XVe législature
Session ordinaire de 2017-2018

Séance du mardi 26 juin 2018

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi pour un État au service d’une société de confiance (nos 806, 1056). Cet après-midi, l’Assemblée a commencé la discussion des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’amendement n26 à l’article 3  bis  AAA. La commission spéciale a supprimé l’article 3  bis  AAA.
La parole est à M. Julien Dive, pour soutenir l’amendement n26, tendant à rétablir l’article.
Cet amendement, déposé par Arnaud Viala, vise en effet à revenir à la rédaction adoptée par le Sénat, qui prévoyait le report à 2025 de l’obligation de télédéclaration et de télépaiement de l’impôt sur le revenu pour les contribuables vivant dans les zones blanches.
Il existe encore de nombreuses zones blanches sur le territoire national : un peu plus de 500 communes sont recensées comme telles par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l’ARCEP. Si le ministre Darmanin avait été présent, je lui aurais donné l’exemple de quelques communes des Hauts-de-France, mais j’imagine que vous en avez vous aussi sur votre territoire, monsieur le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Il serait donc préférable de reporter à 2025 la mise en œuvre de cette obligation.
La parole est à M. Stanislas Guerini, rapporteur de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, pour donner l’avis de la commission. Je maintiens l’avis défavorable que j’avais précédemment émis sur cette disposition. D’abord, les contribuables ont d’ores et déjà la possibilité de remplir une déclaration sur papier, notamment si leur connexion à l’internet est déficiente. Ensuite, la notion de « zone blanche » ou, pour reprendre l’expression utilisée dans l’amendement, de « zone où aucun service mobile n’est disponible » est trop floue pour avoir une valeur législative. Nous allons essayer de nous battre pour réduire les zones blanches ; c’est en tout cas l’engagement qu’a pris le Gouvernement. La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, pour donner l’avis du Gouvernement. L’avis du Gouvernement serait défavorable si l’amendement n’était pas retiré. J’ai déjà eu l’occasion d’expliquer pourquoi lors de l’examen du texte en première lecture par le Sénat.
Comme l’a rappelé M. le rapporteur, la déclaration est dématérialisée, mais dès lors qu’un contribuable indique sur la version papier ne pas être en mesure de faire une déclaration dématérialisée, sa déclaration est prise en compte. Il s’agit d’un droit déclaratif, qui concerne les personnes qui n’ont pas de connexion à l’internet ou dont le débit est insuffisant, ainsi que les personnes âgées et les personnes atteintes de cécité ou de toute autre forme de handicap les empêchant de faire une déclaration dématérialisée.
En outre, en l’état du droit et du code général des impôts, les conditions de dérogation à l’obligation de dématérialisation de la déclaration de revenus sont plus larges que le dispositif adopté par le Sénat. De manière quelque peu paradoxale, le Sénat a souhaité maintenir l’amendement et l’a adopté, alors que cela aurait pour conséquence de réduire les possibilités de déroger à cette obligation.
La parole est à M. Arnaud Viala. J’entends ce que vous dites, monsieur le secrétaire d’État, sur le périmètre du dispositif adopté par le Sénat. En revanche, je ne comprends pas comment, si suppression des déclarations sur papier il y a, on pourrait mentionner sur ladite déclaration papier que l’on n’a pas accès aux outils de dématérialisation. C’est cette possibilité-là que nous souhaitons maintenir.
Si ce point était élucidé, nous pourrions ajuster notre position.
La parole est à M. le secrétaire d’État. Il existe deux cas de figure.
L’obligation de télédéclaration se déploie en fonction du niveau de revenus du foyer fiscal. Les personnes qui sont d’ores et déjà concernées par cette obligation du fait du niveau de leurs revenus ont pu, sur la dernière déclaration sur papier qu’ils ont reçue, mentionner une éventuelle impossibilité à y répondre. À défaut, parce qu’il se peut qu’ils aient oublié de le faire, un simple appel téléphonique ou un simple rendez-vous avec le Trésor public suffirait pour réparer cet oubli.
Pour les personnes qui envoient encore leur déclaration sur papier – qui sont,
a priori , celles que vous visez – il leur suffira, au moment où elles rempliront leur déclaration de revenu, de mentionner, dans l’espace prévu à cet effet, l’impossibilité dans laquelle elles se trouvent de faire une déclaration dématérialisée.
Par conséquent, je maintiens ma demande de retrait. Je répète, parce qu’il est important d’avoir cela en tête, qu’à rebours des intentions des auteurs de l’amendement, le retour au texte du Sénat réduirait les possibilités de dérogation à l’obligation de déclarer ses revenus par l’intermédiaire de l’internet.
Monsieur Viala, maintenez-vous ou retirez-vous l’amendement ? Je le maintiens.
(L’amendement n26 est adopté et l’article  3 bis AAA est ainsi rétabli.) La commission spéciale a supprimé l’article 3 bis AA.
(L’article 3 bis est adopté.) Je suis saisie de deux amendements, nos 3 et 10, tendant à supprimer l’article 4 bis AA.
La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine, pour soutenir l’amendement n3.
