XVe législature
Session ordinaire de 2018-2019

Séance du vendredi 17 mai 2019

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de transformation de la fonction publique (nos 1802, 1924).
Ce matin, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’amendement no 455 à l’article 16.
La parole est à Mme Émilie Chalas, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour soutenir l’amendement no 455. Dans la mesure où le nom de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique figure dans la loi organique no 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, il ne serait pas cohérent que la loi ordinaire adopte un nom différent pour désigner la nouvelle autorité administrative indépendante créée par la fusion de la HATVP et de la commission de déontologie de la fonction publique. C’est pourquoi l’amendement vise à supprimer les mots « et la déontologie » introduit en commission dans l’intitulé de cette AAI. La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, pour donner l’avis du Gouvernement. L’avis du Gouvernement est partagé. Après que vous avez entériné la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et de la commission de déontologie de la fonction publique, le Gouvernement souhaite que l’autorité ainsi créée traite à la fois de transparence et de déontologie. La logique voudrait donc que le mot « déontologie » apparaisse dans le nom de la nouvelle AAI. De façon spontanée, cela me conduit à avoir un avis plutôt défavorable sur l’amendement.
Cependant, je sais que dès lors que le nom de la HATVP est fixé par la loi organique, sa modification nécessiterait, pour être vraiment acceptable, de passer par la loi organique.
En conséquence, le Gouvernement donne un avis de sagesse défavorable, disons de sagesse réservé, afin de signifier que nous devrons modifier le nom de l’autorité en question dans le texte adéquat afin d’intégrer le mot « déontologie ».
La commission s’est-elle prononcée sur cet amendement ? Elle a donné un avis favorable. La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je comprends les observations de M. le secrétaire d’État : d’un point de vue légistique, une loi organique est nécessaire pour modifier ce qui est inscrit dans une loi organique. Cela dit, je ne regrette pas que cet obstacle nous arrête, car le nom de la HATVP est maintenant ancré dans notre vocabulaire et, sous ce nom, elle fait désormais partie de nos repères institutionnels.
De plus, il ne me semble pas utile d’ajouter la notion de déontologie à celle de transparence, car cette dernière englobe déjà la première. La transparence implique la déontologie. Je suis très attachée à ce que la HATVP conserve son nom fondateur.
La parole est à Mme Laurence Vichnievsky. Je soutiens l’amendement de Mme la rapporteure, et je m’associe aux observations de Mme Untermaier. La vie publique concerne les élus et les agents de la fonction publique. En conséquence, je ne crois pas utile d’ajouter le terme déontologie au nom de la HATVP. Comme cela vient d’être dit : la transparence, c’est la déontologie.
Non seulement cet ajout n’apporterait rien, mais, à mon sens, il affaiblirait l’autorité acquise par la HATVP depuis sa création.
La parole est à M. Olivier Marleix. Depuis 2013, année de création de la HATVP, le Parlement a fait œuvre fondatrice en matière de transparence de la vie publique en étendant progressivement son champ d’action. On comprend les motivations louables qui ont présidé à l’introduction du terme « déontologie » dans un souci de compromis pour que l’on retrouve bien les attributions de la commission de déontologie de la fonction publique avant sa fusion au sein de la HATVP, cependant je crois que, sur un sujet aussi grave et aussi important, nos institutions ont besoin de stabilité.
Nous devons construire la crédibilité de ce type d’institution et cela leur nuirait de changer leur nom comme si, finalement, il n’était pas grand-chose, et qu’il suffisait de n’importe quel texte pour le faire. Je remercie Mme la rapporteure d’être revenue sur la dénomination adoptée en commission, et de conserver son nom actuel à la HATVP.
(L’amendement no 455 est adopté.) La parole est à Mme Laurence Vichnievsky, pour soutenir l’amendement no 1003. Préalablement à la nomination dans des emplois dont le niveau de responsabilité ou la nature des fonctions le justifient, les agents concernés sont tenus d’effectuer une déclaration d’intérêts exhaustive exacte et sincère.
Alors que les modalités de gestion par l’administration de ces déclarations d’intérêts des fonctionnaires sont aujourd’hui fixées par la loi, les alinéas 3 à 5 de l’article 16 prévoient qu’elles relèveront du domaine réglementaire. Je ne pense pas qu’un tel déclassement soit fondé sur les articles 34 et 37 de la Constitution.
Selon l’étude d’impact, ce transfert de compétence viserait à « prendre en compte les pratiques et les difficultés rencontrées par les ministères ».
Monsieur le secrétaire d’État, lorsque j’ai défendu en commission un amendement identique visant au maintien des modalités de gestion dans le domaine de la loi, vous m’avez expliqué que ce déclassement tenait notamment à la dimension des différents ministères. Je n’ai pas été convaincue par ces difficultés pratiques.
En tout état de cause, j’observe que ce déclassement entraîne une réduction non justifiée, à mon sens, du domaine de la loi, et qu’il se traduit par un affaiblissement du contrôle de notre assemblée sur l’exécutif.
Quel est l’avis de la commission ? Comme Mme Vichnievsky vient de le dire, nous avons déjà eu ce débat en commission. Je laisserai M. le secrétaire d’État répondre de façon précise, mais il faut savoir qu’environ 8 000 fonctionnaires sont soumis à cette obligation de transmission de leur déclaration d’intérêts. Il ne s’agit évidemment pas de la supprimer, mais simplement de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités de transmission de cette déclaration, afin qu’il les adapte, par exemple à la taille de l’administration concernée. Je ne vois là aucune restriction injustifiée du domaine de la loi. Je demande le retrait de l’amendement. Quel est l’avis du Gouvernement ? Le décret que nous prévoyons permettra une première transmission à l’autorité hiérarchique directe qui peut différer de l’autorité de nomination, charge à l’autorité hiérarchique, en capacité de demander la saisie de l’autorité de déontologie, de le faire en disposant directement d’une information. C’est aussi l’objectif de ce choix de la voie réglementaire, et la raison pour laquelle le Gouvernement maintient l’avis défavorable exprimé en commission sur cette disposition. Madame Vichnievsky, retirez-vous l’amendement ? Je remercie M. le secrétaire d’État qui a apporté les précisions que je souhaitais. Dans ces conditions, je retire l’amendement.
(L’amendement no 1003 est retiré.) La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement no 704. Il vise à ce que la déclaration d’intérêts d’une personne nommée à un des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient ne soit pas transmise uniquement à une autorité, mais bien à trois autorités, à savoir : l’autorité de nomination, l’autorité hiérarchique directe, et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. Ce sujet a également été abordé en commission, et M. le secrétaire d’État vient d’évoquer les modalités de transmission. Le II de l’article 25 ter de la loi du 13 juillet 1983, auquel nous ne touchons pas, prévoit par ailleurs que l’autorité hiérarchique, en cas de doute, transmet la déclaration à la HATVP. Pourquoi ne prévoyons-nous pas de transmission directe à la HATVP ?
En raison du nombre de fonctionnaires concernés – je l’ai dit, ils sont environ 8 000 –, mais aussi parce que nous voulons que la culture déontologique ne soit pas réservée à quelques spécialistes et qu’elle irrigue, au contraire, toute la fonction publique. Cela nous semble davantage responsabiliser pour tout le monde, et donc cela nous paraît plus efficace.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Vous avez beau avoir organisé des réunions de travail, on voit bien que les désaccords subsistent. Vous nous expliquez que 8 000 déclarations à traiter, c’est trop. C’est vrai : même fusionnée avec la commission de déontologie, la HATVP n’est pas armée pour passer sérieusement en revue 8 000 cas. Pour résoudre le problème, vous décidez de ne vous intéresser qu’au haut du panier et de prévoir un décret qui tracera ce périmètre. Pour le reste, vous nous annoncez que l’on fera quelque chose d’intermédiaire pour que la culture déontologique irrigue, blablabla.
Nous avons clairement un point de désaccord. Je pense d’abord que nous sommes capables de donner les moyens à ces structures de passer 8 000 cas en revue – et encore, nous demandons seulement la transmission des déclarations d’intérêts, nous ne disons pas qu’il faut que les 8 000 cas soient nécessairement étudiés. Ensuite, vous nous expliquez que le supérieur hiérarchique prend la décision de transmettre la déclaration, mais s’il ne le fait pas alors qu’il aurait dû, que se passera-t-il ? Rien ! Bien sûr, il ne se passera rien. Vous évoquez la possibilité d’une transmission pour nous rassurer alors, qu’en fait, la déontologie vaudra demain pour un périmètre beaucoup plus restreint.
(L’amendement no 704 n’est pas adopté.) La parole est à M. Éric Poulliat, pour soutenir l’amendement no 1051. Le droit en vigueur permet à un fonctionnaire de solliciter un temps partiel pour reprendre ou créer une entreprise pour une durée de deux ans, plus un an. L’amendement vise à modifier cette durée en la portant à quatre plus un an.
Les données montrent en effet que 50 % des entreprises créées ne survivent pas à leur sixième année d’existence, alors que seulement 25 % meurent avant leur deuxième année. Autrement dit, les années charnières pour que le créateur ou le repreneur d’entreprise s’assure de la viabilité de cette dernière se situent entre la deuxième et la cinquième année de celle-ci.
L’amendement vise à faciliter cette survie lorsque les entreprises sont créées ou reprises par des fonctionnaires. Si on veut leur permettre aussi d’avoir une vie, un jour, en dehors de la fonction publique – pourquoi pas, on peut très bien aussi considérer qu’on n’est pas obligé d’être fonctionnaire toute sa vie –, si on veut leur permettre de créer des entreprises et de les faire survivre, il faut absolument leur donner les garanties nécessaires parce qu’il est normal qu’ils ne quittent pas la fonction publique à la légère.
Pour s’assurer de la viabilité de son entreprise, il faut bien un délai de cinq ans et pas seulement de deux ou trois ans. Si vous n’accordez pas ce droit, celui que vous donnerez garantira en fait bien peu de chances de réussite.
J’insiste sur cet amendement dont nous avons déjà débattu en commission. Les arguments qui m’ont été opposés n’étaient pas satisfaisants, et si l’on se contente de les répéter, je préfère vous prévenir que je ne retirerai pas l’amendement. Passer à quatre plus un an n’enlèvera aucun droit à personne, et cela restera toujours soumis à l’accord de l’autorité hiérarchique, autrement dit, il n’y aura pas de problèmes de gestion. Je rappelle qu’il s’agit seulement d’un temps partiel et que cette mesure permettrait aussi de bâtir des ponts entre la fonction publique et l’entreprise privée, ce qui plutôt une saine logique.
Quel est l’avis de la commission ? Nous avons en effet, cher collègue, eu ce débat en commission avec la délégation aux collectivités territoriales. L’autorisation pour un fonctionnaire d’exercer à temps partiel pour créer ou pour reprendre une entreprise est de deux ans depuis la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique au lieu d’une seule année précédemment. À vrai dire, je crois que deux années, plus éventuellement une troisième, sont suffisantes pour juger de la viabilité du projet d’entreprise. Je sais que cet argument ne vous convainc pas, mais on ne peut pas installer les fonctionnaires dans une situation temporaire trop longue. De surcroît, ils peuvent demander une disponibilité pour convenances personnelles – certes non rémunérée – pour mener à bien leur projet. Je pense donc que le dispositif en vigueur est à la hauteur des besoins et suffisamment protecteur à leur endroit. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Demande de retrait, sinon même avis exactement pour les mêmes raisons. J’ajoute que, depuis le décret du 27 mars 2019, si le fonctionnaire fait valoir son droit à une mise en disponibilité pour convenances personnelles, il peut revenir dans un délai de cinq ans– du fait malheureusement, en l’occurrence, de l’échec de son entreprise – sans préjudice pour son déroulement de carrière, ce qui permet un retour plus aisé. La parole est à M. Éric Poulliat. Je pense que ces avis vont à l’encontre de l’esprit initial du texte, qui était de faciliter le temps partiel volontaire et non pas de pousser à la disponibilité – si l’intéressé la souhaitait, il l’aurait demandée tout de suite. On va annihiler l’effet positif d’une loi. Et je rappelle les chiffres – je ne les ai pas inventés, c’est un constat objectif : 50 % des nouvelles entreprises ne survivent pas à leur sixième année d’existence alors que 75 % survivent encore au bout de la deuxième année,… C’est peu ! …ce qui veut dire qu’une durée de deux ou trois ans n’est pas suffisante pour s’assurer de la viabilité d’une entreprise. Je maintiens mon amendement.
(L’amendement no 1051 n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 705. Cet amendement porte notamment sur la composition de l’instance issue de la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique avec la commission de déontologie de la fonction publique. Nous pensons qu’il faut associer à ses travaux les usagers, notamment les associations de lutte contre la corruption, car elles nous semblent y avoir plus leur place que des membres désignés par le Gouvernement. Quel est l’avis de la commission ? Je comprends, cher collègue, que vous vous souciiez de l’ouverture de la composition de ce qui s’appelle encore la commission de déontologie de la fonction publique, mais je ne suis pas certaine que votre proposition y apporterait de la valeur ajoutée. Il s’agit en effet moins de lutter contre la corruption que d’apprécier la compatibilité de certaines activités privées avec les missions des fonctionnaires concernés. Il importe donc, pour ses membres, d’avoir un certain niveau d’expertise pour apprécier ces situations. Je rappelle que nous aurons ce débat sur la composition de la nouvelle instance à l’article 16 bis.
Quant à la seconde proposition de l’amendement, qui ouvre la possibilité à la nouvelle instance de saisir les corps d’inspection, elle est intéressante mais ne serait pas compatible avec son statut d’autorité indépendante.
L’avis est donc défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à Mme Danièle Obono. On en reparlera à l’article 16 bis, mais je vous fais remarquer, madame la rapporteure, que les associations traitant des questions de transparence et de déontologie ont une très grande expertise en la matière. C’est notamment grâce à elles que ces sujets ont été abordés dans le débat public. Votre refus fondé sur une prétendue absence d’expertise est complètement à côté de la plaque. Leur présence au sein de la Haute Autorité permettrait de lui donner encore plus de légitimité.
(L’amendement no 705 n’est pas adopté.) Je suis saisie d’un amendement no 1089 qui fait l’objet d’un sous-amendement no 1158.
La parole est à M. Fabien Matras, pour soutenir l’amendement.
