XVe législature
Session ordinaire de 2017-2018

Séance du mercredi 24 janvier 2018

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi pour un État au service d’une société de confiance (nos 424, 575). Cet après-midi, l’Assemblée a poursuivi l’examen des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’amendement n563 à l’article 9. La parole est à M. Paul-André Colombani, pour soutenir l’amendement n563. Madame la présidente, monsieur le ministre de l’action et des comptes publics, monsieur le rapporteur de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, chers collègues, ce texte précise que le droit à l’erreur ne saurait porter atteinte aux intérêts d’un tiers. Mais, par « tiers », nous entendons uniquement les êtres humains, nous ne prenons pas en compte les droits des espèces animales et végétales. Les droits collectifs de la nature ne sont donc pas couverts par la rédaction.
Le droit à l’erreur ne saurait autoriser un particulier à mener des activités ayant pour effet de détruire un habitat naturel. Certes, l’article 9 ajoute que le droit à l’erreur ne peut s’opposer aux dispositions relatives à la protection de l’environnement, mais cette rédaction présente deux faiblesses.
Sur la forme, elle réduit la nature à une chose inerte, à un objet. L’amendement n563 entend au contraire élever la nature au rang de sujet, auquel il faut reconnaître des intérêts propres et autonomes. La nature a des droits.
Sur le fond, la notion d’environnement est trop large et trop floue. Elle n’empêche pas que le droit à l’erreur puisse porter indirectement atteinte à des espèces protégées, si l’action erronée du particulier n’a pas directement à voir avec l’application du droit de l’environnement, incomplet, comme chacun sait.
La rédaction que nous proposons permettrait au juge administratif de s’appuyer sur des dispositions plus complètes, en définissant plus précisément le champ du droit à l’erreur, dans l’intérêt de la préservation des espèces protégées.
Monsieur le ministre, pourriez-vous préciser que les intérêts de la faune et de la flore protégées sont bien exclus du champ du droit à l’erreur ? Une telle déclaration permettrait d’éclairer le juge.
La parole est à M. Stanislas Guerini, rapporteur de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, pour donner l’avis de la commission. Votre amendement, je le comprends bien, est une sorte d’amendement d’appel portant sur l’ensemble du texte, alors que l’article 9 concerne l’opposabilité des circulaires et des instructions. Je tiens toutefois à vous rassurer : oui, la faune et la flore sont parfaitement prises en compte et inclus dans la notion d’environnement. C’était bien l’intention du législateur et je le réaffirme ici, devant le ministre, qui pourra peut-être le confirmer à son tour. L’avis de la commission spéciale est donc défavorable. La parole est à M. le ministre de l’action et des comptes publics, pour donner l’avis du Gouvernement. Monsieur Colombani, le Gouvernement est également défavorable à votre amendement. Je tiens néanmoins, comme le rapporteur, à vous dire que je partage la préoccupation que vous exprimez à travers cet amendement, et vous confirmer que la faune et la flore sont évidemment prises en compte. Votre amendement étant satisfait, je vous invite à le retirer.
(L’amendement n563 n’est pas adopté.) Je suis saisie de trois amendements identiques, nos 35, 462 et 1026.
La parole est à M. Arnaud Viala, pour soutenir l’amendement n35.
Il est défendu. La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement n462. L’article 9 consacre un droit à l’opposabilité, au profit des administrés, des documents administratifs s’ils émanent des administrations centrales de l’État et sont publiés sur un site internet dédié. Il est dommageable que ce droit à se prévaloir de la doctrine administrative ministérielle soit écarté dans certains cas, à savoir lorsqu’il heurte l’application de règles aussi importantes que celles destinées à assurer la sécurité des personnes et des biens, ainsi que la préservation de la santé et de l’environnement.
Pour assurer une entière confiance des citoyens dans l’administration et une entière sécurité juridique, notre amendement vise à rendre opposable l’ensemble de ces documents administratifs, y compris ceux qui concernent des règles destinées à assurer la sécurité des personnes et des biens, ainsi que la préservation de la santé et de l’environnement.
La parole est à M. Pierre-Henri Dumont, pour soutenir l’amendement n1026. Défendu ! Quel est l’avis de la commission sur ces trois amendements identiques ? Je voudrais vous rassurer : l’opposabilité des circulaires et des instructions s’applique déjà dans tous les domaines du droit, et c’est ce principe que consacre l’article 9. L’alinéa 7 précise seulement que, s’il existe déjà des dispositions visant à protéger l’environnement, la santé ou la sécurité des personnes, elles primeront sur les circulaires et les instructions opposables. Mais cela n’empêche pas les circulaires et les instructions d’être opposables, y compris si elles touchent à des sujets qui concernent l’environnement. J’espère avoir été parfaitement clair et je vous invite à retirer ces amendements, à défaut de quoi je leur donnerai un avis défavorable.
(Les amendements identiques nos 35, 462 et 1026, repoussés par le Gouvernement, ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Stanislas Guerini, pour soutenir l’amendement n728. Cet amendement est identique à un autre, que j’avais déposé sur l’article 2. Aux mots : « visant à préserver », il substitue les mots : « préservant directement », et il s’applique aux domaines dont il vient d’être question, à savoir l’environnement, la santé et la sécurité des personnes.
(L’amendement n728, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à M. Paul-André Colombani, pour soutenir les amendements no565 et 575, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée. Comme je l’ai expliqué à l’instant, s’il est nécessaire de l’évoquer, la notion d’environnement est néanmoins trop floue et trop large. Elle oblige en effet le juge à élaborer une jurisprudence complexe afin de respecter la Charte de l’environnement. En tant que parlementaire élu de la Corse, j’ai particulièrement à cœur la protection du littoral, objet de nombreuses luttes, depuis des années, afin de préserver la « bétonisation » des côtes.
