XVe législature
Session ordinaire de 2018-2019

Séance du jeudi 16 mai 2019

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de transformation de la fonction publique (nos 1802 et 1924).
Cet après-midi, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’article 9.
La parole est à M. Olivier Marleix. Avec l’article 9, nous abordons directement la question de l’ouverture des emplois permanents, notamment de la fonction publique d’État, à des contractuels. Cet article me pose problème, car la rédaction que vous avez retenue recèle une vraie ambiguïté juridique, qui ne fait que traduire l’ambiguïté de vos intentions. Ainsi, le fameux alinéa 13 ouvre les emplois permanents de la fonction publique d’État à des contractuels, « lorsque l’emploi ne nécessite pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaires. » Cette formulation est extrêmement ambiguë et tout à fait étonnante sur le plan juridique : le concept  de « formation statutaire » n’étant pas défini par la loi, c’est le pouvoir réglementaire qui décidera au fil de l’eau des emplois qui requerront ou non une formation statutaire. En définitive, c’est le pouvoir exécutif qui décidera de restreindre le champ du statut au profit du champ du contrat.
Je répète que nous n’avons rien contre l’ouverture au contrat, bien au contraire, mais on aimerait que cela soit fait de manière claire, précise, avec une vision, notamment en préservant les missions régaliennes. Les partenaires sociaux ont compris que cet alinéa permettait d’exclure tout le champ des écoles, comme l’École nationale de la magistrature – ENM –, l’École nationale d’administration – ENA –, les écoles supérieures du professorat et de l’éducation – ESPE –, les écoles nationales de police, l’École nationale supérieure de la police qui forme notamment les commissaires, et cela vaudra tant qu’existent des formations statutaires donnant lieu à titularisation. Si, demain, il n’y en a plus, il sera possible de recruter des contractuels pour ces emplois.
Monsieur le secrétaire d’État, la rédaction de ce texte est très ambiguë. Il est très important de la préciser et de l’améliorer, le cas échéant au cours de ce débat, pour apporter les véritables garanties qu’elle n’offre pas pour l’instant. On ne sait pas réellement où vous allez, ce que seront, demain, les formations statutaires, et quels métiers seront réservés à des recrutements statutaires.
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq. Nous croyons au statut. Nous croyons que le fonctionnaire doit être régi par des règles statutaires et être soumis, non au contrat, mais à la loi, pour œuvrer à l’intérêt général. Nous croyons aux vertus du concours, lequel permet d’assurer l’impartialité et l’égalité dans le recrutement. Nous croyons que le statut doit être protecteur et garantir la neutralité du service public. Nous croyons, enfin, que le statut doit permettre de responsabiliser l’agent public, afin que celui-ci puisse rendre compte de sa mission à la société. Nous sommes les héritiers de cette histoire et, par conséquent, nous sommes très attachés à notre fonction publique de carrière.
Or, c’est précisément à cette histoire que ce projet de loi de réforme de la fonction publique tourne le dos. Oui, sans y toucher frontalement – personne n’imaginait ce gouvernement agir de manière si grossière –, vous préparez l’extinction du statut. Pour ce faire, le texte reprend à bon compte toutes les lubies néolibérales et les poncifs du new public management. Le premier d’entre eux concerne le recours massif aux agents contractuels, y compris pour des emplois permanents ou des postes de direction. Il s’agit là de répondre à une obsession de cette majorité, qui croit que le salut ne peut venir que du secteur privé. Évidemment, cela revient à nier l’immensité des compétences de nos fonctionnaires et leur dévotion pour faire tenir nos services publics, sans moyens  et sans soutien de la puissance publique.
Cela fait surtout courir un risque accru de conflits d’intérêts, de clientélisme et de captation de l’action publique par l’oligarchie financière. En effet, comment penser l’autonomie des fonctionnaires, lorsque ceux-ci dépendront de personnes venues du secteur privé, ce qui accentuera la part d’arbitraire et la dépendance de l’agent à son supérieur hiérarchique ? Comment les nouveaux recrutés pourront-ils penser à l’intérêt général, quand leur mérite consistera à faire plus avec moins, sur la base de l’évaluation de managers éduqués par le néolibéralisme ?
Tel est ici l’objet de la démarche : avec le recours aux contractuels, les plans de départs volontaires et la rémunération au mérite, le statut sera progressivement contourné et mis en extinction. Ce gouvernement et cette majorité peuvent se cacher derrière un argumentaire technique, mais, au fond, personne n’est dupe : vous vous apprêtez à porter un coup fatal à notre fonction publique, dans des proportions jusque-là inédites. Au nom de la morale républicaine, qui donne la primauté à l’intérêt général et affirme le principe d’égalité et l’éthique d’une citoyenneté responsable, nous refusons cette privatisation de l’État.
La parole est à M. Sébastien Leclerc. Avec cet article 9, vous souhaitez ébranler un des principes séculaires de la fonction publique. Jusqu’à présent, le recrutement en qualité de titulaire était la règle, et le recours au contrat l’exception. Je conçois qu’il faille apporter de la souplesse aux modes de recrutement et que certains besoins ne soient pas perpétuels, mais la rédaction du projet de loi ne pose pas suffisamment de garde-fous. Je dis cela en ayant à l’esprit la situation de milliers d’auxiliaires de vie scolaire – AVS – et d’assistants d’éducation, qui enchaînent, pendant six années, les contrats d’une année scolaire sur l’autre dans nos écoles et nos collèges. Leur contrat est renouvelé cinq fois car, le plus souvent, ces agents donnent satisfaction. Mais au terme de la sixième année de contrat, pour solde de tout compte, ces agents ne reçoivent aucune proposition de renouvellement de la part de l’État et se retrouvent dans leur situation de départ.
Ce mode de fonctionnement, reproduit des milliers de fois, est une honte. Vous comprendrez, monsieur le secrétaire d’État, ma perplexité, car s’il paraît nécessaire de donner une souplesse aux recruteurs, nous connaissons l’usage et les abus dans nos circonscriptions. Vous comprendrez aussi la situation morale et sociale difficile de ces personnes que l’État laisse dans la précarité. Elles ne  peuvent pas se construire d’avenir familial, ne pouvant tout simplement pas, par exemple, s’acheter une maison.
Nous en venons aux amendements.
Je suis tout d’abord saisi de quatre amendements identiques, nos 152, 586, 677 et 1073, qui tendent à supprimer l’article.
La parole est à Mme Elsa Faucillon, pour soutenir l’amendement no 152.
Mon collègue et camarade Jean-Paul Lecoq, et d’autres avant lui, ont dit à quel point nous étions attachés au statut, d’abord pour des raisons historiques : il a été fondé pour lutter contre les dérives possibles de clientélisme et de corruption. Ensuite, la contractualisation de la fonction publique prévue par le Gouvernement aura un certain nombre d’effets néfastes : elle aggravera par exemple la précarité statutaire de ces nouveaux personnels. En outre, la contractualisation et l’individualisation des situations accentueront à coup sûr les inégalités salariales entre les femmes et les hommes. Nous ne voyons pas comment il pourrait en être autrement.
Les débats ni en séance ni en commission ne nous ont pas rassurés : en favorisant le recours massif aux contractuels, sans aucun garde-fou, et alors même qu’il existe déjà des contractuels dans la fonction publique, vous organisez l’extinction du statut. Nous sommes opposés à cet article, comme à de nombreux autres dans ce projet de loi, et nous en demandons donc la suppression.
(M.  Jean-Paul Lecoq applaudit.) La parole est à M. Boris Vallaud, pour soutenir l’amendement no 586. Sans surprise, dans la logique de notre position sur l’article 7, nous souhaitons la suppression de l’article 9, car il prévoit d’élargir les possibilités de recourir au contrat dans la fonction publique. Il ne s’agit pas ici de s’opposer systématiquement au recours à des contractuels dans la fonction publique, mais de rappeler qu’au titre de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ce ne doit être qu’une dérogation. Or l’ampleur de l’ouverture opérée par l’article 9 sort du cadre de la simple dérogation.
Il est d’ailleurs frustrant, pour les partenaires sociaux comme pour les parlementaires, de voter à l’aveugle, car la liste précise des emplois ouverts sera définie par décret en Conseil d’État. Le Gouvernement s’était engagé à publier les projets de décrets en même temps que le projet de loi, mais cette promesse n’a pas été tenue. Monsieur le secrétaire d’État, avez-vous l’intention de le faire avant la fin de ce débat ?
On peut s’étonner que l’étude d’impact ne fournisse aucun chiffre sur le nombre d’emplois qui seraient concernés. On peut également s’étonner que rien ne soit dit de l’impact de cet article sur le parcours professionnel de ceux des agents publics qui sont des fonctionnaires. Voilà pourquoi nous demandons la suppression de l’article 9.
La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement no 677. L’article 9 tend à étendre le recours aux contractuels dans la fonction publique d’État à tous les emplois permanents des établissements publics, excepté dans le domaine de la recherche, et aux emplois de toutes les catégories – et non plus la seule catégorie A, comme c’est le cas actuellement –, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. Il aligne les dispositions relatives aux contractuels des autorités administratives et autorités publiques indépendantes sur celles de la fonction publique d’État, et précarise encore plus les contractuels.