On est en train d’établir un système à la fois concentré – via la HATVP – pour les agents les plus exposés aux conflits d’intérêts, et déconcentré pour tous les autres, soit l’immense majorité – le contrôle déontologique sera exercé sur place par le chef de service et le référent déontologue. Cet amendement a pour but de préciser le faisceau d’indices sur lequel le Gouvernement se déterminera pour établir par décret la liste des catégories d’agents relevant de la compétence de la Haute Autorité. Les discussions que j’ai pu avoir avec le secrétaire d’État sont plutôt rassurantes sur ce point. Je suis donc prêt à retirer mon amendement en fonction des arguments que vont exposer la rapporteure et le Gouvernement. La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir le sous-amendement no 1158. Ce sous-amendement reprend le texte de notre amendement no 567 car celui-ci tomberait si celui de M. Matras, qui me paraît tout à fait intéressant, était voté. Il s’agit, après l’alinéa 7, d’insérer un 6o : « D’accompagner les référents déontologues mentionnés à l’article 28 bis dans leurs missions par des actions de formation, de diffusion de recommandations et de bonnes pratiques. » En effet, ces référents sont souvent isolés, notamment lorsqu’ils exercent pour le compte de petites collectivités. Ils doivent pouvoir bénéficier de l’expertise de la Haute Autorité. J’ai d’ailleurs rappelé lors de la discussion générale que celle-ci a déjà engagé une action d’accompagnement à leur égard. Il me paraît important, dès lors que la déontologie relève aussi de ses compétences, que la HATVP inscrive dans ses missions l’accompagnement des référents déontologues auxquels on veut faire jouer un rôle majeur, sachant qu’ils assumeront dorénavant, avec le supérieur hiérarchique, les missions aujourd’hui dévolues à la commission nationale de la déontologie. Sinon qui les accompagnera ? Quel est l’avis de la commission sur l’amendement et le sous-amendement ? L’amendement réécrit une grande partie de l’article 16 ; son principal apport est la définition d’un faisceau d’indices pour déterminer le périmètre des agents publics soumis au contrôle de la Haute Autorité : certains emplois civils et militaires de l’État, nature des fonctions exercées conduisant à entrer en contact régulièrement avec le secteur privé ou justifiant un contrôle déontologique approfondi. Mais je crains que ces critères ne soient pas suffisamment sécurisants juridiquement pour les administrations concernées, laissant planer une certaine incertitude qui les conduirait en réalité à transmettre systématiquement les dossiers à la Haute Autorité, ce que nous voulons précisément éviter. Je pense que la solution retenue par l’article dans la rédaction de la commission, c’est-à-dire une liste de postes fixée par décret, sera plus opérationnelle. Je suppose que le Gouvernement va nous en dire plus. C’est donc une demande de retrait.
Quant au sous-amendement, il traite d’un point qui paraît important à la commission et dont nous reparlerons à l’amendement no 567, ma chère collègue, dans la perspective d’un avis éventuellement favorable.
Je vous remercie. Quel est l’avis du Gouvernement ? M. Matras a rappelé que nous avons eu plusieurs échanges à ce sujet. Il y a deux possibilités : soit on détermine un faisceau d’indices, et il revient aux administrations de constater sur cette base s’il y a nécessité ou non de transmettre le dossier à l’autorité en charge de la déontologie, soit on établit, par décret, une liste des métiers qui font l’objet d’un contrôle automatique. Il me paraît plus sûr d’avoir une telle liste – je pense notamment à tous les corps d’inspection – de manière à savoir exactement quels sont les métiers qui relèvent du contrôle automatique, plutôt que de renvoyer à une évaluation du nombre d’indices du faisceau réunis pour déterminer le caractère automatique dudit contrôle. C’est donc une demande de retrait au profit d’un engagement à établir un décret-liste des métiers concernés.
(L’amendement no 1089 est retiré.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 752. Grâce au rapport de nos collègues Olivier Marleix et Fabien Matras, on appréhende mieux le rôle qui devrait être celui de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Ce rapport nous rappelle l’objectif d’excellence de la fonction publique française, son obligation d’impartialité, son devoir d’intégrité ainsi que la probité de ses agents. C’est une bonne chose. Mais, malheureusement, la fonction publique souffre trop souvent d’un déficit d’image. Elle devrait pouvoir redorer son blason. Il serait trop réducteur de la condamner sans lui donner une vraie chance de regagner la confiance des Français. C’est pourquoi il est urgent de permettre à la HATVP d’agir de façon efficace. J’en profite, puisque je ne me suis pas exprimée sur l’article, pour préciser que je suis bien sûr absolument favorable à la fusion de la HATVP avec la commission de déontologie de la fonction publique. Par cet amendement, je veux renforcer son pouvoir de contrôle pour qu’elle ne soit pas une énième autorité administrative engluée dans le paysage politique et qui, in fine, ne sert pas à grand-chose. C’est d’autant plus important que, depuis trop longtemps, le laxisme est le leitmotiv des gouvernements successifs, notamment en ce qui concerne le pantouflage. Selon plusieurs enquêtes, un millier de hauts fonctionnaires passent chaque année du public au privé, sans compter ceux qui font des allers-retours. Je ne peux que féliciter nos collègues de s’être vraiment attaqués à cette question qui, si on ne fait rien, continuera de participer malheureusement à aggraver encore le discrédit touchant la fonction publique.
(L’amendement no 752, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement no 567. Il s’agit de l’amendement que je viens de présenter sous forme d’un sous-amendement. J’ajouterai aux propos que j’ai tenus précédemment que le rapport des députés Matras et Marleix propose une disposition assez similaire à travers la création d’une plateforme d’échanges entre les référents déontologues et la Haute Autorité. L’adoption de cet amendement permettrait de faire droit à leur proposition. Cette plateforme serait un outil utile, parmi d’autres, pour la Haute Autorité. Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement a retenu toute mon attention. Je crois en effet, vous avez raison ma chère collègue, que les référents déontologues, mentionnés à l’article 28 bis de la loi modifiée du 13 juillet 1983, doivent être accompagnés dans les territoires. La diffusion de recommandations et de bonnes pratiques ne me heurte pas. En revanche, ce qui me gêne dans la rédaction de l’amendement, c’est la mention d’« actions de formation » car celles-ci impliqueraient un rapport hiérarchique dans ce cadre entre une autorité administrative indépendante, en l’espèce la Haute Autorité, et les déontologues alors que ceux-ci viennent d’horizons très divers, y compris de la fonction publique. J’espère que le Gouvernement va nous proposer un dispositif qui permette d’intégrer ce que propose cet amendement sans enclencher pour autant une logique de hiérarchie. Je vous propose, ma chère collègue, de le retirer dans l’attente de la réponse ministérielle. À défaut, l’avis serait défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Mme la rapporteure a pointé une difficulté par rapport à cet amendement. Aujourd’hui, les référents déontologues sont des agents des différents ministères et, dans un certain nombre de cas, relèvent du ministère de l’action et des comptes publics du fait de la tutelle que notre ministère exerce sur le secteur de la fonction publique. La formulation que vous proposez, madame la députée, qu’il s’agisse des actions de formation, donc d’une formation directe, ou de la diffusion de recommandations qui peuvent avoir un caractère non seulement incitatif mais même impératif, établirait un lien hiérarchique entre l’autorité administrative indépendante – la HATVP en l’occurrence – et les référents déontologues alors que ceux-ci ne relèvent pas de ladite autorité. C’est la différence avec notamment l’autorité administrative indépendante qu’est le Défenseur des droits, lequel peut s’appuyer sur un réseau de délégués départementaux et d’agents dans les départements qui, eux-mêmes, relèvent directement de cette autorité administrative, soit parce qu’ils la représentent, soit parce qu’ils en sont salariés.
Mais, sur le fond, qu’il s’agisse de l’animation du réseau des référents déontologues, de l’échange des bonnes pratiques, de recommandations non impératives relevant de l’échange de bonnes pratiques, je vous propose, madame la députée, de continuer à y travailler lors de la navette car celle-ci peut être un débouché. À défaut, dans le cadre des textes réglementaires et des instructions donnés par le ministère de l’action et des comptes publics, je pourrai réaliser cet accompagnement que vous appelez de vos vœux. C’est donc une demande de retrait.
La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je comprends bien vos réserves, madame la rapporteure, monsieur le secrétaire d’État, mais je tiens tout de même à rappeler deux choses. D’une part, nous avons pris soin d’utiliser le terme « accompagner », et l’accompagnement n’est pas une relation hiérarchique. D’autre part, les « actions de formation » n’impliquent pas nécessairement un lien hiérarchique, ce peut être des moments de dialogue sur des questions éventuellement particulièrement compliquées. Il me semble donc que votre analyse de cet amendement est un peu sévère en comparaison de l’intrusion que pourrait représenter la HATVP pour les administrations. Je ne le retire pas : je pense qu’il peut tout à fait être adopté, quitte à être amélioré dans le cadre de la navette, en tenant compte de vos observations qui, me semble-t-il, ne sont pas de nature à entièrement neutraliser les effets de ce dispositif que tous souhaitent voir instaurer.
Ainsi, nous aurons affirmé, en première lecture, la nécessité d’un accompagnement par la HATVP.
(L’amendement no 567 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Danielle Brulebois, pour soutenir l’amendement no 835. Nous proposons que soient rendus publics les avis de la commission de déontologie de la fonction publique autorisant le départ d’un fonctionnaire dans le privé et sa réintégration dans le public après avoir exercé dans le privé.
Nous voulons en effet que les règles suivies soient plus transparentes et que se constitue, en la matière, une jurisprudence qui aidera les fonctionnaires à mieux anticiper leur avenir.
Quel est l’avis de la commission ? Nous sommes d’accord avec l’objectif poursuivi qui, me semble-t-il, se trouverait atteint par l’amendement adopté en commission à l’alinéa 39. Il précise en effet que les avis sont rendus publics si l’agent concerné a pris le poste qui faisait l’objet de la saisie, et que cette publication ne devra pas porter atteinte à la vie privée, au secret médical ou au secret commercial.
Certainement pourrons-nous améliorer tout à l’heure sa rédaction. Quoi qu’il en soit, je demande le retrait de l’amendement.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis, d’autant que les avis de la Haute Autorité ont un effet sur l’administration. En effet, si son avis était défavorable, la prise de poste deviendrait impossible, ce problème ne se posant pas en cas de sortie.
(L’amendement no 835 est retiré.) La parole est à M. Jean-Hugues Ratenon, pour soutenir l’amendement no 706. Nous proposons d’élargir le champ d’appréciation des conflits d’intérêts par la commission de déontologie.
Il est en effet nécessaire que celle-ci puisse statuer non seulement sur les conflits d’intérêts public-privés mais aussi sur des conflits d’intérêts public-public au sein de l’administration française, ainsi que sur des conflits d’intérêts public-public avec un organisme public étranger.
Si Alexandre Benalla, par exemple, avait directement exercé une mission de conseil pour l’État russe ou une organisation internationale peu après la fin de ses fonctions à l’Élysée, cette activité ne serait pas, au sens strict, privée, puisqu’elle s’exercerait au service d’une autre puissance publique, à savoir un État étranger ou une organisation internationale.
Lors des débats en commission, la rapporteure a affirmé que notre amendement était satisfait car la notion de conflit d’intérêt public-public était confortée. Nous pensons que son opinion était erronée, le ministre ayant lui-même reconnu que seul un contrôle de déontologie pouvait être réalisé, sans que soit nettement défini ce qu’est un conflit d’intérêts déontologique public-public.
Notre amendement prend par ailleurs en considération des cas qui ne sont pas explicitement envisagés, comme ceux mettant en jeu des États étrangers ou une organisation internationale.
Quel est l’avis de la commission ? Nous avons déjà eu ce débat en commission.
Ne mélangeons pas tout ! La Haute Autorité et la commission de déontologie opèrent un contrôle sur le risque de prise illégale d’intérêt, ce qui n’a pas de rapport avec votre amendement, ainsi que sur le risque que soient compromis le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service, ou méconnus des principes de déontologie tels que la dignité, l’impartialité, l’intégrité, la neutralité et laïcité, entre autres.
Ce contrôle s’exerce en analysant le profil de l’entreprise que le fonctionnaire veut rejoindre – par exemple, son domaine d’activité ou ses liens avec l’administration concernée.
Dans le cas d’un État étranger, quels seraient les paramètres retenus ? Votre amendement n’en propose aucun. Je ne pense pas que le fait qu’un Français conseille un État étranger compromette le fonctionnement ou l’indépendance de notre pays. Et s’il révélait des secrets intéressant la sécurité nationale, il s’agirait de sa part d’une compromission qui entraînerait naturellement des poursuites. Je ne vois pas quels autres cas pourraient se présenter.
Avis défavorable.
(L’amendement no 706, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Matthieu Orphelin, pour soutenir l’amendement no 110. Les très hauts fonctionnaires en charge de la préparation des projets de loi et des décisions publiques sont amenés à rencontrer des représentants d’intérêts. De telles rencontres, qui sont utiles à la « fabrique » des décisions publiques, doivent devenir plus transparentes. Les citoyens doivent en effet avoir la possibilité de comprendre comment se font les interactions entre la société civile et les responsables publics, afin d’appréhender de façon plus juste l’empreinte normative et législative des lobbies.
Il est donc souhaitable que les directeurs d’administrations centrales, du moins lorsqu’ils ont été nommés en Conseil des ministres, fassent connaître publiquement leurs rencontres avec des représentants d’intérêts, comme c’est déjà le cas pour les très hauts fonctionnaires de la Commission européenne.
Je précise que l’amendement a été suggéré par l’association Transparency International France, dont je salue le travail en faveur de la transparence de la vie publique.
Quel est l’avis de la commission ? Vous souhaitez que les personnes venant du privé qui sont nommées à un emploi de direction d’administration centrale ou de dirigeant d’établissement public soient soumises à une procédure de vérification de leur situation fiscale. À vrai dire, je ne vois d’ailleurs pas pourquoi vous entendez limiter ces vérifications à ces seuls cas de figure.
Sur le fond, si la personne n’a pas commis d’infraction incompatible avec la fonction publique et que la déclaration d’intérêt et la déclaration de patrimoine qu’elle a transmises à la HATVP ne soulèvent pas de difficulté, il n’est aucunement nécessaire de la soumettre à un contrôle supplémentaire. En outre, la procédure proposée ne s’articulerait que très difficilement avec le droit existant.
Demande de retrait, ou avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. J’ajoute que la HATVP peut, si elle le juge nécessaire, s’appuyer sur les précédentes déclarations fiscales des candidats, et qu’elle dispose également de sa déclaration patrimoniale, qu’elle peut contrôler en faisant des demandes d’information de toutes sortes. La parole est à M. Matthieu Orphelin. Je vous présente mes excuses pour avoir présenté l’amendement no 111 à la place de l’amendement no 110. Je retire ce dernier, et j’aurai donc déjà défendu l’amendement no 111.
(L’amendement no 110 est retiré.) La parole est à Mme Laurence Vichnievsky, pour soutenir l’amendement no 1004. Il est de nature sémantique mais me paraît important dans la mesure où les mots ont un sens.
Avec cet amendement, il s’agit de revenir, dans l’alinéa 30 de l’article 16, à la formulation antérieure employant le terme « explication » plutôt que celui d’« information ».
L’administration ou le fonctionnaire sont tenus de fournir à la Haute Autorité toutes les informations nécessaires à l’exercice de ses missions. À ce titre, ils peuvent être amenés à répondre aux questions de la Haute Autorité en donnant non des informations mais des explications. Le terme « explication » doit donc, me semble-t-il, être conservé dans la loi.
