XVe législature
Session ordinaire de 2018-2019

Séance du jeudi 22 novembre 2018

L’ordre du jour appelle la discussion, selon la procédure d’examen simplifiée, en application de l’article 103 du règlement, du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le gouvernement de la Géorgie relatif au séjour et à la migration circulaire des professionnels (nos 1127 rectifié, 1370).
Ce texte n’ayant fait l’objet d’aucun amendement, je vais le mettre aux voix, en application de l’article 106 du règlement.
Je mets aux voix l’article unique du projet de loi.
(L’article unique est adopté, ainsi que l’ensemble du projet de loi.)
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (nos 1349, 1396).
Hier soir, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’amendement no191 à l’article 6.
Je suis donc saisi de l’amendement n191 et de l’amendement identique no 346.
La parole est à M. Xavier Breton, pour soutenir l’amendement n191.
L’article 6 poursuit le mouvement de déjudiciarisation de certaines procédures en confiant, à titre expérimental, la révision du montant des pensions alimentaires fixées pour l’entretien et l’éducation des enfants aux organismes débiteurs des prestations familiales – essentiellement les CAF, les caisses d’allocations familiales – et à des officiers publics ou ministériels.
Nous avons vu hier soir que l’article envisageait de limiter la déjudiciarisation aux cas les plus simples. Mais l’alinéa 4 prévoit au contraire de façon assez large que « la demande modificative est fondée sur l’évolution des ressources des parents ou sur l’évolution, par accord des parties, des modalités d’exercice du droit de visite et d’hébergement », ce qui n’exclut pas, par exemple, le cas d’un déménagement, dont les conséquences sont parfois compliquées. L’évolution des conditions relatives aux modalités d’exercice du droit de visite et d’hébergement, en l’accord des parties, peut susciter des situations complexes qui seront soustraites à la compétence du juge. C’est pourquoi nous proposons de supprimer l’alinéa 4 et le suivant.
La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement n346. En complément des propos de Xavier Breton, j’appelle l’attention de tous mes collègues sur le fait qu’un déménagement peut avoir des conséquences sur les conditions et les modalités d’exercice du droit de visite ou d’hébergement. L’évolution de ces conditions peut difficilement être soustraite à la compétence du juge et laissée à l’appréciation d’une CAF, qui n’aura pour seul outil que le fameux logiciel évoqué hier et ses barèmes, alors que la réalité, on le sait, est souvent un peu plus complexe. Il faut remettre l’homme au cœur de notre machine judiciaire, de manière à conserver un regard humain sur des situations en évolution. C’est particulièrement important pour les enfants qui déménagent, pour telle ou telle raison. Sans vouloir faire écho au mouvement en cours, on sait les difficultés économiques que connaît notre société. Pour accompagner les personnes, un regard humain, notamment celui du juge, est essentiel. La parole est à Mme Laetitia Avia, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission sur ces amendements identiques. L’expérimentation proposée à l’article 6, dont nous avons longuement débattu hier soir, donne compétence à la CAF en matière de révision des pensions alimentaires en cas d’évolution des ressources des parents ainsi que des modalités de résidence et d’exercice du droit de visite et d’hébergement. Une modification du lieu de résidence d’un des parents ayant évidemment des conséquences sur l’évolution des modalités de ces droits, elle entre pleinement dans le champ du dispositif. L’avis est défavorable. La parole est à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, pour donner l’avis du Gouvernement. Ces amendements me semblent paradoxaux. Si je me souviens bien, hier, les députés du groupe les Républicains se sont opposés à l’article, et voilà qu’aujourd’hui, avec la suppression des alinéas 4 et 5, ils souhaitent élargir le champ de l’expérimentation, expressément limitée aux deux hypothèses que nous avons évoquées, je le rappelle. Si ce paradoxe est dû à une erreur de rédaction, je propose à leurs auteurs de retirer ces amendements ; sinon, j’émettrai un avis défavorable. La parole est à M. Philippe Latombe. Hier soir, les débats ont fini tardivement ; il faudrait clarifier la procédure qui entrera en vigueur aux termes de cet article.
Madame la garde des sceaux, vous avez indiqué que la CAF serait tenue par un barème obligatoire mais que les cas les plus difficiles seraient directement tranchés par le juge. Pouvez-vous indiquer clairement quelle sera la procédure normale, en l’absence de modification du mode d’hébergement de l’enfant ? Quels seront les cas pour lesquels la question se posera et que vous devrez définir dans un décret ? Par exemple, la modification de la structure familiale de l’un des deux parents représente-t-elle un changement suffisamment important pour renvoyer automatiquement l’affaire devant le juge ou bien la CAF restera-t-elle compétente ? Il faudrait préciser la frontière.
Ensuite – sujet dont on devra débattre, même si on l’a déjà touché du doigt hier –, il faut que vous nous expliquiez ce qu’il en sera du recours au juge après la décision de la CAF. Sera-t-il suspensif. Si oui, dans quels cas ? Ces éléments doivent être clairement posés pour que nos débats puissent se poursuivre sereinement ce matin.
On voit, avec cet exemple, combien l’organisation du travail parlementaire peut poser problème. Nous aurions pu examiner toutes ces questions hier soir d’un seul bloc, mais nous avons été obligés de nous interrompre, ce qui a pu faire perdre le fil du raisonnement, sans compter que certains collègues ici présents n’étaient pas là hier soir. Je vous saurai gré de bien vouloir clarifier ces éléments pour que nous puissions travailler en connaissance de cause.
La parole est à M. Thibault Bazin. Madame la garde des sceaux, je vous appelais en effet hier à la prudence, vous proposant de supprimer cette expérimentation ; puisque, selon vous, nos amendements tendent à élargir celle-ci – je ne l’avais pas forcément réalisé –, je vais retirer le mien. En même temps, pour plus de sûreté, mon collègue maintiendra le sien !
(L’amendement n346 est retiré.) La parole est à M. Jean Terlier. Monsieur Latombe, le texte est parfaitement clair. Les CAF et autres organismes interviendront lorsque les modifications porteront exclusivement sur le « montant d’une contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants, en application d’un barème national ». Le directeur de la CAF prendra une décision qui aura force exécutoire ; en cas de désaccord d’une des parties, elle pourra la contester devant le juge aux affaires familiales. Nous introduisons également un dispositif de référé pour arrêter l’exécution provisoire, dans les cas les plus urgents, si l’on constate un grave manquement à l’application des dispositions prévues. Le dispositif me paraît très clair. La parole est à Mme la garde des sceaux. Je voudrais également répondre à M. Latombe en complétant les propos de M. Terlier. En effet, l’alinéa 4 est très clair : la CAF n’intervient que pour une révision financière ; dès lors qu’il y a un contentieux, on va devant le juge. C’est très clair : « La demande modificative est fondée sur l’évolution des ressources des parents ou sur l’évolution, par accord des parties, des modalités d’exercice du droit de visite et d’hébergement ». En cas de désaccord, l’affaire est envoyée directement devant le juge. Mais alors, qu’est-ce qui change ? Je le répète, la demande financière sera désormais traitée rapidement, de manière harmonisée, sur l’ensemble du territoire national. Et les changements dans la composition familiale ?
(L’amendement n191 n’est pas adopté.) Je suis saisi de quatre amendements, nos 320, 1273 rectifié, 1326 et 1533, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 320 et 1273 rectifié sont identiques.
La parole est à M. Éric Pauget, pour soutenir l’amendement n320.
Cet amendement rédactionnel, dont le premier signataire est notre collègue Robin Reda, vise à préciser que la demande modificative doit également prendre en compte, outre les revenus des parents, « la situation particulière des finances du foyer ». La parole est à M. Jean-Paul Mattei, pour soutenir l’amendement n1273 rectifié. Il vise à ajouter, lors de la révision de la pension alimentaire, la prise en compte, outre les ressources des parents, de « la situation financière du foyer ». Cette notion, qui englobe les revenus complexes, les charges de logement, les crédits immobiliers ou le coût d’un déménagement, est beaucoup plus exhaustive que la simple mention des ressources des parents. Le décret prévu à l’article pourra préciser le périmètre des revenus connexes concernés. La parole est à M. Alain Bruneel, pour soutenir l’amendement n1326. Dans la même logique, cet amendement de repli vise à préciser que la demande modificative doit également prendre en compte, outre les ressources des parents, la situation particulière des finances du foyer.