Pour ces emplois, le recrutement en CDI – contrat à durée indéterminée – est un impératif dans le droit en vigueur. En effet, aux termes de la loi du 11 janvier 1984 : « Les agents occupant ces emplois sont recrutés par contrat à durée indéterminée ». Le présent article transforme cette obligation en possibilité, puisqu’il prévoit que les agents occupant ces emplois « peuvent » être recrutés par CDI. Alors que l’exposé des motifs du projet de loi évoque de « nouvelles garanties pour les agents concernés », cette modification semble bien inciter au recrutement par contrat à durée déterminée – CDD.
Nous estimons que cet article généralise les dérogations à l’emploi de fonctionnaires et que la promotion du recours aux contrats, en particulier précaires, menace le statut. Nous y sommes opposés. Ce recours aux contractuels dans la fonction publique d’État remet en cause le statut et les garanties qu’il apporte en matière de préservation de l’intérêt général.
L’amendement no 1073 de M. Julien Aubert est défendu.
La parole est à Mme Émilie Chalas, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission sur ces quatre amendements.
La commission a donné un avis défavorable à ces amendements de suppression de l’article 9, qui permet d’étendre les possibilités de recrutement contractuel dans la fonction publique de l’État.
Nous avons une divergence de fond sur la question de l’ouverture de la fonction publique aux agents contractuels. Je considère que c’est une opportunité et une chance, tant pour l’administration que pour les agents venus du secteur privé : la diversité des profils dans la fonction publique et la diversification des carrières permettent des enrichissements mutuels.
Sur le fond, l’article 9 donne des outils managériaux efficaces aux administrations de l’État en ouvrant notamment la possibilité de recruter des agents contractuels de catégorie B ou C lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient. L’administration n’a évidemment aucune obligation de recruter des agents contractuels : il s’agit simplement d’élargir les possibilités d’y recourir. Cet article étend également la possibilité pour l’administration d’effectuer des primo-recrutements en CDI, ce qui n’est actuellement permis que dans des cas bien définis. Là encore, c’est une double avancée qui bénéficie à la fois aux administrations et aux agents, lesquels voient leur carrière sécurisée.
Ce n’est pas le cas des fonctionnaires ! La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, pour donner l’avis du Gouvernement. Défavorable, pour les raisons invoquées par la rapporteure et en cohérence avec les discussions que nous avons eues jusqu’à présent. La parole est à M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, sur cet article assez central, vous devez à la représentation nationale des réponses un peu plus complètes. Je vous ai posé tout à l’heure une question très précise : quels seront les emplois qui ne bénéficieront pas d’une formation statutaire ?
Prenons un exemple très clair : il n’existe pas, à ma connaissance, d’école de formation des directeurs d’école. En d’autres termes, il n’y a pas de formation statutaire des directeurs d’école. Pouvez-vous me garantir qu’en droit, votre texte ne permettra pas de recruter des directeurs d’école contractuels ? Il en est de même des principaux de collège, qui accèdent à cette fonction par un concours ou un examen mais ne bénéficient pas d’une formation statutaire.
Sur le cas très clair des directeurs d’école, je vous pose donc cette question : existe-t-il une formation statutaire permettant de réserver cet emploi à des personnels sous statut ?
La parole est à M. Boris Vallaud. En effet, monsieur le secrétaire d’État, votre réponse est un peu courte. Aujourd’hui, certaines fonctions font l’objet d’une formation statutaire. Par quelle voie de droit cette dernière peut-elle être supprimée ? Que se passera-t-il alors ? Le projet de suppression de l’ENA est un bon exemple ! Nous avons besoin d’un peu plus d’informations. Vous demandez quand même à la représentation nationale de voter les yeux fermés ! Il y a peut-être certains députés que cela ne dérange pas… Or, je le répète, vous aviez pris l’engagement de publier les projets de décrets. Faites-le, afin que nous sachions de quoi on parle !
Par ailleurs, Mme la rapporteure a dit que l’article 9 était une chance pour sécuriser la carrière des agents publics. Ce sera peut-être le cas pour certains contractuels, mais certainement pas pour les fonctionnaires, qui seront en concurrence avec un certain nombre de contractuels auxquels les postes n’étaient pas ouverts jusqu’à présent.
La parole est à M. le secrétaire d’État. Monsieur Marleix, vous m’avez posé des questions précises sur les commissaires de police. Cet emploi est associé à l’exercice de prérogatives de puissance publique : il ne sera donc pas ouvert aux contrats.
Quant aux directeurs d’école, aux principaux de collège et aux proviseurs de lycée, ils n’occupent pas des emplois fonctionnels – j’ai dit tout à l’heure que le terme n’était pas tout à fait juste, mais on voit bien de quoi on parle – et ne sont donc pas concernés par l’article 7. Les directeurs d’école ne bénéficient pas d’une formation spécifique, puisque ce sont des enseignants qui sont amenés à exercer des fonctions de direction, mais ils sont formés par les ESPE, de la même façon que l’ensemble des professeurs des écoles. En termes de doctrine d’emploi, le ministère de l’éducation nationale a eu l’occasion de préciser qu’il n’envisageait pas le recours à des contractuels.
(« Ah ! » sur plusieurs bancs des groupes SOC et GDR.) Nous sommes sauvés ! Nous ne changeons pas le droit existant en la matière. Mais on peut changer de doctrine ! Nous ne changerons pas non plus de doctrine, puisque le ministre a précisé qu’il ne souhaitait pas recruter de contractuels. Vous savez bien que les ministres ne sont pas éternels ! Il vaudrait mieux inscrire ce principe dans la loi ! C’est le droit existant : pas plus, pas moins. La parole est à M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, je vous invite à faire le rapprochement entre l’article 9, qui autorise le recrutement de contractuels lorsque l’emploi ne nécessite pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation, et l’article 22, où vous nous demanderez de vous autoriser à prendre des ordonnances pour « réformer les modalités de recrutement, harmoniser la formation initiale et développer la formation continue, notamment en matière d’encadrement, des corps et cadres d’emplois de catégorie A ». Ainsi, nous vous donnerons un blanc-seing pour déterminer, demain, les emplois qui auront droit ou non à une formation statutaire.
Je prends un très bon exemple : l’ENA est aujourd’hui la porte d’entrée exclusive aux emplois d’administrateur civil des ministères. La suppression de l’ENA se fera par voie réglementaire, puisque je ne vois pas de fondement législatif à l’existence de cette école, ou alors très ténu et très symbolique. Après avoir supprimé l’ENA par une voie essentiellement réglementaire, vous pourrez, sur la base de l’habilitation demandée à l’article 22, ouvrir grand les portes aux recrutements contractuels sur n’importe quel type d’emploi, dès lors qu’il n’y aura plus de formation statutaire.
Aussi, monsieur le secrétaire d’État, votre réponse ne m’a pas convaincu, et je pense qu’elle ne convaincra pas grand monde parmi tous ceux qui se posent ce type de question dans notre pays.
La parole est à M. Boris Vallaud. Je note que M. le secrétaire d’État s’efforce de répondre aux questions clairement posées. Or je crois que la mienne avait été clairement posée : disposerons-nous des projets de décrets avant la fin de la discussion de ce projet de loi ? La parole est à M. le secrétaire d’État. Monsieur Marleix, l’ENA a été créée par l’ordonnance du 9 octobre 1945, un texte qui a valeur législative. Non, c’est une ordonnance dont l’essentiel du contenu est réglementaire ! Nous aurons l’occasion d’en débattre à nouveau dans le cadre de la concertation ad hoc, de la préparation et surtout de la ratification de l’ordonnance que nous prendrons à ce sujet. La parole est à Mme Cécile Untermaier. La question majeure qui vient d’être soulevée est extrêmement anxiogène pour les personnels en place. Monsieur le secrétaire d’État, vous semblez nous rassurer en nous disant qu’un certain nombre d’emplois, notamment ceux qu’a mentionnés M. Marleix, ne seront pas concernés par ce dispositif. Cependant, vous ne nous rassurez pas lorsque vous dites que le ministre de l’éducation nationale « n’envisage pas » le recours à des contractuels. Pouvez-vous être plus clair sur ce point et prévoir l’inscription de ce principe dans la loi, de sorte que nous ayons une lecture commune, partagée par l’ensemble des professionnels qui s’inquiètent à juste titre de cette situation ?
La parole est à M. Boris Vallaud, pour un rappel au règlement. J’interviens sur le fondement de l’article 58, alinéa 2, de notre règlement. Pour le bon déroulement de la séance, il serait bienvenu que le Gouvernement réponde aux questions précises qui lui sont posées. Je précise que la mauvaise information de la représentation nationale est un motif d’invalidation de la loi par le Conseil constitutionnel. Lorsque nous posons des questions, nous aimerions obtenir des réponses. Je prends bonne note de votre remarque, monsieur Vallaud, même si je doute qu’il s’agissait précisément d’un rappel au règlement.
