XVe législature
Session extraordinaire de 2017-2018

Séance du lundi 16 juillet 2018

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (nos 911, 1137, 1053, 1097, 1098). Cet après-midi, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi constitutionnelle, s’arrêtant à l’amendement no 188 portant article additionnel avant l’article 1er. La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 188. Comme on l’a vu avant la levée de la séance de l’après-midi, le référendum n’est pas chose si courante en France. Donc, lorsque le peuple se prononce par référendum, la moindre des choses est de respecter le résultat du vote. Pourtant, cela n’a pas été le cas en 2005, lorsque le peuple s’était clairement prononcé par référendum contre le projet de traité constitutionnel européen.
Le fait d’avoir bafoué peu après la volonté populaire en faisant adopter par le Parlement le traité de Lisbonne, lequel n’est rien d’autre que le traité constitutionnel européen reconfiguré, était tout simplement scandaleux. Les tentatives actuellement constatées en Grande-Bretagne de remettre en cause la décision du peuple en faveur du Brexit sont un autre exemple de ces procédés scandaleux. L’objet du présent amendement est de faire en sorte que le résultat d’un référendum ne puisse pas être contourné par un vote
a posteriori du Parlement. La parole est à M. Marc Fesneau, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission. Avis défavorable. La parole est à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, pour donner l’avis du Gouvernement. Défavorable. La parole est à M. Ludovic Pajot. Je voudrais réagir aux débats qui ont lieu depuis tout à l’heure sur le référendum. Nous examinons ici un projet de loi visant à réviser la Constitution, mais à aucun moment le peuple n’est placé au cœur de la réflexion.
On a entendu précédemment certains collègues exprimer une forme de mépris envers le peuple : il a été dit, par exemple, que certains sujets seraient trop complexes pour être soumis au référendum. Ces propos sont très révélateurs. En 2005, les Français disent non au référendum sur la Constitution européenne. Comme cela ne plaît pas à une certaine caste, le traité de Lisbonne, qui est une copie de ce projet de Constitution européenne, est adopté par le Congrès.
L’amendement d’Emmanuelle Ménard est un amendement de bon sens, visant à faire respecter la volonté du peuple, afin que la trahison envers les Français opérée par l’adoption du traité de Lisbonne ne voie plus le jour.
En tout cas, madame la ministre, si votre projet de loi constitutionnelle avait pour objectif de redonner de la confiance aux Français, en refusant cette série d’amendements relatifs au référendum, vous ne faites qu’accentuer leur défiance envers les élus et la politique. Il ne faut pas s’étonner, dans ces conditions, que l’abstention excède 50 % à différentes élections…
(Applaudissements parmi les députés non inscrits.)
(L’amendement no 188 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1724. Il est défendu.
(L’amendement no 1724, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Olivier Becht, pour soutenir l’amendement no 592. Cet amendement a pour objet de modifier l’article 12 de la Constitution, qui concerne le droit de dissolution de l’Assemblée nationale.
Cette faculté a été ouverte sous la Ve République parce que le Président, au moment où la Constitution a été votée, était un garant, un arbitre : il se trouvait au-dessus de la mêlée. Depuis, le Président de la République est devenu, par l’effet du suffrage universel direct, renforcé par le quinquennat, le patron de l’exécutif. À ce constat s’ajoute la volonté du Président de la République actuel d’entrer en débat avec le Parlement réuni en Congrès.
Pour l’ensemble de ces raisons, il nous semble nécessaire de réencadrer le droit de dissolution, et notamment de supprimer la possibilité des dissolutions pour convenance, à l’instar de celle intervenue en 1997. Même si cette dernière a connu un succès très relatif, le Président de la République peut toujours être tenté de dissoudre l’Assemblée si, à un moment ou à un autre, il pense qu’il a un intérêt politique à le faire.
Nous souhaitons donc restreindre le droit de dissolution à trois hypothèses. La première est celle de l’absence d’élections législatives programmées dans les deux mois qui suivent l’élection du Président de la République : une dissolution peut lui permettre, en pareil cas, d’avoir une majorité. La deuxième hypothèse est celle où le gouvernement ne parviendrait pas à obtenir la confiance, par exemple après l’adoption d’une motion de censure. La troisième hypothèse, à l’instar de ce qui a été fait par le général de Gaulle en mai 1968,…
Veuillez conclure, mon cher collègue… …est celle d’une crise globale, d’un blocage du pays, qui justifie de redonner la parole au peuple.
Cela nous paraît être un amendement de bon sens, visant à assurer l’équilibre des pouvoirs, compte tenu, notamment, des réformes engagées par le projet de loi constitutionnelle.
Quel est l’avis de la commission ? Votre commission a donné un avis défavorable à cet amendement. Il vise à limiter le droit de dissolution de l’Assemblée nationale à trois situations : l’élection d’un Président au cours d’une législature ; la censure ou l’absence de confiance accordée à un gouvernement par le Parlement ; enfin, des circonstances exceptionnelles justifiant l’état d’urgence. C’est une bonne proposition ! Établir des listes ne permet jamais de préjuger de la totalité des hypothèses. Vous parliez ainsi du général de Gaulle. Comment nier le bien-fondé de sa décision de dissoudre l’Assemblée nationale, en réponse à la crise de 1968 – laquelle, je le rappelle, n’avait pas nécessité le recours à l’état d’urgence ? Aurait-il fallu, pour des raisons uniquement procédurales, en passer par l’état d’urgence avant de dissoudre, si cet amendement s’était appliqué ?
On peut imaginer un grand nombre de situations qui n’entrent pas dans votre typologie. Par exemple, si un référendum largement soutenu par la majorité obtenait une réponse très majoritairement négative, ne serait-il pas légitime de se poser la question de dissoudre l’Assemblée nationale ainsi désavouée ? Pour prendre un autre cas de figure, si une divergence forte survenait dans le cadre européen, comme il y en a eu par le passé, ne serait-il pas cohérent de consulter les Français sur la ligne de conduite à adopter ?
Il me semble qu’il ne faut pas céder à la tentation de croire que nous pouvons tout prévoir, comme semble tenter de le faire cet amendement. C’est pourquoi l’avis est défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis également défavorable. Au-delà des circonstances qu’a évoquées M. le rapporteur, le pouvoir de dissolution est déjà encadré, d’une part par un certain nombre de consultations obligatoires, d’autre part par l’impossibilité de dissoudre une seconde fois dans l’année qui suit les nouvelles élections, au nom du principe « dissolution sur dissolution ne vaut ». Très bien ! La parole est à M. Joaquim Pueyo. Pour ma part, je soutiens cet amendement. En effet, on dit souvent que notre régime présidentiel est trop fort – cela a été répété à plusieurs reprises ici. Or l’amendement en discussion est un amendement d’appel, ou du moins c’est ce que j’en ai compris, qui vise à montrer la nécessité de renforcer le régime parlementaire. Cela me paraît aller dans le bon sens.
On pourrait d’ailleurs imaginer que la Constitution ne permette plus au Président de dissoudre l’Assemblée nationale, parce qu’il a été élu en même temps que les députés, pour cinq ans. Le régime présidentiel des États-Unis, par exemple, est beaucoup plus fort que le nôtre.
Je soutiens donc cet amendement. Peut-être faudrait-il le sous-amender, afin de le nuancer un peu, mais ce qu’il ne faut pas oublier, dans cette réforme, c’est le rapport entre le Parlement, qui est au fondement du régime parlementaire, et le pouvoir présidentiel. Or cet amendement permettrait d’aller vers cet équilibre. À titre personnel, mais je pense que mon groupe va me suivre, je soutiens cet amendement.
La parole est à M. Olivier Becht. Je comprends ce que vous dites, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mais j’attire votre attention sur le fait que l’amendement gouvernemental qui nous sera proposé et qui vise à permettre au Président de la République d’entrer dans le débat parlementaire à l’occasion du Congrès change fondamentalement la nature des institutions.
On ne peut pas envisager que le Président de la République ait le pouvoir de dissoudre le Parlement, à l’issue, par exemple, d’une discussion au Congrès, sans qu’il ne soit responsable devant cette même assemblée. La seule solution qui m’est apparue logique pour restaurer l’équilibre des pouvoirs est de brider le droit de dissolution. Cet amendement n’est peut-être pas parfait et d’autres hypothèses mériteraient d’être intégrées, mais un sous-amendement peut y pourvoir.
