XVe législature
Session ordinaire de 2018-2019

Séance du lundi 20 mai 2019

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de transformation de la fonction publique (nos 1802, 1924).
Cet après-midi, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’amendement no 1036, portant article additionnel après l’article 22.
L’amendement no 1036 n’est pas défendu.
La parole est à M. Éric Poulliat, pour soutenir l’amendement no 1055.
Cet amendement tire les conclusions de ce qui se passe concrètement dans la fonction publique : beaucoup d’agents dans une situation de malaise ou d’extrême fatigue physique ou nerveuse n’arrivent plus à remplir les missions pour lesquelles ils ont été recrutés, et se mettent alors en arrêt maladie, lequel peut durer, se répéter… Et il faut que l’agent revienne à son poste pour que l’administration traite son cas en lui proposant éventuellement une solution de reclassement ou une autre forme de mobilité, voire un accompagnement, mais comme il est entre-temps remis face à son incapacité, il repart en arrêt maladie, et il faut longtemps avant de pouvoir enfin le placer dans une situation favorable. L’amendement propose de déroger aux règles du congé maladie pour permettre à l’agent, s’il en est d’accord, d’effectuer un bilan de compétences pendant sa période d’arrêt maladie, de façon qu’il soit déjà place en situation de remobilisation et que l’on puisse envisager un changement de poste ou de filière, qu’il ne se maintienne en arrêt maladie. La parole est à Mme Émilie Chalas, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission. Cette dérogation me semblerait introduire une confusion car, en application de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, le fonctionnaire a droit à des congés pour maladie d’une part, et à un congé pour bilan de compétences d’autre part, et je ne pense pas qu’il faille mélanger les deux. Dans le premier cas, c’est une décision du ressort du médecin qui délivre l’arrêt de travail en raison d’une pathologie médicalement constatée, tandis que le second s’inscrit dans le cadre d’un projet professionnel.
Par ailleurs, il me semble que le cadre réglementaire actuel prévoit déjà des dispositifs en faveur de l’évolution professionnelle des fonctionnaires territoriaux qui souhaitent étendre et parfaire leur formation en vue de satisfaire des projets professionnels ou personnels.
C’est pourquoi je vous suggère, cher collègue, de retirer votre amendement. À défaut, l’avis serait défavorable.
La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, pour donner l’avis du Gouvernement. C’est une demande de retrait pour des raisons similaires puisqu’en l’état actuel du droit, le fonctionnaire territorial reconnu inapte à l’exercice de ses fonctions peut, à l’expiration de ses droits à congé, faire l’objet d’un reclassement dans un autre cadre d’emploi et se voir proposer un bilan de compétences. Par ailleurs, le dispositif de préparation des concours et examens professionnels, le congé de formation professionnelle et plus récemment la période préparatoire au reclassement doivent satisfaire l’attente qui est la vôtre, monsieur le député. La parole est à M. Gilles Lurton. Je serais pour ma part plutôt d’accord avec l’amendement de M. Poulliat parce qu’il existe des situations dans lesquelles des fonctionnaires n’arrivent pas à parler dans le cadre de leur travail du mal-être dont ils souffrent parce qu’ils n’ont pas autour d’eux un environnement professionnel qui le leur permet ; et forcément dans ces conditions, quand il y a mal-être, la situation se dégrade toujours, aboutissant inévitablement à un congé de maladie. Alors que s’ils savaient qu’ils peuvent obtenir un bilan de compétences, ils auraient vraisemblablement été plus ouverts à la discussion avec les personnes qui les entourent, leur hiérarchie mais également leurs collègues, et n’auraient très probablement pas eu recours à un congé de maladie. La parole est à M. Éric Pouillat. Mme la rapporteure a raison de dire que je propose d’utiliser concomitamment deux dispositifs, et M. le secrétaire d’État de rappeler ce qui existe déjà, mais l’idée est non pas de les confondre mais de les faire se chevaucher pour ainsi gagner du temps par rapport à la durée qu’exige aujourd’hui le rétablissement de l’agent. Comme le souligne très justement mon collègue, il s’agit de ne pas placer l’agent dans l’environnement professionnel dans lequel se déclenche habituellement la procédure d’accompagnement, mais d’avoir d’intervenir – en proposant pourquoi pas éventuellement un accompagnement thérapeutique ? – dans un environnement plus rassurant, moins contraint y compris par le temps. J’entends bien les arguments de la commission et du Gouvernement, je les trouve solides, mais je le maintiens. Vous avez raison !
(L’amendement no 1055 n’est pas adopté.) Je suis saisie de deux amendements, nos 52 et 53, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
La parole est à M. Gilles Lurton, pour les soutenir.
Il s’agit en effet, madame la présidente, de deux amendements de notre collègue Robin Reda : le premier vise à créer, pour le policier municipal nouvellement recruté, une obligation de service minimale d’une durée de trois années auprès de la commune ou de l’intercommunalité qui a pris en charge le coût de sa formation initiale ; le second propose la même obligation pour une durée de deux ans.
(Les amendements nos 52 et 53, repoussés par la commission et le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
La parole est à M. Pascal Brindeau, pour soutenir l’amendement no 975. Cet amendement d’appel propose d’inclure dans le périmètre du rapport sur les freins au développement de l’apprentissage dans la fonction publique, que le Gouvernement remettra au Parlement en vertu de l’article 22 ter, la possibilité d’organiser un concours réservé aux apprentis qui prendrait en compte le diplôme obtenu en alternance dans la collectivité d’accueil en limitant les épreuves à un oral devant un jury. On pourrait l’appeler « la troisième voie bis » ou « la quatrième voie ».
(L’amendement no 975, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 22 ter est adopté.)
La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir l’amendement no 722. Par cet amendement, le groupe La France insoumise s’oppose à la diminution du coût de la contribution patronale au compte d’affectation spéciale pour les retraites des agents de l’État quand ceux-ci sont mis à disposition dans la fonction publique territoriale ou hospitalière. Lors des débats en commission, madame la rapporteure, vous nous avez affirmé que nous avions la réponse à notre question dans l’étude d’impact puisqu’il y est indiqué que cette mesure aura un impact financier négatif pour le budget de l’État évalué à 103 millions d’euros par an. Mais la question que nous posions était de savoir qui va payer. Sur les crédits de quelle autre politique publique sera prélevée cette somme pour compenser ce manque à gagner pour l’État : est-ce que ce sera sur les dotations des collectivités territoriales ? Quel est l’avis de la commission ? Défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à Mme Caroline Fiat. L’exposé sommaire de l’amendement, vous l’avez bien entendu, madame la rapporteure, monsieur le secrétaire d’État, était une question : sur qui vont peser les 103 millions d’euros manquants ? On est ici pour débattre d’un projet de loi et quand l’on pose une question qui porte sur le texte, je pense que la moindre des politesses serait que vous y répondiez. Ces 103 millions seront-ils financés par les caisses de l’État ? Où allez-vous les trouver ? Le Gouvernement fera-t-il appel à de l’argent magique ? Mais M. Macron a dit : « Y a pas d’argent magique ! »  Je vous ai posé une question : j’aimerais, pour l’intérêt du débat, avoir une réponse. La parole est à M. le secrétaire d’État. J’ai répondu en clôture de la discussion générale. (Exclamations sur les bancs du groupe FI.) Monsieur le secrétaire d’État, ce n’est vraiment pas gentil !
(L’amendement no 722 n’est pas adopté.)
(L’article 23 est adopté.)
La parole est à Mme Anne Genetet, pour soutenir l’amendement no 877. Il s’agit dans cet amendement de la langue française et de la francophonie. Notre pays envoie à travers le monde des agents de l’État à cet effet, et il est ici proposé d’élargir le vivier de recrutement de l’expertise technique internationale aux alliances françaises.
(L’amendement no 877, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.)
La parole est à Mme Caroline Fiat, pour un rappel au règlement. Mon rappel au règlement se fonde sur l’article 58, alinéa 1, et porte sur la bonne tenue des débats. Je note, monsieur le secrétaire d’État, qu’en début de législature vous étiez encore parmi nous sur ces bancs,… Il y a quelque temps ! …et vous êtes bien placé pour savoir que lors d’une discussion générale, des députés peuvent se trouver en commission à devoir travailler sur d’autres textes. Je n’étais donc pas là et je vous prie de bien vouloir accepter mes excuses d’avoir été en commission pendant que vous répondiez aux orateurs s’étant exprimés pendant cette discussion générale. C’est pourquoi ma question reste d’actualité : qui paiera ces 103 millions d’euros manquants ? Très bien, madame Fiat ! Les rappels au règlement doivent être de véritables rappels au règlement pour ne pas être décomptés du temps de parole alloué à chaque groupe dans le cadre du temps législatif programmé. Mais c’est un rappel au règlement, madame la présidente ! Ce point est ambigu. (Sourires.)