Quel est l’avis de la commission ? Chère collègue, nous avons déjà eu ce débat en commission. Je réitère la position de la commission qui préfère le terme « information », dont le sens est moins inquisitoire qu’« explication ».
Les fonctionnaires soumis au contrôle sont sensibles à cette différence. Il n’est, par ailleurs, pas question qu’ils soient mis en situation d’accusés lorsque la Haute Autorité souhaite des informations complémentaires.
Je demande donc le retrait de cet amendement, à défaut de quoi j’émettrais un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. Parce que, justement, les mots ont un sens, nous préférons « information » à « explication ». La parole est à Mme Laurence Vichnievsky. Vos arguments ne m’ont pas convaincue. Je maintiens donc l’amendement.
(L’amendement no 1004 n’est pas adopté.) L’amendement no 484 de Mme Émilie Chalas est de coordination.
(L’amendement no 484, accepté par le Gouvernement, est adopté.) L’amendement no 485 de Mme Émilie Chalas est également de coordination.
(L’amendement no 485, accepté par le Gouvernement, est adopté.) Je suis saisie d’un amendement no 1090 qui fait l’objet d’un sous-amendement no 1139.
La parole est à M. Fabien Matras, pour soutenir l’amendement.
Il propose d’élargir la publication des avis de la HATVP au départ des fonctionnaires vers le privé, au retour dans la fonction publique et au cumul d’activités, tout en préservant le respect du secret de la vie privée, du secret médical et de celui des affaires, et en respectant la demande, formulée par le Gouvernement en commission, que la publication ait lieu seulement si l’agent accepte le poste pour lequel il a demandé un avis.
Je tiens à préciser que la publication n’a pas pour but de jeter en pâture le nom des agents publics. Cette idée a été avancée, au cours des auditions, par des agents publics faisant des allers-retours entre le public et le privé, et qui souhaitaient connaître la doctrine de la commission de déontologie.
La publication des rapports permettra également que les fonctionnaires et les agents publics prennent connaissance de la position de la HATVP à l’égard de leur situation.
La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir le sous-amendement no 1139. Il a pour objet de retenir la publication des avis rendus par la Haute Autorité lorsqu’ils concernent les départs vers le secteur privé, les créations et les reprises d’entreprise ainsi que les retours dans l’administration, lorsqu’ils ont été suivis d’effet.
Sous réserve de l’adoption du sous-amendement, le Gouvernement est favorable à l’amendement de M. Matras.
Quel est l’avis de la commission ? Les précisions qu’apportent l’amendement et le sous-amendement sont bienvenues. Avis favorables. La parole est à Mme Cécile Untermaier. L’amendement 530, que je défendrai en même temps, visait justement à donner les précisions qu’apporte opportunément le sous-amendement du Gouvernement. Il faut que le nom de la personne soit indiqué dans l’avis rendu par la Haute Autorité. En revanche, son certificat médical ou tout ce qui relève du droit des affaires ne sont, bien sûr, pas publiés. Je préfère l’indiquer, car des personnes m’ont interrogée à ce sujet.
L’avis de la Haute Autorité sera public uniquement si la personne occupe le poste pour lequel elle avait demandé un avis. Il serait intéressant de faire en sorte que les avis rendus par la HATVP, que l’on peut considérer comme des cas d’école, soient mis à la disposition des chercheurs et de toutes les personnes qu’intéressent ces questions déontologiques.
Je pense qu’il faut qu’un débat ait lieu à ce sujet aujourd’hui, en séance, ou dans le cadre de la navette. Il serait en effet dommage que les avis de la Haute Autorité demeurent strictement opérationnels, et que l’important travail qu’elle réalise ne puisse être exploité.
La parole est à Mme Laurence Vichnievsky. Notre groupe avait déposé en commission un amendement visant à rendre public l’ensemble des avis sur les situations individuelles. Nous nous sommes rangés à l’avis qu’a formulé en commission notre collègue Fabien Matras. J’ai par ailleurs entendu les arguments qu’a développés M. le secrétaire d’État en présentant son sous-amendement.
Nous soutiendrons la position du Gouvernement avec les mêmes réserves, ou plutôt les mêmes observations, que notre collègue Cécile Untermaier. Il serait en effet intéressant de connaître, après anonymisation des avis, la doctrine de l’autorité administrative indépendante, y compris pour les situations n’ayant pas donné lieu à une nomination par le Gouvernement.
La parole est à M. Olivier Marleix. Je me réjouis de l’importante évolution que représente la publication des avis de la commission de déontologie. Je me range par ailleurs à l’avis du Gouvernement, car il est logique que soient publiés seulement les avis suivis d’une nomination. En revanche, un avis faisant suite à une demande d’information de la part de l’agent n’a pas à être publié.
Toutefois, je ne suis pas certain de bien comprendre le sous-amendement du Gouvernement, qui paraît d’ailleurs avoir été rédigé à la hâte car l’exposé des motifs comporte une faute d’orthographe.
Le passage du sous-amendement me posant problème est le suivant : « Les avis mentionnés au 5° dudit II ne sont rendus publics que lorsque l’agent concerné a effectivement été recruté par l’administration. »
Il me semble que l’on parle d’agents qui partent dans le secteur privé, donc je ne comprends pas bien l’objet de ce sous-amendement ni la façon dont il s’insère dans le texte.
La parole est à M. le secrétaire d’État. Je voudrais apporter deux éléments de réponse.
Je réponds d’abord, dans l’ordre chronologique, à Mmes Untermaier et Vichnievsky : le rapport annuel de la HATVP constituera sans doute une source utile pour rappeler la doctrine qui a été celle sur laquelle la commission de déontologie s’est appuyée pour former ses avis défavorables.
Je ne doute pas qu’un certain nombre de dispositions soient prises pour garantir à la fois l’archivage et l’accès nécessaires au travail universitaire que vous avez évoqué.
J’en viens à la remarque de M. Marleix : dans la modification que nous apportons, puisqu’il s’agit d’un travail itératif que nous menons là, nous avons voulu cibler, avec ce sous-amendement, les retours vers l’administration.
Les avis publiés en cas de départ vers le secteur privé font déjà l’objet d’une publication dans des conditions qui avaient été définies par les dispositions adoptées en commission.
En l’occurrence, le sous-amendement vise à préciser les choses pour les retours vers l’administration, étant entendu qu’un avis défavorable engage l’administration qui ne peut y déroger, ce qui rend moins utile, si l’on peut dire, en tout cas moins opportune, l’idée d’une règle systématique de publicité.
(Le sous-amendement no 1139 est adopté.)
(L’amendement no 1090, sous-amendé, est adopté et l’amendement no530 tombe.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 702. Dans le cas où un fonctionnaire ayant sollicité l’avis de la commission de déontologie pour partir dans le privé aurait obtenu de sa part un avis défavorable mais partirait quand même, nous proposons d’instaurer une obligation de transmission de l’information au procureur de la République. Il y a en effet eu jusqu’à présent très peu de poursuites judiciaires engagées dans ce cas de figure.
Si l’on peut croire que c’est implicitement le cas et que l’information lui serait dans ce cas transmise, on préfère le préciser dans la loi.
Quel est l’avis de la commission ? Nous avons déjà abordé cette question des sanctions pénales en commission. Aujourd’hui, la loi prévoit effectivement des sanctions disciplinaires contre le fonctionnaire, ou une rupture de contrat dans le cas d’un contractuel.
En outre, si l’intéressé se trouve, du fait du non-respect de l’avis de la HATVP, en situation de prise illégale d’intérêt, il s’expose naturellement aux sanctions pénales prévues par l’article 432-13 du code pénal, soit trois ans de prison et 200 000 euros d’amende.
Je ne crois donc pas utile de prévoir des sanctions pénales supplémentaires. L’avis de la commission est donc défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Ugo Bernalicis. J’aurais pu tomber d’accord avec la rapporteure si mon amendement avait prévu des sanctions pénales supplémentaires, mais ce n’est pas le cas : il ne prévoit en effet que la transmission de l’information au procureur de la République afin qu’il juge si des poursuites sont nécessaires ou non et s’il doit appliquer précisément les sanctions pénales existantes.
Je ne comprends donc pas l’argumentation de la rapporteure.
La parole est à M. Olivier Marleix. Le sujet abordé par M. Ugo Bernalicis est évidemment très important.
Lors des auditions que nous avons menées avec Fabien Matras, nous avons eu l’occasion d’auditionner le président de la HATVP, Jean-Louis Nadal, qui nous a indiqué qu’il existe dans le code pénal deux approches du délit de prise illégale d’intérêt, dont l’une est spécifique : c’est ce que l’on appelle le délit de pantouflage.
Il désigne le fait pour un fonctionnaire d’aller travailler dans une entreprise avec laquelle il a entretenu un lien : nous y reviendrons dans la suite de la discussion du texte.
Or on dénombre en un siècle à peine une dizaine de poursuites engagées sur le fondement de cette disposition du code pénal.
J’ai eu la curiosité d’aller vérifier la jurisprudence : en réalité, sur la dizaine de cas, la majorité concerne des élus locaux.
C’est dire à quel point la sanction prévue et la simple mise en œuvre de l’action publique dans des affaires de prise illégale d’intérêt à l’occasion de pantouflages est virtuelle, même si elle figure dans notre droit.
Le sujet revêt donc à mon sens une certaine importance.
J’ai le sentiment que le dispositif que nous construisons, notamment en confiant la police de ces aller-retours à la HATVP, qui est indépendante, qui disposera de ses propres moyens de contrôle et dont les décisions bénéficieront d’une certaine publicité, et qui publiera également, grâce à un amendement déposé par Fabien Matras – que nous examinerons un peu plus loin au cours de la discussion – un rapport annuel relatif aux agents concernés, va effectivement lui permettre d’être en mesure d’enclencher des poursuites pénales lorsqu’il y aura lieu de le faire.
Ce dispositif constitue peut-être la bonne réponse, à condition que nous adoptions plus tard l’amendement de Fabien Matras et que nous le fassions dans de bonnes conditions, c’est-à-dire sans qu’un sous-amendement du Gouvernement vienne en quelque sorte l’escamoter.
(L’amendement no 702 n’est pas adopté.) Je suis saisie de quatre amendements, nos 914 rectifié, 454, 524 et 867, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 454 et 524 sont identiques.
La parole est à M. Fabien Matras, pour soutenir l’amendement no 914 rectifié.
Cet amendement a pour objet de prévoir des sanctions pour les agents omettant de faire leur déclaration auprès de la HATVP, ou qui ne respecteraient pas ses avis.
Il faut à mon sens avoir un débat sur ce sujet. Le groupe La République en marche, comme d’autres, propose en l’espèce des sanctions pénales.
Je sais que des sanctions disciplinaires, qui sont relativement lourdes, sont déjà prévues par le projet de loi, avec notamment la possibilité de résilier le contrat de l’agent concerné.
Si M. le secrétaire d’État nous rassure quant à la volonté ferme du Gouvernement de tenir sur l’application des sanctions disciplinaires, nous serons en mesure de retirer cet amendement.
Nous en venons aux amendements identiques, nos 454 et 524.
La parole est à M. Olivier Marleix, pour soutenir l’amendement no 454.
Une sanction disciplinaire ne peut être la seule réponse aux manquements aux prescriptions et aux injonctions de la HATVP.
En effet, si l’on prend le cas d’un cas d’un agent ayant quitté la fonction publique, qui en a même démissionné et à qui la HATVP signifie tout de même qu’il ne respecte pas ses observations, la sanction disciplinaire lui fait évidemment une belle jambe, si je puis dire.
Si la sanction disciplinaire est applicable et a du sens pour l’agent qui revient dans l’administration, elle n’en a évidemment aucun pour l’agent qui l’a quittée. Notre arsenal a donc besoin en plus d’une sanction pénale.
La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement no 524. Je souscris aux propos qui viennent d’être tenus par Olivier Marleix : on s’est aperçu qu’en fait, les sanctions disciplinaires, ça ne fonctionne pas, surtout, bien évidemment, pour ceux qui sont à l’extérieur de l’administration.
Nous sommes en train de mettre en place une institution puissante et exemplaire : il faut qu’elle ait les moyens de sa politique et du respect de la déontologie qu’on lui confie.
Je considère donc pour ma part qu’un dispositif pénal est nécessaire parce qu’il serait à la hauteur de nos exigences en matière de déontologie.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 867. Je suis du même avis que mon collègue Marleix : il s’agit d’appliquer une peine des plus strictes aux fonctionnaires qui ne transmettraient pas les informations demandées par la HATVP dans le cadre d’une enquête.
Aujourd’hui, ces manquements sont uniquement sanctionnés par des mesures disciplinaires ou par des retenues sur pension.
Une peine aussi sévère que celle que nous proposons peut surprendre, mais elle me semble nécessaire pour empêcher les abus qui doivent être sanctionnés : l’impunité ne doit pas avoir sa place au sein de la fonction publique.
Il ne s’agit pas seulement d’une mesure pour l’image de celle-ci : c’est aussi une action en faveur de tous ces fonctionnaires qui eux n’abusent pas du système, qui travaillent chaque jour avec efficacité et qui rendent des comptes à la HATVP.
C’est aussi une question de respect vis-à-vis des Français qui financent quotidiennement, par leur travail et par leurs impôts, la fonction publique.
Les Français doivent avoir confiance et croire en une institution efficace et transparente. Dès lors, un fonctionnaire qui ferait obstruction à une enquête menée par la HATVP doit être puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
Si cette peine peut effectivement paraître sévère, c’est justement parce que les enjeux sont importants : elle doit être réellement dissuasive et donner du poids à cet organisme indépendant qu’est déjà et que sera la HATVP, qui ne disposera plus seulement d’un pouvoir d’injonction.
Quel est l’avis de la commission ? Nous en avons déjà parlé en commission : je reste assez réservée quant à la création de nouvelles sanctions à l’égard des fonctionnaires.
Je rappelle tout d’abord que les intéressés qui ne transmettent pas leurs déclarations d’intérêts et – ou – de patrimoine à la HATVP s’exposent d’ores et déjà à des peines de trois ans de prison et 45 000 euros d’amende dans le premier cas, et d’un an de prison et 15 000 euros d’amende dans le second, comme le prévoit l’article 25 sexies de la loi de 1983.
Par ailleurs, la loi prévoit, je viens de le dire, des sanctions disciplinaires contre le fonctionnaire, ou une rupture de contrat dans le cas d’un agent contractuel.
Enfin, si l’intéressé se trouve, du fait du non-respect de l’avis de la HATVP, en situation de prise illégale d’intérêt, il s’expose naturellement aux sanctions pénales prévues par l’article 432-13 du code pénal, soit trois ans de prison et 200 000 euros d’amende.
Je ne crois donc pas utile de prévoir des sanctions pénales supplémentaires pour les fonctionnaires. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Le Gouvernement est, comme la rapporteure, réservé quant à l’opportunité de créer des sanctions pénales.
Je souhaite en revanche rappeler le dispositif qui existe et à la bonne application duquel nous devons veiller.