En effet, pour fixer ou modifier la pension alimentaire, le juge aux affaires familiales se fonde sur des éléments plus larges que les seules ressources des parents. Il peut ordonner une expertise comptable pour déterminer le patrimoine des conjoints, l’expert judiciaire pouvant se voir remettre tous les documents utiles à la manifestation de la vérité et à l’accomplissement de sa mission. Le juge peut même interroger l’administration fiscale.
En outre, pour fixer ou modifier la pension alimentaire, le juge aux affaires familiales va aussi s’intéresser aux besoins de l’enfant, en partant du principe que ces besoins ne sont pas les mêmes selon le milieu, plus ou moins aisé, dans lequel l’enfant évolue – par exemple s’il suit sa scolarité dans une école privée –, ou s’il fait l’objet d’un suivi médical particulier. Le juge pourra aussi apprécier le montant de la pension au regard de l’évolution de la situation familiale et non des revenus. Par exemple, la reconstitution du foyer par le parent débiteur peut conduire celui-ci à assumer de nouvelles charges s’il doit pourvoir à l’éducation et à l’entretien des beaux-enfants parce que sa nouvelle compagne ne travaillerait pas ; cet élément pourrait conduire à l’obtention de la diminution de la pension alimentaire. Réciproquement, le parent créancier de l’obligation alimentaire peut demander une augmentation lorsque les besoins de l’enfant vont en grandissant, par exemple s’il entre dans une formation spécifique qui l’oblige à se déplacer, occasionnant des frais de transport plus importants, ou qui nécessite un équipement professionnel approprié.
La parole est à Mme la rapporteure, pour soutenir l’amendement n1533 et donner l’avis de la commission sur les autres amendements en discussion commune. Ces trois amendements font référence au « foyer ». Or, comme je l’ai indiqué en commission des lois, étant donné qu’il s’agit de situations post-divorce, le foyer n’existe plus. Cette référence n’a donc pas lieu d’être.
Les « ressources des parents », évoquées dans l’article, recouvrent non seulement les salaires mais également l’ensemble des revenus, et les mettent en rapport avec les charges supportées afin d’établir la faculté contributive des parents.
Je vous propose un amendement de précision pour intégrer la notion de résidence, afin de prendre en considération le temps passé par le parent débiteur avec l’enfant – comme c’est d’ailleurs déjà le cas actuellement –, ce qui implique une charge directe correspondant aux frais d’entretien et d’éducation de l’enfant.
L’avis est donc défavorable sur les trois premiers amendements.
Quel est l’avis du Gouvernement sur les quatre amendements ? L’expérimentation proposée à l’article 6 repose sur l’application par la CAF du barème national dont nous parlons depuis hier, déjà connu et utilisé par les professionnels, je le répète. Les critères que la CAF devra prendre en compte – les ressources des parents et le temps passé par l’enfant chez l’un et l’autre des parents – y sont intégrés. Ce barème est donc un élément objectif de prévisibilité pour les parties.
Par conséquent, les ajouts que vous proposez, notamment le critère de la situation financière complexe du foyer, ne me semblent pas adaptés à cette procédure. Comme je vous l’ai dit précédemment, dès lors que la situation des parents revêt, pour une raison ou une autre, un caractère particulier ou exceptionnel nécessitant de s’écarter du barème, celui qui y aura intérêt pourra saisir le juge aux affaires familiales.
En revanche, le critère de la résidence de l’enfant, proposé par Mme la rapporteure, me semble pertinent car, comme les modalités du droit de visite et d’hébergement, il concernera le temps passé par l’enfant chez l’un et l’autre de ses parents. Ce critère, pris en compte dans le barème national, doit donc être mentionné.
J’émets un avis favorable sur l’amendement de la rapporteure et un avis défavorable sur les autres.
La parole est à M. Jean-Paul Mattei. Je trouve cela un peu rapide : puisque vous prenez en compte la notion de résidence, je ne vois pas pourquoi l’on ne retiendrait pas d’autres critères liés aux dépenses. Vous écartez le critère du foyer, peut-être parce que cela renvoie à la notion de foyer fiscal. Mais l’esprit de mon amendement est de prendre en compte toutes les charges supportées par les parents compte tenu de leur nouvelle situation, qu’il s’agisse de la résidence ou d’autres critères. Je trouve donc un peu dommage d’écarter cette précision, qui apportait selon moi plus de clarté et de sécurité dans l’application du texte, s’il est adopté. La parole est à M. Philippe Latombe. Je reviens brièvement sur une question que je vous ai posée, madame la garde des sceaux, et à laquelle je n’ai pas obtenu de réponse : la modification de la situation conjugale de l’un des deux parents – c’est-à-dire un schéma de famille recomposée d’un des deux côtés – constitue-t-elle un élément suffisant pour aller voir le juge aux affaires familiales ou s’agit-il d’une circonstance purement financière, intéressant directement la CAF ? Je me permets de vous poser la question cela a des conséquences sur le partage des charges. C’est très important pour la clarté de nos débats, sachant que le compte rendu fera foi dans les futurs contentieux – et croyez-moi, il y en aura, tant le sujet est explosif ! La question de la constitutionnalité se pose : si le texte n’est pas déféré au Conseil constitutionnel, je pense que des questions prioritaires de constitutionnalité seront posées.
Dans certains cas, les juges aux affaires familiales prennent déjà en compte des éléments comme le paiement d’un loyer ou l’absence de loyer, ou encore les charges de remboursement d’emprunt pour un véhicule ou pour tout autre chose. Or l’application du barème peut générer une difficulté : il est à craindre, en cas de baisse substantielle des revenus de l’un des deux parents, parce que son entreprise a fermé et qu’il est au chômage, que ce ne soit pas pris en compte dans le cadre du barème et que la CAF ne demande à ce parent une contribution supérieure à celle fixée auparavant par un juge aux affaires familiale, qui, elle, prenait en compte un certain nombre d’éléments. Voilà pourquoi nous vous disons que ce barème pose un problème.
Par ailleurs, ce barème crée une autre difficulté car il est national. Or le coût du logement n’est pas le même partout sur le territoire : certaines personnes, parce qu’elles sont propriétaires de leur logement, n’ont pas de loyer à payer, ce qui, à Paris ou en région parisienne, peut représenter des économies très importantes. Jusqu’à présent, le juge aux affaires familiales en tenait compte dans ses calculs et dans ses décisions.
Nous devons donc être clairs sur ce sujet car, faute de contrôle constitutionnel à l’issue de l’adoption de la loi, cela suscitera beaucoup d’interrogations et de questions prioritaires de constitutionnalité.
La parole est à M. Alain Bruneel. Je partage les propos de nos deux collègues. Il faut bien faire attention parce que la situation financière des foyers évolue : elle n’est pas statique et peut changer du jour au lendemain. Tenir compte de la résidence, nous sommes d’accord, mais il est important également d’ajouter le critère de la situation financière des foyers.
(Les amendements identiques nos 320 et 1273 rectifié ne sont pas adoptés.)
(L’amendement n1326 n’est pas adopté.)
(L’amendement n1533 est adopté.) Je suis saisi de plusieurs amendements, nos 111, 166, 991, 1191, 1378, 453 et 1254, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 991, 1191 et 1378 sont identiques.
La parole est à M. Jean-Louis Masson, pour soutenir l’amendement n111.
Il vise à conférer un caractère suspensif à la contestation de la modification des pensions alimentaires décidée par le directeur de la CAF, étant entendu bien sûr que restera applicable le tarif en usage avant la contestation de la décision. La parole est à M. Antoine Savignat, pour soutenir l’amendement n166. Pour savoir où l’on va, il faut savoir d’où l’on vient, surtout peut-être lorsqu’il s’agit d’une expérimentation. Or, vous le savez, notre système est ainsi fait que nous disposons d’un double degré de juridictions et que l’exercice de la voie de recours est suspensif de l’exécution de la première décision. Le juge – lui seul, j’insiste – peut décider, si les circonstances de l’espèce l’exigent, assortir sa décision de l’exécution provisoire. Les textes prévoient également que les ordonnances de référé et les décisions portant sur des créances alimentaires sont exécutoires par provision de plein droit, parce que le juge s’est penché sur la question, parce que le juge a tranché, parce que le juge a fixé le montant de la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants.