L’article 4 bis AA supprime la possibilité de sanctions en cas de non-respect du secret professionnel ou d’utilisation abusive concernant le taux de prélèvement de l’impôt sur le revenu dans le cadre des opérations de prélèvement à la source. Vous conviendrez que ce taux de prélèvement traduit des informations personnelles, relatives à la vie privée. À ce titre, il doit être protégé de toute diffusion en dehors de son utilité fiscale. C’est pourquoi les sanctions prévues par l’article 1753 bis C du code général des impôts, que le présent article entend abroger, ne sauraient disparaître. La parole est à Mme Valérie Bazin-Malgras, pour soutenir l’amendement n10. La vie privée doit être protégée. C’est pourquoi je demande moi aussi la suppression de cet article. Quel est l’avis de la commission sur ces amendements de suppression ? Avis défavorable, comme ce fut déjà le cas en commission. Cette mesure répond à l’engagement que le ministre avait pris de supprimer ces sanctions pénales. Cela ne crée pas pour autant une zone de non-droit, puisque les sanctions de droit commun subsisteront – mais je laisse le secrétaire d’État compléter la réponse. Quel est l’avis du Gouvernement ? Ces amendements révèlent un malentendu sur la portée de l’article 4 bis AA, qui se contente de supprimer un article inutile du code général des impôts. Cet article n’a ni pour objet ni pour effet de supprimer les sanctions pénales applicables au collecteur du prélèvement à la source en cas de divulgation ou d’usage du taux de prélèvement pour une finalité étrangère à son objet. Cette divulgation sera bien sanctionnée dans les conditions du droit commun prévues par le droit pénal.
En premier lieu, l’article L. 288 A du livre des procédures fiscales prévoit que l’obligation de secret professionnel en matière fiscale s’applique aux échanges par lesquels l’administration fiscale transmet les taux de prélèvement aux entreprises : « Sur la base du numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques et des éléments d’état civil communiqués par les débiteurs de la retenue à la source mentionnés à l’article 204 A du code général des impôts, l’administration fiscale transmet à ceux-ci le taux de prélèvement prévu à l’article 204 E du même code avec le numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques correspondant. Ces opérations sont réalisées et ces informations recueillies, détenues ou transmises aux seules fins des missions définies au présent article ainsi qu’à l’article 204 A du code général des impôts. L’obligation de secret professionnel prévue à l’article L. 103 du présent livre s’étend à ces informations. » Tout manquement à cette obligation est sanctionné d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
En second lieu, l’article 226-21 du code pénal, qui sanctionne le mésusage de données à caractère personnel de cinq ans d’emprisonnement et de 300 000 euros d’amende, s’applique aussi aux données personnelles dont il est ici question. Par conséquent, la protection de la vie privée et des données à caractère personnel continuera d’être assurée dans les conditions du droit commun, conformément aux prescriptions du code pénal.
Nous considérons donc que les préoccupations des auteurs des amendements sont satisfaites. Aussi le Gouvernement demande-t-il le retrait des amendements ; à défaut, son avis serait défavorable.
Mesdames les députées, que décidez-vous ? Nous maintenons les amendements. La parole est à Mme Cendra Motin. Je voudrais soutenir la demande de retrait des amendements.
L’article 4
bis AA répond en effet à une demande provenant des très petites entreprises – TPE – et des petites et moyennes entreprises – PME –, qui, confrontées à une disposition introduite par la loi de finances pour 2017 dans le code général des impôts et relative à la confidentialité du taux du prélèvement à la source, avaient demandé à ne pas être spécifiquement et lourdement sanctionnées. Nous avions dans un premier temps, via la loi de finances rectificative, réduit le niveau des pénalités infligées. Il s’agit maintenant de répondre à la demande des chefs des toutes petites entreprises de ne pas être pénalement sanctionnés en cas de problème concernant la confidentialité des taux du prélèvement à la source, étant entendu qu’ils sont déjà soumis à une forte obligation de confidentialité, qui est la même que celle qui a trait aux payes de leurs salariés. J’appuie donc le secrétaire d’État dans sa tentative de vous convaincre qu’il s’agit d’une mesure demandée par les associations d’employeurs et par les toutes petites entreprises.
(Les amendements identiques nos 3 et 10 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Stanislas Guerini, pour soutenir l’amendement n65. Il s’agit d’un amendement rédactionnel.
(L’amendement n65, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à M. Stanislas Guerini, pour soutenir l’amendement n66 rectifié. Lui aussi est rédactionnel.
(L’amendement n66 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 4 bis AA, amendé, est adopté.) La parole est à M. Stanislas Guerini, pour soutenir l’amendement n67. Amendement rédactionnel.
(L’amendement n67, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 4 bis A, amendé, est adopté.) La commission spéciale a supprimé l’article 4 bis B.
(Les articles 4 ter et 4 quater sont successivement adoptés.) La commission spéciale a supprimé l’article 4 quinquies . La parole est à M. Michel Larive, pour soutenir l’amendement n126, tendant à supprimer l’article. Cet article permet à un redevable d’un droit ou d’une taxe recouvrés par l’administration des douanes de rectifier ses erreurs sans sanction.
Aujourd’hui, la quasi-totalité des contraventions sont conclues par une transaction entre l’administration et le contrevenant. Cela représentait environ 9 000 cas en 2016. Le montant des pénalités tient compte du contexte, de la complexité de la réglementation en cause et du comportement du redevable dans la commission de l’infraction. En cas de bonne foi, l’administration peut accorder un passer-outre, c’est-à-dire une pénalité égale à zéro euro, ce qui arrive dans 20 % des cas.
Le droit à l’erreur est donc de fait déjà pratiqué lorsque les administrations estiment que le contrevenant est de bonne foi. Cet article n’apporte pas de nouvelle possibilité à l’administration. En revanche, il rend plus difficilement applicables les sanctions jugées légitimes par l’administration. C’est pourquoi nous en demandons la suppression.
Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. Nous avons déjà eu ce débat en première lecture et en commission : je suis pour ma part favorable à cette disposition qui inscrit dans la loi le droit à l’erreur en matière douanière.
(L’amendement n126, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 5 est adopté.) La parole est à Mme Valérie Beauvais, inscrite sur l’article. Les articles 3 à 6 du présent projet de loi mettent en œuvre un droit à l’erreur, via l’aménagement des régimes spécifiques existant en matières fiscale et douanière. Si ces dispositions constituent une avancée pour les contribuables, il est regrettable que la mise en œuvre du prélèvement à la source n’ait pas épousé le même principe de confiance.
En effet, de nombreux contribuables de bonne foi devront, avec l’impôt à la source, faire une avance de trésorerie, puisque les crédits d’impôt dont ils peuvent bénéficier ne seront pas retranchés du montant de l’impôt qu’ils paieront, lequel sera prélevé directement sur leur salaire ou sur leur pension de retraite à partir de janvier 2019.
La mise en œuvre du prélèvement à la source contraindra aussi certains à s’acquitter de l’impôt alors même qu’ils ne sont pas imposables, pour être remboursés ultérieurement. Vous comprendrez, monsieur le secrétaire d’État, que ce mode de fonctionnement n’est pas pertinent, et ne traduit pas le principe d’une confiance entre l’administration et les contribuables. Aussi je souhaite vous poser une question, à laquelle vous pourrez peut-être répondre : quelles mesures pourrez-vous mettre en œuvre pour remédier à cette situation et prendre en considération, dans le dispositif du prélèvement à la source, les crédits d’impôt auxquels ont droit les contribuables ?
(L’article 6 est adopté.) La commission spéciale a supprimé l’article 6 bis . La parole est à M. Jean-Philippe Ardouin, inscrit sur l’article 7. Comme le souligne le Conseil d’État, un dispositif fondé sur le volontariat pour une trentaine d’entreprises fut mis en place entre 2013 et 2014 dans le cadre du pacte national pour la croissance. Le but avoué était de mettre en place une « relation de confiance » entre l’administration fiscale et les entreprises et de renforcer leur sécurité juridique. De fait, l’entreprise devait signer un protocole de coopération.
Cette expérimentation fut inspirée d’exemples étrangers, comme au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas. Le présent article permettra au Gouvernement de renforcer, par voie d’ordonnance, notre arsenal juridique afin d’augmenter le nombre de bénéficiaires en matière fiscale. Les entreprises concernées pourront ainsi donner une position formelle à l’administration centrale.
C’est là une mission traditionnelle de l’administration fiscale, qui répond ici à un motif d’intérêt général en matière de sécurité juridique.
Nous en venons à deux amendements identiques, nos 110 rectifié et 135 rectifié.
La parole est à Mme Bénédicte Peyrol, pour soutenir l’amendement n110 rectifié.
Il s’agit d’un amendement de précision. Le présent article tend à généraliser le dispositif de confiance qui consiste à accompagner les entreprises dans une forme de collaboration, et ce à travers un dialogue sur les options fiscales. Le code général des impôts – CGI – est en effet difficile à comprendre, et il est bon de prévoir un accompagnement des entreprises dans la compréhension qu’elles en ont et les choix qu’elles font en conséquence.
L’amendement, jusqu’au-boutiste dans la relation de confiance, vise à aller un peu plus loin. Il s’inscrit aussi dans la démarche de responsabilisation des entreprises, s’agissant en particulier de la responsabilité sociale des entreprises. Son objet est d’assortir la relation de confiance de la possibilité, pour l’administration, de certifier les entreprises engagées dans cette relation, par exemple sous la forme d’un label. Les modalités de publication, qui resteraient à la main de l’administration, pourraient être évaluées par le Parlement lors des débats budgétaires. Une telle mesure pourrait rendre le dispositif plus attractif.
La parole est à M. Laurent Saint-Martin, pour soutenir l’amendement n135 rectifié. Défendu. Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ? Ils renforcent la portée de l’article. Avis favorable.
Nous entendons aujourd’hui développer la responsabilité sociale des entreprises. La mesure dont il est question ici est un moyen de développer leur responsabilité fiscale. Le dispositif de la relation de confiance s’en trouverait ainsi renforcé.
(Les amendements identiques nos 110 rectifié et 135 rectifié, acceptés par le Gouvernement, sont adoptés.)
(L’article 7, amendé, est adopté.) La commission spéciale a supprimé l’article 7 bis . La parole est à M. Loïc Prud’homme, pour soutenir l’amendement n127, tendant à la suppression de l’article 8. Nous souhaitons en effet supprimer cet article, qui vise à mettre en place un droit à l’erreur pour une entreprise qui aurait manqué gravement au droit du travail.
En l’état actuel du droit, si une entreprise est reconnue coupable par l’inspection du travail d’un manquement aux dispositions qui encadrent le repos, le salaire minimum ou la durée du temps de travail, elle peut être sanctionnée par une amende délivrée par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi – DIRECCTE.
Cette amende, d’un montant maximum de 2 000 euros par travailleur concerné, n’a pas de montant minimum. Autrement dit, l’administration peut d’ores et déjà prononcer une sanction limitée, ou ne pas en prononcer, si elle estime que l’employeur est de bonne foi.
En plus de réduire les droits et la protection des salariés avec les ordonnances « travail », le Gouvernement, à travers l’article 8, autorise qu’on les bafoue impunément, sur des sujets essentiels tels que la durée maximale de travail – excusez du peu –, le temps de repos, le salaire minimum ou les règles d’hygiène, de restauration ou d’hébergement.