La parole est à M. Jacques Marilossian, pour soutenir l’amendement no 886. J’ai eu l’occasion de vivre la réalité administrative d’un détachement de fonctionnaire lorsque j’ai embauché une de mes collaboratrices : toutes les informations dont j’ai eu besoin pour préparer son contrat de travail étaient éparpillées – et je dis « éparpillées » pour demeurer politiquement correct. Je pense qu’un document unique de mobilité, regroupant les informations nécessaires à la gestion administrative du fonctionnaire, serait d’une grande utilité pour les employeurs. Il faudrait pouvoir retrouver sur une seule page des éléments comme la date d’entrée et de sortie dans le service d’origine, les informations relatives à son droit à la formation, à celles qu’il a suivies, à ses congés payés et au compte épargne temps.
Ce document unique de mobilité, doté d’une notice adaptée en fonction du ministère d’origine, faciliterait pour le fonctionnaire la prise en mains des démarches à effectuer vis-à-vis du service des ressources humaines de l’administration d’accueil. Cela permettrait aussi pour son futur employeur d’avoir une vision globale de la situation de l’agent et faciliterait bien entendu les mobilités entre la fonction publique de l’État et les deux autres fonctions publiques. Notons que les projets d’harmonisation des services informatiques relatifs aux ressources humaines sont actuellement déployés sur plusieurs ministères, mais sans répondre toujours à la réalité du terrain. L’ambition de cet amendement est de souligner le dénominateur commun des trois versants de la fonction publique, ce qui permettrait de simplifier les logiciels de ressources humaines en même temps que le temps aujourd’hui passé à renseigner des cases dans ces logiciels pourrait être utilisé plus efficacement.
Quel est l’avis de la commission ? Pour rappel, les informations légales et réglementaires sur le détachement sont facilement accessibles sur le site service-public.fr. En outre, les actes individuels notifiés aux agents font systématiquement mention des dispositions légales et réglementaires dont il est fait usage.
Les moyens numériques adossés aux systèmes d’information des ressources humaines permettent de développer de façon toujours plus importante des espaces sécurisés au sein desquels, comme vous l’avez souligné, les agents peuvent non seulement consulter les données individuelles les concernant mais aussi des informations sur la consommation de leur droit à congé, leurs fiches de paie ou les comptes rendus de leurs entretiens d’évaluation, des évaluations étant faites chaque année afin de faire le point sur la situation de l’agent.
Ce espace numérique est aussi le lieu où l’agent peut poser directement des questions sur son cas personnel.
Je demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, mon avis serait défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Je demande également le retrait de cet amendement.
Le développement des applications et des espaces numériques permettra d’avoir sinon un document récapitulatif sous format papier, du moins un lieu où trouver l’ensemble des renseignements utiles.
Pour créer ces espaces numériques personnels aux agents, nous nous appuierons sur le site service-public.fr.
(L’amendement no 886 est retiré.) La parole est à M. Jean-Louis Masson, pour soutenir l’amendement no 85. Je regrette que le Gouvernement ne réforme pas en profondeur les règles de la disponibilité.
Qui lâchera son statut quand il lui est loisible d’exercer ses talents hors de l’administration pendant une durée qui pourra atteindre dix ans, soit 25 % de sa carrière, tout en conservant ses droits, notamment celui d’être réintégré d’office ?
L’amendement prévoit donc de limiter la durée de la disponibilité à cinq ans.
(L’amendement no 85, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisie de deux amendements, nos 1053 et 1069, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Éric Poulliat, pour soutenir l’amendement no 1053.
Il est simple mais répond, me semble-t-il, à un vrai besoin. Il vise en effet à instituer, au minimum tous les dix ans, dans les trois versants de la fonction publique un bilan de carrière destiné à prévenir les situations d’inaptitude, notamment pour les fonctions exposées à des risques professionnels et à l’usure physique.
Je rappellerai que les agents de catégorie C, qui exercent souvent des activités à hauts facteurs de pénibilité, représentent 20 % des fonctionnaires dans la fonction publique d’État, 48 % dans la fonction publique hospitalière et jusqu’à 76 % dans la fonction publique territoriale, soit près de la moitié de l’ensemble des effectifs des trois versants de la fonction publique.
Le bilan de carrière pourrait être assuré par l’autorité territoriale ou par le centre de gestion sans accroître la charge financière qui pèse sur les collectivités en matière de ressources humaines.
La parole est à M. Rémy Rebeyrotte, pour soutenir l’amendement no 1069. Il est défendu.
(Les amendements nos 1053 et 1069, repoussés par la commission et le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 410 et 802.
La parole est à M. Dino Cinieri, pour soutenir l’amendement no 410.
La loi du 20 avril 2016 a étendu à quatre ans la période d’inscription sur la liste d’aptitude. Cette extension n’a pourtant pas endigué le phénomène des reçus-collés, qui concerne toujours environ 10 % des lauréats.
L’essentiel des recrutements est réalisé au cours de la première année d’inscription sur liste d’aptitude, les chances d’être recruté au sein d’une collectivité territoriale étant d’autant plus faibles que le temps d’inscription sur la liste d’aptitude est long. L’objet de l’amendement est par conséquent de revenir à une période d’inscription de trois ans.
La parole est à Mme Véronique Riotton, pour soutenir l’amendement no 802. Il est présenté par notre collègue Xavier Roseren en lien avec le centre de gestion  de la Haute-Savoie.
Le rapport rendu par l’Inspection générale de l’administration – IGA –relève en effet qu’il n’est pas possible d’établir de lien entre le nombre de reçus-collés et la durée d’inscription sur la liste d’aptitude.
Nous proposons donc également de réduire cette durée d’inscription à trois ans.  
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements identiques ? L’IGA a indiqué que le phénomène des reçus-collés a plusieurs causes qui ne sont pas toutes liées à la durée de validité de la liste d’aptitude.
S’agissant des collectivités, l’IGA relève « le caractère très empirique de leurs prévisions d’effectifs, qui vont pourtant servir de base à l’ouverture des concours ».
En ce qui concerne les organisateurs de concours, l’IGA déplore le délai trop long entre le moment où sont relevés les besoins des collectivités et la date à laquelle ont lieu les concours, la fréquence trop importante de certains concours et « l’insuffisant accompagnement » des lauréats.
Elle note enfin que certains lauréats restreignent leur recherche d’emploi au seul bassin d’emploi de leur lieu de résidence.
En l’absence d’inconvénients manifestes imputables à cette durée de quatre ans, je crois utile de la maintenir afin d’offrir aux lauréats plus de temps pour valoriser leurs compétences et trouver un poste adéquat.
Je demande donc le retrait de ces amendements. À défaut, mon avis serait défavorable.
La parole est à M. le secrétaire d’État. Même avis.
(Les amendements identiques nos 410 et 802 ne sont pas adoptés.) Je suis saisie de trois amendements, nos 553, 993 et 437, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Hervé Saulignac, pour soutenir l’amendement no 553.
Il vise à permettre à un lauréat d’un concours de la fonction publique, inscrit sur liste d’aptitude pour une durée de quatre ans, de bénéficier d’une suspension de ce délai pendant la durée d’un détachement.
La loi autorise déjà dans certains cas à suspendre ce délai, par exemple en cas de congé de maternité ou d’exercice d’un mandat local. Il s’agirait donc d’étendre cette possibilité aux détachements.
La parole est à M. Olivier Gaillard, pour soutenir l’amendement no 993. Les personnes qui sont en position de détachement ont des missions à mener pleinement. Avec cet amendement, nous demandons que cette situation particulière soit prise en considération afin que soient menées à bien les missions qu’ils conduisent en tant que fonctionnaire détaché, dans l’intérêt également des collectivités territoriales qui les accueillent.
Nous souhaitons ainsi que la validité d’inscription sur la liste d’aptitude puisse être suspendue dans ce cas.  
La parole est à M. Dino Cinieri, pour soutenir l’amendement no 437. La suspension de la validité d’inscription sur la liste d’aptitude visée pour les agents détachés n’exonère pas de l’obligation de mettre fin au détachement. Quel est l’avis de la commission sur ces amendements en discussion commune ? Défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? L’ouverture des cas de suspension de la durée de validité des listes d’aptitude à l’ensemble des cas de détachement aurait pour conséquence d’introduire une importante distorsion avec les règles applicables aux concours des autres versants de la fonction publique, les amendements ne portant que sur la fonction publique territoriale. Malgré un système différent de listes d’aptitude, les autres versants prévoient en effet, l’un comme l’autre, une fin de détachement automatique pour les lauréats.