En l’occurrence, la décision, qui n’aura pas été prise par un juge, pourra faire l’objet d’une voie de recours toutefois assortie de l’exécution provisoire, ce qui me semble particulièrement risqué. Comme j’avais eu l’occasion de le dire en commission, cela peut provoquer de vraies situations de détresse, alors même que le risque est minime puisque le juge aux affaires familiales qui se prononcera aura le droit de faire remonter les effets de sa décision au jour de la saisine.
Le référé-suspension, que vous nous avez proposé seulement la semaine dernière en commission, n’a pas été testé auprès des professionnels du droit. J’ai immédiatement décroché mon téléphone et interrogé quelques magistrats : cela les fait tous bondir parce que la situation s’en trouvera considérablement complexifier, alors même qu’il suffirait d’assortir la saisine du juge aux affaires familiales d’un effet suspensif pour éviter le problème.
La parole est à M. Philippe Latombe, pour soutenir l’amendement n991. Pour aller vite, je défendrai en même temps les amendements nos 991 et 1254.
Je partage les propos de M. Savignat. J’ai évoqué tout à l’heure la difficulté que soulèverait une décision de la CAF prise selon un barème national susceptible d’entrer en contradiction avec la décision en première instance du juge aux affaires familiales. En cas de modification du calcul de la pension, la CAF serait saisie et, après un certain délai, statuerait. L’une des deux parties, n’étant pas d’accord, irait devant le juge aux affaires familiales pour faire trancher la difficulté. Après une modification dans le calcul, consécutive à une recomposition d’un des deux foyers, par exemple, quelle sera la procédure devant la CAF ? Quels éléments devront être portés à sa connaissance et sous quelle forme ? Sur quelle base, ensuite, pourra-t-on contester devant le juge la décision de la CAF ?
Une autre question porte sur la responsabilité de la CAF si elle s’est trompée. Si elle a fixé une pension alimentaire de 350 euros et que le JAF la ramène à 250 euros, comme la décision est assortie de l’exécution provisoire, qu’adviendra-t-il des 100 euros en trop qui auront été versés entre les deux décisions ?
Ce n’est pas la question ! Mais c’est une véritable question ! Quelle sera la responsabilité de la CAF ?
Puisque l’expérimentation est lancée, nous avons proposé que le recours soit suspensif. Je comprends que cela puisse susciter des craintes de procédures dilatoires. C’est pourquoi nous avons déposé un premier amendement, le n991, proposant un recours suspensif brut, mais aussi un deuxième, le n1254, proposant un recours « suspensif à date », afin d’éviter que des recours suspensifs soient présentés dans le seul but de repousser les effets de la décision. Ainsi, si l’une des deux parties demande une revalorisation d’une pension de 250 euros et que la CAF la fixe finalement à 350 euros, selon des modalités qui seront déterminées par le Gouvernement, soit la CAF fixe une provision qui sera reversée par la suite…
Merci, mon cher collègue. Je finis parce que je présente deux amendements à la fois ! Ce n’est pas comme cela que ça marche ! Bien : je reviendrai sur l’amendement 1254. La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement n1191. Avec cette expérimentation, si les deux parties en sont d’accord, ce sera au directeur de la CAF prend la décision. Mais, s’il n’y a pas accord, les parties iront devant le juge. Le fait que le recours soit suspensif me paraît donc plutôt intéressant puisque, dans ces cas-là, c’est le juge qui statuera. La parole est à M. Alain Bruneel, pour soutenir l’amendement n1378. Il reprend une préconisation du Conseil national des barreaux.
En cas de contestation du titre exécutoire portant sur la modification du montant de la contribution à l’entretien et l’éducation des enfants, il conviendra que le recours engagé par le justiciable devant le juge aux affaires familiales ait un caractère suspensif de l’exécution du titre. La fixation du montant de la contribution à l’entretien des enfants mineurs est difficilement détachable du contexte général, c’est-à-dire du lieu de la résidence de l’enfant et de ses modalités de vie. En outre, il entre pleinement dans l’office du juge de trancher un litige entre les parties et d’arbitrer le montant d’une pension. Il doit bénéficier d’une équipe autour de lui pour l’aider à traiter efficacement et rapidement ce type de contentieux de masse mais le pouvoir de juger ne doit pas être transféré à une autorité qui ne présente pas les garanties d’indépendance du juge judiciaire.
À tout le moins, cet amendement de repli vise, en cas de contestation, à suspendre l’exécution du titre, le temps que soit rendue la décision du juge aux affaires familiales.
La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement n453. Il est tout à fait dans le même esprit. On parle là de pensions, c’est-à-dire de subsides pour la vie quotidienne de familles, de femmes isolées souvent dans le besoin, nécessaires dans l’intérêt supérieur de l’enfant.
Je rejoins les propos des orateurs précédents : qu’il revienne à la CAF de trancher – je crois d’ailleurs que c’est déjà le cas – en cas d’accord et s’il existe un titre exécutoire, très bien, mais dès lors qu’il y a litige sur ce dernier, on ne peut que recourir au juge, ce qui est d’ailleurs prévu. La question, c’est le caractère suspensif ou non du recours. Au regard de la matière, des incidences immédiates sur la vie concrète des gens et de l’intérêt supérieur des jeunes, des enfants, il me semble qu’on ne peut pas faire l’économie d’un recours suspensif, dans l’attente d’une décision rapide du juge. Ce serait cohérent avec tout le dispositif que vous mettez en place, incluant la médiation et l’accord homologué.
Je trouverais un peu étonnant que, sur une question aussi sensible, les conditions de l’accès au juge soient plus rigoureuses que pour d’autres litiges. Puisqu’il s’agit d’une expérimentation, si vous craignez des recours dilatoires, on peut imaginer deux dispositifs : un recours suspensif dans certains départements et un recours non suspensif dans d’autres. Il faut sortir de ce dilemme par une proposition très concrète car on est certain que le problème se posera.
La parole est à M. Philippe Latombe, pour soutenir l’amendement n1254. La question de l’effet dilatoire ou non a motivé le dépôt de cet amendement. Vous nous avez indiqué, dès hier soir, qu’il sera possible de saisir le président du TGI pour suspendre le caractère exécutoire. On est en train de créer un énorme machin – j’utilise le mot à dessein –, avec des contestations sur le fond et, entre-temps, des saisines du président du tribunal de grande instance pour demander la suspension du caractère exécutoire de la mesure. Prévoir cette première étape de la demande auprès du président du tribunal de grande instance, c’est complexifier les situations, ajouter du conflit au conflit, souffler sur des braises.
Dans cette matière, l’expérience – j’en ai un peu – m’a enseigné que, quand on commence à souffler sur les braises, ça finit mal. Dès les premières semaines de la mise en place de l’expérimentation, dans tous les départements où elle sera conduite, il y aura des tas de recours, de la part des pères comme des mères, c’est une certitude. Ce sera un contentieux de masse.
Quel est l’avis de la commission sur cette série d’amendements ? Depuis hier soir, nous débattons de l’article 6, qui porte sur un sujet sensible, nécessitant de trouver un équilibre.
Nous sommes en train de parler d’une expérimentation qui sera mise en œuvre dans un nombre limité de départements pendant trois ans. Pour pouvoir en tirer les conséquences, dans trois ans, il faut qu’elle soit utile. Or, et je vous le dis en ma qualité de praticienne, un recours suspensif est en réalité un recours automatique ; on peut le regretter, mais c’est une réalité. De ce fait, concrètement, voter en faveur d’un recours suspensif reviendrait à vider l’expérimentation de sa substance. Le travail de définition de cette expérimentation que nous sommes en train d’effectuer pour trouver le juste équilibre, pour qu’elle soit utile – ce sera à nous de juger, dans trois ans, s’il conviendra d’étendre la mesure –, sera complètement vidé de sa substance à cause des recours. Et ceux-ci ne seront pas forcément dilatoires, le problème n’est pas là ; il vient du fait qu’un recours suspensif est automatiquement utilisé. Monsieur Latombe, quand le JAF – le juge aux affaires familiales – réforme la décision du directeur de la CAF, c’est toujours à la date du prononcé de la décision. Vos deux amendements auraient donc finalement le même effet.