En autorisant les entreprises à contrevenir aux règles essentielles du droit du travail sans s’exposer à des sanctions, le présent article constitue une énième attaque contre la protection des salariés, qui nous est si chère.
Quel est l’avis de la commission ? Les nombreux échanges que nous avons eus sur cet article, cher collègue, montrent que nous n’en avons pas la même vision. C’est sûr. De fait, il ne vise pas des manquements essentiels au droit du travail, mais seulement des manquements bénins. Il donne même à l’administration la possibilité de prononcer un nouveau type de sanction, la sanction administrative. Cela permet d’adresser un avertissement à l’entreprise, alors qu’en l’état actuel, on ne peut choisir qu’entre une sanction financière et rien du tout – ni autre sanction, ni avertissement.
L’article renforce donc le pouvoir qu’ont les DIRECCTE de formuler des avertissements et des sanctions administratives pour les manquements bénins : pour les entreprises, c’est donc une sorte de carton jaune avant le carton rouge. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable, exactement pour les mêmes raisons que le rapporteur. La parole est à M. Loïc Prud’homme. Nous n’avons ni la même vision de l’article, ni le même lexique, monsieur le rapporteur. Vous parlez de « manquements bénins ». Le temps de repos, la durée maximum de travail ou le salaire minimal sont-ils des choses bénignes à vos yeux ? Les salariés, eux non plus, n’ont ni la même lecture, ni le même dictionnaire que vous.
(L’amendement n127 n’est pas adopté.)
(L’article 8 est adopté.) Je suis saisie de deux amendements, nos 28 et 91, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Véronique Louwagie, pour soutenir l’amendement n28.
Aux termes de l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration, les instructions, les circulaires ainsi que les notes et les réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives doivent faire l’objet d’une publication. Étant donné que cette obligation n’est pas ou très peu respectée, l’article 9 prévoit que ces documents sont réputés abrogés s’ils n’ont pas été publiés dans des conditions et selon des modalités fixées par décret.
Il vous est donc ici proposé de substituer aux mots : « des conditions et selon des modalités fixées par décret », les mots : « un délai de deux mois ». Ce délai serait accordé pour publier l’ensemble de ces documents, qui à défaut ne seraient pas opposables.
Les délais sont des conditions importantes aux yeux de nos concitoyens. Un délai de deux mois nous paraît relativement raisonnable, et il permettrait d’établir une relation de confiance entre eux et l’administration.
La parole est à M. Gaël Le Bohec, pour soutenir l’amendement n91. Il est dans le même esprit, même si le délai de deux mois qui vient d’être proposé me paraît trop court pour préparer certains décrets. Le présent amendement a été travaillé dans le cadre de la première lecture, et même avant. Il a ainsi pu être amélioré. Son but est de garantir l’exemplarité gouvernementale, source de confiance et chère à notre ministre Darmanin, s’agissant du service « après vote ».
L’objectif est ici de s’assurer que l’ensemble des décrets d’application de la loi sont publiés dans un délai de six mois, certaines exceptions mises à part. Des conditions particulières peuvent en effet rendre difficile une publication dans les six mois. Il s’agit aussi d’inscrire certains engagements du Premier ministre ou du président de l’Assemblée nationale dans ce projet de loi, le but, je le répète, étant de garantir la confiance.
Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ? Bien qu’en discussion commune, ils sont de nature assez différente. L’avis reste défavorable sur l’amendement de Mme Louwagie, dont nous avons déjà débattu. Nous n’avons pas la même interprétation de l’article 9, aux termes duquel un décret non publié est réputé abrogé. On ne voit pas, dans ces conditions, à partir de quelle date courrait le délai de deux mois. L’article 9 est en quelque sorte plus fort puisqu’il dit, je le répète, que le décret est réputé abrogé tant qu’il n’est pas publié.
Votre amendement, monsieur le Bohec, est un peu différent : il vise à ce que l’ensemble des décrets d’un texte de loi soient publiés dans un délai de six mois. Je renvoie aux engagements du ministre Darmanin en la matière, ainsi qu’au règlement de l’Assemblée nationale, qui donne déjà au Parlement la possibilité de demander des comptes au Gouvernement si les décrets ne sont pas publiés au bout de six mois.
Je vous propose de garder ces dispositions à un niveau non législatif, mais bien présentes dans le règlement de notre assemblée. Aussi je suggère plutôt le retrait de l’amendement n91.
La parole est à M. Gaël Le Bohec. Nous avons déjà échangé ces arguments, monsieur le rapporteur. Il s’agit justement d’inscrire le délai dont nous parlons dans la loi. Peut-être celui-ci ne relève-t-il pas forcément du domaine législatif – quoique. Mais on voit qu’il n’est pas toujours respecté. Or un Gouvernement fort appelle aussi un Parlement fort : il y va de l’équilibre des pouvoirs. L’autorégulation réciproque est source de progrès et, justement, du cycle de la confiance, qui est l’objet même du projet de loi. Mon amendement est donc maintenu. La parole est à M. Laurent Saint-Martin. Je remercie M. Le Bohec de relancer cet important débat en séance. Il y a tout de même un bémol à tout cela : à trop lier les mains, à trop restreindre la flexibilité, on peut empêcher la bonne application de la loi. En commission spéciale, nous avions ainsi débattu du fonds pour le développement de la vie associative. Ce cas d’espèce montre que l’on ne peut pas toujours limiter la publication des décrets dans le temps, sous peine, justement, de compromettre la bonne application de la loi.
