le rapport sur le contrôle interne de gestion.
À cela, il faut ajouter les documents produits par la Cour des comptes : non seulement son rapport sur l’exécution du budget bien sûr, mais aussi les soixante-quatre notes d’analyse de l’exécution budgétaire, les fameuses NEB.
Tout cela représente plusieurs milliers de pages. Il est essentiel que, dans le cadre des activités de contrôle du Parlement, les rapporteurs spéciaux, qui seront nommés tout à l’heure, et la commission dans son ensemble se saisissent pleinement de ces informations précieuses. Nous soutiendrons les initiatives en ce sens que pourrait prendre le Gouvernement en vue de réformer notre gouvernance budgétaire pour accroître le contrôle parlementaire sur l’exécution.
Venons-en au contenu même de ce projet de loi de règlement. Une loi de règlement est l’occasion de répondre à deux questions : La situation s’améliore-t-elle d’exécution en exécution ? Les objectifs fixés par le législateur dans la loi de finances initiale, voire dans la loi de finances rectificative, ont-ils été atteints ? On peut répondre de façon positive à ces deux questions.
On voit tout d’abord que la situation s’améliore, assez lentement certes, mais elle s’améliore. L’article liminaire fait état d’un déficit public de 3,4 % du PIB pour 2016. C’est un taux encore trop élevé, mais deux fois moindre qu’en 2009, année qui a suivi les débuts de la crise financière, et au cours de laquelle le déficit public a culminé à un niveau record de 7,2 % du PIB. Le déficit structurel est environ égal à la moitié du déficit public. Il se situe actuellement à 1,6 % ou 1,7 % selon les hypothèses retenues par la France sous la précédente législature. La Commission européenne, quant à elle, l’estime à 2,5 %. Les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production, qui permettent de calculer la part structurelle du déficit, seront rediscutées à la rentrée, à l’occasion du projet de loi de programmation des finances publiques.
Quoi qu’il en soit, le déficit structurel se trouve encore à un niveau élevé. Par définition, ce n’est pas l’amélioration de la conjoncture qui permettra de le résorber, mais des réformes structurelles. Il peut s’agir d’économies, bien sûr, mais il peut également s’agir de la mise en œuvre d’une politique plus efficace de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, qui nous coûtent 60 à 80 milliards d’euros par an. J’ai cosigné, monsieur le ministre, un amendement de notre collègue Émilie Cariou qui vise à créer une nouvelle annexe au projet de loi de finances consacrée à ce sujet déterminant pour le rétablissement des comptes publics.
On voit aussi, sur cette photographie qu’est la loi de règlement, que l’État porte l’essentiel du déficit public. De fait, son déficit budgétaire s’élève à 69,1 milliards d’euros. La tendance à la concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années : en 2010, le déficit de l’État représentait 90 % du déficit public, alors qu’il en constitue aujourd’hui près de 98 %. Cela n’est pas dû à une mauvaise gestion de l’État, comparativement à celle de la Sécurité sociale ou des collectivités territoriales. Cela s’explique au contraire par le fait que l’État assume pour les autres le coût des politiques d’allégement des prélèvements obligatoires des entreprises. L’État a ainsi accordé en 2010 une dotation aux collectivités territoriales compensant le coût de la réforme de la taxe professionnelle. Et il verse également une compensation à la Sécurité sociale correspondant aux allégements de cotisations sociales patronales décidées pour réduire le coût du travail et soutenir l’emploi.
Malgré cela, la situation budgétaire de l’État s’améliore : depuis 2012, le déficit budgétaire de l’État a été réduit de 18 milliards d’euros. Il l’aurait été de 30 milliards d’euros sans les compensations supplémentaires versées à la Sécurité sociale : l’État a dû prendre à sa charge 12 milliards supplémentaires d’allégements de cotisations sociales décidés en 2014 dans le cadre de la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. La photographie est même meilleure que prévu puisque le déficit budgétaire de l’État est moins élevé de 3,2 milliards d’euros que ce qui avait été prévu en loi de finances initiale, et de 0,8 milliard d’euros par rapport à ce qui avait été prévu en loi de finances rectificative.
Pour 2016, les recettes nettes du budget général se sont élevées à 300,3 milliards d’euros, dont 284,1 milliards d’euros de recettes fiscales nettes. Elles sont inférieures de 3,1 milliards, soit 1 %, à ce qui avait été prévu en loi de finances initiale. Les recettes sont inférieures aux prévisions, surtout en raison de l’impôt sur les sociétés – l’IS. Le bénéfice fiscal de l’année 2015, qui sert d’assiette, pour la majorité des entreprises, au titre de l’IS payé en 2016, avait été surestimé par le précédent gouvernement. Cette mauvaise nouvelle explique que l’évolution spontanée des impôts a été inférieure de 3,5 milliards d’euros aux prévisions.
Les dépenses nettes du budget général se sont élevées à 376,2 milliards d’euros, soit 310,7 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne, à hauteur de 19 milliards d’euros, et au profit des collectivités territoriales, à hauteur de 46,5 milliards d’euros.
Les dépenses, elles, ont été tenues, puisqu’elles sont inférieures de 1 milliard d’euros à la prévision. Mais ce résultat a été en grande partie atteint grâce à de moindres dépenses réalisées sur la charge de la dette – pour 3 milliards d’euros – et sur les prélèvements sur recettes – pour 2 milliards d’euros –, ainsi qu’a une augmentation des reports de crédits, pour 928 millions d’euros.
Les normes de dépenses de l’État ont également été respectées pour les mêmes raisons, avec une sous-exécution de 400 millions d’euros sur le périmètre de la norme en valeur, et de 3,6 milliards d’euros sur le périmètre plus large de la norme en volume. Cela représente une baisse de 0,93 % par rapport à ce qui avait été voté en loi de finances initiale, soit une différence très faible, à un moment où l’on discute de modifications de crédits en cours de gestion.
La dette de l’État, quant à elle, poursuit sa progression en 2016, à un rythme toutefois ralenti par rapport aux exercices antérieurs. L’encours de la dette a augmenté de 45 milliards d’euros, soit une progression faible par rapport au niveau d’endettement annuel moyen : 98 milliards d’euros de 2007 à 2011 et 62 milliards d’euros de 2012 à 2016. L’endettement reste un sujet de préoccupation. Sa maîtrise est essentielle pour garantir à notre pays sa souveraineté. Or, la situation de l’État est négative à hauteur de 1 200 milliards d’euros, selon les données de la comptabilité générale.
Je termine sur ce constat pour rappeler l’impérieuse nécessité de réussir le rétablissement des comptes publics sous ce quinquennat. Nous aurons l’occasion d’en débattre jeudi, dans le cadre du débat d’orientation des finances publiques. Nous pourrons ainsi, après avoir examiné le passé aujourd’hui, porter notre regard vers l’avenir, selon le principe du « chaînage vertueux » voulu par les promoteurs de la LOLF. En attendant, je vous invite à adopter le présent projet de loi de règlement. Ce n’est, après tout, qu’une loi des comptes : on peut changer l’avenir, difficilement le passé.
(Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) La parole est à M. le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, nous allons aujourd’hui examiner l’exercice budgétaire 2016 – on a l’impression de parler d’une époque lointaine alors qu’elle est en réalité très récente. Cette discussion se fait, comme l’a dit le rapporteur général, à la lumière d’un récent rapport de la Cour des comptes qui porte un jugement particulièrement sévère, tant sur la situation des finances publiques que sur les pratiques budgétaires du précédent gouvernement. Face à des mots très violents de la Cour des comptes – « insincérité », « exercice manqué » –, j’ai souhaité que la commission des finances entende la semaine dernière les anciens ministres Michel Sapin et Christian Eckert sur l’exécution 2016. Nous leur avons, en somme, conféré un droit d’explication, de réponse aux questions légitimes que se posait la représentation nationale.
Néanmoins, la loi de règlement des comptes 2016 ne doit pas être un simple règlement de comptes entre le précédent et le nouveau gouvernement, d’autant plus que l’un n’est pas toujours totalement étranger aux actions de l’autre. La Cour des comptes estime que l’exercice 2016 est une « occasion manquée » et confirme l’urgence de mener à bien des réformes structurelles. Quelles leçons peut-on tirer de cet exercice ?
D’abord, une réduction du déficit extrêmement faible. De fait, le déficit diminue en France depuis 2012 à la vitesse d’un escargot, bien moins rapidement que la plupart des pays de l’Union européenne. Une lanterne rouge peut en quelque sorte être décernée à la France, au même titre qu’un faible nombre de pays, parmi lesquels le Portugal. Nous faisons en effet l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis de nombreuses années. Les derniers chiffres de l’INSEE montrent que la dette publique atteint des montants considérables : elle représente 98,9 % du PIB, soit un niveau très proche des 100 %. Cela représente, vous le savez, 30 points de plus que l’Allemagne et 7 points de plus que la zone euro.
Si l’on considère l’évolution entre 2015 et 2016, on constate, d’abord, une amélioration du solde de 0,2 point. C’est un sujet important parce que d’abord c’est très peu, et en plus c’est très faux ! Non seulement le montant des recettes a été mal calculé mais, surtout, le montant des dépenses a été très nettement sous-estimé ou, en tout cas, a bénéficié d’une sorte d’externalité positive. La charge de la dette, par exemple, a bénéficié d’une économie massive de 3 milliards d’euros par rapport aux prévisions – d’une certaine manière, qu’un gouvernement gouverne ou ne gouverne pas, il engrange les bénéfices de la baisse des taux d’intérêt, comme cela a été le cas sous le précédent quinquennat. Les reports de charges sont considérables. L’amélioration conjoncturelle des comptes spéciaux de 3 milliards d’euros l’est aussi. La baisse des prélèvements sur recettes, notamment au profit de l’Union européenne, est également très importante.
La vérité est également que les dépenses fiscales continuent leur progression inexorable – elles ont augmenté de 2,12 milliards d’euros en 2016. Plus grave, la hausse prévisible des taux d’intérêt est une menace constante pour la situation de nos finances publiques et pèsera probablement extrêmement lourd sur leurs trajectoires à venir. Nous ne pouvons pas être drogués, pour ainsi dire, aux taux bas, comme c’était le cas lors de l’exercice 2016.
Il faut maintenant intensifier l’effort en dépenses : les sous-budgétisations, dont on a parlé pour 2017, valent aussi pour 2016. C’est une pratique inhérente à la prévision budgétaire. D’ailleurs, les gouvernements précédents y ont recouru ; on peut y inclure les gouvernements de droite – je pense par exemple à ces fameuses OPEX, les opérations extérieures, qui étaient sous-budgétisées, même si elles ont été rééquilibrées au fil du temps. Les sous-budgétisations pour 2017 sont estimées à 4,2 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent 3 milliards au titre de l’exercice 2016. Nous avons constamment alerté le Gouvernement sur cette dérive dangereuse des comptes publics et sur la méthode « insincère », pour reprendre le terme de la Cour des comptes, qui a été utilisée pour présenter le budget – Gilles Carrez, ici présent, l’a souvent fait au nom de la commission des finances. Plus grave, la France a communiqué à la Commission européenne, en avril 2017, un programme de stabilité marquée du sceau de l’insincérité : elle savait en effet, à cette date, qu’il ne correspondait pas à la réalité. Chacun le savait, l’opposition de l’époque l’a dénoncé, mais rien n’y a fait.
On peut aussi regretter l’utilisation de la réserve de précaution et des sur-gels – les gels, les sur-gels pourraient être un bienfait en ces temps de canicule, mais tel n’est pas le cas en matière budgétaire. Pratiquer la régulation budgétaire de cette manière conduit à piocher dans des dépenses dont on sait au départ qu’elles ne pourront pas être assumées. Ce n’est évidemment pas fait pour cela. Les réserves de précaution ont un but extrêmement précis dans le cadre de la LOLF, et il faut rompre avec ces pratiques. D’ailleurs, l’exemple du décret d’avance, que nous aurons à examiner ultérieurement en commission des finances, nous montre que l’exercice 2016, comme l’exercice 2017, nécessitent d’être corrigés. Lors de leur audition en commission des finances, les deux anciens ministres Michel Sapin et Christian Eckert ont déclaré que cette régulation en cours d’année, à hauteur de 4 milliards d’euros, était, au fond, quelque chose d’habituel. Habituel, peut-être, mais est-ce acceptable ? C’est une question que l’on peut se poser et que l’on doit même se poser en début de législature. De fait, ce mode de gouvernance banalise les mauvaises prévisions, les prévisions insincères, et affaiblit le rôle de notre assemblée dans le cadre de l’examen du PLF.