Je nous appelle donc à essayer de rendre cette expérimentation la plus utile possible. Le groupe La République en marche, par la voix de M. Jean Terlier, défendra un amendement, n1422, qui me semble garantir cet équilibre. Quand la situation l’exige, il faut bien sûr permettre la suspension de la décision du directeur de la CAF. C’est pourquoi il est proposé que le président du TGI puisse être saisi de manière prompte et efficace afin de suspendre le titre exécutoire. Nous ne créons pas une usine à gaz ; cette possibilité existe déjà dans de nombreuses matières et son utilité a été prouvée.
Je donne donc un avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements. Je rappelle ce que nous avons dit hier : même si, dans la grande majorité des cas, les choses se passent bien, il arrive, comme vous l’avez rappelé, madame Untermaier, que des femmes soient en situation de faiblesse et que des enfants aient un besoin urgent qu’on fasse évoluer de manière prompte et efficace les revenus d’un de leurs parents. Si nous adoptons une disposition à cause de laquelle il faudra attendre encore six mois après être passé devant le directeur de la CAF avant de pouvoir bénéficier de cette évolution de revenus, nous n’aurons pas atteint notre objectif.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Je pense, comme Mme la rapporteure, que donner un caractère suspensif à la saisine du juge priverait vraiment de sens l’expérimentation que nous souhaitons mettre en place. Nous pensons que le passage devant la CAF apaisera les esprits et permettra finalement d’avancer, et que l’accès immédiat au juge n’est sans doute pas la meilleure solution.
Mme Avia l’a dit, l’expérimentation que nous proposons est limitée dans le temps et dans l’espace, et nous en tirerons les conclusions. J’entends les inquiétudes qui peuvent apparaître et c’est la raison pour laquelle je soutiendrai l’amendement qui sera proposé dans un instant par Jean Terlier, visant à permettre au président du TGI de suspendre le caractère exécutoire du titre en cas de « conséquences manifestement excessives ». Il me semble que ce dispositif est simple. En outre, monsieur Latombe, il ne s’agit pas d’une invention ex nihilo puisqu’il s’inspire du référé-suspension devant le juge administratif, bien connu des praticiens du droit comme des citoyens.
Enfin, Mme Untermaier vient d’évoquer les femmes en difficulté. On sait que les trois quarts des demandes de révision de pension alimentaire sont formulées par des femmes. Mettre en place un recours suspensif automatique reviendrait, d’une certaine manière, à leur porter préjudice, alors qu’elles sont souvent en grande difficulté. C’est donc une raison supplémentaire, factuelle celle-là, qui me fait penser qu’il n’est pas souhaitable de prévoir un recours automatique.
La parole est à M. Antoine Savignat. Je comprends bien que vous soyez convaincus du bien-fondé du dispositif que vous nous proposez, mais essayez au moins de trouver de bons arguments ! Mme la rapporteure prétend qu’un recours suspensif est automatiquement utilisé, en arguant de son expérience en la matière. Je lui opposerai un fait concret : si un recours suspensif était un recours automatique, il y aurait, dans ce pays, autant de cours d’appel que de tribunaux de grande instance pour que l’ensemble du contentieux puisse être traité. En effet, le principe du recours suspensif est le fondement même de notre système : il existe deux degrés de juridiction et le recours devant la juridiction du second degré suspend l’exécution de la première décision.
La situation dont nous discutons est totalement atypique dans notre système judiciaire. En effet, lorsque le président de la CAF se prononcera, une décision de contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants aura déjà été prise. Il n’y aura donc pas de vide juridique. Si la décision sur la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant est assortie de l’exécution provisoire, c’est justement pour éviter qu’une mère se retrouve privée de la contribution du père à l’entretien et à l’éducation de l’enfant.
Actons donc que le recours est suspensif et précisons, grâce à l’amendement que je vous soumets, que la décision précédente s’applique jusqu’au jour où le juge aux affaires familiales aura statué. Il paraît tout de même beaucoup plus raisonnable que le juge intervienne. Cette expérimentation serait moins risquée si nous évitions de faire exception à l’un des principes fondamentaux du système français.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Je crois qu’il faut entendre les arguments de nos différents collègues. Puisqu’il s’agit d’une expérimentation, donnez-vous un peu de souplesse : prévoyez au moins, par sous-amendement, que le recours soit suspensif dans une partie des départements où l’expérimentation aura lieu ; ainsi vous pourrez comparer les deux solutions avec le système en vigueur. La parole est à Mme Cécile Untermaier. Puisqu’en effet on parle d’une expérimentation, expérimentons largement pour pouvoir vérifier les présupposés que je viens d’entendre, en particulier concernant le recours suspensif.
Comme beaucoup de mes collègues, je reçois, dans ma permanence, beaucoup de femmes à propos de problèmes de pension alimentaire, et je peux vous garantir qu’elles ne souhaitent pas du tout aller devant le juge parce que les délais que cela implique les préoccupent. Ce qu’elles souhaitent, c’est une solution amiable. C’est pourquoi je pense que, si un accord satisfaisant est possible, toutes ces femmes saisiront la solution passant par la CAF plutôt que de passer devant le juge. Prévoir un recours suspensif ne reviendrait donc pas à ouvrir une boîte de Pandore vidant l’expérimentation de son sens.
Je crois en revanche qu’il faut un filet de sécurité. Il arrive en effet que les situations soient dramatiques à 20 euros près chaque mois. Nous sommes donc obligés d’avancer sur ce point. Nous pourrions très bien imaginer deux expérimentations, ce qui montrerait notre esprit d’ouverture et permettrait de tester le sérieux des avocats : un recours suspensif dans certains départements et un recours non suspensif dans d’autres. Puisque l’expérimentation nous permet de le faire, saisissons cette opportunité !
La parole est à M. Jean Terlier. Je crois que ce recours suspensif est une fausse bonne idée, même si elle semble séduisante. On sait en effet que les praticiens du droit engageront systématiquement un recours suspensif lorsque la décision du directeur de la CAF ne sera pas favorable à leur client. Mais non ! Ce n’est pas vrai ! Cela aura exactement la conséquence très justement décrite par la garde des sceaux : les personnes vulnérables vont voir la décision de revalorisation de leur pension suspendue par le simple effet du recours, et il faudra attendre huit ou neuf mois avant que le juge ne valide la décision du directeur de la CAF, ce qui pourra finir par faire des sommes très importantes, avec le risque de ne pas pouvoir obtenir leur recouvrement. Pour une pension de 100 euros par mois, ce seront 800 euros qui seront dus sur huit mois, avec un risque d’impécuniosité du débiteur.
Au contraire, le référé-suspension est une bonne chose : le caractère exécutoire est maintenu, il est possible de saisir très rapidement le juge, et celui-ci, statuant en urgence, dira que des conséquences manifestement excessives sont effectives et, en conséquence, arrêtera l’exécution provisoire. Cette possibilité de recours par l’intermédiaire du président du TGI est sécurisante puisqu’il sera possible d’ordonner l’arrêt de l’exécution provisoire de la décision de la CAF lorsque, je le répète, les conséquences seront manifestement excessives.
Mais il ne faut pas vider ce dispositif de sa substance, pour ne pas faire peser de risques sur les personnes que nous voulons protéger.
La parole est à M. Philippe Latombe. Cet argument vaut inversement. La CAF révise à la hausse une pension alimentaire pour une famille de deux enfants : de 150 euros elle passe à 350 euros. La partie qui doit verser cette somme va voir le juge car elle estime que des éléments n’ont pas été pris en compte pour évaluer sa situation. Le juge statue : la somme à verser sera finalement de 270 euros et non de 350 euros. Alors comment fait-on pour le trop-perçu ? La rapporteure a expliqué tout à l’heure que la différence devra être remboursée en une fois par la personne qui en avait bénéficié.
Il faut trouver une solution – par exemple la constitution d’une provision – permettant d’éviter les arriérés. Un filet de sécurité s’impose face à une exécution provisoire ou immédiate d’une décision de la CAF, laquelle peut être contestée devant les juges aux affaires familiales car le barème n’est pas l’alpha et l’oméga – nous en avons déjà discuté, il n’intègre pas un grand nombre de critères, notamment la situation du créancier, ce qui ne va pas sans soulever de problèmes.
