XVe législature
Session ordinaire de 2018-2019

Séance du jeudi 16 mai 2019

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de transformation de la fonction publique (no 1802, 1924).
Mardi soir, l’Assemblée a poursuivi l’examen des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’amendement no 1006, portant article additionnel après l’article 3.
Je suis saisi de quatre amendements, nos 1006, 460, 393 et 905, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 393 et 905 sont identiques. 
La parole est à M. Vincent Bru, pour soutenir l’amendement no 1006.
Dans nos collectivités territoriales, la bonne gestion des ressources humaines est une condition de la bonne santé de nos services publics locaux. Pour en garantir l’efficacité, il apparaît nécessaire de renforcer la cohésion d’ensemble à travers l’établissement, dans chaque collectivité, de stratégies globales en la matière, qui soient portées au niveau politique. C’est la raison pour laquelle nous, députés du groupe MODEM et apparentés, proposons que chaque assemblée délibérante débatte, tous les deux ans, sur l’état des lieux de la stratégie de la collectivité en matière de ressources humaines. Ce débat interviendrait après une présentation préalable en comité social territorial, et s’appuierait sur le bilan social.
Cet amendement s’inscrit pleinement dans notre volonté de renforcer, entre les employeurs publics et les organisations syndicales, le rôle des instances de dialogue social dans le pilotage de la stratégie relative aux ressources humaines dans nos collectivités territoriales.
La parole est à Mme Frédérique Lardet, pour soutenir l’amendement no 460. À l’instar de celui défendu à l’instant par M. Bru, cet amendement déposé par mon collègue Éric Alauzet propose que l’assemblée délibérante consacre un temps de débats à l’état des lieux et à la stratégie de la collectivité en matière de politique de prévention, d’amélioration de la qualité de vie au travail et d’aide à l’acquisition d’une protection sociale complémentaire santé et prévoyance. La parole est à M. Jean-Paul Lecoq, pour soutenir l’amendement no 393. Différentes études récentes soulignent, pour six agents sur dix, une dégradation croissante du bien-être au travail pour les agents des collectivités territoriales. Cette dégradation des conditions de travail s’explique par des réorganisations successives, l’accroissement de l’âge moyen des agents – 47 ans, soit sept ans de plus que l’âge moyen de l’ensemble des actifs –, la pénibilité physique des métiers exercés – 50 % des agents exercent des métiers de la filière technique –, ou encore l’exigence de continuité du service public et le contact direct avec les usagers, ce dernier étant parfois source de tensions et facteur de risques psychosociaux. On observe ainsi que les arrêts de travail dans les collectivités territoriales ont augmenté de près de 25 % en dix ans.
Dans un tel contexte, on ne peut que déplorer, une fois encore, la disparition des CHSCT – comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail –, dont les missions de prévention et d’analyse des risques professionnels s’avéraient plus que jamais essentielles pour l’ensemble des agents publics. Par ailleurs, l’aggravation de l’état de santé des agents territoriaux est d’autant plus préoccupante qu’un agent sur deux ne bénéficierait pas d’une complémentaire santé, perdant ainsi la moitié de son traitement après trois mois consécutifs d’arrêt maladie.
Au groupe GDR, nous pensons qu’obtenir la tenue, une fois tous les deux ans, d’un débat sur le sujet en assemblée délibérante, de manière que la situation des agents du service public puisse être discutée en séance publique, et que la population puisse apprécier la situation et mesurer l’état du service public de proximité, est une priorité désormais.
L’amendement no 905 de Mme Isabelle Valentin est défendu.
La parole est à Mme Émilie Chalas, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission.
Je partage, bien entendu, la philosophie de l’ensemble de ces amendements. C’est précisément la raison pour laquelle nous avons voté, mardi soir, un amendement prévoyant un rapport social unique annuel au sein des trois fonctions publiques, ce qui permettra de rassembler dans un même document toutes les informations relatives à la gestion des ressources humaines  d’une administration, d’une collectivité ou d’un établissement public. Conformément à l’esprit des amendements qui viennent d’être soutenus, ce rapport social unique sera présenté à l’assemblée délibérante de la collectivité après avoir été examiné par le comité social territorial.
Comme j’estime qu’il s’agit d’un enjeu de pilotage stratégique très important, j’ai proposé que ce processus soit organisé chaque année et non pas tous les deux ans, afin de renforcer la transmission d’informations et le dialogue entre toutes les parties prenantes – autorités administratives, syndicats, élus – sur ce sujet essentiel. Ainsi, durant leur mandat, les élus locaux examineront ces questions six fois et non pas trois fois seulement. Par conséquent, je pense que ces amendements sont dorénavant tous satisfaits et je sollicite leur retrait. À défaut, l’avis serait défavorable.
La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, pour donner l’avis du Gouvernement. Même avis que Mme la rapporteure puisque l’adoption, mardi soir, de son amendement permettra d’avoir le débat demandé par les auteurs de ces amendements.
J’ajoute que l’article 3 prévoit d’emblée que les lignes directrices de gestion des ressources humaines, notamment en matière de mobilité et de promotion, soient rendues publiques, tant dans leur définition que dans la détermination des critères et des barèmes qui les compléteront lorsque les collectivités en décideront.
Ces amendements me paraissant satisfaits, j’en demande le retrait, à défaut de quoi, l’avis du Gouvernement serait défavorable.
(Les amendements nos 1006 et 460 sont retirés.) Voulez-vous retirer le vôtre aussi, monsieur Lecoq ? Je le maintiens ! Il faut que le Parlement s’exprime ! Même chose pour l’amendement no 905 !
(Les amendements identiques nos 393 et 905 ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir l’amendement no 241. Cet amendement vise à redéfinir le cadre du télétravail dans la fonction publique, dont une étude des modalités d’exercice actuelles révèle la complexité par rapport à celles qui prévalent dans le privé : les établissements publics ou les collectivités qui n’ont pas forcément de cadre défini doivent se plier à des règlements particulièrement contraignants. Or le télétravail est un enjeu autant  en matière de qualité de vie au travail que d’attractivité de la fonction publique et d’efficacité des services publics.
Il est proposé de formaliser, chez chaque employeur public, une charge de télétravail, de supprimer la limite actuelle de trois jours par semaine et l’obligation de deux jours travaillés dans les locaux. Bien évidemment, cet amendement ne propose pas l’ensemble des modifications nécessaires puisque beaucoup d’entre elles relèvent du domaine réglementaire, mais il fixe déjà un cadre plus souple et commun pour l’exercice du télétravail.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) Quel est l’avis de la commission ? Je comprends le sens de cet amendement, qui fait d’ailleurs suite à l’extension du champ de compétences des comités sociaux aux enjeux de télétravail, que nous avons vue en début de semaine et qui a été adoptée en commission. Cependant, vous l’avez vous-même reconnu, l’encadrement du recours au télétravail relève du domaine réglementaire, en l’espèce du décret du 11 février 2016 relatif aux conditions et modalités de mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique et la magistrature. Par conséquent, c’est une demande de retrait. Quel est l’avis du Gouvernement ? Deux amendements du groupe La république en marche, l’un adopté en commission, l’autre en séance publique, ont permis, à l’article 3,  d’étendre le champ de compétences des comités sociaux au télétravail, pour le premier, et au droit à la déconnexion, pour le second. Reste qu’un effort doit être fait pour favoriser la mise en œuvre du décret du 11 février 2016 puisque le rapport de février 2019 que vous avez évoqué montre qu’existent encore des difficultés techniques.
Pour ce qui concerne la fonction publique d’État, nous avons, adressé des instructions en ce sens. Cette question relève, madame la rapporteure l’a rappelé, du domaine réglementaire, mais aussi de la pratique des services de ressources humaines, notamment au regard de l’application du décret susmentionné. Aux termes de celui-ci, le refus opposé à une demande de télétravail doit être précédé d’un entretien et motivé, et ce refus peut donner lieu à saisine de la commission administrative paritaire ou de la commission consultative paritaire. Les agents disposent donc de garanties supérieures à celles que prévoit le code du travail pour pouvoir exercer ce droit au télétravail.
En l’état du droit, votre amendement me paraît satisfait, tant par l’extension du domaine de compétences du comité social que par le décret de 2016. Cela dit, il constitue un rappel utile pour inciter le Gouvernement à veiller à la bonne application de ce dernier, et nous y travaillons. À défaut d’un retrait, l’avis serait défavorable, non pas que le Gouvernement sous-estime le sujet mais pour continuer à le faire avancer.
La parole est à Mme Cendra Motin. Je remercie M. le secrétaire d’État : mon amendement avait effectivement pour but de s’assurer que le Gouvernement était sensibilisé à la problématique du télétravail et à la bonne application du décret de 2016. Je le retire.