J’imagine bien que le fait majoritaire va conduire au rejet de cet amendement, mais j’invite à nouveau M. le ministre à déclarer explicitement, devant les représentants du peuple, que la protection de l’environnement, telle qu’elle est entendue dans ce texte sur le droit à l’erreur, inclut la préservation du littoral et son libre accès.
Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ? Avis défavorable, pour les raisons déjà énoncées. Quel est l’avis du Gouvernement ? Il est défavorable, mais je comprends vos préoccupations et je confirme, comme je l’ai fait tout à l’heure, que tout cela est pris en compte et que vous n’avez pas à vous en inquiéter.
(Les amendements nos 565 et 575, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
(L’article 9, amendé, est adopté.) La parole est à M. Laurent Saint-Martin, pour soutenir l’amendement n968, portant article additionnel après l’article 9. Le code des relations entre le public et l’administration prévoit actuellement que toute demande adressée à l’administration doit faire l’objet d’un accusé de réception, à quelques exceptions près. Dans le but de renforcer la confiance entre les usagers et l’administration, cet amendement propose de supprimer deux de ces exceptions. Un accusé de réception serait désormais délivré lorsque la demande tend à la délivrance d’un document ou lorsqu’une décision implicite ou expresse est acquise en vertu des lois et règlements au profit du demandeur. Quel est l’avis de la commission ? Lorsque nous avons examiné cette question en commission, j’ai expliqué que je ne souhaitais pas alourdir les charges et les formalités administratives en multipliant les envois de documents. Ma position n’ayant pas changé, je vous demanderai donc de retirer votre amendement, qui me semble satisfait par l’usage et le règlement. Il ne me semble pas utile de l’inscrire dans la loi. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. Monsieur Saint-Martin, maintenez-vous votre amendement ? Je le retire.
(L’amendement n968 est retiré.) Deux orateurs sont inscrits sur l’article 10.
La parole est à Mme Alice Thourot.
L’article 10 prévoit que toute personne peut demander à une administration de prendre formellement position sur l’application de règles de droit à une situation de fait : l’administration sera tenue de répondre par écrit de manière précise et complète – c’est la généralisation de la pratique du rescrit administratif – et sa réponse lui sera opposable. Il s’agit d’une question de sécurité juridique car toute personne physique ou morale peut interroger l’administration et que la réponse qui lui est fournie est définitive et non modifiable. C’est clairement l’administration qui conseille, rassure et apporte de la sécurité juridique aux administrés. La relation de confiance avec l’administration est encore renforcée ici. C’est le but du texte ! La parole est à M. Adrien Quatennens. Cet article tend à généraliser à l’ensemble des administrations la pratique du rescrit administratif, autrefois réservée à l’administration fiscale, aux douanes et au domaine de la Sécurité sociale. Alors que l’ordonnance de 2015 élargit déjà le périmètre à d’autres secteurs, comme la consommation ou l’utilisation du domaine public, il ne nous semble pas opportun de l’étendre davantage.
D’abord, c’est une question de moyens : il ne nous paraît pas raisonnable de donner à l’administration de nouvelles attributions supplémentaires, surtout en matière de rescrit administratif, qui renvoie à des procédures longues et complexes, alors que le Gouvernement prévoit de supprimer 120 000 postes de fonctionnaires.
Ensuite, c’est une question de principes : si le rescrit administratif peut permettre en partie de sécuriser l’entrepreneuriat, il servira aussi d’outil aux grosses sociétés ou aux gros contribuables, qui, avec l’aide de leur batterie d’avocats et d’experts-comptables, disposent des moyens d’engager des contentieux avec l’administration fiscale pour être certains d’obtenir un acte administratif qui lui soit opposable. Pire encore, vous ferez économiser à ces gros contribuables des honoraires d’avocat et d’expert-comptable puisque cet article engagera davantage l’administration dans des pratiques de conseil gratuit à leur service, avec un coût élevé pour les finances publiques, dans la mesure où les rescrits sont souvent des actes complexes, demandant du temps et des moyens. Bref, en plus de diminuer ses moyens, vous obligez l’administration fiscale à prendre la place des experts payés par les grosses sociétés.
C’est pourquoi nous voterons contre cet article.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) La parole est à M. Paul-André Colombani, pour soutenir l’amendement n581. Il est défendu.
(L’amendement n581, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Arnaud Viala, pour soutenir l’amendement n891. C’est un amendement de précision qui vise à faire en sorte que lorsqu’un administré sollicite une administration avec une question précise sur sa situation, il ne reçoive pas simplement des éléments généraux mais des explications circonstanciées et personnalisées. Cela va, me semble-t-il, dans le sens de ce texte. Quel est l’avis de la commission ? Lorsque nous avons débattu de cet amendement en commission, j’ai émis un avis défavorable, que je maintiens. La demande de rescrit exige une réponse précise ; je pense qu’il n’est pas utile de l’écrire dans la loi.
(L’amendement n891, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisie de plusieurs amendements identiques, nos 224, 313, 791 et 1034.
La parole est à Mme Véronique Louwagie, pour soutenir l’amendement n224.