Ce décret d’avance et les décrets d’annulation, autrement dit ce décret global s’inscrit dans la droite ligne des dérapages constatés et permet d’y répondre de manière extrêmement ponctuelle en concentrant les efforts sur les crédits annulés au sein des ministères régaliens, qui représentent près de 47 % du total des crédits annulés. Ce matin, nous recevions le directeur général de la police nationale et celui de la gendarmerie nationale pour mettre en lumière l’impact de ces mesures sur les forces de sécurité, alors même que le Président de la République présente la lutte contre le terrorisme et l’insécurité, ainsi que la présence de la France sur les théâtres internationaux, dans le cadre de son action diplomatique, comme des priorités. La réalité est que le décret d’avance de 2017 représente 47 % des crédits annulés.
La seule solution pour notre pays est d’engager les réformes structurelles, de vraies réformes de dépenses publiques. On ne pourra pas maîtriser les dépenses publiques sans réellement revenir à une révision de nos politiques publiques, notamment s’agissant des transferts sociaux, qui représentent – il est impossible de l’ignorer – plus de la moitié de la dépense publique. Le précédent gouvernement avait annoncé 50 milliards d’euros d’économies. En réalité, la Cour des comptes indique que ces économies se sont limitées à près de 27 milliards : les engagements n’ont pas été respectés.
On ne peut pas continuer ainsi, notamment vis-à-vis de nos partenaires européens, qui attendent évidemment une France forte, c’est-à-dire, en premier lieu, une France crédible sur le plan des dépenses publiques comme sur celui du respect du solde qui est annoncé. Je rappelle qu’en 2016, la masse salariale et les effectifs ont augmenté, ce qui était tout à fait nouveau, après la forte réduction engagée sous la présidence de Nicolas Sarkozy et le gouvernement de François Fillon, et ce, pendant une période assez longue. On note ainsi, entre 2015 et 2016, une hausse de 15 623 effectifs. Ce n’est évidemment pas comme cela que l’on peut réformer les politiques publiques.
Cette loi de règlement, comme l’a dit le rapporteur général, doit être rehaussée. On doit repenser la procédure budgétaire. À cette fin, je vais proposer à la commission des finances de créer un groupe de travail qui formulera des propositions pour que l’on puisse mieux travailler tant sur l’exécution budgétaire que, par la suite, s’agissant des différents types de discussions que nous devrons avoir dans les commissions comme en séance publique. Il faut repenser la procédure budgétaire pour gagner en transparence et, peut-être, apporter un surcroît d’efficacité au débat budgétaire.
Insincérité, report de charges, manque de visibilité, inutilisation des externalités positives pour baisser le déficit et ralentir la dette, incapacité à respecter nos engagements, autant de faits qui, malheureusement, résument assez bien l’exercice 2016. Pour sa part, l’exercice 2017 n’est pas vraiment un modèle de transparence. En effet, nous aurions dû discuter ici même d’un projet de loi de finances rectificative ; nous l’avons dit à plusieurs reprises, le Gouvernement ne l’a pas souhaité, et je pense qu’il a bien tort. Je forme en tout cas le vœu que ce ne soit pas le cas pour 2018, et que nous puissions avoir une discussion budgétaire sincère et efficace.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR et sur quelques bancs des groupes LC, REM et MODEM.) J’ai reçu de M. Christian Jacob et des membres du groupe Les Républicains une motion de renvoi en commission déposée en application de l’article 91, alinéa 6, du règlement.
La parole est à M. Gilles Carrez.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, pourquoi présenter une motion de renvoi en commission sur un projet de loi de règlement ? Tout simplement parce que les résultats de 2016 sont tellement médiocres et alarmants que leurs conséquences sur l’exécution du budget 2017 ne me paraissent pas, à ce jour, suffisamment prises en compte par le Gouvernement.
Le décret d’avance, le décret d’annulation et les mesures que vous appelez vous-même de « refroidissement budgétaire », qui représentent 4,5 milliards d’euros d’économies, ne sont pas à la hauteur de la situation. En effet, les rescapés de la précédente législature le savent bien : la base prévisionnelle élaborée à l’automne 2016 et sur laquelle a été construit le projet de budget pour 2017 était trop optimiste pour les recettes et carrément irréaliste pour les dépenses. Chacun sait qu’un bon budget part d’une base solide.
En résumé, l’héritage de 2016 est très lourd et, comme l’a demandé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 28 décembre 2016 portant sur le projet de loi de finances pour 2017, et comme je n’ai cessé de le réclamer ces dernières semaines, la situation appelle, monsieur le ministre des comptes publics, non pas des ajustements réglementaires arrêtés par de simples décrets, mais une véritable loi de finances rectificative.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) Cela permettrait d’avoir un débat approfondi ici à l’Assemblée nationale, parce que la responsabilité financière et la responsabilité budgétaire sont probablement les principales que nous, députés, ayons à exercer. (Mêmes mouvements.)
J’aurais donc aimé qu’au lieu de la discussion, certes importante, que nous aurons tout à l’heure en commission des finances pour donner un avis sur ces décrets d’avance et d’annulation sur la base du rapport de notre rapporteur général, qui sera je pense excellent,… Comme tous les rapports de la commission des finances ! …nous ayons un véritable débat sur les mesures de redressement, sans attendre la fin de l’année pour constater l’étendue des dégâts car vous seriez alors, monsieur le ministre, obligé d’élaborer un projet de loi de finances rectificative.
Lorsque l’on regarde de près les annulations - le rapport de notre rapporteur général contiendra, je le pense, cette information -, on constate que le programme 203 « Infrastructures et services de transports » sera sollicité à hauteur de 450 millions d’euros et celui consacré à la recherche de 150 millions. Je me souviens que l’an dernier, grâce à notre rapporteure générale, courageuse, la commission des finances avait émis un avis négatif sur l’annulation de crédits affectant le Centre national de la recherche scientifique, l’Institut national de recherche agronomique et le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives, et le Gouvernement avait été obligé de nous suivre.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) Ça, c’était avant ! Comme vous le voyez, chers collègues qui arrivez dans cet hémicycle, il s’agit de vrais débats que l’on devrait avoir à l’occasion de l’examen d’un projet de loi de finances rectificative.
Le précédent Gouvernement a axé sa communication sur la réduction du déficit public de 3,6 à 3,4 % entre 2015 et 2016. Il nous a dit que les objectifs ont été tenus par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 et même dépassés par rapport à la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques de 2014, et cela est vrai.
Mais, chers collègues, regardons les choses d’un peu plus près et nous verrons, comme le président de la commission des finances vient de le dire, à quel point cette présentation est artificielle. Je voudrais vous convaincre sans pour autant verser dans un excès de pessimisme ou dans des polémiques inutiles.
Tout d’abord, les données macroéconomiques de 2016 sont franchement mauvaises. Le taux de croissance ne fut que de 1,2 % du PIB, contre 1,7 % dans la zone euro en moyenne et 1,9 % en Allemagne. Depuis 2012, le taux de croissance de la France a chaque année été inférieur à celui de l’Allemagne, dans une fourchette comprise entre 0,5 et 0,7 point. Cette situation ne s’était jamais produite au cours des quarante dernières années ! Ce décrochage a une explication,…
Hollande ! …qui figure dans l’excellent rapport de notre rapporteur général : la contribution du commerce extérieur à la croissance du PIB aura été, en 2016, de moins 0,8 %. Cela démontre l’ampleur du problème de compétitivité de nos entreprises. J’estime à cet égard que le renvoi à 2019 de la transformation du CICE en baisse directe de charges est très problématique. Plus encore, se borner à cette mesure, nécessaire au demeurant, et à la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés, déjà votée par la précédente majorité,… Avec un amendement sur les PME ! …est insuffisant pour régler le problème de compétitivité de nos entreprises, notamment de celles qui exportent. Le dispositif d’exonération de charges sociales patronales, dit Fillon, qui coûte 20 milliards d’euros, ne joue, de manière dégressive, que jusqu’à 1,6 SMIC, et le CICE n’intervient que jusqu’à 2,5 SMIC. Autrement dit, ces 40 milliards d’euros d’allégements de charges des entreprises, montant énorme qui représente deux points de PIB, bénéficient essentiellement à des entreprises et à des secteurs protégés de la concurrence. Exactement ! Tout simplement parce que, dans l’automobile, la pharmacie, la chimie et les secteurs à haute valeur ajoutée, le niveau des salaires est en général supérieur. Je demande donc à cette majorité d’aller plus loin dans les baisses de charges et de reprendre une disposition indispensable, qui figurait dans beaucoup de programmes de la dernière campagne électorale et qui consiste à supprimer ce qui reste des 30 milliards de cotisations patronales « famille », quel que soit le niveau de salaire ; sinon, nous ne redresserons pas la compétitivité de nos entreprises. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR et sur quelques bancs du groupe LC.)
Autre donnée macroéconomique, le taux de chômage est resté très élevé, autour de 10 % en 2016, même si le nombre de créations d’emploi dans les entreprises s’est redressé. Le chômage des jeunes reste anormalement élevé, et ce n’est pas le traitement social du chômage à travers les contrats aidés qui apportera la solution. Ce sont les entreprises qui nous permettront de redresser la situation. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) C’est clair ! On a un problème de charges et de compétitivité en termes de coût, de prix et de qualité, d’où l’importance de sécuriser des dispositifs comme le crédit d’impôt recherche. Lors de la précédente législature, nous avions fait beaucoup de propositions pour mener la nécessaire et indispensable réforme du code du travail.
Le déficit public de notre pays, qui s’établit à 3,4 % en 2016, est le plus élevé de la zone euro après celui de l’Espagne. Nous sommes en procédure de déficit excessif depuis 2009 ! Nous accusons également un déficit primaire. Cette notion très importante de déficit primaire correspond au niveau du solde budgétaire, une fois enlevée la charge du remboursement des intérêts de la dette, comme si vos prédécesseurs, monsieur le ministre, avaient parfaitement géré le pays et n’avaient pas endetté l’État. Eh bien, malgré tout, en 2016, l’État a continué à dépenser plus que ce qu’il avait gagné. Même les Italiens ont un excédent primaire !
(Exclamations sur plusieurs bancs.) C’est dire la gravité de la situation. Ma phrase sur l’excédent primaire italien était destinée, mes chers collègues, à vous donner quelques éléments de comparaison.
J’en viens aux recettes fiscales. Comme l’a dit le rapporteur général, l’évolution spontanée des recettes, c’est-à-dire hors mesures nouvelles, est très décevante : moins 3,5 milliards par rapport à la prévision. C’est très inquiétant.
Regardez l’impôt sur les sociétés ! Vous avez raison, madame Dalloz, de pointer l’impôt sur les sociétés. Mais, chers collègues qui siégez le plus à gauche de l’hémicycle, ce n’est pas lié au CICE ; c’est lié au problème du niveau de marges de nos entreprises. Très bien ! Les marges moyennes des entreprises françaises sont très inférieures à celles que l’on constate dans les autres pays européens. Or de faibles marges induisent de faibles recettes au titre de l’impôt sur les sociétés.
Par ailleurs, on ne parle pas assez de l’impôt sur le revenu qui, monsieur le ministre, est miné par les niches fiscales. Et si j’étais à votre place, je ferais très attention à la niche du CITE – crédit d’impôt pour la transition énergétique – qui est en train d’exploser.
Parfaitement ! On a connu la même chose, il y a une dizaine d’années, avec le crédit d’impôt développement durable, le CIDD, dont les dispositions étaient régies par l’article 200 quater du code général des impôts : le Gouvernement avait prévu 900 millions et on a terminé à plus de 3 milliards !
L’autre problème dont on ne parle pas assez est celui des délocalisations de contribuables. Avec Éric Woerth, nous avions réussi, à la fin de l’année 2012, à obliger le Gouvernement à rédiger un rapport annuel sur les départs et les retours de contribuables, dont on peut penser que la fiscalité n’est pas complètement étrangère à leur décision de quitter le pays, en croisant l’impôt sur le revenu, l’ISF et l’
Exit tax . Ces dernières années, nous avons ainsi enregistré en moyenne entre 600 et 700 départs de contribuables ayant des revenus annuels supérieurs à 300 000 euros.
Le Gouvernement n’a cessé de répéter que cela n’était pas important car 700 contribuables, qualifiés de mauvais Français, ne pesaient pas beaucoup dans la masse des 37 millions de foyers fiscaux. Ce n’est pas comme ça qu’il faut voir les choses. En effet, 10 % des 37 millions de foyers fiscaux acquittent 70 % de l’impôt sur le revenu à eux seuls, 1 % de ces foyers en acquittent 30 % et 0,1 %, soit 37 000 foyers, en acquittent plus de 10 %, soit 7 milliards d’euros. Le départ de 700 contribuables appartenant à ces catégories chaque année est un vrai problème. J’ai été obligé, monsieur le ministre, et j’espère que la commission des finances n’aura pas à le refaire, d’effectuer des contrôles sur pièces et sur place à Bercy pour obtenir les chiffres. Il faut absolument que vous vous intéressiez à ce sujet.