Nous pouvons donc avoir le débat, et nous voyons que, dans la grande majorité des cas, les décrets sont publiés dans un délai inférieur à six mois, ce dont nous pouvons nous féliciter. Mais une certaine souplesse reste nécessaire pour assurer l’application des lois sans la contraindre. Le groupe La République en marche s’opposera donc à cet amendement.
La parole est à M. Gaël Le Bohec. La majorité des décrets sont publiés dans les six mois, j’en ai bien conscience, et l’amélioration qui a été apportée à la version initiale de cet amendement prend justement en compte les cas particuliers où ce n’est pas possible. Le progrès qu’apporte cette nouvelle rédaction, c’est d’indiquer que le Parlement est en droit de demander ce qui motive un délai supplémentaire. Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable à l’amendement déposé par M. Viala et plusieurs de ses collègues, pour les mêmes raisons que le rapporteur.
L’avis est tout aussi défavorable sur l’amendement de M. Le Bohec, là encore pour les mêmes raisons que le rapporteur. J’en ajouterai cependant trois autres. La première est que, sous la précédente législature, 92 % des décrets ont été publiés dans les six mois qui ont suivi la promulgation de la loi. Nous parlons donc de la portion congrue, toujours liée, de surcroît, à des spécificités qu’il faut prendre en compte.
Tel qu’il est rédigé, l’amendement n91 soulève aussi deux difficultés. Tout d’abord, tous les décrets sont soumis à une obligation de publication au
Journal officiel en vertu de l’article L. 221-9 du code des relations entre le public et l’administration. L’ajout d’un délai uniforme en cette matière présenterait l’inconvénient majeur de ne pas tenir compte des spécificités que je viens d’évoquer.
Enfin, ces nouvelles mesures s’inséreraient dans un dispositif qui ne concerne que les instructions et circulaires, au sein d’une section du code des relations entre le public et l’administration elle-même exclusivement consacrée aux actes administratifs. Le dispositif serait donc très parcellaire au regard de l’objectif poursuivi.
J’ajoute que le ministre Darmanin s’est engagé, il l’a dit en première lecture, à créer un outil collaboratif permettant à l’ensemble des parlementaires de suivre la publication des décrets après promulgation, de manière à assurer un contrôle en continu.
(Les amendements nos 28 et 91, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Arnaud Viala, pour soutenir l’amendement n27. Cet amendement, qualifié de rédactionnel, a tout de même son importance. Il vise à apporter une clarification. Lorsqu’un décret – ou une circulaire – n’est pas publié selon les règles en vigueur, il devrait, au lieu d’être « réputé abrogé », être simplement « pas applicable ». En effet, s’il existe mais est réputé abrogé, il faut prouver qu’il n’a pas été publié de la manière requise. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable, pour une raison de forme. Il convient de conserver la rédaction de l’article 2 du décret 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, afin que les formulations restent homogènes d’un texte à l’autre. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis, pour les mêmes raisons.
(L’amendement n27 n’est pas adopté.)
(L’article 9 est adopté.) La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n152. Cet amendement apporte une précision concernant les rescrits prévus en matière de taxes d’urbanisme et de redevance d’archéologie préventive pour les opérations les plus importantes.
Lors de l’examen du texte au Sénat, la démarche initiale consistant à prévoir un principe général de rescrit dont le champ devait être précisé par décret a été abandonnée compte tenu des risques constitutionnels afférents à un tel renvoi au pouvoir réglementaire. Une démarche inscrivant directement certains rescrits dans la loi lui a été préférée, et une première étape a été franchie avec l’introduction de rescrits touchant notamment les taxes d’urbanisme et la redevance d’archéologie préventive.
Le rescrit traduit une nouvelle forme de relation de confiance entre les administrés et l’administration, et existe en matière de fiscalité et de redevance sous la forme du rescrit-créance, qui prémunit contre d’éventuels redressements.
Il apparaît néanmoins nécessaire de préserver l’utilité et l’efficacité de tels dispositifs. À cette fin, en ce qui concerne les prélèvements susmentionnés, il convient de se protéger du risque de demandes massives ou inutiles s’agissant de projets simples, pour lesquels l’application du droit est aisée et grandement facilitée par la doctrine déjà publiée par l’administration ainsi que par le simulateur disponible sur internet.
Il s’agit d’un risque réel : en ce qui concerne les taxes d’urbanisme, on dénombre 650 000 dossiers liquidés en 2017, à rapporter aux 500 équivalents-temps plein de l’État chargés de liquider les taxes, ce qui revient à 1 300 dossiers par an et par équivalent-temps plein. D’autres données peuvent éclairer nos débats : les taxes d’urbanisme représentent un million de titres de perception et le rendement de la taxe d’aménagement et de la redevance d’archéologie préventive est de 1,7 milliard d’euros en 2017. La page du simulateur de calcul des taxes a fait l’objet de plus de 170 000 visites en 2017, soit une augmentation de près de 5 % par rapport à 2016, et nous visons 200 000 visites en 2018.
Il convient également de prémunir les dispositifs de rescrit contre le risque d’instrumentalisation par des demandes itératives multiples touchant des projets non finalisés.
Nous vous proposons donc que les rescrits susmentionnés ne soient conservés que pour les opérations concernant plus de 50 000 mètres carrés de surface taxable, afin de sécuriser les très grosses opérations, souvent très complexes, qui nécessitent d’importants investissements. Il est également proposé de limiter à un seul le nombre de rescrits possibles par projet.