(L’amendement no 241 est retiré.) La parole est à Mme Typhanie Degois, pour soutenir l’amendement no 983. Cet amendement de notre collègue Gaël le Bohec vise à offrir aux agents de la fonction publique la possibilité d’exercer en télétravail, dans des conditions encadrées, à l’instar de ce que nous avons fait pour les salariés de droit privé dans la réforme du code du travail. Quel est l’avis de la commission ? Comme l’a expliqué M. le secrétaire d’État à propos de l’amendement précédent, le dispositif relève du domaine réglementaire. Demande de retrait. Quel est l’avis du Gouvernement ? C’est une demande de retrait pour les mêmes raisons que celles évoquées à propos de l’amendement de Mme Motin.
(L’amendement no 983 est retiré.) L’amendement no 663 de Mme Danièle Obono est défendu.
(L’amendement no 663, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
L’amendement no 497 de Mme Émilie Chalas, rapporteure, est rédactionnel.
(L’amendement no 497, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 3 bis, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 671 rectifié. Cet amendement a été suggéré par la CGT. Peut-être l’aurait-elle défendu elle-même s’il y avait une vraie discussion dans le conseil commun de la fonction publique… Il propose d’appliquer le même régime d’instances représentatives du personnel dans les agences régionales de santé – ARS – que dans le reste de la fonction publique, c’est-à-dire avec un vrai comité technique et un vrai CHSCT.
Je sais bien que cela va à l’encontre de votre logique, monsieur le secrétaire d’État, mais il y a aujourd’hui déjà énormément de dérogations aux règles communes en la matière. La CGT a suggéré une liste d’amendements pour revenir sur toutes ces dérogations applicables aux structures transformées en satellites de l’État, qui s’en sont trouvées déstructurées au regard de la représentation syndicale et plus largement du principe de la participation des agents. Si nous étions à votre place, nous replacerions toutes ces structures publiques dans le cadre d’un droit commun plus favorable à tous.
Quel est l’avis de la commission ? Ces amendements de la CGT ont été portés à notre connaissance. C’est sans surprise que nous donnons un avis défavorable à celui-ci, qui réorganise les instances de concertation des ARS.
La commission des lois a d’ailleurs a adopté un amendement de coordination, présenté par le Gouvernement, destiné à permettre la fusion des comités d’agence et des  CHSCT des ARS, et à créer les comités d’agence et des conditions de travail, dans un souci de cohérence avec la réforme globale que prévoit l’article 3 du projet de loi.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable, pour les mêmes raisons. La parole est à M. Ugo Bernalicis. C’est tout à votre honneur de niveler par le bas ! Vous vous montrez d’ailleurs cohérents avec le reste de votre texte. Cela prouve bien que les procédures dérogatoires qui existaient dans certaines administrations finiront par devenir la norme.
Vous faites le contraire de ce que nous ferions si nous étions à votre place, et j’espère que cela arrivera plus vite que prévu.
(Exclamations sur les bancs du groupe LaREM.)
(L’amendement no 671 rectifié n’est pas adopté.) Les amendements nos 498, 499, 500, 1016, 1017 et 501 de Mme Émilie Chalas, rapporteure, sont rédactionnels.
(Les amendements nos 498, 499, 500, 1016, 1017 et 501, acceptés par le Gouvernement, sont successivement adoptés.)
(L’article 3 ter, amendé, est adopté.)
L’amendement no 502 de la commission est rédactionnel.
(L’amendement no 502, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 3 quater, amendé, est adopté.)
Je suis saisi de deux amendements portant article additionnel après l’article 3 quater.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 670.
À travers cet amendement qui fait partie de la série que je viens d’évoquer, nous entendons appliquer la même logique à Voies navigables de France, l’une des antennes de l’État qui ont été entièrement déstructurées.
(L’amendement no 670, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Hugues Ratenon, pour soutenir l’amendement no 669. Il s’agit également d’un amendement de simplification proposé par la CGT. De nombreux organismes de droit public à caractère administratif de la fonction publique ne relèvent pas du statut général et, par conséquent, leurs employés ne bénéficient pas des mêmes droits syndicaux.
C’est le cas, en métropole, de l’Institut de France, mais aussi d’autorités administratives indépendantes ou de groupements d’intérêt public – GIP. À La Réunion, sont notamment concernés le GIP Écocité et le GIP Formation continue et insertion professionnelle.
À ce jour, aucun texte législatif n’est venu concrétiser le principe constitutionnel du droit à se syndiquer pour les milliers d’agents de ces organismes. Donner à ceux-ci le même cadre juridique permettrait également d’éviter l’empilement des textes réglementaires dérogatoires. Nous proposons donc de simplifier l’exercice syndical en donnant à ces agents publics le même statut que celui de leurs collègues.
Quel est l’avis de la commission ? L’existence des statuts autonomes au sein de la fonction publique se justifie au regard de la spécificité des missions dévolues à certains établissements. Ces différences de situation expliquent la mise en œuvre de règles dérogatoires à celles prévues par le statut général. Il me paraît, par conséquent, difficile d’uniformiser de façon globale, et sans concertation avec les agents et les employeurs, les règles applicables aux instances consultatives dans tous les établissements régis par des dispositions particulières.
Des adaptations peuvent cependant être envisagées au cas par cas, ainsi qu’il en a été avec la disposition adoptée en commission, à l’initiative du Gouvernement, pour les groupements de coopération sanitaire.
J’émets donc un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable, pour les mêmes raisons.
(L’amendement no 669 n’est pas adopté.)
La parole est à M. Pascal Brindeau. L’article 4, qui vise à réorganiser les commissions administratives paritaires – CAP –, illustre bien la philosophie qui est celle du présent texte en matière de reconfiguration du dialogue social. Nous ne la partageons pas.
Monsieur le secrétaire d’État, vous avancez comme prétexte pour justifier la suppression de plusieurs prérogatives des CAP que celle-ci permettrait de simplifier les procédures et de prendre plus rapidement certaines décisions, 80 à 90 % des décisions individuelles discutées dans ces commissions étant, pour l’essentiel, validées par celles-ci. Qu’il en soit ainsi n’enlève rien au mérite qui est le leur de favoriser le dialogue social, ce qui est important !
À nouveau, nous vous le disons, la réorganisation des CAP risque de susciter, sur tous les sujets qui touchent à la carrière et aux parcours individuels, une tension plus importante entre l’employeur public et les agents publics, car elle rendra plus difficile d’expliquer ou de justifier les décisions défavorables à leur égard, ou favorables envers certains et pas d’autres de leurs collègues, par exemple, s’agissant de mesures d’avancement.
Certes, vous indiquez que les lignes directrices de gestion seront discutées dans les comités territoriaux. Toutefois, nous regrettons que le filtre existant aujourd’hui, qui permet la compréhension et l’acceptation de la décision, qu’elle soit ou non favorable, soit supprimé. Nous jugeons que le risque est grand que se multiplient les contentieux sur les mesures individuelles d’avancement. Telle n’est pas votre opinion, mais nous verrons ce qu’il en sera en pratique.    
La parole est à Mme Hélène Vainqueur-Christophe. Avec cet article, nous assistons au démembrement des CAP. S’il est adopté, ces instances de dialogue n’examineront plus les décisions individuelles en matière de mobilité, de mutation, d’avancement et de promotion des agents.
Monsieur le secrétaire d’État, comprenez l’écho que peut avoir un tel projet dans les outre-mer où, on le sait, la question des mutations revêt, à elle seule, un caractère éminemment sensible. L’érection des lignes de gestion comme unique support servant à établir les listes d’aptitude privera demain les agents d’un dialogue social constructif.
Le projet constitue une régression et il est d’autant plus inquiétant que l’avis d’un organe paritaire était aussi gage d’une meilleure compréhension des choix effectués, tant par les agents que par les employeurs territoriaux. Demain, comment garantirez-vous la transparence des décisions prises par ceux-ci ?
Sans doute fallait-il transformer le fonctionnement parfois insatisfaisant des CAP mais, à lire le texte, nous ne comprenons pas en quoi il améliorerait la fluidité et l’avancement des carrières des agents.
Monsieur le secrétaire d’État, à chaque fois que notre assemblée examine un texte, je m’efforce de voir quels en seront les effets dans mon territoire. J’ai ainsi cherché à imaginer ce qu’aurait comme conséquences sur le fonctionnement des centres de gestion le fait d’ôter des prérogatives aux CAP. En Guadeloupe, le dialogue social est très difficile, surtout dans les collectivités, d’où sont parties des grèves très dures. Or nous parvenions, grâce aux CAP, à établir un climat de confiance dans les centres de gestion. Ce projet est donc, non seulement une régression sociale, mais aussi un coup d’arrêt porté au dialogue social qu’il avait été difficile de mettre en place et qui commençait à devenir constructif.