Entendez-nous ! Si nous sommes plusieurs à déposer des amendements de ce type, c’est qu’un problème se pose vraiment. Nous ne demandons pas du tout un recours suspensif pour des raisons dilatoires ! Puisqu’il s’agit d’une expérimentation, ne fragilisons pas les personnes concernées ! S’il vous plaît, trouvons une solution qui ne se limite pas à un recours devant le président du tribunal de grande instance, ce qui ajoutera une strate supplémentaire !
La parole est à M. Sébastien Jumel. Ce débat est important et, pour ma part, je suis vent debout contre le projet gouvernemental. Le jour même où les avocats sont en grève, admettez au moins qu’ils sont responsables, y compris lorsqu’ils prodiguent des conseils. En cas de divorce, ils n’ont qu’une chose en tête : l’intérêt de l’enfant. Non ! L’intérêt de leur client ! Votre dispositif remet en cause l’autorité de la chose jugée. Votre dispositif ne répond pas à la question que nous avons posée sur le conflit d’intérêts des CAF. J’ai répondu hier. Votre réponse ne m’a pas satisfait, madame la garde des sceaux. Fort de l’adage « enseigner, c’est répéter », je me permets de répéter. Quelle modestie ! Votre projet ne tient pas compte de l’organisation concrète des CAF. Sur nos territoires oubliés, nous avons assisté à leur départementalisation ; elles sont devenues des usines à gaz désincarnées, éloignées des territoires, des réalités économiques, sociales, familiales. Rien ne dit que votre projet permettra de réduire les délais d’instructions.
Je plaide en faveur des amendements proposant un recours suspensif. Nous pouvons très bien fixer un délai qui oblige le juge à statuer rapidement, ce qui pose à nouveau la question des moyens mobilisés au service d’une justice efficace, équitable et répondant aux intérêts des justiciables.
Exactement ! Enfin, j’ai nourri l’illusion que nous pourrions disposer de la carte décrivant votre projet pour les prisons, avec les échéanciers. Dois-je me nourrir des mêmes illusions en ce qui concerne la carte des départements qui feront l’objet de cette expérimentation ? J’ajoute que les CAF sont des organismes paritaires, s’administrant librement, qui auront donc le loisir de répondre favorablement ou non à cette sollicitation. Dans quels départements l’expérimentation de ce mauvais projet se déroulera-t-elle ?
Tous les élus connaissent l’article du code civil, lu lors des mariages, selon lequel il convient de prendre en compte « l’intérêt de l’enfant ». Or votre projet ne le permet pas. Quid de la situation des enfants, de leur niveau de scolarisation, de la situation financière exacte des familles ? Vous bougonnez, mais vous ne répondez pas sérieusement à ces questions.
(Les amendements nos 111 et 166, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
(Les amendements identiques nos 991, 1191 et 1378 ne sont pas adoptés.)
(Les amendements nos 453 et 1254, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Jean Terlier, pour soutenir l’amendement n1422. Je serai très bref, monsieur le président, car je l’ai déjà présenté lors de mes interventions précédentes. Il vise à compléter ainsi l’alinéa 9 : « Le président du tribunal de grande instance peut ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de la décision si celle-ci est susceptible d’entraîner des conséquences manifestement excessives. » Tel est le garde-fou que nous préconisons : lorsqu’une des parties contestera une décision, elle pourra saisir en urgence le juge, qui appréciera si la décision du directeur de la CAF entraîne « des conséquences manifestement excessives » et, le cas échéant, arrêtera son exécution provisoire. Quel est l’avis de la commission ? Il est favorable. La suspension de l’exécution de la décision rendue par le directeur de la CAF, lorsqu’elle est nécessaire, permet d’atteindre l’équilibre que j’ai évoqué tout à l’heure. Sur l’article 6, je suis saisi par le groupe Les Républicains d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement no 1422 ?
Avis favorable. La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je vous remercie de l’effort que vous faites pour tenir compte de notre débat en commission des lois mais l’expression « conséquences manifestement excessives » m’inquiète un peu. Ce n’est pas de cela dont il sera question mais d’une appréciation des pensions au détail près, quelquefois de 200, 210, 220 ou 250 euros. Avoir retenu cette formulation est une erreur. Je voterai donc contre cet amendement, qui ne répond pas correctement au problème de l’appréciation concrète et minutieuse des erreurs dans le calcul de la pension. La parole est à M. Sébastien Jumel. N’étant pas un juriste aguerri, à la différence de la plupart des membres de cette assemblée, je ne comprends pas la signification de l’expression « conséquences manifestement excessives ». Est-ce l’erreur manifeste d’appréciation ? Non ! De quoi s’agit-il, alors ? Cet amendement vise-t-il à permettre un recours suspensif lorsque la CAF n’aura pas pris en compte le lieu de domiciliation exact des enfants, la ville où ils suivent leurs études, le budget exact des parents, le fait que certains revenus – cela nous renvoie à l’actualité – puissent échapper aux déclarations à l’administration fiscale, sachant que le débat contradictoire entre les personnes qui divorcent doit permettre une juste appréciation de leur capacité contributive ? S’agit-il de tout cela ? Si oui, il convient de le préciser dans le texte et de revenir à notre proposition : lorsque l’intérêt de l’enfant n’est pas pris en compte, il doit être possible de formuler un recours suspensif. La formule vague que vous avez retenue ne me semble rien régler. Si elle n’est pas modifiée, nous ne voterons pas non plus pour cet amendement. La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine. Je serai brève. Nous en revenons à la procédure classique : le recours suspensif relève de la décision du président du tribunal de grande instance. Le critère des « conséquences manifestement excessives » fera que, pratiquement, très peu de décisions entraîneront la suspension d’une décision. Bien sûr. Cela prouve que la déjudiciarisation du contentieux crée des difficultés pour le justiciable, alors qu’il faudrait simplement que la justice dispose de moyens supplémentaires. La parole est à M. Philippe Latombe. Je reviens sur la question que j’ai posée tout à l’heure. Le président du tribunal de grande instance devra statuer sur les « conséquences manifestement excessives », mais sur quelle base ? Sur la base du dossier. Sur la base d’un dossier, d’une décision qui doit être motivée et prendra donc beaucoup de temps à être rendue – nous allons revenir sur le débat concernant la CAF –, quelles sont donc ces « conséquences manifestement excessives » ? Par exemple, le nouveau partage des charges consécutif à la recomposition de la famille de l’un des parents a-t-il ou non des conséquences manifestement excessives ? Si la CAF ne l’a pas intégré, est-il possible de s’en prévaloir auprès du président du tribunal de grande instance pour demander la suspension du caractère exécutoire ?
Cette insécurité juridique sera préjudiciable à l’ensemble des parties. En ce sens, votre dispositif est un « machin » : le filet de sécurité, sous cette forme-là, entraînera une sur-judiciarisation. Nous avions déposé d’autres amendements, que vous avez rejetés, mais celui-ci ne répond pas à la question qui se pose. Nous avons compris que vous vouliez éventuellement prévoir quelques cas de conséquences manifestement excessives, de même que vous avez évoqué un recours suspensif en présentant le projet de loi. Toutefois, pratiquement, ce que vous proposez n’est pas satisfaisant. Plein de questions se poseront et des appréciations différentes seront portées en fonction des territoires sur lesquels se déroulera l’expérimentation. L’insécurité juridique sera considérable.
Très juste. La parole est à Mme la rapporteure. Je vous prie de m’excuser, chers collègues, mais vos propos sont un peu contradictoires. Depuis hier soir, j’entends dire que seul le juge est capable d’apprécier les situations particulières, qu’une évolution d’une dizaine d’euros constitue pour certaines familles une conséquence manifestement excessive, et j’entends maintenant qu’une centaine d’euros ne le serait peut-être pas. Ce n’est pas ce que nous avons dit. En effet ! Mme la rapporteure entend ce qu’elle a envie d’entendre ! Le juge, par l’intermédiaire du président du tribunal de grande instance, sera saisi de ce recours et appréciera dans son office si des conséquences manifestement excessives nécessitent la suspension de la décision rendue par le directeur de la CAF. Soyons cohérents ! Soit on admet que le juge peut apprécier les situations particulières, et donc il faut renvoyer à lui lorsque l’on considère qu’il est à même d’ajuster une décision du directeur de la CAF, soit on considère qu’il convient de lui fournir un cahier des charges, et dans ce cas la contradiction est totale avec ce que vous revendiquez depuis hier soir. Très juste ! La parole est à M. Jean Terlier. Les explications de la rapporteure sont très claires. J’interviendrai très rapidement pour apporter une petite coloration juridique.