J’insiste sur la nécessité de respecter l’équilibre des pouvoirs : si nous allons vers un régime présidentiel, en aucun cas nous ne devons aller vers un régime présidentialiste.
(L’amendement no 592 n’est pas adopté.) La parole est à M. Sébastien Jumel, pour soutenir l’amendement no 1302. Cet amendement s’inscrit, madame la ministre, dans le même esprit que les précédents. On peut dire qu’il vise à vous préserver contre vous-même. La solitude du Président de la République et le fait qu’il se coupe souvent du peuple pour s’entourer d’experts et de courtisans ont pu le conduire, sous la Ve République, à dissoudre l’Assemblée nationale « à l’insu de son plein gré ». Cela a même pu se retourner contre lui… Ainsi, en 1997, le président Chirac a été mal inspiré de son point de vue, et bien inspiré du nôtre, de dissoudre l’Assemblée. Sauf qu’il a été réélu ensuite ! Il n’était en tout cas pas prévisible de son point de vue que l’Assemblée sortie des élections qu’il avait provoquées ait cette couleur. Mais M. Chirac était peut-être suffisamment machiavélique pour avoir anticipé sa réélection, comme vous le suggérez, monsieur Lagarde. J’observe le résultat, je ne prête pas d’intention ! Cet amendement propose d’encadrer ce fait du prince qu’est le droit de dissolution, en renvoyant d’ailleurs à une loi organique afin de surmonter l’obstacle, évoqué tout à l’heure, relatif à la complexité de la définition. Quel est l’avis de la commission, monsieur le rapporteur ? Défavorable. Monsieur Jumel, je vous remercie de votre sollicitude pour les présidents de la République qui se sont succédé. La France n’est pas menacée par la multiplication des dissolutions, puisque la dernière, que vous avez rappelée, date de 1997 ; il y en avait auparavant eu deux dans les années 1980 et aucune dans les années 1970, preuve que ce droit est exercé avec parcimonie.
Par ailleurs, les rapporteurs ne voient pas de difficulté dans la possibilité de trancher toute crise politique par le recours à la dissolution. Cet outil existe justement pour permettre de canaliser un mécontentement et de revenir devant les Français au travers des urnes. Quant à la crainte de dissolutions de convenance inspirées par la tactique politique, que vous n’êtes pas le seul à évoquer, les Français sont réputés pour faire payer chèrement les calculs politiques de cette nature, comme on l’a vu en de maintes occasions. Les derniers qui s’y sont essayés n’en ont guère profité au final.
Le problème auquel se heurte immanquablement, je le disais pour M. Becht tout à l’heure, la tentative de dresser une liste est toujours le même : comment être sûr que le législateur organique n’oubliera aucun cas de figure, ce qui pourrait, dans quelques décennies, plonger les Français dans l’embarras en leur interdisant le recours à la dissolution ?
Quel est l’avis du Gouvernement, madame la ministre ? Même avis défavorable. La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde. Monsieur le rapporteur, sans doute peut-on considérer que les dissolutions ont été peu nombreuses et, à l’exception d’une, consécutives à une crise politique majeure, comme en 1968, ou à une élection présidentielle. Mais tous les professeurs de droit constitutionnel disent, tous leurs étudiants apprennent que la dissolution est un canon braqué sur la tempe du Parlement, et plus particulièrement sur la majorité de l’Assemblée nationale ! C’est vrai. Ce n’est pas parce que l’on ne presse pas sur la détente que ce canon n’est pas là en permanence. Je veux bien croire que cette majorité, parce que du nouveau monde, serait plus vertueuse que les autres, mais dans n’importe quel pays du monde, quand on parle de dissolution du Parlement, celui-ci cherche une autre solution pour s’en sortir !
Les deux instruments de pouvoir de l’exécutif sur le Parlement sont l’article 49.3 de la Constitution et la dissolution. Cette dernière est d’ailleurs susceptible d’être déclenchée après application de l’article 49.3. Il y a donc effectivement aujourd’hui une très forte dissymétrie entre l’exécutif et le Parlement, puisque le premier peut balayer à tout moment le second. Le risque que le peuple français n’apprécie pas existe, j’en conviens, mais il a pour effet de renforcer le canon, puisque du coup la majorité peut se trouver balayée deux fois : par l’exécutif, et par le peuple français. Cela conduit souvent les majorités successives à adopter des textes qu’elles auraient souhaité ne pas soutenir.
(L’amendement no 1302 n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde, pour soutenir l’amendement no 217. Il s’agit d’un amendement de repli prévoyant de protéger la nouvelle majorité élue après une élection présidentielle de la menace d’une dissolution pendant un an. Cette protection existe déjà pour l’Assemblée élue après une dissolution, nous souhaitons donc l’étendre aux élections législatives.
Cela revient, chers collègues, à donner la possibilité à une nouvelle majorité de trouver son point d’équilibre. Depuis 2002, les Français ont donné une majorité absolue à un seul parti, mais la situation pourrait être différente et l’on pourrait revenir à la culture de coalition qui était celle du Parlement et des Français auparavant. Si des coalitions étaient à nouveau nécessaires, il ne faudrait pas qu’elles se fassent avec le canon braqué sur la tempe de l’Assemblée nationale à peine élue par les Français. Donner un délai d’un an paraît raisonnable.
Quel est l’avis de la commission, monsieur le rapporteur ? Défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement, madame la ministre ? Également défavorable. Monsieur Lagarde, le droit de dissolution, qui est un pouvoir propre du Président de la République, s’exerce dans certaines limites. D’abord, il y a les consultations. Les consultations ? Soyons sérieux ! Elles ne sont pas négligeables, monsieur le député, vous le comprenez bien. Bien sûr que si ! Non, vraiment.
Il y a aussi des interdictions temporelles, dans certaines circonstances, et cette dernière phrase de l’article 12 qui emporte que « dissolution sur dissolution ne vaut », comme je l’ai dit tout à l’heure.
Surtout, le pouvoir de dissolution est une réponse à l’engagement de la responsabilité ministérielle. C’est cette réponse qui équilibre nos institutions.
La parole est à M. Guillaume Larrivé. Si l’on allait au bout de la logique de Jean-Christophe Lagarde, on transférerait le droit de dissolution du Président de la République vers le Premier ministre. Notre régime est parlementaire, et dans un tel régime, la dissolution est bien le pendant et l’équivalent fonctionnel nécessaire de la possibilité pour l’Assemblée nationale de censurer le Gouvernement.
Du reste, il y a des précédents : en 1955, sous l’empire de la Constitution de la IVe République, le président du Conseil, Edgar Faure, avait dissous la chambre des députés.
La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde. Dans le régime originel de la Ve République, le Président de la République était un arbitre. Le choix de l’élire au suffrage universel direct puis le raccourcissement de son mandat à cinq ans ont fait de lui non plus un arbitre, mais le maître du jeu. Et l’on n’imagine pas le maître du jeu être neutre, contrairement à l’arbitre.
Madame la ministre, vous dites que le Président de la République ne peut pas dissoudre l’Assemblée nationale dans l’année suivant une première dissolution. Je défends la même logique pour les élections législatives ne faisant pas suite à une dissolution ! En effet, quand le peuple français vient de se prononcer dans des élections générales, la dissolution ne devrait pas être permise pendant un an, même si la composition de l’Assemblée nationale ne plaisait pas au Président nouvellement élu. Pourquoi créer une différence entre les élections législatives provoquées par une dissolution et celles qui suivent une élection présidentielle ? Dans un cas, on interdit la dissolution, et dans l’autre, le maître du jeu peut changer la règle à sa convenance !
Il est peu probable, dans la réalité, qu’un Président de la République veuille dissoudre une Assemblée élue quelques semaines après lui. Mais même dans cette hypothèse, vous considérez, chers collègues, que le Président devrait conserver le droit de presser le canon sur la tempe de l’Assemblée nationale avant qu’elle ne trouve son point d’équilibre ! L’Assemblée nationale représente-t-elle vraiment le peuple français, ou n’est-elle que l’exécutant de l’exécutif ?
(L’amendement no 217 n’est pas adopté.) La parole est à M. Guillaume Larrivé, pour soutenir l’amendement no 1506. Avec cet amendement, je veux poser la question de la procédure par laquelle l’Assemblée nationale est associée à certaines nominations faites par le Président de la République. Il y a dix ans, la révision constitutionnelle de 2008 avait permis à certaines nominations de faire l’objet d’un avis des commissions des assemblées. Je propose d’étendre le champ de ces avis et de faciliter le contrôle du Parlement, en prévoyant une majorité simple et non plus une majorité des trois cinquièmes.