Nous devons prendre un certain nombre de mesures pour que ces contribuables à hauts revenus cessent de quitter le pays. C’est un sujet sérieux, chers collègues, car ce que ne paient pas les uns, les autres, c’est-à-dire les classes moyennes, le paieront.
Très juste ! Le grand espoir du Gouvernement, celui du Président – on le lit régulièrement dans la presse –, c’est que grâce au retour de la croissance, estimée à 1,5 %, 1,6 % ou même 1,7 % dès 2017, les recettes fiscales rentreront en masse dans les caisses de l’État. Or je m’interroge sur ce point, car le taux d’élasticité de nos recettes fiscales par rapport à la croissance, notamment pour l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés, semble s’être érodé au fil du temps. Voilà plusieurs années que ce taux est inférieur à 1 ; vous l’avez noté, monsieur le rapporteur général. Il faudrait que la commission des finances et le Gouvernement engagent un travail sur le sujet. Il se peut en effet qu’avec l’overdose fiscale que nous connaissons nous soyons entrés dans une zone de rendement décroissant de l’impôt. Il serait dès lors illusoire de croire, comme dans la fable de La Fontaine, que nous pourrons financer des dépenses supplémentaires grâce aux recettes nouvelles générées par la croissance.
Si l’année 2016 a été très décevante quant aux recettes fiscales, elle fut formidable en termes de recettes non fiscales, monsieur le ministre. En effet, tous nos déboires ont été compensés par deux rentrées : la vente concentrée sur une seule année des fréquences de la bande de 700 mégahertz pour un montant de 1,4 milliard d’euros ; la récupération par l’État de 2,4 milliards d’euros sur le fonds de garantie de la Coface à la suite de la modification du statut de celle-ci. Ces deux postes expliquent à eux seuls la baisse du déficit de 0,2 point de PIB, de 3,6 % à 3,4 %. Toutefois, monsieur le ministre, de telles recettes, exceptionnelles, ne se collectent qu’une fois : on ne vendra pas plusieurs fois les fréquences, on n’éclusera pas le fonds de roulement de la Coface plusieurs fois. Je crains donc que vous n’ayez pas d’autres ressources de ce type à votre disposition dans les prochaines années.
J’en viens à présent aux dépenses. À y regarder de près, chers collègues, si l’on met de côté les prélèvements sur recettes de l’Union européenne et des collectivités territoriales et la charge de la dette, l’effort d’économie en 2016 est nul. Cela apparaît de manière évidente dans le rapport de notre rapporteur général. Pis encore : par rapport à la loi de finances initiale, et plus encore par rapport à l’exécution de 2015, la dépense de l’État a progressé. En fin d’année, en loi de finances rectificative de 2016, il a fallu ouvrir 5,6 milliards d’euros de crédits supplémentaires, alors que les annulations nettes n’ont porté que sur 643 millions d’euros. Comment a-t-on financé ces crédits ?
Trois moyens ont été utilisés. La réduction de la charge de la dette par rapport à la prévision, tout d’abord, soulignée par les orateurs qui m’ont précédé, a représenté près de 3 milliards d’euros d’économies. Nous avons ensuite réalisé un gain de 1 milliard d’euros pour chaque prélèvement sur recettes, Union européenne et collectivités territoriales. Elles ont bon dos nos collectivités territoriales !
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) Très bien ! Et je crains que cela ne continue ! On pressera le citron jusqu’à ce qu’il n’y ait plus rien ! À force de presser ainsi nous finirons rapidement par atteindre les limites. Malgré tout, malgré ces 5 milliards d’économies générées par des éléments exogènes, comme l’a dit tout à l’heure Éric Woerth, il a fallu augmenter les reports de crédits de 2016 sur 2017. Ces derniers ont atteint – c’est un record – 3,5 milliards d’euros, soit une progression de 1 milliard par rapport à l’année précédente.
Je reconnais bien volontiers que le rythme de progression de la dépense publique de l’État s’est ralenti entre 2012 et 2017, ou du moins jusqu’en 2016, par rapport à ce que nous avions connu sous les précédentes législatures. Cependant, chers collègues, ce ralentissement est insuffisant et, surtout, artificiel, parce qu’il dépend d’éléments exogènes, en particulier les taux d’intérêt, la charge de la dette, qui a plutôt baissé tandis que la dette progressait. Quant au prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, j’appelle votre attention sur le fait qu’il va de nouveau augmenter dans les prochaines années ; on ne pourra donc plus réaliser cette économie.
Ainsi, en l’absence de réforme de structure, on se sert du rabot pour respecter les normes d’évolution de la dépense en valeur et en volume. En 2016, trois décrets d’annulation ont en fait sacrifié les crédits pilotables, en particulier les crédits d’investissement. Les deux décrets qui nous seront présentés tout à l’heure en commission reproduisent exactement le même schéma cette année. Sur le seul programme 203 « Infrastructures et services de transport », il est prévu une annulation de crédits de 450 millions d’euros sur les transports et de 150 millions sur la recherche.
À la lumière des enseignements de l’exécution 2016, le programme de maîtrise de la dépense publique que nous propose le Gouvernement est-il à la hauteur des ambitions proclamées par le Président de la République ? À l’évidence, non. Je donnerai un seul exemple de l’absence totale de réformes de structure, sans lesquelles il n’y a pourtant aucun espoir de maîtriser la dépense publique autant que nous l’espérons. La masse salariale représente plus de 25 % de la dépense publique totale. Or, le protocole relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations dit PPCR, signé en 2016, engage une dérive de 5 milliards d’euros sur trois ans pour les trois fonctions publiques – je reprends le chiffre de la Cour des comptes. Vous n’avez pas répondu à cette question quand elle vous a été posée en commission des finances la semaine dernière, monsieur le ministre : vous nous avez indiqué qu’il n’y aurait pas de revalorisation du point d’indice, mais que ferez-vous pour le protocole PPCR ?
Par ailleurs, et je n’y reviendrai que très rapidement car Éric Woerth l’a très bien expliqué, les embauches ont repris.
Eh oui ! La séquence d’évolution des effectifs de l’État qui figure dans le rapport montre qu’il y a eu une baisse en 2012, 2013 et 2014, une légère hausse en 2015 et une augmentation réelle en 2016. Avec la conjonction du protocole PPCR et l’augmentation des effectifs, ce sont chaque année des milliards que nous serons dans l’incapacité de financer. Il va donc falloir s’atteler au problème des effectifs ; à défaut, vos annonces ne seront pas réalistes. Et il en va de même des transferts sociaux et du nécessaire reparamétrage du financement des retraites. Quand le Président de la République affirme que le financement des retraites ne posera pas de « problème comptable » – je reprends ses termes – au cours de ce quinquennat, il se trompe ; c’est faux. Comment peut-on, de la même façon, réaliser des économies sur l’assurance chômage en ouvrant de nouveaux droits tout en maintenant le régime d’allocation existant ? Très bien ! C’est, là aussi, complètement illusoire. L’équation est impossible ! Monsieur le ministre, vous avez à plusieurs reprises à cette tribune prononcé le mot « insincérité ». Non ! C’est faux ! Je souhaiterais que le Gouvernement applique le principe de sincérité à ses propres prévisions. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) On pourrait alors progresser dans la discussion.
Si des réformes structurelles ne sont pas enfin engagées, menées à bien, le scénario de paupérisation de l’État, qui touche au premier chef ses missions régaliennes, va se poursuivre. Tout à l’heure, en commission des finances, le directeur général de la police nationale et le directeur général de la gendarmerie nous ont affirmé que les annulations ne remettaient pas en cause les missions essentielles, mais qu’elles venaient rogner une partie des dotations en équipement, notamment pour le remplacement des véhicules. Cette paupérisation de l’État, nous la constatons tous dans nos commissariats, dans nos gendarmeries ; c’est une réalité. À force de financer les dépassements sur tous les guichets, on ne peut plus se servir que sur les missions régaliennes de l’État, et c’est ce qui se passe, contrairement à ce qu’on entend dire dans le discours officiel.
Très bien ! C’est l’impasse ! Je terminerai mon propos par quelques mots sur le déficit de l’État et sur l’évolution de la dette publique supportée par celui-ci, qui représente comme vous le savez près de 80 % de la dette publique, c’est-à-dire une part essentielle.
Le déficit de l’État en 2016 s’élève à 69 milliards d’euros. Pour un esprit normalement constitué, il devrait être compensé par un emprunt d’un même montant, mais ce n’est pas le cas : la dette n’a progressé que de 45 milliards d’euros. Par quel miracle peut-on emprunter moins que le déficit à financer ?
C’est curieux ! Par les primes à l’émission, un outil extraordinaire qui représentait en 2015 21 milliards d’euros, soit un point de PIB, et 20 milliards en 2016. On nous explique que la pratique présente un intérêt compte tenu de l’écart entre les taux des anciennes souches obligataires et les taux d’intérêt actuels ; il serait intéressant que le directeur de l’Agence France Trésor soit reçu à la commission des finances pour nous éclairer. Ce que nous contestons, ce n’est pas le principe. Que l’on enregistre chaque année 4 ou 5 milliards d’euros de primes d’émission, pourquoi pas ! En revanche, 21 ou 22 milliards, soit plus de 40 milliards en deux ans, c’est extrêmement dangereux. En effet, la pratique consiste pour l’État à émettre d’anciennes souches qui portent des coupons à des taux de 5 ou 6 % alors qu’il pourrait emprunter à 0,8 %. Grâce à ce différentiel de taux actualisé sur la durée du prêt, l’argent versé par le prêteur est utilisé pour réduire l’endettement à court terme. Mais, en réalité, cela signifie que l’on transfère le coût de la dette sur les années à venir. Sur nos enfants ! Et pourquoi pratique-t-on de tels niveaux de primes d’émission ? Tout simplement pour ne pas dépasser la fameuse limite de 100 % du PIB. La dette publique se situe aujourd’hui à 96 ou 97 % du PIB ; sans les primes d’émission, elle aurait percuté la barre des 100 %. Eh oui ! Je dirai un dernier mot sur la situation nette de l’État, que le rapporteur général a évoquée. J’ai observé qu’à la commission des finances siègent beaucoup de nouveaux collègues experts-comptables, notamment, ou à tout le moins très versés dans la finance. La situation nette de l’État est la suivante : moins 1 200 milliards d’euros. Joël Giraud a toutefois eu la charité de ne pas mentionner les engagements hors bilan de l’État. Et la charité n’est pas laïque ! Sur les seules retraites du secteur public, ils représentent 2 400 milliards d’euros. Je sais bien que l’État n’est ni une entreprise ni une collectivité territoriale. Cela devrait néanmoins vous convaincre, chers collègues, si vous ne l’étiez déjà, qu’à regarder de près les comptes de 2016 on ne peut nier l’évidence : la situation de nos finances publiques est grave. Elle n’est pas désespérée,… Presque ! …mais elle est grave. Ce sera le principal point d’achoppement, la principale difficulté de cette législature.
C’est d’ailleurs la raison pour laquelle vous avez été choisi, monsieur le ministre des comptes publics : pour accomplir cette tâche difficile. On a pu le constater ces derniers jours : en quarante-huit heures à peine, le Président de la République a ouvert deux nouveaux fronts, l’un sur la défense, l’autre sur les collectivités territoriales. On n’avait pas beaucoup parlé des finances publiques durant la campagne électorale ; personne ne voulait aborder le sujet. Aujourd’hui, ces questions s’imposent comme une évidence. Je vous invite donc, mes chers collègues, à voter cette motion de renvoi en commission, parce que la situation est tellement difficile qu’elle nécessite que nous y réfléchissions davantage en commission des finances, sous la direction de notre excellent rapporteur général qui, je le sais, souscrit à une grande partie des propos que je viens de tenir.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR et sur plusieurs bancs du groupe LC.) La parole est à M. le ministre. Monsieur Carrez, rester trop longtemps dans l’opposition ne vous réussit pas ! (Rires et applaudissements sur les bancs du groupe REM. - Exclamations sur les bancs du groupe LR.)
Vous tenez, permettez-moi de vous le dire avec tout le respect que je vous dois, des propos légèrement contradictoires, entre eux et parfois même avec le discours du président de la commission. Or, si l’excellence de M. le rapporteur général – que je vous ai beaucoup entendu citer ; j’espère qu’il n’en résultera aucune jalousie à la tête de la commission des finances –, a été soulignée à juste titre, M. le président de la commission des finances n’est pas moins estimable.