De plus, la mesure proposée ne serait pas favorable au déroulement et à la progression de carrière des agents, et elle serait également susceptible de pénaliser les recruteurs locaux dont les listes d’aptitude sont établies en fonction de leurs besoins prévisionnels. Il leur serait par conséquent plus difficile d’anticiper, pour chaque concours, le nombre de lauréats en position de détachement qui opteraient pour une suspension.  
Pour ces raisons, le Gouvernement n’est pas favorable à ces amendements.
(Les amendements nos 553, 993 et 437, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 174 et 535.
La parole est à M. Éric Poulliat, pour soutenir l’amendement no 174.
Cet amendement est issu des travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Dans le même esprit que les amendements précédents, il a pour objet de répondre aux besoins issus de la nouvelle disposition introduite par le Gouvernement sur le contrat de projet permettant d’être contractuel pendant une durée d’une à six années.
Le texte énonce clairement qu’à la fin de ce contrat, il ne pourra y avoir ni entrée dans le statut de fonctionnaire stagiaire préalable à une titularisation ni CDIsation,…
Eh oui ! …ce qui veut dire que les agents désireux d’intégrer la fonction publique se tourneront vers les concours.
Or l’inscription sur la liste d’aptitude ne durant que quatre années, ils seront obligés, s’ils réussissent le concours au début de leur contrat de projet, de quitter ce poste, ce qui mettra fin au contrat et placera l’employeur dans une situation inconfortable.
L’amendement vise donc à allonger de deux ans l’inscription sur la liste d’aptitude des personnes ayant réussi les concours, afin qu’elle puisse atteindre six ans. Ainsi, les personnes concernées auront la possibilité d’intégrer la fonction publique à la fin de leur contrat de projet.
La parole est à M. Hervé Saulignac, pour soutenir l’amendement no 535. Dans le même esprit, il s’agit d’étendre les cas de suspension de la durée de la validité de l’inscription sur une liste d’aptitude aux personnes embauchées en contrat de projet. L’amendement tend à suspendre pour une durée maximale de deux ans la validité de cette inscription, afin que ces personnes  puissent achever la mission pour laquelle elles ont été embauchées en contrat de projet sans être contraintes d’abandonner le bénéfice du concours de la fonction publique.
(Les amendements identiques nos 174 et 535, repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Jean-Yves Bony, pour soutenir l’amendement no 438. Cet amendement vise à autoriser le double détachement sur un poste fonctionnel et sur une position de stage le temps de procéder à la titularisation de l’agent concerné.
(L’amendement no 438, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
La parole est à M. Guillaume Gouffier-Cha, pour soutenir l’amendement no 929. Il vise à favoriser la mobilité des militaires en élargissant et en assouplissant le périmètre de leurs affectations temporaires.
Un décret pris en Conseil d’État établira la liste des organismes pouvant accueillir un militaire en affectation temporaire, ce qui permettra d’adapter plus facilement et avec plus de réactivité le droit positif aux situations d’affectation temporaire que peuvent connaître nos militaires.
Quel est l’avis de la commission ? Excellent amendement, auquel je donne un avis favorable.
(L’amendement no 929, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
La parole est à Mme Sophie Beaudouin-Hubiere. Cet article institue la portabilité du contrat à durée indéterminée entre les trois versants de la fonction publique, dans l’objectif louable de sécuriser les parcours professionnels des agents contractuels.
Mais prenons l’exemple d’un agent ayant effectué cinq ans de contrat à durée déterminée dans un versant de la fonction publique et souhaitant rejoindre un autre versant. Il devra à nouveau attendre six ans avant de pouvoir espérer conclure un CDI, et ce bien qu’il puisse justifier de cinq ans d’ancienneté dans la fonction publique.
C’est pourquoi j’avais souhaité déposer un amendement instituant la portabilité des CDD et donnant la possibilité à l’employeur de prendre en compte l’ancienneté d’un agent dans la fonction publique, y compris en CDD. Cet amendement a été déclaré irrecevable au titre de l’article 40 car, je cite, « il aurait une incidence budgétaire en ce que, par exemple, il faciliterait l’accès au congé parental. » Je vous fais grâce de mon opinion sur cette réponse.
Monsieur le secrétaire d’État, vous qui n’êtes pas bridé par l’article 40, envisagez-vous d’élargir le dispositif de portabilité aux CDD, et ainsi de donner une portée réelle à l’article 25, puisque dans leur grande majorité les contrats conclus aujourd’hui sont à durée déterminée ?
La parole est à M. Michel Castellani. Entre autres axes de transformation de la fonction publique, ce texte vise à faciliter la mobilité des agents. Cela nous paraît effectivement nécessaire, à la fois pour améliorer le service rendu à nos concitoyens mais également pour les agents eux-mêmes, qui auraient ainsi la chance de pouvoir découvrir d’autres champs d’activité.
L’article 25 dispose qu’un établissement « peut » conclure un contrat à durée indéterminée avec un agent contractuel auparavant lié par un contrat de même type à un autre établissement. Il aurait été plus opportun d’écrire « doit » que « peut ». Comme notre groupe l’a déjà fait valoir en commission, le nouveau contrat proposé « doit » être à durée indéterminée. La portabilité du CDI doit être automatique, sauf si l’agent contractuel accepte que le nouveau contrat soit à durée déterminée.
La sémantique a son importance, et il ne faudrait pas, sous couvert de favoriser la mobilité, développer  la précarité. Or, là est bien le risque : pouvoir proposer à un agent d’exercer des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, dans un autre établissement de la fonction publique, sans lui permettre de conserver son contrat à durée indéterminée, ouvre la porte à la précarité.
Si nous comprenons l’objectif d’une plus grande perméabilité entre établissements des différentes fonctions publiques, ne doit pas s’ensuivre pour les agents une moindre sécurité professionnelle. Oui, il faut favoriser la mobilité, mais il faut aussi qu’elle s’accompagne de garanties pour les agents.
La parole est à Mme Michèle Victory. Cet article me permet, monsieur le secrétaire d’État, de revenir sur le sens même de ce projet de loi de transformation de la fonction publique. Transformer, c’est, en tout ce devrait être, pour améliorer les perspectives de carrière des agents et, dans le même temps, le service rendu au public.
Parler de fonction publique en général n’est pas facile quand il existe trois fonctions publiques différentes dont les cadres d’évolution eux-mêmes diffèrent. La mission fondamentale de toutes trois n’en est pas moins identique : permettre à tous nos concitoyens d’accéder à un patrimoine commun, qu’il s’agisse de santé, d’éducation, de culture ou d’accès aux services. Nous pourrions être d’accord avec votre idée d’introduire de la souplesse, afin que certains agents puissent s’enrichir d’expériences nouvelles. Les choses deviennent néanmoins plus délicates lorsque l’on parle de fonction publique de projet.
Dans l’éducation nationale, dont les agents représentent quelque 40 % des effectifs de la fonction publique, de vives interrogations se font jour.
Je ne comprends pas bien comment en offrant davantage de souplesse ce projet de loi pourrait résoudre les grandes difficultés de recrutement, vu l’état de découragement de nos collègues, et permettre d’en finir avec la précarité de trop nombreux contractuels – ceux que l’on appelait autrefois les maîtres auxiliaires – qui, pour certains, rendent de bons et loyaux services pendant dix, quinze ans, voire davantage, en ayant leur contrat renouvelé chaque année. À chaque rentrée, ils se demandent dans quel établissement ils seront affectés, pour enseigner quelles matières et à quels niveaux. Or ils assurent leurs enseignements avec la même énergie et la même compétence, pour la plupart d’entre eux, que leurs collègues titulaires. Or, aucun plan de titularisation n’a été prévu : l’État choisit de continuer à faire appel, chaque année, à Pôle emploi pour combler les postes vacants.
Le deuxième exemple qui me pousse à m’interroger sur les bénéfices attendus de ce texte est celui des écoles d’art territoriales. On y trouve des enseignants fonctionnaires, dont certains relèvent du ministère de la culture et ont un grade de professeur du supérieur, tandis que d’autres relèvent des collectivités territoriales et ne bénéficient donc pas de la même grille indiciaire et que d’autres encore ne sont que contractuels.
Vous le comprendrez aisément, monsieur le secrétaire d’État, ce dispositif à trois vitesses crée des tensions et des injustices en même temps qu’il nourrit un grand découragement. Or une loi de transformation de la fonction publique ne devrait-elle pas viser à donner à ces personnels un sentiment d’unité plutôt que de renforcer des particularités ?