Au-delà de la technique, l’idée est la suivante : si vous voulez, madame la ministre, diminuer le nombre de parlementaires, cela ne peut avoir de sens démocratique que si ces parlementaires moins nombreux sont plus puissants au cœur de l’État.
Quel est l’avis de la commission ? Monsieur Larrivé, votre amendement contient deux sujets. Tout d’abord, l’article 13 de la Constitution révisée en 2008 a vocation à encadrer les pouvoirs du Président de la République, en évitant les nominations de complaisance qui ont pu se produire dans le passé. Il ne s’agit pas pour les parlementaires de se substituer à l’autorité de nomination et de s’opposer à celle-ci sur des éléments purement politiques. Un refus doit venir sanctionner une erreur manifeste d’appréciation initiale et donc réunir une majorité qualifiée dans les deux assemblées, au-delà des clivages naturels entre la majorité et l’opposition. Exiger une majorité positive ne reviendrait pas à faire primer la compétence, qui peut être consacrée par des nominations non consensuelles.
Ensuite, l’élargissement des nominations contrôlées par le Parlement à certains préfets, recteurs, ambassadeurs et directeurs d’administration centrale constitue une question tout à fait différente. Il reviendrait alors au législateur organique de sélectionner au cas par cas les postes concernés. Cela pourrait être intéressant pour certains postes stratégiques, sans que la liste soit aussi exhaustive que celle que vous proposez. Vos rapporteurs proposent d’entendre la position du Gouvernement sur ce point. Globalement, j’émets un avis défavorable à l’adoption de votre amendement.
Quel est l’avis du Gouvernement, madame la ministre ? Le Gouvernement ne souhaite pas revenir sur la procédure mise en place, qui permet aux assemblées de s’opposer à une nomination lorsqu’un désaccord important existe avec le Président de la République, mais sans remettre en cause le pouvoir de nomination de celui-ci. La majorité négative des trois cinquièmes est ainsi imposée.
Le cinquième alinéa de l’article 13 renvoie à une loi organique le soin de déterminer les emplois et les fonctions concernés. Certains emplois sont cités par l’article 13, et des lois organiques sont intervenues pour fixer les autres emplois sur lesquels le Parlement est sollicité. Une première loi, de 2010, est relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13. Une seconde, celle du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, a modifié la liste, qui va comporter toute une série de fonctions, comme celles de Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou de président de France Télévisions.
Il me semble donc que l’actuelle liste de fonctions est suffisante, et que l’appréciation équilibrée des nominations est garantie. Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable, monsieur Larrivé.
C’est vraiment incroyable ! Par ailleurs, la liste que vous proposez omet la fonction d’ambassadeur. Il s’agit sans doute d’un simple oubli. La parole est à M. Michel Castellani. Nous avons longuement débattu tout à l’heure du poids respectif auquel il est souhaitable de parvenir entre le législatif, l’exécutif et le peuple. Il me semble que le présent amendement améliore l’implication du Parlement dans le jeu démocratique et renforce ses pouvoirs.
(L’amendement no 1506 n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 1295. Comme je l’indiquais plus tôt au sujet de la composition du Gouvernement, la parité, trop souvent cantonnée au rôle de simple objectif, doit désormais s’imposer dans nos institutions. Plus qu’un symbole, elle est la concrétisation de l’égalité et de la prise en considération des problématiques de tous les citoyens. La Constitution doit être garante de l’égalité, inscrite dans notre devise.
À l’heure actuelle, la haute fonction publique est largement à la traîne de cette préoccupation. Ainsi, en 2015, on ne comptait que 16 % de femmes ambassadrices et 11 % de femmes préfètes.
Avec cet amendement, recommandé par le Haut conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, nous proposons de reconnaître la place des femmes dans les emplois publics ainsi que les fonctions de représentation et de commandement soumis à nomination en conseil des ministres. Nous proposons d’assurer une parité nécessaire en énumérant au masculin et au féminin les fonctions mentionnées à l’article 13. Notre proposition vise à reconnaître la place des femmes dans leur représentation institutionnelle quotidienne.
(Applaudissements sur les bancs des groupes FI et UDI-Agir.) Bravo ! Très bonne idée ! Quel est l’avis de la commission ? Comme sur tous les amendements de cet ordre, l’avis de la commission était et demeure défavorable. Nous partageons vos objectifs et votre constat s’agissant des progrès restant à accomplir, cher collègue. Il nous semble néanmoins que l’affirmation des droits des femmes passe par des politiques volontaristes et un engagement sans faille visant à faire évoluer les mentalités – chacun ici en conviendra, sur tous les bancs – et ne passe pas par l’allongement sans fin des termes inscrits dans la Constitution, parfois par effet d’affichage. Je ne dis pas que le présent amendement cherche l’effet d’affichage, mais il faut y être attentif en général. Personne ne doute que les directeurs d’administration centrale puissent être des directrices, ni les préfets des préfètes. C’est un constat ! C’est d’autant moins le cas désormais que nous avons voté voici quelque temps, et réaffirmé tout récemment à l’article 1er de la Constitution, l’égalité entre tous les citoyens sans distinction de sexe, ce qui devrait participer aux évolutions souhaitées. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Monsieur le député, l’ancienne rectrice d’académie que je suis partage pleinement votre préoccupation. Toutefois, cet alourdissement du texte constitutionnel ne serait pas heureux. J’émets donc un avis défavorable. C’est un peu court. La parole est à M. Marc Le Fur. Nous avons déjà abordé le sujet. Pour ma part, je voterai l’amendement. En la matière, le monde administratif a énormément de retard sur le monde politique.
Le monde politique a pris des décisions, qui ont été violentes pour une génération d’hommes.
Pourquoi violentes ? Pour redoutables qu’elles aient été, au moins, nous les avons prises. Comment se fait-il que le véritable pouvoir qu’est le pouvoir administratif – ne nous leurrons pas, mes chers collègues ! – soit épargné ? La logique commande d’aller dans ce sens, avec volontarisme. À titre personnel, je voterai l’amendement et suis convaincu que la plupart des membres de mon groupe le voteront également. Absolument ! Très bien ! La parole est à Mme Caroline Fiat. Bien entendu, nous voterons cet amendement. Comme vient de le dire M. Le Fur, rappeler que des choses ont été faites et que ça ira mieux petit à petit, c’est bien beau mais ça ne suffit plus ! Madame la ministre, vous qui avez été rectrice, vous apprécieriez sans doute que l’on compte 50 % de rectrices et 50 % de recteurs ! C’est le cas ! À l’heure actuelle, on constate des différences entre hommes et femmes dans bien trop de professions. Par exemple, dans le monde des soignants, on compte 80 % de femmes, et tous ceux qui dirigent sont des hommes ! Il faut donc faire attention.
Comme le disait M. Le Fur, sur le coup, ça peut faire mal. C’est un peu le syndrome du pansement : on peut l’enlever très doucement, avec un peu d’eau, ou tout arracher d’un coup. En tout état de cause, il n’est plus possible, en 2018, de converser pendant des heures sur la parité : il faut avancer. Les femmes et les hommes sont tous méritants. Demandons l’égalité une fois plus toutes, que nous n’ayons plus à en débattre sur ces bancs !
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI. – M. M’jid El Guerrab applaudit.) Allez, lâchez-vous !
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse, l’amendement no 1295, mis aux voix par assis-levé, n’est pas adopté.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 1188. Cet amendement, auquel Mme Pires Beaune a énormément travaillé, vise à transcrire dans la Constitution une certaine idée de la présidence de la République. Au cours de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron déclarait que l’idée du spoil system n’est « ni de droite, ni de gauche ». L’amendement vise à mettre en place ce « système des dépouilles ». Sa rédaction en restreint la portée à un nombre limité de fonctionnaires, en tout état de cause bien moins nombreux que ceux visés par l’article 13 de la Constitution, et même que ceux évoqués par le Président de la République. En effet, ne sont visés que les directeurs d’administration centrale, lesquels doivent soutenir la politique du Gouvernement car ils la mettent en œuvre. Quel est l’avis de la commission ? L’amendement prévoit l’audition de tous les directeurs d’administration centrale par les commissions parlementaires dans les six premiers mois de chaque législature. Vous parlez d’un nombre limité de hauts fonctionnaires, cher collègue, mais on compte approximativement 180 directeurs d’administration centrale. Il faudrait donc en auditionner trente par mois, soit un par jour, dimanches compris, entre le 15 juin et le 15 décembre de la première année de chaque législature, ce qui me semble difficilement réalisable, soit dit du point de vue pratique.