Vous m’avez dit : « Vous n’allez pas assez loin dans les décrets, il faut en faire plus en matière de baisses de dépenses et, pour cela, adopter carrément une loi de finances rectificative » … Oui ! Mais vous ne pouvez pas affirmer cela tout en interdisant de toucher aux collectivités locales (Applaudissements sur les bancs du groupe REM) ,… Ce n’est pas votre argent ! …ni à l’enseignement supérieur et à la recherche, ni à l’intérieur, ni à la défense, ni à la justice ! Dans ces conditions, j’aimerais bien savoir où seraient réalisées les économies demandées ! Vous me dites que réaliser 13 milliards d’euros d’économies sur les collectivités territoriales, c’est terrible. J’avais pourtant cru comprendre qu’il était acceptable d’en proposer 20 milliards dans un projet présidentiel ! (Applaudissements sur les bancs du groupe REM.) Il est vrai qu’après le 22 mars, le montant de ce plan d’économies est passé à seulement 7,5 milliards d’euros, sans d’ailleurs que l’on explique les conséquences d’un tel changement sur le déficit – un déficit qu’« en même temps », selon l’expression consacrée, il fallait pourtant absolument réduire.
Vous avez insisté à plusieurs reprises, monsieur Carrez, sur des points tout de même très éloignés du projet de loi de règlement du budget 2016. En définitive, je prends votre tribune comme une invitation générale à ouvrir le débat sur les finances publiques et leur avenir ! C’est pourquoi j’enjoins à l’Assemblée nationale, si elle le veut bien, de ne pas adopter cette motion, d’abord parce cela retarderait la discussion du projet de loi – les bras croisés de M. le président Woerth indiquent d’ailleurs bien qu’il refuse de reprendre le débat nourri qui s’est tenu en commission
(Sourires) – , mais aussi parce qu’il faut désormais parler d’avenir.
Je souhaite, en quelques mots, revenir sur ce que vous avez dit du prochain budget. Selon vous, il comportera de nombreuses dépenses supplémentaires et il faudra donc réaliser bien plus d’économies. Comme nous avons un débat structuré et que je sais que vous ne manquez pas d’idées – vous n’en avez pas manqué au cours de votre précédent mandat –, j’aimerais savoir dans quels domaines l’opposition, en tout cas celle dont vous êtes membre, compte réaliser ces économies. Quelles économies suggérez-vous, en dehors de celles que préconise le Gouvernement ?
(Applaudissements sur les bancs du groupe REM.) Regardez du côté de l’aide médicale d’État ! Ou du PPCR ! Vous affirmez que les contrats aidés ne constituent pas une solution car ils procèdent du traitement social du chômage. Vous avez tout à fait raison : ils ne sont pas la panacée – même si, une fois cette généralité énoncée, il conviendrait de dénombrer les élus locaux ayant eu recours à de tels contrats au sein de leur collectivité (Applaudissements sur les bancs du groupe REM) – , et c’est pourquoi nous allons en réduire le nombre. C’est tout le sens de l’action du Président de la République et du Premier ministre que j’aurai l’occasion de vous présenter lors de l’examen du projet de loi de finances : combiner une baisse massive des dépenses et une baisse massive de la fiscalité afin de susciter un choc en faveur des entreprises. Nous allons donc engager une réduction du nombre de contrats aidés, sans bien sûr les supprimer tous. Cela m’a d’ailleurs été reproché en commission, des députés siégeant sur les bancs de de l’opposition, telle Mme Louwagie, déplorant une forte diminution du nombre de contrats aidés. Je tenais à souligner cette contradiction ! Ce n’est pas ce que j’ai dit ! J’espère en tout cas que vous soutiendrez comme un seul homme, si j’ose dire, la diminution du nombre de contrats aidés que nous proposerons.
J’en viens au crédit d’impôt pour la transition énergétique, qui n’a rien à voir, monsieur Carrez, avec le projet de loi de règlement du budget 2016 en tant que tel, sauf à considérer que l’intégralité du déficit en provient ! Certes, le CITE connaît quelques difficultés, mais le plan climat de Nicolas Hulot ne prévoit-il pas de revenir sur certaines mesures ? J’aurai l’occasion d’en reparler avec M. le ministre d’État.
Il faut lutter contre les reports, dites-vous. Je suis tout à fait d’accord. D’une manière générale, il convient d’éviter les décrets d’avance,…
Vous avez promulgué le plus important des dix dernières années ! 4,5 milliards ! …ainsi que les gels et autres surgels, ou du moins ne pas en abuser au point de conduire la Cour des comptes à qualifier un budget d’insincère – un mot que je n’ai pour ma part pas employé, monsieur Carrez : je laisse ce soin à la Cour,… C’est justifié ! …même si je comprends bien qu’elle y ait eu recours.
Il faut également éviter les reports trop importants.
Certes, la dette augmente, mais comme vous l’avez vous-même constaté, la dépense publique, le déficit ou la dette ne sont pas des notions très nouvelles ! Sans doute, le gouvernement précédent n’a pas amélioré les choses. Nous le constatons tous, et vous avez souligné à juste titre, monsieur Carrez, l’évolution de la fonction publique au cours de la dernière année de la précédente législature. Mais on peut aussi estimer que, depuis un certain temps, les responsabilités sont partagées. Et nous qui sommes aux responsabilités, nous pouvons reconnaître, en abandonnant les postures politiciennes – qui garantissent les effets de manche mais apportent peu à la construction du budget –, que nous avons tous intérêt à diminuer la dépense publique, le déficit et les prélèvements obligatoires. Tel est l’horizon vers lequel le Gouvernement s’avance.
Sur le dos des collectivités locales ! Venez à Tourcoing, mon cher ami, j’y ai diminué la dette et les impôts (Exclamations sur plusieurs bancs du groupe LR) ,… Sans contrats aidés ! S’il vous plaît, chers collègues ! La parole est à M. le ministre. …et je vous engage à y voir un signe de bonne gestion, d’autant que malgré les baisses de dotation,… Donc des suppressions de postes ! …dont plusieurs majorités successives partagent d’ailleurs la responsabilité, nous avons sorti la ville du réseau d’alerte de la préfecture.
Je note pour finir que M. Carrez n’a pas réellement défendu le renvoi en commission du projet de loi de règlement du budget 2016. Il a en revanche commenté, ce qui est bien normal, le contenu des décrets d’avance, tout en affirmant qu’on lui interdisait de les évoquer. Je constate que c’est désormais chose faite ! Il nous a enfin invités à préparer un budget prévoyant moins de dépenses, un déficit réduit et des prélèvements obligatoires moins élevés.
Et sincère, de surcroît ! Je suis donc certain qu’il votera en faveur du projet de loi de finances pour 2018 ! (Applaudissements sur les bancs du groupe REM.) La parole est à M. Jean-Louis Bourlanges, pour le groupe du Mouvement démocrate et apparentés. Quel talent que celui de Gilles Carrez ! Il explique tout, on est d’accord avec tout ce qu’il dit ; simplement, il a tellement de talent qu’il finit par inventer le fusil à tirer dans les coins ! (Sourires.) En réalité, cher collègue, que proposez-vous ? Alors que nous discutons du projet de loi de règlement du budget 2016, vous avez une obsession – que je comprends, même si je ne la partage pas – qui vous fait préférer aux décrets d’avance un projet de loi de finances rectificative pour 2017. Je regrette, mais vous frappez à côté de la plaque ! Vous avez peut-être raison pour 2016, mais là n’est pas la question !
Il s’agit aujourd’hui de voter le projet de loi de règlement du budget 2016. Comme l’a excellemment dit M. le rapporteur général, c’est le passé, on ne le refait pas ! Quant à l’avenir, M. Darmanin a raison de souligner que nous ne pouvons pas nous engager, en matière de dépenses, sur la voie que vous proposez, monsieur Carrez, fût-elle juste, si nous ne prenons pas, comme aurait dit le président Kennedy, à la fois le choix des moyens et le temps de la réflexion ! Votre réquisitoire est impeccable mais votre proposition est inadéquate !
(Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM.) La parole est à M. Philippe Vigier, pour le groupe les constructifs : républicains, UDI, indépendants. S’il est une chose que l’on ne peut pas reprocher à Gilles Carrez, c’est sa parfaite connaissance du budget de la France et l’objectivité avec laquelle il en parle. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes LC et LR.) C’est vrai ! Pour ma part, je n’ai entendu dans la bouche de Gilles Carrez aucun mot relevant de la polémique. Tout à fait ! Il a simplement parlé, et je peux en témoigner, avec la même objectivité et la même force qu’à l’époque du gouvernement de la droite et du centre. D’ailleurs, M. le ministre s’en souvient très bien !
Redémarrer vers un monde nouveau suppose de partir sur des bases nouvelles. Il nous faut donc observer une véritable photo de l’exercice 2016 de façon à être suffisamment éclairés pour dire si, oui ou non, la trajectoire que nous allons emprunter est la bonne. Telle est la seule question à poser.
Je ferai part à nos nouveaux collègues de la réflexion que j’ai menée, il y a quelques années, lorsque j’ai débuté et pris conscience de la complexité budgétaire – et ce n’est pas M. le ministre qui me contredira !
Prenons par exemple la notion de décret d’avance. Nous avons auditionné ce matin en commission des finances le directeur général de la gendarmerie nationale et le directeur général de la police nationale, sans le chef d’état-major des armées qui n’a malheureusement pas pu venir jusqu’à nous ; et vous avez pu constater récemment, chers collègues, le débat suscité par quelques centaines de millions d’euros alors que, soit dit sans polémique, le chef d’état-major a simplement déclaré ne plus avoir les moyens de travailler !
Eh oui ! Sans aucun esprit polémique, je le répète, j’estime donc, monsieur le ministre, que l’on aurait peut-être pu prendre quarante-huit heures de plus pour approfondir l’examen du texte en commission. C’est d’autant plus vrai que, si vous voulez diminuer les déficits et les impôts et renouer avec la croissance, nous serons là pour vous accompagner ! (Applaudissements sur les bancs du groupe LC et sur quelques bancs du groupe LR.) La parole est à Mme Valérie Rabault, pour le groupe Nouvelle Gauche. Afin d’éviter que le débat n’ait lieu qu’entre Républicains, ex-Républicains et ex-membres de la droite… Non, je ne suis toujours pas exclu ! … j’adopterai pour ma part un angle un peu différent et évoquerai le budget 2016 et son exécution, ce qui devrait rassurer M. Bourlanges et M. Vigier. Je signalerai d’abord à notre ancien président Gilles Carrez que ses propos comportaient peut-être quelques inexactitudes – un fait d’autant plus surprenant qu’il est très rare. Ainsi, au sujet des recettes non-fiscales, je suis au regret de constater, cher collègue, que vous avez omis de mentionner la réduction des dividendes perçus par l’État. Mais l’État a reçu des actions ! Vous ne l’avez pas dit tout à l’heure, mais les recettes non-fiscales ont diminué de 1,4 milliard d’euros par rapport à 2015 et de 1,7 milliard par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. Il n’en a pas eu le temps d’en parler ! C’est le premier point.
Le second porte sur les dépenses, au sujet desquelles on entend toujours beaucoup de choses. À la page 55 du rapport – et j’en profite pour remercier le rapporteur général pour son travail –, on trouve un graphe extraordinaire présentant l’évolution des dépenses de l’État réalisées et celle des dépenses prévues. Entre 2007 et 2012, les dépenses de l’État réalisées ont été systématiquement supérieures aux prévisions votées en loi de finances initiale. Entre 2012 et 2017, les dépenses réalisées ont été inférieures aux dépenses votées.
La gestion Valls ! Je vous invite donc vivement à consulter ce graphe très clair. Merci de bien vouloir conclure, chère collègue. Je vais conclure, monsieur le président.
Le troisième point concerne la dette, et plus précisément les primes d’émission. Je vous invite à vous reporter à la page 120 du rapport, qui montre que cette technique a été inventée entre 2007 et 2012 pour des montants représentant 10 % de l’émission.
