XVe législature
Session ordinaire de 2018-2019

Séance du jeudi 16 mai 2019

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de transformation de la fonction publique (nos 1802, 1924).
Ce matin, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi, et entendu les premiers orateurs inscrits sur l’article 6.
La parole est à M. Pascal Brindeau.
Cet article ouvre un chapitre qui vise à permettre un recours accru aux contrats dans les trois versants de la fonction publique. Le groupe UDI, Agir et indépendants est plutôt favorable au principe d’accroître le nombre des contrats dans la fonction publique ; les employeurs publics, en particulier territoriaux, y sont eux aussi favorables, du fait des difficultés qu’ils rencontrent dans le recrutement de fonctionnaires titulaires, voire de l’impossibilité de ce recrutement, dans certaines situations.
Pour autant, la méthode retenue par le Gouvernement, en particulier dans cet article – qui, malgré son caractère général, est   assez flou – comporte des contradictions et des risques qui nous font dire qu’une autre méthode aurait pu être utilisée.
Le problème que posent, grosso modo, les différents dispositifs que vous créez par ce texte, c’est que vous ne traitez pas de l’accès au statut de fonctionnaire par concours parallèlement à l’ouverture du secteur aux contractuels. Nous risquons ainsi, dans certaines situations, de mettre des fonctionnaires en concurrence avec des contractuels dans la voie du recrutement, et, du coup, de faire perdre son attractivité au statut de fonctionnaire. Pour autant, vous affirmez que votre philosophie est de faire en sorte que le statut de la fonction publique reste au cœur du fonctionnement du service public en France.
Le groupe UDI, Agir et indépendants considère qu’il aurait fallu procéder d’une autre manière, tout en étant très clair sur les objectifs. Aujourd’hui, près de 20 % des agents publics sont sous contrat. Quels seront, demain, les effets des recours accrus au contrat et des différents dispositifs que vous proposez ? L’étude d’impact ne le mesure pas, et il est assez difficile de le prévoir.
Mais il aurait fallu déterminer, selon une méthode plus claire, quels sont les missions et les emplois qui, du fait de leur spécificité, de la nécessité de protéger les agents, ou des obligations que leur impose le statut – obligations de neutralité ou de laïcité, par exemple – devront obligatoirement rester sous statut – ce ne seront d’ailleurs pas forcément les emplois correspondant à des missions régaliennes de l’État –, et quelles sont les missions qui, aujourd’hui assurées par des fonctionnaires sous statut, pourraient l’être demain par des contractuels. Une fois cette distinction posée clairement, nous ne risquerions plus de concurrence entre le statut et le contrat.
Mon groupe présentera donc plusieurs amendements en ce sens, pour essayer d’améliorer les choses. J’espère avoir fait en sorte que, si ce débat n’est pas posé aujourd’hui dans ces termes clairs, il le soit à un moment ultérieur.    
Nous en venons aux amendements. Je suis saisi de plusieurs amendements de suppression identiques, nos 151, 363, 402, 595 et 673.
La parole est à M. Stéphane Peu, pour soutenir l’amendement no 151.
Nombreux sont les orateurs de notre groupe qui ont, depuis le début des débats sur cette loi, dit que l’un de ses aspects essentiels, si ce n’est son aspect essentiel – le recours massif aux contractuels – suscitait de notre part un désaccord fondamental et une hostilité forte, pour plusieurs raisons.
D’abord, parce que notre conception de la fonction publique puise sa source dans les textes de la Révolution française. L’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme dit que la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Il poursuit : « Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »
En ce sens, nous considérons que le recours massif aux contractuels prévu par cet article tourne le dos à l’héritage de la Révolution française, qui a fondé le statut de la fonction publique à la française, et mis fin aux offices et autres charges, ainsi qu’à tout le système des charges vénales.
Au-delà de cette rupture avec la grande et belle histoire de la fonction publique dans notre pays, le recours massif aux contractuels entraîne de nombreux risques. Le premier danger est que l’on va changer la nature même des emplois publics. Un fonctionnaire n’est pas soumis à un contrat, mais à la loi, qui l’oblige à œuvrer à l’intérêt général : c’est radicalement différent.
En outre, le statut de fonctionnaire – donc le fait de ne pas être recruté par contrat – est aussi le moyen de protéger notre fonction publique – et la preuve est faite qu’elle est mieux protégée, sous ce rapport, que celles de nombreux autres pays – contre le clientélisme et la corruption. C’est aussi le moyen de faire de cette fonction publique une garante de la laïcité, dont personne, j’espère, n’ose remettre en cause la nécessité dans la fonction publique, comme ailleurs.
Par ailleurs, la contractualisation va aggraver la précarité statutaire. C’est aussi une menace pour l’égalité entre hommes et femmes, parce que l’on sait que les recrutements par contrat aggravent davantage les inégalités entre hommes et femmes que le recrutement statutaire. Bref, je pourrais poursuivre longtemps cette énumération…
Vous n’affrontez pas le statut de la fonction publique dans un face-à-face assumé, mais vous utilisez un biais : le recours massif aux contractuels est une façon oblique d’aller vers une extinction progressive du statut de la fonction publique, et d’en finir ainsi avec cette exception française que beaucoup de pays nous envient : une fonction publique sous statut.
(M. Jean-Paul Dufrègne applaudit.)   La parole est à M. Robin Reda, pour soutenir l’amendement no 363. C’est également un amendement de suppression,  dans un esprit assez similaire à ce que vient de dire M. Peu, mais avec quelques nuances.
À titre personnel – et je sais que beaucoup de mes collègues partagent cet avis – je ne suis pas hostile à la contractualisation, y compris pour le service public. Je pense que l’on peut vouloir servir l’État, une collectivité territoriale ou l’hôpital public, sans forcément vouloir les servir toute sa vie, ni vouloir entrer sous le statut de la fonction publique. Certains contractuels ne sont pas moins animés par le sens de l’intérêt général et de la qualité de leur mission que des fonctionnaires titulaires.
Mais le problème que posent cet article et votre projet de loi, en général, c’est le manque de transparence, et une forme d’insincérité : on sait bien qu’à terme vous voulez l’extinction du statut de la fonction publique pour tous les fonctionnaires. M. Macron a déjà dit à de nombreuses reprises qu’il n’aimait pas les statuts, y compris le statut de la fonction publique. Le Premier ministre a, lui aussi, lors de plusieurs échanges, mis en cause le statut de la fonction publique. L’un de vos colocataires à Bercy, il n’y a pas si longtemps, défendait lui-même la suppression pure et simple de la fonction publique territoriale. Nous savons donc que vous allez vers l’extinction du statut de la fonction publique.
C’est là que nous ne vous suivons pas : vouloir l’extinction complète du statut de la fonction publique, c’est la « droite Trocadéro », que M. Philippe fustige. Nous voulons procéder de manière plus fine : il faut conserver un statut de fonctionnaire pour les missions régaliennes de l’État, et même renforcer la protection des fonctionnaires sous statut, qui œuvrent tous les jours, pour l’État français, à la sécurité, à la sûreté et à l’éducation.
Mais nous devons aussi aller vers une contractualisation accrue des missions plus temporaires, plus exceptionnelles, ou qui demandent des compétences spécifiques, requérant des échanges entre le public et le privé.
Cet article est très insidieux, parce qu’il vous sert à étendre un ersatz de statut de la fonction publique, en guise de lot de consolation pour le jour où vous direz, plus clairement, peut-être, que la réforme que vous voulez vraiment, c’est la suppression totale du statut des fonctionnaires.
Là-dessus, nous ne sommes pas d’accord : c’est la nuance et l’ambition qui manquent à votre projet de loi. Nous en revenons, en réalité, à ce que nous disons depuis le début de cette discussion. Non seulement cette loi, prématurée, a été mal préparée, mais elle ne pose pas la vraie question, celle du statut de la fonction publique : quel statut de la fonction publique, pour quelles missions du service public, et pour quelle qualité de service public ?
L’amendement no 402 de M. Pierre Cordier est défendu.
La parole est à M. Hervé Saulignac, pour soutenir l’amendement no 595.
Il y a le contrat et il y a le statut. Le statut suppose le concours, et nous pensons que le concours, sans être parfait, reste la méthode la plus juste et la plus efficace pour identifier les plus aptes à exercer des fonctions de service public, la plus égalitaire, surtout.
Cet article essaye d’encadrer le recrutement des agents contractuels, en créant une procédure qui permettrait de garantir un égal accès aux emplois publics, y compris pour les contractuels. Or il apparaît que la procédure prévue sera définie par décret en Conseil d’État. Or, cela a été dit à plusieurs reprises ce matin, le Gouvernement s’était engagé à publier les projets de décrets en même temps que le projet de loi.
Où en est-on ? Ce sont donc, une nouvelle fois, les prérogatives du Parlement qui sont bafouées. Nous refusons de donner un blanc-seing au Gouvernement au sujet des garanties sur lesquelles il nous demande de nous prononcer. C’est la raison pour laquelle cet amendement vise à supprimer cet article. La parole est à M. Jean-Hugues Ratenon, pour soutenir l’amendement no 673. Nous nous opposons au remplacement des fonctionnaires par des contractuels au sein de la fonction publique. L’article 6 prévoit en effet une procédure de recrutement de contractuels sur des emplois permanents, qui permet de garantir l’égal accès aux emplois publics dans les trois versants de la fonction publique, conformément à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Mais les modalités de cette procédure définie par décret en Conseil d’État peuvent être adaptées « au regard du niveau hiérarchique, de la nature des fonctions, ou de la taille des collectivités territoriales ou de l’établissement public ».
Si cet article prétend défendre le principe de l’égal accès aux emplois publics, le flou total sur les modalités de recrutement et les éventuelles dérogations menace l’égalité d’accès à la fonction publique. La consécration du contrat comme mode de recrutement renvoie à la logique de casse de la fonction publique qui sévit depuis plus de dix ans, comme nous le montrons dans nos amendements suivants.
Un exemple : le rapport du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale sur la précarité dans cette fonction publique, daté du 16 mars 2011, identifiait une précarité record à la Réunion : seuls 25 % des agents territoriaux étaient titulaires, contre 75 % dans l’Hexagone. À la Réunion, le doute sur les recrutements d’agents publics par les collectivités est toujours très important – clientélisme, emplois familiaux, et j’en passe…
Faciliter les recrutements de contractuels sur des emplois permanents, c’est faciliter d’éventuels cas litigieux ou favoriser le doute. Si nous avons besoin d’un vrai plan permettant de diminuer la précarité qui pèse sur les agents, il convient de respecter les règles, notamment l’égalité et la légalité dans les attributions.
Or je constate que le Gouvernement préfère mettre en péril le bien-être des agents et, par la même occasion, celui des familles.
La parole est à Mme Émilie Chalas, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission. Je suis défavorable à ces amendements de suppression. Je rappelle que l’article 6 pose pour principe que le recrutement d’agents contractuels, afin de pourvoir à des emplois permanents, s’effectuera au terme d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics, selon des modalités fixées par voie réglementaire. Il s’agit ici de consacrer par la loi le principe de transparence, corrélé au principe d’égal accès aux emplois publics, que proclame l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et dont le Conseil constitutionnel garantit le respect, quel que soit le mode de recrutement.
Il est donc logique de fixer un cadre pour la procédure de recrutement contractuel, puisque les employeurs publics seront libres d’y recourir dans un nombre croissant de situations. C’est une exigence de transparence et d’égalité qui suppose, d’une part, une publicité optimale des emplois à pourvoir, d’autre part, la détermination de critères de sélection objectifs, afin de ne distinguer que les mérites et les talents propres à chacun.
La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, pour donner l’avis du Gouvernement. Nous examinerons, dans un instant, les articles 7 et suivants, qui élargissent les conditions dans lesquelles les employeurs publics pourront avoir recours à des contractuels.
Le présent article 6 établit les processus de sélection des agents contractuels : quand bien même ce texte ferait un choix différent, ne conduisant pas à l’élargissement des conditions de recours au contrat, l’article 6 serait justifié.
L’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen fixe, en effet, le principe de l’égal accès à l’emploi public. La fonction publique compte aujourd’hui 1 million de contractuels : or les procédures peuvent être différentes d’un employeur public à un autre. La rapporteure l’a rappelé : par sa jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel porte une attention particulière à ce point.
Cet article traduit donc notre volonté de prévoir dans la loi l’assise permettant à ce gouvernement, comme à tous ceux qui lui succéderont, de prendre un décret fixant les conditions de recrutements d’agents contractuels.
Des dispositions ont déjà été prises : je tiens à les rappeler. Un décret du 28 décembre 2018 a créé un espace numérique commun, Place de l’emploi public, sur lequel tous les employeurs publics sont tenus de déclarer les emplois vacants proposés à la mobilité ou à l’affectation, qu’il s’agisse d’emplois titulaires ou contractuels de plus d’un an. Ce décret a prévu la durée minimale de publicité des offres, de manière à garantir un égal accès. Nous avons ainsi répondu, du point de vue réglementaire, à la question des délais de publication.
Le décret, que nous vous demandons d’autoriser le Gouvernement à prendre, définira et encadrera la procédure de recrutement des agents contractuels. Pourront y figurer la composition du dossier de candidature ou les modalités et conditions d’examen des candidatures. Le décret pourra ainsi prévoir le recours à des entretiens ou préciser qu’un même jury, composé des mêmes personnes, devra examiner l’intégralité des candidatures, afin de garantir l’égalité entre les différents candidats. Il établira aussi le principe de la double validation ou tranchera les questions liées à l’articulation des candidatures de contractuels et de titulaires aux mêmes postes, notamment en  matière de conditions d’examen et de formation. De la même manière, nous introduirons des dispositions relatives à la nouvelle déclaration de vacance en cas de recrutement infructueux.