(Les amendements identiques nos 152, 586, 677 et 1073 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Jean-Hugues Ratenon, pour soutenir l’amendement no 676. Cet amendement de repli vise à encadrer le recours aux contractuels dans la fonction publique en limitant le nombre de contractuels pouvant être recrutés au sein d’une structure, mais surtout en leur garantissant une gestion dédiée en termes de ressources humaines. Outre l’instauration d’un plafond de 15 % de contractuels au sein des effectifs de l’ensemble des fonctions publiques, nous proposons que chaque département des ressources humaines comporte nécessairement une entité dédiée à la gestion et au suivi des contractuels. En effet, une grande lacune de la gestion actuelle des ressources humaines est l’insuffisante prise en compte des contractuels, notamment dans leur suivi et leur évolution professionnelle. Quel est l’avis de la commission ? Je ne partage pas la logique qui sous-tend le principe d’un objectif chiffré du nombre d’agents contractuels ou de fonctionnaires, comme je l’ai déjà expliqué en commission. Le renforcement de notre fonction publique et de son efficacité, de même que l’amélioration de la fluidité et de la valorisation des parcours professionnels des agents, ne dépendent pas de ratios, qui seraient rigides et complexes à mettre en œuvre. Je rappelle en outre que le recours aux contractuels est un dispositif proposé aux employeurs publics, et non obligatoire. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je l’ai déjà dit à propos d’autres amendements sur le même sujet, nous ne nous sommes fixé ni plancher ni plafond de contractuels. Avis défavorable. La parole est à Mme Danièle Obono. Je ne crois pas que fixer un plafond à ce qui devrait être une exception soit contraire à l’exigence de mobilité dans la fonction publique. Le statut donne à l’administration la possibilité d’utiliser les compétences existantes au sein de la fonction publique pour répondre à ses besoins, même ponctuels.
Par ailleurs, il y a des chiffres qui circulent. Lors de l’examen de l’avant-projet de loi par le Conseil d’État, les représentants du Gouvernement ont affirmé que, selon différentes hypothèses, la fonction publique pourrait compter à terme jusqu’à 40 % de contractuels. Au cours des débats en commission des lois, notre collègue Ugo Bernalicis a interrogé le Gouvernement sur ce chiffre, mais il n’a obtenu aucune réponse – ni confirmation, ni infirmation. Ce chiffre n’a suscité aucune réaction, dans d’autres cadres, de la part du secrétaire général de La République en marche.
Nous comprenons que l’administration puisse avoir besoin de recruter des contractuels, mais cette pratique doit être encadrée. À défaut de vous convaincre d’adopter notre amendement, qui nous semble constituer une forme de garantie, nous aimerions obtenir une confirmation ou une infirmation de ce chiffre de 40 % qui a été évoqué. Vous pourriez nous rassurer en nous communiquant les résultats de vos calculs et projections, qui existent assurément puisque nous ne voulons pas croire que vous avancez à l’aveugle sur cette question. Dites-nous que ce chiffre de 40 % ne correspond pas à ce que vous souhaitez pour la fonction publique !
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq. Je ne connais pas la nature du contrat entre M. le secrétaire d’État et les députés de la majorité, mais il nous pose un problème. (Exclamations sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) La majorité a sans doute contractualisé le fait de ne pas demander au Gouvernement tous les éléments nécessaires au vote de la loi. Or, en tant que représentants du peuple, nous voulons voter la loi en connaissance de cause. M. le secrétaire d’État avait dit qu’il nous donnerait les éléments à travers la publication des projets de décrets d’application du texte dont nous discutons – ces projets de décrets contiennent sans doute plus d’informations que nous n’arrivons à en obtenir dans le cadre de ce débat.
J’ai compris que M. le secrétaire d’État ne répondrait pas aux collègues de son ancien groupe, mais comme il n’a pas été membre du groupe GDR ni du parti communiste,…
Pas encore ! Cela viendra ! (Sourires.) …j’espère qu’il nous respectera et nous donnera les éléments que nous demandons concernant ces projets de décrets. (Mme Elsa Faucillon applaudit.) La parole est à M. le secrétaire d’État. Soyez prudent, monsieur Lecoq : vous ne savez pas tout de mon passé (Sourires) Je ne connais pas non plus votre avenir ! Ni le vôtre ! Des membres éminents du Gouvernement ont vécu cette expérience, et cela donne plutôt de très bons résultats.
J’ai eu l’occasion de répondre à plusieurs reprises à la question relative aux décrets d’application. L’étude d’impact dresse la liste des textes réglementaires qui devront être publiés. Lors du débat sur l’article 6 relatif aux procédures de sélection, lors du débat sur l’encadrement de la rémunération des contractuels, lors du débat sur les compétences des instances de dialogue social, article après article, j’ai eu l’occasion de préciser le contenu prévisionnel des décrets. La rédaction de ces derniers sera calée lorsque le projet de loi sera définitivement adopté. Je réitère l’engagement que j’ai pris en commission de vous associer très largement à ce travail.
(L’amendement no 676 n’est pas adopté.) L’amendement no 585 de Mme Marietta Karamanli est défendu.
(L’amendement no 585, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Sophie Beaudouin-Hubiere, pour soutenir l’amendement no 17. Cet amendement vise à rendre limitatifs les cas justifiant un recours aux contrats tels qu’ils sont exposés dans la nouvelle rédaction du 2o de l’article 4 du statut de la fonction publique. En effet, les cas énoncés, qui permettent de préciser de manière concrète quel type de situation correspond aux besoins du service ou à une nature de fonctions particulières, ne sont pas limitatifs, ce qui laisse l’employeur libre d’imaginer d’autres possibilités d’embauche. Je ne crois pas que ce soit l’inventivité de l’employeur public, dont je ne doute pas qu’elle puisse être large, mais bien à la loi de décider de ce qui justifie le recours à des contractuels. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable, car l’objectif est bien de préciser dans la loi les critères liés à la nature des fonctions ou aux besoins de service, mais de manière non limitative, afin précisément de prévoir une certaine souplesse permettant aux employeurs publics de s’adapter à la diversité des situations auxquelles ils sont confrontés.
Aujourd’hui, ce sont la circulaire du 20 mai 2013 et la jurisprudence qui déterminent les cas de recours au recrutement contractuel sur ces fondements, selon une approche assez rigide, puisqu’il est exigé que la nature des fonctions corresponde à des « compétences hautement spécialisées » et que la procédure de recrutement d’un fonctionnaire soit déclarée infructueuse. L’objet des alinéas 9 et 11 est de desserrer ces contraintes, afin de donner une marge de manœuvre plus importante aux employeurs publics pour recruter des agents contractuels de toutes catégories selon ces critères.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable aussi, puisque nous avons calé la rédaction du texte sur la jurisprudence évoquée par Mme la rapporteure, avec la volonté de laisser de la liberté dans le cadre que nous avons défini. J’entends la demande de précision, mais elle ne me semble pas utile, ou du moins son apport au texte n’est-il pas assez explicite pour qu’elle puisse être retenue. Je demande donc le retrait de cet amendement, à défaut de quoi j’émettrais un avis défavorable.
(L’amendement no 17 est retiré.) La parole est à M. Jean-Charles Larsonneur, pour soutenir l’amendement no 364. Cet amendement vise à souligner l’intérêt et l’actualité du statut d’ouvrier de l’État dans le monde de la défense. Comme vous le savez, les ouvriers de l’État ont un statut particulier, car ce ne sont pas des fonctionnaires titulaires ni des agents contractuels au sens classique. Ce mode de recrutement est toutefois très intéressant pour assurer des missions et la continuité du service public et, surtout, pour conserver au fil du temps des compétences techniques, notamment dans des secteurs d’intérêt stratégique ou dans le cas de compétences particulièrement rares, souvent désignées comme des compétences « orphelines ».
Ce statut a permis de développer des filières magnifiques dans les industries navale, terrestre et aéronautique – je pense en particulier à nos techniciens à statut ouvrier –, ainsi que dans des secteurs spécifiques, par exemple celui de la dissuasion où, comme on le dit parfois, les compétences sont longues à acquérir, rapides à perdre et parfois impossibles à retrouver.
L’objet de cet amendement est donc d’établir, par un décret en conseil d’État, la liste des emplois susceptibles d’être pourvus par des ouvriers de l’État.
Quel est l’avis de la commission ? Les ouvriers de l’État sont des agents soumis à des statuts particuliers, différents du statut général, et qui travaillent majoritairement au sein du ministère de la défense et dans ses établissements industriels, comme les arsenaux et les poudreries. Ils répondent à des conditions de recrutement dérogatoires, car ils détiennent des compétences très techniques et spécialisées, que vous avez évoquées, monsieur Larsonneur, notamment en lien avec les métiers de l’armement, ce qui explique qu’il soit, par nature, délicat de dresser une liste  exhaustive de l’ensemble des emplois susceptibles d’être pourvus par des ouvriers de l’État et pour lesquels l’État dispose de marges de manœuvre nécessairement larges.
En revanche, l’ensemble des catégories d’ouvriers de l’État sont répertoriées en annexe du décret no  2004-1056 du 5 octobre 2004, ce qui permet de disposer d’une vue d’ensemble de la répartition statutaire des ouvriers de l’État selon l’administration à laquelle ils sont rattachés. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Outre les éléments évoqués par la rapporteure, qui rappelle que les ouvriers d’État peuvent intervenir dans des domaines très larges et qu’il est ainsi difficile d’en établir la liste, je rappellerai d’abord qu’un travail est actuellement en cours au ministère de la défense et au ministère de la transition écologique et solidaire sur cette catégorie d’emplois particulière que constituent les ouvriers d’État et qui présente des spécificités parfois héritées de l’histoire. Les deux ministres principalement concernés travaillent avec nous en vue d’accompagner ces agents et de revoir certaines conditions d’emploi, même si nous savons que des écarts ou des désaccords subsistent entre nos propositions et les attentes.