Vous nous proposez une mobilité interversants ainsi qu’une portabilité : pourquoi pas ? L’idée est attrayante, mais comment cela se passera-t-il concrètement ? Pourquoi plutôt ne pas donner une impulsion forte à un plan de titularisation de tous ces personnels qui sont dévoués au service public ?
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Il est intéressant de voir comment on en arrive à cet article. On se dit d’abord qu’il faut commencer de remplacer des fonctionnaires par des contractuels. On se dit ensuite qu’il faudrait quand même fixer quelques règles pour les recruter de manière un minimum égalitaire, parce que, il ne faut pas l’oublier, la Déclaration des droits de l’homme pose le principe d’un égal accès des citoyens aux emplois publics.
On se dit ensuite qu’il ne serait pas juste que ces contractuels n’aient pas,  comme les fonctionnaires, droit à la mobilité : et voilà la portabilité prévue des CDI d’un poste à un autre ! Bref, on finit par reproduire les attributs du statut de la fonction publique sans le statut de la fonction publique : c’est tout de même génial !
Et de tout cela, on va aboutir à un système à deux vitesses au sein des administrations, qui sera complètement ingérable.
Dans les commissions administratives paritaires – CAP – de mobilité, comment sera faite la part des choses entre le fonctionnaire statutaire et le contractuel en  CDI ? Lequel, à compétences égales et à poste équivalent, passera devant l’autre ? Le fonctionnaire ? Ah oui, c’est vrai, pardon, excusez-moi, vous avez supprimé les CAP telles qu’elles existent aujourd’hui. C’est donc l’administration qui décidera de manière arbitraire et seuls ceux qui se plaindront et seront prêts à aller au contentieux relèveront de la future CAP, telle que vous la concevez et qui ne sera plus que le vingtième bureau des pleurs !
Est-ce là le monde que vous voulez mettre en place ? Est-ce là votre idée de  l’égalité dans la fonction publique ? Est-ce là votre idée de la fonction publique ? Je la trouve pour ma part un peu étrange.
Certes, il est préférable, pour le titulaire d’un CDI dans l’administration, de pouvoir le garder lorsqu’il change de poste. Mais il serait encore mieux que l’on ose le titulariser – même si j’ai bien conscience de prononcer là un gros mot. Le titulariser, cela ferait un fonctionnaire de plus, rendez-vous compte : quel malheur !
Quand on sait que votre objectif est de doubler quasiment le nombre de contractuels dans la fonction publique, de l’y porter de 18 % à 35 %, voire 40 %, il est clair qu’il vaut mieux, dans ces conditions, instituer la portabilité des CDI.
Monsieur le secrétaire d’État, tout à l’heure, vous n’avez pas répondu, ou plutôt vous avez mal répondu à la question de ma  collègue Caroline Fiat sur les 105 millions d’euros. Les excellents collaborateurs de notre groupe sont allés vérifier dans le compte rendu de la fameuse discussion générale. Nous avons également vérifié nous-mêmes : vous n’avez absolument pas évoqué le sujet à ce moment-là. Le seul moment où vous l’avez évoqué, monsieur le secrétaire d’État, c’est lorsque je vous ai interrogé à ce propos en commission des lois. Vous avez répondu que c’est le budget général de l’État qui prendrait en charge les 105 millions d’euros. Mais je repose la question de Mme Fiat : d’où sortez-vous ces 105 millions d’euros ?
(Mme Fiat applaudit.) La parole est à M. le secrétaire d’État. Quatre questions : quatre réponses donc. Monsieur Bernalicis, je vous remercie d’avoir confirmé que j’avais déjà répondu à cette question. En commission, je vous ai indiqué en effet qu’il s’agirait d’une moindre économie puisqu’il est question d’agents de l’État, pour lesquels celui-ci cotise au compte d’affectation spéciale « Pensions », qui pourront être recrutés par les collectivités s’ils le souhaitent. Celles-ci s’acquitteront de la cotisation retraite à hauteur du taux de la fonction publique territoriale, soit 32 % environ : il s’agit donc seulement d’une moindre économie pour l’État, pas d’une dépense supplémentaire. Cela répond donc à votre question.
Je voulais rassurer M .Castellani, lequel semble s’être absenté, mais sans doute  ma réponse intéressera-t-elle d’autres députés : la portabilité du CDI, telle que nous la proposons, est une possibilité et non une obligation. C’est l’agent qui pourra la faire valoir.
Madame Beaudouin-Hubiere, vous m’interrogez sur la portabilité du CDD : il s’agit en effet d’un point que n’avons pas ouvert à la discussion. Nous en restons aux modalités de CDIsation après six ans d’occupation d’un même poste, prévues dans la loi du 12 mars 2012, dite loi  Sauvadet.
Une autre possibilité, qui existe déjà au sein de la fonction publique hospitalière, sera désormais également ouverte dans la fonction publique d’État, mais pas dans la fonction publique territoriale, les employeurs territoriaux nous ayant indiqué, lorsque nous les avons rencontrés, ne pas souhaiter en bénéficier : le primo-recrutement en CDI. Cette possibilité résoudra largement le problème dans la fonction publique hospitalière et dans la fonction publique d’État. Nous avons pris acte du fait que les représentants des employeurs territoriaux n’ont pas jugé opportun de l’élargir à leur versant.
L’extension aux emplois permanents de catégorie B du recrutement contractuel dans la fonction publique territoriale permettra également à celles et ceux qui auront accompli une durée de service leur ouvrant droit à CDIsation d’y prétendre sans difficulté de portabilité.
Madame Victory, vous m’avez posé deux questions. La première portait sur l’éducation nationale : l’attractivité du métier d’enseignant est au cœur des réflexions menées par Jean-Michel Blanquer. Il a eu, je crois, l’occasion ici même, il y a quelques jours, d’indiquer qu’il souhaitait revaloriser la filière à l’occasion notamment de la réforme des retraites qui verra la part indemnitaire de la rémunération des fonctionnaires intégrée dans l’assiette de leur cotisation de retraite. Les corps de l’enseignement étant ceux où la part indemnitaire de la rémunération est la plus faible, il convient de revoir leurs grilles indiciaires mais aussi la structure des rémunérations à l’échelle d’une carrière.
Le ministre de l’éducation a aussi indiqué, et cela concorde avec le présent projet de loi, que son objectif n’était pas de développer le recrutement d’enseignants contractuels au-delà de ce qui est nécessaire pour répondre aux besoins que vous avez relevés. En effet, dans un certain nombre de filières, on recourt à des contractuels afin de combler les postes vacants, faute parfois de personnels formés en nombre suffisant. Nous avons de toute manière précisé que l’ouverture du recrutement par contrat se ferait au bénéfice des métiers ou des corps pour lesquels il n’existe pas de formation statutaire dans une école de service public. Or les Écoles supérieures du professorat et de l’éducation – ESPE – sont des écoles de service public : nous resterons donc dans le cadre de ce dispositif avec néanmoins la volonté de rendre plus attractives les carrières de l’enseignement.
Vous avez ensuite évoqué le cas des écoles d’art territoriales, pointant la difficulté née de la coexistence en leur sein de trois catégories d’agents. Nous travaillons au niveau réglementaire afin d’apporter des réponses aux personnels précaires. La carrière des personnels qui relèvent de l’État et qui, la plupart du temps, exercent dans des établissements d’État peut, dans la mesure où ils sont en général titulaires de l’agrégation, être calée sur celle des agrégés. Toutefois, comme ils entrent généralement assez tard dans la profession, leur carrière y est plus courte, ce qui nécessitera sans doute qu’elle soit un peu plus dynamique, en tout cas que l’on examine à quel niveau ils entrent.
Pour les personnels relevant des collectivités territoriales, nous avons des pistes afin de permettre soit leur CDIsation, soit leur titularisation au moyen de concours adaptés.
En revanche, l’idée de regrouper tous les personnels de ces écoles d’art dans un même statut et de les placer sous le contrôle de l’État se heurterait au principe de libre administration des collectivités puisqu’il s’agit d’agents territoriaux pour lesquels l’État ne souhaite pas et les collectivités n’accepteraient pas que soient fixées des règles de gestion par trop contraignantes. Nous pourrons cependant avancer sur le plan réglementaire, en nous appuyant d’ailleurs sur le travail d’une mission parlementaire en cours chargée d’élaborer un rapport à ce sujet.
Nous en venons aux amendements.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 723.