Soit de petits montants ! Il faut conclure, madame Rabault. Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas la motion de renvoi en commission. La parole est à M. Éric Coquerel, pour le groupe La France insoumise. Pour notre part, nous voterons la motion de renvoi en commission. De même, nous approuvons l’idée selon laquelle il aurait fallu voter une loi de finances rectificative. Très bien ! Bravo ! Peut-être tirez-vous dans les coins, monsieur Carrez, mais au moins tentez-vous de tirer ! Je suis en désaccord avec vos considérants selon lesquels la situation dans laquelle nous sommes s’explique par l’excès de la dépense publique et l’insuffisance de la baisse des charges. Comme vous le savez, nous critiquons cette politique de l’offre. J’observe d’ailleurs que la plupart des débats tenus ici portent sur l’efficacité de tel ou tel aspect de la politique de l’offre, dont nous considérons pour notre part qu’elle est délétère dans son ensemble. Pour autant, vous avez raison sur un point qui nous semble essentiel : on ne peut rendre invisible la rectification du budget de l’État qui est en cours ! C’est pourtant ce qui se passe ! On ne peut prétendre qu’une économie de 4,5 milliards d’euros n’a aucun effet sur l’efficacité de l’État ! Quiconque a entendu ce matin le rapport des directeurs généraux de la police et de la gendarmerie – même s’ils ont usé d’un langage très diplomatique – sera évidemment convaincu du contraire ! Quiconque a entendu les déclarations du général de Villiers, auquel on ne peut pas se contenter de répondre « Je dis ce que je fais et je fais ce que je veux », comprendra qu’il aurait fallu mener dans cette assemblée – à laquelle on impose déjà de force, en plein été, l’examen de la loi Travail – un débat démocratique sur cette véritable rectification du budget ! Pour ces raisons, nous voterons en faveur de la motion de renvoi en commission. (Applaudissements sur les bancs du groupe FI et sur plusieurs bancs du groupe LR.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour le groupe gauche démocrate et républicaine. Cette motion de renvoi en commission est un simulacre d’opposition : je ne constate pas de différence entre ceux qui l’ont déposée et ceux qui l’ont reçue ! Finalement, vous êtes d’accord sur l’essentiel : baisser les dépenses publiques. On a même entendu parler des difficultés des grands contribuables à s’acquitter de leurs impôts ! C’est une discussion que vous avez entre vous. Les députés du groupe GDR s’abstiendront donc lors du vote. Nous attendons la suite des orientations budgétaires pour faire de nouvelles propositions, qui iront dans un tout autre sens que celui que vous prônez, les uns et les autres. C’est la gestion de vos amis, assumez-la ! La parole est à Mme Amélie de Montchalin, pour le groupe La République en marche. Gilles Carrez retrace bien le passé. Comme il aime à le rappeler, nous, les jeunes et nouveaux députés, n’en avons pas été acteurs. Alors, aujourd’hui, nous n’allons pas refaire l’histoire.
Un projet de loi de règlement est avant tout un constat. Dans ce cas, nous ne comprenons pas bien pourquoi nous le renverrions en commission.
Parce que cela a des conséquences pour 2017 ! Notre rôle n’est pas de réécrire l’histoire. Nous réglons 2016 et nous serons dans l’action pour 2017 et 2018. (Applaudissements sur les bancs du groupe REM.) C’est l’héritage de M. Macron ! La parole est à Mme Marie-Christine Dalloz, pour le groupe Les Républicains. Je veux commencer par saluer l’excellente défense que Gilles Carrez a faite de la motion de renvoi en commission, montrant là son expérience et sa compétence. (Applaudissements sur les bancs des groupes LR et LC.) Auprès de ceux pour qui les finances ne sont pas une matière évidente, il a fait œuvre de pédagogie. Nous aurons encore besoin de son éclairage. Très bien ! Madame Rabault, lorsque vous étiez rapporteure générale, vous ne nous aviez pas habitués à entendre de telles énormités. Vous dites que M. Gilles Carrez a commis une erreur en parlant des primes d’émission. Oui, elles sont nées sous Nicolas Sarkozy. Elles représentaient à l’époque 4 milliards, contre 20 milliards aujourd’hui – cinq fois plus ! Un peu d’honnêteté intellectuelle !
Madame de Montchalin, vous dites que vous n’êtes pas comptables du passé. Mais l’exercice comptable ne s’arrête pas au 31 décembre, et on ne repart pas à zéro l’année suivante !
Bien sûr ! En l’occurrence, vous avez pu constater que le déficit était supérieur au déficit annoncé. Il était donc judicieux et nécessaire de prévoir un retour de ce texte en commission afin qu’ensemble, nous examinions les conséquences de cet arrêté des comptes 2016 sur la réalisation 2017. Avant la fin de l’année, madame, et sur le budget 2018, vous découvrirez les mauvaises surprises de la gestion antérieure. Eh oui ! Ne pensez pas qu’en fin d’année on arrête la comptabilité pour repartir à zéro : ce serait fort bien, mais même dans le monde nouveau dont vous rêvez,… Prétendument nouveau ! …il n’y a pas de nouvelle pratique budgétaire !
Pour toutes ces raisons, le groupe LR votera en faveur de la motion de renvoi en commission.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) Sur la motion de renvoi en commission, je suis saisi par le groupe La France insoumise d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
………………………………………………………………
Je vais maintenant mettre aux voix la motion de renvoi en commission.
(Il est procédé au scrutin.)
(La motion de renvoi en commission n’est pas adoptée.) Dans la discussion générale, la parole est à Mme Sarah El Haïry. Monsieur le Président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, chers collègues, le ministre de l’action et des comptes publics vient de détailler les 4,5 milliards d’euros d’économies sur le budget de l’État que le Gouvernement entend réaliser afin de respecter les engagements européens de la France. Je dis bien « respecter les engagements » !
Monsieur le ministre, le Gouvernement vient de réagir, et de bien réagir, suite à l’audition de la Cour des comptes. Il a présenté à la fois un décret d’avance et un décret d’annulations de crédits, destinés à assurer le financement de dépenses sous-estimées, parfois non budgétisées, par le gouvernement précédent – je pense à la recapitalisation d’Areva et au plan « 500 000 formations » – et à répondre à nos engagements européens, en ramenant le déficit sous la barre des 3 % du PIB.
Ce n’est qu’en assumant un sérieux budgétaire que nous parviendrons à réformer notre pays, comme nous nous y sommes engagés. Oui, c’est notre engagement ! Aujourd’hui, ce n’est pas l’idéal, ce n’est pas le plus confortable. Comme tous, j’aime le débat. Mais nous sommes dans une situation d’urgence : nous devons assumer l’héritage, et clore ces comptes. Pour cela, nous sommes à vos côtés, monsieur le ministre.
En revanche, pour 2018, nous souhaitons réfléchir, travailler, amender, approfondir, de manière plus structurelle encore, pour optimiser la dépense publique. C’est notre ADN, notre volonté, et le projet que nous avons porté. Nous avons dépassé toutes les limites, tous les plafonds. Monsieur le ministre, je vous sais très attaché au respect du budget et souhaite vous dire que notre groupe vous apportera tout son soutien pour le redressement de notre pays et des comptes en particulier.
(Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM.) La parole est à M. Philippe Vigier. Monsieur le Président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, chers collègues, ce texte est une photographie de l’année écoulée. M. le ministre le comparait tout à l’heure à un compte administratif dans une collectivité territoriale. Dans les différents débats que nous avons pu avoir en commission, chacun a regretté que nous ne passions pas suffisamment de temps sur ce moment important.
« Ça va mieux » : on se souvient que c’était l’une des phrases préférées de François Hollande. D’ailleurs, Michel Sapin, il y a quelques jours, concluait son propos devant la commission par ces mots : « Vous trouverez la France en meilleur état qu’en 2012 ».
Ce n’est pas le cas ! Il parlait de la croissance. Les propos de François Hollande et de Michel Sapin ont toujours été teintés de cet optimisme, madame Rabault, qui ne résiste pas un instant à un examen approfondi de la situation financière de notre pays. Vous qui avez été rapporteure générale du budget, je sais que vous serez attentive à ce qui vient.
Les chiffres sont têtus ! Le déficit public est de 76 milliards d’euros en 2016, soit 3,4 points de PIB. C’est seulement 0,2 point de mieux qu’en 2015 : faut-il que l’on plastronne sur ces 3 milliards d’euros d’économies ? La dette publique atteint des niveaux jamais égalés – 96,3 % du PIB et près de 2 150 milliards d’euros. On imagine ce que les générations futures auront à rembourser ! Gilles Carrez l’a très bien rappelé tout à l’heure, la croissance est de 1,2 % en 2016, moins que dans la zone euro – 1,7 % – et qu’en Allemagne, notre voisin et premier partenaire.
La Cour des comptes, d’ailleurs, ne s’y est pas trompée et a porté un regard très sévère sur la gestion des deniers publics de 2012 à 2016. Pour 2017-2018, période qui n’est pas l’objet du débat d’aujourd’hui, elle a pointé ces dérapages que vous connaissez, monsieur le ministre, et pour lesquels le Premier ministre a eu des mots très durs – 8 milliards pour 2017, 18 milliards pour 2018, avec la perspective d’un budget de la défense passant à 2 % du PIB –, allant jusqu’à parler de « budget insincère ».
Michel Sapin a expliqué que seul le Conseil constitutionnel avait le droit de déclarer insincère le budget. Je ne savais pas que le Conseil constitutionnel avec le monopole de ce mot. Pour autant, Didier Migaud est un homme suffisamment prudent et connaisseur du budget de la France et des finances publiques en général.
L’oratrice qui m’a précédé a évoqué sa volonté de travailler pour 2018. Mais il faut savoir d’où l’on part pour savoir où l’on va. Au plus fort de la crise financière, en 2009, quinze pays faisaient l’objet d’une procédure pour déficit excessif. Aujourd’hui, comme l’a rappelé le président de la commission des finances, la France partage seule avec l’Espagne ce triste privilège. Plus encore, le retard par rapport à nos partenaires dans le rééquilibrage de nos comptes publics se traduit par le fait que la France est, avec le Portugal, le pays européen qui a passé depuis 2002 le plus grand nombre d’années en procédure de déficit excessif.
Un délai nous avait été accordé en 2013 par l’Union européenne, un autre en 2015, un autre encore en 2017. La porte-parole du Mouvement démocrate le rappelait à l’instant : nous devons tenir nos engagements européens. Où en sommes-nous en 2017 ?
Sur la seule période 2012-2016, le déficit public est passé de 4,8 à 3,4 % du PIB, ce qui correspond à une baisse de 0,3 % par an. Il n’y a pas matière à forfanterie !
Ce n’est pourtant pas faute d’avoir rappelé, à chaque projet de loi de finances, par la voix de Charles de Courson ou la mienne, la dérive des comptes publics.
Alors que la dette publique de l’ensemble des pays de la zone euro a baissé de 1,1 point de PIB, comme l’a rappelé Gilles Carrez, et de 1,4 point pour les pays de l’Union européenne entre 2015 et 2016, elle a augmenté de 0,7 point en France pour atteindre 96,3 points, ce qui est énorme.
La comparaison avec l’Allemagne, notre principal partenaire commercial, est édifiante. La dette publique française est aujourd’hui supérieure de plus de trente points de PIB à la dette publique allemande. Avec la zone euro, l’écart est actuellement de sept points de PIB.
Cette situation, qui dure depuis trop longtemps, discrédite la parole de la France vis-à-vis de ses partenaires européens.
Joël Giraud, notre rapporteur général, a essayé de poser les deux questions les plus fondamentales : oui ou non, la situation des finances publiques s’est-elle améliorée ? Si je devais donner une note, je mettrais sept sur vingt.
Oui ou non, les objectifs ont-ils été atteints ? Rappelons qu’une loi de finance initiale et une loi de finances rectificative donnent un cap mais que la vraie photographie du compte administratif s’impose à tous.
On lit également dans son rapport que les effectifs de la fonction publique sont repartis à la hausse et que la dette de l’État a encore augmenté de 45 milliards d’euros.
Certains se sont émus de nos propos concernant les primes d’émission mais, Madame Rabault, vous ne pouvez pas contester qu’elles ont porté sur quelque 20 milliards d’euros en 2015 et en 2016,…
Je ne le conteste pas. …soit cinq fois plus qu’il y a quelques années.
Si l’on tient compte des taux d’intérêt de 5 %, cela revient à camoufler une quarantaine de milliards.
Le montant du déficit structurel est un autre signal inquiétant. La Commission européenne l’a requalifié à 2,5 % alors qu’il équivaut normalement au déficit conjoncturel. Cela prouve bien que ce déficit structurel, dont nous débattons depuis tant d’années, est loin d’être gommé. Tant qu’il ne sera pas résorbé, nous ne pourrons espérer aucun rétablissement durable des comptes.
Gilles Carrez le disait encore, la situation patrimoniale de l’État est négative pour plus de 1 200 milliards d’euros, avec un passif principalement constitué de dettes financières, dont la hausse s’accroît, et de provisions de charges également en hausse.
Gilles Carrez a insisté sur un point négligé par les autres orateurs : l’impôt sur les sociétés, dont la recette a été divisée par deux en dix ans. Cela mérite réflexion. Même en tenant compte de la mise en place du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, l’impôt sur les sociétés a moins rapporté en 2016, ce qui témoigne de la situation économique et de l’absence de croissance, qui provoquent l’enlisement de nos comptes publics.
Je ne reviendrai pas sur les quatre anomalies pointées par la Cour des comptes sur l’exécution budgétaire et que nous devrons corriger dans les quatre prochaines années. Elles ont d’ailleurs été rappelées par la porte-parole de La République en marche au cours de nos débats en commission.