Nous avons donc la volonté de garantir la transparence et l’égalité dans le recrutement des contractuels et de sécuriser ainsi les procédures.
Je le répète : la fonction publique compte aujourd’hui 1 million d’emplois contractuels. Même si nous n’élargissions pas les modalités de recrutement par contrat, nous aurions besoin de cet article pour fixer un cadre général. En écoutant certaines interventions, je m’aperçois que le fixer est important et utile : les contractuels qui nous écoutent doivent avoir le sentiment que leur recrutement serait forcément fondé sur le népotisme plutôt que sur la compétence et que leur engagement serait moindre que celui de leurs collègues titulaires. C’est un mauvais procès qui leur est fait : les contractuels qui servent dans la fonction publique aujourd’hui ont le même engagement et les mêmes qualités et s’investissent de la même façon pour servir le public.
Avis défavorable aux amendements de suppression.
La parole est à Mme Laurence Vichnievsky. Je sais gré à M. le secrétaire d’État d’avoir recentré le débat sur l’objet véritable de l’article 6 du projet de loi, parce que j’ai eu l’impression, en entendant les interventions de MM. Peu et Reda, auxquelles je suis sensible – dans un autre vie, j’ai été assimilée fonctionnaire et je suis donc vraiment attachée au statut de la fonction publique –, qu’ils opposent les contractuels aux titulaires, ce qui est une erreur à mes yeux.
Nous avons déjà recours aux contractuels et ils sont, très souvent, excellents. Nous entendons trop souvent que le recrutement par concours garantirait l’excellence, alors que les agents recrutés comme contractuels seraient de moindre qualité. Ce n’est pas vrai. L’excellence est de part et d’autre.
Je ne sache pas non plus que le présent texte permettrait le recrutement d’un commissaire de police ou d’un magistrat par la voie contractuelle. Ce texte réalise un équilibre : l’objet de l’article 6 est de rendre plus transparent le recrutement des contractuels.
Pour toutes ces raisons, le groupe du Mouvement démocrate et apparentés ne votera pas les amendements de suppression.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Les articles 6 et suivants démontrent que nous n’avons affaire qu’à un texte de gesticulation. Vous gesticulez sur un sujet, la fonction publique, qui est important aux yeux de tous : nous pensons tous, en effet, qu’il convient de formuler des propositions pour la faire évoluer, même si les solutions proposées de part et d’autre ne font pas l’unanimité.
Or les articles 6 et suivants ne font aucun choix : c’est tellement plus simple comme ça ! Parce que le recrutement des fonctionnaires devient difficile, parce que, notamment, vous avez du mal à recruter des enseignants ou des infirmières, vous voulez étendre le recrutement par contrat, pour pallier le manque de candidats aux concours. Vous oubliez qu’on recrute déjà enseignants et infirmières par la voie contractuelle et qu’on a du mal à le faire ! Ce n’est pas en élargissant cette voie, qui est déjà empruntée, qu’on résoudra les problèmes de recrutement.
Ce faisant, vous vous épargnez une réflexion qui est, à nos yeux, essentielle : elle porte sur le périmètre de l’État. Plutôt que de vous interroger sur les missions que l’État devrait cesser d’assumer lui-même, parce qu’elles ne sont pas de son ressort et que, pour faire bien son travail, il devrait se concentrer sur ses compétences premières, notamment régaliennes, pour lesquelles les agents de l’État doivent jouir d’un statut particulier, vous préférez élargir le champ du recrutement par contrat. Qu’on soit policier, médecin, enseignant, agent de l’administration centrale ou déconcentrée : le recrutement par la voie contractuelle ne pose, à vos yeux, aucun problème ! Entre un agent statutaire et un agent contractuel, il n’y aurait finalement aucune différence ! Interrogez-vous plutôt sur les missions prioritaires de l’État et sur celles dont il peut laisser la charge, par exemple, aux collectivités territoriales. Votre absence de réflexion sur la définition de la fonction publique et sur celle du périmètre d’intervention de l’État est invraisemblable !
(Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes LR, SOC et GDR.) La parole est à M. Jean-Paul Lecoq. Nous sommes ici plusieurs à avoir dirigé des collectivités locales : tous, y compris les communistes, nous avons déjà embauché des contractuels. Il ne s’agit donc ni d’un gros mot ni d’une insulte à la fonction publique. Le tout réside dans les conditions qui président à ces embauches : souvent, c’est parce que la grille de la fonction publique ne prévoyait pas d’emploi statutaire pour le poste. Certains services des collectivités, notamment celui de la communication, se voyaient donc contraints d’embaucher des contractuels.
En revanche, lorsque les emplois statutaires existaient, nous n’embauchions pas de contractuels par exigence éthique : dès lors que les personnes avaient les compétences nécessaires, elles étaient embauchées comme auxiliaires ou stagiaires avant d’être titularisées.
Or Mme la rapporteure a plusieurs fois laissé entendre que le contrat doit permettre de vérifier si l’agent recruté est le bon, comme dans les entreprises privées. La première fois que j’ai travaillé – il y a longtemps, c’est vrai –, je l’ai fait comme « petit Barre », c’est-à-dire dans le cadre des « stages Raymond Barre », un stage renouvelé pour six mois, avant de signer un contrat d’un an puis un CDI : mon employeur a utilisé tous les moyens à sa disposition pour vérifier si j’étais apte, non pas techniquement – je l’étais –, mais politiquement : par exemple, si je n’étais pas syndicaliste. J’ai été sage durant trois ans, avant de me libérer quarante-huit heures après avoir signé mon CDI.
(Sourires.) Voilà ce que vous nous proposez, avec l’article 6.
Vous avez par ailleurs, monsieur le secrétaire d’État, donné quelques précisions sur la façon dont seraient conduits les recrutements : or je sais, par expérience, qu’à l’heure actuelle un poste peut susciter jusqu’à 200 candidatures ! Si je vous suis, conviendra-t-il de procéder à 200 entretiens ? J’espère que tel ne sera pas le cas. Lorsque mes services procédaient à un recrutement, ils faisaient un premier tri pour ne convoquer aux entretiens que les candidats dont le profil correspondait au poste.
Je vous demande, monsieur le secrétaire d’État, de nous rassurer sur ce point : le cadre de recrutement que vous fixerez sera-t-il le même que celui que les collectivités respectables appliquent ? Il était en tout cas hors de question, pour nous, de recruter à la tête du client ou par népotisme, par exemple le fils d’un camarade sur ce seul critère. Nous recrutions un agent en fonction de ses compétences et après avoir procédé à un entretien. Lorsque j’étais maire, la commission de recrutement était composée, à égalité, de deux cadres et de deux élus : les élus n’étaient donc pas majoritaires – il appartenait au conseil municipal de valider le recrutement. Ces critères me semblent corrects : ils devraient pouvoir être maintenus au plan local.
La parole est à Mme Danièle Obono. Si nous avons bien compris les interventions de la rapporteure et du secrétaire d’État, il ne doit plus y avoir de différence entre les emplois contractuels et les emplois statutaires. Vous arguez que l’article 6 rendra plus transparents les recrutements tout en maintenant le principe d’égalité : un cadre formel que nous pourrions approuver. Toutefois, s’il est adopté, quelle différence fondamentale subsistera entre les fonctionnaires et les contractuels ? Pourquoi ne pas recruter des contractuels pour remplir toutes les missions, à partir du moment où, dans le cadre de leur recrutement, le principe d’égalité et la transparence seront assurés ?
C’est là que réside le cœur de notre désaccord avec la majorité : vous considérez que le statut de fonctionnaire ne doit plus être différent de celui des agents de droit privé : les deux devraient finir par être équivalents.
Au contraire, le statut de fonctionnaire doit être, à nos yeux, accompagné de garanties devant être maintenues, voire renforcées et développées, car elles font la différence. Nous serons certainement en désaccord avec nos collègues du groupe Les Républicains sur la réduction du périmètre de l’État au domaine strictement régalien, le statut de fonctionnaire ne devant être réservé qu’aux agents remplissant des missions régaliennes.
Aujourd’hui, avec les nouvelles missions qu’on devrait donner à la fonction publique, par exemple en matière d’investissements dans la transition écologique, il faudrait renforcer ce statut et l’étendre à beaucoup plus de secteurs. Le statut garantit l’indépendance, la protection et le sens de l’intérêt général des fonctionnaires. Bien sûr, cela ne veut pas dire que les personnels de droit privé seraient moins guidés par des bons sentiments ou de la bienveillance : il y a des gens très bien qui font très bien leur travail. Mais les contractuels ne sont pas liés de la même manière à leur employeur que les fonctionnaires, parce que le sens de l’État et du service public est différent, ce qui est tout à fait légitime. Nous nous opposons à cet article, parce qu’il « trivialise » le statut de fonctionnaire et étend les recrutements de contractuels à beaucoup de secteurs.
Enfin, monsieur le secrétaire d’État, vous avez dit que les nombreux contractuels qui nous regardent pourraient penser qu’on remet en cause leur investissement. Nous avons été interpellés par les syndicats sur le sujet : en effet, beaucoup de contractuels nous regardent, et ce sont ces mêmes personnes, travaillant par exemple dans l’éducation ou la santé, qui demandent depuis longtemps à sortir de la précarité subie par une majorité d’entre eux, y compris en étant titularisés, car cela leur donnerait plus de sécurité et de protection. Vous ne répondez pas à leur demande : au contraire, vous remettez en cause le statut de fonctionnaire.
La parole est à M. Boris Vallaud. Il n’y a pas de réforme de la fonction publique qui ne porte en elle, intrinsèquement, une réforme de l’État. Je le répète, car vous prétendez que les discussions sont techniques, alors qu’elles sont évidemment politiques. Vous appréhendez la question du statut systématiquement du point de vue du fonctionnaire. Moi je l’analyse du point de vue de la puissance publique, de l’intérêt général, de la notion française du service public. Le statut de la fonction publique, créé en 1946 et étendu en 1983, n’est pas le fruit du hasard, mais celui d’une maturation très longue depuis la Révolution française, et même avant. En ouvrant sans borne le recours aux contractuels, notamment pour les emplois de direction des trois fonctions publiques, c’est cela que vous ébranlez ! Il ne s’agit pas de dire qu’un fonctionnaire est nécessairement plus compétent et plus qualifié qu’un contractuel, mais nous sommes dans une nouvelle phase de « sécularisation » : il convient de soustraire la puissance publique de l’influence, non pas de l’église, mais des intérêts particuliers et du « court-termisme » des marchés.
Les agents publics n’ont pas besoin de moins de protection. Or c’est ce à quoi revient le recours accru aux contractuels. Cela dit quelque chose de la façon dont vous concevez l’action publique, et c’est cohérent avec votre conviction qu’il faut gérer l’État comme une entreprise. Je vous mets en garde, car il ne s’agit pas de défendre les prétendus privilèges de quelques-uns, mais de défendre l’intérêt général contre la somme des intérêts particuliers et les abus de pouvoir de la puissance privée, qui est aujourd’hui sans limite. Je découvre aujourd’hui que les convictions de certains peuvent passer d’Henri Emmanuelli à Frédéric Bastiat. Il se trouve que tous les deux étaient Landais et de Mugron, mais cela surprend quand même !
La parole est à M. Pascal Brindeau. Je remercie M. le secrétaire d’État d’avoir un peu précisé le contenu du décret qui fixera les conditions de recrutement, mais je souhaiterais disposer de quelques précisions complémentaires. D’abord, de quel ordre serait le délai de publicité ? Dans certaines circonstances, l’appel à candidature pour des recrutements de contractuels peut être justifié par une forme d’urgence, qui peut être contradictoire avec le principe de délai incompressible de publicité.
Ensuite, nous fixons des règles pour la constitution des jurys de recrutements de contractuels. Selon la catégorie d’emploi concernée, le périmètre des jurys peut être évolutif : on ne recrute pas le directeur général des services de la collectivité de la même manière qu’un agent de service de nettoyage – et mes propos ne sont en aucun cas péjoratifs : la technicité n’étant pas la même, les membres du jury ne seront pas les mêmes. En outre, par parallélisme des formes, les conditions fixées aux jurys de recrutement des contractuels s’appliqueront-elles au recrutement des fonctionnaires titulaires ? On peut très bien imaginer recruter un fonctionnaire dans des conditions qui ne respectent pas l’équité entre fonctionnaires : le jury peut comporter une ou plusieurs personnes, ou être différent d’un candidat à l’autre.
La parole est à M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, j’ai deux questions à vous poser. La première concerne le respect du principe de l’égal accès aux emplois publics proclamé par la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. L’article 32 de la loi de 1983 pose une condition au recrutement des contractuels : l’appréciation de leur capacité à exercer les fonctions à pourvoir. Vous dites que vous ne faites qu’ajouter à cette condition déjà existante celle de la publicité des emplois. Nous sommes nombreux à considérer que ces garanties ne sont pas suffisantes, et que vous avez une vision réductrice du rôle du législateur. Au vu de l’article 32 de la Constitution et des décisions du Conseil constitutionnel sur ce sujet, notamment la décision de 1991 évoquée par le Conseil d’État, qui rappelle le rôle du législateur en la matière, il convient d’aller un peu plus loin et d’inclure dans la loi certaines garanties que vous prévoyez de préciser dans le décret.
La deuxième question est peut-être plus grave, et est au cœur de nos débats depuis hier : elle porte sur la limite fonctionnelle du recours au contrat. Jusqu’où allez-vous étendre la possibilité d’avoir recours aux contractuels, s’agissant d’emplois permanents ? Certains parlementaires ont compris qu’il n’y aurait jamais d’enseignants contractuels, mais on sait tous qu’il y en a déjà un certain nombre. Où se situera la limite ? Je croyais avoir lu, dans une version antérieure du texte, qu’il serait impossible de recourir aux contractuels lorsqu’il y avait une école du service public, mais je ne retrouve pas cette disposition, qui pourtant me rassurait.