Du point de vue théorique, il ne semble pas bon à vos rapporteurs que le Parlement suive à la loupe la nomination de chaque directeur d’administration centrale. D’ailleurs, je suis étonné qu’un tel amendement provienne de vos bancs. Les directeurs d’administration centrale restent des fonctionnaires chargés d’exécuter les décisions du ministre dont ils relèvent. En cas de mauvaise volonté avérée, celui-ci est tout à fait libre de les remplacer.
Absolument ! Rendre obligatoire leur renouvellement à chaque législature renforcerait le lien entre la haute administration et la majorité politique, menaçant ce que nous défendons tous, me semble-t-il : la neutralité attendue de chaque agent public. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Il est également défavorable. Vous proposez, monsieur le député, de modifier les conditions de nomination des directeurs d’administration centrale. Je rappelle que celle-ci est soumise, depuis un décret de 2016, à l’avis d’un comité chargé d’entendre les personnes susceptibles d’être nommées. Cette procédure, qui relève du pouvoir réglementaire et non de la Constitution, assure d’ores et déjà l’obtention d’un avis qui, en raison de la composition de la commission, est très important.
Au nom de la séparation des pouvoirs, il me semble tout à fait essentiel que le pouvoir exécutif demeure seul responsable de la nomination des directeurs d’administration centrale, lesquels sont placés sous son unique contrôle. Il ne me semble donc pas utile d’amender l’article 13 en vue de calquer la procédure de nomination des directeurs d’administration centrale sur celle qui comporte les exigences que vous évoquez.
En second lieu, vous évoquez une obligation de renouvellement des emplois de directeurs d’administration centrale au cours des six mois suivant le renouvellement de l’Assemblée nationale. Un tel système modifierait profondément la lettre de notre actuel système d’emplois publics. Au fond, vous proposez de substituer un système de l’emploi au système de la carrière caractérisant notre fonction publique, même si celui-ci a été de fait légèrement atténué au cours des années.
Officialiser au rang constitutionnel une telle obligation de renouvellement me semble susceptible de faire naître un sentiment de suspicion à l’égard des hauts fonctionnaires, lesquels sont soumis à une obligation de loyauté à l’égard des gouvernements qu’ils servent. Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable.
Très bien ! La parole est à M. Alain David. D’après nos comptes, quarante-trois directeurs généraux et directrices générales d’administrations centrales ont été nommés depuis l’entrée en fonction du président Macron. De nombreuses nominations sont concentrées dans les secteurs de la défense et de l’intérieur,… C’est autre chose ! …avec pour principaux changements la DGSI, la DGSE, la direction du renseignement militaire, la direction générale de l’armement, la direction générale des systèmes d’information, la direction de la protection des installations, le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale… bref, un nombre important de directeurs généraux. Un point est saillant : les directeurs des principaux services de renseignement ont tous été remplacés au cours de l’année suivant l’élection du Président de la République. Et sous Mitterrand, non ? C’était avant ! Quand vous n’étiez que simple militant socialiste ! Il y a là un décalage avec vos propos, madame la garde des sceaux.
(L’amendement no 1188 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1719. Il vise à encadrer le pouvoir de nomination du Président de la République en le limitant à certains emplois particulièrement importants « pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation », comme le dit l’article 13 de la Constitution. Il s’agit de rendre indispensable l’accord préalable d’une commission composée de parlementaires se prononçant à la majorité des trois cinquièmes de ses membres sur chaque nomination. Un tel dispositif valoriserait le Parlement, qui disposerait ainsi de la possibilité de bloquer une nomination, contrairement à celui actuellement prévu par la Constitution, qui ne prévoit que l’avis simple d’une commission parlementaire, ce qui est dépourvu de toute force contraignante pour le Président de la République. Quel est l’avis de la commission ? Contrairement à ce qu’on peut lire dans l’exposé sommaire de votre amendement, madame Dubié, l’avis du Parlement sur les nominations envisagées par le Président de la République n’est pas uniquement indicatif, comme en dispose l’article 13 de la Constitution. En effet, une majorité des trois cinquièmes hostile à une nomination empêche le chef de l’État d’y procéder. Votre amendement nous semble donc formellement satisfait par le texte en vigueur. J’en suggère donc le retrait et émets à défaut un avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? L’analyse grammaticale du verbe « nommer » à laquelle M. Fesneau vient de se livrer me semble tout à fait exacte. J’émets donc un avis défavorable. Félicitations du jury !
(L’amendement no 1719 n’est pas adopté.) La parole est à M. Patrick Hetzel, pour soutenir l’amendement no 747. Il vise à modifier le processus d’élaboration de l’avis du Parlement sur les nominations prévues à l’article 13 de la Constitution. Nous proposons la réunion conjointe des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Cela me semble avoir beaucoup de sens, tout en conservant la possibilité d’un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes. Cela n’en a aucun ! C’est une idée opérationnelle : au lieu de réunions séparées, l’une du côté de l’Assemblée et l’autre du Sénat, il y aurait une réunion conjointe. Un seul avis serait donc rendu, et les trois cinquièmes seraient comptés de façon globale. On éviterait ainsi le risque de blocage : que se passerait-il si l’une des deux chambres seulement donnait un avis négatif ? Notre proposition renforce ainsi la stabilité institutionnelle. La parole est à M. Richard Ferrand, rapporteur général de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission sur cet amendement. Je ne vois pas bien quels sont, au fond, les changements proposés. La majorité requise est déjà des trois cinquièmes ; vous ne modifiez pas non plus les organes consultés, à savoir les commissions compétentes des deux chambres, dont les suffrages sont aujourd’hui déjà amalgamés.
La seule évolution que vous proposez, c’est finalement d’imposer aux commissions des deux assemblées de se réunir physiquement.
En effet ! Cela reviendrait à contraindre les commissaires du Sénat à se rendre à l’Assemblée ou ceux de l’Assemblée à se rendre au Sénat,… Il paraît en effet inutile d’aller à Versailles. (Rires.) …tout cela pour épargner à la personne pressentie une seconde audition. C’est un effort logistique demandé aux deux chambres pour peu de chose. En outre, cela priverait chaque chambre du pouvoir d’organiser sa propre audition de l’impétrant, système qui ne me paraît pas nocif.
Il me semble donc que la sagesse conduirait au retrait de l’amendement. Sinon, avis défavorable.
Brillante démonstration ! Quel est l’avis du Gouvernement ? Au-delà des arguments avancés par M. le rapporteur général, il me semble qu’avec votre amendement, il deviendrait impossible de distinguer les spécificités de chacune des chambres du Parlement. Rien n’empêche qu’elles aient sur l’impétrant des opinions différentes, pour des raisons qui leur appartiennent.
Aujourd’hui, il n’y a que deux cas où les deux chambres statuent ensemble : le Congrès et la commission mixte paritaire. Je ne suis pas sûre qu’il soit judicieux d’en ajouter un troisième. Avis défavorable.
La parole est à M. Charles de Courson. L’amendement de Patrick Hetzel me paraît au contraire plein de bon sens. Aujourd’hui, concrètement, si la commission de l’Assemblée vote en premier, on congèle le vote, ensuite le Sénat vote, puis l’on mélange le résultat des deux. Certains pourraient voir un risque dans cette congélation !
Si les deux commissions siègent ensemble, on vote tout de suite, on dépouille et le résultat est immédiat. Connaissez-vous beaucoup de scrutins, madame la garde des sceaux, où intervient une telle procédure de congélation ?
Non. Il n’y en a qu’une, en effet ! C’est un peu étrange. Ça conserve ! Certes, mais la décongélation peut parfois mal se passer... (Rires.)