(Applaudissements sur les bancs du groupe SOC.) La parole est à M. Olivier Marleix. L’article 4 est l’un des plus importants du présent texte, car il vide de leur substance les CAP, instances qui garantissent que le traitement de la situation individuelle des 5 millions de fonctionnaires de notre pays est équitable. Vous enlevez notamment de leurs compétences les décisions individuelles dites positives que sont les mutations ou les avancements – il est, en effet, difficile de considérer que les refus de mutation ou d’avancement sont des mesures positives !
Pourquoi un tel changement ? Nous ne le savons toujours pas. Il n’a manifestement pas été demandé par les collectivités locales puisque, lors d’une audition voulue par Mme la rapporteure, l’Association des maires de France – AMF – nous a indiqué que les CAP étaient un dispositif auxquels les maires étaient attachés, le considérant comme un élément de dialogue social au plus près du terrain.
Cette proposition est, en fait, issue du rapport du comité Action publique 2022 sur la réforme de l’État, dit CAP22. J’observe toutefois que le Gouvernement ne retient de ce rapport que ce qui l’arrange. Le CAP22 faisait aussi des propositions intéressantes concernant ces CAP, suggérant, par exemple, de recentrer leur activité sur les cas de mobilité professionnelle des agents afin, notamment, de s’assurer qu’ils aient un suivi individuel en matière d’accompagnement managérial et de formation. Vous n’avez donc conservé que les dispositions qui avaient un effet négatif sur la situation des agents.
Nous comprenons que, pour l’État, il soit urgent de réformer les CAP. Certains ministères n’ont, d’ailleurs, pas attendu ce projet de loi pour organiser plus fréquemment des CAP et prévoir plusieurs mouvements au cours d’une année afin, par exemple, de ne pas attendre un an et demi avant qu’un nouveau commissaire de police prenne son poste.
Le rapport CAP22 donnait donc matière à réorganiser l’État sans désorganiser les autres échelles administratives. Je regrette notamment que, dans notre République décentralisée, ainsi qu’il est inscrit dans notre Constitution, ne soit pas laissée aux collectivités la même liberté que celle que vous donnez, par exemple, aux comités sociaux d’administration qui pourront désormais se réunir en formation spécialisée à moins de 200 agents s’ils le souhaitent.
Ainsi, rien ne justifie une telle conception schématique des CAP.
De plus, nous ignorons encore par quoi seront remplacés les CAP, ce qui inquiète particulièrement les agents de la fonction publique. Monsieur le secrétaire d’État, vous n’avez toujours pas apporté de réponse concrète sur ce point.
Supposons que, demain, dix postes soient ouverts pour la police nationale au commissariat de Lorient, et que plus de dix fonctionnaires de police à Paris ayant le même âge, la même ancienneté et la même expérience postulent. Qui décidera lesquels des agents placés au même niveau sur la liste d’aptitudes bénéficieront d’une mutation ? Ce choix sera-t-il du pouvoir discrétionnaire de l’autorité hiérarchique ? Est-ce là ce que vous voulez mettre en place ?
Comme l’ont indiqué plusieurs orateurs, ces décisions constitueront des nids à contentieux, puisque les agents ne manqueront pas de déposer des recours.
Nous voyons difficilement, d’ailleurs, quel sera le fonctionnement des recours préalables administratifs déposés dans un délai de deux mois, qui est celui du contentieux. Si l’administration donne raison au plaignant et juge qu’il aurait effectivement dû obtenir le poste, la décision favorable prise antérieurement pour un autre agent sera-t-elle annulée ? Ou le recours ne sera-t-il, en quelque sorte, qu’un « recours bidon » ?
Monsieur le secrétaire d’État, nous souhaitons donc que vous nous appreniez par quoi, demain, seront remplacées les CAP.
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq. Cette disposition est effectivement des plus inquiétantes. Dans les collectivités territoriales, tout le monde n’a pas la chance d’avoir un bon syndicat CGT pour défendre avec force l’intérêt des personnels et veiller à ce que le suivi de carrière ne se fasse pas à la tête du client. Il arrive, en effet, que, dans des municipalités où n’existe aucune structure syndicale, les élus se comportent comme des patrons d’entreprise qui considèrent qu’ils sont chez eux et peuvent faire ce qu’ils veulent du personnel. Qu’elles siègent dans les centres de gestion ou dans les grandes villes, les CAP protègent les agents contre le risque de décisions arbitraires à leur encontre.
Il est important que l’Assemblée nationale défende le fait qu’un fonctionnaire est soustrait à toute décision discrétionnaire le concernant : son engagement dans la fonction publique le nécessite. La carrière des fonctionnaires doit se dérouler en fonction de critères objectifs, appréciés collectivement. Tel est l’esprit de la CAP.
Garder les CAP, c’est aussi protéger les maires, leur garantir un fonctionnement et une relation loyale avec la fonction publique territoriale. Or, en les supprimant, vous allez mettre en difficulté les élus territoriaux.
Nous vous proposons, par conséquent, de ne pas supprimer les CAP. Il y a peut-être encore éventuellement à travailler, comme cela a été dit par Olivier Marleix, dans différentes instances ou au sein des ministères, mais, dans les collectivités territoriales, la régulation et le fonctionnement sont devenus apaisés : la justice y est un des mots-clefs, et l’on s’efforce collectivement d’y combattre les injustices. Il en reste quelques-unes, mais ce n’est pas en supprimant les CAP que l’on va les supprimer ; on va plutôt les aggraver.
Nous vous invitons donc à revoir votre copie, espérant que ce message sera entendu par tous ceux – j’en ai entendu mardi – qui ont été maires et qui connaissent la relation particulière que l’on doit avoir avec les agents des collectivités. Notre collègue du groupe La République en marche a relaté son expérience de maire ; elle partage, je pense, ce que je suis en train d’expliquer, à savoir la nécessité absolue de garder les CAP.
La parole est à M. Pierre Dharréville. Cet article comporte l’une des mesures qui nous font qualifier cette réforme de régression sociale, tant du point de vue du dialogue que de la démocratie. Comme viennent de l’expliquer de différentes façons plusieurs collègues, vous allez jeter un voile d’opacité là où prévalaient jusqu’à présent la transparence et le débat, dans le cadre d’un dispositif offrant une protection contre certaines logiques, tel le favoritisme.
L’examen des cas individuels en CAP formalisait une règle fondamentale de la fonction publique : celle-ci n’appartient pas aux élus ; elle obéit à des lois qui nous sont communes et qui sont vérifiables par des discussions au sein de certaines instances.
En procédant de la sorte, vous allez donc tendre les relations sociales et la gestion des ressources humaines. Des biais vont finir par s’insinuer ; les contentieux vont sans doute se multiplier.
J’ai lu, dans la manière dont vous présentez les choses, la volonté, finalement, de donner des marges de manœuvre à ceux que vous appelez les managers – je ne sais pas exactement qui ils peuvent être dans la fonction publique, mais je vois bien d’où est importé le mot. Des managers aux mains libres, des
cost killers aux mains libres, ce n’est pas une façon, pensons-nous, de gérer la fonction publique.
D’ailleurs, en matière d’avancement des carrières, on voit aujourd’hui, dans le privé, que des recours sont introduits devant les prud’hommes pour faire reconnaître des carrières qui n’ont pas eu le cours qu’elles auraient dû avoir, des reconnaissances qui n’ont pas été accordées. C’est une démarche difficile et fastidieuse. Et vous voulez importer ce modèle dans la fonction publique ! Franchement, c’est totalement inacceptable : ce n’est pas le bon modèle.
La parole est à Mme Laurence Vichnievsky. Nous avons déjà eu ce débat, et peut-être l’aurons-nous encore. Je me pose toujours des questions lorsque j’entends des positions défendues à la fois par nos amis du groupe Les Républicains et par nos amis communistes. Pas vous ! Je m’étonne et je cherche les raisons de cette convergence. Il n’y en a qu’une : l’expérience ! Et le bon sens ! Si je ne crois pas qu’elles soient exactement les mêmes, je respecte les positions politiques. Je ne m’étendrai donc pas plus sur ce point.
Reste que, en termes rationnels et de gestion des ressources humaines, je ne comprends pas cette défiance à l’égard de l’autorité hiérarchique ou de celle qui se trouve la plus proche du terrain et qui procède aux recrutements.
Ce n’est pas le sujet. Au demeurant, il n’y aura pas de décisions prises de façon arbitraire puisque des lignes directrices auront été débattues auparavant pour déterminer les conditions dans lesquelles les mutations devront intervenir. Enfin, il y aura ces possibilités de recours.
Vous le savez, dans la très grande majorité des cas, les avis des CAP sont conformes.