Cela dit, même si cela figurait dans le texte, ce ne serait pas une réponse suffisante, car le Président de la République a annoncé la suppression de certaines écoles du service public, notamment celle de l’ENA. Ainsi, dès lors qu’il n’y aura plus d’école du service public donnant accès au corps des administrateurs civils, qui sont par exemple affectés aujourd’hui dans les ministères, les recrutements pourront être beaucoup plus larges. Demain, un sous-directeur de la police nationale, un directeur départemental des finances publiques, un principal de collège pourra-t-il être un agent contractuel ? L’une des graves carences de votre texte, c’est que vous procédez à un détricotage par « mitage » du statut, là où nous étions en droit d’attendre une définition par mission : il convenait de distinguer celles qui doivent impérativement être protégées par le statut de celles qui peuvent être ouvertes aux contractuels, parce qu’elles font appel à des compétences que l’on retrouve aussi dans le privé. Vous n’avez pas fait ce travail, et c’est le point faible de tout votre texte.
(M. Vallaud et M. Lecoq applaudissent.) Excellente question ! La parole est à M. le secrétaire d’État. Monsieur Marleix, vous trouverez la référence aux écoles de service public à l’article 7. Je le répète, l’article 6 prévoit un décret qui fixera précisément les modalités de sélection des agents contractuels, de manière générale. Ces dispositions auraient un intérêt même si nous n’élargissions pas les conditions de recours au contrat, tant il est nécessaire de sécuriser le recrutement du million de contractuels que nous comptons aujourd’hui, et en tout cas de ceux qui auraient vocation à nous rejoindre. Ensuite, en réponse à la discussion générale, j’ai eu l’occasion de dire que les métiers nécessitant des prérogatives de puissance publique – et pas seulement eux, d’ailleurs – ne peuvent pas être ouverts aux agents contractuels. De même, nous fixerons un certain nombre de conditions de formation.
M. Lecoq et M. Brindeau m’ont interrogé sur la procédure de recrutement. Le décret du 28 décembre 2018 relatif à l’obligation de publicité des emplois vacants impose notamment la publicité sur un seul espace numérique commun, ce qui correspondait à une demande de l’ensemble des partenaires sociaux. Ce décret complète, en réalité, le décret du 9 mai 1995, qui fixe les conditions d’inscription des candidats au concours d’accès à la fonction publique de l’État et à la fonction publique hospitalière, et précise les délais de publicité : ainsi, le délai entre l’ouverture et la clôture des inscriptions, ou de la publicité des emplois vacants, ne peut être inférieur à un mois. Nous avons repris ces dispositions dans le décret du 28 décembre 2018, qui prévoit également les modalités d’accusé de réception de la candidature posée par voie électronique, la possibilité de modifier le dossier jusqu’à la date de clôture, et la possibilité de transmettre certains des documents après la date de clôture.
Nous allons compléter ces dispositions par le décret prévu à l’article 6, en précisant que, en cas d’audition des candidats qui auront fait l’objet d’une présélection, celle-ci est effectuée par les mêmes personnes, car c’est l’une des conditions de l’égalité dans l’examen de la candidature.
C’est normal ! Malheureusement, en cas de recrutements massifs, je pense notamment aux recrutements opérés par les centres de gestion pour des cadres d’emploi comme celui des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles – ATSEM –, il peut y avoir jusqu’à 650 ou 700 candidats présents : cela oblige à prévoir des déclinaisons de jury, et les candidats ne sont donc pas entendus par les mêmes personnes, alors qu’un oral d’admissibilité repose sur une part de subjectivité, quoi qu’on fasse et quoi qu’on écrive dans les textes.
J’en viens aux précisions demandées par M. Lecoq. Premièrement, le décret prévoira évidemment la possibilité, notamment pour les collectivités, de tenir compte de leur taille. Nous n’allons pas demander à une collectivité qui compte trois, quatre ou dix agents, d’adopter une procédure de sélection identique à celle d’une collectivité comptant des centaines ou des milliers d’agents. En revanche, certains éléments nous paraissent transversaux à l’ensemble des candidatures déposées : la composition de ces candidatures ; la précision, dans l’annonce, des modalités de recrutement, notamment les pièces requises ; l’organisation de la procédure ; la garantie de la double validation, qui implique que la décision soit prise par au moins deux personnes, quelle que soit la taille de la collectivité, et non par le seul supérieur hiérarchique direct concerné.
Enfin, M. Brindeau appelle de ses vœux le parallélisme des formes entre le recrutement des fonctionnaires et celui des contractuels. Nous souscrivons à cette logique, mais les modalités de recrutement et les possibilités de mobilité des titulaires de la fonction publique diffèrent de celles des contractuels. Dans certains cas, il faudra constater la vacance d’emploi titulaire pour avoir recours à un contractuel. Dans d’autres cas, on peut d’ores et déjà procéder à des recrutements de manière indifférenciée. On ne peut pas poser un principe de similarité totale entre le recrutement d’un titulaire et celui d’un contractuel, eu égard notamment aux différences entre les corps, les cadres d’emploi, et les concours de contractuels. Cela dépend aussi de la catégorie d’emploi concernée. Voilà où nous en sommes en matière d’égalité d’accès à l’emploi.
(Les amendements identiques nos 151, 363, 402, 595 et 673 ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme Coralie Dubost, pour soutenir l’amendement no 357. Nous avons déjà eu un petit échange en commission des lois sur cet amendement, qui peut s’apparenter à un amendement rédactionnel puisqu’il vise simplement à modifier l’ordre des dispositions de l’article 6.
Contrairement aux auteurs des amendements de suppression que nous venons d’examiner, je considère comme une excellente chose que l’article 6 pose le principe d’égal accès aux emplois publics et instaure des garanties en la matière. C’est également une bonne chose que des contractuels viennent apporter de la diversité et de la mobilité. En revanche, je m’interroge sur la rédaction choisie : puisque l’on veut garantir un égal accès aux emplois publics, pourquoi commence-t-on par prévoir des réserves, des exceptions ou des dérogations au lieu d’énoncer le principe ?
L’égalité d’accès aux emplois publics est un droit fondamental garanti par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, mais aussi par des textes conventionnels comme l’article 14 de la convention européenne des droits de l’homme ou la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Alors que de nombreux textes conventionnels posent le principe de non-discrimination, notamment dans le recrutement, je ne comprends toujours pas pourquoi l’article 6 du présent projet de loi commence par énoncer des exceptions et non un principe. La rédaction que je propose revêtirait une symbolique forte s’agissant du recrutement dans la fonction publique.
Quel est l’avis de la commission ? Effectivement, nous avons eu cette discussion en commission. Je sais, ma chère collègue, que je n’ai pas réussi à vous convaincre, mais peut-être M. le secrétaire d’État pourra-t-il essayer de le faire… Pour ma part, je vous demande de retirer votre amendement ; à défaut, je lui donnerai un avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Mme la rapporteure a rappelé que nous avions évoqué ce sujet en commission. Votre amendement a suscité un débat, y compris au sein de mes services, qui fait appel à des notions tant juridiques que légistiques. Pourquoi préférons-nous notre rédaction à la vôtre ? Si vous énoncez un certain nombre de principes et terminez le paragraphe en précisant que les emplois à la discrétion du Gouvernement ne se voient pas appliquer ces règles, cela signifie, d’une certaine manière, que l’ensemble des emplois relèvent d’un même bloc et que l’on fait un cas particulier pour les emplois à la discrétion du Gouvernement. En revanche, en commençant par l’exception applicable aux emplois à la discrétion du Gouvernement, nous pourrions laisser entendre – j’utilise le conditionnel car, je le répète, il s’agit d’un débat de légistes et de juristes dont certains aspects peuvent paraître un peu abscons – que ces emplois sont tellement particuliers qu’ils ne relèvent pas du même bloc que les autres emplois de la fonction publique ; par exemple, leurs titulaires sont nommés en conseil des ministres, et le Gouvernement a une réelle possibilité de nommer qui il souhaite, même si des comités d’audition sont organisés au sein du secrétariat général du Gouvernement. Le fait d’écarter ces emplois du bloc avant d’énoncer les principes applicables au bloc paraît plus équilibré ou plus simple que de commencer en posant un principe avant de préciser que certains emplois en sont exonérés. Je vous demande donc de retirer votre amendement ; à défaut, je lui donnerai un avis défavorable.
(L’amendement no 357 n’est pas adopté.) La parole est à M. Boris Vallaud, pour soutenir l’amendement no 596. Cet amendement de repli vise à préciser la nature de la procédure applicable au recrutement des agents contractuels en disposant qu’il s’agit d’une procédure de sélection. Pour rappel, la définition du mot « sélection » dans le dictionnaire Larousse est la suivante : « action de choisir les personnes ou les choses qui conviennent le mieux ». Ce mot ne renvoie donc pas à la seule notion de concours, car on peut choisir de multiples manières. Quel est l’avis de la commission ? Bien que je comprenne le sens de cet amendement, je lui donne un avis défavorable. La notion de procédure inclut bien sûr les modalités stricto sensu de sélection des candidats, mais elle revêt un sens plus large qui correspond finalement au cadre du recrutement contractuel, qui prévoit par exemple la publicité des vacances et des créations d’emplois, conformément à l’impératif de transparence. L’égalité d’accès aux emplois publics et de traitement des candidats reste évidemment garantie par la rédaction actuelle de l’article 6.
(L’amendement no 596, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir l’amendement no 248. J’ai déposé cet amendement pour vous alerter sur la complexité du processus de sélection des candidats. Je vois beaucoup de règles relatives à la nature des fonctions, à la taille de la collectivité ou de l’établissement... Tout cela me semble constituer un carcan susceptible d’empêcher les managers publics de faire un choix qui leur corresponde vraiment et qui prenne en compte la spécificité de telle ou telle situation. Cela dit, je retire mon amendement.
(L’amendement no 248 est retiré.)
(L’article 6 est adopté.)
Je suis saisi de deux amendements portant article additionnel après l’article 6.
La parole est à M. Olivier Marleix, pour soutenir l’amendement no 304.
Cet amendement vise à proposer une approche différente, beaucoup plus claire, qui consiste à modifier l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 en expliquant honnêtement qu’il existe deux modes d’accès à la fonction publique et deux catégories d’emplois publics. C’est ce que vous créez : assumez-le ! Il s’agirait de distinguer, d’un côté, les missions ayant vocation à être accomplies par des personnels statutaires, compte tenu de la sensibilité des tâches ou de leur gravité – le périmètre de ces missions ne se limiterait pas forcément aux fonctions régaliennes, c’est une question de choix politiques qui mériterait de faire l’objet d’un débat –, et de l’autre côté, les missions pouvant être accomplies par des agents contractuels recrutés en fonction de leur profil. En n’opérant pas cette distinction, vous créez de la confusion, de l’insécurité dans le reste du texte. Par cet amendement, nous vous donnons l’occasion de rectifier le tir et de rendre votre projet de loi un peu plus cohérent. Quel est l’avis de la commission ? Je ne partage pas l’analyse que vous faites de ce projet de loi. Je ne suis pas non plus favorable au retournement conceptuel que vous voulez opérer par cet amendement. Il est nécessaire de maintenir le principe posé par l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983, à savoir que les emplois permanents sont pourvus par des fonctionnaires, sauf dérogation. Cette disposition n’empêche pas de moderniser notre fonction publique et de développer le recours aux contrats, en fonction des besoins des employeurs publics et non de façon dogmatique. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Olivier Marleix. Je ne suis pas le seul à appeler cette cohérence de mes vœux. Ma demande rejoint l’une des principales propositions du Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique remis par Jean-Ludovic Silicani au ministre de la fonction publique en 2008, qui nous invitait à opérer une véritable transformation de la fonction publique – c’est d’ailleurs, je crois, le titre de votre projet de loi. Pourtant, vous n’êtes pas dans la transformation : vous ajoutez aux cinq cas dérogatoires de recours au contrat trois autres cas dérogatoires, y compris sur des emplois publics de direction de l’État. Au bout du compte, ce que vous faites ne ressemble pas à grand-chose. D’ailleurs, le Conseil d’État vous a fait remarquer, dans son avis, que l’on avait peine à distinguer votre ligne de conduite en matière de recours aux contractuels et que tout cela était brouillon. Je regrette que vous ne saisissiez pas cette occasion d’améliorer votre texte.
(L’amendement no 304 n’est pas adopté.) La parole est à M. Boris Vallaud, pour soutenir l’amendement no 594. Cet amendement introduit dans le statut général de la fonction publique l’impossibilité de réserver un emploi public à un agent contractuel en cas de vacance. L’avis de vacance pourra seulement indiquer que cet emploi est susceptible d’être pourvu par un agent contractuel. Ce principe est reconnu par la jurisprudence du Conseil d’État mais n’apparaît pas dans la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Pour être très précis, ce principe n’est présent que dans la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. En somme, cet amendement vise à introduire dans la loi la jurisprudence constante du Conseil d’État. Quel est l’avis de la commission ? Vous l’avez dit vous-même, ce principe s’applique de manière constante et est prévu par les lois statutaires, notamment par l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984. Par ailleurs, cette exigence est vérifiée de façon stricte par la jurisprudence du Conseil d’État, que vous avez également évoquée. Il n’y a aucune ambiguïté sur ce point.
L’obligation de publicité de la vacance s’impose également lorsque le poste à pourvoir concerne un emploi occupé par un agent non titulaire dont le contrat arrive à échéance, comme le précise un arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Marseille le 3 juin 2008.