Il est une chose que nous devrons faire, mes chers collègues. Nous pouvons nous raconter toutes les histoires du monde, mais tant que le périmètre de l’action de l’État ne sera pas revu, nous ne nous en sortirons pas.
Très bien ! Tant que nous n’aurons pas été capables de savoir qui fait quoi avec la meilleure efficience, nous ne nous en sortirons pas, étant donné la progression extrêmement rapide des dépenses publiques.
Je me souviens des débats autour du programme de stabilité d’avril 2014, au cours desquels le Gouvernement nous expliquait qu’il fallait réduire les dépenses publiques de 50 milliards. En définitive, l’économie s’est résumée à 26,5 milliards et l’effort a été supporté à 40 % par les collectivités territoriales !
Eh oui ! Les 20 milliards d’euros d’économies que l’État devait consentir ont été restreints à 3 milliards ! Parfaitement. Cela ne doit plus jamais se reproduire ! L’effort doit être partagé, sinon il n’y a pas d’effort. L’effort doit être juste, sinon il est injuste. Il a raison ! Monsieur le ministre, ce qu’a dit le Président de la République hier m’a inquiété, ce qui ne vous surprendra pas. Nous sommes là pour avancer, et construire avec vous une ère nouvelle, dans un monde nouveau. Mais, en mémoire de cette affaire des 50 milliards que je viens d’évoquer, l’État doit être aujourd’hui le premier à montrer l’exemple. Les collectivités territoriales sont priées de réduire leurs investissements de 13 milliards sur le quinquennat. « Soyez sages, n’est-ce pas, sinon nous baissons vos dotations » ! Tout cela n’a pas de sens. L’effort doit être partagé, surtout lorsque l’on sait celui que les collectivités ont consenti ces dernières années.
Comprenez-moi bien : je ne dis pas qu’il ne faille pas faire de nouveaux efforts, mais il doit être calibré, et à l’aune de celui de l’État.
Je regrette également que la transformation du CICE en une baisse des cotisations sociales patronales ait été décalée d’un an. Vous pouvez réaliser toutes les économies que vous voudrez : s’il n’y a pas de croissance, il n’y aura pas de rentrée fiscale, ni d’emplois, et la spirale des déficits s’accélérera.
Je regrette également que nous ne puissions avoir de regards croisés, si je puis m’exprimer ainsi, sur une gestion antérieure envers laquelle vous ne tarissiez pas de critiques nourries et fondées, et les perspectives pour 2017 et 2018, qui s’annoncent difficiles. Je comprends que cet exercice particulier vous soit délicat, monsieur le ministre.
Je souhaite que nous partions tous, avec les députés présents et les membres de la commission des finances, sur des bases nouvelles, pour que nous soyons informés en temps réel de la situation, pour que nous ne disposions pas seulement de vingt-quatre ou quarante-huit heures pour étudier les décrets d’avance. La commission des finances et l’Assemblée nationale doivent pouvoir se forger leur propre conviction, car le redressement des comptes publics n’appartient pas à certains, mais à tous.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LC et LR.) La parole est à Mme Valérie Rabault. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, la loi de règlement est le moment de l’année qui devrait beaucoup nous occuper, car elle sonne l’heure de vérité sur l’exécution des comptes de l’État. Le Gouvernement a-t-il, oui ou non, exécuté le budget 2016 conformément à celui que nous avions voté en décembre 2015 ? En d’autres termes, les choix du Parlement ont-ils été respectés ?
Pour répondre à cette question, je choisirai quatre indicateurs. Le premier est le déficit public pour 2016, c’est-à-dire celui de l’État, des collectivités locales et de la Sécurité sociale : est-il conforme à notre vote ? La réponse est oui, me semble-t-il. Celui de l’État est même inférieur de 800 millions d’euros à celui qui avait été prévu.
Deuxième question : le niveau de dépenses de l’État est-il conforme à celui que nous avions envisagé ? la réponse est oui. Nous avions prévu des dépenses à hauteur de 313,3 milliards d’euros pour 2016, et ce sont, hors recapitalisation, 311,9 milliards d’euros qui ont été dépensés.
Le graphe proposé par notre rapporteur général en page 55 de son rapport, et que j’ai déjà mentionné, est en ce sens très éclairant : il compare depuis dix ans les montants de dépenses du budget général votés en loi de finances initiale et ceux réalisés. Force est alors de constater que deux périodes se dégagent : entre 2007 et 2012, les dépenses exécutées ont toujours été supérieures à celles votées alors qu’entre 2012 et 2016, les dépenses exécutées ont, sauf pour 2012, été systématiquement inférieures aux dépenses votées.
Très bien ! Troisième question : les effectifs de l’État sont-ils conformes à ce que nous avions voté ? En partie oui, en partie non. Réponse de Normand. Si les plafonds sont bien évidemment conformes à notre vote, les effectifs réels, mesurés en équivalent temps plein, sont toujours en deçà des effectifs plafonds, comme le montre la fiche n6 du rapport. Certes, un plafond n’est pas toujours la cible à atteindre, mais si on le vote, c’est souvent parce que l’on souhaite l’atteindre. Il y a quelques années, les effectifs réels de l’État étaient inférieurs de 50 000 aux plafonds votés. Heureusement, cet écart a été réduit, même s’il subsiste encore. Ainsi, les effectifs réels de l’État sont inférieurs de 31 849 agents temps pleins aux plafonds que nous avons fixés.
Des améliorations sont à relever dans de nombreux domaines, par exemple celui de la justice, de l’intérieur et de l’éducation nationale. L’écart entre les plafonds votés et les effectifs réels a été réduit, même s’il perdure.
Quatrième question : les ministères ont-ils pu bénéficier des crédits de paiement tels que nous les avions votés ? Là encore, la réponse est mi-oui, mi-non. Il est logique qu’en cours d’année, des ajustements s’opèrent, notamment par les décrets d’avance.
C’est vrai, l’an dernier, les ajustements ont été plus importants que les années précédentes, notamment du fait d’une recalibration des crédits vers les forces de sécurité.
Pour cinq missions sur trente, les crédits exécutés diffèrent de plus ou moins 10 % par rapport à ce que nous avions décidé. Dès lors, je crois que nous devrions, mes chers collègues, développer un outil de pilotage plus fin, pour mieux calibrer les crédits en direction de certaines missions, lors de la prochaine loi de finances initiale.
J’en profite pour évoquer le décret d’avance que le Gouvernement vient de nous présenter. Nous atteignons les sommets avec un niveau jamais atteint de recalibrations de crédits en cours d’année, et l’annonce de 4,5 milliards d’euros de coupes budgétaires.
M. Sapin dit l’inverse. Par ce décret d’avance, le Gouvernement s’apprête à sabrer à hauteur de 1,1 milliard d’euros dans le budget de la sécurité alors que les forces sont de plus en plus mobilisées.
Cette exécution 2016 montre que l’on peut faire un budget sérieux, sans sacrifier les priorités, contrairement à la pratique des décrets d’avance. Aussi, mon groupe Nouvelle Gauche votera en faveur du projet de loi de règlement du budget.
(Applaudissements sur les bancs du groupe NG.) Très bien ! La parole est à M. Éric Coquerel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les députés, chers collègues, le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes est un exercice en général un peu convenu puisque largement rétrospectif et finalement comptable. Sauf qu’il représente, cette fois, le dernier budget exécuté intégralement sous le mandat de François Hollande. Le budget 2017, en effet, porte la marque d’Emmanuel Macron, et aurait appelé le vote d’un projet de loi de finances rectificative.
Nous pouvons donc considérer que son examen vaut bilan. Il serait d’ailleurs injuste, pour M. Hollande, de ne pas associer à ce passif M. Valls, présent dans les rangs de la majorité présidentielle, mais aussi M. Macron, ministre de 2014 à 2016, au point que nous pouvons, sans trop exagérer, parler de bilan du gouvernement Hollande - Valls - Macron.
Excellent ! Ce projet de loi est en effet la vitrine des choix économiques du quinquennat de François Hollande. Commençons par la mesure phare de cette période : le CICE, intégré dans le pacte de stabilité. Créé en 2013, il atteint en 2016 sa vitesse de croisière. À ce rythme, le choc de la gabegie est encore plus douloureux.
Il aura en effet coûté, pour la seule année 2016, 22 milliards d’euros auxquels il faut ajouter 9 milliards d’euros d’exonérations de cotisations patronales du fait du pacte de responsabilité, soit plus de 30 milliards au total ! En 2017, nous en sommes à 40 milliards environ, soit l’équivalent de la charge du budget de l’État, qui représente l’ensemble des dépenses de l’État consacrées au paiement des intérêts de cette dette dont on nous parle tant.
Pour quel résultat sur l’économie ? J’ai beaucoup cherché, dans de nombreux documents, y compris ceux émanant de l’État. Aucune expertise, même commandée par l’État, n’a été à ce jour en mesure de le dire sérieusement.
L’OFCE – Observatoire français des conjonctures économiques – critique un « manque d’envergure » et une « cible trop large ». La commission des finances du Sénat, dans son rapport d’information sur le CICE, pointe « un outil au pilotage complexe », dont le coût budgétaire « est difficilement prévisible ». Elle évoque un dispositif « qui a déstabilisé une administration fiscale déjà sous pression » et décrit les difficultés des PME « face à la forme de ce dispositif fiscal ».
Une étude commandée par France Stratégie, pour Matignon donc, parle de « questions sans réponses » dans ses analyses et remet en cause les calculs de la direction du Trésor, qui proclame un résultat pourtant bien médiocre au vu des sommes engagées.
Aucun effet, par conséquent, sur la compétitivité, l’investissement, la recherche et le développement, la balance du commerce extérieur. Tout au plus note-t-on une légère remontée des marges des entreprises mais sans qu’on puisse en attribuer formellement le mérite au CICE.
Et que de dire de l’emploi, censé être la priorité de François Hollande, même si renoncer à se présenter à cause de l’augmentation du chômage est peut-être l’une des seules promesses que l’ancien président aura tenues ?
Un seul des trois laboratoires mandatés par France Stratégie, le plus optimiste, constate un effet sur l’emploi – de 45 000 à 100 000 emplois créés ou sauvegardés sur la période 2013-2014. France Stratégie confirme cette fourchette pour 2016. Le nombre de ces emplois atteindrait, au mieux, 120 000 aujourd’hui, soit un coût de 300 000 à 600 000 euros par emploi pour l’État.
Ça fait cher ! De quoi embaucher beaucoup de monde dans les services publics ou dans la fonction publique ! C’est sûr ! Souvenez-vous qu’à l’annonce du CICE, Pierre Gattaz nous promettait, pin’s au revers de la veste, un million d’emplois ! Le même garantit aujourd’hui de nombreux emplois si la réforme du droit du travail s’appliquait avec la dureté prévue par le Gouvernement. On peut donc s’attendre au pire ! M. Gattaz n’est pas un homme sérieux ! Est-ce à dire que le CICE n’aurait aucun effet ?
Rappelons que, dans la même période, les dividendes et les bénéfices du CAC 40 ont explosé :…
Voilà où est l’argent ! …certains auront donc bénéficié de ces aides sans contrepartie ! Ceux qui usent sans cesse de la comparaison avec les autres économies européennes – je vais y revenir – pour justifier la politique de l’offre oublient de dire que la France détient sans conteste le record d’Europe des dividendes. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe FI.) À bas les profiteurs ! Chers collègues, combien de temps allons-nous tolérer de jeter l’argent de la nation dans ce vide insondable, alors que M. Macron a annoncé que le taux du CICE augmentera d’un point en 2018 ?
Dans la même période, d’un côté, on a jeté l’argent par les fenêtres, de l’autre, on a supprimé 60 000 postes en équivalent temps plein dans les services publics et la fonction publique.
Bien sûr, le budget 2016 est le seul à faire apparaître une augmentation des effectifs – c’était bien commode l’année qui précédait les élections ! Cette hausse concerne l’Éducation nationale – surtout pour des emplois précaires – ainsi que les forces de sécurité. Force est de constater que si le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite a des effets sur l’État et sur les politiques de solidarité nationale, il peut aussi malheureusement, face au terrorisme, nous mettre en danger.
Tout cela pour quels effets économiques ?
S’agissant de la dette, qui vous obnubile, vous osez vous gargariser d’un ralentissement de la hausse. Mais la réalité est qu’elle a encore augmenté, passant de 91 % à 98 % du PIB.
En outre, le projet de loi présente des résultats en trompe-l’œil dont on ferait bien de ne pas trop s’enorgueillir.