Pour ce qui est par ailleurs de la spécificité et de la technicité des ouvriers de l’État, même s’il n’y a plus aujourd’hui, pour l’essentiel des corps concernés, de recrutement avec le statut d’ouvrier de l’État, mais des recrutements différents, nous avons prévu, pour la fonction publique d’État, de favoriser le recours à des primo-recrutements en CDI. S’il ne s’agit pas du statut particulier d’ouvrier de l’État, du moins ces recrutements donnent-ils aux contractuels concernés, dont les postes ne font pas toujours l’objet d’un concours spécifique, la garantie d’un recrutement pérenne. Nous travaillons donc sur ses deux aspects que sont le primo-recrutement en CDI et la « gestion » des difficultés ou des questions afférentes au corps des ouvriers de l’État.
En revanche, il paraît techniquement un peu compliqué d’en dresser la liste comme vous le proposez, et celle-ci risquerait même d’être trop limitative pour les principaux concernés. Je demande donc le retrait de cet amendement, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable.
(L’amendement no 364 est retiré.) Nos collègues n’ont qu’à retirer leurs amendements d’avance ! Je suis saisi de deux amendements, nos 903 et 244, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Olivier Marleix, pour soutenir l’amendement no 903.
Monsieur le ministre, plus j’entends vos réponses, plus je suis inquiet. À propos de l’ENA, vous évoquez l’ordonnance de 1945. Or, sauf erreur de ma part, cette ordonnance a été aujourd’hui entièrement replacée dans le champ réglementaire. Si donc le Gouvernement supprime l’ENA par voie réglementaire, comme il peut le faire, il n’existe plus de formation statutaire au métier d’administrateur civil, et vous ouvrez tous les emplois d’administrateurs civils des ministères aux contractuels, ainsi du reste que beaucoup d’autres fonctions, comme celle de directeur d’école. En effet, les notions fonctionnelles ou les doctrines d’emploi constituent un cadre très peu protecteur pour les personnels concernés.
De la même façon, vous ouvrez des emplois que la loi de 1983 reconnaît comme participant à la souveraineté nationale. De fait, s’il n’existe plus d’école de formation statutaire pour ces emplois relevant de la souveraineté, rien n’empêchera d’y recruter des contractuels. À ce stade, je ne suis donc pas rassuré et j’espère que nous aurons l’occasion, au cours des discussions et des navettes, d’avoir des précisions de votre part sur ce sujet.
L’amendement no 903  a pour objet d’interdire le recrutement contractuel d’agents en position de disponibilité. Cette pratique, qui peut paraître anecdotique, a cours aujourd’hui, par exemple pour des emplois de cabinet dans des collectivités territoriales, des fonctionnaires titulaires pouvant ainsi être recrutés comme contractuels des collectivités.
Il ne faudrait évidemment pas, notamment dans la haute fonction publique, que se produise un mouvement de hauts fonctionnaires partis pantoufler et qui, toujours en position de disponibilité, se feraient recruter comme agents contractuels. Ce n’est pas complètement ubuesque, car certains hauts fonctionnaires de l’État sont effectivement partis dans le privé en position de disponibilité et facturent à prix d’or leurs services à l’État au titre de missions de conseil. Aujourd’hui, cela ne gêne personne mais, d’un point de vue éthique, cette façon de faire est un peu étrange. Je ne donnerai pas de nom, car ils sont déjà relativement connus.
Il faudrait donc fixer une limite à ce genre de plaisanteries. Il est important de dire et d’écrire que les emplois de contractuels ne sont évidemment pas ouverts à des fonctionnaires en disponibilité.
La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir l’amendement no 244. Il a le même objet que celui de M. Marleix. J’ai notamment été alertée par des fonctionnaires qui craignent que des personnes qui n’auraient pas forcément l’ancienneté ou l’expérience fonctionnelle requises puissent se mettre en disponibilité afin, n’ayant pu entrer par la porte pour obtenir un poste, de passer par la fenêtre. Puisque nous cherchons aussi une équité de traitement, il est important qu’un fonctionnaire en disponibilité ne puisse pas prendre un poste en qualité de contractuel. Quel est l’avis de la commission ? Nous avons déjà eu ce débat en commission des lois. Cette option professionnelle est utile pour les fonctionnaires dont la mise en disponibilité répond à des convenances personnelles, par exemple pour suivre leur conjoint, et qui souhaitent retrouver rapidement un travail dans le secteur public en mettant à profit leurs compétences, permettant ainsi, parallèlement, de satisfaire les besoins des employeurs publics en termes de ressources humaines. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? J’apporterai quelques éléments de réponse à l’intention de M. Marleix, après quoi nous pourrons passer à autre chose. De toute façon, nous pourrons revenir sur le sujet à l’article 22.
L’article 5 de l’ordonnance du 9 octobre 1945 créant l’ENA a été modifié par la loi du 27 janvier 2007, ce qui lui confère un caractère législatif. C’est aussi pour cette raison qu’au-delà de la réforme de la formation initiale et continue, le chantier de la réforme de la haute fonction publique que nous voulons ouvrir pour toutes les écoles de cette haute fonction publique – dont l’ENA, mais pas seulement –, nécessite aussi une ordonnance, et non pas un simple texte réglementaire.
Pour en venir aux amendements identiques, je rappelle que s’applique aujourd’hui une règle selon laquelle un fonctionnaire en disponibilité ne peut être recruté sur contrat dans son administration d’origine. En revanche, la rédaction proposée pour ces deux amendements soulève une difficulté dans certains cas. Certains agents publics peuvent en effet, comme l’a évoqué la rapporteure, se mettre en situation de disponibilité pour suivre leur conjoint dans le cadre d’une mutation essentiellement forcée. C’est par exemple le cas dans l’enseignement, où certains enseignants se mettent en position de disponibilité dans le cadre d’une mutation de conjoint et peuvent poser leur candidature – en dehors, évidemment, de l’éducation nationale – sur des postes contractuels ouverts par d’autres administrations, qu’il s’agisse de collectivités, d’hôpitaux ou d’autres ministères, parce qu’ils possèdent les compétences requises et peuvent donc être retenus.
Si donc nous adoptions votre amendement, non seulement un fonctionnaire en disponibilité ne pourrait pas prétendre à un contrat dans son administration d’origine – ce qui est déjà le cas, et c’est très bien, compte tenu notamment des exemples que vous citiez, et même si le cadre juridique est différent –, mais il ne pourrait pas non plus prétendre à occuper un emploi contractuel dans un autre ministère ou dans une collectivité.
Et le détachement ? La situation de détachement n’est pas forcément évidente, notamment lorsqu’on change de catégorie ou de versant. Nous avons donc des difficultés avec votre amendement, qui bloquerait les possibilités « honnêtes » d’occuper un emploi de contractuel lorsque la disponibilité n’est pas choisie, mais plutôt contrainte. Avis défavorable, donc. La parole est à M. Olivier Marleix. Je me réjouis que M. le secrétaire d’État vienne de mettre le doigt sur une réforme à faire : celle de la simplification des corps et, peut-être, l’unification des corps à travers les trois versants, afin de permettre une mobilité d’un versant à l’autre sans qu’il soit nécessaire de se mettre en position de disponibilité pour prendre un emploi de contractuel.
C’est totalement aberrant ! Vous prétendez, avec ce texte, améliorer la mobilité. De grâce, trouvez une solution simple et lisible pour tout le monde, qui garantisse les principes habituels de la fonction publique ! De fait, si nous n’avions en France que cinquante corps au lieu de cinq cents, les mobilités seraient beaucoup plus faciles. C’est là l’une des grandes réformes de la fonction publique, une vraie transformation – et celle-là, les agents l’attendent.
Je ne suis pas du tout convaincu par votre réponse ni par celle de Mme la rapporteure. Rejoindre son conjoint en province est incontestablement mignon. Sans doute y a-t-il quelques cas de ce genre, dans lesquels le contrat offre peut-être plus de possibilités et où l’on pourrait envisager cette option.
A contrario, l’on pourrait considérer qu’un haut fonctionnaire ne peut pas se faire recruter en contractuel sur un emploi de direction. Intégrer un corps ou une fonction par la voie du contrat, simplement parce que l’on n’a pas l’ancienneté requise pour être nommé, est une forme de détournement des procédures. Ce sujet mériterait donc d’être très sérieusement retravaillé. Je veux bien entendre les cas évoqués par la rapporteure, notamment le rapprochement au sein d’une famille, mais, pour les autres, je pense que vous connaissez comme moi les risques d’abus. Pour certains emplois de direction, il faudrait interdire purement et simplement cette possibilité, qui ne me paraît pas moralement acceptable.
La parole est à Mme Cendra Motin. Je souhaite ajouter un argument : ce texte a un objectif et donne les moyens, dans la gestion RH, d’accompagner la mobilité des agents, qu’elle soit inter-versants ou qu’elle concerne leur projet de carrière. Nous pourrions nous enorgueillir de mieux accompagner les agents de la fonction publique, notamment pour diminuer le célibat géographique. Ainsi, le corps de la préfectorale rencontre un vrai problème pour attirer les jeunes sur des postes de préfet car ils se retrouvent envoyés loin de leur famille ; or on ne démissionne pas systématiquement ou on ne se met pas systématiquement en disponibilité pour suivre son conjoint aujourd’hui. Ce texte nous propose des outils pour accompagner la mobilité des agents, qui permettent de surmonter la difficulté que vous nous avez signalée dans quelques cas. Des agents ne seraient ainsi pas obligés de se mettre en disponibilité et pourraient être beaucoup mieux accompagnés dans leur mutation à la suite d’une mobilité forcée. Je veux bien que l’on rediscute de la rédaction des amendements mais il nous faut acter le principe.