L’amendement Hetzel est donc plein de bon sens, et tout sauf révolutionnaire. La parole est à M. Patrick Hetzel. Les arguments de Charles de Courson me paraissent tout à fait pertinents. Je voudrais ajouter qu’en effet, madame la ministre, les deux chambres se réunissent déjà pour les commissions mixtes paritaires. Par ailleurs, monsieur le rapporteur général, avec cet amendement il y aurait en effet une seule audition, mais surtout un seul débat, commun, ce qui pourrait être très judicieux pour les nominations ! Mais enfin, il n’est jamais interdit de se réunir ! Encore une fois, je n’imagine pas que nous ayons soudain une flopée de nominations. Dès lors que celles-ci se font de manière cohérente, cette nouvelle procédure serait plus efficace. Ce serait aussi l’occasion pour notre bicamérisme de mener une co-construction, qui serait particulièrement judicieuse ici. Très bien ! La parole est à Mme la garde des sceaux. Je ne voudrais pas douter que la congélation fût de rang constitutionnel, messieurs les députés (Sourires) , mais j’aimerais savoir, monsieur de Courson, quelle procédure vous proposez pour les membres du Conseil constitutionnel qui sont nommés par le président du Sénat ou par celui de l’Assemblée, lesquels sont entendus exclusivement par la commission de la chambre concernée. C’est un cas particulier ! C’est, vous l’avez compris, une question qui n’exige pas de réponse…
(L’amendement no 747 n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 893 et 1721.
La parole est à M. M’jid El Guerrab, pour soutenir l’amendement no 893.
Introduite en 2008, l’actuelle procédure est certes un progrès par rapport à l’entière discrétion dont étaient jadis entourées les nominations, mais constitue tout au plus un pouvoir de veto à majorité qualifiée : donner au Parlement le droit de s’opposer à une nomination à la majorité des trois cinquièmes, c’est fixer le seuil d’approbation aux deux cinquièmes. Du reste, des revendications en faveur d’une approbation positive de ces nominations à la majorité des trois cinquièmes sont régulièrement émises – je vous renvoie au rapport du groupe de travail sur l’avenir des institutions dirigé par MM. Bartolone et Winock.
Cet amendement tend donc à renforcer le contrôle parlementaire, et en l’occurrence le droit de regard parlementaire sur les nominations, en inversant la logique de la procédure par le passage d’un veto à une majorité renforcée à une habilitation à la majorité simple.
La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1721. L’amendement vient d’être présenté : il s’agit d’inverser la logique en passant d’un veto à la majorité qualifiée à une habilitation à la majorité simple. Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Bertrand Pancher. Je suis étonné de votre réaction, madame la ministre. Aujourd’hui, le candidat choisi par le gouvernement est toujours confirmé. Toujours. Il est déjà arrivé que le candidat pressenti soit refusé par le Parlement ! Cela s’est produit une fois, peut-être ! Généralement, il n’y a jamais de veto. Bien sûr, par définition, on pense que c’est quelqu’un de compétent… mais parfois, ce sont des copains ! Des copains de gauche, des copains de droite, des copains du gouvernement… Tout le monde le sait, même si, par charité chrétienne, je ne donnerai aucun nom de personnalités politiques qui sont devenues présidente ou président de telle ou telle organisation.
La majorité des trois cinquièmes pour s’opposer à une nomination, ce n’est pas une vraie condition ! Avec une majorité simple, il y aurait au moins un peu de transparence, même si naturellement la majorité est toujours majoritaire. Aujourd’hui, madame la ministre, ces nominations, ce sont des farces, purement et simplement !
La parole est à M. Guillaume Larrivé. Monsieur Pancher, la procédure créée en 2008 n’est pas restée sans effet. J’en veux pour preuve que sous la précédente législature, alors que Jean-Jacques Urvoas était président de la commission des lois, la gauche et la droite – en l’occurrence, M. Urvoas et votre serviteur – s’étaient entendues pour bloquer la nomination d’un impétrant au Conseil supérieur de la magistrature. Les trois cinquièmes avait été réunis. Tout à fait, je m’en souviens très bien !
(Les amendements identiques nos 893 et 1721 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. M’jid El Guerrab, pour soutenir l’amendement no 944. Les dispositions introduites en 2008 représentent une avancée en matière de contrôle parlementaire, mais des améliorations sont possibles, voire souhaitables. Voilà pourquoi il faudrait inverser la logique de cette procédure et passer à une majorité simple.
Cet amendement-ci s’attaque à un véritable angle mort du droit constitutionnel : absolument rien n’est prévu concernant l’éventuel retrait des personnes nommées. Nous avons connu le cas récemment dans le service public audiovisuel : les révocations s’opèrent à la discrétion de l’autorité jouissant du pouvoir de nomination. Il importe de remédier à cet état de fait. Cela serait possible en instaurant, par parallélisme des formes, un droit de regard du Parlement sur les révocations des fonctions visées par l’article 13 de la Constitution.
Cet amendement vise donc, encore une fois, à renforcer le contrôle parlementaire : si les commissions sont saisies lors de la nomination, il est normal de les saisir en cas de révocation. Une autorité administrative indépendante ne doit pas pouvoir agir seule pour le second cas.
Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Marc Le Fur. Revenons aux principes. Le souhait des parlementaires, c’est d’avoir face à eux des ministres qui décident, qui s’en donnent les moyens, et qui exercent pour cela une véritable autorité sur leurs équipes. Le pouvoir de nomination revient donc logiquement à l’exécutif, même s’il peut exister des modalités de contrôle. Dans cette logique, le Parlement n’a pas à intervenir en cas de révocation.
Les ministres, je le redis, doivent exercer une autorité, définir une politique, naturellement sous le contrôle du Président et du Premier ministre, et se donner les moyens, notamment par le choix de leurs collaborateurs, de la mettre en œuvre. Et ce sont bien ces ministres qui, contrairement aux fonctionnaires, sont comptables de leur action devant nous.
La parole est à M. Bertrand Pancher. Notre philosophie est plutôt celle d’un renforcement permanent du rôle du Parlement. Le pouvoir est tellement concentré de nos jours que les parlementaires ont rarement leur mot à dire ! Lorsqu’il y a des nominations, il faut vraiment que le type soit parfaitement mauvais pour réussir à réunir contre lui une majorité des trois cinquièmes… Oh, ça arrive ! Mais passons. Au moins, au moment de la nomination, les commissions se réunissent et il y a un débat : la personne qui va être nommée révise un peu ses fiches, et elle est mise sur le grill. En revanche, quand le Gouvernement décide de se séparer de telle ou telle personnalité, la question n’est pas même soulevée.
Il serait sans doute à peu près impossible de s’opposer pour de bon à une révocation, mais l’organisation d’un débat serait au moins un tout petit début de renforcement du rôle du Parlement. C’est pourquoi nous pensons que cet amendement doit être adopté.
(L’amendement no 944 n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements, nos 1425 et 2247, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Joaquim Pueyo, pour soutenir l’amendement no 1425.
Cet amendement, dans le même état d’esprit que le précédent, vise à renforcer le contrôle du Parlement, non pas sur les hauts fonctionnaires qui travaillent dans les ministères mais sur les nominations présidentielles entrant dans le cadre de l’article 13 de la Constitution.
Nous proposons donc une inversion, c’est-à-dire que le Parlement donne un avis positif, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Actuellement, la possibilité concrète de s’opposer est particulièrement réduite. Les effets vertueux espérés en 2008 ne sont pas au rendez-vous.
Cet amendement s’inspire du rapport
Refaire la démocratie qu’avaient corédigé Claude Bartolone et Michel Winock. Et qui n’a jamais été appliqué ! Dans le débat sur la réforme constitutionnelle, il est dit qu’il faut absolument que le Parlement renforce son rôle de contrôle. Vous avez là, madame la ministre, un exemple concret de ce renforcement : dans une belle démocratie telle que la nôtre, renforcer le contrôle des parlementaires constitue une garantie.
Tel est notre point de vue, dont procède cet amendement, conforme à l’état d’esprit que vient d’exprimer notre collègue. Faisons-le ! Quel serait le risque ? Les personnalités nommées, comme le Défenseur des droits des enfants ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté par exemple, ne sont pas des hauts fonctionnaires qui seraient à la disposition du Gouvernement – et dont on peut comprendre qu’il revienne au ministre de les nommer, pour qu’ils exécutent sa politique. Ce ne sont pas les mêmes nominations !
Sur l’amendement no 1425, je suis saisi par le groupe Nouvelle Gauche d’une demande de scrutin public.
Sur l’amendement no 2247, je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Sur l’amendement no 1296, je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Sur l’amendement no 2238, je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Ces quatre scrutins sont annoncés dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement no 2247.