Il vise à fixer un délai maximal pour la prise de position formelle sur l’application des règles de droit, prévue à l’article 10, relatif à la généralisation du rescrit administratif. Le texte propose que le délai de réponse soit fixé par décret, sans pouvoir dépasser six mois, ce qui me semble excessif. Il est nécessaire de réduire les délais pour répondre à l’attente de nos concitoyens. Je propose de fixer le délai maximal à trois mois, ce qui correspond à celui actuellement prévu pour un rescrit fiscal. La parole est à M. Pierre Cordier, pour soutenir l’amendement n313. Il est défendu. La parole est à Mme Laure de La Raudière, pour soutenir l’amendement n791. Défendu également ! La parole est à M. Pierre-Henri Dumont, pour soutenir l’amendement n1034. Je compléterai le propos de Mme Louwagie. Nous savons tous que ce délai de six mois est un plafond, mais l’attente peut sembler longue à nos concitoyens puisque les demandes adressées aux administrations correspondent souvent à une inquiétude. Certes, c’est une question d’interprétation de ce qu’est capable de faire l’administration, et le point de vue de cette dernière peut être un peu différent de celui du citoyen car le temps de l’administration est beaucoup plus long que le temps de l’individu. Il nous semble toutefois que trois mois peuvent représenter un bon compromis, alors qu’un délai de six mois – une demi-année – est particulièrement long quand il s’agit d’attendre une réponse parfois nécessaire pour débloquer un projet. C’est pourquoi nous avons proposé ce plafond de trois mois. Certes, toute interprétation est bonne à prendre, mais il faut surtout se mettre du côté du citoyen car c’est là tout l’intérêt du texte. Quel est l’avis de la commission sur ces quatre amendements identiques ? Il est défavorable. Nous avons discuté de cette question et j’ai essayé de répondre à cette préoccupation par un amendement. Je pense qu’il est sain que chaque administration ait son délai de réponse et en fasse publicité. C’est ainsi qu’on changera concrètement les choses. Fixer le même délai pour toutes les administrations n’est certainement pas raisonnable au regard de la diversité des demandes qui leur sont soumises. Il ne s’agit que de fixer un délai maximum ! Je l’entends : nous avons fixé ce plafond à six mois. Cela ne veut pas dire que les administrations ne doivent pas chercher à rendre leurs délais de réponse plus courts, mais un plafond de trois mois pour toutes les administrations ne me semble pas raisonnable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Patrick Hetzel. Monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, je voudrais revenir sur vos avis. L’objet de ce texte est tout de même de faire en sorte que nos concitoyens reprennent confiance dans notre administration. Je suis donc surpris de vous entendre persister à maintenir ce délai de six mois. Si l’on veut redonner confiance à nos concitoyens, c’est à trois mois qu’il faut le réduire. C’est pourquoi nous considérons que ces amendements sont particulièrement pertinents. Vos réponses montrent une nouvelle fois l’écart entre ce que vous affichez dans votre communication et ce que vous allez véritablement offrir à nos concitoyens. C’est vraiment dommage. Très bien !
(Les amendements identiques nos 224, 313, 791 et 1034 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Michel Castellani, pour soutenir l’amendement n539. Comme cela a été dit, l’article 10 prévoit que toute personne peut demander à une administration de prendre position sur l’application de règles de droit, avec un délai de réponse de six mois maximum. Avec cet amendement, nous préconisons que, pour les entreprises de moins de 250 salariés, le délai soit réduit de moitié. En effet, généralement plus fragiles et plus vulnérables que les autres, ces entreprises doivent prendre les décisions rapidement, ce qui justifierait ce traitement accéléré. Quel est l’avis de la commission ? Il est défavorable. Si je comprends la bonne intention de votre amendement, cette disposition contreviendrait au principe d’égalité devant la loi. Cependant, je ne doute pas que l’administration saura faire preuve de bienveillance envers les petites entreprises qui auront besoin de réponses rapides.
(L’amendement n539, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement n501. Nous proposons l’insertion d’un alinéa concernant les communes rurales ou de montagne, au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques, et les EPCI – établissements publics de coopération intercommunale – de moins de 10 000 habitants. En effet, les petites communes et les EPCI de montagne ne disposent pas des moyens suffisants pour répondre aux besoins de leurs administrés. Nous souhaitons donc que l’État réduise de moitié le délai prévu à l’alinéa 5 afin d’assurer rapidement la sécurité juridique des situations de fait qu’elles sont amenées à résoudre en appliquant les règles de droit. Quel est l’avis de la commission ? Il me semble, toujours pour les mêmes raisons, qu’on s’éloigne du cœur du texte et de son intérêt. L’administration doit certes prendre en compte les situations particulières, mais l’inscrire aussi précisément dans la loi aurait des effets pervers. L’avis de la commission est défavorable.
(L’amendement n501, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Arnaud Viala, pour soutenir l’amendement n892. Le présent texte a pour objet d’inspirer un élan de confiance entre les administrés et l’administration. Or il n’y a rien de tel pour un administré que de se sentir maltraité par une administration qui exige de lui des délais très courts mais qui dispose, elle, de délais très longs. Cet amendement – qui ne manquera pas de susciter des objections, que je peux comprendre, quant aux possibilités de l’administration de s’y conformer – cherche simplement à établir que l’administration s’inflige à elle-même les mêmes contraintes en s’astreignant aux mêmes délais de réponse que ceux qu’elle exige de ses administrés. Très bien ! Quel est l’avis de la commission ? Je serai bref car nous avons déjà eu cet échange. Je maintiens qu’il ne peut pas y avoir de réciprocité exacte entre l’administration et les administrés parce que leurs charges ne sont pas les mêmes. Je maintiens par conséquent mon avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable également. La parole est à M. Arnaud Viala. Monsieur le rapporteur, votre réponse traduit la faible ambition du texte dans ce domaine. Je veux bien qu’il ne puisse pas y avoir de réciprocité, mais si l’on veut vraiment que le titre du texte ait un sens, il faudra bien l’atteindre ! La parole est à M. le rapporteur. En effet, nous partageons l’objectif de réduction des délais, qui figure clairement dans la stratégie nationale d’orientation de l’action publique pour 2022. Mais nous voulons adopter des dispositions raisonnables, sans inscrire dans la loi des mesures que nous ne pourrions pas respecter. Cette réforme ne doit pas être déceptive mais amener des changements réels pour nos concitoyens. La parole est à Mme Véronique Louwagie. Monsieur le rapporteur, vous parlez de vos objectifs mais n’en donnez pas de preuves. Ainsi, hier soir, vous avez donné un avis défavorable à l’amendement de notre collègue Valérie Rabault qui prévoyait d’obliger l’administration à répondre par écrit au citoyen qui lui pose une question écrite, notamment par courrier électronique. Là encore, c’est presque une défiance vis-à-vis de nos concitoyens que vous exprimez. Très juste ! De même, vous nous faites état de vos objectifs en matière de délais et en présentez la réduction comme l’enjeu principal, mais, derrière, vous ne donnez aucune preuve. Dès qu’on vous propose des amendements allant dans ce sens – comme celui de M. Saint-Martin, dont je regrette le retrait –, vous les refusez. Il faut améliorer les délais et amener l’administration à s’engager à l’égard des citoyens.