Ce n’est pas le problème ! Je ne comprends donc pas que l’on ne veuille pas laisser aux CAP la possibilité de débattre des situations plus complexes et plus difficiles, en disposant de plus de temps. Personne ne dit cela ! Tel est l’objectif de ce texte : rationaliser sans pour autant perdre de vue les situations individuelles qui mériteront un débat contradictoire très poussé. Pour toutes ces raisons, notre groupe soutiendra cet article. J’ai hâte d’entendre La République en marche. Bon courage, camarades maires ! La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Je ne comprends pas bien le raisonnement de Mme Vichnievsky : tout va bien, tout fonctionne bien, donc il faut changer. C’est un peu ce que nous sommes en train de faire puisque nous changeons un système qui fonctionne bien et qui ne pose pas de problème particulier, notamment dans les collectivités territoriales.
Ce qui m’interpelle dans tout cela, c’est que l’on va bouleverser le dialogue social au sein de ces collectivités. Or, disons-le, le dialogue social n’est pas toujours évident à mettre en place. Lorsqu’on dispose d’outils qui ont trouvé leur place, qui se sont installés dans des habitudes et qui fonctionnent, il faut tout de même y réfléchir à deux fois avant de les modifier.
Je suis d’autant plus surpris par cette volonté du Gouvernement de s’attaquer à cet élément d’équilibre dans le fonctionnement du dialogue social des collectivités territoriales, qu’il avait juré ses grands dieux, au début du quinquennat, de ne surtout pas  bouleverser le fonctionnement de celles-ci. Si les mesures dont nous débattons ne constituent pas un bouleversement des collectivités territoriales, je comprends mal ce que nous sommes en train de faire !
On ne touche à rien de tout ce qui ne marche pas et qui a produit des dommages colossaux – la loi NOTRe, le découpage des régions, ces réformes faites à Paris sans regarder la situation des territoires –, mais on casse tout ce qui marche dans les territoires et les collectivités territoriales, au profit d’un nouveau système que les intéressés mettront cinq à dix ans à absorber correctement ! Je ne comprends vraiment pas cette logique !
Très bien ! La parole est à M. Boris Vallaud. Je me souviens, au moment des discussions sur les ordonnances travail, qu’un certain nombre d’orateurs de la majorité ont fait valoir leur expérience personnelle comme chef d’entreprise. Je leur saurais gré d’entendre également ceux qui ont exercé des responsabilités d’élu local ou qui ont eu à diriger un certain nombre d’administrations. Pour prendre mon cas personnel, j’ai exercé et comme directeur général des services d’un département et dans l’administration de l’État.
Le constat que l’on peut faire est qu’une CAP apaisée est, en général, à la fois le gage et le signe d’un dialogue social de qualité qui participe de l’engagement dans le travail, de l’adhésion à des projets de service et, lorsqu’elles sont nécessaires, de restructurations. A contrario, lorsque les choses se passent mal, on peut y voir le symptôme de quelque chose de plus large.
En réalité, la CAP n’est en rien un problème. Elle est éventuellement le révélateur de la façon dont les managers – puisque le terme est consacré – considèrent le dialogue social. D’ailleurs, vouloir affaiblir les CAP, comme c’est le cas aujourd’hui, dit également quelque chose de ce que les managers en place au Gouvernement ou dans cette majorité pensent du dialogue social et du paritarisme.
La simplification serait le parangon de l’efficacité : c’est cette même antienne qui va probablement conduire la majorité, dans quelques semaines, à réduire les pouvoirs du Parlement. Or ni la démocratie parlementaire, ni la démocratie sociale ne sont des choses incommodes dont il faudrait s’accommoder : oui, c’est long, mais c’est absolument nécessaire. Dans le moment que nous vivons, je crois à la nécessité, non pas d’une forme plébiscitaire d’exercice du pouvoir, mais, à l’inverse, à celle d’une démocratie sophistiquée dans ses procédures, qui reconnaît le pouvoir des oppositions, des contre-pouvoirs et des organisations syndicales.
Une fois de plus, il y a dans cette loi une forme d’approche ahistorique des choses. Comme j’ai essayé de le dire dans mon intervention, le monde n’est pas né avec La République en marche, et il serait parfois heureux que les uns et les autres fassent l’effort de se replonger dans ce qui a prévalu à la construction d’un certain nombre de nos dispositifs.
Historiquement, les CAP constituent la contrepartie de la position statutaire des fonctionnaires qui donne à la puissance publique des pouvoirs exorbitants qu’aucun autre employeur privé ne détient. L’exercice de ces prérogatives exorbitantes – liées au statut, qui fait d’abord des obligations aux fonctionnaires – se fait sous le regard non décisionnel des partenaires sociaux.
Ceux qui prétendraient que nous débattons d’une loi de progrès proféreraient un mensonge patenté. J’aimerais qu’il soit répondu à cette question simple : en quoi la qualité du dialogue social se trouvera-t-elle améliorée après cette réforme ?
Bonne question ! Je prétends que ce sera l’inverse. D’ailleurs, je l’ai déjà dit, dans les entreprises, les premières évaluations des ordonnances de Mme Pénicaud débouchent sur un constat plutôt accablant, à ce stade. Je souhaiterais que l’on ne s’accable pas à nouveau de ce que nous sommes en train de faire dans la fonction publique. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et GDR.) C’est incroyable que ce soit Dussopt qui défende ça ! Je suis saisi de quatre amendements identiques, nos 144, 606, 664 et 948 visant à supprimer l’article 4.
Sur ces amendements identiques, je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à Mme Elsa Faucillon, pour soutenir l’amendement no 144.
Dans leurs différents exposés, le secrétaire d’État et la rapporteure utilisent le langage fun du new public management pour nous expliquer combien il est important de supprimer les CAP. D’autres collègues avant moi ont posé la question et essayé de comprendre en quoi une telle suppression pourrait améliorer le dialogue social. À aucun moment, nous n’avons obtenu de réponse, car cette réponse n’existe pas.
La seule chose qui motive la majorité et le Gouvernement à les supprimer, c’est la perspective de pouvoir mieux diriger – dans le sens d’asseoir une autorité – et procéder à toutes les réorganisations nécessaires pour satisfaire à la seule orthodoxie budgétaire. Il n’est nullement question d’améliorer le bien-être des usagers de la fonction publique ni  celui de ses agents.
Mme Vichnievsky se posait la question de savoir pourquoi il pouvait y avoir des positions communes entre les députés siégeant aux deux extrémités de cet hémicycle. D’abord, les camarades d’en face sont très certainement plutôt d’accord pour embaucher plus de contractuels, pour qu’il y en ait plus dans la fonction publique. Ce n’est pas notre cas. En revanche, nous pouvons avoir en commun d’avoir connu certaines expériences dans les collectivités locales, même si la manière de les conduire, les objectifs ou les expériences politiques différaient. Et nous retirons de l’expérience des CAP qu’elles sont utiles et que, si elles ne permettent pas toujours d’atteindre l’apaisement, elles y contribuent.
Nous renchérissons donc, et nous le ferons à chaque occasion qui nous en sera donnée, pour vous dire combien vous êtes dans l’erreur si c’est l’apaisement que vous recherchez. Mais vous continuez vers l’objectif CAP22, celui de l’orthodoxie budgétaire. Vous ne recherchez que celle-ci : il serait temps de le dire.
La parole est à M. Boris Vallaud, pour soutenir l’amendement identique no 606. J’ai rappelé ce que représentaient historiquement les CAP comme contreparties pour les fonctionnaires qui ont des obligations statutaires. Je dois dire que soustraire au regard des partenaires sociaux des éléments relevant de la gestion des carrières et de l’application des règles du statut, évidemment,  trouve écho dans le recours considérablement accru aux contractuels qui, précisément, ne se trouvent pas dans cette situation statutaire.
Nous aurions pu concevoir que, sur la base d’un diagnostic partagé, on modernise les CAP, mais ce n’est pas le cas, puisque celles-ci sont affaiblies de manière inédite. Et puisque ceux qui proposent cette réforme proclament leur amour du dialogue social, je leur ferai remarquer que les neuf organisations syndicales sont opposées à cette disposition.
Une petite remarque pour terminer. La liste des attributions des CAP sera désormais fixée par décret en Conseil d’État, alors que cela se faisait auparavant uniquement par la loi. Il est donc demandé aux députés de légiférer à l’aveugle, alors que le Gouvernement s’était engagé à présenter les projets de décret en même temps que le projet de loi.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 664. Je ne sais pas si nous réussirons à convaincre la rapporteure et le secrétaire d’État. Je ne sais même pas si nous parviendrons à obtenir des réponses à nos questions et à savoir d’où vient cette réforme. Je ferai donc cette intervention pour les Françaises et les Français qui nous regardent et pour les syndicalistes qui suivent le dossier.
Je veux souligner l’importance des commissions administratives paritaires. Nous l’avons dit, cette réforme va augmenter le contentieux. Pourquoi cela ? Parce que, quand on examine, en CAP, la totalité des décisions individuelles, si les syndicats soulèvent un cas problématique, on peut toujours le remplacer par quelqu’un qui, dans votre dispositif – en application du barème, des lignes de gestion etc. –, aurait un dossier ne présentant pas de difficulté ; au sortir de la CAP, on peut toujours lui expliquer que sa mutation aura peut-être lieu l’an suivant, mais que cette année, il y avait des cas particuliers à faire valoir et que, pour des raisons d’équité, c’est quelqu’un d’autre qui a obtenu sa mutation.