Il est dans le droit-fil des propos de Joaquim Pueyo. Pour certains emplois et fonctions dont la liste est fixée par la loi organique du 23 juillet 2010, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a conditionné le pouvoir de nomination du Président de la République en demandant l’avis public de la commission compétente dans chacune des assemblées. La nomination ne peut avoir lieu si le total des votes exprimés au sein des commissions est négatif à plus des trois cinquièmes.
Cette disposition a déjà renforcé les pouvoirs de contrôle du Parlement sur l’exécutif. Il nous semble utile et nécessaire d’aller plus loin et de renforcer le contrôle du Parlement, ce qui est également souhaité par la majorité, si j’ai bien compris, sur les nominations envisagées par le Président de la République, en substituant au système actuel une majorité positive des trois cinquièmes des membres des commissions compétentes.
Comme cela a été indiqué, cet amendement de bon sens est issu des réflexions du groupe de travail mené en 2015 par le président de l’Assemblée nationale de l’époque, Claude Bartolone, et par Michel Winock.
Lorsque cet amendement a été examiné en commission, il nous a été dit qu’il favoriserait des nominations politiques. Il nous faudrait davantage d’explications car de notre point de vue, c’est justement l’inverse : l’adoption de cet amendement obligera à rechercher un minimum de consensus.
(Applaudissements sur quelques bancs des groupes GDR et NG.) Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. On ne sait pas pourquoi… Quel est l’avis du Gouvernement ? Également défavorable. Cet amendement inverse la logique qui a prévalu en 2008, en basculant d’un vote négatif des trois cinquièmes vers un vote positif. Cette inversion de logique aboutit à un déplacement de l’équilibre institutionnel. Il donne du pouvoir à l’opposition ! Le Président ne deviendrait alors qu’une signature d’enregistrement du choix du Parlement, par un vote aux trois cinquièmes. De ce point de vue, il perdrait son pouvoir autonome de nomination, ce qui ne correspond pas à ce que prévoit expressément la Constitution.
Ce qui découlerait de cette inversion, c’est un risque de blocage, le dialogue entre différents groupes d’opposition pouvant conduire à une approche plus politique des nominations que celle qui est aujourd’hui fondée sur la compétence.
C’est ce qui se fait aux États-Unis ! Oui, et c’est un véritable marchandage ! La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je rappelle tout de même que cela fait des années que nous tentons d’inverser le dispositif et d’aller vers une majorité positive des trois cinquièmes. J’ai participé à la mission parlementaire menée par Claude Bartolone et Michel Winock, dont le rapport a été cité à juste titre. Une très grande majorité s’était dégagée en faveur de cette disposition, non pas dans l’optique de modifier l’esprit de la Constitution, mais en vue de rééquilibrer les pouvoirs entre le Parlement et l’exécutif.
Le pouvoir de proposition, qui est essentiel, appartient au Président de la République. L’assiette étant plus large, un travail de conviction devrait être réalisé, afin d’obtenir une garantie sur les compétences. Cette ouverture serait très favorable.
La parole est à M. Guillaume Larrivé. Madame la garde des sceaux, je ne comprends pas votre argumentation. Vous nous dites en substance que l’amendement aurait pour effet de politiser certaines nominations, mais c’est précisément le contraire !
Soyons concrets : l’adoption de cet amendement, que je voterai, signifierait par exemple que le Président de la République ne pourrait pas procéder à la nomination du président du Conseil supérieur de l’audiovisuel si cette personnalité ne recueillait pas l’accord des trois cinquièmes des députés et sénateurs concernés.
Cela n’est pas possible ! C’est bien la preuve que cet amendement aurait pour conséquence, non pas une politisation, mais le respect du pluralisme. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) Très bien ! En effet, pour une nomination aussi sensible, aussi importante que celle du président de l’autorité de régulation de l’audiovisuel public, nous aurions en réalité un choix transpartisan. Je voterai donc cet amendement. Quel professeur de petite vertu ! J’adore les blanches colombes ! La parole est à M. Sébastien Jumel. Cette disposition existe dans certaines démocraties modernes, comme en Allemagne ou aux États-Unis, où elle ne se montre pas de nature à ralentir les nominations, ni à mettre en cause la compétence des personnes nommées. Ce n’est pas la même logique ! Ce qui est possible chez nos voisins ne crée pas de risques de blocage, contrairement à ce que l’on nous dit. La proposition n’est donc pas délirante. La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde. Pardon, cher collègue, mais cette proposition nous ramène dix ans en arrière : nous avions déjà eu ce débat. À l’époque, l’exécutif ne voulait pas accorder à l’opposition une capacité de blocage. Quant aux parlementaires, du moins les plus volontaires pour que le Parlement exerce certaines responsabilités, ils expliquaient que dans tous les pays démocratiques, on cherche à rassembler autour d’une candidature plutôt qu’à permettre à la majorité de s’opposer. Tel est le fond de l’amendement.
Dans le système actuel, pour qu’un candidat de l’exécutif ne soit pas nommé, il faut non seulement que l’opposition s’oppose, mais aussi qu’une partie de la majorité n’adhère pas à la proposition. Dit autrement, il suffit de détenir plus de 50 % des voix – ce qui, par nature, est le cas de la majorité – pour nommer qui l’on veut.
Il me semblerait être un vrai progrès démocratique, lorsqu’on veut nommer quelqu’un à une responsabilité importante, que de devoir recueillir un consensus non pas total, mais raisonnable, des deux tiers ou des trois cinquièmes, comme cela se fait dans de nombreuses démocraties. La qualité du candidat ou de la candidate serait alors reconnue par la majorité, mais aussi par une partie de l’opposition.
Nous voterons donc cet amendement car nous préférons que la Constitution permette de se rassembler sur une candidature, plutôt que le Parlement ait à s’opposer à une proposition de l’exécutif pour espérer exercer son droit de contrôle.
Exactement ! Le fond du sujet est là. Ce qui, j’en témoigne, n’a pas été possible à la demande du président Sarkozy, pourrait l’être avec la nouvelle majorité – avec le Président et sa vision de la démocratie, d’une démocratie qui rassemble non seulement en contre, mais en pour.
Trois cinquièmes qui se rassemblent en « pour » ont de la force. Mais trois cinquièmes qui se rassemblent en « contre », non seulement c’est difficile à obtenir, mais cela offre une vision négative du contrôle du Parlement sur l’exécutif.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LR et NG.) Je mets aux voix l’amendement no 1425.
(Il est procédé au scrutin.)
(L’amendement no 1425 n’est pas adopté.) Je mets aux voix l’amendement no 2247.
(Il est procédé au scrutin.)
(L’amendement no 2247 n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 1296. Comme on dit chez moi, on ne cale pas ! C’est pourquoi nous proposons de compléter l’article 13 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé : « Pour chacune de ces nominations, l’écart entre le nombre de femmes et d’hommes nommés ne doit pas être supérieur à un ».
Cet amendement, issu, je le redis, d’une recommandation du Haut conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, vise à assurer un meilleur équilibre entre les femmes et les hommes dans la haute fonction publique, pour les personnalités occupant des fonctions de représentation territoriale ou internationale du gouvernement ou de commandement militaire, nommées en conseil des ministres.
En 2015, je le rappelle, il n’y avait que 31 % de directrices d’administration centrale, 16 % d’ambassadrices et 11 % de préfètes. Je m’interroge : la parité n’est-elle pas la grande cause de ce quinquennat ?
Très bien ! Quel est l’avis de la commission ?
La parole est à Mme Yaël Braun-Pivet, présidente et rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission.
Avis défavorable. Comme j’ai eu l’occasion de l’exprimer à plusieurs reprises, ma conviction est que la parité n’est plus un combat constitutionnel. Elle l’a été, et c’est pourquoi nous avons eu besoin de modifier notre Constitution, notamment pour permettre l’accession des femmes aux responsabilités électives. Oui, pour les élus ! Mais maintenant que les femmes sont membres des conseils départementaux, des conseils régionaux, de cette Assemblée, des conseils d’administration, le combat n’est plus dans cet hémicycle, mais au quotidien. On parle des fonctionnaires ! Elles ne sont pas aussi bien représentées dans l’administration ! Il faut que les autorités qui procèdent aux nominations nomment des femmes, et je ne souhaite pas que nous leur imposions ces nominations. À elles, maintenant, de passer à cette étape et de nommer des femmes. Une petite impulsion ! Je ne crois pas. Le temps de l’action est venu, mais de l’action quotidienne, non plus constitutionnelle. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) Très bien ! Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis défavorable. La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde. Le débat sur ce sujet s’est tenu il y a quelques jours. Olivier Becht avait défendu un amendement pour expliquer que, s’agissant d’un concours, la parité n’est pas nécessaire, puisque le concours établit la compétence et l’aptitude. Je me souviens d’ailleurs que la réponse qui lui avait été faite interprétait mal son propos : il ne s’agissait pas d’affirmer qu’il existe des femmes ou des hommes plus ou moins compétents. Ce n’était pas un présupposé, comme Mme la présidente de la commission l’avait reconnu.