Aujourd’hui, des sanctions disciplinaires peuvent être prises : elles peuvent être accompagnées d’une retenue sur pension de 20 % lorsque le fonctionnaire concerné est retraité, de l’impossibilité de recruter pendant trois ans un agent contractuel qui n’a pas respecté les avis en question, et de la fin du contrat de travail.
Je le précise notamment à votre intention, monsieur Marleix, puisque vous avez, comme Mme Untermaier, évoqué le cas d’un agent qui quitterait la fonction publique pour signer un contrat de travail.
Aux alinéas 44 et suivants de l’article 16, c’est-à-dire au XI, et plus précisément à l’alinéa 48, il est précisé : « […] Il est mis fin » – lorsque l’avis n’est pas respecté – « au contrat dont est titulaire l’agent à la date de notification de l’avis rendu par la Haute Autorité, sans préavis et sans indemnité de rupture. »
Cela signifie que l’on inscrit dans la loi la résiliation du contrat de travail, qu’il soit de droit public ou de droit privé : cela répond à votre attente à l’égard de fonctionnaires qui quitteraient l’administration pour se faire engager par ailleurs au moyen de contrats de forme différente.
Je précise, et cela figure dans le projet de loi, que, s’agissant des sanctions disciplinaires, nous aurons l’occasion tout à l’heure, lors de l’examen de l’amendement no 1087 de M. Fabien Matras, de proposer deux sous-amendements visant à faciliter la mise en œuvre de ces sanctions disciplinaires, notamment au moyen d’un dispositif d’information et de communication directe auprès de l’autorité hiérarchique des agents concernés.
Cette autorité pourra ainsi appliquer lesdites sanctions disciplinaires et assurer un meilleur suivi de celles-ci ainsi que des avis rendus par la HATVP.
En raison du renforcement des sanctions disciplinaires, des modalités de sanction et de pénalisation que je viens d’évoquer ainsi que de l’amélioration globale du dispositif de suivi et d’information des avis négatifs et de la nécessité de les observer, je demande le retrait des amendements en discussion commune au bénéfice des amendements suivants et des sous-amendements que j’ai évoqués.
La parole est à Mme Laurence Vichnievsky. Je m’étonne de ne pas avoir moi-même déposé le même amendement dès l’examen du projet de loi en commission.
En effet, il s’agit d’envisager des situations qui ne sont pas à l’heure actuelle visées par les textes existants. Si l’on donne des prérogatives à une instance sans prévoir de sanctions, cela me paraît assez vain.
Il nous est répondu que les sanctions disciplinaires suffisent, et qu’il existe déjà des sanctions pénales : certes, mais pas pour les mêmes cas.
Je crois qu’un tel amendement doit être soutenu comme doivent l’être ceux qui ont été déposés par nos autres collègues. En tout cas mon groupe le votera.
La parole est à M. Olivier Marleix. Les trois cas que soulève Mme la rapporteure montrent qu’il y a bien un trou dans la raquette, qui correspond à la situation où un agent public démissionne pour aller dans le secteur privé nonobstant l’avis défavorable de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
J’entends la réponse de M. le secrétaire d’État : ce cas est couvert par l’alinéa 48, qui prévoit qu’il sera mis fin au contrat. La loi ferait donc que le contrat entre le fonctionnaire démissionnaire, devenu citoyen lambda, et son employeur privé sera rompu de plein droit. Comment dire ? Je serais impressionné par cette disposition si elle s’avérait applicable. Malheureusement, j’en doute, car il faudrait prévoir la dimension extraterritoriale de cette mesure. Peut-être, d’ailleurs, faudrait-il travailler sur cette question, les cas de pantouflage les plus problématiques étant ceux qui s’inscrivent dans le cadre de la « guerre économique » – expression qui n’est guère employée dans notre pays ; ce sont des pantouflages destinés à abaisser le niveau de vigilance de l’État. Dans cette hypothèse, l’employeur peut fort bien être étranger – une banque d’affaires dont le siège est à Londres, par exemple –, auquel cas il ne s’agit pas d’un contrat de droit français. Il faudrait s’assurer que, dans ce cas-là, les dispositions que vous évoquez s’appliquent aussi – mais il est vrai que l’amende de 15 000 euros que je propose serait alors quelque peu dérisoire.
La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je ferai deux remarques.
Premièrement, ces amendements, qui proviennent de différents bancs, tendent à aligner la sanction de la désobéissance à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique sur les sanctions appliquées en matière de déclarations d’intérêt et de déclarations de patrimoine. Je trouve, pour ma part, que la gravité des faits est presque équivalente, et je ne vois donc pas pourquoi les sanctions seraient différentes. Serait-ce parce qu’il s’agit, en l’espèce, de fonctionnaires ? C’est, en tout cas, la question que l’on va nous poser. Je crois que nous devons suivre la logique voulant qu’on applique, dans ce cas de figure, la même règle pénale que celle qui a été retenue pour l’absence ou le défaut de déclaration d’intérêt ou de déclaration de patrimoine.
Deuxièmement, pour abonder dans le sens de Laurence Vichnievsky, la HATVP doit avoir un outil à sa main. Or, curieusement, dans votre dispositif, c’est l’administration qui reprendra la main pour sanctionner un mauvais comportement, alors que ce devrait être à la HATVP de suivre le dossier jusqu’au bout, c’est-à-dire jusqu’à la sanction.
La parole est à M. Fabien Matras. Après avoir entendu les arguments du Gouvernement, le groupe La République en marche a décidé de retirer son amendement.
Je crois, par ailleurs, qu’il ne faut pas tout confondre. Si une personne omet de faire sa déclaration, le risque de conflit d’intérêts sera sanctionné par les sanctions disciplinaires qui ont été rappelées. En revanche, si un agent ou un ex-agent se trouve en situation de prise illégale d’intérêts, il y aura, comme l’a souligné la rapporteure, des sanctions pénales. Il était important de le préciser.
(L’amendement no 914 rectifié est retiré.) La parole est à M. le secrétaire d’État. Je remercie Fabien Matras. Il a raison de dire que si la prise illégale d’intérêts était caractérisée ou notifiée dans l’avis de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, il y aurait des poursuites judiciaires et des sanctions pénales.
Monsieur Marleix, j’entends votre remarque sur l’extraterritorialité et votre invitation à y travailler. Je ne veux pas relativiser le risque que vous pointez, mais, avec les dispositions que nous proposons, nous rendons effectif, pour la première fois, le suivi des avis de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, et nous faisons en sorte que le non-respect de ceux-ci puisse, en pratique, déboucher sur des sanctions
Considérons donc l’avancée qui est faite, et partons du principe qu’il faut expérimenter et avoir confiance en l’avenir. J’ai, pour ma part, la conviction – et le travail que nous effectuons sur le sujet depuis quinze jours, alors même que la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires n’a été adoptée qu’il y a trois ans, le démontre – que si nous réussissions à concevoir un dispositif susceptible de contenir les risques que vous évoquez concernant l’extraterritorialité ou que si nous considérions, dans deux ou trois ans, qu’il y a un problème et qu’il convient d’être encore plus ferme, nous saurions aller encore plus loin. Personne, en la matière, ne peut prétendre à la perfection, et je n’y prétends pas. En revanche, j’estime qu’il s’agit là d’une véritable avancée, et je pense qu’à ce stade, les sanctions pénales proposées seraient disproportionnées – surtout vu la nature des sanctions disciplinaires, et même administratives, retenues, avec la possibilité de résiliation du contrat telle qu’elle est inscrite à l’alinéa 48.
(Les amendements identiques nos 454 et 524 ne sont pas adoptés.)
(L’amendement no 867 n’est pas adopté.) Je suis saisie d’un amendement no 1087 rectifié, qui fait l’objet de plusieurs sous-amendements, nos 1160, 1138 et 1145.
La parole est à M. Fabien Matras, pour soutenir l’amendement.
Cet amendement vise à instaurer un mécanisme de suivi des avis rendus par la HATVP. Les auditions que nous avons conduites avec Olivier Marleix ont montré que la principale difficulté du mécanisme précédent résidait dans le fait que la commission de déontologie de la fonction publique pouvait parfois poser des réserves, par exemple sous la forme d’une interdiction à l’agent d’entrer en contact avec telle ou telle administration, mais que personne ne s’assurait que ces réserves étaient bien respectées. Ce que nous proposons, à travers cet amendement, c’est que, chaque année, l’agent fasse, ainsi que son employeur, une déclaration dans laquelle il s’engage à respecter les réserves de la HATVP. La parole est à M. Olivier Marleix, pour soutenir le sous-amendement no 1160. Comme vient de le souligner Fabien Matras, il n’y a pas, aujourd’hui, de suivi des avis de la commission de déontologie, ce qui réduit à néant la portée de ceux-ci. En clair, il n’y a que le fonctionnaire lui-même qui dispose des informations sur ce qu’il n’a pas le droit de faire ; libre à lui de pactiser ensuite avec sa conscience. En théorie, son administration en est informée, mais les chefs de corps et secrétaires généraux de ministères destinataires de ces avis nous ont tous dit, sans exception, qu’ils ne faisaient pas la police et ne vérifiaient pas s’ils étaient respectés. Cette situation est quand même préoccupante.
La publicité des avis permettra d’y remédier, mais ce que propose Fabien Matras à travers son amendement va encore plus loin, puisqu’il s’agit d’obliger l’agent à rendre compte de ses actes et à déclarer qu’il respecte bien les prescriptions de la Haute Autorité.
Le Gouvernement a déposé un sous-amendement qui vise à limiter à trois ans la durée de cette obligation de rapport. Cela me gêne beaucoup, car je perçois, derrière, l’envie de l’administration de réduire la portée du contrôle que nous tentons de lui imposer. Le problème, c’est qu’aujourd’hui les prescriptions de la commission de déontologie ne portent pas sur trois ans. Elles restent valides aussi longtemps que dure la disponibilité, ce qui peut aller jusqu’à dix ans ; dans le cas d’une démission, cela peut durer encore plus longtemps. Sous-entendre que l’agent ne serait lié que pendant trois ans me paraît poser problème.
Je sais bien qu’en retenant cette durée, vous souhaitez aligner le dispositif sur celui applicable en cas de prise illégale d’intérêts. Or la situation est bien différente. La prise illégale d’intérêts est une faute pénale ; il ne s’agit plus, là, d’une demande de rapport, il s’agit d’une sanction, qui peut faire suite à un cas de conflit d’intérêts ou de trafic d’influence. Le champ couvert par la disposition dont nous parlons va bien au-delà. Limiter cette obligation de rapport à trois ans, alors même que les prescriptions qui s’y rapportent s’étendent sur une plus longue durée, me pose, à titre personnel, problème.
Je sais aussi, monsieur le secrétaire d’État, qu’en instituant une telle obligation formelle, on crée une contrainte pour les fonctionnaires à qui l’on demande de rendre compte annuellement qu’ils respectent bien les prescriptions de la Haute Autorité. Leur demander de faire cela pendant cinq, six ou sept ans peut certes paraître long et pénible. Toutefois, il convient de veiller à ce qu’il n’y ait pas de malentendu ; on pourrait, en effet, laisser croire qu’il faut respecter les prescriptions pendant trois ans et qu’après on pourrait s’asseoir dessus – ce qui serait, pour le coup, un vrai recul par rapport à l’état actuel du droit. C’est pourquoi je propose, dans mon sous-amendement, de porter cette durée à cinq ans. Cela me paraît raisonnable ; on peut supposer qu’ensuite la pédagogie aura fait son œuvre et qu’on aura bien intégré le respect des obligations déontologiques.
Quoi qu’il en soit, ce que j’attends de vous, monsieur le secrétaire d’État, c’est que vous soyez très clair sur le fait que ce que vous souhaitez limiter à une durée de trois ans, c’est l’obligation de rendre compte, et non le respect des prescriptions de la Haute Autorité.
Les sous-amendements nos 1138 et 1145 peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
La parole est à M. le secrétaire d’État, pour les soutenir.
En vérité, M. Marleix l’a déjà fait ! (Sourires.)
J’ai dit que ces sous-amendements avaient vocation à faciliter la mise en œuvre des sanctions – ce qui est, je crois, une attente partagée. Nous prévoyons, à travers le sous-amendement no 1145, une transmission directe des informations aux autorités compétentes, afin que celles-ci puissent mettre en œuvre les sanctions disciplinaires.
Comme je ne veux pas qu’il y ait de malentendu, je répondrai clairement à M. Marleix que la restriction à trois ans que nous proposons par le sous-amendement no 1138 ne concerne que l’obligation de rendre compte, et non la durée de validité des avis ou des réserves formulées. Parce que je suis au banc du Gouvernement et que cela vaut engagement, je le redis explicitement : le dispositif que nous proposons ne cible que l’obligation de rendre compte.
J’ajoute, parce que je ne voudrais pas qu’il y ait d’autre malentendu, et bien que je sache que ce n’est pas ce que voulait dire M. Marleix dans son intervention, que si nous proposons de limiter cette obligation de rendre compte à une durée de trois ans, c’est pour retenir, dans un souci de lisibilité et aussi pour des raisons symboliques, une durée identique à celle qui encadre la commission du délit de prise illégale d’intérêts. Je ne voudrais pas qu’en retenant une autre durée, s’agissant d’une obligation d’une nature certes très différente, mais potentiellement beaucoup plus longue, on fasse peser une forme de soupçon presque permanent sur les agents publics qui font l’objet d’un avis de la Haute Autorité, avis assorti parfois de recommandations ou de réserves. On met déjà en place un mécanisme de suivi des avis et une obligation déclarative pendant trois ans, ce qui n’existait pas jusqu’à présent. C’est un double pas important.
Je crains qu’en allant plus loin, on ne laisse potentiellement entendre que nous n’avons pas confiance dans l’immense majorité de celles et ceux qui font une démarche de mobilité. Je l’ai dit ce matin, nous sommes convaincus que l’autorité de déontologie, qui est désormais la HATVP, a vocation à empêcher les mobilités inopportunes, celles qui interrogent la déontologie et posent un problème de morale républicaine. Mais nous sommes tout autant convaincus de la nécessité d’accompagner et de sécuriser les mobilités qui sont honnêtes, qui respectent les critères imposés et qui s’inscrivent dans le respect des valeurs et de la morale républicaines. Veillons donc, y compris dans l’affichage des mesures, à ne pas laisser accroire que nous ferions un procès d’intention. Je sais bien que tel n’était pas l’objet de l’intervention de M. Marleix, mais il faut prendre garde aux messages que l’on adresse à l’extérieur. Voilà pourquoi nous souhaitons limiter cette obligation déclarative à trois ans, durée à la fois raisonnable, facile à comprendre et qui n’envoie pas de messages contradictoires, quand bien même ceux-ci seraient dénués de portée juridique.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est défavorable au sous-amendement no 1160 – j’oserais même, monsieur Marleix, vous demander de le retirer, dans la mesure où j’ai apporté la précision que vous souhaitiez. Il émet un avis favorable sur l’amendement no 1087 rectifié, sous réserve de l’adoption des deux sous-amendements qu’il a déposés. Quel est l’avis de la commission ? Compte tenu des explications apportées par nos collègues et par le secrétaire d’État, la position de la commission sur le sous-amendement no 1160 est identique à celle de M. le secrétaire d’État, à savoir une demande de retrait et, à défaut, un avis défavorable. Avis favorable, en revanche, sur les sous-amendements nos 1138 et 1145 du Gouvernement, ainsi que sur l’amendement no 1087, moyennant l’adoption de ces deux sous-amendements. La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je comprends bien les propos du Gouvernement, ainsi que la corrélation, sous forme de logique en miroir, qu’il souhaite mettre en place en optant pour une durée de trois ans. Ces sous-amendements suscitent néanmoins une interrogation à propos de la position de la HATVP, qui émettra des réserves en sachant que la situation qui les motive ne sera contrôlée que sur une durée de trois ans. Cela me laisse un peu perplexe quant au message qui sera envoyé, non plus cette fois aux fonctionnaires et contractuels, mais à la HATVP.