(L’amendement n892 n’est pas adopté.) Faites ce que je dis, mais ne faites pas ce que je fais… La parole est à M. Stanislas Guerini pour soutenir l’amendement n730. Cet amendement vise à préciser que la règle selon laquelle le silence de l’administration vaut acception ne peut valoir en matière de rescrit. Il s’agit en effet d’une question ouverte posée à l’administration, laquelle ne peut y répondre simplement par « oui » ou « non ». Il s’agit donc d’un amendement de cohérence.
(L’amendement n730, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à Mme Laure de La Raudière, pour soutenir l’amendement n348. Je voudrais que nous nous montrions plus ambitieux. L’article 10 est important car il fixe les engagements de l’administration vis-à-vis des personnes qui lui demandent formellement de prendre position sur l’application de règles de droit. Or les alinéas 7 à 10 prévoient les cas dans lesquels « la prise de position formelle cesse de produire effet ».
Il faut comprendre que, derrière ces demandes de prise de position formelle, se trouveront parfois des entreprises, des acteurs économiques, qui ont des projets et commencent à les réaliser. Dans plusieurs cas, l’administration peut modifier sa position, de sorte que la prise de position formelle cesse de produire des effets. Ceux qui sont mentionnés aux alinéas 8 et 9 me semblent justifiés ; en revanche, celui figurant à l’alinéa 10 me semble plus douteux. On a l’impression que l’autorité administrative peut changer son appréciation d’elle-même, ce qui pourrait porter préjudice aux acteurs ayant commencé à réaliser leurs projets.
Je propose donc, par cet amendement, de réécrire les alinéas 9 et 10. Je proposerai ultérieurement, par l’amendement n353, de supprimer l’alinéa 11.
Quel est l’avis de la commission ? Le dispositif que vous proposez ne fonctionnerait pas. Je rappelle, encore une fois, que cet article a pour ambition de généraliser la pratique du rescrit à toutes les administrations de notre pays : c’est un droit nouveau très important qui sera ainsi reconnu à nos concitoyens. Aux termes de votre amendement, pour toute demande de rescrit, pour tout changement de législation, l’administration devrait envoyer des milliers, voire des centaines de milliers de notifications. Les modifications que vous proposez posent un autre problème : la loi serait appliquée de façon différente aux personnes ayant reçu une notification de changement de législation et ceux qui n’en auraient pas reçu. Je crois que ce système ne fonctionnerait pas. J’émets donc un avis défavorable.
(L’amendement n348, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 350 et 1025.
La parole est à Mme Laure de La Raudière, pour soutenir l’amendement n350.
Il s’agit d’un amendement de repli par rapport au précédent. Il vise à supprimer l’alinéa 10, qui prévoit : « La prise de position formelle cesse de produire effet […] à compter du jour où l’autorité administrative notifie au demandeur la modification de son appréciation. » C’est un peu trop facile. Imaginez un porteur de projet qui demande à l’administration de prendre position formellement sur l’application d’une règle de droit ; la législation n’a pas changé, la situation du demandeur est identique, mais l’administration a le droit de changer d’avis ! Cela annule tout le bénéfice de l’article 10. Je propose de supprimer cet alinéa afin de lui donner force, pour favoriser les porteurs de projet. La parole est à M. Patrick Hetzel, pour soutenir l’amendement n1025. Je voudrais poursuivre l’argumentation développée par Laure de La Raudière. Il faut effectivement supprimer l’alinéa 10, faute de quoi l’insécurité juridique pèsera sur nos concitoyens. Encore une fois, ce texte ayant pour objectif de restaurer la confiance entre l’État et nos concitoyens, il importe de tout mettre en œuvre pour que les cas d’insécurité juridique ne soient plus supportés par nos concitoyens. Or les arguments avancés par M. le ministre et M. le rapporteur nous font craindre que cela continue.
Nous souhaitons donc, par cet amendement, que nos concitoyens n’aient pas à supporter l’insécurité juridique. Lorsqu’une évolution intervient, je ne vois pas pourquoi nos concitoyens devraient en subir les conséquences.
Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements identiques ? Je ne crois pas qu’il faille supprimer l’alinéa 10, qui présente précisément un véritable intérêt pour sécuriser la demande de rescrit. Si une entreprise présente deux demandes de rescrit successives, il ne faut pas qu’il y ait une concurrence entre ces rescrits. L’alinéa 10 vise à protéger les administrés de ce phénomène : c’est bien le dernier rescrit qui vaudra, qui définira la position de l’administration ; celle-ci l’aura notifiée à l’administré qui aura demandé un avis sur l’interprétation d’un texte de loi. Il ne me semble vraiment pas raisonnable de supprimer l’alinéa 10, car cela créerait de l’insécurité juridique. L’avis est donc défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à Mme Laure de La Raudière. Votre lecture de l’alinéa 10, monsieur le rapporteur, est particulière. J’interpréterai cet alinéa dans le même sens que vous s’il était ainsi rédigé : « À compter du jour où l’autorité administrative notifie au demandeur la modification de son appréciation suite à la demande ou à l’évaluation faite par le porteur de projet. » En l’état actuel de sa rédaction, cette notification peut venir indépendamment de toute sollicitation du porteur de projet, ce qui vide l’article 10 de sa substance. La parole est à M. Jean-Paul Mattei. Il y a un problème d’application de la règle dans le temps. Si la règle change, si l’appréciation administrative change, il faut que l’effet soit uniquement postérieur ; en d’autres termes, ce changement ne doit pas avoir un effet rétroactif. Je crois qu’il faut préciser le projet de loi sur ce point : il doit être bien clair qu’il n’y a pas d’effet rétroactif, que les changements, suivant la règle de droit classique, ne valent que pour le futur. Vous vous trompez ! C’est de l’alinéa 9 que vous parlez, tandis que ces amendements portent sur l’alinéa 10 ! Ce principe doit être fixé. Faut-il pour cela un commentaire, une instruction ? Je n’en sais rien, mais il faut que ce soit clair. La parole est à M. Fabien Di Filippo. En voyant ces amendements rejetés, je ressens une réelle crainte quant au contenu de ce texte, quant à sa portée réelle et à son succès. On se rend compte qu’au-delà des grands principes que vous affichez, ce texte comprend des petits alinéas qui vident les articles de leur substance – je suis tout à fait d’accord sur ce point avec ma collègue Laure de La Raudière. En définitive, pas grand-chose ne change ; en tout cas, ce texte ne permettra pas de sécuriser la situation juridique des administrés ou des entreprises, au bénéfice de l’administration.
En l’occurrence, monsieur le rapporteur, je trouve que vous choisissez vos exemples de façon très sélective : vous avez évoqué le cas où deux demandes seraient déposées par une même entreprise, ce qui est très rare. Vous n’avez pas parlé, en revanche, des problèmes qui se poseraient au cas où l’administration changerait son appréciation. C’est de cela qu’il faut protéger les entreprises. Vous vous concentrez sur 1 % des cas ; si vous teniez compte de 99 % du problème, alors vous verriez que nos amendements sont très judicieux.
(Les amendements identiques nos 350 et 1025 ne sont pas adoptés.) Je suis saisie de trois amendements identiques, nos 43, 353 et 463.
La parole est à M. Julien Dive, pour soutenir l’amendement n43.
Défendu ! La parole est à Mme Laure de La Raudière, pour soutenir l’amendement n353. L’alinéa 11, lui aussi, contribue à vider de sa substance l’article 10, qui, pourtant, part d’une très bonne intention et vise un très bon objectif. Je propose, par cet amendement, de supprimer l’alinéa 11, car il n’y a aucune raison que certains domaines du droit soient exclus de la portée de l’article 10.
J’en profite pour revenir un instant sur l’alinéa 10, monsieur le rapporteur. Je suis convaincue qu’il faut le préciser. Tel qu’il est rédigé, en effet, il permet à l’administration de changer d’avis comme elle le souhaite, du jour au lendemain, alors qu’elle a pris position formellement vis-à-vis d’un porteur de projet. Cela cause une insécurité juridique. En outre l’article 10 ne sera pas directement applicable, contrairement à ce que souhaitent les entreprises et les particuliers.
La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement n463. Par cet amendement, je propose de supprimer l’alinéa 11, afin que le droit à l’opposabilité institué par ce projet de loi prévale sur l’ensemble des textes. Quel est l’avis de la commission sur ces trois amendements identiques ? Il est similaire à celui que j’ai donné, lors de l’examen des amendements portant sur l’article 9, aux amendements tendant à supprimer une réserve identique, relative à l’environnement, la sécurité des personnes et des biens et la santé publique. Le rescrit s’applique à tous les domaines du droit mais nos intérêts fondamentaux doivent être préservés : dans ces matières – l’environnement, la santé publique et la sécurité des personnes et des biens –, rien ne doit entraver l’action de l’administration ; les dispositions relatives à ces domaines primeront sur les demandes de rescrit, ce qui me semble raisonnable. J’ai un avis défavorable.
(Les amendements identiques nos 43, 353 et 463, repoussés par le Gouvernement, ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Stanislas Guerini, rapporteur, pour soutenir l’amendement n729. Rédactionnel.
(L’amendement n729, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à M. Paul-André Colombani, pour soutenir l’amendement n582. Défendu.
(L’amendement n582, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 10, amendé, est adopté.) La parole est à M. Boris Vallaud, pour soutenir l’amendement n818, portant article additionnel après l’article 10. Il s’agit de créer une nouvelle annexe au projet de loi de finances précisant le nombre de demandes résultant de la possibilité, prévue à l’article 10 du présent projet de loi, de demander à l’administration de prendre formellement position sur l’application de règles de droit. Cette annexe devrait indiquer si les moyens de l’administration sont suffisants ou non. Tout changement d’objectifs pour l’administration nécessite d’adapter ses moyens ; c’est pourquoi nous demandons une évaluation des conséquences de ce dispositif. Quel est l’avis de la commission ? Il est défavorable car nous pensons que le PLF ne serait pas le véhicule le plus approprié pour ce type de rapport. Je propose que le conseil de la réforme suive de façon très régulière l’application de cet élargissement du rescrit, évolution importante pour nos concitoyens.
(L’amendement n818, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 522 et 633, tendant à supprimer l’article 11.
La parole est à M. Alain Bruneel, pour soutenir l’amendement n522.
Dans la continuité de l’article précédent, celui-ci vise à autoriser une expérimentation, pour une durée de trois ans, relative aux rescrits administratifs : la personne qui saisit l’administration pourra rédiger elle-même une prise de position formelle et la joindre à sa demande ; en l’absence de réponse de l’administration dans un délai de trois mois, ce projet de prise de position sera réputé approuvé.