C’est vrai ! Avec votre réforme, que va-t-il se passer ? Pour 92 % des personnes, on va dire : c’est bon, la décision est prise, et l’on n’examinera que les cas des 8 % restants qui vont râler parce qu’ils n’auront pas obtenu leur mutation. Comment allez-vous régler le problème ? Allez-vous faire un échange avec l’une des personnes qui faisaient partie des 92 % cas non problématiques, en lui expliquant benoîtement que, certes, l’administration avait pris une décision favorable la concernant, mais qu’elle va revenir dessus ? Que croyez-vous qu’il se passera ? La personne en question ira au contentieux ! Bien sûr ! Ça donnera des situations insolubles ! C’est du grand n’importe quoi !
Je l’ai dit et le redis, ce que vont faire les managers, c’est qu’ils vont organiser des CAP informelles en amont de votre nouveau machin. Le problème, c’est que tout ce qui est informel accroît l’arbitraire.
Chère collègue Vichnievsky, vous vous demandez pourquoi, aux deux extrémités de l’hémicycle, on demande à maintenir les CAP. C’est qu’il s’agit d’une mise en application du principe des contre-pouvoirs. Celui qui recrute a le pouvoir de procéder à une sélection parmi les candidats, mais avec un contre-pouvoir exercé par les syndicats, afin d’éviter toute forme d’arbitraire. C’est cet équilibre qui conduit à prendre les décisions les plus justes. Je précise que l’existence d’un contre-pouvoir n’est pas une contestation du pouvoir ; c’est, au contraire, ce qui en assoit l’autorité, ce qui en assure l’assise, ce qui permet que les décisions prises soient justes et respectées. La CAP permet tout cela ; elle pacifie les relations au sein des administrations.
On dit que la CAP, c’est complexe, que ça prend du temps, qu’il faut simplifier. Le calcul a été fait : il est écrit dans l’étude d’impact que la réforme permettra une économie de 40 000 euros par ministère. Pour 40 000 euros, vous allez tout complexifier ? Il ne suffit pas de dire que ça va être plus efficace, encore faut-il faut le démontrer ! Or vous ne faites qu’aligner des mots creux, sans jamais démontrer en quoi ce sera plus efficace.
Eh oui ! À force, c’est insupportable ! Faites une démonstration, et ensuite on en discutera. Si vous procédiez ainsi, vous vous rendriez vous-mêmes compte de la bêtise que vous êtes en train de faire. La parole est à M. Pascal Brindeau, pour soutenir l’amendement no 948. Cet amendement de suppression marque notre désaccord avec la réforme qui est proposée – ce désaccord n’étant pas une posture politique, puisque l’on voit bien qu’il transcende les clivages partisans.
Monsieur le secrétaire d’État, vous qui avez géré une collectivité territoriale, madame la rapporteure, vous qui avez travaillé dans une collectivité territoriale, je suis sûr que vous allez être sensibles à mes arguments. Construire un dialogue social de qualité prend du temps. Il faut préalablement instaurer une relation de confiance entre l’autorité territoriale – pour prendre l’exemple des collectivités territoriales – et les représentants du personnel. Pour instaurer cette confiance, un certain formalisme est nécessaire, sinon, il existera potentiellement un soupçon que les choses ne sont pas claires. Les commissions administratives paritaires matérialisent ce formalisme qui permet de mener le dialogue social dans la confiance tout au long d’un mandat.
De surcroît, nous nous trouvons dans une période où les managers et les autorités territoriales sont parfois contraints de prendre des décisions difficiles à faire accepter aux agents publics – par exemple, la suppression de certains postes dans les collectivités pour réduire les tensions financières consécutives aux baisses des dotations depuis 2014. Au-delà de l’examen des questions individuelles, l’existence de ces instances formelles que sont les CAP est le gage que les économies envisagées, voire la suppression de certains avantages sociaux, se feront dans le dialogue et la concertation, et que cela permettra une relative acceptation de ces décisions. En supprimant les CAP, on va complexifier et rigidifier le dialogue social, et l’on va judiciariser les relations sociales individuelles dans les collectivités territoriales et l’État.
Tout cela va se régler dans la rue, oui ! Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable.
Cet article s’inscrit dans la logique de la réforme des instances de concertation et de l’établissement de lignes directrices de gestion telles que prévues par l’article 14.
Le fonctionnement des CAP est perfectible, nous l’avons entendu lors de toutes les auditions, à Paris comme dans les territoires. J’entends dire que tout va très bien, qu’il n’y a rien à modifier, qu’il ne faut surtout pas toucher au merveilleux équilibre qui régnerait dans les CAP.
(Protestations sur les bancs des groupes SOC, FI, GDR.) Ce n’est pas ce qui ressort des auditions ! Je pense, au contraire, que les constats que l’on peut faire aujourd’hui justifient pleinement la refonte des CAP. Le rapport rendu par le Conseil d’État en 2003 et le rapport Pêcheur de 2013 soulignent tous deux la rigidité du cadre des CAP et les lourdeurs de fonctionnement que cela implique – eh oui, monsieur Bernalicis ! Quel poids ? (Sourires.) Quand bien même ce serait le cas, ce n’est pas grave ! En matière d’organisation, les CAP dans la fonction publique de l’État sont aujourd’hui structurées par corps, ce qui contribue directement au cloisonnement et aux réflexes corporatistes que nous dénonçons régulièrement, à juste titre je pense. On parle ici de la fonction publique. Il ne s’agit pas de réflexes corporatistes ! L’article 4 prévoit que ces CAP seront désormais organisées par catégories, comme dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière.
Dans un même souci de simplification, la structuration des CAP par groupe hiérarchique dans ces deux derniers versants sera supprimée, ce qui permettra d’assouplir les règles de composition des CAP, qui imposent jusqu’à présent aux organisations syndicales de présenter des candidats appartenant à différents groupes hiérarchiques, ce qui, en fonction des effectifs concernés, n’est pas toujours facile.
Pour ce qui est des compétences des CAP, leur champ d’attribution sera en effet recentré sur les décisions individuelles défavorables, telles que les refus de titularisation, les licenciements en cas de refus de trois postes successifs par un fonctionnaire mis en disponibilité ou les refus de formation ou de congé de formation professionnelle ou syndicale. Les CAP sont aujourd’hui compétentes sur beaucoup de décisions individuelles qui ne présentent aucune difficulté réelle, ce qui freine sans raison – oui, sans raison, monsieur Bernalicis – la dynamique des ressources humaines, la dynamique RH, dans les administrations, comme le montre l’exemple des décisions relatives à la mutation ou à la mobilité. Les CAP ne connaîtront donc plus des décisions individuelles en matière d’avancement, de promotion, de mutation et de mobilité. Il faut toutefois souligner que ces décisions seront désormais prises à l’aune des lignes directrices de gestion, que le comité social, qui deviendra l’instance unique de dialogue, examinera pour avis. Ces lignes directrices seront communiquées aux agents, et elles seront, j’y insiste, invocables et opposables à l’administration.
Les critères retenus seront transparents ; nous avons, en effet, entendu les critiques relatives au défaut de transparence des CAP. Aujourd’hui, l’ancienneté prime très souvent sur l’appréciation des mérites propres à chaque fonctionnaire – même si je sais bien que, pour vous, le mérite ne compte pas.
(Exclamations sur les bancs des groupes SOC, FI, GDR.) C’est un coup en dessous de la ceinture ! En pratique, les CAP se contentent souvent d’avaliser les choses, ce dont personne ne peut se réjouir.
Cette modernisation des instances est un véritable levier de transformation RH de l’administration, qui participera directement à sa modernisation.
S’agissant du formalisme que vous réclamez, monsieur Brindeau, j’entends votre interpellation, mais je vous assure que le formalisme se maintiendra dans la proximité et au sein des comités sociaux.
Quant à la démonstration, elle découlera des faits, monsieur Bernalicis !