Quel est l’avis de la commission ? Avis favorable à cet amendement, qui apporte des précisions concernant l’un des dix rescrits prévus à l’article 10. Je salue la démarche du Gouvernement, qui s’est déjà engagé, par cet article, à offrir aux usagers une première liste de rescrits. Nous devons pouvoir étendre cette logique, à l’image, comme je l’ai dit en commission, de la nécessité pour chaque projet de loi d’inclure un volet de simplification : allons chercher dans tous les champs de politiques publiques et dans tous les textes de loi les rescrits que nous pourrions ajouter à la liste.
(L’amendement n152 est adopté ; en conséquence, l’amendement n15 tombe.) Je suis saisie de plusieurs amendements, nos 47, 48, 49, 50, 51, 56, 57, 58 et 59, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
La parole est à M. Stanislas Guerini, pour les soutenir.
Ils sont rédactionnels.
(Les amendements nos 47, 48, 49, 50, 51, 56, 57, 58 et 59, acceptés par le Gouvernement, sont successivement adoptés.)
(L’article 10, amendé, est adopté.) La parole est à M. Michel Larive, pour soutenir l’amendement de suppression n128. L’article 11 propose d’expérimenter pendant trois ans, pour certaines prises de position formelles prévues par l’article 10, le dispositif selon lequel l’administré peut joindre à sa demande de rescrit un projet de réponse. Par ailleurs, la nouvelle version de l’article issue de la commission spéciale permettra d’expérimenter, dans le champ des nouveaux rescrits prévus à l’article 10, un mécanisme d’approbation tacite.
Cet article nous semble poser des problèmes particulièrement graves.
Premièrement, il remet en cause des principes énoncés s’agissant du droit au contrôle et de la généralisation de la pratique du rescrit bancaire. L’administration est tenue de répondre si le demandeur est de bonne foi. En ce qui concerne le droit au contrôle, les services ne sont pas tenus de donner suite aux demandes qui compromettraient leur fonctionnement ou les mettraient dans l’impossibilité matérielle de mener à bien leur programme de contrôle.
En effet, le manque de moyens est le problème central lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre toutes ces nouvelles missions de l’administration. Ce problème est soulevé par le Conseil d’État dans son avis : il estime que « ce dispositif, dont le champ d’application est extrêmement vaste, pourrait porter atteinte au bon fonctionnement de l’administration dès lors qu’il prévoit que celle-ci est tenue de faire droit à cette demande dans un délai raisonnable sans tenir suffisamment compte de ses moyens et de ses effectifs. Il relève que les moyens des services de l’État ont souvent été fortement réduits et ne lui permettent pas toujours d’assumer ses missions premières, au risque d’exposer la responsabilité de l’État et la responsabilité pénale de ses agents ». Il existe donc un risque réel que le manque de moyens entraîne une surcharge de travail pour l’administration et, de fait, la validation de projets inacceptables.
Quel est l’avis de la commission ? Défavorable. Il s’agit d’une expérimentation, destinée par définition à tester le dispositif, et elle est prudente. De plus, nous avons restreint le champ des rescrits proposés dans l’article 10, de sorte que l’avis du Conseil d’État a en quelque sorte perdu sa validité. Ainsi, le rescrit bancaire, que vous avez mentionné, ne figure pas dans la liste des dix rescrits de l’article 10. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis, pour les mêmes raisons.
(L’amendement n128 n’est pas adopté.) La parole est à M. Stanislas Guerini, pour soutenir l’amendement n60. Rédactionnel.
(L’amendement n60, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 11, amendé, est adopté.) La parole est à M. Stanislas Guerini, pour soutenir l’amendement n145. Rédactionnel.
(L’amendement n145, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à M. Éric Pauget, pour soutenir l’amendement n29. Il s’agit de revenir sur la rédaction issue du Sénat à propos des délais. J’y ai fait référence cet après-midi. Nous souhaitons que le délai maximal de délivrance d’un certificat d’information soit ramené de cinq à trois mois, afin de circonscrire les délais et de contraindre l’administration à répondre plus vite. Quel est l’avis de la commission ? Je l’ai dit en commission, je tiens à respecter l’accord conclu avec M. Gosselin lors de l’examen en commission en première lecture. Nous avions réduit le délai à cinq mois et dit « Tope là ! » Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Le Gouvernement soutient lui aussi l’accord trouvé en première lecture. Avis défavorable.
(L’amendement n29 n’est pas adopté.)
(L’article 12, amendé, est adopté.) La commission spéciale a supprimé l’article 12 bis .
La parole est à M. Arnaud Viala, pour soutenir l’amendement n30.
Cet amendement tend à rétablir l’article tel qu’adopté par le Sénat, de sorte que la cristallisation des règles présentées dans le certificat d’information pourra être expérimentée pendant douze mois, le temps pour le porteur de projet de lancer son activité, à l’instar de ce qui se fait en matière d’urbanisme.
L’article limite l’effet de la cristallisation des règles aux seules dispositions qui n’ont pas pour objet de préserver directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement. Il permet à l’usager de demander l’application d’une règle nouvelle qui lui serait favorable.
Enfin, les résultats de l’évaluation de l’expérimentation doivent être transmis au Parlement au plus tard six mois avant son achèvement.
Quel est l’avis de la commission ? Je comprends d’autant mieux l’objectif de cet amendement que j’en avais défendu un autre qui lui était similaire. Je l’ai donc étudié avec un grand intérêt.
Cela dit, j’ai accepté en commission la suppression de l’article car j’ai été convaincu par les arguments du Gouvernement, lequel faisait valoir le risque d’insécurité juridique : la cristallisation du droit se serait appliquée à certains porteurs de projet, ceux qui l’auraient demandée, tandis que d’autres, exerçant pourtant la même activité, n’en auraient pas bénéficié. Cela aurait créé une iniquité.