Cependant, nous parlons là de nominations, qui relèvent donc du pouvoir discrétionnaire. Or le pouvoir discrétionnaire, sous la pression de l’opinion publique, a appliqué la parité pour les membres du gouvernement, parité qui a été prévue par la loi pour la majorité des scrutins – pas encore pour tous compte tenu de la difficulté que cela peut représenter. Et ce ne serait pas le cas pour les nominations administratives ?
Je peux entendre votre remarque, madame la présidente et rapporteure de la commission des lois. Mais, dans ce cas, que le Gouvernement et la majorité que vous représentez s’engagent à inscrire dans la loi – pas dans la Constitution, certes – que les nominations administratives respectent la parité ! Il n’y a pas de raison que seules ces nominations ne soient pas paritaires alors que la parité, et heureusement, s’impose progressivement partout.
Je veux bien entendre que cette exigence ne peut pas figurer dans la Constitution mais j’aimerais vous entendre dire que la majorité prend l’engagement, avant la fin de cette législature, de faire en sorte que toutes les nominations administratives deviennent paritaires. C’est alors qu’on pourra croire à cette évolution.
Très bien ! Je mets aux voix l’amendement no 1296.
(Il est procédé au scrutin.)
(L’amendement no 1296 n’est pas adopté.) La parole est à M. Sébastien Jumel, pour soutenir l’amendement no 2238. Il s’agit toujours des mêmes nominations, dont on peut regretter qu’elles ne soient pas suffisamment objectives et paritaires. Cet amendement interdit de nommer à des fonctions d’intérêt général des personnes ayant exercé dans les trois années qui précèdent une activité qui y soit liée dans le secteur privé.
Il est indispensable de définir un cadre plus général, plus efficace et plus transparent pour prévenir les conflits d’intérêts. Cet amendement s’inspire des règles en vigueur pour les membres de la Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet. Lors de l’examen du projet de loi pour la confiance dans la vie politique, une disposition similaire avait été adoptée grâce à la sagesse des sénateurs, avant malheureusement de disparaître au cours de la navette.
Puisque vous avez refusé de conférer à cette mesure un rang législatif dans la loi pour la confiance dans la vie politique, nous vous proposons de la placer au rang constitutionnel.
Quel est l’avis de la commission ? Lorsque nous avions refusé d’inscrire cette disposition dans la loi pour la confiance dans la vie politique, ce n’était pas parce que celle-ci était de rang constitutionnel, mais parce que nous pensions que ce n’est pas une bonne mesure. Nous n’avons pas changé d’avis, et elle n’est pas non plus de rang constitutionnel. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Les incompatibilités que vous visez, lorsqu’elles existent, sont prévues par la loi organique ou la loi ordinaire. Il ne semble pas utile de les hisser au rang constitutionnel. La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde. Évidemment, cette mesure n’est pas de rang constitutionnel. Mais vous ne pouvez pas en examinant une loi simple dire qu’elle est de rang constitutionnel et en examinant une loi constitutionnelle dire qu’elle n’en relève pas.
Ce sujet est central pour garantir une démocratie honnête et régulée. Combien d’anciens militaires se retrouvent dans l’industrie de l’armement alors qu’ils ont participé à la définition des besoins de l’État ?
Eh oui ! Combien de membres de cabinets ministériels ou de directeurs d’administration centrale dans le domaine de la santé se retrouvent dans des entreprises du même secteur ? Combien de fonctionnaires du Trésor sont embauchés dans des banques ?
On passe son temps, et c’est bien, à surveiller les élus, avec des déclarations, des déontologues, des contrôles de l’honnêteté des prises de position de chacun. Et nous nous refuserions à interdire réellement, dans la loi, à des fonctionnaires qui ont pris des décisions au bénéfice – au très grand bénéfice – des industries, qui ont permis de déverser des milliards sur elles, d’être embauchés par elles ?
S’il y a bien une chose suspecte dans la République française, ce ne sont pas les élus locaux ou les parlementaires, c’est une part de ce qu’on appelle le pantouflage, qui est souvent le résultat d’un trafic d’influence.
(Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes UDI-Agir, LR, NG, GDR et FI.) La parole est à Mme la garde des sceaux. Monsieur Lagarde, avec tout le respect que je vous dois, il me semble que c’est l’inverse. Si j’ai bien compris, l’amendement concerne les incompatibilités qui s’appliqueraient à une personne issue du secteur privé qui souhaiterait exercer une fonction visée par l’article 13. Vous parlez, vous, des personnes qui exerceraient ce type de fonction et qui ensuite la quitteraient. C’est donc exactement l’inverse, il ne faut pas tout mélanger.
Or dans ce cas, la commission de déontologie intervient. C’est son rôle de vérifier cela.
Et on lui a souvent marché dessus ! Quant à l’exigence de parité que vous évoquiez, sous l’actuel gouvernement, la stricte parité entre les hommes et les femmes est garantie pour les nominations des ambassadeurs. Il en va de même pour les recteurs. Ainsi la pratique rejoindra vos objectifs. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes LaREM et MODEM.) Nous allons vérifier ! La parole est à M. Sébastien Jumel. Si l’objectif est de rétablir le lien de confiance entre les citoyens et nous, les deux situations sont problématiques : le fait d’avoir exercé des responsabilités publiques et de mettre à profit cette compétence dans le secteur privé, et le fait – c’est l’objet de l’amendement – d’avoir exercé dans le privé des fonctions qui peuvent nourrir un conflit d’intérêts avec la fonction publique convoitée.
Je vous rappelle, par exemple, l’émoi qu’avait suscité la nomination en tant que gouverneur de la Banque de France de François Villeroy de Galhau, énarque, directeur général délégué de BNP Paribas. Nos concitoyens n’en veulent plus ! Vous ne pouvez pas imposer aux élus, et à juste titre – j’avais dit lors des débats sur la loi pour la confiance dans la vie politique que cela ne mange pas de pain lorsqu’on n’a rien à se reprocher – des règles légitimes de comportement et d’éthique et ne pas imposer les mêmes à des hauts fonctionnaires qui sont nommés par une seule personne. Ce n’est pas acceptable. Il faut entrer des deux pieds dans le nouveau monde, en appliquant les règles d’éthique aux hauts fonctionnaires.
Très bien ! Je mets aux voix l’amendement no 2238.
(Il est procédé au scrutin.)
(L’amendement no 2238 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement no 1426. Cet amendement touche au cœur de la rénovation de notre système politique. Jean-Jacques Rousseau écrivait dans Le contrat social : « Rien n’est plus dangereux que l’influence des intérêts privés dans les affaires publiques ». Plusieurs de nos amendements défendent l’idée que nous devons absolument inscrire dans la Constitution la probité, l’intégrité, la transparence et la déontologie.
L’importance de la fonction de Président de la République exige que les conseillers de ce dernier soient nommés dans le respect des principes de transparence et de déontologie.
Ce serait plus clair si vous aviez des noms... Avez-vous des exemples ? Nous souhaitons que le pluralisme puisse être l’un des éléments du contrôle parlementaire ou citoyen.
Le Président de la République affirmait devant le Congrès le 3 juillet 2017 qu’il ne peut y avoir de confiance si le milieu politique continue d’apparaître comme le monde des petits arrangements. C’est pourquoi il me semble que les principes de transparence et de déontologie doivent être inscrits à un endroit ou à un autre de la Constitution, parce qu’ils sont constitutifs de la République que nous voulons.