Précisément, les faits vous donnent tort. Voyez ce qui s’est passé avec les ordonnances réformant le code du travail ! En l’occurrence, vous-même ne démontrez rien s’agissant du dysfonctionnement que vous prédisez. Vous êtes des apprentis sorciers ! Quel est l’avis du Gouvernement ? Mme la rapporteure a dit l’essentiel et je partage tous les arguments qu’elle a évoqués. Ça m’étonnerait ! Il ne reste pas grand-chose de socialiste en vous, alors ! Nous avons indiqué, lors de l’examen de l’article 3, la volonté que nous avions de transformer le modèle de dialogue social dans les collectivités territoriales, les établissements de l’État et les établissements hospitaliers, en créant une instance sociale chargée de délibérer sur la règle générale. Je rappelle qu’il existe aujourd’hui, si l’on trace les choses à grand trait, trois instances : des comités techniques qui délibèrent sur les questions d’organisation du travail et sur les conditions de travail ; des CHS qui traitent des questions d’hygiène et de sécurité ; et des CAP, dont le travail se limite, pour l’essentiel, à évaluer l’adéquation entre un dossier individuel et la règle générale arrêtée par l’autorité administrative, sans que les organisations syndicales aient véritablement pu participer à la définition et à la rédaction de cette dernière. Nous souhaitons changer de modèle, et proposons que les employeurs publics et les organisations syndicales travaillent ensemble et délibèrent des règles de gestion en matière de ressources humaines, fixant le cadre général d’accès à la mobilité ou à la promotion. Il nous paraît – et c’est en cela que nous pensons que le dialogue social sera plus stratégique – plus important et plus intéressant pour l’ensemble des partenaires sociaux de participer à la définition de la règle que de continuer à n’examiner que les situations individuelles au regard d’une règle qui n’a été fixée que par une des parties.
Par ailleurs, nous avons en tête le rapport Pêcheur de 2013, qui a souligné les difficultés rencontrées dans l’organisation et le fonctionnement des CAP. Tout le monde, je crois, s’accorde à dire que les CAP sont perfectibles. Nous avons la volonté, non seulement de les perfectionner, mais aussi de les recentrer sur des questions stratégiques et, à certains endroits – je le dis avec prudence parce qu’il ne s’agit pas d’un cas général –, de mettre fin à des systèmes que certains qualifient d’apaisants mais qui peuvent s’apparenter à de la cogestion.
Et ça vous pose problème, la cogestion ? Oui ! Oui, monsieur Lecoq, la cogestion nous pose problème, parce que ce n’est pas prévu dans le statut, ce n’est pas conforme à ses valeurs et c’est nier la responsabilité des employeurs publics. Caricature ! Le statut, vous le cassez ! Nous voulons faire en sorte qu’il y ait une transparence totale sur les règles générales – qui seront publiées –, les critères et les barèmes. Nous voulons aussi qu’il y ait un droit de recours. C’est pourquoi nous avons consacré le rôle du conseiller syndical pour qu’il puisse accompagner les agents dans ce cadre-là et que les CAP resteront compétentes pour un certain nombre de décisions, que j’ai eu l’occasion d’énumérer lorsque nous avons examiné l’article 3.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements de suppression.
Très bien ! La parole est à M. Fabien Di Filippo. De notre côté, nous n’aurons aucune difficulté à voter pour ces amendements de suppression.
Je ne sais pas pourquoi vous vous abritez toujours derrière le concept de modernisation pour justifier tout et n’importe quoi. Je ne sais pas non plus comment vous passez du constat que ces organismes sont perfectibles à la décision de les démanteler. Tout cela reste flou et pose question, surtout vu les économies dérisoires annoncées, qui ne permettent aucunement de justifier une telle mesure.
Encore une fois, j’en fais le pari, vous allez ajouter de la complexité et des problèmes sur le dos des collectivités.
Mais non ! Nous ajoutons de la transparence ! Encore une fois, vous engagez une réforme qui pose plus de questions qu’elle n’apporte de réponses.
Surtout, mes chers collègues, cela va permettre de vérifier cette règle, édictée à la lumière des deux années passées ensemble dans cet hémicycle, et d’après l’expérience que nous avons pu avoir de certaines réformes dont on voit aujourd’hui les limites : à chaque fois que, de chaque côté de l’hémicycle, nous nous sommes rejoints sur des lignes communes pour vous alerter contre un danger et que vous avez refusé de nous entendre, cela a débouché sur une catastrophe. Alors, quand la droite et la gauche réunies, animées par leurs valeurs et se fondant sur leur expérience, ont la gentillesse
(Exclamations sur les bancs du groupe LaREM) de vous alerter sur les bêtises que vous êtes en train de faire, écoutez-les ! (Rires et applaudissements sur les bancs des groupes LR, UDI-Agir, SOC, FI et GDR.) Quelle condescendance ! La parole est à M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, je regrette que votre réponse soit aussi superficielle et qu’elle relève, pardonnez-moi, de la langue de bois, avec la répétition continuelle des mêmes éléments de langage, à savoir que vous préférez associer les partenaires sociaux à la définition des lignes directrices de gestion et des règles générales. Le problème, on le sait, ce n’est pas la définition des règles, c’est leur application.
Or vous ne dites rien de ce que sera le dialogue social, s’agissant de l’application des règles. Avec 1 million d’agents et des centaines de demandes de mutation de personnes ayant des situations équivalentes, il sera difficile, pour les employeurs, les ministres, les directeurs d’administration centrale, de justifier l’équité de leurs décisions.
À Mme Vichnievsky, dont j’apprécie le constant souci de justesse, je rappelle, comme le faisait M. Lecoq, que nous parlons d’agents qui, parce qu’ils assument des missions parfois très sensibles et délicates, doivent être protégés de tout risque de pression. Je pense, par exemple, aux fonctionnaires des services fiscaux qui découvriraient des choses potentiellement gênantes pour tel ou tel élu local, les feraient remonter à leur hiérarchie, de laquelle ils subiraient d’amicales pressions parce que le directeur départemental n’a pas envie de se frotter à l’élu en question.
J’ai ainsi à l’esprit le cas d’une jeune commissaire de police, « cassée » par sa hiérarchie immédiate parce qu’elle a eu le malheur de recevoir une plainte, sur une sombre affaire de harcèlement, au sujet d’un édile ayant un peu de réseau. Ce sont ces fonctionnaires-là, madame Vichnievsky, que nous devons protéger à travers le statut.
De là l’importance des CAP, qui garantissent un traitement équitable et transparent de la situation de ces agents, que nous ne pouvons laisser dans les seules mains de la hiérarchie, laquelle est d’ailleurs parfois un peu éloignée, en tout cas celle qui prendra la décision finale.
Finalement, monsieur le secrétaire d’État, nous retrouvons, ici comme ailleurs, une faiblesse structurelle de votre texte : cet allègement aurait été envisageable s’il avait été précédé d’une définition plus précise des parts respectives du contrat et des protections qui doivent rester garanties par le statut. Nulle contradiction dans nos propos : le contrat a toute sa place, mais, pour certaines missions de l’État, les missions régaliennes, le statut doit être préservé, avec tous les éléments de garantie et de protection qu’il offre aux agents.
La parole est à Mme Catherine Kamowski. Ah ! Je vais peut-être vous décevoir, monsieur Lecoq. Impossible ! L’expérience va parler. (Sourires.) Lorsque l’on parle, comme l’a fait M. Marleix, de millions d’agents et de postes très exposés – ce qui est indubitable –, les CAP jouent en effet tout leur rôle, le rôle de juge de paix – hors toute comparaison avec le système judiciaire, madame Vichnievsky –, de protection des agents. Elles garantissent que les lignes directrices seront respectées et reconnues en cas de décisions qui affectent négativement la carrière des agents. Cette protection doit, en effet, être préservée, et elle le sera à travers le rôle dévolu aux CAP.
En revanche, tous les aspects « positifs » de la carrière des agents – promotion ou mobilité, notamment –, en particulier dans la fonction publique territoriale, pour les millions d’employés municipaux, seront gérés au plus près du terrain, donc d’une façon plus humaine aussi. Parmi les critères de notation des agents, il y a la manière de servir : comment en juger de très loin ? Cet aspect, je pense, est mieux apprécié par les directeurs généraux, par les DRH ou les chefs de service – soit dit en passant, j’ai horreur du mot « manager ».
Dites-le à vos collègues de la majorité ! Avec force ! Je l’ai fait, figurez-vous… Je ne crois pas, en tout cas, au « management » oppressif, par la peur ou par la schlag. Le management doit être positif : il doit reconnaître ce qu’il y a de mieux dans les agents, ou plutôt dans leur façon de servir – je ne porte évidemment pas de jugement personnel. Et cela, c’est bien, selon le cas, le chef de service, le DG ou le DRH qui est à même de le reconnaître et de le promouvoir.
Si l’agent s’estime lésé parce qu’une décision profite à un autre plutôt qu’à lui – cela arrive, c’est la vie –, le recours à la CAP restera possible. Cette différenciation entre un management positif et la protection indispensable, non négociable, des agents au regard de décisions qui affecteraient négativement leur carrière sera maintenue, et même promue par le texte, comme viennent de l’expliquer Mme la rapporteure et M. le secrétaire d’État. Ce dernier était naguère très attaché – et je sais qu’il l’est toujours – à tout ce qui concerne les villes moyennes.