Dans ces conditions, je pense que votre amendement est déjà satisfait et qu’il n’est pas nécessaire d’aller plus loin. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Boris Vallaud. Je ne disconviens pas que ce principe figure à l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984. Pour autant, je ne crois pas qu’il le soit pour les deux autres fonctions publiques. Vous ne pouvez donc pas dire que mon amendement est satisfait, à moins que vous ne l’ayez pas lu.
(L’amendement no 594 n’est pas adopté.)
La parole est à Mme Hélène Vainqueur-Christophe. Sans vouloir opposer fonctionnaires et contractuels, dont chacun mesure au quotidien l’efficacité et la probité, l’élargissement du recours au contrat pour les emplois de direction fait peser de gros risques s’agissant de la continuité de l’action publique.
En commission, monsieur le secrétaire d’État, vous avez parlé de « postes fonctionnels ». Mais que se passera-t-il en cas de désaccord entre l’autorité territoriale et le contractuel ? Et en cas d’alternance politique ? Un directeur général des services – DGS – ne doit pas se transformer en collaborateur de cabinet.
Par ailleurs, toujours en commission, vous avez fait un effort en précisant que les décrets d’application de l’article 7 fixeront également les conditions de rémunération des agents contractuels recrutés. Cette précision apaise très certainement les craintes mais ne les élimine pas pour autant. Afin d’éviter tout débordement dans la rémunération des contractuels, l’amendement no 590, que notre groupe défendra tout à l’heure, permettrait au moins de garantir que les agents contractuels qui occuperont ces postes ne pourront pas être mieux rémunérés qu’un fonctionnaire occupant le même emploi.
La parole est à M. Éric Poulliat. Le recours aux contractuels pour les emplois de direction dans les collectivités territoriales et leurs groupements permettra sans équivoque de diversifier les profils et de bénéficier des expériences et compétences pointues dont les collectivités ont grand besoin. Je salue donc cette disposition, que j’approuve.
Cependant, il me semble important de prévoir un dispositif de formation de ces contractuels. Il serait utile d’organiser des formations d’intégration obligatoires pour les contractuels, comme cela existe pour les fonctionnaires, pour au moins deux raisons.
La première est que le service public a pour but de satisfaire l’intérêt général. Or, et sans que j’aie la moindre intention de stigmatiser les personnes issues du privé en laissant penser qu’elles n’auraient pas le sens de l’intérêt général, il me semble qu’il y a des valeurs et des principes parfois différents ou auxquels ces personnes n’ont pas forcément été sensibilisées et dont elles ont besoin pour mener à bien leur mission. En un mot, elles ont besoin d’acquérir une culture du service public.
Cette formation, notamment dans la fonction publique territoriale, répondrait à ce besoin et leur permettrait d’acquérir une culture qu’il est également essentiel de diffuser parmi nos concitoyens.
Cette formation commune renforcerait de surcroît le sentiment d’appartenance à la communauté de travail réunissant contractuels et fonctionnaires, et réduirait aussi des écarts de représentation qui apparaissent parfois entre les agents.
J’avais proposé, au titre de la délégation aux collectivités territoriales, un amendement visant à instaurer une telle formation minimale obligatoire, axée notamment sur les principes généraux du droit des collectivités territoriales et de la fonction publique, ainsi que sur la déontologie et la prévention des conflits d’intérêts. Cet amendement n’a malheureusement pas été déclaré recevable et je saisis donc cette occasion de demander à nouveau des éclaircissements sur la volonté du Gouvernement en matière de formation et d’intégration des agents contractuels, en particulier dans la fonction publique territoriale.
Je voudrais en outre appeler l’attention du secrétaire d’État sur une question qui requiert toute la rigueur et la précision nécessaires : en tant que co-rapporteur, avec M. Éric Diard, d’une mission d’information sur la radicalisation dans les services publics, j’ai pu constater que la question des contractuels dans la fonction publique était un sujet sensible. Compte tenu des enjeux de sécurité publique et de prévention de la radicalisation, à propos desquels le Gouvernement s’est fortement engagé, notamment dans le cadre du plan national de prévention de la radicalisation présenté par le Premier ministre, je propose également l’intégration d’un volet de prévention de la radicalisation dans le cadre de ces formations destinées aux agents contractuels.
La parole est à M. Alain Perea. On entend dire beaucoup de choses à propos des contractuels, mais la démarche proposée correspond à une certaine logique. Les notions de service public et de fonction publique recouvrent en effet de vraies différences, comme l’ont dit plusieurs orateurs. En outre, ces contractuels ne seront pas des agents de droit privé, comme je l’ai trop entendu cet après-midi, mais de droit public. Tout cela doit être remis dans le bon ordre si l’on veut suivre une certaine logique, en particulier celle que je vais défendre maintenant.
J’ai lu le projet et entendu les débats et j’ai, notamment, souvent entendu dire en commission que le recrutement de contractuels aurait pour objet de faire entrer de la compétence et d’améliorer les techniques de management. Or, cela ne semble pas être la bonne manière d’aborder la question. Tout d’abord, en effet, ce n’est pas vrai : les cadres statutaires de la fonction publique ont de la compétence, ils ont suivi des formations et ils peuvent posséder diverses techniques de management, des outils et des connaissances.
En revanche – et c’est la raison pour laquelle j’interviens pour défendre cet article, auquel je suis très favorable –, il ne faut désormais plus s’inscrire dans un parcours professionnel où, comme autrefois, on passerait un concours en vue d’une carrière entièrement linéaire. Dans la société d’aujourd’hui, certaines personnes veulent travailler pendant dix ans au service de la collectivité, puis travailleront ailleurs pendant cinq ou dix ans  avant de revenir. Or, le fait de passer un concours est un engagement – les concours de la fonction publique sont, en effet, très difficiles et ceux qui les ont passés peuvent faire le choix de rester.
En revanche, j’ai trop vu, dans ma carrière de directeur de collectivités, le cas de personnes qui avaient d’énormes compétences, qui étaient de très bons managers et qui avaient un vrai sens du service public, mais qui me disaient qu’ils n’avaient pas envie de passer le concours et qui n’ont donc pas accédé aux postes de direction et sont partis ailleurs, car l’obligation de passer un concours de la fonction publique ne leur permettait pas de travailler au sein des collectivités.
Je soutiens donc cet article, qui permettra de garder des personnes qui se situent véritablement dans l’esprit que je viens de défendre. Je soutiendrai du reste tout à l’heure un amendement qui devrait nous permettre d’aller encore plus loin.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne. Monsieur le secrétaire d’État, cet article illustre parfaitement votre conception de la fonction publique qui, comme cela vient d’être rappelé, ne constitue pour vous qu’une passerelle, une étape provisoire dans une carrière professionnelle : il faut donc faciliter, pour reprendre vos termes, la « mobilité » et les allers-retours entre le public et le privé,… Comme Macron ! …et aligner le public sur le privé par la multiplication des possibilités de recours au contrat dans toutes les catégories d’emplois des trois fonctions publiques. Il s’agit, en réalité, d’instituer un système collusif privé-public, afin de permettre au privé de mettre la main sur l’appareil d’État.
Comme le souligne parfaitement Anicet Le Pors – qui s’y connaît – dans une tribune publiée par
Le Monde le 2 avril 2019, ce projet de loi, et cet article en particulier, sont « une atteinte au service public dont la neutralité est menacée par le recours massif à des contractuels à tous les niveaux, permettant ainsi à des dirigeants d’entreprises privées d’occuper des postes de direction d’administrations, de s’y constituer des réseaux d’influence avant de retourner à leurs affaires. […] Des rétro-pantouflages de hauts fonctionnaires – revenant dans les services de l’État après avoir passé quelques années dans le privé dont ils auront épousé l’idéologie managériale – entraîneront ainsi la confusion des finalités du privé et du public, un risque accru de conflits d’intérêts, la captation de l’action publique par l’oligarchie financière. » L’objectif poursuivi consiste à faire du contrat de droit privé individuel la référence sociale majeure applicable dans le public comme dans le privé.
Or, à l’opposé de votre vision, le modèle de la fonction publique française se caractérise par le choix de placer par la loi le fonctionnaire dans une situation statutaire et réglementaire – et non pas contractuelle – vis à vis de l’administration, ainsi que par le choix d’attribuer les emplois permanents des collectivités publiques aux fonctionnaires.
Les raisons, qui ont été rappelées, sont simples et claires : le principe fondamental du statut de la fonction publique est de faire prévaloir l’intérêt général sur tout autre. Le fonctionnaire est ainsi recruté par concours, car c’est une garantie d’égalité de traitement des candidats sur la base de leurs seuls mérites, mais c’est aussi une garantie d’indépendance et de neutralité par rapport aux intérêts particuliers. Le fonctionnaire est au service de l’intérêt général, responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée, lié à son employeur par un contrat qui « fait la loi des parties », conformément à l’article 1134 du code civil.
Le statut du fonctionnaire le rattache ainsi à l’intérêt général au lieu de le renvoyer vers des intérêts particuliers – le sien propre ou celui de sa hiérarchie, de clients ou d’usagers. En ce sens, son statut protège le service public en permettant au fonctionnaire de jouer le rôle d’une instance neutre, au-dessus des parties – recours en cas de conflits d’intérêts et garantie pour chacun, quelle que soit sa situation, de se voir traité avec équité et conformément à la loi.
Je terminerai par quelques remarques intéressantes formulées par le Conseil d’État dans son avis du 21 mars 2019 : « La multiplication des possibilités, déjà nombreuses, de recruter des agents contractuels, sans qu’il soit possible de dégager des modifications proposées des critères simples et clairs, ne contribue pas à la lisibilité du dispositif ni à la bonne appréciation de ses conséquences. » Le Conseil d’État regrette également que l’étude d’impact lui ait été fournie quatre jours après sa saisine – ce qui est, selon nous, révélateur de la désinvolture du Gouvernement – et précise qu’elle « ne fournit aucune donnée chiffrée quant au nombre de fonctionnaires en attente d’affectation ni ne présente d’éléments relatifs à l’impact possible d’un accroissement sensible du nombre d’agents contractuels occupant, dans le cadre de contrats à durée indéterminée, tous types d’emplois dans la fonction publique sur le déroulement de carrière des titulaires et sur la coexistence de ces deux catégories d’agents qui seront désormais en concurrence pour l’accès aux emplois de direction. » En gros, le Conseil d’État est loin de vous adresser un satisfecit.
(Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.) La parole est à M. Olivier Marleix. Cet article 7 a deux objets. Tout d’abord, il prévoit l’ouverture d’emplois de contractuels sur des emplois de direction de la fonction publique de l’État, territoriale et hospitalière, ce qui crée évidemment une inquiétude. Vous avez dit, monsieur le secrétaire d’État, que votre texte était très attendu. Or, je n’ai pas constaté de manifestations d’impatience dans la rue, mais plutôt des manifestations d’inquiétude, notamment de la part de jeunes fonctionnaires qui ont passé des concours et verront demain des gens qui n’en ont pas passé percuter leur carrière. Je regrette que vous n’ayez pas encore beaucoup répondu à ce propos.
Quelles garanties pouvez-vous donner ? Quelle est votre vision ? Que pouvez-vous dire à ces jeunes, qui préparent peut-être encore aujourd’hui des concours administratifs  d’attaché territorial, d’attaché de l’État ou d’ingénieur, pour leur donner envie d’aller jusqu’au bout de la préparation de ces concours et de ne pas refermer leurs bouquins en se disant qu’à l’avenir leurs carrières seront, de toute façon, court-circuitées. Nous ne vous avons pas beaucoup entendu à ce propos. Or, ce que vous êtes en train de créer et la manière un peu étrange et pas très visible dont vous instillez du contrat crée une inquiétude, à laquelle il faut que vous répondiez.
En second lieu, et pour revenir à la question que je vous ai posée tout à l’heure, quelles limites vous fixez-vous pour le recrutement des contractuels ? Vous venez de me renvoyer à l’article 7. J’avais retenu des auditions auxquelles j’ai pu procéder de mon côté avec des organisations syndicales, qu’il n’y aurait pas de recrutement de contractuels là où il existait une école du service public. En d’autres termes, il n’y aurait pas d’enseignants contractuels tant qu’il y aurait des ESPE, ou écoles supérieures du professorat et de l’éducation, pas de policiers contractuels parce qu’il existait des écoles de la police, pas de commissaires de police contractuels parce qu’il existait une école de commissaires de police, et pas de magistrats contractuels parce que nous avions une École nationale de la magistrature.
Or, en me livrant à une sorte d’archéologie du texte, je ne vois plus aucun verrou – ni à l’article 7, auquel vous m’avez renvoyé, ni à l’article 9, qui évoque les emplois permanents. Si donc il n’existe pas de verrou qui protège comme des emplois sur lesquels il n’est pas possible de recruter de contractuels ceux pour lesquels il existe des écoles du service public, ce que vous êtes en train de faire est assez grave et assez gênant. Je suis désolé d’interpeller encore, même indirectement, certains de nos collègues, mais que penserait, par exemple, telle magistrate présente aujourd’hui parmi nous si l’on ouvrait la perspective de recruter des magistrats contractuels ? Il y a là un problème.
Monsieur le secrétaire d’État, il vous faut être très clair et très précis sur ce point : quelle est la limite ? Quels sont les emplois sur lesquels vous pouvez nous garantir – et par quels moyens juridiques dans ce texte ? –, qu’il n’y aura pas de recours aux contractuels là où il ne serait pas sain qu’il y en ait ?