Je ne suis que peu satisfait des réponses du secrétaire d’État, tant sur l’article 25 que sur les 105 millions d’euros, qui ne constitueraient, selon lui, si j’ai bien compris, qu’une moindre recette. En fait pour savoir ce qu’il en est vraiment, il faut se poser la question suivante : si j’avais proposé cela par voie d’amendement, celui-ci aurait-il passé le cap de l’article 40 ? Non, sans doute pas : il s’agit bien d’un manque à gagner pour le budget de l’État et donc d’un accroissement de la charge publique.
Avec la portabilité du CDI, nous entrons dans une forme d’usine à gaz. À compétences égales pour le même poste, si un fonctionnaire candidate en même temps qu’un agent titulaire d’un CDI portable, qui obtiendra la mutation ? Le fonctionnaire ou l’agent en CDI ?
Quel est l’avis de la commission ? Défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Je veux bien récupérer le temps de parole que le secrétaire d’État et la rapporteure ne veulent pas utiliser. (Sourires.)
Je vois bien que vous trouvez l’examen de ce texte usant et que vous avez envie de l’achever ce soir. Néanmoins, il serait bon de savoir ce qui va se passer concrètement. Dans le cas où quelqu’un qui est en CDI portable et un fonctionnaire titulaire candidatent pour le même poste, qui aura la priorité ?
(L’amendement no 723 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Carole Bureau-Bonnard, pour soutenir l’amendement no 163. La création d’une portabilité du CDI est une réelle opportunité pour l’agent et pour la structure d’accueil. L’objectif de cet amendement est d’instituer une période d’observation. Alors qu’en l’état, le texte prévoit que le nouveau contrat « peut être conclu pour une durée indéterminée », je propose d’écrire « est conclu pour une durée indéterminée », mais « après une période d’observation », et cela pour les trois catégories C, B et A.  Cela permettrait, d’une part, à l’employeur d’évaluer les compétences de l’agent et sa faculté à exercer les missions qui lui sont confiées, notamment au vu de son expérience, d’autre part, à l’agent d’apprécier si les fonctions qu’il occupe lui conviennent. Ce n’est qu’au terme de cette période que la portabilité sera réputée définitive. Quel est l’avis de la commission ? Nous avons déjà eu ce débat en commission. Je voudrais appeler votre attention sur les risques d’une systématisation du CDI.
Il convient d’abord de souligner les apports de l’article 25 du présent projet de loi pour les contractuels. Cet article crée en effet les conditions d’une portabilité du CDI entre les différents versants de la fonction publique, afin d’améliorer les perspectives de carrière des contractuels recrutés en CDI et de diversifier le vivier de recrutement des employeurs publics. Aujourd’hui, la portabilité du CDI n’est possible qu’au sein d’un même versant, et elle n’est qu’une possibilité. Il me semble préférable qu’elle le reste et que ce soit à l’employeur de choisir. Il me semble en effet que l’obligation de recruter systématiquement en CDI pourrait avoir des effets contre-productifs.
Demande de retrait ; à défaut, l’avis de la commission serait défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. Je souligne que le droit commun s’appliquera et qu’en droit commun, il y a toujours une période d’observation, quelle que soit la durée du contrat. Madame Bureau-Bonnard, maintenez-vous ou retirez-vous l’amendement ? Au vu des explications qui m’ont été données, je le retire, madame la présidente. Je le reprends ! L’amendement no 163 est repris par M. Bernalicis. Je le mets aux voix.
(L’amendement no 163 n’est pas adopté.)
(L’article 25 est adopté.)
La parole est à M. Pierre Dharréville. Au fil des articles, on voit bien que vous êtes en train d’ouvrir des brèches et des voies d’eau un peu partout dans la fonction publique – de « mettre le oaï », comme on dit chez moi. (Exclamations.)
Après avoir importé du privé la dissolution des CHSCT et le contrat de projet, voilà que vous voulez, par l’article 26, introduire dans la fonction publique la rupture conventionnelle qui existe depuis 2008 dans le privé. Décidément, s’il ne s’agit pas d’une privatisation de l’État, de quoi s’agit-il ? À quand l’importation du plan social ? Est-ce que ce sera le fait d’un amendement ultérieur ?
Les agents en CDI ainsi que les fonctionnaires des trois versants de la fonction publique seront concernés par ce dispositif qui, comme dans le privé, permettra à l’employeur et à l’agent de convenir en commun des conditions de la rupture du contrat de travail qui les lie. Oui, mais voilà : le fonctionnaire ne relève pas d’un contrat de travail. Introduire la rupture conventionnelle dans la fonction publique, c’est donc nier la spécificité de celle-ci et de ses agents, et les réduire aux normes régissant le contrat de gré à gré. Nous avons longuement expliqué, au cours de la discussion, que cette attaque contre le statut des fonctionnaires aurait des conséquences désastreuses, non seulement pour les agents eux-mêmes, mais aussi pour la population, pour la collectivité qui sera privée de cet outil, de son indépendance et des garanties de celle-ci. Je n’y reviendrai pas plus longuement.
Si l’on regarde ce qui se passe dans le privé, on note que 437 000 ruptures conventionnelles ont été conclues en 2018, soit quatre fois plus qu’il y a dix ans. Leur nombre ne cesse donc d’augmenter, et cela va sans doute s’aggraver avec la mise en place de la rupture conventionnelle collective introduite en 2018 dans le code du travail.
Vous allez me dire que quand on a l’ambition de supprimer 120 000 postes de fonctionnaires, il faut s’en donner les moyens ! La rupture conventionnelle va en effet vous servir à atteindre cet objectif peu louable. Son introduction dans la fonction publique facilitera, comme dans le privé, les suppressions d’emplois. Lorsqu’elle avait été instituée, on nous avait expliqué qu’il s’agissait de faciliter les licenciements pour créer de l’emploi. On a vu le résultat !
On ne voit donc pas bien ce qui peut motiver l’utilisation d’un tel outil dans la fonction publique. Les employeurs de la fonction publique seront conduits à recourir malgré eux à la rupture conventionnelle pour mener à bien les fermetures de service ou les réductions d’effectifs qui risquent de leur être imposés par les restrictions budgétaires et les restructurations insensées qui vont de pair, tout cela dans le mépris absolu des missions de service public que les agents sont censés exercer et pour lesquelles ils se sont engagés.
Nous allons bien entendu contester cet article.
La parole est à M. Pascal Brindeau. L’article 26 introduit la rupture conventionnelle dans le droit de la fonction publique, par transposition des dispositions du code du travail. On devine l’objectif de cette mesure : il s’agit de faciliter le départ d’agents publics en cas de réorganisations de services ou de suppressions de postes.
L’orateur précédent évoquait un outil censé aider à atteindre l’objectif de suppression de 120 000 postes dans la fonction publique. Or on n’est plus très sûr que cet objectif soit toujours d’actualité, compte tenu des récentes déclarations du Président de la République. Nous vous avons interpellé, monsieur le secrétaire d’État, sur le fait que ces déclarations « percutaient » le calendrier d’adoption du présent projet de loi, mais vous ne nous avez pas répondu de manière très claire. Nous ne savons donc pas si l’objectif est toujours d’actualité et s’il « justifie » certaines dispositions du présent projet de loi.
On voit bien comment fonctionnera la rupture conventionnelle pour les contractuels du secteur public. Même si un contrat de travail dans le secteur public est un contrat de droit public, il n’en reste pas moins un contrat de travail. En revanche, là où l’on peut nourrir des interrogations, notamment concernant la constitutionnalité du dispositif, c’est pour ce qui concerne les fonctionnaires, qui, eux, ne disposent pas d’un contrat de travail. Qu’il s’agisse des fonctionnaires d’État, des fonctionnaires hospitaliers ou des fonctionnaires territoriaux, la relation qui les unit à leurs employeurs ne s’inscrit pas dans le cadre d’un contrat de travail, elle découle d’un arrêté de nomination ; elle n’est donc pas de même nature. La puissance publique et le statut régissent cette relation particulière de sujétion de l’agent public à son employeur. Je ne suis donc pas certain que, s’agissant des fonctionnaires, ce dispositif passe le cap du Conseil constitutionnel. Or l’objectif est, en particulier dans la fonction publique territoriale, et dans la perspective d’une réorganisation de services, de ne pas avoir à passer par la lourde et délicate procédure qu’est la remise d’un fonctionnaire territorial à disposition du centre de gestion. Pour une collectivité territoriale, c’est en effet un acte assez fort et, surtout, extrêmement lourd pour ce qui est du financement.
Monsieur le secrétaire d’État, pourriez-vous nous livrer votre point de vue sur la mise en œuvre de ruptures conventionnelles s’agissant des fonctionnaires titulaires ?