(Exclamations sur quelques bancs des groupes SOC et GDR) Ah non ! Si, si, mes chers collègues : je l’ai connu à cette époque, et puis vous garantir qu’il n’a pas beaucoup changé. Moi aussi, et si, il a beaucoup changé ! Telles sont, en tout cas, les raisons pour lesquelles je rejetterai, comme le groupe LaREM qui s’exprime ici par ma voix, ces amendements de suppression. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Boris Vallaud. Inviter les partenaires sociaux à discuter des lignes stratégiques de gestion des ressources humaines n’est pas une mauvaise chose en soi, au contraire. Ces lignes, d’ailleurs, ne sont elles-mêmes que l’application des règles statutaires. Mais cela ne justifie en rien d’ôter aux CAP la possibilité d’apprécier la loyauté et la justice avec lesquelles ces règles, négociées avec les managers, sont appliquées individuellement : il n’en est même que plus nécessaire de maintenir, pour les CAP, la possibilité d’en connaître.
Je veux rappeler, car cela n’a pas l’air d’être très clair dans l’esprit de tous, que les CAP n’ont pas de pouvoir décisionnaire. Elles ne donnent pas aux organisations syndicales la faculté de décider à la place du manager : ces dernières s’assurent seulement de la loyauté de la décision, de l’absence d’arbitraire dans les mesures d’avancement ; elles évitent, en somme, les prébendes et le clientélisme. C’est cela qu’il faut garantir. Réduire le périmètre des CAP, c’est faire obstacle au bon déroulement de ce processus.
Enfin, je veux à nouveau interroger M. le secrétaire d’État sur un point, car il ne m’a toujours pas répondu. Les projets de décret devaient être rendus publics en même temps que le projet de loi : c’était une promesse faite aux partenaires sociaux afin de les rassurer. Qu’en est-il ?
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Notre collègue Vallaud a raison de rappeler que, de surcroît, les CAP ne font que rendre un avis. Si l’administration veut aller au bout de son choix parce qu’elle croit en son bien-fondé, elle est tout à fait libre de le faire, et le fait d’ailleurs parfois. Personne ne propose de revenir là-dessus, même si on pourrait réfléchir à l’idée de donner ce pouvoir de décision aux CAP. Mais ce n’est pas le sujet.
Nous avons une divergence avec la droite – il en faut encore quelques-unes – sur le périmètre du statut des fonctionnaires. Nous l’imaginons très large, quand elle veut le réduire de beaucoup. Mais ce qui est dingue avec la position de la majorité, c’est qu’elle est, sur ce point, ouverte à tout ! À vous entendre, le statut ne sert à rien, le périmètre de l’État peut être réduit à rien. Vous êtes, en fin de compte, dans la droite ligne des Américains, des anglo-saxons, qui peuvent même confier à des sociétés privées le soin de faire la guerre à leur place. Tout est privatisable, et le privé, à vous entendre, fonctionne mieux dans tous les domaines.
Eh bien non ! Sur ces bancs, comme sur ceux d’en face, nous ne sommes pas d’accord avec cette vision ; nous pensons que le statut est une protection supplémentaire.
Quant à votre dernière intervention, madame la rapporteure, elle prouve que vous n’avez aucune explication, aucun argument à faire valoir. « Les faits », dites-vous en substance, « nous donneront raison ». Pardon de vous le dire mais, jusqu’à présent, ils vous ont toujours donné tort ; ils ont toujours prouvé que votre politique ne fonctionne pas ; pire, qu’elle va à l’encontre de l’intérêt général. Les seuls moments où elle fonctionne un peu, par exemple pour renouer avec la croissance, c’est quand, contraints et forcés par une mobilisation sociale, vous lâchez 10 milliards. Voilà la réalité ! Finalement, les seules décisions pertinentes, dans ce pays, sont celles qui sont arrachées par les gens, que j’invite à poursuivre dans cette voie.
La parole est à M. Pascal Brindeau. Je veux revenir sur les propos de notre collègue du groupe LaREM, s’agissant des décisions positives et de la reconnaissance du mérite d’un agent à travers sa promotion. J’en suis tout à fait d’accord, mais, précisément, lorsque ce mérite est reconnu en interne, il l’est par rapport à d’autres cas individuels, et seule la commission administrative paritaire est à même de garantir la transparence de ce choix de l’autorité territoriale. Il n’y a donc aucun problème d’éloignement.
Comme Boris Vallaud l’a rappelé, la CAP n’a pas de pouvoir décisionnaire : c’est l’autorité territoriale qui, in fine, prend la décision. Cette décision est, en quelque sorte, objectivée, rendue intelligible par l’avis de la CAP. Et lorsque l’on sait que 80 % de ces décisions sont validées par les CAP, on voit bien que le système est fluide et transparent. En ôtant cette faculté aux CAP, vous opacifiez la décision de l’autorité territoriale. Le manager, ainsi placé directement face aux agents qui n’auront pas bénéficié de la promotion interne, sera seul pour leur expliquer son choix.
La parole est à M. Pierre Dharréville. Je ne comprends toujours pas l’artifice qui vous conduit à opposer la règle générale aux cas individuels. On vous l’a dit sur tous les tons depuis deux jours : il n’y a pas lieu de les opposer ; cela, en tout cas, ne peut en rien constituer une argumentation solide.
Vous nous avez reproché de ne vouloir rien changer. Le problème est surtout que vous ne voulez rien changer à votre projet de loi, comme ce fut le cas pour bien d’autres examinés ici. En fin de compte, il n’y a aucun espace pour une véritable discussion : les propositions et les objections que nous formulons ne trouvent que très rarement grâce à vos yeux ; elles ne donnent que très rarement lieu à des débats productifs, ce qui est tout de même un problème et un symptôme des dysfonctionnements de notre démocratie.
Vous avez critiqué la lourdeur des CAP, mais ce que vous appelez lourdeur n’est rien d’autre que le temps passé à débattre, à essayer de trouver un accord, à se comprendre.
Cela s’appelle le dialogue ! C’est donc un gage d’efficacité, de bonne santé ! Cela s’appelle la démocratie et le dialogue social : nous en avons besoin, nous ne pouvons pas nous en passer.
Si votre réforme était, comme vous l’avez affirmé en la présentant, demandée à cor et à cri par les organisations syndicales, elles vous l’auraient dit ! Or, loin d’exprimer leur adhésion massive à votre texte, elles en critiquent les dispositions. Je crois donc que vous allez dans la mauvaise direction. Votre texte n’améliorera en rien la qualité du dialogue social, la qualité de la vie interne des administrations. Vous retirerez même des protections, non seulement aux salariés, mais aussi à ceux que vous appelez les « managers », c’est-à-dire à celles et ceux qui animent et organisent les administrations et les équipes.
Pour toutes ces raisons, nous maintenons notre amendement de suppression.
Je mets aux voix les amendements identiques nos 144, 606, 664 et 948.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        76
        Nombre de suffrages exprimés                76
        Majorité absolue                        39
                Pour l’adoption                19
                Contre                57
(Les amendements identiques nos 144, 606, 664 et 948 ne sont pas adoptés.) Quelle erreur ! Une faute politique, même ! Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 79 et 604.
Sur l’amendement no 79, je suis saisi par le groupe Les Républicains d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir cet amendement no 79.
Il s’agit d’un amendement de repli par rapport aux amendements de suppression que la majorité vient malheureusement de rejeter. Il tend à maintenir l’avancement dans le champ de compétences d’un organe de dialogue social et de proximité, ce qui nous paraît de bon sens dès lors que l’on comprend le fonctionnement de notre fonction publique et que l’on entend protéger sa spécificité et son indépendance. La parole est à M. Boris Vallaud, pour soutenir l’amendement no 604. Il rétablit le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État comme organe supérieur de recours en matière d’avancement.
L’avancement étant un sujet sensible, les décisions qui le concernent doivent être transparentes. Les compétences actuelles des commissions administratives paritaires et du CSFPE doivent donc être maintenues.
Je profite de l’occasion pour reposer à M. le secrétaire d’État ma question sur la publication des décrets d’application.
Quel est l’avis de la commission ? Monsieur Schellenberger, l’amendement que vous avez défendu tend à donner compétence au Conseil supérieur de la fonction publique sur certains sujets et non, contrairement à ce que vous avez dit, à maintenir ces derniers dans le ressort des CAP.
Je suis évidemment défavorable aux deux amendements : alors que le CSFPT n’est pas compétent s’agissant de l’examen des recours en matière individuelle, le fait que le CSFPE le soit nuit à l’organisation que nous envisageons dans le projet de loi.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis.
En ce qui concerne la liste des textes réglementaires, l’étude d’impact du projet de loi énumère dans ses premières pages ceux qui seront nécessaires à l’application des articles. En outre, lors du débat sur l’article 3, j’ai eu l’occasion de dresser la liste des décisions individuelles qui resteront du ressort des CAP dans le futur décret.