La parole est à Mme Danièle Obono. Je souscris au moins au tout début de l’intervention de notre collègue de la majorité qui défendait cet article : on ne peut pas dire, pour justifier ce dernier et la volonté du Gouvernement, qu’il existe un problème de compétence dans la fonction publique, car on y trouve, parmi les cadres et dans toutes les catégories, des personnes de très haut niveau, très compétentes, formées, qui passent un concours dont vous avez souligné le très haut niveau et qui se forment en continu.
Pourquoi donc voudrait-on recourir davantage aux contractuels ? Si ce n’est pas une question de compétence, cela tiendrait-il à de nouveaux besoins, qu’on jugerait temporaires ? Il faudrait alors les déterminer clairement.
Vous avez évoqué la question de la mobilité, mais celle-ci est déjà possible dans la fonction publique, et assez large pour que des passerelles existent. S’il y a en la matière des manques et des faiblesses, discutons-en et voyons comment recréer des passerelles au sein de la fonction publique. On trouve en effet dans la fonction publique d’État, territoriale et hospitalière tous les métiers possibles et imaginables et des champs nouveaux devraient être ouverts.
La mobilité est possible et doit être facilitée : alors discutons, adoptons des textes, que le Gouvernement propose des décrets facilitant la mobilité ! Il n’y a pas besoin de contractuels pour permettre la mobilité ni pour garantir le niveau de compétence.
J’en reviens donc à ma question fondamentale : pourquoi augmentez-vous les postes de contractuels, que ce soit dans les catégories C, B ou A, ou dans les postes de direction, si ce n’est parce que vous avez en tête le développement du recrutement de ces contractuels au détriment du statut, que vous voulez réduire ? Dans ce cas, il faudrait l’assumer et expliquer en quoi ce statut de contractuel offre les mêmes garanties de défense de l’intérêt général que celui des fonctionnaires. L’intervention de M. Poulliat sur la nécessité de former les contractuels à une culture du service public était assez éclairante : c’est précisément le but du statut ! Si vous voulez former les contractuels à cette culture, il faudrait leur permettre de devenir des fonctionnaires ! Tout l’enjeu du statut est justement d’assurer une culture de l’intérêt général, avec l’ouverture et l’accès pour tous. C’est cela qui fait le sens même du statut, à moins de considérer qu’il n’y en a plus besoin. Il faudrait alors expliquer en quoi un contractuel ferait mieux qu’un fonctionnaire en termes de compétences, de mobilité ou de respect de cet esprit.
(« Très bien ! » sur les bancs du groupe GDR.) La parole est à Mme la rapporteure. Je souhaite répondre à cette série d’interventions sur l’article 7. Tout d’abord, je veux saluer l’intervention de notre collègue Alain Perea, que j’ai trouvée particulièrement pertinente, notamment lorsqu’il a évoqué le statut des contractuels de droit public : j’ai trouvé cela très opportun.
Sur la question de la formation des contractuels, la commission a bien introduit une disposition relative à la formation au management – même si c’est un gros mot pour certains, c’est une réalité. De même, le texte prévoit bien une sensibilisation des contractuels à la chose publique.
Ensuite, ce texte prévoit de faciliter la mobilité entre le secteur privé et le secteur public, tant pour les fonctionnaires que pour les contractuels venant du privé. Cette disposition attendue par le Gouvernement étant effectivement prévue dans ce texte, nous allons très largement renforcer et muscler le dispositif sur la déontologie afin de prévenir tout risque de conflits d’intérêts. Cela concernera tant les allers-retours des fonctionnaires dans le privé que la déontologie des contractuels entrant potentiellement dans la fonction publique, notamment à des postes de haute responsabilité.
L’ouverture aux contractuels n’est pas un but en soi, le texte ne fixant pas d’objectifs chiffrés. Il s’agit d’un moyen mis à la disposition des employeurs publics pour certains métiers, certaines compétences dont ils pourraient avoir besoin. Cela peut également dépendre de la durée de ce besoin, lequel ne nécessite pas forcément un poste de titulaire à long terme.
Monsieur Marleix, vous avez évoqué la concurrence qui pourrait s’établir entre les fonctionnaires et les contractuels : votre crainte illustre le peu de confiance que vous avez dans les compétences ou les qualités des fonctionnaires ! Je crois au contraire qu’ils seront tout à fait à même de défendre leur bagage et leur parcours professionnel. À ce titre, ils seront tout à fait légitimes et à leur juste valeur face, puisque vous le positionnez ainsi, à des contractuels.
Dernier élément, oui, madame Obono, la mobilité est très peu mise en œuvre aujourd’hui : c’est la réalité, même si le statut le permet. Je vous renvoie au titre IV de ce texte, dont nous discuterons dans les heures ou les jours à venir, qui prévoit justement des dispositifs pour engager et assouplir les dispositifs de mobilité.
Il n’y a pas besoin de contractuels, alors ! J’espère donc que vous nous rejoindrez sur ces dispositions. La parole est à M. Boris Vallaud. Pour que chacun prenne la mesure de ce dont nous parlons, je veux réitérer, sans la reformuler, la question posée par notre collègue Marleix sur les verrous et les limites. Si l’on se demande quels seront les emplois ouverts à l’avenir aux contractuels, il faut se référer à l’étude d’impact concernant l’article 7 : dans la fonction publique d’État, les emplois ouverts aux contractuels passeront de 683 aujourd’hui à 3 800, soit une augmentation de 456 %. Dans la fonction publique territoriale, 1 522 emplois sont aujourd’hui ouverts ; il y en aura 2 700 à l’avenir, soit plus 77 %. Et pour la fonction publique hospitalière, l’augmentation ne sera que de 28 %, le nombre d’emplois passant de 284 aujourd’hui à 365 à l’avenir.
Pour prendre un exemple très concret, aujourd’hui, le poste de consul à Los Angeles ne peut pas être pourvu par un contractuel. Vous ne pouvez pas être écrivain, dramaturge, critique littéraire – toute ressemblance avec des faits existants serait totalement fortuite – et être nommé consul à Los Angeles. Demain, ce sera possible. En l’espèce, peut-être avait-on considéré que l’on avait trouvé une meilleure compétence que celles disponibles au Quai d’Orsay, où l’apprentissage avant de devenir consul est nécessairement long ?
Dans la fonction publique d’État, cette ouverture concernera les emplois fonctionnels interministériels, les emplois des directions ministérielles relevant d’un statut public, les emplois de direction ministérielle occupés par des fonctionnaires en position d’activité : cela représente beaucoup de monde !
La lecture de l’étude d’impact sur cet article est précieuse, y compris dans ce qu’elle ne dit pas. Ainsi, il est écrit que cette mesure permettra de construire des parcours professionnels ascensionnels pour les contractuels de droit public. En revanche, rien n’est prévu dans cet article pour le parcours professionnel des fonctionnaires.
Dans son avis, dont la lecture est tout aussi intéressante, le Conseil d’État « regrette en particulier que cette étude ne fournisse aucune donnée chiffrée quant au nombre de fonctionnaires en attente d’affectation », ce qui est quand même important, « ni ne présente d’éléments relatifs à l’impact possible d’un accroissement sensible du nombre d’agents contractuels occupant, dans le cadre de contrats à durée indéterminée, tous types d’emplois dans la fonction publique sur le déroulement de carrière des titulaires et sur la coexistence de ces deux catégories d’agents qui seront désormais en concurrence pour l’accès aux emplois de direction » – c’est évident. Comme vous le voyez, ce non-dit est considérable. L’on peut vraisemblablement supputer que cet article aura un impact négatif sur les perspectives de carrière de nombreux fonctionnaires. Si le projet de loi ne supprime pas le principe de la fonction publique de carrière, il l’affaiblit grandement en faisant le choix d’une fonction publique de mission, avec ce que cela recouvre : passer d’un fonctionnaire citoyen à un agent public commis.
La parole est à M. le secrétaire d’État. Je partage tous les arguments avancés par Mme la rapporteure ; je ne les répéterai donc pas. Je soulignerai simplement trois points. Premier point, l’article 7 a pour objet de permettre le recrutement de contractuels sur des emplois de direction. Cela se traduira donc effectivement par des possibilités accrues de recours aux contractuels sur des emplois qui aujourd’hui ne leur sont pas ouverts. Ainsi que l’étude d’impact l’indique, nous passerons de 0,2 % des emplois à 1,2 % – cela dit pour rappeler l’ordre de grandeur en jeu.
Deuxième point, le dispositif que nous proposons vise à permettre à des hommes et à des femmes venant du secteur privé de consacrer quelques années au service de l’action publique. Il permettra également à des hommes et à des femmes travaillant dans le secteur public depuis longtemps et bénéficiant d’un CDI d’accéder à des emplois de direction dans les organismes au sein desquels ils évoluent, alors qu’ils en sont aujourd’hui privés car ces postes sont réservés aux titulaires. Nous pouvons admettre qu’en termes de perspectives de carrière, pour des hommes et des femmes en CDI, cela peut être extrêmement utile.
Le dernier point fait écho à trois interventions. La première est celle de M. Perea : je le rejoins quand il affirme qu’il ne faut pas dire que recruter des contractuels est une façon d’amener des compétences dans la fonction publique. Il y a des compétences dans la fonction publique et vous avez eu raison de rappeler que les agents titulaires, les lauréats de concours ont ces compétences. Il faut s’en tenir à la diversification et, plutôt que de parler d’une obligation de recruter des contractuels, il faut parler d’une possibilité de recruter des contractuels. Du reste, nous ne fixons aucun plancher ni aucun plafond, car nous considérons que c’est une liberté nouvelle qui est donnée, et non une obligation nouvelle qui serait imposée.
La deuxième intervention est celle de M. Poulliat, qui s’exprime au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Nous partageons sa préoccupation : nous l’aborderons dans le cadre de la réforme de la formation pour la haute fonction publique et pour les emplois de direction, prévue à l’article 22, en lien d’ailleurs avec un amendement de Mme la rapporteure visant à rendre obligatoire le suivi d’une formation au management et à l’encadrement pour tout agent, titulaire ou contractuel, qui aurait accès à un poste de direction. Il faudra donc que nous l’intégrions. J’entends votre proposition sur la formation à la prévention et à la lutte contre la radicalisation : ces éléments de formation sont communs à l’ensemble des postes, mais nous pourrions peut-être étudier comment les généraliser afin de rendre la formation plus efficace.
Enfin, pour répondre de manière plus précise à M. Marleix, j’ai effectivement commis une erreur de référence en citant l’article 7 tout à l’heure. Il s’agit de l’alinéa 13 de l’article 9, qui renvoie à l’existence ou non d’une formation en école de service public. Cela est traduit dans le texte par l’existence d’une formation entraînant la titularisation : c’est en effet le propre des écoles de service public de l’État que de proposer une titularisation dès la sortie de l’école aux stagiaires qui suivent leur formation.
Sur les amendements nos 138, 592 et 674 tendant à la suppression de l’article 7, je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Stéphane Peu, pour soutenir l’amendement no 138.
Le présent amendement a pour objet la suppression de cet article qui, dans la continuité des précédents, élargit considérablement le recours aux contractuels dans les trois versants de la fonction publique, notamment pour les postes de direction. Pour ne citer que l’exemple de la fonction publique territoriale, vous abaissez à 40 000 habitants le seuil permettant aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale de recruter des contractuels pour les postes de directeurs généraux de service, de directeurs généraux adjoints, de directeurs généraux des services techniques – bref, toute une série de postes d’encadrement et de direction. Vous aviez déjà tenté de faire adopter ce dispositif dans la loi relative à la liberté de choisir son avenir professionnel et le Conseil constitutionnel vous avait censurés, considérant cet article comme un cavalier législatif.
Au-delà du culte que vous nourrissez pour les allers-retours entre le public et le privé et pour l’introduction des techniques de management du privé dans le secteur public, l’alpha et l’oméga de la bonne direction des affaires selon vous, je souhaite appeler votre attention sur deux grands risques.
Le premier n’a pas été tellement évoqué ici. Pour répondre à Mme Vichnievsky, quand on parle des contractuels et des statutaires, il ne s’agit pas de juger les personnes : il y a bien sûr d’excellents contractuels et d’excellents personnels sous statut, et l’inverse est probablement vrai, avec des mauvais dans les deux cas. La question n’est pas celle-là : elle est celle de notre modèle et de la protection qu’offre le statut. Celui-ci renvoie à la loi et à l’intérêt général, alors que le contrat, par définition, n’y renvoie pas, ce qui fait toute la différence. J’ai entendu tout à l’heure un propos sur les problématiques de laïcité : je peux vous garantir que l’on n’est pas du tout protégé de la même manière sur cette question selon que l’on est sous statut ou sous contrat. C’est la raison pour laquelle des propositions ont été faites en ce sens tout à l’heure ; et je pourrais élargir cela aux questions de probité.
En cas d’alternance politique, et il y en a,...
Et il y en aura ! ...et il y en aura, le fait que les personnels soient sous statut est une protection qui garantit la continuité du service public. Demandez aujourd’hui aux Italiens ou aux Brésiliens : la première décision, dans le mois qui a suivi... (Exclamations sur les bancs du groupe LaREM.) Au Venezuela ! Ou au Venezuela, peu importe ! Dans tous les pays... Et voilà ! Jusqu’au bout ! Nous écoutons M. Peu, mes chers collègues ! Comment traiter les choses par le petit bout de la lorgnette ! Partout où il n’y a pas de statut, d’accord ? Il a raison, écoutez-le ! Demandez aux personnels ce qui se passe : dans la foulée de l’élection de Jair Bolsonaro au Brésil, 100 000 fonctionnaires ont sauté ! Demandez combien de milliers de fonctionnaires sous contrat sautent en Italie, parce qu’il n’y a pas de statut ni de garantie de la continuité de service public !