La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine. L’article 26 vise à créer, à titre expérimental, un dispositif de rupture conventionnelle dans l’emploi public, dispositif qui serait valable de 2020 à 2025 inclus.
Je soutiens pleinement l’introduction de la procédure de rupture conventionnelle dans le secteur public. Cette forme de rupture de contrat, qui a été, je le rappelle, introduite par le gouvernement de François Fillon, rencontre un réel succès dans le privé. Elle est plébiscitée par les Français, puisque l’on a dénombré, comme l’a indiqué notre collègue Dharréville, pas moins de 437 000 ruptures conventionnelles en 2018, ce qui est un record. C’est un moyen gagnant-gagnant de mettre un terme à un emploi. Il est tout à fait opportun de l’étendre à l’emploi public.
La commission a veillé à encadrer le recours aux ruptures conventionnelles en vue d’éviter toute dérive. Dès lors, je ne vois aucun obstacle à soutenir l’adoption de cette disposition. Il nous faudra toutefois aller jusqu’au bout de la démarche.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Cet article traite de la rupture conventionnelle. Comme l’a fort bien dit notre collègue Brindeau, il paraît étrange de prévoir une rupture conventionnelle pour un fonctionnaire, dans la mesure où celui-ci est soumis à un statut et non à un contrat. C’est là une bizarrerie juridique. Et si le fonctionnaire est soumis à un statut et non à un contrat, c’est en raison des prérogatives exorbitantes qu’exerce la puissance publique en contrepartie des droits que possèdent les fonctionnaires titulaires. C’est ainsi que s’articule le statut du fonctionnaire.
En réalité, votre objectif n’est pas tant de casser le statut – ce que vous faites par l’intermédiaire d’une contractualisation à tout-va – que d’obtenir que les fonctionnaires s’en aillent définitivement, qu’ils ne soient plus un « poids », une « charge », un « carcan », un « verrou », etc. De restructuration en restructuration, on va donc les inciter à partir, moyennant une somme rondelette.
Or il existe déjà une indemnité de départ volontaire pour les fonctionnaires. Quand votre service est restructuré, vous pouvez en effet obtenir une somme correspondant à un douzième de la rémunération brute annuelle, multiplié par le nombre d’années que vous avez effectuées, dans la limite de vingt-quatre fois… – tout cela est fort bien expliqué sur le site service-public.fr. Puisqu’il existe déjà cette indemnité de départ volontaire, pourquoi donc, monsieur le secrétaire d’État, vouloir introduire la rupture conventionnelle ? Serait-ce que personne n’en veut, de cette indemnité ? Serait-ce qu’en définitive, les fonctionnaires ne veulent pas partir, et que vous vous dites que la rupture conventionnelle sera un outil un peu plus souple, qui permettra de mieux « libérer les énergies », afin surtout de libérer la fonction publique des fonctionnaires ?
Pourriez-vous préciser les intentions du Gouvernement en la matière ? N’ayant pas obtenu les précisions demandées sur la question de la portabilité du CDI – à savoir ce qui se passera si, à compétences égales, il y a, pour un poste identique, concurrence entre un fonctionnaire titulaire et un contractuel –, peut-être puis-je caresser l’espoir d’obtenir une réponse sur ce point ? Je vous rappelle en effet que le principe de sincérité et clarté des débats est un principe constitutionnel et que nous pourrions nous appuyer dessus en cas de recours devant le Conseil constitutionnel. Par conséquent, pour la sincérité du débat et pour que tout le monde dans le pays comprenne bien de quoi il s’agit, il serait bon que vous répondiez à ces questions simples et pratiques.
La parole est à M. Hervé Saulignac. L’article 26 symbolise et résume assez bien ce projet de loi. D’ailleurs, Mme Anthoine n’a pas manqué de rappeler, à juste titre, qu’il est assez largement inspiré par la politique qu’a pu mener François Fillon en son temps : je partage tout à fait son analyse sur ce point, et j’ai bien noté son adhésion enthousiaste au présent article.
Celui-ci contribue à faire du texte dans son ensemble une sorte de « loi travail » de la fonction publique. Ce texte témoigne en effet d’une volonté de réduire les perspectives de carrière des fonctionnaires, tout en les incitant autant que possible – non pas en maniant la carotte et le bâton, mais seulement la carotte – à quitter leur poste, s’ils en avaient l’idée en raison d’un malaise hélas trop fréquent chez eux.
Je m’étonne aussi que l’étude d’impact reste muette sur les conséquences financières du présent article pour les employeurs publics : c’est là, à mes yeux, un sujet de fond, dont l’exigence de transparence financière devrait nous appeler à débattre.
Sur les amendements identiques de suppression nos 133 et 724 à venir, je suis saisie par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à Mme la rapporteure.
Je veux répondre en quelques mots aux orateurs qui se sont exprimés sur l’article.
Tout d’abord, M. Bernalicis ne me semble pas avoir compris l’esprit de la réforme.
(« Ah ! » sur les bancs du groupe FI.) Lorsqu’un employeur public ouvre ou crée un poste, cette ouverture, notamment dans la fonction publique territoriale, est obligatoirement soumise à publication ; à la suite de quoi l’employeur reçoit plusieurs candidatures, de la part de fonctionnaires titulaires ou d’agents contractuels, entre lesquelles il fait son choix, notamment sur la base des CV reçus, ni plus, ni moins : il n’y a pas de priorisation entre les titulaires et les contractuels. (Exclamations sur les bancs du groupe FI.) C’est bien ça le problème ! C’est tout ce que je voulais savoir ! Le choix se fait en fonction des compétences et de l’évaluation des besoins.
S’agissant de la rupture conventionnelle, on sait d’expérience – d’aucuns en ont témoigné – que des agents ont envie de quitter la fonction publique, non parce qu’ils la détestent ou sont en situation de souffrance – ce qui peut arriver, bien sûr –, mais parce qu’ils ont un autre projet professionnel. J’ai ainsi croisé, dans ma vie professionnelle antérieure, un certain nombre d’agents – pas des dizaines, certes, mais un certain nombre – dans ce cas.
Ah, c’est donc ça qui a inspiré la réforme ? Ça fait peur ! Non, ce n’est pas moi qui l’ai écrite, mon cher collègue.
Il peut arriver, disais-je, que des agents aient un autre projet de vie, un autre projet professionnel, une autre ambition. Le seul choix qui leur est alors offert est la démission pure et simple.
L’objectif de la rupture conventionnelle est de permettre un départ négocié et valorisé financièrement : les intéressés ont tout à y gagner, je crois, par rapport à ce qui existe aujourd’hui.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) Nous en venons aux amendements.
Je suis tout d’abord saisie de deux amendements identiques, nos 133 et 724, tendant à supprimer l’article.
La parole est à M. Hubert Wulfranc, pour soutenir l’amendement no 133.
Le présent article, qui donne toute liberté aux administrations dans leur fonctionnement, n’est, ni plus ni moins, que le moyen de vos objectifs, lesquels ont été rappelés sur ces bancs.
Quels que soient les ajustements, qu’évoquait M. Brindeau, sur le nombre de postes de fonctionnaire visés – 120 000, 80 000 ou 50 000 –, l’objectif d’apurement de la fonction publique dans ses trois versants, donc de suppressions de postes, est bien là. Cela implique aussi, bien sûr, la suppression de services, partant leur déstructuration, ce qui n’est donc pas la même chose. Et tout cela est fait sous la férule des gestions comptables que vous voulez imposer.
En même temps, c’est encore et toujours l’esprit du service public, sa continuité et sa neutralité, qui sont mis en cause.
Pour toutes ces raisons, nous demandons la suppression de l’article 26.
Très bien ! La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir l’amendement no 724. Je vais tenter une question, sans être sûre d’obtenir une réponse. Lorsque l’on apprend, la semaine dernière, la fermeture, faute de personnels, de services au CHU de Limoges, et lorsque l’on considère la situation des personnels soignants dans la fonction publique hospitalière, le plus urgent, selon vous, est-il de donner à ces personnels les moyens financiers et humains de continuer leur travail et d’avoir envie de le faire, ou de faciliter leur départ, donc de vider les services ? De fait, à force de trop en demander aux gens, ils n’ont plus très envie de vous rendre service !
Si votre choix s’est porté sur la seconde solution, à savoir vider les hôpitaux de leurs personnels soignants, vous êtes en bonne voie d’y parvenir, mais vous en porterez la responsabilité !
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements de suppression ? Défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je veux, à la suite de Mme la rapporteure, dire quelques mots sur l’ouverture de la rupture conventionnelle dans le secteur public, et en expliquer les motifs et les modalités.