Les conséquences manifestement excessives sont largement répertoriées dans notre droit : je renvoie à l’article 524 du code de procédure civile, cher collègue Latombe, et à la jurisprudence en la matière, qui est pléthorique. Ne faisons pas comme si nous venions de découvrir cette notion.
Comme l’a très bien dit Mme la rapporteure, laissons au juge le soin d’apprécier. Vous préconisez souvent son intervention. En l’occurrence, ce sera le cas : c’est lui qui, en fonction des éléments dont il disposera, appréciera ce qu’il en est des conséquences manifestement excessives. Ce dispositif est pertinent.
La parole est à M. Stéphane Peu. Avec cet amendement, vous reconnaissez implicitement vous-mêmes que le dispositif de transfert vers les CAF est susceptible de donner lieu à des dérapages. Eh oui ! La formulation que vous proposez est tellement floue que l’encadrement auquel vous vous essayez sera fictif. Je veux bien qu’il existe une jurisprudence sur la notion de « conséquences manifestement excessives », mais une décision de justice n’est ni légèrement excessive ni manifestement excessive : elle est juste ou elle ne l’est pas, et elle s’applique.
J’ajoute, dans le même sens que Jumel, que la CAF n’est pas un service de l’État, l’annexe d’un palais de justice ou d’une préfecture, mais un organisme paritaire, qui réunit les partenaires sociaux autour d’une politique sociale fondée sur des cotisations salariales. Surtout, les CAF, dans cette affaire, seront à la fois juge et partie.
C’est absurde ! En effet, les allocations baisseront proportionnellement à l’augmentation des pensions. Vous déléguez donc aux CAF une mission qui va les rendre à la fois juge et partie.
Enfin, madame la garde des sceaux, la nuit dernière, je n’ai pas eu le temps de vous faire une demande. Vous avez rassuré notre collègue David Habib en lui assurant que les Pyrénées atlantiques ne feraient pas partie des départements qui seront retenus pour l’expérimentation. Vous qui connaissez la situation de la CAF de Seine-Saint-Denis et du tribunal de grande instance de Bobigny, pouvez-vous, de la même manière, prendre l’engagement que la Seine-Saint-Denis ne fera pas partie de l’expérimentation ? Je vous en supplie !
(Rires.) Qu’il est malin ! Ni la Seine-Maritime ! (Sourires.)
(L’amendement n1422 est adopté.) La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement n454. Cette expérimentation suscite nombre d’interrogations, ce qui est normal – si le dispositif ne soulevait aucune question, il ne serait pas nécessaire de l’expérimenter. Quoi qu’il en soit, nous souhaiterions qu’il soit précisé dans la loi que l’ensemble des acteurs seront associés à l’évaluation de cette expérimentation, afin que toutes les questions que nous avons posées durant les débats soient levées sereinement. Quel est l’avis de la commission ? Il est défavorable, essentiellement à cause de la façon dont est rédigé l’amendement. Quel est l’avis du Gouvernement ? Il est également défavorable, pour le même motif. Il est bien évident que tous les acteurs judiciaires seront associés à cette évaluation, mais pas seulement eux. La parole est à M. Arnaud Viala. Madame la garde des sceaux, nous avons passé beaucoup de temps à vous exposer nos réserves sur ce dispositif, mais vous avez même repoussé notre amendement de repli qui aurait permis de revenir plus facilement sur les décisions de la CAF.
J’aimerais savoir ce qui va se passer après la fin de l’expérimentation. Nos collègues se lèvent les uns après les autres pour vous dire : « Pas chez moi, pas chez moi, pas chez moi ! » Mais cette expérimentation, telle que vous la concevez, c’est simplement un tour d’essai en vue d’une généralisation ultérieure. Après le temps de l’expérimentation, qui va concerner un certain nombre de départements, viendra celui du choix : ou bien la généralisation du dispositif, ou bien le retour en arrière s’il s’avère que nos inquiétudes sont fondées. À quel moment pensez-vous faire ce point d’étape ?
Et avec qui ? Et quand envisagez-vous de généraliser l’expérimentation ? La parole est à M. Sébastien Jumel. Je lisais ce matin avec un peu de retard, dans un hebdomadaire qui paraît le mercredi, que « parfois, le droit est raide, mais la nuque est souple »… C’est une manière de vous suggérer, madame la garde des sceaux, que, dans ce projet de loi, il faudrait laisser quelques portes ouvertes à l’opposition pour enrichir le texte, surtout lorsqu’elle se retrouve, dans sa diversité, pour défendre l’intérêt général.
Cet amendement n’est tout de même pas révolutionnaire ! Si nous n’arrivons pas à obtenir l’obligation de transmettre au JAF une décision exécutoire pour qu’il puisse, le cas échéant, se saisir du dossier, c’est à n’y rien comprendre ! Cette fermeture d’esprit et cette raideur ne vous servent pas car, sur un texte aussi important que celui de la réforme judiciaire, il est nécessaire de trouver un consensus afin que la nation s’approprie la justice pour en faire un bien commun précieux. En adoptant une posture politique très fermée, alors que la communauté judiciaire est déjà vent debout contre votre projet, vous en réduisez la portée, madame la garde des sceaux.
Je vous invite donc à prendre en compte cet amendement, qui n’est pas révolutionnaire mais apporte une garantie, après toutes les critiques que nous avons formulées contre l’article 6, ce mauvais article.
La parole est à Mme Cécile Untermaier. Il y a un problème de cohérence. Nous avons accepté que l’expérimentation des cours criminelles soit évaluée par l’ensemble des acteurs judiciaires. J’admets que mon amendement puisse poser un problème rédactionnel, mais on peut très bien le reformuler ensemble, comme cela s’est toujours fait ici. Je suis prête à en parler avec vous. Rassurons ainsi l’ensemble des acteurs, en leur garantissant qu’ils seront tous associés à l’évaluation de l’expérimentation. C’est un gage d’ouverture qui doit, selon moi, être inscrit dans la loi, puisque vous ne resterez pas toujours aux commandes, madame la garde des sceaux. C’est sûr ! Et la continuité de l’État ? N’importe quoi ! Nous avons besoin de la loi pour tracer le chemin. Inscrire une telle disposition dans la loi, c’est avoir la garantie que nous pourrons demander des comptes, ce qui entre dans le rôle de contrôle du Parlement. Il semblerait normal d’adopter des dispositions similaires à celles que vous avez adoptées au sujet de la cour criminelle.
Cet amendement n’est pas révolutionnaire mais constructif. En modifiant sa rédaction, nous pourrons rassurer l’ensemble de l’hémicycle. Cette expérimentation est discutée sans son principe ; il importe qu’elle le soit également dans ses résultats.
La parole est à Mme la garde des sceaux. J’aimerais revenir rapidement sur trois points.
Monsieur Viala, cette expérimentation donnera lieu à une évaluation – c’est justement ce dont nous sommes en train de parler. Parce qu’il faut que nous ayons une certaine profondeur de champ, un peu de recul, elle aura lieu au bout de trois ans. Nous verrons, à ce moment-là, si nous procédons à sa généralisation.
Monsieur Jumel, je ne peux pas vous laisser dire que j’adopte une attitude fermée ; c’est totalement faux ! Ce n’est pas dans mon caractère, d’abord. Surtout, je vous ferai observer que le texte que vous allez, je l’espère, bientôt adopter, a beaucoup bougé par rapport au projet initial du Gouvernement. Nous avons par exemple introduit le recours suspensif, dans les conditions que nous venons de définir. Par ailleurs, le Gouvernement avait d’abord fait le choix de demander au Parlement l’habilitation à prendre des ordonnances, et nous vous soumettons finalement le texte en dur. Alors, s’il vous plaît, ne dites pas que le Gouvernement est fermé !