La parole est à M. Boris Vallaud. Sauf erreur de ma part, monsieur le secrétaire d’État, l’engagement que vous avez pris envers les partenaires sociaux consistait à rendre publics les projets de texte. Ma question reste donc la même : avez-vous l’intention de le faire au cours des débats en séance ? La parole est à M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, nous aurions effectivement besoin d’être éclairés sur la manière dont le dispositif fonctionnera ainsi que sur les projets de décret à venir.
Vous n’avez pas répondu aux interpellations portant sur le premier point – peut-être le ferez-vous à propos des articles suivants. On voit bien comment les choses se passeront concernant la définition des lignes directrices de gestion, à laquelle il est bienvenu d’associer les organisations syndicales. La question n’est pas là, mais dans leur application.
De nombreux agents, en effet, vont se trouver dans une situation strictement équivalente, une fois que l’on aura accordé la priorité, pour les mutations, à ceux qui relèvent des quatre cas dérogatoires le justifiant. Je pense au cas de brigadiers ou brigadiers-chefs aujourd’hui rattachés à la préfecture de police de Paris et qui demanderont leur mutation en Bretagne : il n’y en aura pas que deux ou trois, mais, chaque année, des dizaines, voire des centaines qui seront à peu près au même niveau, dans la même situation, qui auront à peu près les mêmes évaluations, la même façon de servir, la même ancienneté. Comment la hiérarchie les départagera-t-elle ? Est-ce le fonctionnaire ayant la chance de travailler auprès du patron le plus puissant qui obtiendra sa mutation ?
Ce sont les réponses très concrètes à ces questions dont nous avons besoin, monsieur le secrétaire d’État. Or, pour l’instant, nous ne disposons d’aucun élément de nature à rassurer les agents qui suivent nos débats.
La parole est à M. Boris Vallaud. J’abonde dans le sens de notre collègue : il faut expliciter la manière dont la majorité conçoit le fonctionnement futur des instances et du dialogue social.
Madame la rapporteure, le 20 février dernier, dans
Acteurs publics , vous avez eu cette formule qui, elle aussi, mérite d’être explicitée : « Nous aurons le courage de percuter le mode de fonctionnement des syndicats. » Pouvez-vous nous dire ce que cela signifie, eu égard aux propositions que vous nous faites ?   La parole est à M. le secrétaire d’État. Monsieur Marleix, nous avons déjà eu ce débat en commission à propos des lignes directrices de gestion et de leur caractère invocable. Vous avez alors évoqué la question des mobilités pour les corps actuellement les plus nombreux, en citant les mêmes exemples. Je vous ai répondu et, comme en atteste le compte rendu de commission, vous avez jugé mes réponses précises et détaillées. Je pensais donc qu’elles vous avaient satisfait. Elles consistaient à rappeler que, s’agissant des corps les plus fournis, ceux qui ont le plus de mouvements à opérer, il existe aujourd’hui une pratique qui relève de l’usage et non de la loi ou du règlement : le tableau de mutation et de mobilité, qui est généralement discuté avant d’être à nouveau examiné au sein des CAP. Or le projet de loi ne remet pas en cause cette pratique, qui pourra perdurer pour les corps concernés – ceux que vous avez cités et qui relèvent du ministère de l’intérieur, mais aussi ceux appartenant au ministère de l’éducation nationale.
Par ailleurs, et c’est peut-être un point de divergence entre nous, je ne crois pas que les agents puissent être totalement uniformes, de sorte qu’il est toujours possible d’opérer un classement entre eux ; c’est d’ailleurs ce qui préside aujourd’hui au choix de tel ou tel, notamment au sein des instruments de dialogue social actuels.
La parole est à Mme la rapporteure. Je vais éclairer M. Vallaud, puisqu’il m’a interpellée au sujet de propos que j’ai tenus. Je vous invite, mon cher collègue, à lire l’intégralité de l’entretien,... C’est ce que j’ai fait ! ...car il est toujours risqué d’extraire une petite phrase, et à consulter nos autres interventions dans divers médias et outils de communication. Le débat parlementaire, c’est ici ! Cette petite phrase, je l’assume. En 2008, lors des débats sur les accords de Bercy, la question de la refonte du dialogue social et des CAP avait été soulevée, mais le gouvernement d’alors a reculé et le projet n’a pas abouti. L’actuel gouvernement l’a remis sur la table, et, cette fois, nous allons réformer le dialogue social pour responsabiliser les employeurs publics vis-à-vis de leur rôle de managers – pardonnez-moi, cher collègue Dharréville, mais je n’ai pas d’autre mot... « Dirigeants » ! Mais un manager ne se contente pas de diriger, cher collègue. (Exclamation sur les bancs du groupe FI.)
Il s’agit aussi de permettre aux fonctionnaires d’être directement associés, grâce à la proximité, aux dispositions relatives à l’évolution de leur carrière. Ce sont là des choix politiques qui percutent, en effet, l’organisation des syndicats, d’où ma phrase. Et c’est bien un acte de courage que de replacer les élus, les responsables d’établissements et les administrations dans leur rôle de managers... « Décideurs », ça ne vous va pas ? Non, car un manager ne se contente pas de décider !
C’est également courageux de redonner visibilité et sens aux fonctionnaires quant à leur carrière professionnelle. Bref, c’est une phrase que j’assume tout à fait et qui s’explique très bien.
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) Je mets aux voix les amendements identiques nos 79 et 604.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        64
        Nombre de suffrages exprimés                64
        Majorité absolue                        33
                Pour l’adoption                12
                Contre                52
(Les amendements identiques nos 79 et 604 ne sont pas adoptés.) L’amendement no 100 de M. Jean-Louis Masson est défendu.
(L’amendement no 100, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements, nos 605 et 603, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Hervé Saulignac, pour soutenir l’amendement no 605.
Cet amendement de repli rétablit dans les trois versants les attributions des CAP supprimées ou renvoyées à des décrets par l’article 4.
Nous l’avons dit à plusieurs reprises, si le texte est adopté, les CAP ne seront plus compétentes sur des sujets aussi essentiels que la mobilité, la mutation, l’avancement et la promotion.
Par ailleurs, la liste précise de leurs attributions nécessitera des décrets en Conseil d’État quand seule la loi définit aujourd’hui leurs compétences dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Il est donc demandé aux députés de légiférer à l’aveugle alors que, comme l’a rappelé Boris Vallaud, le Gouvernement s’était engagé à publier les projets de décret au moment de la présentation du projet de loi.
La parole est à M. Boris Vallaud, pour soutenir l’amendement no 603. Merci, tout d’abord, à la rapporteure de ses explications, selon lesquelles le courage consiste à prendre des mesures que le gouvernement de Nicolas Sarkozy n’avait pas osé mettre en œuvre.
L’amendement no 603 est un autre amendement de repli, qui rétablit dans la fonction publique d’État les attributions des CAP supprimées ou renvoyées à des décrets par l’article 4, notamment en matière d’avancement et de promotion.
Quel est l’avis de la commission ? Sans répéter les arguments que j’ai opposés aux amendements de suppression de l’article, il est ici question de maintenir les attributions des CAP en matière d’avancement, de promotion et de mutation,... Une très bonne idée ! ...ce qui n’est pas le sens de l’organisation prévue par le projet de loi. Ça, on avait remarqué ! La réforme a, au contraire, l’intérêt de clarifier les critères qui détermineront les décisions individuelles, notamment en matière d’avancement, grâce aux lignes directrices de gestion. Aujourd’hui, les CAP font prévaloir le critère d’ancienneté,... Pas seulement ! C’est réducteur, ce que vous dites ! On voit que vous n’y avez jamais siégé… ...alors que nous souhaitons privilégier le mérite.
Avis défavorable.
(Les amendements nos 605 et 603, repoussés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 665. S’il y avait une chose à garder de cet article, ce sont les lignes directrices de gestion.
Il est vrai qu’aujourd’hui existent des sortes de lignes directrices de gestion qui sont des règles qu’on applique de CAP à CAP, qui sont discutées dans chaque administration et qui ne sont pas toujours formalisées – elles le sont, parfois, à la suite de luttes syndicales afin de faire valoir tel critère plutôt que tel autre. Il serait donc intéressant que les lignes directrices de gestion soient opposables. Par contre, tout le reste, comme la restriction des compétences des CAP et autres, ce sera sans nous – c’est hors de question !
Le présent amendement, donc, ne vise qu’à conserver les lignes directrices de gestion qui compléteraient le fonctionnement actuel des CAP et seraient opposables. Dans ce cas, nous pouvons discuter et commencer à avancer ; mais tel n’est visiblement pas votre objectif. À vous, par conséquent, de nous expliquer pourquoi vous voulez absolument inscrire dans un seul et même texte à la fois les lignes directrices de gestion et la réduction du périmètre des CAP. C’est bien que votre intention n’est pas celle que vous avancez avec vos mots creux de « modernisation », d’« efficacité », de « simplification », « souplesse »…
(L’amendement no 665, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 449.