Bref, s’attaquer au statut, c’est permettre aux Bolsonaro ou aux Salvini qui risquent demain d’être aux responsabilités – ce que je ne souhaite pas – de disposer d’une administration à leur main. Il ne faut  pas considérer ces questions sous l’angle de l’immédiateté, de la réalité politique d’aujourd’hui, mais évaluer l’impact que pourrait avoir cette loi sur la continuité du service public.
S’ajoutent à cela les perspectives qu’offre cet article en matière de pantouflage et de rétro-pantouflage, d’allers et retours entre le public et le privé, notamment pour exercer des fonctions de direction dans les administrations ou les collectivités, permettant à des personnes venues du privé de se construire des réseaux d’influence avant de retourner dans le privé pour y vendre non pas une compétence, mais un carnet d’adresses. J’y vois un immense danger pour l’avenir de notre fonction publique, pour sa probité et pour la continuité du service public, que seul le statut garantit.
À vouloir absolument organiser la mainmise du secteur privé sur notre fonction publique, vous mettez en danger la continuité démocratique lors des futures alternances, perspective qu’on ne peut pas écarter d’un revers de main dans les années qui viennent. Par ailleurs, vous ouvrez la porte à des phénomènes massifs de rétro-pantouflage et de corruption dans notre fonction publique, jusqu’ici relativement épargnée par rapport à d’autres.
(Applaudissements sur les bancs des groupes GDR, FI et SOC.) La parole est à M. Boris Vallaud, pour soutenir l’amendement no 592. Sans prolonger ce qui a été excellemment dit par Stéphane Peu, je voudrais rebondir sur un certain nombre d’invectives qu’on a pu entendre sur la question du statut. On nous dit qu’on est au XXIe siècle : certes, mais le fascisme non plus ne devait pas resurgir au XXIe siècle !
Si nous voulons limiter le recours aux contractuels, et non pas l’écarter totalement, c’est que nous nous préoccupons de la façon dont on sert l’intérêt général et dont nos agents publics sont protégés. Ce n’est pas une vue de l’esprit que de s’en préoccuper ! Essayez de faire preuve d’un minimum de profondeur historique !
(Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.) La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement no 674. Nous sommes effectivement au XXIe siècle et nous sommes de celles et ceux qui pensent que le statut de la fonction publique est plus que jamais pertinent et qu’il devrait être renforcé pour répondre aux enjeux de ce siècle.
Nous nous opposons à cet article, qui élargit l’accès à certains postes, aujourd’hui réservé au concours, au recrutement direct par contractualisation, ce nouvel accès n’entraînant pas la titularisation des non-fonctionnaires. L’extension de la contractualisation est une attaque directe contre le statut de la fonction publique, visant à rapprocher l’emploi public des méthodes du privé.
Il s’agit d’une casse du statut dans la fonction publique territoriale, les emplois de direction de l’État et la fonction publique hospitalière, alors même que les contractuels représentent près de 18 % des emplois publics et que la règle de droit commun du recours à des fonctionnaires est garante du bon fonctionnement et de la spécificité de l’emploi public ainsi que de l’intérêt général qu’il incarne. En effet, et même si la mobilité y est déjà possible et doit être renforcée, la fonction publique permet une continuité et une permanence que le privé ne peut assurer. C’est ce qui justifie l’engagement de long terme des agents, qui ne mérite pas la stigmatisation dont il fait l’objet, puisque c’est précisément ce dont l’État a besoin.
La contractualisation à des emplois de direction, emplois de pouvoir décisionnel, et plus particulièrement le flou total sur les modalités de sélection et d’emploi, menacent le principe d’égalité d’accès à la fonction publique, lequel ne saurait être protégé par le simple ajout de sa mention entre l’avant-projet de loi et le projet de loi actuel. Cela augmente mécaniquement les risques de népotisme et les conflits d’intérêts. Même si le statut ne suffit pas à les écarter complètement, il offre des garanties beaucoup plus fortes que la contractualisation en la matière.
Ces méthodes favorisent la précarité des agents, a contrario de la protection qu’assure le statut de fonctionnaire, comme le prouve – ne vous en déplaise, monsieur le secrétaire d’État – la situation réelle des personnels sous contrat de la fonction publique, notamment des femmes.
Selon les chiffres du Gouvernement lui-même, l’élargissement du recours au contrat concernerait 3 800 emplois à l’État, de 1 522 à 2 700 dans la fonction publique territoriale et 365 pour la fonction publique hospitalière. Considère-t-on que le vivier actuel de fonctionnaires – plusieurs millions d’agents et agentes –  ne suffit pas à pourvoir ces quelques milliers d’emplois ? Si leur formation est défaillante, une amélioration de celle-ci permettrait de régler rapidement ce problème.
Tout cela justifie notre opposition radicale à cet article, dont nous demandons la suppression. Rappelons que ce projet de loi ne vise pas à répondre à des besoins réels, mais s’inscrit dans la continuité d’une stratégie, engagée par Sarkozy et poursuivie par Hollande, de réduction du périmètre de la fonction publique. En cela, vous êtes beaucoup plus dans le conservatisme – voire la réaction – que dans le progressisme.
Quel est l’avis de la commission ? Je ne vais pas répéter les arguments et la position que j’ai défendus dans mon intervention préliminaire, mais je voudrais apporter quelques éléments en réponse aux considérations de M. Peu et de M. Vallaud. Le XXe siècle ne nous a pas protégés du totalitarisme, et le XXIe siècle n’empêche pas la montée du populisme en Europe. Parlez-nous de la France ! Permettez-moi de poursuivre, s’il vous plaît. Je vous ai écoutés religieusement… Religieusement ? C’est une expression, vous le savez bien ! S’il devait arriver en France, je ne crois pas que le statut suffira à nous en protéger. Une majorité qui aurait des objectifs totalitaires aurait en effet le moyen de le défaire en tout état de cause. S’il s’empare d’un exécutif départemental, ou communal ? Ce qui nous protégera à l’avenir, à mon sens, ce sera plutôt une politique modérée à destination de tous les Français, en amont des situations d’élection telles que vous les avez évoquées, en Europe et ailleurs. Allez dire ça aux habitants de Fréjus ! Je ne conteste pas que c’est un vrai débat de fond, mais l’enjeu est surtout de se protéger en amont. Quels que soient les résultats à venir en France ou dans d’autres pays d’Europe ou du monde, ce n’est pas le statut des fonctionnaires qui protégera les populations du populisme et des extrêmes, qu’ils soient de gauche ou de droite. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) Ce n’est pas ce qu’ils ont dit ! Quel est l’avis du Gouvernement ? Je ne répéterai pas ce que j’ai dit en réponse aux interventions sur l’article, qui valait avis défavorable sur ces amendements de suppression. Je voudrais simplement signaler à M. Peu que nous avons eu ce débat concernant les collectivités avec Marie-George Buffet en commission des lois.
En proposant un seuil de 40 000, nous visons dans l’immense majorité des cas les emplois que l’on qualifie d’emplois fonctionnels. Vos interrogations quant au devenir de ces agents en cas d’alternance politique ne sont donc pas justifiées puisque, vous le savez comme moi, le détachement fonctionnel permet à l’employeur, dans un délai de quatre mois, de congédier l’agent en cause et de lui retirer la délégation de signature.
Mais il garde son statut ! Oui, mais il perd son emploi et à l’issue des quatre mois, s’il n’y a pas de possibilité de mutation, il est remis à disposition du centre de gestion.
Je parle à dessein d’emplois « qualifiés » d’emplois fonctionnels, car cette expression couramment employée est un raccourci – l’amendement que Mme Motin défendra tout à l’heure me donnera l’occasion d’y revenir.
Le Gouvernement est défavorable à ces amendements de suppression.
La parole est à Mme Laurence Vichnievsky. Je ne doute pas que M. Peu, qui est toujours très attentif, a entendu l’intégralité de mon propos. J’ai évoqué la qualité des personnes, mais il y a autant d’agents médiocres – ou excellents – sous statut que d’agents médiocres – ou excellents – contractuels. Certaines missions requièrent la protection du statut, notamment pour assurer l’indépendance d’un certain nombre de fonctions. Je ne vois pas aujourd’hui que nos écoles de service public aient été supprimées. C’est donc un autre débat.
S’agissant des allers et retours entre le public et le privé et des rétro-pantouflages, je suis de ceux qui pensent qu’il faudra un jour s’interroger sur la possibilité qui est donnée aux fonctionnaires qui partent dans le privé de revenir dans le public ; mais ce n’est pas notre débat d’aujourd’hui. Le débat d’aujourd’hui porte sur l’encadrement de ces allers et retours. Nous en discuterons abondamment lorsque nous aborderons le volet déontologie.
Je voterai contre ces amendements de suppression.
La parole est à M. Olivier Marleix. Nous voterons en faveur de ces amendements de suppression. Ce qui nous gêne le plus, monsieur le secrétaire d’État, c’est l’absence d’une vision suffisamment claire de ce que vous voulez faire ou d’une sorte de doctrine d’emploi.
Ouvrir des emplois de direction de la fonction publique d’État n’est pas révolutionnaire sur le plan quantitatif, et cela ne fera absolument pas baisser la dépense publique – au contraire, puisque vous allez devoir rémunérer ces personnes à la hauteur de ce qu’elles gagnent dans le privé.
En revanche, le changement de philosophie est incontestable. Il suffit d’ailleurs de lire l’étude d’impact pour le mesurer. Vous y annoncez que vous allez faire appel à des cabinets privés pour évaluer les CV. Ainsi, des cabinets de recrutement américains – je sais que le Président aime bien les Américains, et c’est pourquoi je prends cet exemple – pourront évaluer la capacité de tel ou tel avocat, banquier, que sais-je, à exercer une mission de service public. C’est ouvrir un champ qui pose pour le moins des questions…
Et certainement des problèmes ! …auxquelles nous aurions aimé avoir des réponses. Pour l’instant, vous n’en apportez aucune.
Vous n’avez cité aucun exemple convaincant d’une compétence particulière qui manquerait à la tête de l’État. Boris Vallaud a cité le cas d’une nomination à un poste de consul général de France aux États-Unis. Pensez-vous vraiment que le Quai d’Orsay ne compte aucun fonctionnaire suffisamment compétent pour occuper ce poste et qu’il fallait aller chercher ailleurs ? Vous ne répondez pas à cette question.
Deuxièmement, je vous ai invité tout à l’heure, puisque vous êtes en charge de la fonction publique, à nous indiquer quelles perspectives vous offrirez aux jeunes qui ont passé des concours si ces postes de direction ne leur sont plus réservés. Je suis un peu déçu – excusez-moi d’insister lourdement sur ce point, au risque d’être un peu désagréable – de ne pas entendre de votre part une déclaration d’amour à ces agents qui ont besoin d’être rassurés. Qu’est-ce qui justifiera encore que les jeunes s’embêtent à passer des concours ? Ce n’est pas pour vous importuner que je pose cette question, mais parce qu’elle est importante et qu’elle m’a été posée par de nombreux jeunes qui sont en train de préparer ces concours. Beaucoup se demandent s’il vaudra encore la peine de passer un concours d’entrée dans la fonction publique une fois ce texte adopté : y aura-t-il encore des missions pour lesquelles l’État aura besoin d’eux ? Ne seront-ils pas demain sur un marché totalement concurrentiel ?
Je ne dis pas qu’aucune des dispositions que vous nous demandez de voter n’est intéressante, mais nous aimerions vraiment connaître votre doctrine d’emploi, faute de quoi nous ne pourrons pas vous faire totalement confiance.
La parole est à M. le secrétaire d’État. S’il faut une déclaration d’amour à l’endroit de celles et ceux qui souhaitent devenir fonctionnaires titulaires, monsieur Marleix, je la fais bien volontiers ! Petite flamme… Nous veillons d’ailleurs à maintenir le principe d’occupation des emplois permanents par des agents titulaires, ce qu’un amendement que vous avez présenté tout à l’heure remettait en cause.
Les principes d’emploi à vie et de sécurité de l’emploi existent, de même que ceux de maintien et de conservation du grade quand bien même l’emploi serait remis en cause, quelle qu’en soit la raison ; et comme j’ai eu l’occasion de le dire lors d’autres échanges que nous avons eus, certains ne peuvent par définition qu’être réservés à des agents titulaires dès lors – même si ce n’est pas limitatif – qu’il y a exercice de prérogative de puissance publique.
En outre, ne feignez pas l’étonnement s’agissant des cabinets de recrutement ! Je vous renvoie à l’étude d’impact : cette pratique existe déjà, puisque les ministères s’appuient parfois – je n’ai pas dit systématiquement – sur eux. Vous-même avez dirigé d’importantes collectivités locales. Je ne sais pas si vous y avez recouru et peu importe, telle n’est pas la question, mais je ne doute pas que vous ayez en tête des références, des adresses, des noms de cabinets qui, régulièrement, proposent leurs conseils aux collectivités locales pour les accompagner dans des procédures de sélection et de recrutement. Il suffit de consulter les offres d’emploi dans la presse spécialisée pour constater que, bien souvent, l’instruction des demandes ou le recueil des candidatures leur est confiée.
Cela existe dans la fonction publique hospitalière, cela existe dans la fonction publique territoriale, cela existe dans la fonction publique d’État. L’étude d’impact se borne à signaler des possibilités existantes, que nous pouvons les uns et les autres assumer puisqu’elles sont communes à l’ensemble des employeurs publics.