Faut-il en conclure qu’au-delà de trois ans, un avis émis avec réserves devient une incompatibilité ? En d’autres termes, si des réserves justifient une déclaration chaque année pendant quinze ans, cela devient un avis d’incompatibilité. Il faut nous poser ces questions.
Sans doute est-ce le travail mené au quotidien qui nous permettra d’apprécier cette question. En revanche, une durée de trois ou cinq ans ne me semble pas plus rationnelle face à une HATVP qui a pour mission d’émettre des réserves et de veiller à ce qu’elles soient respectées.
La parole est à M. Olivier Marleix. J’ai été rassuré par une partie des propos du secrétaire d’État, mais l’important, c’est ce que vient de rappeler Mme Untermaier : il n’est pas question ici d’une de ces déclarations que l’administration impose tous les jours aux Français, mais du cas où la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique exprimera des réserves à un agent parce qu’elle aura un doute sur la compatibilité de sa situation et sur un risque de conflit d’intérêts. C’est sur ce risque qu’elle demande de rendre des comptes.
Que l’on demande à l’agent lui-même de s’astreindre à attester qu’il n’outrepasse pas les obligations qui lui ont été fixées me paraît être la moindre des choses, et le fait de limiter ce rapport à une durée de trois ans me paraît être un message contre-productif et un peu trop limitatif. L’obligation que nous proposons de créer n’est pas délirante.
On a, par ailleurs, restreint le champ des publics désormais concernés par les avis de la Haute Autorité dans les cas de pantouflage, qui concernent maintenant un nombre réduit d’agents, qui occupent des fonctions plus importantes et présentant des risques de conflits d’intérêts plus importants. Retenir une durée de cinq ans pour la période durant laquelle il faudra rendre régulièrement des comptes me paraît plus opportun que de la fixer à trois ans. Je maintiens donc mon sous-amendement.
(Le sous-amendement no 1160 n’est pas adopté.)
(Les sous-amendements nos 1138 et 1145, successivement mis aux voix, sont adoptés.)
(L’amendement no 1087 rectifié, sous-amendé, est adopté.) Sur l’article 16, je suis saisie par le groupe La République en marche d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
L’amendement no 111 de M. Matthieu Orphelin est défendu.
Quel est l’avis de la commission ?
Défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Matthieu Orphelin. J’aurais souhaité retirer cet amendement après avoir eu quelques échanges sur le sujet. J’espère qu’à défaut d’avoir, faute de temps, pu entendre des arguments ici, je les connaîtrai ultérieurement. La parole est à M. le secrétaire d’État. Je ne voudrais pas, monsieur Orphelin, vous laisser dans la frustration ! (Sourires.) Si le dispositif ne nous paraît pas pertinent, c’est pour deux raisons.
En premier lieu, il ne nous semble pas opportun de créer une règle spécifique pour les directeurs d’administration centrale, alors que les règles fixées par la loi sur la transparence des rapports entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics concernent les relations entre les représentants d’intérêts et les membres du Gouvernement, ceux des cabinets ministériels, les parlementaires et leurs collaborateurs, les présidents et membres des AAI – autorités administratives indépendantes – et des API – autorités publiques indépendantes –, et les fonctionnaires « nommés dans l’un des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient », dont les directeurs d’administration centrale.
En second lieu, nous ne sommes pas favorables à cette mesure, car les réunions visées par l’amendement sont généralement préparatoires, et donc souvent, sinon même la plupart du temps, légitimes, et relèvent d’un travail de réflexion dont la publication ou la publicité automatiques ne nous paraît pas nécessairement opportune.
La parole est à M. Matthieu Orphelin. Merci, monsieur le secrétaire d’État, de ces explications, qui m’amènent à retirer mon amendement.
(L’amendement no 111 est retiré.) La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement no 1122. Il s’agit là d’une première suite à l’échange que nous avons eu tout à l’heure à propos des référents déontologues. Il convient de renforcer le rôle de ces derniers, en précisant leurs missions et leur capacité d’action, et en indiquant aussi que le ministre chargé de la fonction publique coordonne l’action des référents déontologues de chacun des ministères dans leurs missions, les accompagne par des actions de formation, de diffusion de recommandations et de bonnes pratiques. Cela implique évidemment des échanges avec la HATVP, sans remettre en cause la question du lien hiérarchique que j’évoquais tout à l’heure.
L’amendement précise par ailleurs que le ministre chargé de la fonction publique remet chaque année un rapport sur les activités des référents déontologues au Premier ministre et au Parlement, afin que chacun puisse en être informé.
Quel est l’avis de la commission ? En cohérence avec la position que j’ai tenue tout à l’heure à propos de l’amendement de Mme Untermaier, je ne crois pas qu’il soit opportun, à ce stade, compte tenu des propos que vient de tenir M. le secrétaire d’État, d’allouer au ministre et à la DGFP, la direction générale de la fonction publique, l’ensemble des dispositions telles qu’elles sont rédigées dans cet amendement – à savoir, pour reprendre exactement les termes de l’amendement, la mission de les « accompagner par des actions de formation, de diffusion de recommandations et de bonnes pratiques ».
L’idée était, en effet, lorsque nous en avons débattu tout à l’heure, que nous pourrions trouver un dispositif pour remédier au risque de lien hiérarchique en matière de formation. Dans le cas présent, la diffusion de recommandations et de bonnes pratiques me semble devoir relever plutôt de l’AAI, et donc de la HATVP. Je vous propose donc, compte tenu de ce que vous nous avez dit tout à l’heure, de discuter d’un dispositif en vue de l’examen du texte au Sénat et d’en reparler, car il me semble que nous pourrions trouver, sur cette ligne, un compromis. Avis défavorable.
La parole est à M. le secrétaire d’État. Je tiens à insister sur le fait que les référents étant des agents de l’État affectés dans les services des ministères, le fait de confier au ministre chargé de la fonction publique – aujourd’hui ou demain, car peu importe le titulaire du poste – la mission de les coordonner et de diffuser les bonnes pratiques me paraît être de bon aloi et devoir permettre également un travail partenarial, et non pas hiérarchique, avec l’autorité administrative indépendante qu’est la HATVP.
Ces dispositions me semblent donc être de nature à renforcer le rôle des référents déontologues sans compromettre ni contrarier la possibilité d’un partenariat avec la HATVP et de s’appuyer sur l’expérience de celle-ci pour animer ce réseau.
Puisqu’il s’agit d’agents de l’État, il paraît assez logique que ce soit l’État, en tant qu’employeur, qui en assure l’animation, la coordination et même la formation, car, qu’on le veuille ou non et quelle que soit l’idée qu’on s’en fait, la formation qui leur sera dispensée au titre de la formation continue relèvera des lignes de formation des agents de la fonction publique d’État.
Cela ne contredit pas, y compris d’ici à l’examen du texte au Sénat, notre objectif d’avancer pour obtenir une meilleure articulation de ce travail avec celui de la HATVP, mais il me semble que cela permet de renforcer le rôle des référents déontologues, le Gouvernement s’obligeant, avec cet amendement, à rendre compte au Parlement et au Premier ministre de ce qu’il fait en matière d’animation des réseaux de déontologues sur les territoires et dans les ministères.
La parole est à Mme la rapporteure. Tous les déontologues ne sont pas fonctionnaires. Dans la fonction publique territoriale ou hospitalière, ils ne le sont quasiment jamais. Dès lors, donc, que la déontologie doit s’appliquer de façon coordonnée dans les trois versants, et même si le fait que la HATVP travaille en proximité avec les services ministériels sur la déontologie est une évidence pour moi comme pour vous, je vous suggère de renverser le miroir et de confier cette responsabilité à l’AAI par un dispositif que vous-même ou le Sénat pourrez proposer. Il faut certes que cette coordination puisse avoir lieu et s’opérer en bonne intelligence avec les services de l’État – au sein desquels, je l’entends bien, les déontologues sont des fonctionnaires –, mais il faut aussi, de façon générale et cohérente, que cette mission soit confiée à l’AAI, en collaboration avec vous.
(L’amendement no 1122 n’est pas adopté.) Je mets aux voix l’article 16, tel qu’il a été amendé.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants 40
Nombre de suffrages exprimés 39
Majorité absolue 20
Pour l’adoption 37
Contre 2
(L’article 16, amendé, est adopté.) Madame la présidente, je demande une suspension de séance de quinze minutes et je propose aux responsables des différents groupes de nous retrouver au salon Delacroix. La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à seize heures vingt-cinq, est reprise à seize heures cinquante.) La séance est reprise.
Plusieurs orateurs sont inscrits sur l’article.
La parole est d’abord à Mme Laurence Vichnievsky.
Nous avons déjà abondamment évoqué, dans le cadre de l’article 16, le principe même de la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et de la commission de déontologie de la fonction publique, mais aussi la composition de l’autorité administrative indépendante qui en est issue.
Je tiens à saluer ici la continuité dont nous avons fait preuve depuis la loi pour la confiance dans la vie politique, à propos de laquelle nous avons pu dire ce matin qu’elle était incomplète. Mme la présidente de la commission des lois a eu l’heureuse initiative d’une mission d’information confiée à nos collègues Matras et Marleix, et c’est à la suite et sous l’inspiration de leur rapport que nous avons travaillé sur le présent texte et préparé nos amendements.
S’agissant de la composition de l’autorité administrative indépendante, depuis le début de nos travaux, le groupe Mouvement démocrate et apparentés a clairement manifesté sa préférence pour un collège unique et une composition identique pour la délibération. Je ne reviendrai donc pas sur ce point, mais je rappelle qu’il est fondamental.
Concernant plus précisément la désignation des membres du collège de la Haute Autorité, nous préférons que les six magistrats soient élus par leurs pairs plutôt que désignés par leurs chefs respectifs ; c’est une question de philosophie politique.
Je crois également, si je puis me permettre cette remarque, que l’interprétation gouvernementale du V de l’article 10 de la loi du 20 janvier 2017 est erronée. Nous étions, à l’origine, d’accord sur l’équilibre entre six membres de juridictions et six personnalités qualifiées. Je maintiens que la rédaction que nous avions proposée, dans un amendement commun à de nombreux groupes, selon laquelle l’un au moins des deux magistrats dans chacune des trois juridictions doit être en activité, ne souffre pas de critique.
S’agissant de la substitution de deux personnes nommées par le Gouvernement à deux personnes nommées par les présidents des assemblées – cette dernière version étant celle à laquelle nous étions parvenus dans le cadre des réunions qui se sont tenues entre l’examen du texte en commission et la séance –, notre groupe y est défavorable, pour deux raisons.
Premièrement, il s’agit d’équilibrer le poids du pouvoir exécutif par la représentation du Parlement et des juridictions, alors que le Président de la République nomme déjà le président de la Haute Autorité.
Deuxièmement – c’est sans doute la raison la plus importante, j’y insiste –, le Gouvernement étant à la tête de l’administration du pays, il ne me paraît pas souhaitable d’introduire au sein du collège chargé de statuer sur la déontologie de la fonction publique des personnes à sa discrétion, ou, en tout cas, nommées par lui. Nous créerions ainsi, alors même que nous traitons de déontologie, la possibilité d’une confusion des genres – qui peut ne pas se produire, mais vous savez combien l’apparence compte aujourd’hui. La rédaction sur laquelle notre groupe de travail, si je puis le qualifier ainsi, avait débouché convenait parfaitement aux missions de la HATVP nouvellement constituée.
Voilà pourquoi, à regret, car je souhaitais que nous aboutissions à un compromis – mais peut-être est-ce encore envisageable dans le cadre de la discussion à venir de l’article –, nous sommes défavorables au mode de désignation finalement choisi pour les deux personnalités qualifiées. Nous avons réfléchi à une autre formule ; une désignation par le Président de la République nous aurait mieux convenu, mais elle n’est malheureusement pas possible légalement. Je ne vois donc pas comment mon groupe, compte tenu de ses convictions, pourrait adopter une autre position sur ce point.
La parole est à M. Olivier Marleix. Nous avons jusqu’à présent réalisé d’importantes avancées : intégration de la commission de déontologie au sein de la HATVP, publicité des avis de cette dernière sur les cas de pantouflage, pouvoir de suivi et de sanction renforcé… autant de mesures qui vont dans le bon sens. Or nous en venons à un moment un peu plus critique de la discussion. Nous avons en effet quelque peu tâtonné sur le fait de savoir s’il fallait élargir la composition de la HATVP – question légitime dès lors que la Haute Autorité aura une charge de travail plus importante – en nommant des personnalités connaissant mieux la déontologie appliquée à la fonction publique que les personnalités actuellement prévues.
Je m’étais réjoui à l’idée que nous avancions du même pas après le dépôt, à l’initiative de la rapporteure, d’amendements identiques visant à la constitution d’un collège unique – et je ne partage pas du tout le choix du Gouvernement d’instaurer des formations spécialisées –, nécessaire à l’unité et à l’autorité de la HATVP et indispensable à la stabilité de sa jurisprudence. Ainsi prévoyez-vous de faire siéger, sans voix délibérative et en nombre aussi important que les autres membres, des chefs de service… Ce modèle ne peut pas fonctionner : on ne peut pas avoir, d’un côté, six personnes désignées pour six ans par le Conseil d’État, la Cour de cassation et la Cour des comptes et, de l’autre, des chefs de service qui peuvent changer tous les deux ans. Un tel modèle ne permettrait pas une jurisprudence stable, j’y insiste, et cela au détriment de la mission de la HATVP.