Je vous en donne d’ailleurs immédiatement la preuve, en proposant à Mme Untermaier de rectifier ainsi son amendement : « L’évaluation de cette expérimentation associe l’ensemble des acteurs, notamment judiciaires. »
C’est bien ! Nous avons bien fait d’insister ! Cette formulation permettrait, si Mme la rapporteure l’accepte, d’associer également les CAF et l’ensemble des autres parties prenantes. Mes chers collègues, si Mme Untermaier en est d’accord, nous pourrions donc rectifier ainsi son amendement : « L’évaluation de cette expérimentation associe l’ensemble des acteurs, notamment judiciaires. » Et on peut ajouter que la nuque s’assouplit ! La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je vous remercie, madame la garde des sceaux, pour votre esprit constructif. C’est absolument essentiel pour la suite des débats. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) Quel est l’avis de la commission sur l’amendement ainsi rectifié ? Avis favorable, évidemment.
(L’amendement n454, tel qu’il vient d’être rectifié, est adopté.) Je mets aux voix l’article 6.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        60
        Nombre de suffrages exprimés                58
        Majorité absolue                        30
                Pour l’adoption                42
                Contre                16
(L’article 6, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n666. Nous proposons qu’« en ce qui concerne la fixation des modalités et garanties de la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant, si un parent se prévaut devant le juge de son insolvabilité, la charge de la preuve quant à la réalité et au caractère non organisé et non volontaire de cette insolvabilité repose sur lui ».
En commission, nous avons soulevé le problème des cas où l’insolvabilité est organisée, souvent au détriment de la femme, dans la répartition des charges. Un rapport de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes de l’Assemblée nationale avait déjà souligné, en 2015, que le versement des pensions alimentaires posait un problème bien identifié. Nous proposons donc, avec cet amendement, d’inverser la charge de la preuve, pour rendre le dispositif plus protecteur.
Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement me dérange pour deux raisons.
Premièrement, il pose une difficulté d’ordre juridique en ce qu’il fait peser une présomption de mauvaise foi sur les personnes en situation d’insolvabilité. En pratique, il impliquerait de prouver que l’insolvabilité n’est pas le résultat d’une organisation frauduleuse. Or il est bien plus aisé de prouver un fait que l’absence de ce fait. Cet amendement est donc problématique, à la fois des points de vue juridique et pratique.
Deuxièmement, il me pose des difficultés d’ordre social, par le message qu’il envoie. Nous parlons de personnes en situation d’insolvabilité. C’est vrai, certains sont de mauvaise foi et s’organisent en conséquence. Mais d’autres sont dans une situation de détresse et d’insolvabilité bien réelle. Or votre amendement instaure une présomption de mauvaise foi vis-à-vis de ces personnes, ce qui me dérange profondément.
L’avis est donc défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Un problème est identifié et on s’en fiche ! Quelle alternative proposez-vous ? On sait que des gens organisent leur insolvabilité et qu’il ne leur arrive rien. Nous vous proposons d’inverser la charge de la preuve et vous en déduisez que nous accusons tout le monde d’être de mauvaise foi. Nous disons seulement qu’ils doivent prouver leur insolvabilité, parce que cela entraîne la diminution, voire la disparition de la pension alimentaire versée à l’autre partie. Ça aussi, c’est un problème. Voilà pourquoi nous vous proposons cette solution juridique. Vous pouvez vous mettre des œillères et choisir de ne pas voir les problèmes mais ce n’est pas la bonne solution.
(L’amendement n666 n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n93. Il tend à encadrer les RAPO – recours administratifs préalables obligatoires en matière de sécurité sociale – pour limiter le droit de réponse à quinze jours et non un mois, comme c’est le cas à l’heure actuelle. Ce délai serait plus protecteur des droits de la personne qui forme un recours.
Vous me répondrez que le délai d’un mois est suffisamment court tout en laissant à l’administration le temps de préparer sa réponse. Tout est une question de moyens, finalement. Si vous refusez cet amendement au seul prétexte que l’administration n’aurait pas la possibilité de répondre dans un délai aussi restreint, posez-vous la question des moyens que vous lui accordez pour renforcer son efficacité.
Quel est l’avis de la commission ? Il est défavorable. Le délai de quinze jours est vraiment trop court. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Je me souviens de débats hallucinants autour du droit des étrangers : le délai de quinze jours vous semblait déjà suffisamment long ! Cela commence à suffire, de raisonner ainsi ! Non, un délai de quinze jours n’est pas trop court pour la personne qui attend une réponse de l’administration ! Tout dépend de quel point de vue on se place ! Un mois peut être bien trop long ! Un délai de quinze jours serait un progrès en faveur des citoyens qui forment un recours. Si votre réponse ne dépend que du nombre de personnes dans les administrations, embauchez ! La parole est à M. Sébastien Jumel. Quand un enfant de parents divorcés franchit des étapes de vie, comme le début d’études supérieures, les dépenses augmentent instantanément, surtout sous un gouvernement comme le vôtre, qui envisage de remettre en cause la tarification des inscriptions à l’université. Les dépenses liées au logement, au transport, aux frais d’inscription imposent d’encadrer strictement les délais de réponse, qui doivent être le plus court possible. À quinze jours près, lorsqu’une pension alimentaire n’est pas au rendez-vous pour financer ses besoins, un jeune peut être contraint à renoncer à poursuivre ses études. Il faut donc raccourcir ce délai, dans l’intérêt de l’enfant.
Tout à l’heure, en entendant les mots « manifestement excessives », j’ai pensé à cet adage selon lequel « tout ce qui est excessif est insignifiant ». Nous vous proposons de nous occuper de ce qui peut paraître insignifiant mais est en réalité déterminant pour la vie des enfants et l’intérêt des familles.
Très bien !
(L’amendement n93 n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n118. Je m’inquiète du manque de discussions sur des sujets aussi importants. Passons…
Cet amendement tend à préciser l’office du juge du tribunal de grande instance pour le contentieux qui relevait précédemment du tribunal des affaires de sécurité sociale saisi en référé, afin que soient explicitement mentionnés les risques de troubles graves dans les conditions d’existence d’une personne physique ou une situation de pauvreté, ainsi que les mesures conservatoires qu’il peut prendre. Cet amendement s’apparente à celui défendu tout à l’heure par M. Terlier au sujet des CAF.
Mme la garde des sceaux a évoqué, en commission, le décret du 29 octobre 2018 relatif au contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale pour s’opposer à notre amendement sur le fond. Cependant, au vu de nos recherches, la question de fond reste posée. Ainsi, si les tribunaux des affaires de sécurité sociale sont intégrés dans les TGI, nous proposons que le contentieux des affaires sociales actuellement assuré par le TGI puisse prendre en compte au maximum la situation de vulnérabilité des justiciables dans ce champ particulier du contentieux.
Quel est l’avis de la commission ? Il est défavorable. Vous proposez que le juge, par voie de référé, se substitue à l’action publique en soutien aux personnes fragiles. Je ne pense pas que la voie judiciaire, en particulier celle du référé, soit la plus adaptée. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je répondrai un peu plus longuement que sur l’amendement précédent.
Je vous l’ai dit en commission, la loi de modernisation de la justice du XXIsiècle s’est inscrite dans une démarche de simplification autour d’un axe central : l’unification du contentieux. Dans son prolongement, le décret du 29 octobre 2018 a limité les dispositions spécifiques dérogatoires au droit commun, le code de procédure civile s’appliquant pour le reste. À ce titre, le décret étend le référé, qui n’existait que devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, à l’ensemble du contentieux de la protection sociale.
C’est un progrès qui répond à votre légitime préoccupation. Il n’y a donc pas lieu d’organiser différemment les pouvoirs du juge des référés dans ce contentieux. Le code de procédure civile permet en effet au juge des référés de prescrire les mesures conservatoires qui s’imposent pour prévenir un dommage imminent ou faire cesser un trouble manifestement illicite. Je vous invite par conséquent à retirer votre amendement, monsieur Bernalicis.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. J’irai un peu plus loin dans la lecture de l’exposé sommaire.