(Les amendements nos 903 et 244, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Sébastien Leclerc, pour soutenir l’amendement no 1074. Je défends cet amendement déposé par M. Julien Aubert. Si l’extension de la possibilité de nomination de contractuels à certains emplois normalement réservés à des fonctionnaires d’État peut se justifier dans certains cas, notamment lorsqu’il s’agit de faire appel à des compétences particulières, la possibilité de recourir à une telle nomination directement par la voie d’un contrat à durée indéterminée contrevient au principe de l’occupation des emplois civils permanents de l’État par des fonctionnaires. Cet amendement, en proposant de substituer, à l’alinéa 16, les mots « ne peuvent l’être initialement » aux mots « peuvent l’être », vise donc à restreindre la possibilité d’un primo-recrutement en CDI. Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable car le primo-recrutement d’agents par CDI est déjà autorisé en cas d’absence de corps de fonctionnaires et d’emploi à temps incomplet inférieur à 70 %. Il sera en outre étendu à l’ensemble des recrutements fondés sur l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984 tel que modifié par l’article 9 du projet de loi, c’est-à-dire aux emplois de toutes catégories ouverts aux contractuels lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, ou pour les emplois ne nécessitant pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaires.
L’extension de la faculté de recrutement en CDI – il ne s’agit pas d’une obligation, je le redis – constitue une double avancée : d’une part, cela permettra de renforcer l’attractivité des métiers de la fonction publique en sécurisant le parcours professionnel des agents ainsi recrutés. D’autre part, le CDI permettra de fidéliser davantage ces agents afin que leurs compétences soient durablement mises au service de la fonction publique. Avis défavorable.
(L’amendement no 1074, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) L’amendement no 643 de M. Nicolas Forissier est défendu.
(L’amendement no 643, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 9 est adopté.)
Je suis saisi de deux amendements portant article additionnel après l’article 9.
La parole est à Mme Sophie Beaudouin-Hubiere, pour soutenir l’amendement no 16.
Les postes d’assistants d’éducation avaient, lors de leur création en 2003, vocation à être occupés en priorité par des étudiants, les étudiants boursiers étant d’ailleurs toujours prioritaires sur ce genre d’emploi. Cet état de fait, comme  certains d’entre vous l’ont peut-être déjà constaté dans leur circonscription, induit cependant des effets indésirables, notamment dans les collèges ruraux qui, de par leur éloignement géographique avec les universités les plus proches, sont dans l’incapacité de recruter des étudiants pour leurs postes d’assistants d’éducation et se trouvent dans l’obligation de licencier, après six ans, les contractuels non-étudiants recrutés sur ces postes. Ces licenciements, ressentis comme une grande injustice, sont souvent très mal vécus par la communauté éducative. Le présent amendement vise donc à rendre possible la « CDIsation » des assistants d’éducation à l’issue de la durée maximale de leur CDD, c’est-à-dire six ans. Quel est l’avis de la commission ? Je ne suis pas favorable à l’introduction de mesures strictement catégorielles dans ce projet de loi, même si vous soulevez en l’espèce un sujet qui a été récemment débattu au sein de notre assemblée à l’occasion de l’examen de la proposition de loi de notre collègue Christophe Bouillon, qui a été adoptée à l’unanimité dans notre hémicycle le 31 janvier dernier. Ces dispositions prévoient ainsi que, dès la rentrée 2019, tous les accompagnants d’élèves en situation de handicap – AESH –bénéficieront d’un contrat d’une durée de trois ans, renouvelable une fois avant éventuelle transformation en CDI.
Cette mesure se conjugue à la mise en place d’une formation de soixante heures par an pour l’ensemble des accompagnants afin de garantir une meilleure qualité de scolarisation des élèves, ainsi qu’à la création de pôles inclusifs d’accompagnement localisés qui permettront aux établissements de s’adapter aux différents types de besoins des élèves en situation de handicap sur leur temps scolaire. Dans cette perspective, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement ; à défaut, avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Le cadre spécifique des assistants d’éducation – AED – est pensé pour des étudiants dans une perspective d’accès ultérieur à l’emploi. La CDIsation que vous proposez aurait pour conséquence de rigidifier le cadre d’emploi et de pérenniser les personnels – c’est l’objectif de votre amendement –, au risque de fermer cette possibilité aux étudiants. Des dispositions ont été adoptées concernant les AESH ; Mme la rapporteure les a rappelées. Pour ce qui est des AED, nous tenons à maintenir le dispositif suffisamment ouvert pour les étudiants, notamment dans la filière des sciences de l’éducation, afin de leur permettre de préparer leur avenir professionnel. C’est la raison pour laquelle nous sommes défavorables à cet amendement. La parole est à M. Jean-Paul Lecoq. L’exposé sommaire de l’amendement est très précis. De même qu’il existe sur le territoire des déserts médicaux, il existe des déserts dans lesquels on n’arrive pas à embaucher des assistants d’éducation. Il faut identifier ces zones rouges. Notre collègue propose à l’ensemble de l’Assemblée nationale, et donc à ses collègues de la majorité, une solution pour que ces zones, généralement dépourvues de tout, puissent au moins avoir des assistants d’éducation. Il ne s’agit pas d’auxiliaires de vie scolaire, madame la rapporteure, mais d’assistants d’éducation, avec un métier durable, qui n’est pas lié à la présence d’un enfant en difficulté. Cela concerne donc le fonctionnement ordinaire des collèges.
Ne nous dites pas qu’il n’est pas possible d’en établir une cartographie : l’INSEE sait le faire. Si, depuis des années, certains collèges n’arrivent pas à trouver des assistants d’éducation, alors on peut estimer que leur problème est permanent et qu’il faut trouver une solution leur permettant de fonctionner normalement. Il est déjà difficile de vivre dans ces territoires où l’on manque de beaucoup de choses, inutile d’en rajouter dans les collèges quand il existe une solution !
La parole est à Mme Sophie Beaudouin-Hubiere. Par grand respect pour le territoire que je représente, je maintiens évidemment cet amendement. Je peux toutefois proposer au Gouvernement, s’il le souhaite, de le sous-amender pour le circonscrire à des régions en désertification. Quoi qu’il en soit, par respect pour tous les collèges que j’ai visités dans ma circonscription, qui tous m’ont fait état de cette difficulté, je maintiens cet amendement et j’invite tous mes collègues, de la majorité comme de l’opposition, à bien vouloir le voter.
(L’amendement no 16 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement no 678. Par cet amendement, issu d’une sollicitation de la CGT, nous proposons de sécuriser les agents précaires et d’inciter les employeurs publics à limiter le recours au contrat à durée déterminée. L’amendement a donc pour objet la requalification des contrats passés irrégulièrement en contrats à durée indéterminée, ainsi que l’engagement de recours par les organisations syndicales en lieu et place des agents, dans les mêmes cas et conditions que ce qui est prévu par le code du travail.
Contrairement au secteur privé, il n’existe pas aujourd’hui, dans la fonction publique, de dispositions prévoyant la requalification en CDI des contrats passés en CDD sous des motifs fallacieux ou illégaux. Cette absence de sanction déresponsabilise les employeurs publics et ne les incite pas à limiter l’emploi précaire dans les administrations et établissements publics des trois versants de la fonction publique. Selon les chiffres de la DGAFP – direction générale de l’administration et de la fonction publique –, plus de 9 % des agents publics sont aujourd’hui en CDD d’une durée inférieure à un an. Cette situation s’aggravera encore avec la mise en application du présent projet de loi, qui élargit considérablement les possibilités de recours aux contrats dans la fonction publique. Cet amendement permettrait au moins de donner davantage de sécurité à ceux qui sont parmi les plus précaires.
Quel est l’avis de la commission ? Les juridictions administratives opèrent déjà un contrôle du recours au contrat à durée déterminée par l’administration et peuvent ainsi procéder à des requalifications de CDD en CDI en cas d’erreur de fondement juridique. C’est notamment la position du Conseil d’État, qui précise qu’il relève de l’office du juge administratif de requalifier le motif du recours au CDD, afin de procéder à la requalification en CDI, comme en témoigne son arrêt rendu le 29 mars 2017. Par conséquent, avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à Mme Danièle Obono. Même si, dans son exposé sommaire est évoqué le problème de la requalification, le présent amendement vise à encadrer le recours au CDD, ce à quoi vous n’avez pas répondu, madame la rapporteure. C’est problématique compte tenu des propositions des organisations syndicales, que vous semblez déterminés à ne pas écouter alors que vous prétendez être ouverts au dialogue sur cette question.
(L’amendement no 678 n’est pas adopté.)
Je suis saisi de trois amendements identiques, nos 140, 583 et 685, tendant à la suppression de l’article 10.
La parole est à Mme Elsa Faucillon, pour soutenir l’amendement no 140.