La parole est à Mme Danièle Obono. Suite à une remarque de Mme la rapporteure, je souhaite revenir rapidement sur la question de la protection. Le statut et les dispositifs institutionnels n’y suffisent certes pas – personne n’a la naïveté de croire que les textes que nous votons la préserveraient en cas de remise en cause de la démocratie ou de dérive autoritaire – mais ils y contribuent. Le détricotage et l’affaiblissement répétés de ce statut, de ces dispositifs, favoriseraient et faciliteraient en revanche l’action de pouvoirs autoritaires, car ceux-ci auraient les moyens de mettre l’administration au pas.
Néanmoins, même pour des pouvoirs autoritaires, la continuité de l’État nécessite d’avoir un minimum d’administration publique et de fonctionnaires ; plus ces derniers sont protégés, plus ils jouent le rôle d’un contre-pouvoir face à ce type de risque.
Vous avez dit qu’une politique modérée était nécessaire. Mais qui était à la tête de l’Italie avant l’actuel pouvoir ? Matteo Renzi – on a d’ailleurs parlé de M. Macron comme le Renzi français : un pouvoir modéré, de centre droit et de centre gauche. Or, il a détricoté les protections sociales, affaibli encore plus l’État, et les politiques sociales qu’il a mises en œuvre ont favorisé l’arrivée au pouvoir de l’extrême droite. Ce n’est donc pas cette politique-là, celle que vous menez, qui protège ! Au contraire, il faut renforcer les statuts et proposer une alternative.
La parole est à M. Éric Poulliat, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Je remercie tout d’abord nos collègues Peu et Vallaud de nous stimuler en se référant à l’histoire. Je suis entièrement d’accord avec eux sur deux points : il faut combattre les idéologies nauséabondes, extrémistes et fascistes ; il faut avoir la passion de l’histoire.
En vous écoutant, monsieur Vallaud, je me suis demandé – je ne suis pas un spécialiste du statut des fonctionnaires allemands ! – ce qu’avaient bien pu penser les fonctionnaires de la République de Weimar à l’arrivée d’Hitler à la Chancellerie. Pouvaient-ils seulement penser que leur statut constituerait une protection ? En avaient-ils un, d’ailleurs ?  
Non, ils n’en avaient pas ! Pareillement, qu’ont pu penser les fonctionnaires français de l’arrivée du Maréchal Pétain à la tête de l’État ?
Le statut n’est pas toujours libérateur : parfois, il emprisonne dans des politiques publiques délétères, ce qui soulève d’autres questions. Je vous remercie par avance d’y répondre, et je me réjouis que nous ayons ce débat !
Ensuite, on oppose souvent – comme l’ont fait Mme Obono et M. Marleix – les carrières de titulaire et de contractuel. Que feront en effet nos jeunes diplômés qui préparent les concours, etc. ? Ils ont choisi, eux, de servir durant toute leur carrière l’intérêt général et la collectivité. D’autres peuvent faire le même choix, mais pas pour toute leur vie professionnelle.
Dans ce cas, ils peuvent démissionner ! Ils n’ont pas envie d’être fonctionnaires toute leur vie. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) Ils aspirent, à un moment donné, à se mettre au service de l’intérêt général, de la collectivité, à acquérir une culture publique, mais pour un temps donné, avant de faire autre chose, et ils feront de très bons contractuels. Les deux statuts ne s’opposent donc pas. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Boris Vallaud. Je ne suis pas non plus spécialiste de l’administration allemande des années vingt et trente. Quoi qu’il en soit, le statut de la fonction publique n’existait pas en 1939 – mais il y en a eu un sous Vichy. L’idée même d’un statut n’était d’ailleurs pas évidente : le rapport du pouvoir politique avec son administration était tantôt un rapport de défiance, tantôt un rapport de confiance.
Le statut est le fruit d’une construction lente, patiente, des républicains. Ce n’est pas un hasard si, sur des bancs différents, nous soutenons des éléments constitutifs de la fonction publique et de ses garanties. En 1946, avec le statut, il s’agissait d’insuffler l’esprit de résistance à une administration et à un État à reconstruire.
Exactement ! Nous en sommes encore là.
Il n’est jamais inutile de se demander si nous ne sommes pas en train d’ébranler quelque chose de fondateur, qui ne relève pas de l’anachronisme. Malheureusement, l’histoire ressert parfois les plats.
La bioéthique évoque les « pentes fatales »… Le statut n’est certes pas aboli, mais nous assistons tout de même à une introduction sans borne du contrat. Je ne me place même pas du point de vue des agents, mais de celui de l’intérêt général, du service public. Je pense que l’on est en train d’atténuer la frontière qui existe entre les intérêts publics et les intérêts privés.
Enfin, être fonctionnaire, ce n’est pas une camisole. Nous avons d’ailleurs un Président de la République qui a décidé de ne rester fonctionnaire que pendant quelques années. Cela n’a pas été un problème, pour lui et pour beaucoup d’autres, d’être fonctionnaire puis de partir travailler ailleurs. Un fonctionnaire est toujours libre de démissionner.
Exactement ! Un contractuel, quant à lui, est toujours libre de passer un concours. Cela s’appelle l’égalité républicaine, cela s’appelle une certaine idée du mérite. (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.) La parole est à M. Stéphane Peu. Je ne voudrais pas allonger les débats avec des références historiques trop nombreuses, mais tout de même, celles-ci sont loin d’être négligeables !
J’imagine que tout le monde, ici, a réfléchi aux raisons pour lesquelles notre pays s’est doté du premier statut de la fonction publique : le Gouvernement d’union nationale du général De Gaulle appliquait alors le programme du Conseil national de la Résistance. J’imagine que chacun a fait une relation entre le premier statut de la fonction publique et ce que notre pays venait de vivre, notamment la soumission des administrations, non à un statut qui les aurait renvoyées à la loi et à l’intérêt général, mais à des contrats qui renvoyaient les agents à une hiérarchie directe.
Exactement ! Le fondement même du statut de la fonction publique de 1946, élaboré dans l’union nationale née des forces de la Résistance, trouve sa source dans ce que notre pays avait vécu précédemment. Je ne dis pas qu’il faut s’y enfermer et garder ce statut comme le ferait un gardien de musée, mais tout de même ! Plaçons-nous dans une perspective historique !
Je n’ai pas dit que le statut préservait d’un pouvoir autoritaire, mais qu’au Brésil, en Italie ou, demain, en France, où se tiendront d’ici un an des élections municipales…
En Pologne ! Je ne vais pas énumérer tous les pays : hormis la France, il n’y en a d’ailleurs quasiment aucun qui ait ce statut. La France a une histoire, une grandeur qui la font parler au monde, notamment sur ces questions, depuis la grande Révolution française et le programme du Conseil national de la Résistance. Elle parle au monde et ce statut, que vous affaiblissez, est souvent regardé et envié comme une force. C’est d’ailleurs paradoxal : les grandes forces de la France sont souvent enviées à l’étranger et dénigrées, démantelées ici – on pourrait d’ailleurs faire un parallèle avec la sécurité sociale et bien d’autres choses.
Je n’ai pas envie de caricaturer vos propos, j’essaie de ne pas le faire, mais je demande  qu’il en soit de même avec les miens. Dans un an auront lieu les élections municipales. Je peux vous dire que la question de la protection du statut n’est pas mineure dans un certain nombre de collectivités locales. Je vous invite à y réfléchir.
(Applaudissements sur les bancs des groupes GDR, FI et SOC.) Je mets aux voix les amendements identiques nos 138, 592 et 674.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        67
        Nombre de suffrages exprimés                65
        Majorité absolue                        33
                Pour l’adoption                17
                Contre                48
(Les amendements identiques nos 138, 592 et 674 ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme Hélène Vainqueur-Christophe, pour soutenir l’amendement no 462. Cet amendement de repli du groupe Socialiste et apparentés vise à réduire le périmètre d’ouverture aux contrats des emplois de direction de la fonction publique d’État. Ainsi, ce ne sont pas tous les emplois de direction qui seront concernés mais seulement « certains ».
Il ne s’agit pas, en effet, de s’opposer dogmatiquement au recours aux agents contractuels dans la fonction publique. Dans certains cas, l’ouverture du contrat est utile, par exemple, pour des emplois nécessitant des compétences très particulières. Toutefois, comme en dispose l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le recours au contrat doit être une « dérogation ». Ouvrir l’ensemble des emplois de direction aux agents contractuels sort du cadre de cette dernière.
Quel est l’avis de la commission ? L’alinéa 2 de l’article 7 prévoit bien qu’un décret précisera la liste des emplois concernés par l’ouverture des emplois de direction dans la fonction publique de l’État, car certains d’entre eux ayant notamment trait à des activités régaliennes, ils ne seront pas ouverts aux recrutements contractuels. Il ne me paraît pas nécessaire de modifier la rédaction de cet alinéa. Par conséquent, avis défavorable.
(L’amendement no 462, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir l’amendement no 281. Il est dommage que M. Vallaud, qui nous a reproché de ne pas tout dire, ne soit plus là. En tout cas, lui aussi s’est bien gardé de tout dire.
Mon amendement vise à permettre l’ouverture de l’ensemble des emplois fonctionnels aux contractuels, car malgré la possibilité offerte, la réalité est loin d’être celle que l’on nous décrit depuis tout à l’heure.
Pour illustrer mon propos, je donnerai quelques chiffres.
Sur les 284 emplois ouverts dans la fonction publique hospitalière, seuls cinq sont aujourd’hui pourvus ; sur les 1 522 emplois ouverts dans la fonction publique territoriale, seuls 239 sont occupés par des contractuels ; enfin, sur 683 emplois de direction en administration centrale, seuls trente-sept sont occupés par des contractuels. On le voit, il y a donc une différence entre un emploi ouvert et un emploi pourvu. Or ce sont des emplois cadres dont tout le monde a besoin. Il est donc important de trouver des moyens permettant qu’ils soient pourvus par des gens compétents. Qu’ils relèvent ou non du statut ne modifie en rien cette compétence.
L’intérêt général n’est pas uniquement l’affaire des fonctionnaires et de l’État, c’est aussi celle de tous les citoyens, et même des entreprises. C’est ce que l’on a inscrit dans la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite loi PACTE, lorsque l’on a décidé de permettre aux entreprises d’écrire quelle était leur raison d’être sociale. L’intérêt général n’est pas juste l’affaire de gens qui auraient un statut : c’est l’affaire de tous les citoyens, qu’ils soient contractuels dans la fonction publique ou qu’ils travaillent en entreprise. Je ne vois pas en quoi le fait d’être contractuel empêche les gens de servir l’intérêt général, où qu’ils soient dans notre pays.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) Quel est l’avis de la commission ? Si je comprends l’objectif de votre amendement, je pense qu’il pose un problème rédactionnel dans la mesure où il emploie le terme d’« emploi fonctionnel ». Dans la fonction publique territoriale, les emplois fonctionnels sont limitativement énumérés par les articles 47 et 53 de la loi de 1984, ce qui n’est pas le cas dans les deux autres versants. Le dispositif est d’application juridique difficile.
Je demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis.
Comme je l’ai déjà indiqué tout à l’heure, la notion d’emploi fonctionnel en tant que telle n’est pas utilisée dans le droit de manière aussi systématique qu’on le croit. C’est plus souvent une facilité de langage pour désigner des emplois qu’on occupe par détachement fonctionnel. Cela ajoute donc une petite difficulté légistique.
En revanche, votre amendement permet de souligner que l’élargissement des conditions de recours au contrat ne signifie pas l’obligation ni l’automaticité. Cela renvoie aussi à des décisions des employeurs et aux qualités comparées des candidatures entre titulaires et contractuels.
Je demande donc le retrait de cet amendement, davantage pour des raisons rédactionnelles que de fond.
(L’amendement no 281 est retiré.) La parole est à Mme Josette Manin, pour soutenir l’amendement no 590. Défendu.
(L’amendement no 590, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement no 824. Défendu.
(L’amendement no 824, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Robin Reda, pour soutenir l’amendement no 403. Défendu.
(L’amendement no 403, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Gabriel Serville, pour soutenir l’amendement no 848. Considérant la séparation du cadre d’emploi des ingénieurs territoriaux en deux cadres d’emplois, ingénieur et ingénieur en chef, par décret du 26 février 2016, l’abaissement du seuil de 80 000 à 40 000 habitants permettant aux collectivités de déroger au recrutement statutaire pour pourvoir les emplois fonctionnels est en contradiction avec la réforme du concours et la formation des ingénieurs en chef mise en place depuis deux ans, dans le but de recruter et de préparer des ingénieurs statutaires à des fonctions managériales et d’expertise de haut niveau. L’ouverture aux contractuels des postes fonctionnels au sein des communes et des EPCI comptant entre 40 000 et 80 000 habitants viendra fragiliser significativement le recrutement, l’évolution professionnelle et la mobilité des ingénieurs en chef issus du concours interne et externe.
Par ailleurs, les collectivités utilisant ce dispositif de recrutement de non-titulaires ne jouiront pas des garanties objectives offertes par le concours sur le niveau d’études, de formation et d’expertise propres aux ingénieurs en chef et nécessaires à l’exercice de leurs missions. C’est pourquoi cet amendement vise à supprimer l’alinéa 6 de l’article.
Quel est l’avis de la commission ? Je suis défavorable à cet amendement visant à supprimer l’extension des recrutements contractuels aux emplois fonctionnels dans le versant territorial aux communes et EPCI de plus de 40 000 habitants, contre 80 000 aujourd’hui. Je précise que cet avis vaudra pour tous les amendements visant à modifier ce seuil de 40 000 habitants.
Le seuil de 40 000 habitants correspond au seuil de création des emplois fonctionnels pourvus par des agents dont le grade relève de la catégorie A+, c’est-à-dire concrètement les grades de directeur, d’administrateur et d’ingénieur en chef, ce qui renvoie à une certaine expertise et compétence, en tout cas à un niveau de qualification. Il s’agit donc d’un seuil qui répond à certains objectifs d’équilibre avec l’ouverture des recrutements contractuels sur des emplois de direction dans les fonctions publiques de l’État et hospitalière. Il s’agira d’une opportunité de diversification de recrutement pour ces communes et EPCI, dans la perspective d’ouverture des recrutements sur les postes de direction au sein des trois versants.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis.