On nous explique que le déficit budgétaire recule en 2016 pour s’établir à 69 milliards d’euros. Cette version, je la conteste car elle omet de préciser que cette baisse s’explique en réalité par un solde exceptionnel – 6,8 milliards d’euros – des comptes spéciaux. Vérifiez dans les précédents budgets : 2016 est la seule année au titre de laquelle ils enregistrent un tel solde. En outre, ces comptes ne sont pas pertinents pour apprécier la réalité d’un déficit budgétaire car ils retracent des mouvements de fonds. On y trouve par exemple une rétrocession de trop-perçus consécutive à la participation de la France au désendettement de la Grèce, ou encore le retour de prêts octroyés à des États étrangers. Pour juger du déficit du budget général, mieux vaut s’en tenir au chiffre de 75,9 milliards d’euros.
En vérité, il faudrait intégrer d’autres chiffres à votre présentation : ceux de toutes les victimes, sacrifiées au nom de ce vous nommez une « hausse de la baisse du taux de déficit » – il fallait oser !
Je pense au 1,2 million de chômeurs supplémentaires entre 2012 et 2016 ainsi qu’aux jeunes soumis à une explosion de la précarité.
Ces sacrifiés, ce sont aussi les 500 000 jeunes supplémentaires au chômage depuis 2012.
Ces sacrifiés, ce sont les 300 000 pauvres supplémentaires, ce qui porte le nombre total de pauvres dans la cinquième puissance économique mondiale à 9 millions.
Ces sacrifiés, ce sont ces associations qui doivent mettre la clé sous la porte, faute de financement.
Ces sacrifiés, ce sont les collectivités locales – les mairies, échelon de démocratie le plus proche des Français, n’ont plus les moyens d’assurer leurs missions. Et, on nous explique qu’elles vont devoir, dans les années à venir, payer le prix de l’austérité à hauteur de 13 milliards d’euros.
Ces sacrifiés, ce sont enfin ces enfants qui manqueront d’enseignants pour assurer leur éducation, et ces 87 000 étudiants qui, à la rentrée, ne seront pas affectés dans une université.
Ça, c’est sûr ! M. Giraud a dit qu’on ne pouvait pas changer le passé. C’est exact, mais on pourrait au moins en tirer des leçons de façon à changer l’avenir. De ce point de vue, les annonces de M. Macron s’agissant du budget pour 2018 nous inspirent le pire des pressentiments. En effet, c’est toujours la même politique : réduction des dépenses publiques et politique de l’offre !
La réduction du déficit, si j’en crois certains collègues qui n’hésitent pas à établir une comparaison avec l’Espagne ou la Grèce, serait ainsi le seul indicateur de la bonne santé économique du pays.
Mais allez expliquer aux Espagnols et aux Grecs qui quittent leur pays faute de trouver un travail, à ces mêmes Grecs qui connaissent une situation sanitaire digne d’un pays du tiers-monde, ou à ces travailleurs pauvres en Allemagne, dont le nombre a été multiplié par deux en dix ans, que la situation économique en France est désastreuse par rapport à la leur.
En réalité, cette politique est menée au nom d’un credo, celui des 3 %, griffonné sur un coin de table dans les années quatre-vingt-dix par M. Delors et d’autres – et qui aurait été porté à 5 % si les Allemands avaient été entendus. Ce critère est l’alpha et l’oméga de toutes les politiques d’austérité.
Ces politiques sont en réalité un immense gâchis. Nous aurions pu favoriser une bifurcation écologique de notre société ; nous aurions pu, comme le propose notre programme, l’Avenir en commun, lancer un plan d’investissement de 100 milliards d’euros, et augmenter le budget de l’État de 173 milliards d’euros – cela n’aurait été que la compensation des sommes perdues depuis 2007.
Nous aurions pu enfin remettre les richesses dans les mains de ceux qui la produisent – et ainsi générer une activité économique vertueuse –, en un mot, croire dans le travail et non dans la finance qui pille notre richesse collective.
Pour toutes ces raisons, les députés de la France insoumise voteront contre ce projet de loi. Ce n’est pas uniquement parce que nous nous opposons aux trajectoires économiques suivies en 2016, et dont Macron est le continuateur, mais aussi parce que nous représentons l’alternative à ce monde.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Très bien ! La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, l’approbation des comptes de l’année 2016 offre la première opportunité de cette législature pour aborder les grandes problématiques budgétaires et financières de notre pays.
Mais à bien vous écouter, mes chers collègues, monsieur le ministre, on a le sentiment que la réduction des déficits est la priorité ultime des politiques publiques, leur seule et unique finalité. Érigés en totem, les 3 % de déficit surplombent la représentation nationale, anesthésiant le débat et la réflexion politique.
En réalité, monsieur le ministre, depuis votre prise de fonction, tout semble parfaitement orchestré : un déficit public plus élevé que prévu – 3,4 % contre 3,3 % –, un rapport opportunément rendu par la Cour des comptes et venant dézinguer la dépense publique : la voie est désormais toute tracée d’une politique d’austérité injuste et inefficace.
La prudence et la responsabilité commandent pourtant de faire un bilan sans concession du quinquennat précédent, et d’en tirer tous les enseignements pour mettre en place une politique répondant aux vraies préoccupations de nos concitoyens.
Quel état des lieux pouvons-nous dresser de notre pays, mes chers collègues ? Les élections, les tensions dans les débats, les projets antagonistes, le niveau de l’abstention ont mis en lumière des fractures qui ne cessent de grandir.
Commençons par les fractures économiques et sociales. Le magazine
Challenges vient de publier son nouveau classement des cinq cents premières fortunes de France. Principaux enseignements : la fortune du « top dix » – celle des Pinault, Drahi, Bettencourt et consorts – a progressé de 35 % en un an. Cette croissance est au demeurant structurelle puisque, depuis 1996, cette fortune a été multipliée par douze quand le PIB a seulement doublé.
Cette envolée indécente du patrimoine des plus riches vient écraser le sort de millions de nos concitoyens, subissant précarité, incertitudes et difficultés concrètes à boucler les fins de mois : 10 % de chômage, 8 % des salariés du secteur privé rémunérés au SMIC – 1 150 euros par mois, quand le seuil de pauvreté est de 1 000 euros par mois.
L’autre fracture touche nos territoires ; elle affecte le monde agricole, la montagne, le milieu rural mais aussi les banlieues et les villes moyennes. Ces territoires subissent le recul constant des services publics, la désindustrialisation et le sous-investissement chronique, tant public que privé.
La politique menée ces dernières années est venue aggraver ces fractures. Le symbole en est bien entendu le pacte de responsabilité, résultat de la conversion de l’ancienne majorité socialiste à l’idéologie de l’offre, mais aussi d’une soumission consentie au dogme de la réduction de la dépense publique.
Véritable verrue budgétaire, ce pacte s’est traduit par une politique de soutien inconditionnel à toutes les entreprises, qu’ont matérialisé le CICE et de multiples allégements de cotisations sociales. Quel que soit le secteur, quelle que soit leur politique, quelle que soit leur taille, les entreprises ont vu leur contribution à l’effort national réduite de près de 30 milliards d’euros par an, sans véritables effets sur l’emploi.
Ces mesures ont été financées d’abord par les ménages, et plus particulièrement les ménages modestes qui payent la facture d’une TVA en surpoids.
Les collectivités territoriales ont également été mises à contribution, très largement, trop largement. Elles sont à l’os aujourd’hui, incapables d’investir, obligées de rogner sur les services rendus à la population.
Les coupes budgétaires dans nos hôpitaux ont par ailleurs fait très mal. En témoigne l’état de santé des personnels hospitaliers.
Plus globalement, nos concitoyens voient bien ces bureaux de postes qui ferment, ces services qui s’éloignent, ces commerces indépendants qui mettent la clé sous la porte, ces transports publics qui se dégradent ou se raréfient dans certains secteurs.
Au vu du bilan de la fameuse « consolidation budgétaire », de cette politique favorable aux grandes entreprises et à leurs actionnaires, il paraît nécessaire de rompre avec ce qui n’a pas fonctionné et de poser les bases d’une politique fondée sur une plus grande justice fiscale et sociale, la transition énergétique, la formation et l’éducation, le développement économique concerté et impulsé, et bien entendu des services publics accessibles à tous et partout.
Cependant, et malgré la cacophonie fiscale à l’œuvre depuis deux semaines, tout indique que vous persisterez – allant même plus vite et plus fort – dans cette voie budgétaire empruntée par vos prédécesseurs et qui, selon nous, est sans issue.
Outre la hausse du taux du CICE, le taux de l’impôt sur les sociétés passera progressivement à 25 % sans remise en cause de toutes les niches fiscales qui mitent l’imposition des entreprises. Faut-il rappeler que le rendement de l’impôt sur les sociétés tend à être l’un des plus faibles des pays de l’OCDE ? Comme vous l’indiquez, monsieur le rapporteur, il ne rapporte plus que 30 milliards d’euros, bien loin des mythes propagés à l’envi par les tenants du système !
Vous allez appuyer sur l’accélérateur en mettant en œuvre des projets profondément réactionnaires, inédits depuis l’époque de MM. Sarkozy et Fillon. Vous prévoyez ainsi d’abattre l’ISF, que vous entendez « recentrer » – je vous cite – sur la seule fortune immobilière, écartant du dispositif tout le patrimoine financier !
Le coût pour les finances publiques sera de 3 milliards d’euros. Quant au coût pour le pacte social, il est inestimable, tout comme l’est celui de la mise en place d’une
flat tax à 30 % sur les valeurs mobilières, du démantèlement de la taxe sur les transactions financières, ou encore de ces allégements de charge sur les indemnités de rupture de contrat de travail à l’adresse des traders .
Quant à la suppression des cotisations salariales et à l’exonération progressive de taxe d’habitation pour 80 % des Français, ce ne sont que des écrans de fumée. Non seulement ce sont les retraités qui paieront la facture, mais le coût du premier volet de l’exonération de taxe d’habitation, estimé à 3 milliards d’euros, doit être mis en parallèle avec celui, équivalent, de la réduction de l’ISF. La même somme, 3 milliards d’euros, bénéficie donc d’un côté à des millions de personnes, et de l’autre à seulement quelques milliers. C’est inacceptable !
Le message politique est limpide et les bénéficiaires de la politique fiscale sont désormais connus. Selon une étude de l’OFCE, les 10 % des ménages les plus riches capteraient ainsi 46 % des gains fiscaux promis aux ménages.
Expliquez-vous ! Plus précisément, c’est même le dernier centile, c’est-à-dire les 1 % des ménages les plus riches, qui rafleraient la mise.
Cette politique se fera au prix d’une trajectoire de réduction des dépenses publiques de l’ordre de 3 points d’ici à 2022, avec la volonté de contenir la dépense en volume, ce qui équivaut à une baisse de 20 milliards d’euros de ces dépenses. Les annonces contenues dans le décret d’avance sont, en réalité, les premières pierres de cette énième cure d’amaigrissement, qui aura un impact sur les travailleurs, les fonctionnaires, les collectivités, les TPE, les PME, et nos services publics.
Le remède est parfois pire que le mal, mes chers collègues. À coup sûr, ces fractures, que j’évoquais à l’instant, s’accentueront. Soyez vigilant, monsieur le ministre : tout comme il n’y a pas de majorité politique pour vos projets de casse du code du travail, il n’y en aura pas non plus pour vos projets budgétaires très largement tournés vers les ultra-riches.
Aujourd’hui, nous voterons contre ce projet de loi de règlement du budget de l’année 2016. Nous considérons que notre pays dispose des moyens pour une autre politique, qui place l’humain et l’environnement en son cœur et relègue la finance à sa juste place. Une profonde réforme fiscale, qui intègre la justice et l’éthique, doit d’abord nous permettre que chacun contribue selon ses moyens. Nous devons enfin combattre la fraude et l’évasion fiscales avec plus d’énergie : 60 à 80 milliards sont à portée de main, mais cela requiert de la volonté politique.
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe FI.)
Enfin, l’urgence, c’est aussi l’environnement : notre système fiscal doit encourager la transition nécessaire dans ce domaine.
Voilà ce qui devrait constituer les priorités de nos politiques publiques. Monsieur le ministre, mes chers collègues, nous serons là pour vous faire des propositions concrètes pour avancer sur les urgences sociales et écologiques. Mais soyez certains que nous serons résolument combatifs face à tout projet conservateur et rétrograde.
(Applaudissements sur les bancs des groupes GDR et FI.) Monsieur le ministre, vous souhaitez demander une suspension de séance ? En effet, monsieur le président, pour quelques minutes. La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures, est reprise à dix-sept heures dix.) La séance est reprise.
La parole est à Mme Amélie de Montchalin.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre discussion du jour porte sur le règlement des comptes pour l’année 2016. L’étude et la lecture de ce texte sont très éclairantes, car elles aident à tirer des leçons très pertinentes pour façonner l’avenir en apprenant de nos réussites et erreurs passées.