Ce délai apparaît trop court. Notre crainte est que les demandeurs soient tentés de prendre de vitesse une administration privée de moyens et d’effectifs suffisants pour instruire correctement les demandes. Permettre à un demandeur de se prévaloir d’une prise de position formelle, éventuellement inacceptable et qu’il a lui-même rédigée, est proprement ubuesque.
Nous touchons là à la limite de l’exercice auquel vous vous livrez. Sans moyens nouveaux pour l’administration, vous prenez le risque d’ouvrir un champ important aux éventuels fraudeurs. Ce risque pèse, du reste, sur de nombreux articles et ne nous semble pas suffisamment encadré dans le texte actuel. C’est pourquoi nous demandons la suppression de cet article.
La parole est à M. Adrien Quatennens, pour soutenir l’amendement n633. L’article 11 propose l’expérimentation pendant trois ans du dispositif de projet de réponse pour certaines prises de positions formelles prévues par l’article 10 – que nous contestons également, vous l’aurez compris. L’administré pourra joindre à sa demande de rescrit un projet de réponse, l’absence de réponse de l’administration sous trois mois valant accord. Cela nous semble poser des problèmes particulièrement graves.
Premièrement, cet article est en contradiction avec vos propres principes, monsieur le ministre, s’agissant du droit au contrôle et de la généralisation de la pratique du rescrit, puisque l’administration est tenue de répondre si le demandeur est de bonne foi, alors que, pour le droit au contrôle, les services ne sont pas tenus de donner suite aux demandes qui auraient pour effet de « compromettre [leur] fonctionnement » ou de les mettre « dans l’impossibilité matérielle de mener à bien [leur] programme de contrôle ».
Deuxièmement, le manque de moyens est un problème central pour mettre en place toutes ces nouvelles missions de l’administration. Ce point est d’ailleurs soulevé par le Conseil d’État lui-même, qui, dans son avis, estime : « Ce dispositif, dont le champ d’application est extrêmement vaste, pourrait porter atteinte au bon fonctionnement de l’administration dès lors qu’il prévoit que celle-ci est tenue de faire droit à cette demande dans un délai raisonnable sans tenir suffisamment compte de ses moyens et de ses effectifs. » Il relève également : « Les moyens des services de l’État ont souvent été fortement réduits et ne lui permettent pas toujours d’assumer ses missions premières, au risque d’exposer la responsabilité de l’État et la responsabilité pénale de ses agents. »
On voit qu’il existe un risque réel que le manque de moyens entraîne de fait des validations de projets inacceptables, farfelus, voire illégaux, au motif que l’administration n’aurait pas pu les étudier à temps. C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article 11.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Bravo ! Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements de suppression ? Il est défavorable. Nous voulons procéder par expérimentation, en proposant un dispositif de rescrits étendu. C’est aussi une réponse aux demandes touchant aux délais : il est de trois mois, mais avec la possibilité de dire « oui » ou « non » à une prise de position préparée par l’administré. Les porteurs de projet, par exemple, seront fixés de manière précise pour pouvoir expérimenter une mesure qui me semble très positive pour ceux qui veulent innover dans notre pays.
(Les amendements identiques nos 522 et 633, repoussés par le Gouvernement, ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme Laure de La Raudière, pour soutenir l’amendement n360. Je trouve l’article 11 intéressant car il ouvre une nouvelle voie dans la mise en œuvre du principe « silence vaut accord », en prévoyant que le demandeur puisse travailler sur son dossier afin de soumettre un projet de prise de position à l’administration, celui-ci étant « réputé approuvé en l’absence de réponse de l’administration dans un délai de trois mois ». Or la majorité des dispositifs fondés sur ce principe prévoient un délai de deux mois. Je propose un alignement sur cette règle générale, dans quoi l’on créerait une nouvelle source de complexité. Ce serait vraiment dommage de passer à côté de ce problème.
On ne serait pas dans le cadre d’une expérimentation, je comprendrais que le Gouvernement et la commission ne veuillent pas prendre de risque. Si jamais l’expérimentation ne marche pas, soit elle ne sera pas généralisée, soit il sera toujours possible de porter plus tard le délai à trois mois.
Quel est l’avis de la commission ? Tout à l’heure, vous demandiez trois mois ; c’est le cas ici, et vous demandez deux mois ! Ce n’est pas sur le même sujet ! La question des délais pourrait nous emmener loin. Nous ne voulons pas trop restreindre le champ du type de projets susceptibles d’être soumis à cette mode d’autorisation. Fixer un délai de deux mois reviendrait à restreindre le « rescrit-projet » mis en place par l’expérimentation. Il vaut mieux prévoir plusieurs types de projets, y compris des projets complexes, et conserver les trois mois. Ce sera déjà une vraie avancée, comme vous l’avez noté vous-même. L’avis est donc défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Laurent Saint-Martin. L’amendement de Mme de La Raudière est tout de même intéressant. Il faut rappeler que le succès de ces expérimentations suppose de réussir à embarquer l’ensemble de l’administration publique, l’ensemble des agents publics. À trop restreindre les délais, à trop aller vers des délais moins-disants, on risque de rater le coche. Or vous savez très bien que, si ces expérimentations sont ratées, non seulement les mesures ne seront pas généralisées, mais surtout nous n’obtiendrons pas la restauration de la confiance que nous le recherchons. Il faut être vigilant sur la question des délais, ne pas toujours vouloir aller trop loin. Il serait certes assez tentant de retenir un délai de deux mois pour se mettre en conformité avec la règle générale, mais attention : les administrations indiquant aujourd’hui qu’un délai de trois mois semble plus raisonnable, il faut d’abord aller en ce sens pour s’assurer de l’adaptation des agents publics !