Si, théoriquement, des mesures sont d’ores et déjà possibles, il est fondamental, en matière de contentieux des affaires de sécurité sociale, afin de garantir la sécurité juridique et d’éviter des situations dramatiques, de préciser les cas d’urgence et les mesures que le président du tribunal pourrait prendre pour résoudre au plus vite ces cas d’urgence, par des mesures conservatoires comme un gel de dette ou un versement d’allocations dues. Il s’agit de limiter le montant d’une saisie sur les prestations familiales par la caisse d’allocations familiales concernée, cette liste n’étant pas limitative, bien évidemment. Grâce à ces précisions, nous pourrions éviter que des situations de détresse ne se heurtent à l’interprétation divergente du présent texte et qu’un juge des référés du TGI, statuant dans les anciennes matières relevant du tribunal des affaires de sécurité sociale, s’autolimite dans les mesures conservatoires qu’il peut prendre pour résoudre en urgence des problèmes humains dramatiques. Nous essayons d’être le plus protecteurs possible en inscrivant cette disposition dans la loi.
La parole est à M. Stéphane Mazars. Je voudrais tout d’abord relever une contradiction. Hier, M. Bernalicis et son groupe étaient opposés à l’obligation de se faire assister par un avocat au tribunal des affaires de sécurité sociale. Nous saisissons toute la complexité de ces procédures qui concerneront désormais les juridictions des affaires de sécurité sociale, ce qui impose d’être assisté ou représenté par un avocat.
Votre amendement est satisfait.
Il n’est pas satisfait mais il pourrait l’être ! En effet, dans les situations que vous avez relevées, lorsque l’excès est manifeste ou que des mesures conservatoires s’imposent, il est possible que le juge des référés prenne des décisions en urgence.
Monsieur Bernalicis, chaque situation s’apprécie in concreto, au cas par cas. Les mesures que vous avez égrenées, en précisant que la liste n’était pas exhaustive, pourront être prises par le juge, en vertu des dispositions du code de procédure civile, qui s’appliqueront désormais au contentieux de la sécurité sociale.
(L’amendement n118 n’est pas adopté.) La séance est suspendue sur demande de Mme la garde des sceaux, pour cinq minutes.
(La séance, suspendue à dix heures cinquante-cinq, est reprise à onze heures cinq.) La séance est reprise.
La parole est à Mme Alice Thourot, inscrite sur l’article 7. L’article 7 modifie l’article 1397 du code civil pour alléger et assouplir les conditions dans lesquelles les époux peuvent modifier leur régime matrimonial, en fonction notamment de l’évolution de leur santé ou de leur situation professionnelle. Il supprime la durée minimale requise avant toute modification du régime matrimonial et l’exigence d’homologation judiciaire en présence d’enfant mineur.
Pour mémoire, je rappelle qu’il faut à l’heure actuelle deux ans après le mariage ou une précédente modification du régime matrimonial pour procéder à une modification ou à une nouvelle modification de ce régime. L’objectif est de recentrer l’office du juge sur les seuls dossiers sensibles ou problématiques et d’apporter une plus grande souplesse au régime matrimonial, qui doit toujours être choisi et non subi. Celui-ci peut évoluer, tant en fonction de la situation professionnelle des époux – laquelle varie désormais beaucoup plus rapidement qu’auparavant – qu’en vue de préparer une succession.
L’article 7 simplifie la procédure applicable en présence d’enfant mineur, avec la disparition de l’homologation judiciaire systématique, sauf pour les mineurs sous tutelle. Il lui est substitué un régime dans lequel le notaire pourra saisir le juge des tutelles dans certains cas.
La procédure de changement du régime matrimonial pourra être accélérée, notamment lorsqu’elle est motivée par la crainte du décès d’un des époux.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement n786, qui tend à supprimer l’article. L’article 7 allège en effet les conditions dans lesquelles les époux peuvent modifier de régime matrimonial, en supprimant deux éléments : la durée minimale requise avant toute modification et l’exigence d’homologation judiciaire lorsque le couple a un enfant mineur.
Si la suppression du délai minimal de deux ans qui sépare le mariage de la première modification du régime n’est pas nécessairement négative, puisque cette réforme permettra aux époux, on l’a dit, d’adapter leur régime à une évolution de leur situation professionnelle, il n’en est pas de même de la disparition de l’homologation judiciaire en présence d’enfant mineur. Même si l’étude d’impact mentionne un taux très réduit de rejet des demandes d’homologation par le juge, pour les enfants mineurs, il me semble que le principe de précaution devrait s’appliquer. En outre, la suppression de l’homologation requise en présence d’enfant mineur n’est pas souhaitable car elle supprimerait un des effets vertueux de ce dispositif, qui est d’empêcher que ne soient lésés les intérêts des enfants mineurs issus d’une précédente union.
Quel est l’avis de la commission ? Il est défavorable. Notre collègue Alice Thourot a bien expliqué l’intérêt de cette mesure de simplification, préoccupation qui est au cœur du projet de loi. Vous l’avez souligné, le taux de rejet des demandes d’homologation est extrêmement faible, de l’ordre de 2 % ; l’intervention du juge ne se justifie donc pas. Quel est l’avis du Gouvernement ? Madame Ménard, vous demandez le rétablissement d’une homologation judiciaire systématique du changement de régime matrimonial en présence d’enfant mineur. Cela s’oppose à l’objectif du projet de loi, qui vise la simplification.
Nous avons fait ce choix en nous fondant sur une présomption de bonne gestion des biens du mineur par ses représentants légaux. Dans l’immense majorité des cas, le changement de régime matrimonial sera précisément choisi pour protéger davantage la famille.
Un mécanisme de contrôle reste évidemment prévu dans les cas particuliers d’atteinte aux intérêts patrimoniaux du mineur. Le notaire, officier public et ministériel, est tenu par un devoir renforcé d’information et de conseil. Il pourra saisir le juge des tutelles au sujet du mineur s’il estime qu’un risque existe. C’est son rôle ordinaire depuis 2015, mais le juge n’interviendra qu’en cas de difficulté avérée ou d’opposition. J’insiste sur ce point.
En tant que membre du Conseil constitutionnel, j’ai eu à traiter une situation de cette nature : un couple souhaitant modifier son régime matrimonial avait dû attendre l’homologation du juge en raison de la présence d’un enfant mineur. Or, la mère étant décédée entre-temps – Mme Thourot a évoqué le cas de la maladie –, la situation familiale était devenue dramatique. La simplification que nous proposons est donc une mesure simplificatrice de bon sens.
Avis défavorable.
La parole est à M. Jean-Louis Masson. Madame la rapporteure, le faible taux de refus d’homologation – 2,27 % – n’est pas un argument suffisant pour supprimer l’intervention du juge. Je considère pour ma part qu’un seul cas suffirait à la justifier. Or, sur un total de 1 500 décisions, le nombre de refus d’homologation s’élève à une bonne trentaine.
(L’amendement n786 n’est pas adopté.) La parole est à M. Pierre Vatin, pour soutenir l’amendement n1579. Il est défendu.
(L’amendement n1579, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 31 et 1581.
La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine, pour soutenir l’amendement n31.
Une modification du régime matrimonial n’est pas un acte anodin. C’est la raison pour laquelle, durant de nombreuses années, toute modification de convention matrimoniale devait être homologuée par le tribunal de grande instance.
Madame la garde des sceaux, en présence d’enfant mineur, l’homologation obligatoire. Vous avez évoqué le cas dramatique du décès d’un des parents avant l’homologation de la nouvelle convention notariée. Or, si la justice est rapide, l’homologation peut être obtenue dans l’espace de deux ou trois mois seulement. Donnons à la justice les moyens de lui permettre de rendre plus rapidement les homologations de modification de régime matrimonial.
L’article 7 de votre projet de loi prévoit que seuls les enfants mineurs sous tutelle et les enfants majeurs faisant l’objet d’une mesure de protection juridique bénéficieront d’un droit d’information de la modification du régime matrimonial. Cela signifie que les enfants mineurs qui ne sont pas sous tutelle n’ont pas accès à cette information, alors que, selon moi, ils devraient en bénéficier pour leur permettre d’envisager toute décision utile. C’est la raison pour laquelle, par cet amendement, je vous demande la suppression de l’alinéa 5 de l’article 7.