Cet amendement de suppression n’étonnera personne compte tenu de ce que nous avons défendu jusque-là. L’article 10 élargit encore le recours au contrat dans la fonction publique territoriale, par dérogation au principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires. D’une part, les communes de moins de 1 000 habitants et les groupements de communes regroupant moins de 15 000 habitants pourront recourir aux contractuels pour l’ensemble de leurs emplois permanents. D’autre part, l’article 10 légalise le recours aux agents contractuels sur des emplois à temps non complet pour une quotité de temps de travail inférieure à 50 % de la durée légale afin d’éviter de recourir à la vacation pour pourvoir ces emplois. Je n’en dirai pas davantage : nous avons suffisamment dit tout le mal que nous pensions de ces dérogations. Je soulignerai simplement qu’elles risquent de rompre les principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité. Nous demandons donc la suppression de cet article. La parole est à M. Boris Vallaud, pour soutenir l’amendement no 583. Nous abordons avec cet article la question de l’ouverture au contrat des emplois de la fonction publique territoriale. Les cas très pratiques qui ont été évoqués, notamment par notre collègue Olivier Marleix, soulignent la nécessité d’un certain nombre de précisions. Sans vouloir paraître trop insistant, si nous demandons de pouvoir prendre connaissance des projets de décrets, c’est aussi parce que la rédaction de ces textes aura une incidence sur le recours aux contractuels.
Certaines informations mériteraient d’être confirmées – ou infirmées – par le ministre. Selon la façon dont sera rédigé le décret, on pourrait aller jusqu’à 40 % de contractuels. Sur ce point j’ai deux questions. Est-ce bien la DGAFP qui est  commissaire du Gouvernement près du Conseil d’État sur ce texte ? L’administration a-t-elle formulé l’hypothèse d’un taux de recours aux contractuels qui pourrait un jour atteindre ces 40 % ?
Voilà pourquoi nous demandons la suppression de cet article.  
La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement no 685. Cet article renforcera tout ce que nous dénonçons depuis plusieurs heures en étendant les possibilités de recours aux contrats, notamment précaires, dans la fonction publique territoriale. Selon le rapport annuel sur l’état de la fonction publique, en 2018, 65,4 % des contractuels, soit plus de trois contractuels sur cinq, y étaient en CDD, contre 33,7 % en CDI, alors que ce nombre descend à 45 % dans la fonction publique d’État. De plus, 72 % des CDD de  la fonction publique territoriale étaient d’une durée inférieure à un an et seulement 5,9 % d’une durée supérieure à trois ans – contre 14,7 % dans la fonction publique d’État pour ces derniers.
Le Conseil d’État a estimé que l’étude d’impact est insuffisante sur ce chapitre, ne comportant aucune donnée chiffrée sur le nombre de fonctionnaires en attente d’affectation ni sur l’impact d’une augmentation de la proportion de contractuels et la coexistence de deux catégories d’agents.
Enfin, alors que dans la fonction publique territoriale, les plus précaires sont déjà les femmes, on voit toute l’hypocrisie qui consiste à prétendre défendre leurs conditions de travail et promouvoir l’égalité tout en perpétuant et même en renforçant une précarité dont elles sont les premières victimes.
Pour toutes ces raisons, nous demandons la suppression de cet article.
Quel est l’avis de la commission ? La commission est défavorable à ces amendements de suppression de l’article 10. Celui-ci, qui s’inscrit dans la suite logique du précédent relatif à la fonction publique d’État, étend les possibilités de recrutement contractuel dans la fonction publique territoriale. Il élargit pour l’ensemble des collectivités la faculté de recrutement par contrat aux emplois de la catégorie B dès lors que la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient. Il ne l’ouvre pas en revanche aux emplois de la catégorie C.
Cet article constitue un premier levier d’action pour lutter efficacement contre le fléau que constitue en effet la multiplication de pratiques illégales comme le recours abusif à des vacataires horaires, agents publics ne bénéficiant pas des garanties applicables aux agents contractuels, bien que leur emploi réponde à un besoin permanent. Le recours croissant à ces faux vacataires n’est pas une solution pérenne pour les collectivités, dans le même temps qu’il enferme ces personnes dans la précarité. Je partage ce diagnostic avec vous, madame Obono.
L’article 10 répond à ces enjeux en ouvrant sans condition le recrutement de fonctionnaires et d’agents contractuels pour des emplois à temps incomplet dont la quotité est inférieure à 50 %, sans distinction de seuil démographique ni de cadre d’emploi. Il va dans le bon sens. C’est la raison pour laquelle je suis défavorable à ces amendements de suppression.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis que la rapporteure bien évidemment. Cet article est le fruit d’une concertation avec les employeurs territoriaux. En effet, l’avant-projet de loi limitait pour la fonction publique territoriale la possibilité de recruter par contrat sur emploi permanent à la catégorie A. Les employeurs territoriaux nous ont dit qu’il serait bon de l’étendre à la catégorie B, sans intérêt particulier en revanche de le faire pour la catégorie C. C’est la raison pour laquelle, dans le respect de la position des employeurs territoriaux, nous n’avons étendu qu’à la catégorie B la possibilité de conclure des contrats de deux fois trois ans.
Nous voulons lutter contre la précarité et le système des faux vacataires, Mme la rapporteure l’a dit. Mais comme pour la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière, aucun plancher ni plafond n’a été fixé, non plus qu’aucun objectif. Nous ne faisons qu’ouvrir une possibilité de recrutement. La proportion de 40 % de contractuels, chiffre que vous avez cité, madame Obono, a été évoquée, je le sais, sous forme de question. Ce n’est ni la position ni l’objectif du Gouvernement, pas plus que des commissaires qui le représentaient.
La parole est à M. Dominique Potier. Je suis très étonné, monsieur le secrétaire d’État, que vous ne répondiez pas de façon précise aux questions de nos collègues, notamment de Boris Vallaud, sur l’article 10. Découvrant les ordonnances de la loi EGALIM et de la loi PACTE, nous avons été sidérés par le peu de respect porté aux positions du Parlement dans la rédaction de ces ordonnances. Nous allons de surprise en surprise et irons donc de recours en recours pour déformation de l’esprit de la loi par les ordonnances.
Un encadrement est a minima nécessaire. Or, vous ne répondez pas à cette demande. Vous évoquez à l’envi le sujet de la précarité. Aussi je m’étonne, monsieur le secrétaire d’État, que vous prétendiez lutter contre la précarité des vacataires en organisant une précarité structurelle.
Au-delà des questions de précarité et de concertation – je note d’ailleurs à ce sujet que vous évoquez celle avec les employeurs mais ne dites mot de celle avec les syndicats, qui ont unanimement condamné cet article 10 –, je tiens à vous mettre en garde. Les collectivités locales ont mis deux décennies à parer à tous les risques de corruption des marchés publics pour financement des systèmes partisans. Nous ne voudrions pas qu’un recrutement qui soit le fait du prince, sans norme et sans concours, donne lieu à de nouvelles dérives entachant la réputation et la dignité de nos collectivités.
(Les amendements identiques nos 140, 583 et 685 ne sont pas adoptés.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 750 et 1023.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 750.
Il s’agit ici de permettre aux employeurs territoriaux de recruter des contractuels pour remplacer les fonctionnaires absents au titre d’une mise en disponibilité pour convenance personnelle ou d’office prévue à l’article 72 du statut de la fonction publique territoriale.
On a évoqué tout à l’heure les fonctionnaires susceptibles de se mettre en disponibilité pour postuler à un autre poste en tant que contractuel. Je voudrais aborder ici le problème des mises en disponibilité par l’autre côté. Au 31 décembre 2016, 36 220 fonctionnaires civils de l’État étaient en disponibilité, certes une toute petite minorité des 5,6 millions de fonctionnaires qu’on comptait en 2017, mais une minorité extrêmement visible pour les collectivités ou les services qui les emploient et doivent se passer de leur travail.
Sans remettre en question la mise en disponibilité pour les fonctionnaires, qui est une bonne chose et qu’il faut conserver, il faut être pragmatique. Un fonctionnaire en disponibilité, c’est un fonctionnaire en moins ; c’est tout un service qui est chamboulé et une charge de travail plus lourde, souvent mal répartie entre ceux qui restent. Cela porte directement préjudice à l’efficacité et à la continuité du service public, notamment dans les collectivités. S’il faut moderniser et adapter la fonction publique à des enjeux contemporains, il faut aussi se pencher sur cette question.
Je propose donc que la mise en disponibilité d’un fonctionnaire puisse faire l’objet d’un remplacement, comme dans le cadre d’un congé particulier, tel que cela s’applique aux termes de l’article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984. Les collectivités pourraient ainsi établir des contrats pour une durée déterminée et renouvelée par décision expresse, dans la limite de la durée de l’absence du fonctionnaire ou de l’agent contractuel à remplacer. Ces contrats pourraient prendre effet avant le départ de cet agent.
La parole est à M. Alain Perea, pour soutenir l’amendement no 1023. J’ai déjà présenté cet amendement en commission, et certainement me fera-t-on ici la même réponse qu’alors.
Alors que j’expliquais à des directeurs généraux des services de collectivités, que j’avais réunis, que notre réforme avait notamment pour objectif, conformément à notre politique de l’emploi, de donner de la souplesse et qu’elle favoriserait donc les mises en  disponibilité, ils ont immédiatement souligné la nécessité de  régler ce problème. On se ment en permanence, m’ont-ils dit. Pour remplacer les agents en disponibilité, on prend des arrêtés qui mentent, c’est-à-dire qui ne sont pas faits pour remplacer des agents en disponibilité.