(L’amendement n360 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Carole Grandjean, pour soutenir l’amendement n320. Il s’agit d’un amendement de précision visant à prévoir l’apport par le demandeur de projet d’une preuve de dépôt et de réception permettant de justifier de leur véracité et de la date de démarrage du délai. Quel est l’avis de la commission ? Je salue la volonté traduite par cet amendement et j’en comprends la finalité, mais je juge préférable de renvoyer ce point au décret qui fixera toutes les modalités d’application du « rescrit-projet ». Par conséquent, je demande le retrait de cet amendement. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. Madame Grandjean, retirez-vous votre amendement ? Je le retire, madame la présidente.
(L’amendement n320 est retiré.) La parole est à M. Michel Castellani, pour soutenir l’amendement n541. L’article 11 prévoit que toute demande accompagnée d’un projet de prise de position est réputée approuvée en l’absence de réponse dans un délai de trois mois. Pour notre part, nous considérons qu’il conviendrait, par souci de sécurité juridique, d’inverser le principe, afin que le silence gardé par les services de l’État vaille décision de rejet. En effet, une mauvaise application du droit risquerait d’avoir des conséquences très négatives, en particulier, chacun le comprend, sur l’environnement.
(L’amendement n541, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Paul-André Colombani, pour soutenir l’amendement n567. Comme j’ai déjà eu l’occasion de l’expliquer, le respect de la loi littoral est fondamental au sein de la société corse. Hélas, ce respect est chaque jour menacé par des appétits immobiliers voraces, alimentés par une spéculation inouïe depuis l’arrêt de la violence dans l’île. De nombreux particuliers recherchent la moindre faille juridique, le moindre défaut de la cuirasse du droit, afin de se faufiler dans les brèches de la loi littoral, avec des projets pharaoniques, destructeurs pour la biodiversité et pour la préservation des paysages. Ces tentatives prendront évidemment la forme de demandes de prise de position, auxquelles une administration soumise à des pressions pourrait être tentée de ne pas répondre afin d’accepter tacitement des entorses visant à instrumentaliser les zones grises de la loi littoral.
Pour ne pas exposer l’administration à la faiblesse de céder en faisant preuve d’une complicité passive à l’égard de ce genre de comportements prédateurs, nous souhaitons que l’absence de prise de position explicite et publiquement assumée de l’administration sur l’application de la loi littoral vaille rejet. Cette mesure permettrait de protéger l’administration contre elle-même et de faire connaître en toute transparence sa position assumée sur le sujet sensible de l’application de la loi littoral.
Il a raison. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à M. Fabien Di Filippo. J’ai été pris par surprise, étant donné la rapidité de la réaction du rapporteur et du ministre sur l’amendement n541. Je m’attendais au moins à entendre une explication de leur rejet – il n’entre pas dans le champ du texte, ou encore des garde-fous sont déjà prévus. L’absence de réponse de la part de l’administration, pour une raison ou pour une autre, valant accord même dans des cas parfois ubuesques, aurait en effet des conséquences réellement irréversibles, notamment sur de très gros projets immobiliers. Peut-on au moins avoir une explication ? Pouvez-vous nous garantir que les hypothèses soulevées par nos collègues ne se concrétiseront pas ? La parole est à M. le rapporteur. Je voudrais à la fois donner une explication et lancer une invitation. Les conditions du « rescrit-projet » seront fixées par décret, il y aura alors une définition du type de projets qui entreront dans le cadre de l’expérimentation. J’invite à en suivre l’application dans le cadre du futur conseil de la réforme : accompagnons le Gouvernement dans le choix des types de projets ! soyons vigilants pour que des projets ubuesques ou des situations inadéquates n’entrent pas dans le champ du « rescrit-projet » ! C’est une invitation au suivi in itinere de la loi que je vous fais en guise de réponse. La parole est à M. Pierre Dharréville. J’aimerais moi aussi connaître l’avis du Gouvernement sur la question sensible soulevée à l’instant,… Même avis ! …assez révélatrice des problèmes que pourra causer la disposition dont nous sommes en train de discuter – d’ailleurs, d’autres sujets pourraient sans doute être débattus de la même façon. Voilà, en tout cas, un sujet concret qui mériterait une explication précise du Gouvernement. On nous renvoie à un futur décret, mais nous sommes ici pour faire la loi. Je rappelle que la loi littoral a été votée, après de nombreux et longs débats ; elle justifie que nous puissions continuer à garder la main de façon législative sur les évolutions possibles en la matière. Je souhaiterais, si possible, connaître les intentions du Gouvernement, notamment s’agissant du futur décret.
(L’amendement n567 n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement n495. Il s’agit d’insérer deux alinéas dans l’article 11, par souci de cohérence des politiques publiques, afin que les projets de prise de position concernant des lois à enjeu – notamment la loi littoral – soient transmis pour avis au président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse, en raison des compétences que celle-ci exerce. L’idée est d’exercer une forme de veille vigilante sur les projets de prise de position, notamment lorsqu’ils entrent en contradiction avec les politiques publiques, afin d’éclairer l’administration d’État qui envisagerait de les laisser adopter en gardant le silence sur de telles demandes. La compétence de l’État serait bien entendu garantie puisque l’administration interrogée prendrait position explicitement, quel que soit l’avis de la collectivité, y compris un avis défavorable. Mais cela permettrait d’éclairer la décision et d’éviter des conséquences dommageables, en particulier sur des sujets à enjeu comme la spéculation immobilière et la loi littoral. Quel est l’avis de la commission ? Il est défavorable. Je précise que l’article 11 s’appliquera uniquement à l’État et à ses établissements publics, non aux collectivités locales. L’amendement n’entre donc pas dans le champ de l’application du texte. Toutefois, si un projet de prise de position risque d’impacter la Corse, l’État ou ses établissements publics ne manqueront pas de se rapprocher de la collectivité territoriale. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva. La demande de transmission pour avis serait conforme à la loi et au statut actuel, puisqu’il existe une directive territoriale d’aménagement, le PADDUC – plan d’aménagement et de développement durable de la Corse –, et que la collectivité territoriale détient des compétences accrues en matière d’aménagement de l’espace. Il serait tout de même important pour l’administration de connaître l’avis du président du conseil exécutif de la collectivité pour éviter de garder le silence sur des projets dommageables. La parole est à M. Michel Castellani. Je viens en soutien à mon collègue Jean-Félix Acquaviva, ce qui n’étonnera personne. Je souligne que cet amendement va dans le sens de la fonction de contrôle et de proposition de l’assemblée de Corse. Plus largement, sur le plan des principes, nous souhaitons que la collectivité de Corse puisse aménager les lois quand les intérêts de l’île sont directement concernés. C’est donc un amendement important.