Quel est l’avis de la commission ? Madame Untermaier, nous partageons vos préoccupations liées à la déontologie de la fonction publique – la commission des lois a d’ailleurs mené sur cette question une mission d’information qui a rendu ses conclusions récemment. Pour autant, nous ne pensons pas qu’il soit nécessaire de l’inscrire dans la Constitution. Avis donc défavorable Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable également. Depuis quelques années, notre République s’est dotée de dispositifs pour renforcer les exigences de transparence, de probité et d’intégrité pour les responsables publics, notamment en matière de prévention des conflits d’intérêts. C’était le cas dans la loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique et dans la loi pour la confiance dans la vie politique de 2018. Le Gouvernement est décidé à poursuivre tous ces efforts. Pour autant, comme vient de le dire Mme la rapporteure, il nous semble qu’élever ces dispositions au rang constitutionnel ne répond pas vraiment aux exigences. La norme constitutionnelle n’a pas à être surchargée de dispositifs qui peuvent concerner les membres des cabinets ministériels ou les conseillers du Président. La parole est à M. Patrick Hetzel. C’est assez étonnant. Lors des débats sur la loi pour la confiance dans la vie politique, certains d’entre nous défendions des amendements visant à appliquer certaines règles aux membres des cabinets ministériels, et par voie de conséquence, aux conseillers du premier concerné, à savoir le Président de la République.
Nous en revenons toujours au même problème : l’exigence de transparence vaut pour les élus mais pas pour la présidence de la République ! C’est un sujet majeur.
Eh oui ! Une nouvelle fois, vous nous dites que la transparence s’applique aux élus que nous sommes mais pas au Président de la République et à ses conseillers. C’est tout de même incroyable ! C’est au premier d’entre nous qu’elle devrait s’appliquer. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LR.) Vous dites n’importe quoi ! C’est très bien dit ! La parole est à Mme Cécile Untermaier. Contrairement à Mme la ministre, et malgré tout le respect que je lui porte, je considère que les principes de transparence et de déontologie doivent être inscrits dans la Constitution précisément parce qu’il s’agit de gouvernance et de souveraineté. La souveraineté ne peut pas se concevoir désormais sans déontologie et sans transparence.
En outre, ce que fait la loi, une autre loi peut le défaire. C’est pourquoi les principes que nous jugeons fondateurs doivent être hissés au rang constitutionnel. Les citoyens attendent de notre part comme de celle de l’administration, des cabinets et de l’ensemble de la puissance publique des comportements respectueux de la déontologie et de la transparence. C’est ainsi qu’ils pourront retrouver confiance dans les gouvernants.
La parole est à Mme la garde des sceaux. Je vous entends bien, madame Untermaier, même si je ne partage pas votre avis quant au niveau de norme qui doit être visé.
En revanche, je suis en désaccord avec vous, monsieur Hetzel, lorsque vous dites que nous renvoyons toujours à des textes ultérieurs. Vous n’ignorez pourtant rien de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, que vous avez votée. Son article 11 précise que les membres des cabinets ministériels et les collaborateurs du Président de la République adressent une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Cela n’est-il pas assez clair pour vous ?
Nous parlons des nominations, pas des déclarations de patrimoine ! Nous parlons bien de la transparence, des conflits d’intérêts et des dispositions qui concernent les conseillers du Président de la République en la matière ! Ceux-ci doivent adresser une déclaration d’intérêts et une déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité. Que faut-il donc qu’ils fassent d’autre ? (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Philippe Vigier. Madame la ministre, les règles de transparence en matière patrimoniale concernent en effet tout le monde, parlementaires et non-parlementaires, y compris les très hauts fonctionnaires. Cependant, Patrick Hetzel parlait des règles de nomination. Mais oui ! Vous avez fait voter à cette assemblée une loi pour la confiance dans la vie politique. Vous devez faire en sorte que la haute sphère publique obéisse aux mêmes règles que les élus. Bien sûr ! Le fait de lever tout doute sur chaque nomination serait plutôt un gage de confiance pour un gouvernement ! On sait très bien qu’il y a eu, ces dernières années, de nombreuses suspicions concernant la nomination de tel ou tel très haut fonctionnaire. Eh oui ! Fixons donc les mêmes exigences pour les très hauts fonctionnaires que pour les parlementaires. À partir de là, les conditions de la confiance seront réunies. Très bien !
(L’amendement no 1426 n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 1427 et 2248.
La parole est à M. Jean-Louis Bricout, pour soutenir l’amendement no 1427.
Il vise à abroger l’article 16 de la Constitution. Cela s’inscrit toujours dans le fameux débat que nous avons depuis tout à l’heure sur l’équilibre entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
En temps de crise, le pouvoir exécutif dispose de moyens considérables pour maintenir le fonctionnement des pouvoirs publics et défendre le territoire national. Nous pensons, bien sûr, au dispositif de l’état d’urgence, que le Gouvernement peut mettre en œuvre sans délai.
Il nous paraîtrait beaucoup plus sain que les prérogatives du Parlement soient sauvegardées, en particulier celle du vote de la loi. Il nous semble que le Parlement serait capable de voter une loi sans délai et de prendre les bonnes décisions pour surmonter un état de crise. Cela éviterait de donner au Président de la République la possibilité de mettre en place un régime de concentration des pouvoirs.
Nous demandons donc la suppression de l’article 16 de la Constitution, d’autant plus qu’il nous paraît superfétatoire, notamment parce que la loi a considérablement évolué pour permettre la sortie de l’état d’urgence.
La parole est à M. Sébastien Jumel, pour soutenir l’amendement no 2248. Il existe, comme vous le savez, plusieurs dispositifs juridiques conférant au Président de la République des pouvoirs exorbitants : l’état de siège prévu par l’article 36 de la Constitution, le régime législatif de l’état d’urgence, l’état de guerre prévu sommairement par le titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code de la défense, et ce fameux article 16 de la Constitution. On peut considérer que ce dernier est la traduction de ce qui existait sous la République romaine : le dictateur pouvait se voir confier des pouvoirs pleins et entiers par les Consuls, sur demande du Sénat.
Ces pouvoirs nous semblent dangereux pour la démocratie, d’autant que la décision de recourir à l’article 16 et les actes législatifs pris par le Président pendant sa mise en œuvre ne peuvent faire l’objet d’aucun contrôle juridictionnel. Dans son arrêt
Rubin de Servens de mars 1962, le Conseil d’État a en effet estimé que la décision présidentielle de mettre en œuvre l’article 16 était un acte de gouvernement, de ce fait insusceptible de recours juridictionnel.
Certes, il n’a été fait usage de l’article 16 qu’une seule fois. Nous pensons néanmoins que, à l’occasion de la présente révision, dont le président de Rugy lui-même a dit qu’elle n’était pas majeure
(Sourires) , nous pouvons procéder à un toilettage et supprimer cet article caduc, non majeur et obsolète, afin de nous préserver de toute dérive autoritaire. Pour un point que vous considérez comme « non majeur », vous y consacrez beaucoup de temps, monsieur Jumel ! (Sourires.)
Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements identiques ? Je ne suis pas sûre que l’article 16 soit caduc, monsieur Jumel. Heureusement qu’il n’est pas caduc ! Comme vous le savez, il a été conçu pour servir dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, qui n’ont existé qu’une fois dans l’histoire de notre République, mais nul ne peut prétendre dans cet hémicycle qu’elles ne se reproduiront jamais. Il nous semble donc qu’il convient de garder cette disposition, qui a été, de plus, fortement encadrée lors de la révision constitutionnelle de 2008, qui a ajouté un alinéa complet à la fin de l’article. Cet encadrement permet un certain contrôle par le Parlement.
Il ne faut pas aller plus loin : ce n’est pas parce qu’une disposition n’est que très faiblement utilisée, voire qu’elle ne l’est pas, qu’elle est inutile. Ainsi, nous avons discuté en commission dans le cadre de la présente révision constitutionnelle de la seconde délibération des lois. Celle-ci n’est que peu utilisée, mais elle l’est parfois et se révèle alors utile.
Donc, conservons l’article 16, tout en souhaitant qu’il ne soit jamais nécessaire d’y recourir.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable également. Comme vient de le rappeler Mme la rapporteure, l’article 16 permet de prendre un certain nombre de mesures en cas de circonstances très exceptionnelles, lorsque l’État est mis en péril par une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Son utilisation, très encadrée, l’a été davantage encore par le constituant de 2008. Je pense qu’il n’est pas inutile de garder cet article dans l’arsenal constitutionnel. C’est même indispensable ! La parole est à M. Marc Le Fur. Il faut absolument garder l’article 16. Bien sûr !