Nous proposons par ailleurs que le président de chaque assemblée parlementaire nomme non plus une, mais trois personnalités qualifiées. Nous souhaitons en outre, afin de les placer au-dessus de tout soupçon, que ces dernières soient nommées après avis conforme des commissions permanentes compétentes. N’oublions pas que la HATVP est la gardienne de la morale publique que nous prétendons réformer depuis quelques années. Aussi est-il très important, j’y insiste, de s’assurer que, par sa composition, elle est au-dessus de toute suspicion. C’est pourquoi les amendements du Gouvernement m’inquiètent quelque peu puisqu’ils modifient la composition de la HATVP et, partant, l’esprit de sa mission. En effet, la Haute Autorité, rappelons-le, vérifie la déclaration de patrimoine du Président de la République, celle des membres du Gouvernement, celle des membres du Parlement… Il paraît donc évident que ses membres ne sauraient être nommés par le Gouvernement lui-même.
Les différents groupes vont avoir l’occasion de marquer leur préférence pour telle ou telle solution. Reste que nous étions parvenus, au-delà des clivages, à en trouver une et il ne faudrait pas que le Gouvernement nous donne l’impression de vouloir reprendre la main. Le Président de la République a annoncé d’importantes évolutions de son côté : suppression de l’ENA, réforme de la haute fonction publique à travers la réforme de l’accès aux grands corps… Il est donc conscient qu’il y a une sorte de malaise. Aussi n’est-ce pas le moment pour Gouvernement de donner l’impression d’essayer de se ménager des îlots d’entre-soi. C’est tout le contraire de ce que nous avons fait ensemble jusqu’à présent avec cet article. Je vous invite donc, monsieur le secrétaire d’État, à faire le maximum pour que nous aboutissions à une solution unanime. Nous sommes d’autant plus prêts à y travailler que cela ne nous semble pas impossible.
Nous sommes certes tenus par des règles constitutionnelles. S’il fallait faire entrer au sein du collège de la HATVP des représentants du pouvoir exécutif alors que son président est déjà nommé par le Président de la République, nous devrions voter une loi organique, ce que nous ne pouvons pas faire aujourd’hui. De votre côté, vous nous proposez la nomination par décret de personnalités qualifiées, ce qui nous paraît assez étrange. Encore une fois, nous voulons bien en discuter mais il faudrait ajouter des garanties qui pour l’heure nous paraissent faire défaut.
Nous sommes parvenus à un consensus assez fort sur plusieurs points ; nous allons examiner des amendements identiques proposés par tous les groupes. Aussi, vraiment, je demande au Gouvernement de ne pas casser cette dynamique. L’enjeu est trop important : il s’agit tout de même, encore une fois, de la réforme de la déontologie et des mœurs publiques en France.
La parole est à M. Pascal Brindeau. Je reprendrai les propos de nos collègues Vichnievsky et Marleix. La composition du collège de l’autorité indépendante issue de la fusion de la commission de déontologie et de la HATVP peut paraître une discussion assez technique alors qu’elle est, en réalité, très symbolique des principes que nous voulons appliquer concernant la déontologie de la vie publique. Ces principes sont assez simples et commandent les solutions proposées par les députés de l’ensemble des groupes.
Ainsi souhaitons-nous l’instauration d’un collège unique qui traite, même s’ils diffèrent, des enjeux de déontologie et de transparence concernant, d’une part, les élus, et, de l’autre, les membres de l’administration. En effet, si nous voulons que nos concitoyens reprennent confiance dans la vie publique, les dispositifs destinés à renforcer la transparence et la déontologie doivent être lisibles, c’est-à-dire compréhensibles et simples. Nous devons assurer une égalité de traitement entre les élus d’un côté et les membres des différentes administrations de l’autre. Pour ce qui est, plus précisément, de la composition du collège – et je rejoins les deux collègues qui se sont exprimés avant moi –, nous pensons que, outre la nomination de six magistrats, le fait que six personnalités qualifiées soient désignées indépendamment du pouvoir exécutif serait la meilleure solution, la meilleure garantie, précisément, contre toute critique quant à leur indépendance.
Le Gouvernement, par un amendement et plusieurs sous-amendements, remet en cause l’équilibre obtenu au terme de nos travaux en commission – et même au-delà – en introduisant la nomination de deux personnalités par le pouvoir exécutif. Ici aussi je partage l’avis de nos deux collègues : une telle nomination ne pourrait être que celle du Président de la République, selon la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution, ce qui implique l’adoption d’une loi organique – bien sûr impossible étant donné l’avancement de l’examen du présent texte.
Les députés du groupe UDI, Agir et indépendants comprennent le vœu du Gouvernement de faire évoluer la composition du collège, en particulier en ce qui concerne les personnalités qualifiées qui doivent y être nommées ; mais ils lui demandent d’éventuellement surseoir à faire prévaloir sa volonté afin que l’on profite de la navette parlementaire pour trouver une solution qui satisfasse tous les groupes.
La parole est à M. Fabien Matras. Je tiens avant tout à rappeler que la commission de déontologie n’est pas une autorité administrative indépendante mais un organisme composé de quatorze membres appartenant aux grands corps de l’État, rattaché directement au Premier ministre – ainsi, même si, dans les faits, la commission de déontologie est indépendante, elle ne l’est pas dans les textes. Au cours des auditions, nous avons bien pu mesurer cette indépendance de fait : ni le présent gouvernement ni les gouvernements précédents ne lui ont donné de consignes. On ne sait pas, en revanche, ce qui pourrait advenir si un gouvernement voulait se servir de cette commission pour jouer sur la carrière des fonctionnaires et, pourquoi pas, organiser une chasse aux sorcières.
Aussi l’article 16 bis prévoit-il la fusion entre la commission de déontologie et la HATVP. La commission chargée du contrôle de la déontologie des fonctionnaires deviendrait ainsi une autorité administrative indépendante, donc détachée du pouvoir exécutif. C’est là déjà un signal fort que nous envoyons. Le chemin pour parvenir à cette solution a été long puisqu’il y a fallu plusieurs années – Cécile Untermaier l’a rappelé. Aussi, avant d’évoquer la composition de la nouvelle HATVP, devons-nous nous réjouir de l’avancée ainsi obtenue, grâce au travail de la rapporteure mais aussi de celui qu’Olivier Marleix et moi-même avons effectué au sein de la mission d’information sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts. Mais si nous avons pu aboutir, c’est aussi parce que le Gouvernement a été le premier à accepter de travailler sur ce sujet et de fusionner la commission de déontologie et la HATVP.
Après cela, nous nous sommes interrogés sur le fait de savoir s’il fallait nommer un ou deux collèges. Nous avons choisi la solution la plus radicale, celle d’un collège unique et rééquilibré dans sa composition – puisque le nombre de magistrats a été diminué et que celui des personnalités qualifiées, augmenté. Nous avons donc déjà travaillé sur la composition de ce collège unique et il s’agit, je le répète, d’une avancée importante.
J’entends la volonté du Gouvernement. Je rappelle que le Premier ministre est le « patron » de l’administration française, ainsi que le précise la Constitution. Je comprends donc qu’au moment où l’on décide de fusionner la HATVP et la commission de déontologie, le pouvoir exécutif souhaite participer – quoique de façon minoritaire – à la composition de la nouvelle Haute Autorité ; et donc je comprends que le Gouvernement souhaite nommer deux personnalités qualifiées – deux seulement sur un total de treize membres. C’est en tout cas cohérent avec la volonté du constituant de faire du Premier ministre le chef de l’administration.
En cela, la Constitution répond à la question de savoir si l’autorité de nomination doit être le Président de la République ou le Premier ministre : il est cohérent que ce dernier participe à la désignation des membres de la HATVP.
Je voudrais insister sur le chemin parcouru. J’avais déposé une proposition de loi sur le sujet mais, Olivier Marleix en est témoin, il n’a pas été facile de parvenir à la fusion. Ce devrait être chose faite, ce qui nous permet de répondre à une attente forte de nos concitoyens en matière de transparence et d’exemplarité de l’administration, qui s’est exprimée sur les ronds-points mais aussi dans le cadre du grand débat national. La réforme que nous proposons répond à ce besoin.
Nous allons avoir des échanges sur la composition du collège de la HATVP, mais je ne voudrais pas que cela fasse oublier le chemin que nous avons parcouru tous ensemble. Je tiens à saluer la volonté manifestée par l’ensemble des groupes de travailler sur ce sujet.
La parole est à Mme Marietta Karamanli. En tant que responsable du groupe Socialistes et apparentés sur ce texte, je voudrais m’inscrire dans le prolongement des propos tenus par nos collègues. L’article 16 bis revêt à nos yeux une importance certaine ; son existence démontre que le Parlement, lorsqu’il fait preuve de volonté, peut faire avancer ses idées. Les réflexions de nos collègues – dont Cécile Untermaier pour notre groupe – ont notamment permis de s’accorder sur la nécessité d’instaurer un collège unique au sein de la Haute Autorité. Je veux dire au Gouvernement qu’il est essentiel de ne pas remettre en question le travail accompli, et je l’appelle donc à faire preuve d’un peu de sagesse, d’autant qu’il me paraît essentiel d’attendre le débat qui aura lieu au Sénat. Par ailleurs, je rappelle que nous tenons au caractère indépendant de la nouvelle autorité. Nous ne pouvons donc accepter que le Gouvernement impose la désignation de deux personnalités parmi ses membres. Cela irait à l’encontre de ce qui a été élaboré par la volonté de l’ensemble des parlementaires, tous groupes confondus.
Il est donc primordial que le Gouvernement ne cherche pas à imposer l’adoption des amendements qu’il a déposés sur l’article 16 bis. Nous tenons à assurer la stabilité et l’indépendance de l’institution, et nous sommes favorables au collège unique. Il ne nous paraît par ailleurs pas nécessaire d’autoriser le Gouvernement à désigner deux personnalités qualifiées, ainsi qu’il le propose. Nous voulons donner à nos concitoyens l’image de la volonté parlementaire, aujourd’hui celle de l’Assemblée nationale, demain celle du Sénat, s’agissant d’une autorité administrative indépendante qui n’est pas comme les autres, puisqu’elle sera la gardienne de la morale publique. Nous souhaitons donc, j’y insiste, qu’elle bénéficie d’une indépendance totale.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. L’article 16 ayant été adopté, malgré les réserves que nous avons manifestées quant au périmètre des compétences dévolues à la Haute Autorité en matière de déontologie de la fonction publique, nous sommes plutôt favorables à l’existence d’un collège unique au sein de la nouvelle institution, mais hostiles à l’idée que le Gouvernement – ou plus généralement l’exécutif – puisse désigner certaines des personnalités qualifiées qui en seront membres. Je suis en revanche sensible à l’amendement no 1047 de M. Molac visant à permettre la désignation d’un représentant d’une association de lutte contre la corruption : cette proposition rejoint celle que nous avions formulée à l’article 16.
Le collège unique est indispensable. La nomination de personnalités par le Gouvernement, elle, serait en contradiction avec l’indépendance de l’autorité. Certes, dans ce domaine, nous venons de loin, puisque la commission de déontologie de la fonction publique est aujourd’hui directement rattachée à l’exécutif. Cela étant, nous sommes ici pour affirmer ce que nous ferions si nous étions à votre place ; nous défendons nos convictions, pas des compromis. Vous aurez notre soutien concernant les amendements visant à instituer un collège unique, non sur ceux qui auront pour objet d’autoriser le Gouvernement à désigner des personnalités.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Le temps de parole des députés non inscrits étant extrêmement limité, je voudrais simplement indiquer que je m’associe aux collègues qui ont invoqué la nécessité d’un collège unique pour la future autorité. S’agissant de sa composition, j’approuve l’équilibre qui avait été défini en commission. Je suis très hostile à la désignation de deux personnalités par l’exécutif. Une autorité chargée de la déontologie, y compris au sein de la fonction publique, ne doit pas être, de près ou de loin, suspectée d’un quelconque conflit d’intérêts, et doit pouvoir afficher une complète indépendance. La parole est à M. le secrétaire d’État. Je voudrais remercier M. Matras pour ses propos – que, vous vous en doutez, je partage – même si, comme je l’ai dit il y a quelques heures, concernant le dispositif proposé au moyen d’amendements identiques par différents groupes, le Gouvernement exprime certaines nuances, voire des désaccords avec certaines des positions exprimées. Au préalable, je tiens à affirmer que la discussion sur la composition de la Haute Autorité ne doit pas effacer les avancées réalisées sur la question de la déontologie – ce n’est d’ailleurs pas ce qui transparaît de nos échanges, d’ailleurs très apaisés. En effet, et M. Matras l’a dit, le dispositif adopté en commission et qui va être parachevé aujourd’hui revient à faire de la commission de déontologie de la fonction publique une autorité administrative indépendante. Mme Untermaier et Mme Karamanli ont certainement en mémoire les débats de 2016 sur la déontologie et les droits et devoirs des fonctionnaires. Si, à l’époque, nous avions fait preuve de la même fermeté, au Parlement, que celle que vous appelez de vos vœux aujourd’hui, peut-être le problème serait-il réglé depuis trois ans. Nous ne l’avions pas fait ; peut-être était-ce trop tôt. Mais aujourd’hui, nous avançons, et nous le faisons sur plusieurs sujets, parmi lesquels la publicité des avis, leur suivi, la systématisation et le renforcement des sanctions disciplinaires. Par ailleurs, nous avons institué ensemble un contrôle sur les retours ou les entrées pour les postes qui le justifient. Dans l’ensemble du débat sur la déontologie, ces dispositions sont, à mes yeux, les plus importantes.
J’en viens à la composition de la nouvelle autorité et à la nomination des personnalités qualifiées. Comme cela a été dit, le Gouvernement souhaite que l’exécutif puisse nommer deux personnalités qualifiées sur six, sans remettre en cause – vous en aurez confirmation à la lecture de nos sous-amendements – l’équilibre entre le nombre de magistrats et celui des personnalités qualifiées. Cela se justifie, à nos yeux, par le fait que le Premier ministre est le chef de l’administration et que cette Haute Autorité a vocation à examiner la situation des hauts fonctionnaires.
Je me permets d’aborder un autre point de manière très directe, car le caractère apaisé des débats nous prémunit contre les esclandres ou les scandales inutiles. Certains d’entre vous estiment que le Gouvernement ne peut pas nommer des personnalités qualifiées au motif que la Haute Autorité va examiner la situation de hauts fonctionnaires placés sous son autorité. Toutefois, on accepte, depuis la création de la HATVP – et on renforcerait cette faculté, quelle que soit l’issue du vote, avec le dispositif prévu par les amendements, éventuellement sous-amendés – que le Parlement nomme des représentants au sein de la Haute Autorité, lesquels contrôlent, comme pour les fonctionnaires, le respect de l’obligation de transparence et le patrimoine des parlementaires.
Très bien ! Parce que le Premier ministre est le chef du Gouvernement et se trouve à la tête de l’administration, il ne pourrait pas nommer des personnalités qualifiées chargées du contrôle de la déontologie des hauts fonctionnaires, tandis que le Parlement nomme des personnalités qualifiées qui contrôlent les parlementaires. Le Parlement a-t-il une indépendance d’esprit supérieure à celle du Gouvernement ? Oui ! Permettez-moi de penser que non. Nous faisons toutes et tous de la politique pour défendre nos convictions. Pour notre part, nous sommes élus ! J’entends votre argument, monsieur Bernalicis – d’autant plus que je l’ai été moi-même –, mais le Gouvernement est nommé par le Président de la République et tire sa légitimité de la confiance de la majorité à l’Assemblée nationale, ce qui n’est pas rien.