Cette mesure, tout d’abord, s’applique aux titulaires d’un CDI. Dans l’avant-projet de loi, nous avions prévu de l’appliquer, à titre expérimental, dans la fonction publique d’État et dans la fonction publique hospitalière, mais les partenaires sociaux, organisations syndicales comme représentants d’employeurs, ont demandé sa généralisation aux trois versants.
S’agissant de l’indemnité de départ volontaire, le mécanisme, pour un agent de l’État ou de la fonction publique hospitalière, est assez automatique ; dans les collectivités territoriales, il dépend d’une délibération de la collectivité, qui, le cas échéant, en fixe aussi le montant. De plus, tant pour le titulaire d’un CDI que pour le titulaire d’un emploi statutaire, la démission n’est assortie d’aucune prime, ni, évidemment, d’aucune allocation de retour à l’emploi. Avec la rupture conventionnelle, nous proposons que tout agent, même titulaire, bénéficie d’une prime de départ et d’une allocation de retour à l’emploi.
Quelles sont les conséquences d’une telle mesure, et comment organisons-nous sa mise en œuvre ? Tout d’abord, elle fera l’objet d’une procédure d’homologation et d’accord réciproque : à cet égard, les amendements que Mme la rapporteure a fait adopter en commission ont permis de l’encadrer : ils garantiront que la rupture conventionnelle résulte d’un accord partagé entre les deux parties.
Pour ce qui concerne l’allocation de retour à l’emploi, elle obéit au schéma, rare mais classique, d’auto-financement du système d’allocations chômage des agents par leur employeur public. Ce système est mis en place, soit de façon directe, soit à la faveur d’une convention-cadre conclue avec Pôle emploi. Une première convention de ce genre fut d’ailleurs signée en 2011, et a été renouvelée depuis. Ce système permet à un agent titulaire ou en CDI d’envisager une nouvelle vie professionnelle avec une indemnité de départ et la garantie d’une allocation de retour à l’emploi.
Enfin, je ne prétends pas à une quelconque vérité statistique, mais j’ai été assez étonné de constater que l’immense majorité des très nombreux courriers d’agents, tous versants confondus, que j’ai reçus sur le projet de loi portaient sur la rupture conventionnelle.
Ce n’est pas étonnant, vu la situation dans les services publics ! Ces agents m’interrogeaient sur la date d’entrée en vigueur de la mesure, qui pour élaborer un projet professionnel, qui pour créer une entreprise ou envisager une deuxième carrière.
Pour toutes ces raisons, l’avis est évidemment défavorable sur ces amendements de suppression.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Je veux être sûr de bien comprendre. On l’a dit et répété, je n’ai pas très bien compris l’esprit du texte, ni comment tout cela se goupille. J’aimerais donc avoir des précisions très claires.
Aujourd’hui, l’indemnité de départ volontaire n’ouvre pas droit à l’allocation de retour à l’emploi : c’est là une différence, nous sommes d’accord. En revanche, la question reste posée sur le montant. Sur service-public.fr, site d’un grand intérêt, il est écrit : « Le montant de l’indemnité est égal à 1/12e de la rémunération brute annuelle perçue au cours : de l’année précédant celle de la demande de démission multiplié par le nombre d’années complètes passées dans l’administration pour les agents en activité », ou « des douze derniers mois rémunérés pour les agents en disponibilité, congé parental ou en congé non rémunéré. » D’autre part, « le montant de l’indemnité est limité à vingt-quatre fois 1/12e de la rémunération brute annuelle ».
Première question : le montant de la rupture conventionnelle pourra-t-il être supérieur à celui de l’indemnité de départ volontaire ?
Oui, sinon le texte ne sert à rien ! J’essaie d’imaginer des cas de figure possibles. Un collègue, tout à l’heure, s’est interrogé sur le coût de la mesure pour les collectivités et les administrations. Si on la compare à ce qui existe – démission ou indemnité de départ volontaire sans allocation de retour à l’emploi –, elle coûtera très cher ! Autrement dit, soit les administrations y renonceront, soit elles ne l’appliqueront qu’à certains agents, pour des cas particuliers. De fait, aujourd’hui, les parachutes dorés n’existent pas dans la fonction publique.
Reconstituons donc le schéma dans son ensemble. Vous nommez des amis à la tête d’administrations centrales, sur des postes en CDI ; puis le mandat arrive à son terme, et hop ! Rupture conventionnelle : l’intéressé s’en va en empochant son parachute doré, laissant derrière lui un trou dans la caisse pour les suivants. C’est cela ? Ou est-ce que je me trompe ?
(« Oui ! sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) Cela nécessite en tout cas des éclaircissements ! La parole est à M. le secrétaire d’État. Je reviendrai sur l’indemnité avec les amendements qui lui sont consacrés. Elle tiendra évidemment compte du montant de la rémunération et de l’ancienneté. Son montant, qui sera fixé par décret, fera l’objet d’une discussion avec les partenaires sociaux.
D’autre part, son coût devra être accepté par l’employeur, comme c’est déjà le cas dans le secteur privé. Rien n’oblige un employeur à accepter une rupture conventionnelle, laquelle, rappelons-le, résulte d’un accord réciproque entre les deux parties : ce qui marche dans un sens marche aussi dans l’autre. La rupture conventionnelle peut être un moyen, pour un employeur comme pour un agent, quel que soit son statut, de mettre fin à une relation de travail de manière négociée. Elle n’implique aucune obligation, ni pour l’un, ni pour l’autre.
La parole est à M. Sébastien Jumel. L’approche idéologique, nous l’avons comprise : elle fait écho à celle de la Cour des comptes, chaque fois qu’elle se penche sur les comptes d’une collectivité. C’est une approche libérale qui justifie un dégraissage du mammouth, selon le mot, qui a fait date, d’un ancien ministre socialiste – mais qui, in fine, n’avait de socialiste que le nom. (Exclamations sur divers bancs.) Il avait des collègues communistes ! Il n’était pas communiste non plus, mais libéral : aujourd’hui, il serait « marcheur », et peut-être ministre ! (Murmures sur les bancs du groupe LaREM.)
Reste la question de fond : avez-vous provisionné, dans le futur projet de loi de finances, des sommes pour financer les ruptures conventionnelles dans chacune des trois fonctions publiques ? Combien avez-vous prévu ? Avez-vous, oui ou non, informé l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité – AMF – du coût de votre mauvaise mesure pour les collectivités territoriales ? La question est la même pour la fonction publique hospitalière. La réponse nous permettrait de connaître vos prévisions en matière de réduction des effectifs ! Eh oui ! C’est bien là, en effet, l’objectif fondamental.
Je n’ai pas été DRH dans une commune de 8 000 habitants, mais je vois bien ce qu’une telle mesure, comme l’ensemble du projet de loi d’ailleurs, peut traduire : une volonté de déréguler le statut de la fonction publique.
Parano ! Non, réaliste, pragmatique, concret, et surtout conscient de ce que vous voulez faire de la fonction publique.
Avez-vous, disais-je, provisionné les sommes nécessaires et informé les fonctions publiques, notamment la territoriale et l’hospitalière, du coût que représentera cette mesure pour elles ? La question mérite réponse, au vu du déficit des hôpitaux et des contraintes qui pèsent sur les collectivités locales.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Peut-être faudrait-il développer un peu, car ma question était assez précise. Je ne reviendrai pas pour la vingtième fois, monsieur le secrétaire d’État, sur les projets de décrets que nous aimerions obtenir, tout comme les partenaires sociaux, pour en savoir un peu plus sur le sort que vous entendez réserver aux uns et aux autres : il serait bon que nous les obtenions avant la fin de l’examen du texte, d’autant que cela fait pas moins de quinze mois que vous en discutez.
Mais je voudrais tout de même revenir sur le deuxième alinéa, qui dispose que « la convention de rupture définit les conditions de celle-ci, notamment le montant de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle, qui ne peut pas être inférieur à un montant fixé par décret ». Rien n’y dit que le montant de l’indemnité ne peut pas être supérieur au montant fixé par décret. Je répète donc ma question : le montant versé au titre de la rupture conventionnelle pourra-t-il, au-delà de l’allocation de retour à l’emploi, être supérieur à celui de l’indemnité de départ volontaire ? Aura-t-il une limite ? En d’autres termes, si l’administration et l’intéressé en sont d’accord, celui-ci pourrait-il partir avec 1 million d’euros ?