(L’amendement n495 n’est pas adopté.) Je suis saisie de quatre amendements identiques, nos 316, 574, 658 et 794.
La parole est à M. Patrick Hetzel, pour soutenir l’amendement n316.
C’est un amendement de précision concernant l’évaluation de l’expérimentation : celle-ci devra prendre également en considération de manière claire et précise la question des délais administratifs. La parole est à Mme Véronique Louwagie, pour soutenir l’amendement n574. Il est défendu. La parole est à M. Mohamed Laqhila, pour soutenir l’amendement n658. Il est défendu. La parole est à M. Bertrand Pancher, pour soutenir l’amendement n794. Il est défendu. Quel est l’avis de la commission sur ces quatre amendements identiques ? Je suis, vous le savez, attaché à la question des délais. Sur certains articles, nous avons adopté des amendements que vous aviez déposés. Sur celui-ci, cela irait un peu moins bien car le but du « rescrit-projet » n’est pas forcément de réduire les délais – en l’espèce, il n’est d’ailleurs que de trois mois. Ce qui doit être établi, c’est le principe de sécurisation juridique des porteurs de projets. Je suis donc défavorable à cet amendement. C’est bien dommage.
(Les amendements identiques nos 316, 574, 658 et 794, repoussés par le Gouvernement, ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme Laure de La Raudière, pour soutenir l’amendement n361. Il s’agit d’un amendement de cohérence, relatif à la date de remise au Parlement des résultats de l’évaluation. Je souhaiterais voir précisé qu’ils seront remis « au plus tard six mois avant son terme », comme c’est déjà prévu à d’autres articles du projet de loi. Quel est l’avis de la commission ? La commission avait déjà réduit la durée de l’expérimentation de quatre à trois ans, à votre initiative, en adoptant un de vos amendements. Il faut, je pense, laisser un peu de latitude au Gouvernement, qui pourra par exemple choisir de ne remettre son rapport que trois mois avant la fin de l’expérimentation. Nous avons déjà parcouru une bonne partie du chemin en réduisant de quatre à trois ans la durée de l’expérimentation. La commission émet donc un avis défavorable sur l’amendement n361.
(L’amendement n361, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 11 est adopté.) Deux orateurs sont inscrits sur l’article 12.
La parole est à M. Grégory Besson-Moreau.
Au vu du peu d’amendements déposés, je pense que l’article 12 fera l’unanimité parmi nous. En effet, l’outil qu’il institue se veut un gage de sécurité et de gain de temps pour l’usager, qu’il soit une entreprise, un particulier ou une association. Cet article s’inscrit dans la suite logique de la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017 qui prévoyait tout simplement la mesure tant attendue par les Français consistant à compenser la création de toute nouvelle norme par la suppression de deux normes existantes.
En instaurant le certificat d’information, qui complétera le code des relations entre le public et l’administration, nous apportons enfin aux usagers désireux de se lancer dans une activité une garantie de sécurité ainsi qu’une simplification de leur quotidien. En effet, il appartiendra à l’administration de déterminer les règles applicables à une activité à la date de délivrance dudit certificat. Cette prérogative aura une incidence directe en cas d’erreur ou d’incomplétude des éléments fournis. L’administration sera donc considérée comme responsable si elle délivre des informations incomplètes ou erronées.
Grâce au certificat d’information, l’usager bénéficiera donc d’un double levier sécuritaire, ce qui incitera les entreprises à prendre certains risques. Ce dispositif leur offrira également un gain de temps non négligeable, puisque le certificat d’information permettra de regrouper en un seul et même document toutes les informations nécessaires concernant les règles régissant une activité existante ou nouvelle. En centralisant les informations, l’administration lèvera un frein à la compétitivité des entreprises et des usagers, qui n’auront plus à solliciter l’ensemble des organismes pour obtenir tous les renseignements souhaités.
Garantie de délais encadrés et sécurité juridique : voilà ce qui permettra à nos usagers d’être plus compétitifs et de ne consacrer leur énergie qu’à leur activité.
La parole est à M. Mohamed Laqhila. Cet article part du principe que le droit en vigueur est excessivement vaste et que l’adage selon lequel « nul n’est censé ignorer la loi » est concrètement inapplicable. Il vise à ce que l’administration délivre des certificats d’information afin de permettre aux porteurs de projets, qui sont nombreux, de connaître les normes en vigueur, également très nombreuses, avant de lancer leur activité. Cette information est nécessaire : tout administré doit pouvoir connaître son environnement avant de lancer une quelconque activité. Notre groupe considère que cet article est si important pour nos concitoyens qu’il proposera de fixer un délai maximal – même si je sais que vous n’aimez pas les délais, monsieur le rapporteur – pour la délivrance de ce certificat d’information. (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM.) Très bien ! La parole est à M. Pierre Vatin, pour soutenir l’amendement n1059, tendant à supprimer l’article.