(L’amendement no 848 n’est pas adopté.) Je suis saisi de neuf amendements, nos 35, 220, 1025, 10, 36, 37, 852, 1131 et 797, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 35, 220 et 1025 sont identiques, de même que les amendements no 852 et 1131.
La parole est à M. Robin Reda, pour soutenir l’amendement no 35.
Cet amendement vise à abaisser à 10 000 habitants le seuil au-dessus duquel les communes peuvent pourvoir par recrutement direct les emplois de directeur général des services, directeur général adjoint des services et directeur général des services techniques, sachant que le projet de loi prévoit un seuil de 40 000 habitants.
Un directeur d’administration territoriale, de mairie, d’EPCI, exerce la permanence de l’action publique. Mais comme l’a dit M. le secrétaire d’État tout à l’heure, c’est aussi quelqu’un qui est placé sur le grade d’emploi fonctionnel et qui, n’ignorons pas les dynamiques qui sont à l’œuvre dans les collectivités territoriales, est aujourd’hui très lié à la personnalité de l’élu, au duo qu’il forme avec le maire ou le président – parce qu’il applique de manière opérationnelle et politique, au sens noble du terme, les décisions de l’exécutif territorial.
En fait, il y a une contradiction à vouloir davantage de contractuels au-dessus de 40 000 habitants alors que l’on sait bien que l’on parvient à trouver des fonctionnaires qui passent des concours, notamment d’administrateur territorial, à l’Institut national des études territoriales, l’INET, ou en interne, et qui sont naturellement attirés par des postes dans les grands EPCI ou les grandes villes, tandis que les petites villes et villes moyennes – et je m’adresse à l’ancien président de l’Association des petites villes de France – peinent à trouver des cadres dans le domaine technique ou administratif.
On assiste à une transformation très profonde du rôle du directeur général dans ces villes, qui sont généralement membres de grands ensembles, dans lesquelles les compétences opérationnelles du DG sur le terrain sont toujours importantes mais où les compétences de juristes, d’analystes, les compétences de représentation et d’ingénierie, sont aussi nécessaires. Or on a de plus en plus de difficultés à trouver cette ingénierie dans les villes de 10 000, 15 000, 20 000 ou 25 000 habitants.
J’ajoute que cette modification substantielle, qui est soutenue par un collègue du groupe La République en marche – comme il a été applaudi tout à l’heure, je suppose qu’il est soutenu dans cette démarche par l’ensemble de ses collègues de la majorité – ne modifie que peu l’étude d’impact, qui fait état de 125 communes et 154 EPCI de plus de 40 000 habitants pouvant être concernés par l’ouverture à des postes de contractuels sur les postes de direction. Comme la France compte moins de 1 000 communes de plus de 10 000 habitants en France, on voit bien qu’on ne modifie pas fondamentalement le sujet – Mme la rapporteure défendait même initialement un seuil au-dessus de 2 000 habitants, comme cela figurait dans le projet de loi de M. Darmanin l’été dernier. Il conviendrait de trouver un juste milieu et de prendre en compte la réalité des collectivités territoriales. Je sais que beaucoup ont fait pression pour fixer ce seuil au-dessus de 40 000 habitants, mais autant vous dire qu’au-dessus de ce seuil, cette transformation n’aura pas lieu : ce ne sera que résiduel dans les postes de direction des collectivités territoriales.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement no 220. Sans reprendre l’excellente argumentation de mon collègue Robin Reda, je voudrais revenir sur la pertinence de ce seuil de 40 000 habitants.
En réalité, le travail d’un directeur général des services dans une collectivité de plus de 40 000 habitants n’est pas tout à fait le même que celui d’un directeur général des services dans une commune de plus de 10 000 habitants. Il est plus pertinent d’imaginer que ce soit le directeur général des services d’une collectivité de plus de 10 000 habitants – qui a de vraies fonctions dans la mise en œuvre d’un projet municipal, dans le caractère opérationnel du projet politique, au sens noble du terme – qui puisse être recruté de façon contractuelle plutôt que celui d’une collectivité de plus de 40 000 habitants, qui a déjà une masse de fonctionnaires à gérer, qui a de l’espace pour avoir des collaborateurs de projets en nombre un peu plus important que dans une collectivité de 10 000 habitants.
Il me semble intéressant que cette souplesse concerne prioritairement des communes de taille intermédiaire, entre 10 000 et 40 000 habitants, plutôt qu’au-delà de 40 000 habitants. J’aurai même tendance à considérer que dans des collectivités de plus de 40 000 habitants, le statut de fonctionnaire n’a pas vraiment de raison d’être remis en cause, parce qu’il y a déjà suffisamment de souplesse dans les emplois de cabinet, de chargés de mission – souplesse que les petites collectivités, entre 10 000 et 40 000 habitants, ne peuvent généralement pas mobiliser.
La parole est à M. Alain Perea, pour soutenir l’amendement no 1025. C’est un amendement auquel je suis très attaché. Bien sûr, je sais que je ne convaincrai pas mes collègues de gauche, mais ce n’est pas grave. J’ai réussi, et j’en suis heureux, à convaincre mes collègues de droite en commission, puisqu’ils viennent de reprendre cet amendement, et j’espère pouvoir faire évoluer le point de vue de mes collègues de la majorité sur cette question.
Nous sommes intimement convaincus que cette diversité, comme l’a dit M. le secrétaire d’État, permettra aux collectivités territoriales d’avoir des équipes de direction plus performantes pour mieux répondre aux enjeux actuels.
Pourquoi s’arrêter à 40 000 habitants ? La réponse sera sûrement apportée tout à l’heure. En France, il y a 200 communes de plus de 40 000 habitants. Les territoires ruraux qui comptent 30 000 habitants environ – je pense à Rodez, à Nevers, etc. – nous disent avoir besoin de ces équipes. En termes d’aménagement du territoire, d’équilibre territorial, il est indispensable d’aller au bout de cette réforme, d’avoir le courage de nos opinions. Si nous pensons vraiment que des équipes composées de profils diversifiés  sont importantes pour les collectivités territoriales, ayons le courage d’aller jusqu’au bout et descendons à 10 000 habitants.
(Mme Sandra Marsaud et Mme Florence Granjus applaudissent.) L’amendement no 10 de M. Julien Dive et les amendements nos 36 et 37 de M. Robin Reda sont défendus.
La parole est à M. Gabriel Serville, pour soutenir l’amendement no 852.
Cet amendement s’inscrit dans la continuité de l’amendement no 848 que j’ai présenté il y a un instant. Vous prenez la mauvaise direction. Alors que vous avez réformé le concours et la formation des ingénieurs en chef il y a deux ans, il aurait été souhaitable de prendre le temps d’en mesurer les bienfaits dans les prochaines années.
Pour avoir dirigé des établissements, je pense que nous n’avons pas intérêt à briser ce dispositif. C’est pourquoi nous vous proposons de substituer au seuil de 40 000 habitants celui de 60 000.
Sur les amendements identiques nos 35, 220 et 1025, je suis saisi par le groupe Les Républicains d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à Mme George Pau-Langevin, pour soutenir l’amendement no 1131.
D’une manière générale, notre groupe est hostile à l’élargissement de l’ouverture au contrat des emplois de direction dans la fonction publique.
Cet amendement de repli tend, par conséquent, à réduire le périmètre d’ouverture en substituant au seuil de 40 000 habitants celui de 60 000. La mesure que vous proposez pourrait limiter les perspectives d’emploi des fonctionnaires susceptibles d’être nommés à des emplois de direction.
La parole est à Mme Hélène Vainqueur-Christophe, pour soutenir l’amendement no 797. Cet amendement tend à porter le seuil à 80 000 habitants. L’ouverture au contrat, en effet, favorisera les disparités de rémunération et fera courir un risque de discontinuité dans le service public, mais elle pourrait également réduire le nombre de postes d’avancement pour les agents en place. C’est particulièrement vrai dans le secteur territorial, où les coups de boutoir portés au statut pourraient être confortés par la possibilité de changer de cadres de direction au gré des alternances. Quel est l’avis de la commission ? Rappelons la genèse de ce dispositif. M. Reda a laissé entendre que j’avais défendu un projet de loi qui aurait prévu un seuil à 2 000 habitants. C’est faux : l’été dernier, j’avais justement proposé d’amender le texte du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel afin de porter le seuil à 40 000 habitants, ce qui avait été voté.
Ce seuil a été retenu car il permet de cibler les fonctionnaires de catégorie A+, d’une compétence et d’un niveau de qualification supérieurs à ceux qui peuvent être recrutés en deçà du seuil de 40 000 habitants.
Ne nous trompons pas de cible. Cette disposition concerne les directions majeures. En deçà du seuil de 40 000 habitants, il n’est pas nécessaire de réunir les conditions de compétence d’un fonctionnaire de catégorie A+ pour remplir correctement sa mission, même si le niveau de responsabilité est le même. Il ne faudrait pas que nous en arrivions à cibler des agents de catégorie A, voire B – puisque certains secrétaires de mairie sont de catégorie B.
Avis défavorable à ces amendements.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Le seuil à partir duquel nous proposons d’ouvrir les emplois de direction au recrutement contractuel dans la fonction publique territoriale a été débattu une première fois lors de l’examen du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Cette loi a été promulguée le 5 septembre 2018.
Le texte initial du Gouvernement proposait un seuil plus bas, mais après discussion, notamment avec Émilie Chalas, il avait été amendé, avec l’approbation du Gouvernement, pour porter le seuil à 40 000 habitants.
Le débat a eu lieu avec les associations d’élus et les associations professionnelles, qui regroupent notamment les administrateurs ou les directeurs généraux de collectivités. Il s’agit pour ces derniers d’un syndicat représentatif dans un certain nombre de commissions administratives paritaires suite aux dernières élections.
Le seuil de 40 000 habitants a été retenu pour cibler des emplois d’administrateur dans des collectivités qui disposent en général de plusieurs emplois fonctionnels. En deçà de ce seuil, le nombre d’emplois fonctionnels est beaucoup moins important.
Monsieur Reda, vous avez cité une très bonne association, celle des petites villes de France, plus que des villes moyennes, regroupées dans l’association Villes de France, présidée par Caroline Cayeux, maire de Beauvais – je ne voudrais pas que l’on empiète sur son pré carré. L’association des petites villes de France, qui rassemble les communes de moins de 20 000 habitants, a marqué sa préférence pour le seuil de 40 000 habitants en septembre 2018, car elle a jugé opportun d’ouvrir à des contractuels des postes habituellement réservés aux administrateurs territoriaux.
C’est dans cet esprit que nous avons retenu ce seuil, qui permettra également une plus grande lisibilité.
Précisons, en particulier pour M. Reda et M. Perea, que seuls sont concernés les emplois de direction que l’on qualifie d’emplois fonctionnels, même si ce terme n’a pas de valeur juridique. C’est vrai, les collectivités de moins de 40 000 habitants ou leurs établissements peuvent avoir des difficultés à recruter certains profils très spécialisés et particulièrement compétents, mais les conditions dans lesquelles nous ouvrirons l’ouverture au contrat, prévues à l’article 10, permettront de répondre à ces attentes, notamment pour ce qui concerne la fonction publique territoriale – à l’exception du poste dit d’emploi fonctionnel de directeurs généraux pour les communes et les intercommunalités de moins de 40 000 habitants.
Deux sortes d’amendements viennent d’être présentées. Certains tendent à porter le seuil à 60 000 ou 80 000 habitants et recevront un avis évidemment défavorable. Quant à ceux qui visent à abaisser le seuil, pour des raisons différentes, l’avis sera également défavorable, car nous sommes attachés à l’équilibre auquel nous sommes parvenus.
La parole est à M. Pascal Brindeau. Le groupe UDI, Agir et indépendants soutiendra les amendements qui tendent à abaisser le seuil. Quel est l’objectif recherché par cette mesure d’ouverture au recrutement par contrat des directeurs généraux de collectivités territoriales ? Peut-être souhaitez-vous attirer des compétences, non parce qu’elles ne se trouveraient pas chez les titulaires de la fonction publique, mais pour faire « respirer » une collectivité. Dans ce cas, il serait injuste d’exclure du bénéfice de la mesure les collectivités de moins de 40 000 habitants, qui ont les mêmes besoins en ouverture vers de nouvelles compétences – même si, je le reconnais, le directeur général d’un département d’un million d’habitants n’aura pas la même approche du métier qu’un secrétaire de mairie d’une commune de 2 500 habitants.
Cela étant, vous nous expliquez depuis le début que le recours accru aux contractuels n’a pas pour objet de « grignoter » le statut de la fonction publique. Les difficultés à recruter des directeurs généraux concernent essentiellement les collectivités en deçà du seuil de 40 000 habitants
(Mme Sandra Marsaud applaudit) , en particulier celles qui comptent entre 10 000 et 30 000 habitants, dans des régions éloignées où ces métiers souffrent d’une plus faible attractivité. Hélas, vous réservez cette possibilité de recruter différemment aux collectivités qui ne rencontrent aucun problème pour recruter des titulaires. Vous mettez en concurrence les titulaires de la fonction publique territoriale, notamment les administrateurs territoriaux, avec des profils sans doute intéressants, mais venant du privé.
En réalité, il aurait même fallu limiter cette possibilité aux collectivités de moins de 40 000 habitants – j’y pense maintenant, mais il est trop tard pour déposer un amendement.