De ce projet de loi de règlement, nous pouvons tirer en particulier deux leçons. La première est que nous avons utilisé très largement l’outil de pilotage budgétaire, et qu’il est à de nombreux égards à bout de souffle. Par exemple, la réserve de précaution, portée à plus de 13 milliards d’euros en 2017, est devenue un outil de pilotage et d’ajustement qui va bien au-delà de son rôle initial. À force de gels, de surgels et de dégels, nous avons perdu en lisibilité dans l’exécution budgétaire et nous avons créé un cycle où les budgets sont en permanence amendés et revus, ce qui perturbe le bon fonctionnement des politiques publiques.
II est donc essentiel, tout d’abord, de retrouver une vision de plus long terme et pluriannuelle de notre pilotage budgétaire, ensuite, de remettre réellement l’outil budgétaire au service des politiques publiques. Certes, les engagements budgétaires donnent un cadre essentiel, nous n’en démordrons pas, mais en aucun cas nous ne devons perdre de vue que notre ambition est de transformer le pays et de mener des réformes profondes. Le budget est avant tout un outil.
La seconde leçon qu’il est possible de tirer de la lecture du projet de loi de règlement, c’est que nous sommes à ce stade très faibles, trop faibles, dans notre travail d’évaluation de l’efficacité des dépenses publiques. Nous sommes tous ici très habitués à suivre les grands agrégats du déficit et de la dette, nos records de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires. Mais qu’en est-il de notre suivi des effets concrets des dépenses pour les Français ?
II est essentiel que nous ayons à cœur de mieux dépenser pour pouvoir ensuite moins dépenser. Si certaines actions publiques fonctionnent bien, soutenons-les et élargissons-les. Si, au contraire, certaines dépenses ne portent pas leurs fruits, ajustons-les ou supprimons-les.
Ayons enfin le courage, chers collègues, de regarder les domaines et les périmètres où l’État intervient aujourd’hui massivement sans que les effets concrets soient à la hauteur des besoins et des attentes. C’est le cas pour la politique du logement, pour laquelle la France, depuis de nombreuses années, dépense 2 % de son PIB, contre 1 % dans la zone euro et 0,6 % dans l’Union européenne. Je ne pense pas qu’en conséquence le mal-logement soit en France moitié moindre de ce qu’il est chez nos voisins. Au contraire, parfois, beaucoup dépenser, c’est mal dépenser. Ayons le courage de revoir en profondeur l’efficacité de nos dépenses publiques.
(Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes REM et MODEM.)
Nous devons donc mener un changement de culture afin de mieux et davantage évaluer nos dépenses, plutôt que les budgéter sans les suivre ensuite. Nous devons nous appuyer pleinement sur la LOLF : celle-ci est construite autour d’objectifs et d’indicateurs très concrets et pertinents, qui occupent un temps trop infime de nos discussions parlementaires. En 2016-2017, la commission des finances s’est réunie 138 heures, mais seulement 28 heures ont été consacrées à l’ensemble des missions d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée ! Nous consacrons donc vraiment trop peu de temps à l’évaluation et au contrôle, qui sont pourtant au cœur de notre mission de parlementaire.
Il est également essentiel de mieux expliquer aux Français à quoi servent leurs impôts : nous ne pourrons défendre notre modèle social et économique de mutualisation collective des dépenses que si nous parvenons à montrer que cet argent porte réellement des fruits !
Chers collègues, le Gouvernement est, nous le savons, totalement aligné avec ces objectifs. Il nous reste à jouer pleinement notre rôle de parlementaires pour soutenir son action et avoir, pour exigence constante, que l’outil budgétaire reste un outil et que les dépenses soient avant tout utiles !
(Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) La parole est à Mme Véronique Louwagie. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission de finances, monsieur le rapporteur général, chers collègues, nous abordons un moment clé du calendrier budgétaire, celui où nous sommes amenés à regarder le passé pour préparer l’avenir.
Monsieur le ministre, j’ai au moins un point d’accord avec vous : c’est lorsque vous affirmez qu’il convient de passer plus de temps sur un projet de loi de règlement. C’est une nécessité. Il est important de prendre le temps d’analyser l’état des lieux.
Mais vos arguments, qui sont valables pour un projet de loi de règlement du budget, vous auriez pu également les retenir pour 2017. En effet, puisque le budget de 2017 se traduit aujourd’hui par un manque de 8 milliards lié à des dépenses engagées non financées – la situation a été établie par la Cour des comptes –, vous auriez pu, vous auriez dû engager une discussion dans le cadre de l’examen d’un projet de loi de finances rectificative. C’eût été cohérent avec vos propos. Vous avez au contraire suivi une autre procédure, consistant à recourir à des décrets d’avance pour 3 milliards d’euros et à des décrets d’annulation pour 274 millions, sans compter des mesures de redressement additionnelles pour 1,15 milliard d’euros, le tout pour une révision des dépenses de 4,5 milliards afin de contenir le déficit à un niveau ne dépassant pas 3 % du PIB.
En ce qui concerne les mesures de redressement additionnelles, vous n’entrez pas dans le détail s’agissant de l’aide personnelle au logement et des contrats aidés. Vous avez rappelé mon intervention en commission des finances sur les contrats aidés : la nature de celle-ci n’était pas celle que vous avez indiquée. Elle visait à obtenir des précisions sur les mesures de redressement additionnelles, car 1,15 milliard d’euros en milieu d’année, c’est beaucoup. C’est en effet l’équivalent, ou presque, de 2,30 milliards d’euros en année pleine. Pour des dépenses de la nature des aides personnelles au logement ou des contrats aidés, il est facile de comprendre que nous souhaitons obtenir des précisions. Tel était le sens de mon intervention. Je tenais à le rappeler ici.
Les principaux enseignements de l’exécution du budget de l’année 2016 sont bien éloignés de la promesse du précédent gouvernement de laisser une maison en ordre. Le groupe Les Républicains n’a eu de cesse de lancer régulièrement des alertes sur plusieurs sujets. Le déficit public n’est pas maîtrisé et reste très supérieur aux engagements européens. Les recettes fiscales sont décevantes – plusieurs orateurs l’ont rappelé – malgré une série de facteurs exceptionnels. La dépense publique reste très élevée et la dette continue de se creuser pour se rapprocher des 100 % d’endettement, même si le Gouvernement a utilisé la procédure des primes d’émission qui contribue à diminuer artificiellement la dette.
C’est vrai. L’exercice 2016 a donc été marqué par un léger recul du déficit public, qui est passé de 3,6 % à 3,4 % du PIB, soit une baisse de 0,2 point par rapport à 2015, après une baisse de 0,4 en 2015. Or cette faible réduction du déficit budgétaire doit en plus être nettement relativisée.
Non seulement le déficit est plus élevé que prévu puisque la loi de finances initiale pour 2016 et la loi de finances rectificative prévoyaient toutes deux un déficit public de 3,3 %. Mais le déficit public est également supérieur à l’objectif communiqué à la Commission européenne à l’occasion de la transmission des programmes de stabilité.
Surtout, l’État porte l’essentiel du déficit public – Gilles Carrez l’a rappelé.
A contrario , la réduction du déficit a été permise par l’amélioration du solde des collectivités territoriales – nous ne l’avons pas suffisamment rappelé –, situation qui a elle-même découlé de l’affaissement de l’investissement local, ce qui a permis aux collectivités d’enregistrer un excédent de 3 milliards d’euros en 2016. Il était important de rappeler ce point capital.
La part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 90 % en 2010 à près de 98 % en 2016 ! Encore une fois, notre pays se trouve dans une situation très dégradée par rapport à nos voisins européens. C’est une image déplorable que donne la France, qui reste un des seuls pays européens dont le déficit ne respecte toujours pas le seuil de 3 points de PIB fixé par le traité de Maastricht !
L’année 2016 a également été marquée par des recettes fiscales inférieures de 3,8 milliards d’euros au montant prévu en loi de finances initiale. Il convient de noter aussi la baisse importante des recettes de l’impôt sur les sociétés, qui doit nous interpeller, car elle traduit la situation des entreprises elles-mêmes.
Ces mauvaises rentrées fiscales auraient pu être bien plus dégradées encore si le précédent gouvernement n’avait pas bénéficié opportunément de facteurs exceptionnels, qui ont permis aux recettes d’être proches des prévisions.
Parmi ces facteurs, il y a d’abord l’encaissement de deux années de redevances d’usage des fréquences hertziennes, pour 1,3 milliard d’euros, et un prélèvement particulièrement élevé de 2,4 milliards d’euros sur la COFACE. Il convient d’ajouter une réduction des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne.
Le revers de la médaille pour la nouvelle majorité est que rien ne permet aujourd’hui d’anticiper la reconduction en 2017 d’éléments aussi favorables, qui n’agissent que comme des fusils à un coup. Il convient également de noter 3,5 milliards de reports de dépenses de 2016 sur 2017 – reports qui sont en progression.
La maîtrise de la dépense publique avancée est totalement artificielle. En effet, en 2016, la décélération de la dépense a, pour l’essentiel, découlé de la baisse de l’investissement local et d’une économie massive sur la charge de la dette. Selon la Cour des comptes, hors charge d’intérêts de la dette, les dépenses du budget général dépassent les autorisations de la loi de finances initiale d’1,6 milliard d’euros.
Là encore, la France décroche par rapport à ses voisins. En 2016, notre pays est passé au premier rang de l’Union européenne pour le niveau de ses dépenses publiques, alors même que leur efficacité est éminemment discutable. L’efficacité et l’efficience de l’action publique constituent un véritable sujet pour l’avenir car les crédits peuvent augmenter sans que l’action publique ne s’accompagne de résultats à la hauteur des efforts consentis et attendus.
Nous faisons ainsi partie des pays qui dépensent le plus pour soutenir l’emploi alors que nous enregistrons un niveau de chômage parmi les plus élevés. Je plaide pour qu’à l’avenir la représentation nationale et le Gouvernement s’intéressent davantage aux suivis et résultats des politiques publiques mises en œuvre.
Je m’arrêterai également sur des mécanismes extrabudgétaires qui ont pu, d’une certaine manière, priver l’autorisation parlementaire de sa signification. La précédente majorité a ainsi décidé de procéder à de très nombreux mouvements de crédits en cours de gestion dont l’ampleur interroge. L’utilisation de la mise en réserve à hauteur de 13,7 milliards à des fins de financement de sous-budgétisations illustre cette mauvaise habitude, régulièrement dénoncée par la Cour des comptes. Nous pouvons, hélas, constater qu’elle se poursuit en 2017. Je tiens de nouveau à regretter l’absence d’un projet de loi rectificative pour procéder à un examen, à ce jour, de l’ensemble de la situation de 2017.
Enfin, la dette publique a atteint, en 2016, le niveau record de 2 147 milliards d’euros, soit une dette moyenne de 35 000 euros par habitant – dette qui n’a jamais cessé de croître depuis le milieu des années soixante-dix, en dépit du caractère anesthésiant de la baisse des taux d’intérêt et de la procédure des primes d’émission. Et, malgré la faiblesse des taux, la charge de la dette de l’ensemble des administrations s’élève tout de même à 46 milliards d’euros en 2016, un montant supérieur aux dépenses consacrées à la défense et au produit net de l’impôt sur les sociétés.
L’absence d’efforts budgétaires au cours des années à venir conduirait à une véritable dérive de la dette publique. Dans ces conditions, l’enjeu de souveraineté budgétaire associé à l’endettement est immense, quand on sait que notre dette est détenue aux deux tiers par des étrangers.
C’est bien le seul moment où la souveraineté vous préoccupe ! Contrairement aux propos du ministre Bruno Le Maire, ce n’est pas céder au « catastrophisme » que d’alerter le Gouvernement sur les risques d’une remontée des taux observée fin 2016 et sur ses conséquences. La Cour des comptes rappelle que, si les taux remontaient de 1 % seulement, la charge de la dette augmenterait de 2 milliards la première année, de 4,6 milliards la deuxième année, et de près de 16 milliards au bout de dix ans. C’est sûr. Pour conclure, l’enseignement majeur que l’on peut tirer de l’exécution 2016 est la situation de décrochage des finances publiques de notre pays. Les années se suivent et le constat reste malheureusement le même. La situation des finances publiques n’est pas assainie et la moindre panne de croissance pourrait faire fortement remonter le déficit, ce qui rendrait impossible la tenue des objectifs budgétaires. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) La parole est à M. Mohamed Laqhila. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission de finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, la situation de la France n’est pas bonne. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : ils sont froids, implacables. Cela a déjà été rappelé : la dette publique représente 96,3 % en 2016, soit 2 147 milliards.
La dépense publique s’élève à 1 257 milliards d’euros, soit 56,4 % du PIB. Les prélèvements obligatoires représentent 44,4 % du PIB.

M. Jean-Luc Mélenchon.