Comme cela vient d’être rappelé, si la loi a bien prévu le remplacement des agents en congé maladie, ce n’est pas le cas pour ceux qui sont en disponibilité. C’est pourquoi on recrute des contractuels. Mais si jamais l’agent en disponibilité demande sa réintégration, on se retrouve en surnombre, ce qui peut causer un certain nombre de difficultés. Si la disponibilité dure, il arrive un moment où le contractuel passe en CDI. On se retrouve, comme cela m’est arrivé à plusieurs reprises, avec deux, voire trois, agents sur un même poste. C’est pourquoi j’espère que cet amendement sera adopté.
Quel est l’avis de la commission ? Avant toute chose, je voudrais rappeler à Mme Ménard qu’il y a 5,5 millions d’agents publics, et non pas de fonctionnaires, puisque l’on compte déjà 1 million de contractuels.
Pour le reste, en effet, nous avons déjà débattu en commission de cette proposition. La loi du 26 janvier 1984 permet déjà de répondre aux situations que vous évoquez. Je rappelle qu’un fonctionnaire en disponibilité pour une durée supérieure à six mois ou pour convenance personnelle peut être remplacé sur la base de la déclaration par la collectivité de la vacance d’emploi, celui-ci étant alors pourvu dans les conditions de droit commun. Par conséquent, je vous invite à retirer cet amendement, ou j’y donnerai un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Pour les disponibilités d’une durée inférieure à six mois, le remplacement se fait soit par prise d’un arrêté soit par conclusion d’un contrat court pour besoin occasionnel. Ce n’est pas le cas le plus compliqué à traiter ; c’est même relativement facile à anticiper.
Pour les disponibilités plus longues, l’agent en disponibilité a droit à la réintégration mais celle-ci n’est pas de droit sur le poste qu’il occupait. Pour le remplacer, on peut donc recruter en priorité un titulaire, et un contractuel seulement en cas de carence de candidature pour le poste de titulaire.
Vous évoquez le risque d’une CDIsation dans ce dernier cas et d’un personnel surnuméraire qui devienne pérenne. Par un décret du 27 mars de cette année, nous avons limité la disponibilité à cinq années consécutives, ce qui écarte le risque de CDIsation auquel vous avez pu être confronté au cours de votre carrière en raison de disponibilités qui dépassaient six ans, la transformation du CDD en CDI intervenant au bout de six ans.  
Je pense qu’entre la possibilité de recrutement pour besoin occasionnel en cas de disponibilité courte, le principe pour les disponibilités plus longues du recrutement prioritaire d’un titulaire, celui d’un contractuel n’étant possible qu’en l’absence de candidature d’un titulaire, et la protection que nous avons mise en place en limitant à cinq ans la durée possible d’une disponibilité – ce qui exclut le  risque d’avoir à transformer le CDD en CDI –, ces amendements sont satisfaits. Leur adoption risquerait de déséquilibrer les modalités de recrutement et de priorité statutaire.
Au bénéfice de ces explications, je vous invite à les retirer. À défaut, l’avis sera défavorable.
La parole est à M. Alain Perea. Je ne retire pas cet amendement parce que je ne comprends pas cette réponse, qui ne correspond pas à la réalité. C’est en effet quotidiennement que des directeurs généraux de services sont ennuyés !
Si on veut faire simple et tout aligner, qu’on supprime tant qu’à faire la possibilité en cas de congé maladie ! Si vous voulez, je peux déposer un amendement en ce sens ! Il est possible de recruter un contractuel pour remplacer un agent en congé maladie, et tout le monde en est très content, mais il ne l’est pas de remplacer un agent en disponibilité ! On est alors obligé de procéder à des montages tordus de CDD, au risque de devoir un jour les transformer en CDI – même si vous dites qu’après un récent décret ce risque n’existera plus.
Le dispositif proposé ne coûterait rien à personne et faciliterait la vie des directeurs des ressources humaines, de même que les contrôles de légalité ! On veut accompagner les collectivités, les aider, favoriser la mobilité, et on rejette mon amendement !
Je le maintiens, voilà tout.
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq. Je comprends notre collègue car il est vrai que nous vivons de telles situations, y compris en cas de postes vacants suite à des disponibilités. Dans la fonction publique et jusqu’à preuve du contraire, monsieur le secrétaire d’État, on est titulaire de son grade et pas de son poste. C’est ce que j’ai dit. Le poste peut donc être pourvu par un titulaire, en interne, par exemple suite à une promotion décidée en commission administrative paritaire. Vous dites que la question soulevée sera résolue avec le décret limitant la durée d’une disponibilité à cinq années consécutives, mais vous ne dites pas tout ! Il existe en effet plusieurs types de disponibilités. Cinq ans de disponibilité pour convenance personnelle, c’est entendu. Quid en revanche d’une disponibilité pour fonction élective ? J’en connais certaines qui ont duré 25 ans ! Comment fait-on dans ce cas-là pour le contrat, pour le poste ? Vous devez donc préciser les choses dans chaque cas de figure.
En ce qui me concerne, j’ai toujours considéré que c’est le statut qui protège les fonctionnaires. J’ai connu des agents qui n’ont pas pu retrouver leur poste dans leur collectivité territoriale parce qu’il avait été pourvu. Mais ils ont pu être mis à disposition d’autres collectivités territoriales par le centre de gestion car ils étaient titulaires de leur grade. Le statut permet une telle protection et c’est pourquoi nous y sommes attachés. Les collectivités, ainsi, disposent du personnel nécessaire pour travailler.
Les propos de notre collègue sont justes et légitimes. On sent l’expérience de terrain !
La parole est à M. le secrétaire d’État. M. Lecoq a raison : un agent est titulaire de son grade, non de son poste, je l’ai moi-même rappelé en répondant à M. Perea.
Vous avez raison de souligner ce cas particulier qu’est l’exercice d’un mandat. La seule solution serait de limiter la durée de la disponibilité à un seul mandat, mais je ne suis pas sûr que ce soit très satisfaisant démocratiquement, vous en serez sans doute d’accord.
La disponibilité libère le poste alors que l’agent reste titulaire de son grade. En priorité, c’est un titulaire qui est recruté et, à défaut, un contractuel. Cela fonctionne lorsque l’employeur dispose de suffisamment d’emplois pour qu’au retour du titulaire celui-ci puisse être réintégré sans que cela soit  nécessairement à son poste précédent. En revanche, le fonctionnaire de retour après un congé maladie retrouve de droit le poste qu’il occupait. Ce modèle devient problématique pour de très petites collectivités, avec très peu de postes, puisque lorsque la personne revient, il est difficile de trouver un autre poste…
C’est nous qui sommes emmerdés ! Je disais à peu près la même chose avec des mots différents ! (Sourires)
Peut-être faudra-t-il réfléchir à un système dédié uniquement aux collectivités qui n’atteignent pas un certain nombre d’effectifs. Je ne sais pas lequel, je vous livre cette réflexion telle quelle mais j’entends vos propos concernant les petites collectivités.
(Les amendements identiques nos 750 et 1023 ne sont pas adoptés.) L’amendement no 684 de M. Ugo Bernalicis est défendu.
(L’amendement no 684, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 175 et 408.
La parole est à M. Éric Poulliat, pour soutenir l’amendement no 175.
Cet amendement est issu des travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
Dans la fonction publique territoriale, en cas de vacance temporaire d’emploi et dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, cela a été dit tout à l’heure, il est possible de conclure un contrat pour les besoins de continuité du service d’une durée maximale de deux ans. Cet amendement propose de la passer à trois ans.
Pourquoi un tel délai ? Tout simplement parce que, dans la fonction publique territoriale, le temps maximal entre deux concours est en général de trois ans. Considérant que le recours aux contrats est certes une bonne chose, je suis aussi favorable à ce que les intérêts de tous les agents publics qui décident de faire durablement carrière dans la fonction publique soient favorisés pour qu’ils puissent accéder aux concours dans les conditions les plus favorables.
Il importe donc d’accompagner ces agents contractuels jusqu’au concours suivant – je pense notamment à la filière culturelle. Un passage à trois ans renforcera un tel accompagnement et diminuera leur précarité.
La parole est à M. Sébastien Leclerc, pour soutenir l’amendement no 408. M. Poulliat a excellemment présenté cet amendement dont le dispositif, qui pourrait être étendu à la fonction publique territoriale, simplifie et harmonise les choses. Quel est l’avis de la commission ? Nous avons en effet discuté de cette question en commission des lois et je maintiens l’avis défavorable à ces amendements d’extension à une durée totale de trois ans – trois fois un an – des CDD d’agents recrutés pour faire face à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire.
La disposition prévue à l’article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 permettant le recrutement d’un agent contractuel pour un CDD d’un an renouvelable au maximum une fois se justifie eu égard au caractère strictement temporaire de la vacance de l’emploi. Je ne pense pas que rendre possible la succession de trois CDD d’un an soit véritablement efficace afin de lutter contre la précarité au sein de la fonction publique territoriale. J’entends votre argument, mais, avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis qu’en commission. Je partage les arguments de la rapporteure.