Ces raisons expliquent notre désaccord sur ce point.
Enfin, et même s’il ne me paraît pas nécessaire d’ouvrir un débat parallèle sur cette question, je soulignerai qu’il existe de nombreuses autorités administratives indépendantes au sein desquelles les représentants de l’administration et de l’exécutif sont nommés par décret du Premier ministre ou des ministres concernés.
Je suis saisie d’un amendement no 1124, qui fait l’objet de trois sous-amendements, nos1161, 1162 et 1163.
La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement.
Cet amendement vise deux objectifs. Le premier, que j’ai exposé, est de permettre au Gouvernement de nommer deux personnalités qualifiées au sein du collège de la HATVP. Le deuxième objectif consiste à autoriser la mise en place d’une formation spécialisée et restreinte pour étudier certains dossiers. Elle serait composée de trois des six personnalités qualifiées, de trois des six magistrats – un conseiller d’État, un conseiller maître à la Cour des comptes et un conseiller à la Cour de cassation – et de personnalités qualifiées appartenant au versant de la fonction publique où exerce le fonctionnaire concerné. Cette proposition est de nature à compléter le dispositif proposé par les parlementaires. L’examen par une formation restreinte et spécialisée des dossiers jugés les plus simples rendrait la nouvelle autorité plus efficace, ce qui est important dans la mesure où elle devra examiner un nombre de dossiers beaucoup plus important que l’actuelle HATVP. La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir le sous-amendement no 1161. Comme nous l’avons dit, notre groupe est opposé à la volonté du Gouvernement de nommer deux membres de la Haute Autorité.
Vous avez évoqué, monsieur le secrétaire d’État, les débats de 2016. À l’époque, nous avons accompli un premier pas. Nous occupions alors les mêmes bancs, et nous avons défendu ensemble l’indépendance de l’institution. Je ne sais pas pour quelle raison nous n’avons pas pu aller jusqu’à la fusion, mais nous n’avons pas légiféré naguère pour aboutir aujourd’hui à la mise en cause de l’indépendance de cette autorité. Compte tenu des spécificités qu’elle présente – toutes les autorités administratives indépendantes ne sont pas identiques –, le Gouvernement doit faire l’effort de renoncer à nommer des personnalités en son sein.
La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir le sous-amendement no 1162. Cet amendement du Gouvernement nous surprend à un double titre. Premièrement, nous ne voulons pas d’une formation spécialisée. Au contraire, nous avons unanimement considéré qu’il fallait un collège unique pour des raisons que beaucoup d’entre nous ont exprimées et sur lesquelles je ne reviendrai pas. Deuxièmement, je comprends que le Gouvernement cède à la tentation de nommer des personnalités et craigne de laisser une pleine indépendance à la Haute Autorité. Comme le disait ma collègue Marietta Karamanli, lorsque nous avons créé la HATVP, en 2013, nous l’avons vraiment voulue indépendante. En 2016, nous avons voté une loi fondatrice sur la déontologie des fonctionnaires, qui fait date et qui est reconnue comme un texte précurseur – je tiens à le rappeler. Et lorsque, la même année, nous avons travaillé sur la loi Sapin 2, nous nous sommes interrogés sur la coexistence des collèges de déontologie et de la HATVP. Mais c’était encore trop tôt : il fallait attendre trois ans, laps de temps nécessaire pour que l’autorité démontre sa capacité à régler les questions difficiles qui lui étaient soumises. C’est à présent chose faite, et cela nous permet d’envisager les choses sereinement. Même si nous appartenons à l’opposition, il me semble que nous sommes aussi des bâtisseurs et que nous entendons, avec l’ensemble des groupes de l’Assemblée, construire un édifice qui constituera l’aboutissement de ce que nous avons mis en place en 2013 et en 2016.
Je n’ai donc l’impression de trahir personne et suis légitime, avec mon groupe, à défendre une HATVP constituée d’un collège unique et tête de réseau en matière de déontologie. En effet, cette dernière repose sur des principes, lesquels ne doivent pas être posés par l’administration, mais par une autorité indépendante.
Certes, deux membres sur treize nommés par le Gouvernement ne sont pas de nature à bouleverser la Haute Autorité, mais d’autres amendements tentent d’écorner son indépendance. Nous ne parlons pas de fonctionnaires qui viendraient corrompre la HATVP, mais nous sommes là dans ce que l’on appelle l’impartialité objective et subjective. La nature de la nomination fait partie de l’intégrité.
La HATVP a à connaître de la déontologie des fonctionnaires, si bien que leur employeur doit rester à l’extérieur. Il doit, de son côté, appliquer la déontologie définie par la HATVP, afin de déployer les bonnes pratiques et veiller à ce que les agents, contractuels ou fonctionnaires, mettent en œuvre les principes dégagés par la Haute Autorité. Les représentants du Gouvernement n’y ont donc pas leur place. Aucun membre du CSA n’est d’ailleurs nommé par décret. C’est certes le cas de certaines personnalités siégeant au collège de la CNIL, mais la Commission nationale de l’informatique et des libertés est la plus ancienne de toutes les autorités administratives indépendantes ; en outre, elle ne traite pas d’un sujet sur lequel il faut afficher une indépendance.
En dépit des avancées et du travail plutôt consensuel que la majorité et l’opposition réalisent sur cette question, nous sommes réticents à l’égard de cet amendement, monsieur le secrétaire d’État.
La parole est à M. Pascal Brindeau, pour soutenir le sous-amendement no 1163. Il s’agit d’un sous-amendement identique, visant à supprimer la nomination de deux personnalités qualifiées par décret. Comme je le disais tout à l’heure, nous souhaitons nous donner le temps, dans le cadre de la navette parlementaire, de trouver une solution sur ce point. Celle-ci pourrait revêtir la forme de dispositions transitoires, prises jusqu’à la promulgation d’une loi organique prévoyant la nomination de deux personnalités qualifiées par le Président de la République.
Le secrétaire d’État voyait une contradiction dans notre refus d’autoriser le Gouvernement à nommer deux personnalités à la HATVP au regard de notre consentement à la nomination par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat de personnalités qualifiées ayant à connaître de questions de déontologie pouvant concerner des parlementaires et des élus. Mais cela n’est pas tout à fait comparable, car une nomination par décret n’est soumise à aucun contrôle ni autre forme de validation, alors que les nominations proposées par les présidents des deux chambres du Parlement doivent recueillir l’approbation des trois cinquièmes des membres de l’assemblée concernée. Il s’agit d’un contrôle démocratique, puisque majorité et opposition doivent trouver un consensus. C’est un symbole utile, car la question des nominations est éminemment symbolique, donc éminemment politique.
La HATVP traitant de la transparence de la vie publique en France et de la déontologie des élus, des hauts fonctionnaires et des fonctionnaires, il ne faut pas, pour sa crédibilité, que la nomination de deux de ses membres fasse peser sur elle, aux yeux de nos concitoyens et de l’opinion publique, la moindre suspicion sur sa totale indépendance. Voilà ce à quoi nous essayons de veiller. Nous ne sommes donc pas dans l’opposition frontale, vous l’avez bien compris, monsieur le secrétaire d’État. Nous souhaitons seulement prémunir les membres de cette autorité indépendante contre toute critique mettant en cause leur impartialité.
Quel est l’avis de la commission ? Émettant un avis défavorable sur l’amendement du Gouvernement, je ne me prononcerai pas sur les sous-amendements.
Mon avis est défavorable pour la raison que vous connaissez, monsieur le secrétaire d’État, et qui a plus à voir, contrairement à ce qu’ont mis en avant mes collègues, avec la création d’une formation spécialisée qu’à la nomination de deux personnalités qualifiées par le Gouvernement.
Nous souhaitons conserver le résultat du travail accompli de façon collégiale en commission, à savoir la fusion de la HATVP et de la commission de déontologie dans un collège unique. Les dispositions de votre amendement sur la formation spécialisée contrecarrent cette vision. L’avis est défavorable pour cette raison.
La parole est à M. le secrétaire d’État. J’entends la déclaration de Mme la rapporteure sur l’amendement no 1124 et je comprends de ses propos qu’elle ne l’aurait pas plus accepté s’il avait été sous-amendé. Le Gouvernement regrette évidemment cette position et redit son attachement à l’existence d’une formation spécialisée au sein de la HATVP, eu égard aux nouvelles prérogatives dont nous la dotons. Je maintiens donc l’amendement. Quel est votre avis sur les sous-amendements, monsieur le secrétaire d’État ? Défavorable, évidemment. La parole est à Mme Laurence Vichnievsky. J’ai déjà fait part, en m’exprimant sur l’article, de la position de mon groupe, mais je veux revenir sur le collège unique, principe auquel nous tenons. J’avais envisagé l’existence d’un collège unique avec deux formations spécialisées, mais nous avons beaucoup échangé et bien travaillé jusqu’à parvenir à une rédaction commune. Le Gouvernement doit l’entendre, car une telle unanimité, couvrant également les détails, n’est pas si fréquente. Nous sommes tous d’accord pour que six magistrats et six personnalités qualifiées, désignées par les deux chambres, composent le collège de la HATVP. En effet, la déontologie étant la même pour tous, il n’y a pas de raison de prévoir une formation spécialisée pour la fonction publique ni que le collège unique ne statue pas sur l’ensemble des dossiers relatifs à la vie publique.
Enfin, monsieur le secrétaire d’État, pour compléter ce que M. Brindeau opposait à votre argument concernant la nomination de parlementaires à la HATVP par les présidents des deux assemblées, je rappellerai que ces derniers ne sont pas nos supérieurs hiérarchiques.
La parole est à M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, l’amendement no 1124 concentre tous les défauts des dispositions que nous avons écartées en commission.
La formation spécialisée que vous proposez, composée de six membres en plus du président, et assistée de nombreux représentants de l’administration, n’aurait plus rien à voir avec l’équilibre du collège unique de la HATVP. Votre amendement tend en réalité à recréer la commission de déontologie au sein de la Haute Autorité, à savoir une formation davantage à la main du Gouvernement. En effet, même s’ils n’ont pas de voix délibérative, vous mettez tellement de fonctionnaires autour de la table que cela revient à reconstituer l’entre-soi auquel l’Assemblée vous a fait renoncer. Il faut corriger ce défaut et s’opposer à cette tentation qu’à l’administration de sauver les meubles ; elle me paraît vraiment déplacée.
Par ailleurs, l’amendement tend à modifier le collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Une fois encore, on peut comprendre que l’exécutif veuille y être représenté. Avant le pouvoir de nomination du Premier ministre, il y a celui du Président de la République ; en effet, l’article 13 de la Constitution dispose que le Président nomme aux emplois civils et militaires de l’État, le pouvoir de nomination du Premier ministre, reconnu par l’article 21, n’étant que subsidiaire. Dans un grand esprit d’ouverture, j’étais prêt à me résoudre à ce que le Président de la République nomme deux personnalités. La procédure entourant une nomination du Président étant relativement sacralisée et comprenant, comme l’a dit Pascal Brindeau, le vote des commissions des lois des deux assemblées, elle ne me paraissait pas de nature à bouleverser le fonctionnement de la HATVP.
En revanche, votre proposition me paraît douteuse. En effet, à la différence du Président de la République, le Premier ministre nomme des personnes sur lesquelles il a autorité, à savoir des fonctionnaires dont il dispose. Or le Premier ministre ne peut en aucun cas disposer ne serait-ce que d’une fraction des membres de la HATVP ! Il ne peut disposer de fonctionnaires siégeant à la HATVP où ils contrôleront le patrimoine des membres du Gouvernement et des parlementaires. Vous vous rendez bien compte qu’une telle proposition est problématique.
Je sais bien que nous sommes contraints par la distinction entre ce qui relève de la loi ordinaire et de la loi organique, mais ne nous égarons pas ! L’amendement, tel qu’il est rédigé, va beaucoup trop loin, et son adoption rendrait un très mauvais service à la cause que nous prétendons défendre. À tout prendre, je préférerais que nous travaillions sur les sous-amendements que vous avez déposés sur la série d’amendements identiques à venir.
La parole est à Mme Danièle Obono. Notre collègue Bernalicis l’a indiqué, nous sommes en faveur du collège unique et nous pensons qu’autoriser le Gouvernement à nommer deux personnalités qualifiées irait dans le mauvais sens. Nous sommes donc opposés à cet amendement.
Aux arguments de nos collègues Brindeau et Vichnievsky, je voudrais ajouter le fait que les nominations effectuées au sein du Parlement et celles de l’exécutif ne sont pas de même nature ; d’abord, parce que l’exécutif a une position hiérarchique sur les fonctionnaires, mais surtout parce que les nominations effectuées par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat sont soumises au débat contradictoire au sein des commissions, donc aux regards divers de leurs membres, ce qui n’est pas le cas pour les nominations de l’exécutif.
Il en résulte un renforcement des capacités de contrôler le dispositif – je rappelle que le contrôle de l’action du Gouvernement relève du Parlement. Les instances dont nous débattons contrôlent ceux qui contrôlent, en quelque sorte. Tout l’enjeu est d’assurer des équilibres multiples.
Dans ce cas précis, la légitimité de l’Assemblée nationale est distincte – ce qui est tout à fait conscient et sensé – de celle de l’exécutif, en dépit de ses limites ainsi que du droit de regard dont dispose celui-ci, lequel découle du cadre fixé par nos institutions.
(Les sous-amendements identiques nos 1161, 1162 et 1163 ne sont pas adoptés.)
(L’amendement no 1124 n’est pas adopté.) Je suis saisie de sept amendements, nos 302 rectifié, 788 rectifié, 829 rectifié, 913 rectifié, 971 rectifié, 1001 rectifié et 847, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 302 rectifié, 788 rectifié, 829 rectifié, 913 rectifié, 971 rectifié et 1001 rectifié sont identiques et font l’objet des sous-amendements nos 1144, 1137 et 1142 .
La parole est à M. Olivier Marleix, pour soutenir l’amendement no 302 rectifié.
Identique aux cinq suivants, il est le fruit du travail mené à l’issue de l’examen du texte en commission des lois. Nous avons obtenu des progrès, au sein de cette assemblée, en matière de déontologie de notre fonction publique, en parvenant à un vaste consensus.
Nos travaux ont été menés dans le prolongement de la mission confiée par la présidente Braun-Pivet à notre collègue Matras et moi-même. Il importe que nous conservions cet esprit de consensus.
L’amendement prévoit un collège unique de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et vise à l’élargir, afin de le renforcer et de lui offrir quelques forces d’appoint, dans la mesure où son activité sera plus soutenue qu’elle ne l’est à l’heure actuelle.