En toute logique, je suis donc défavorable au rétablissement de l’article, donc à l’amendement.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Nous en avons parlé ici même puis au Sénat en première lecture. Comme l’a dit le rapporteur, la cristallisation serait une source d’insécurité juridique pour les tiers et d’inégalité entre les acteurs économiques intervenant dans un même secteur, du fait de l’évolution de la réglementation.
Réciproquement, une entreprise pourrait se trouver prisonnière de la cristallisation et ne pouvoir bénéficier de règles plus favorables adoptées dans l’intervalle.
Pour ces raisons, et parce que la cristallisation nous paraît contraire au dispositif que nous proposons dans la loi, notre avis est défavorable.
(L’amendement n30 n’est pas adopté.)
(L’article 13 est adopté.)
(L’article 13 bis est adopté.) La parole est à M. Stanislas Guerini, pour soutenir l’amendement n68. Rédactionnel.
(L’amendement n68, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 14, amendé, est adopté.)
(L’article 14 bis est adopté.) La parole est à M. Gaël Le Bohec, pour soutenir l’amendement n98. Cet amendement vise à appliquer la fin de la surtaxation des appels téléphoniques adoptée en première lecture à toutes les administrations visées par l’article L. 100-3 du code des relations entre le public et l’administration, y compris aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. Cela éviterait aux utilisateurs de payer une surtaxe avant même de pouvoir parler à un interlocuteur, et permettrait de rétablir le lien de confiance qui nous est cher. Quel est l’avis de la commission ? Je tiens à remercier de nouveau notre collègue pour sa préoccupation. Nous partageons la finalité de cet amendement, car il faudrait que ce nouveau droit de ne pas avoir d’appels surtaxés s’applique également pour les collectivités. Cela dit, étant donné que nous n’avons pas anticipé les conséquences financières pour les collectivités, je maintiens l’avis défavorable que j’avais émis en commission, à défaut de retrait. Quel est l’avis du Gouvernement ? En effet, nous avons eu le débat en commission. Les collectivités n’ayant pas été consultées sur le coût que représenterait un tel service – et sachant que nous préférons réunir la conférence nationale des territoires avant de prendre toute mesure les concernant – et aucune étude n’ayant été faite sur l’impact de ce dispositif, je suggère le retrait de l’amendement ; à défaut, avis défavorable. La parole est à M. Gaël Le Bohec. Il est important que les collectivités puissent appliquer les bonnes pratiques de l’État. Cependant, comme il est vrai qu’il n’y a eu ni auditions, ni consultations, je retire mon amendement.
(L’amendement n98 est retiré.)
(L’article 15 A est adopté.)
(Les articles 15, 15 bis et 15 ter sont successivement adoptés.) Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 39 et 129, qui visent à supprimer l’article.
La parole est à M. Alain Bruneel, pour soutenir l’amendement n39.
L’article 16 prévoit, à titre expérimental et pour une durée de quatre ans, de limiter la durée des contrôles administratifs visant les petites et moyennes entreprises, qu’ils soient engagés par l’administration fiscale, l’administration des douanes, l’inspection du travail, les URSSAF, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ou encore l’inspection des installations classées. L’ensemble des contrôles effectués par les administrations sur une entreprise de moins de 250 salariés et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 50 millions d’euros ne pourrait dépasser, pour un même établissement, une durée cumulée de neuf mois sur une période de trois ans.
Une telle disposition, limitant le nombre et la durée des contrôles dès lors que le plafond de neuf mois est atteint, est contraire aux prérogatives de l’inspection du travail, qui doit pouvoir contrôler quand elle le souhaite les entreprises de son ressort territorial, conformément – nous en avons discuté plusieurs fois en commission – aux stipulations de la convention n81 de l’Organisation internationale du travail. Nous sommes, pour notre part, opposés au principe même d’une limitation des contrôles. L’administration ne faisant preuve en la matière ni d’excès de zèle ni d’arbitraire, rien ne justifie cette mesure démagogique.
La parole est à M. Michel Larive, pour soutenir l’amendement identique n129. Par cet amendement, nous souhaitons nous opposer également à la volonté du Gouvernement d’expérimenter la limitation dans le temps des contrôles opérés par les administrations de l’État sur les PME, dans les régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes, à neuf mois cumulés sur trois ans. Cette mesure d’inspiration néolibérale consiste à laisser penser que l’État n’a pas sa place dans l’entreprise. Cette tendance, illustrée par le développement du contrôle à distance, est à l’œuvre depuis plusieurs années, mais une telle expérimentation en radicalise encore la logique. Les contrôles visent à garantir le respect d’un certain nombre de règles de droit en matière fiscale, sociale et environnementale dans l’entreprise, dans l’intérêt des salariés comme des dirigeants : ils n’ont pas uniquement une vocation punitive.
Le droit à l’erreur est déjà appliqué en matière fiscale. Cela entre d’ailleurs en contradiction directe avec la volonté du Gouvernement de renforcer l’accompagnement. Comment l’administration peut-elle remplir cette mission si la présence des services de contrôle de l’administration est limitée dans le temps ? Comment conseiller et accompagner au plus près du terrain chaque entreprise si l’on réduit la présence de l’administration ? Notons aussi que cette restriction englobe tous les services de contrôle de l’État, URSSAF et inspection du travail comprises. Cela pose de graves problèmes. C’est pourquoi nous demandons la suppression de cet article.