(Exclamations sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Fabien Di Filippo. Nos collègues de gauche soulèvent un vrai lièvre. Comment, en effet, nous prononcer sur un dispositif dont nous ne connaissons même pas les conséquences pour nos collectivités, dont vous ne cessez de compliquer la tâche et d’alourdir les charges ? Eh oui ! La question est pourtant simple. Vous ne pouvez tout de même pas nous proposer une telle mesure sans avoir fait la moindre étude d’impact ! C’est absolument irresponsable ! Avant vos négociations avec les partenaires sociaux, n’avez-vous pas procédé à la moindre simulation ? Vous vous apprêtez à substituer à un dispositif dans lequel l’accord d’une seule des parties est nécessaire – le départ volontaire – un autre dans lequel il faut l’accord des deux, agent et collectivité : les indemnités seront nécessairement supérieures, sinon cela ne sert absolument à rien. Eh oui ! Nos questions sont claires et simples : oui ou non, avez-vous chiffré les conséquences de la mesure ? Nous sommes sur le point de voter une disposition dont nous ne savons même pas si elle aura la moindre utilité ! Très bien ! Mais elle est déjà expérimentée ! Je mets aux voix les amendements identiques nos 133 et 724.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        65
        Nombre de suffrages exprimés                58
        Majorité absolue                        30
                Pour l’adoption                13
                Contre                45
(Les amendements identiques nos 133 et 724 ne sont pas adoptés.) Je suis saisie de deux amendements, nos 228 et 779, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir l’amendement no 228.
L’article 26 prévoit une indemnité spécifique de rupture conventionnelle dont le montant ne pourrait être inférieur à un minimum défini par décret et valable pour tous. L’indemnité de rupture reste cependant en grande mesure indéfinie et ses modalités de calcul sont encore incertaines. En l’état, l’article laisse ainsi une très grande liberté aux employeurs publics pour déterminer par la convention le montant de l’indemnité.
Le coût total d’un dispositif de rupture conventionnelle dépend du nombre de ruptures, du coût des indemnités de départ et du coût pour l’assurance chômage ainsi que pour l’assurance retraite. Une budgétisation prévisionnelle précise est donc impossible.
Le chiffrage présenté dans l’étude d’impact – quand on prend la peine de la lire – nous donne tout de même quelques informations : le coût pour l’assurance chômage serait d’environ 16 millions d’euros en 2020, 54 millions en 2021 et 87 millions en 2022. On peut déjà percevoir que le coût individuel du dispositif risque d’être élevé.
Ah ! En effet, toujours selon l’étude d’impact, le montant de l’indemnité équivaudra à douze à vingt-six mois de rémunération et sera plafonné à 45 734 euros – un plafond qui sera atteint assez rapidement, compte tenu du salaire moyen de chaque catégorie de fonctionnaires. En se fondant sur l’étude d’impact, on peut estimer le coût des indemnités à 68 millions d’euros en 2020, 91 millions en 2021 et jusqu’à 114 millions en 2022.
Dans ce contexte, l’encadrement actuel du montant de l’indemnité de rupture et l’incertitude quant aux sommes accordées soulèvent de nombreuses questions. Voilà pourquoi l’amendement tend à compléter l’article en précisant que les modalités de calcul de l’indemnité de rupture seront définies par décret et fondées sur la rémunération brute de l’agent et sur son ancienneté.
L’objectif est la stabilité et la sécurité, pour l’employeur comme pour l’agent : ce dernier bénéficiera d’une indemnité liée à sa rémunération et dont le montant minimal est défini ; quant aux employeurs publics, ils en sauront davantage sur la dépense à laquelle s’attendre. Ainsi la définition de l’indemnité de rupture conventionnelle se fondera-t-elle sur une relation équilibrée.
La parole est à Mme Sophie Beaudouin-Hubiere, pour soutenir l’amendement no 779. Monsieur le secrétaire d’État, j’ai été ravie de vous entendre répondre tout à l’heure à M. Bernalicis que le montant de l’indemnité tiendrait compte de la rémunération et de l’ancienneté de l’agent ; mais, dans sa rédaction actuelle, le texte ne le précise pas véritablement. Ainsi peut-on craindre que le montant plancher soit le même pour un agent ayant travaillé plus de dix ans au sein de la fonction publique et pour un autre qui n’y aurait pas exercé plus d’une, deux ou trois années.
Or il nous faut aller au bout de notre logique lorsque nous transposons à la fonction publique des dispositions issues du droit privé telles que la rupture conventionnelle. Faisons donc à l’identique : fixons par décret en Conseil d’État les modes de calcul de l’indemnité de rupture conventionnelle.
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ? Ils sont satisfaits : aux termes de l’alinéa 12, les modalités d’application du présent article sont définies par décret en Conseil d’État. Seul le montant minimal de l’indemnité est renvoyé à un décret simple.
Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? En effet, l’alinéa 12 répond à la demande formulée dans l’amendement no 779.
Madame Motin, l’étude d’impact énumère des cas types qui sont autant d’exemples indicatifs. Je le répète, le montant global ne dépendra que de la volonté réciproque de l’agent et de l’employeur de conclure une rupture conventionnelle : il est donc très difficile de prévoir quel sera le nombre de personnes concernées.
Je le répète également, la discussion est ouverte avec les partenaires sociaux quant au montant et aux modalités, qui pourront être envisagés par versant afin de tenir compte de la spécificité de chacun d’eux. Laissons la concertation se poursuivre, et laissons à un décret simple le soin de fixer le barème, conformément à la rédaction actuelle de l’article.
Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable aux deux amendements.
Retirez-vous votre amendement, madame Motin ? Non, je le maintiens,... Très bien ! ...car le montant minimal tel qu’il figure pour l’instant dans l’article me pose vraiment un problème. La parole est à M. Fabien Di Filippo. Je salue le travail d’interprétation et de calcul accompli par notre collègue Cendra Motin à partir de l’étude d’impact. Malheureusement, le secrétaire d’État persiste à refuser de se prononcer sur les scénarios qui en découlent. Or, en additionnant le coût du dispositif pour l’assurance chômage et celui des ruptures individuelles proprement dites, on s’aperçoit que vous envoyez à nos collectivités, à nos hôpitaux, au système d’assurance chômage, selon votre propre chiffrage, une facture de 200 millions d’euros au minimum : ce n’est pas une paille ! Il faut faire venir le ministre de l’intérieur… Et compte tenu de la situation budgétaire inédite dans laquelle vous avez plongé la France, qui connaît cette année le pire déficit de la zone euro, laisser de telles ardoises derrière vous, c’est totalement irresponsable. (Exclamations sur les bancs du groupe LaREM.) Penelope !
(L’amendement no 228 n’est pas adopté.)
(L’amendement no 779 est retiré.) Dommage ! Je suis saisie de deux amendements, nos 1029 et 1030, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
La parole est à M. Alain Perea, pour les soutenir.
Contrairement à mes collègues, je suis très favorable à la rupture conventionnelle. Nous connaissons tous dans notre entourage des personnes qui en ont bénéficié au sein du secteur privé et qui en sont très satisfaits. Cela a permis de cesser de se mentir. Quand quelqu’un voulait quitter son entreprise, il fallait en passer par toute une série de procédures ; c’est malheureusement trop souvent ce qui se passe aujourd’hui dans le secteur public, à moins que l’on ne garde au sein des collectivités ou des services publics de l’État des personnes qui sont sinon prisonniers (Exclamations) – je ne veux pas employer ce mot –, du moins coincés là où ils sont alors qu’ils voudraient faire autre chose. C’est un problème managérial ! C’est donc une véritable avancée que de leur proposer une rupture conventionnelle. Je ne doute pas qu’au cours des années qui viennent nous en serons très satisfaits.
L’article prévoit cependant la possibilité d’un retour, qui, s’il a lieu dans un délai de trois ans, impose à l’agent de rembourser l’argent qu’il a perçu au titre de la rupture conventionnelle.
(M. Fabien Di Filippo rit.)
Je trouve cette période de trois ans ridicule. Quand on part dans le cadre d’une rupture conventionnelle, on part : c’est quasi définitif. Naturellement, dans la vie, on a le droit de se tromper : je veux donc bien que l’on puisse revenir, mais je souhaite que la durée de la période pendant laquelle le retour implique le remboursement soit portée à neuf ans – c’est le sens de l’amendement no 1029 – ou, à défaut, à six ans – c’est l’amendement no 1030. Cela permettrait aussi de montrer, compte tenu de la périodicité des échéances électorales, qu’il ne s’agit pas là d’un petit montage électoraliste, mais d’une véritable volonté d’aider les gens à partir. Nous y voilà : le pot-aux-roses est découvert ! Ces amendements, qui ne coûtent rien à personne, permettraient d’envoyer un signal en ce sens. (M. François Jolivet applaudit.)