Nous avons travaillé sur plusieurs hypothèses. Celle qui nous a semblé la plus à même de conserver l’esprit de la HATVP – dont je n’ai pas besoin de rappeler l’importance – consiste à attribuer trois nominations de personnalités qualifiées au président de l’Assemblée nationale et trois autres au président du Sénat, à l’issue de la procédure que nous connaissons, dans le cadre de laquelle chaque assemblée émet un avis sur chaque nomination.
Nous avons là une solution consensuelle, permettant de conserver l’esprit de la HATVP et présentant le mérite de faire l’unanimité.
La parole est à Mme la rapporteure, pour soutenir l’amendement no 788 rectifié. Il est le fruit d’un travail effectué – comme je m’y étais engagée en commission – avec les groupes politiques désireux d’avancer sur ce sujet. À l’issue de la réunion de travail que nous avons tenue la semaine dernière, nous avons décidé de déposer six amendements identiques, issus de six groupes différents.
L’amendement modifie la composition de la HATVP, afin de tenir compte du transfert des compétences de la commission de déontologie de la fonction publique dont elle bénéficiera.
Tout d’abord, afin d’améliorer la lisibilité et l’efficacité du dispositif, il prévoit de substituer un collège unique aux deux collèges initialement envisagés lors de l’examen du texte en commission. Afin de ménager une place accrue à des personnalités qualifiées issues de divers secteurs d’activité, il fait passer de deux à six le nombre de personnalités qualifiées nommées par le Parlement.
Dans la mesure où la HATVP sera désormais compétente pour examiner les situations individuelles des fonctionnaires des trois fonctions publiques, en cas de départ vers le secteur privé ou de retour en provenance de celui-ci, l’amendement prévoit que les six personnalités qualifiées seront désignées par l’Assemblée nationale et par le Sénat, après avis conforme des commissions permanentes compétentes.
Il précise que le Parlement devra choisir des personnalités dans au moins l’un des secteurs suivants : administration centrale de l’État ; collectivités territoriales ; santé publique ou recherche ; monde universitaire ; secteur privé. Le nouveau collège comptera donc treize membres – contre neuf à l’heure actuelle –, dont six seront choisis – et donc préalablement entendus – par le Parlement, contre deux à l’heure actuelle.
L’amendement ouvre également aux référents déontologues de l’administration concernée par une demande d’avis de la HATVP la possibilité d’y siéger lors de l’examen de celle-ci, ce qui doit permettre à la HATVP d’appréhender au mieux le cas qui lui est soumis. Bien entendu, le référent déontologue n’aura aucune voix délibérative lors de cet examen, seuls les membres de la Haute Autorité étant appelés à se prononcer.
La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement no 829 rectifié. L’essentiel a été dit au sujet de l’amendement, déposé sous une forme identique par six groupes politiques de l’Assemblée nationale. Nous avons été soucieux d’assurer l’équilibre, au sein du collège de la HATVP, entre ses membres issus des juridictions et les personnalités qualifiées.
Par ailleurs, nous avons souhaité que le référent déontologue de chaque administration puisse siéger ponctuellement à la HATVP, sans voix délibérative, afin qu’il participe à la culture déontologique et contribue à la diffuser.
Si nous avions pu prévoir la nomination de deux membres proposés par le Président de la République et nommés selon la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution, c’est très volontiers que nous aurions rédigé l’amendement en ce sens, mais nous ne le pouvions pas, car cela relève de la loi organique.
Nonobstant, il me semble que nous proposons un dispositif exemplaire de ce que l’on attend de la composition d’une telle autorité administrative indépendante.
La parole est à M. Fabien Matras, pour soutenir l’amendement no 913 rectifié. Je n’ai pas grand-chose à ajouter aux propos tenus par Mme la rapporteure. Le groupe La République en marche comprend que le Gouvernement souhaite s’attribuer la nomination de deux personnalités qualifiées, à la main du Premier ministre et non du Président de la République, pour les raisons constitutionnelles que j’ai rappelées tout à l’heure. La parole est à M. Pascal Brindeau, pour soutenir l’amendement no 971 rectifié. Je ne reviendrai pas sur la rédaction de l’amendement, qui est identique aux précédents.
Monsieur le secrétaire d’État, le Gouvernement doit faire confiance à la représentation nationale – si j’étais taquin, j’ajouterais : « pour une fois » ! La rédaction de ces amendements est le fruit d’un travail transcourant et approfondi. Elle est aussi équilibrée que très lisible.
L’enjeu fondamental, en matière de déontologie de la vie publique, est de faire en sorte que nos concitoyens soient davantage convaincus qu’elle est respectée, et retrouvent les chemins possibles d’une confiance restaurée dans le fonctionnement, la transparence, la déontologie et l’éthique de notre vie publique.
À cet égard, il est significatif que les groupes politiques de cet hémicycle ayant travaillé sur le sujet soient tombés d’accord sur une même rédaction.
Monsieur le secrétaire d’État, votre projet de loi est loin d’être consensuel, comme l’ont démontré certains de nos débats. Dès lors, si sur ce point précis, qui relève de la déontologie et de la transparence de la vie publique, nos débats et les travaux parlementaires aboutissent à un dispositif adopté à l’unanimité, nous aurons fait collectivement œuvre utile.
La parole est à Mme Laurence Vichnievsky, pour soutenir l’amendement no 1001 rectifié. Je n’insisterai pas sur la rédaction de l’amendement, identique aux précédents, et rappellerai une fois de plus – car cela mérite de l’être – qu’elle résulte d’un travail très largement collectif.
Monsieur le secrétaire d’État, je comprends bien – cela me semble légitime – que le Gouvernement souhaite faire entrer, dans la composition du collège de la HATVP, deux personnalités qualifiées connaissant particulièrement bien l’administration de l’État, les collectivités territoriales, la fonction publique hospitalière ou le monde de la recherche.
Nous avons cherché comment modifier sa composition en ce sens. Malheureusement, en l’état actuel de nos travaux, nous n’y sommes pas parvenus. Une désignation par le Président de la République n’est pas envisageable.
Nous cherchons à préserver les équilibres en matière de nomination et d’origine des personnes qui composeront le collège de la HATVP, en ayant toujours présent à l’esprit que l’objet de celle-ci n’est pas exactement de même nature que celui d’autres autorités administratives indépendantes.
Je suis saisie de trois sous-amendements, nos 1144, 1137 et 1142, aux amendements identiques nos 302 rectifié, 788 rectifié, 829 rectifié, 913 rectifié, 971 rectifié et 1001 rectifié, pouvant faire l’objet d’une présentation groupée.
La parole est à M. le secrétaire d’État, pour les soutenir.
Le sous-amendement no 1144 vise à modifier les modalités de désignation des magistrats composant le collège de la Haute Autorité, en se fondant sur l’hypothèse d’un collège unique finalement retenue par votre commission des lois.
D’une part, il s’agit de préciser que ces magistrats, issus du Conseil d’État, de la Cour de Cassation et de la Cour des comptes, seront désignés par la plus haute autorité de leurs juridictions respectives, afin de simplifier la procédure de nomination. À l’heure actuelle, quatre d’entre eux sont élus par leurs pairs.
D’autre part, nous souhaitons préciser qu’un seul des deux magistrats ainsi désignés pour chaque juridiction pourra être en activité, l’autre devant être magistrat honoraire, pour des raisons de disponibilité, mais aussi – ce qui nous semble logique – afin d’assurer la désignation de gens ayant de l’expérience et un honorariat suffisamment ancien.
Le sous-amendement no 1137 vise à permettre au chef du Gouvernement de nommer deux personnalités qualifiées au collège de la HATVP. J’ai eu l’occasion de le présenter tout à l’heure.
À ce sujet, je souhaite répondre à l’affirmation de M. Marleix selon laquelle le Premier ministre, en pareil cas, nommerait uniquement des gens dont il dispose.
Il se trouve que la loi du 11 octobre 2013, qui a créé la HATVP, dispose que le mandat de ses membres est incompatible avec toute autre forme d’activité. Ces derniers sont par ailleurs soumis à une déclaration d’intérêt et à une déclaration de patrimoine. Dès lors, sitôt nommés, ils acquièrent des caractéristiques leur garantissant à tous, quel que soit leur mode de désignation ou leur statut, une indépendance identique.
Enfin, le sous-amendement no 1142 est un sous-amendement de repli par rapport à l’amendement no 1124 que j’ai présenté à l’instant. Il vise à permettre la création d’une formation spécialisée au sein du collège de la HATVP. Nous persistons à affirmer que le fonctionnement de celui-ci s’en trouverait amélioré.
L’amendement no 847 de Mme Cécile Untermaier est défendu.
Quel est l’avis de la commission sur les sous-amendements ?
Je suis défavorable au sous-amendement no 1144, dans un souci de lisibilité et de continuité : le mode de désignation des membres issus du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de la Cour de cassation me semble convenir. Il fonctionne. L’élection par les pairs me semble être un excellent mode de désignation, garant de compétence et d’indépendance, deux qualités qui me semblent primordiales pour exercer de telles fonctions.
En ce qui concerne le sous-amendement no 1137, je comprends la position du Gouvernement qui souhaite, s’agissant de l’administration dont il dispose en application de l’article 20 de la Constitution, pouvoir contribuer à la composition de la Haute Autorité comme il le fait déjà pour de nombreuses autres autorités administratives indépendantes. Ce sous-amendement prévoit la nomination de deux personnalités qualifiées par le Gouvernement, sur treize membres de la HATVP – six magistrats, six personnalités qualifiées, un président. Il ne remet donc pas en cause l’équilibre que nous avions trouvé avec les autres groupes politiques ; dès lors, j’émets un avis favorable.
Enfin, je suis défavorable au sous-amendement no 1142. On y retrouve l’idée d’une formation spécialisée. Ma position demeure évidemment la même : nous souhaitons un collège unique pour conserver l’unicité de la doctrine, la lisibilité des décisions et l’efficacité de l’ensemble du système.
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’ensemble des amendements ? Le Gouvernement attendra de connaître le sort réservé aux sous-amendements. Il est d’usage que vous donniez votre avis, monsieur le secrétaire d’État… Je ne peux pas vous redonner la parole une fois le vote commencé. D’accord. Je serai favorable aux amendements identiques nos 302 rectifié et suivants, sous réserve de l’adoption des sous-amendements. Avis défavorable à l’amendement no 847. La parole est à M. Olivier Marleix. Avec ces sous-amendements, le Gouvernement tente de vendre à la découpe sa proposition de tout à l’heure…
L’adoption du sous-amendement no 1144, portant sur le mode de désignation des membres représentant les plus hautes juridictions, me paraîtrait représenter un recul absolument injustifié.
Le sous-amendement no 1142 reprend l’idée d’une formation spécialisée, et nous avons été nombreux à dire ce que nous en pensions.
S’agissant du sous-amendement no 1137, c’est plus compliqué. J’entends ce que vous avez rappelé sur les incompatibilités qui s’attachent à la qualité de membre de la HATVP – encore faut-il pouvoir les faire respecter, et le sujet n’est pas toujours simple.
Il y a une question de principe : la HATVP est une autorité d’une importance particulière ; il aurait été éminemment préférable que les représentants de l’exécutif – s’il devait y en avoir, ce qui ne paraît pas inconcevable – fussent nommés par le Président de la République, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution. Mais nous ne pouvons malheureusement pas adopter aujourd’hui une loi organique.
M. Brindeau proposait de prendre des mesures temporaires : c’est une idée qui, me semble-t-il, a du sens.
Vous persistez à vouloir nommer des représentants par décret simple – on ne sait d’ailleurs pas par quel ministre ce décret serait pris : ministre de la justice, ministre de l’intérieur, Premier ministre… Dans ce cas, il conviendrait d’encadrer avec plus de précaution, par la loi, ce pouvoir de nomination. Votre texte comporte d’ailleurs, reprenant nos propres rédactions, quelques précisions : ces personnalités qualifiées devront disposer d’une expérience, dans le secteur public ou le secteur privé, et, pour ne pas faire naître de soupçon d’attitude partisane, vous tentez de vous assurer que leur profil n’est pas trop politique en précisant que les personnes nommées n’ont pas exercé de fonctions gouvernementales ou de mandat parlementaire depuis trois ans.
J’aurais souhaité que le Gouvernement accepte de travailler un peu plus sur ces dispositions, afin de construire un consensus. Ainsi, une durée de trois ans me paraît un peu courte : cela voudrait dire, par exemple, qu’un pouvoir exécutif pourrait nommer l’un de ses propres anciens ministres ; sincèrement, cela me paraît tout à fait gênant. Une durée de cinq ans aurait, à mon sens, mieux garanti que la personnalité concernée était un peu éloignée du monde politique.
Je regrette, je le redis, que le Gouvernement ne fasse pas l’effort de convaincre l’Assemblée nationale tout entière.
(Le sous-amendement no 1144 n’est pas adopté.)
(Le sous-amendement no 1137 est adopté.)
(Le sous-amendement no 1142 n’est pas adopté.)
(Les amendements identiques nos 302 rectifié, 788 rectifié, 829 rectifié, 913 rectifié, 971 rectifié et 1001 rectifié, sous-amendés, sont adoptés, et les amendements nos 847 et 407 tombent.) Les amendements identiques nos 303 de M. Olivier Marleix, 791 de Mme Émilie Chalas, rapporteure, 831 de Mme Cécile Untermaier, 911 de M. Fabien Matras et 1002 de Mme Laurence Vichnievsky sont des amendements de coordination.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
La coordination opérée par ces amendements est nécessaire pour parfaire la construction souhaitée par votre assemblée, mais à laquelle le Gouvernement ne souscrit pas totalement.
Sagesse.
(Les amendements identiques nos 303, 791, 831, 911 et 1002 sont adoptés.) Sur l’article 16 bis, je suis saisie par le groupe La République en marche d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Je suis saisie de deux amendements, nos 792 et 527, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Émilie Chalas, rapporteure, pour soutenir l’amendement no 792.
Cet amendement a pour objet de préciser le contenu du rapport annuel de la Haute Autorité afin qu’il comprenne les différents allers et retours entre le public et le privé, la doctrine de la Haute Autorité, ainsi que les actions de soutien entreprises auprès des référents déontologues. La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement no 527. Il est défendu. Quel est l’avis du Gouvernement ? Nourrir ce rapport d’un suivi statistique des allers et retours des fonctionnaires entre secteur public et secteur privé, comme le propose l’amendement de Mme Untermaier, me paraît intéressant. En revanche, l’amendement no 792 rouvre la question de la coordination des référents déontologues, soit par la HATVP soit par le ministère de la fonction publique, que nous avons écartée tout à l’heure.
Je suggère donc le retrait de l’amendement no 792 au profit du no 527.
La parole est à Mme la rapporteure. Je retire l’amendement no 792, au profit du no 527.
(L’amendement no 792 est retiré.)
(L’amendement no 527 est adopté.) L’amendement no 516 de Mme Émilie Chalas, rapporteure, est un amendement de coordination.
(L’amendement no 516, accepté par le Gouvernement, est adopté.) L’amendement no 856 de Mme Cécile Untermaier est défendu.
(L’amendement no 856, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)