Quel est l’avis de la commission ? Je suis trop favorable à l’article 16 pour être favorable à ces amendements de suppression. L’article 16, dans son application, respectera évidemment la convention de l’Organisation internationale du travail. Où est l’évidence ? Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable pour les mêmes raisons. Comme nous l’avons évoqué en commission et en première lecture, cette expérience aura lieu dans deux régions. Permettre de limiter dans le temps la durée des contrôles, quand ils ne révèlent pas de faits irréguliers nécessitant des investigations supplémentaires, nous paraît une mesure protectrice de simplification. S’agissant des contrôles liés au droit du travail, ils s’inscrivent dans la durée des neuf mois, mais dès lors qu’une irrégularité est décelée, des investigations supplémentaires se déploient au-delà de la durée des neuf mois.
(Les amendements identiques nos 39 et 129 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Bruno Millienne, pour soutenir l’amendement n52. L’article 16 introduit une obligation, pour l’administration qui engage un contrôle, d’informer l’entreprise concernée de ses conclusions. Cet amendement propose qu’elles contiennent également les rectifications envisagées pour pallier les éventuelles déficiences et l’impact financier des changements à effectuer. Je ne vois pas ce qui pourrait s’opposer à ce que vous l’acceptiez… Quel est l’avis de la commission ? Et pourtant ! (Sourires.) J’aurai le même avis défavorable qu’en commission. Il y aura déjà une conclusion écrite à ce contrôle, comme cela avait été adopté en commission. Votre dispositif alourdirait la charge des administrations, alors même que nous souhaitons réduire la durée du contrôle. Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable pour les mêmes raisons, comme nous l’avons déjà dit en commission.
(L’amendement n52 n’est pas adopté.)
(L’article 16 est adopté.) La parole est à M. Christophe Naegelen, pour soutenir l’amendement n17. C’est un amendement de bon sens. Vous prévoyez d’expérimenter la limitation de durée des contrôles URSSAF à toutes les entreprises de moins de vingt salariés, contre dix actuellement. Or, étant donné que, dans la future loi PACTE, il est prévu de supprimer ce seuil de vingt salariés, il n’est pas pertinent de le recréer ici. C’est pourquoi cet amendement vise à le porter à cinquante salariés. Quel est l’avis de la commission ? Nous avons conservé l’enrichissement du texte apporté par le Sénat, qui a fait passer le seuil de dix à vingt salariés. Faire passer ce seuil de vingt à cinquante augmenterait le volume d’entreprises concernées de façon extrêmement importante. Il me semble plus raisonnable de conserver le seuil de vingt salariés pour cette mesure qui ne concerne que les contrôles URSSAF. Quel est l’avis du Gouvernement ? M. le rapporteur a tout dit, et le Gouvernement partage ses arguments. Avis défavorable.
(L’amendement n17 n’est pas adopté.)
(L’article 16 bis est adopté.) La parole est à M. Stanislas Guerini, pour soutenir l’amendement n140. Il est rédactionnel.
(L’amendement n140, accepté par le Gouvernement, est adopté.) Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 111 et 136, faisant l’objet d’un sous-amendement n153.
La parole est à Mme Corinne Vignon, pour soutenir l’amendement n111.
Je tiens à associer à la défense de cet amendement ma collègue Carole Grandjean, qui en a eu l’initiative. Il vise à clarifier et expliciter les modalités de calcul des cotisations transmises aux travailleurs indépendants. Il s’agit de rétablir une confiance entre les services de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales et les bénéficiaires.
Comment un travailleur indépendant de la Meurthe-et-Moselle peut-il recevoir un appel de cotisations de près de 40 000 euros sans qu’aucun détail des sommes à recouvrer ne lui soit donné ? Comment un boulanger de Haute-Garonne peut-il recevoir un avis de trop-perçu de 23 000 euros, sans explication, avant que cette somme ne lui soit réclamée quatre mois plus tard, sans plus d’éclaircissement ? Grâce à cet amendement, le manque de lisibilité sur les sommes à verser ou à recevoir sera dorénavant corrigé. C’est une marque de transparence et un moyen de rétablir la confiance.
La parole est à M. Laurent Saint-Martin, pour soutenir l’amendement n136. Il vient d’être parfaitement défendu par ma collègue. La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir le sous-amendement n153. Le Gouvernement souscrit pleinement aux amendements qui ont été présentés, à une réserve près. Le dispositif qui est proposé implique une certaine complexité et une mise en œuvre la plus affinée possible. Ce sous-amendement vise à reporter l’application de votre mesure de bon sens à l’année 2020, plutôt que 2019, afin d’être sûrs que sa mise en œuvre se passe dans les meilleures conditions. Quel est l’avis de la commission ? La commission avait rejeté l’amendement parce que nous craignions que cette disposition de bon sens ne puisse pas entrer en application pour des raisons techniques. Avec le sous-amendement du Gouvernement, j’émets, à titre personnel, un avis favorable.
(Le sous-amendement n153 est adopté.)
(Les amendements identiques nos 111 et 136, sous-amendés, sont adoptés.)
(L’article 17, amendé, est adopté.) Je suis saisie de deux amendements, nos 143 et 144, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
La parole est à M. Stanislas Guerini, pour les soutenir.
Ce sont des amendements rédactionnels.
(Les amendements nos 143 et 144, acceptés par le Gouvernement, sont successivement adoptés.)
(L’article 17 bis A, amendé, est adopté.) La commission spéciale a supprimé l’article 17 bis B.
(L’article 17 bis est adopté.)