J’ajoute que la possibilité de recruter en catégorie B sur des contrats de trois ans répondra à l’une des problématiques soulevée par ces amendements.
(Les amendements identiques nos 175 et 408 ne sont pas adoptés.) L’amendement no 582 de M. Boris Vallaud est défendu.
(L’amendement no 582, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 452. En 2018, les fonctionnaires de catégorie C représentaient 20 % de la fonction publique d’État, 48 % de la fonction publique hospitalière et 76 % de la fonction publique territoriale. C’est donc tout naturellement vers elle qu’il faudrait faire porter nos efforts afin de développer la contractualisation de ces emplois, très largement représentés comme ces chiffres le démontrent.
Mon amendement vise donc à revenir sur le dispositif de la loi de 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, de façon qu’en fonction des besoins de l’administration, des agents contractuels puissent occuper des emplois permanents. Ce serait, me semble-t-il un bon moyen de redynamiser notre administration, notamment la fonction publique territoriale qui, contrairement aux craintes de certains, pourrait ainsi gagner en souplesse.
Comme j’ai déjà eu l’occasion de le rappeler tout à l’heure lors de l’examen de l’article 8, des contraintes pèsent sur les collectivités territoriales. Je vous rappelle que, selon le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution du budget 2018, les effectifs des fonctionnaires d’État ont augmenté l’an dernier, le Gouvernement ayant singulièrement manqué d’ambition dans sa politique de contrôle des dépenses publiques et comptant d’abord sur les collectivités locales pour faire cet effort.
De fait, celles-ci rechignent de plus en plus à recruter des fonctionnaires et préfèrent faire appel à des contractuels, ce qui permet une plus grande souplesse, je l’ai dit. Entre aucun emploi, un CDD ou un CDI, je connais peu de gens qui optent pour le premier choix. C’est pourquoi je regrette le vote de l’article 8, excluant finalement les catégories C du bénéfice des contrats de projet. Je souhaite que nous les associions afin qu’ils puissent bénéficier d’un recrutement en tant que contractuels dans la fonction publique territoriale.
Quel est l’avis de la commission ? Nous avons déjà eu cette discussion lors de l’audition de M. le secrétaire d’État en commission des lois. L’extension des recrutements contractuels sous la forme de CDD de deux fois trois ans pour les emplois de catégorie C n’était pas une demande expressément formulée par les employeurs territoriaux, ce qui explique la différence avec la mesure d’ouverture prévue pour la fonction publique de l’État. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. S’agissant de la catégorie C, nous avons transcrit dans le texte une demande conjointe des employeurs et des organisations syndicales. La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Je me souviens parfaitement de votre réponse lors de votre audition en commission des lois mais, comme je vous l’avais dit alors, l’avis de certaines collectivités territoriales n’a probablement pas été sollicité. J’ai eu l’occasion de discuter avec un certain nombre de directeurs des ressources humaines de certaines communes ou EPCI qui m’ont expliqué l’inverse. Je ne sais pas quelles organisations vous ont donné un tel avis. En ce qui me concerne, on m’en a donné d’autres. D’où ma défense de cet amendement visant à revenir sur cette  disposition de la loi de 1984.
(L’amendement no 452 n’est pas adopté.) L’amendement no 838 de Mme Martine Wonner est défendu.
(L’amendement no 838, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisi de plusieurs amendements, nos 283, 642, 409, 463 et 800, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 409, 463 et 800 sont identiques.
La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir l’amendement no 283.
Il s’agit de supprimer les seuils pour recruter les contractuels dans les communes et groupements de communes. Dans ma circonscription, on compte une majorité de petites communes de moins de 1 000 habitants pour qui il est parfois très long et compliqué de recruter sous statut. Souvent, elles renoncent, alors que des contractuels sont tout aussi précieux dans une petite commune que dans une grande. Cette discussion sur les seuils devrait conduire à changer de curseur et à ne pas se fonder sur la seule taille de la commune.
Pas très loin de chez moi, le Bugey accueille une belle centrale électrique, sur une toute petite commune mais qui dispose donc d’une manne financière lui permettant d’avoir de très nombreux services, de très nombreux agents. C’est peut-être sur ce chiffre-là qu’il conviendrait de se fonder plus que sur la taille de la commune et le nombre d’administrés pour savoir s’il est ou non possible de se passer du statut.
En ce qui me concerne, je considère que toutes les communes pourraient y être éligibles.
La parole est à M. Sébastien Leclerc, pour soutenir l’amendement no 642. Dans la droite ligne de l’amendement de Mme Motin, cet amendement de notre collègue Forissier vise à porter le seuil de 1 000 à 15 000 habitants, notamment pour les communes nouvelles, et à donner ainsi un peu de souplesse. Peut-être le secrétaire d’État pourrait-il d’ailleurs le sous-amender en limitant une telle souplesse dans le temps, par exemple, jusqu’en 2026 ? Cela permettrait aux maires des communes qui se regroupent, qui sont tous de bonne volonté, d’avoir le temps de se réorganiser. Monsieur Leclerc, je vous redonne la parole pour soutenir l’amendement no 409. L’article 10 limite le recrutement de contractuels sur les emplois permanents à temps non complet en ne le rendant possible que si la quotité de temps de travail est inférieure à 50 %. Il maintient la dérogation dont bénéficient les communes et les groupements de communes de moins de 1 000 habitants de recruter des contractuels sur des emplois permanents à temps complet ou à temps non complet, quelle que soit la quotité de temps.
Toutefois, cette nouvelle disposition ne tient toujours pas compte des conséquences liées au mouvement de création des communes nouvelles. 754 communes nouvelles ont vu le jour au 12 février 2019 en près de quatre ans et près de 50 % des communes nouvelles se situent en dessous du seuil de 2 000 habitants.
Cet amendement vise à élargir aux communes de moins de 2 000 habitants la dérogation du recrutement direct sur des emplois permanents qui n’est jusqu’alors possible que pour les communes de moins de 1 000 habitants.
La parole est à Mme Hélène Vainqueur-Christophe, pour soutenir l’amendement no 463. Cet amendement propose de relever à 2 000 habitants le seuil permettant aux communes de recruter des agents contractuels sur tous les emplois.
Pour des communes de Guadeloupe – Terre-de-Haut, Terre-de-Bas et Désirade – qui vivent une situation de double insularité, dont la population est située entre 1 000 et 2 000 habitants et qui présentent une attractivité professionnelle moindre du fait de leur isolement, ce relèvement favoriserait l’ouverture de leur mode de recrutement. À titre indicatif, il est intéressant de noter que le poste de responsable des services de l’une de ces communes est actuellement occupé par un agent de catégorie C par intérim, faute de candidatures de fonctionnaires.
L’amendement no 800 de M. Xavier Roseren est défendu
Quel est l’avis de la commission ?
J’émets un avis défavorable à l’ensemble de ces amendements qui modifieraient l’équilibre qui a été proposé par le Gouvernement.
L’amendement no 283 aurait pour effet de rendre possibles, sans aucune condition et pour tous les emplois, les recrutements contractuels dans l’ensemble de la fonction publique territoriale.
Le plafond de 1 000 habitants, qui existe déjà en l’état actuel du droit pour le recrutement des secrétaires de mairies selon l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, permet de viser les collectivités qui éprouvent le plus de difficultés de recrutement, ce qui légitime donc le renforcement des moyens juridiques dérogatoires mis à leur disposition afin qu’elles puissent satisfaire leurs besoins en ressources humaines dans les meilleures conditions. Ce seuil de 1 000 habitants, puisqu’il n’est pas question dans votre amendement du nombre d’agents, concernerait près de 22 000 communes et 70 000 emplois, cible à mon avis bien suffisante. En revanche, pour les collectivités d’une taille supérieure, il ne m’apparaît pas nécessaire de dupliquer ce dispositif dans la mesure où les autres dispositions de cet article 10 assouplissent déjà largement les facultés de recrutement contractuel qui leur sont offertes.
Quel est l’avis du Gouvernement ? L’article 10 permet aux communes de moins de 1 000 habitants – soit 19 000 communes – de recruter à temps non complet, quelle que soit la quotité. Jusqu’à présent, ce dispositif concernait uniquement les postes de secrétaire de mairie. Nous proposons ici de l’élargir à l’ensemble des cadres d’emplois pour ces petites communes. Les communes de plus de 1 000 habitants pourront, quant à elles, recruter sur contrat pour une quotité inférieure à 50 % et uniquement pour les contrats les plus réduits en volume. En revanche, toutes les collectivités auront désormais la possibilité de recruter des titulaires sur des emplois à temps non complet, quelle que soit la quotité. Nous leur donnons cette souplesse car elles ont aujourd’hui de grandes difficultés à le faire.
Ces trois dispositions visent à résorber les systèmes de fausses vacations. Vous proposez d’élargir considérablement le système, à rebours d’ailleurs de la position de la commission des lois qui a adopté, pour les groupements de communes, un plafonnement à 15 000 habitants qui ne figurait pas dans le texte initial du Gouvernement.
Madame Motin, l’amendement que vous avez cosigné avec M. Perea me paraît aller vraiment très loin. Nous sommes attachés à un dispositif plus équilibré. Quant aux autres amendements qui visent à modifier les seuils, ils posent eux aussi des difficultés.
C’est la raison pour laquelle je demande le retrait de ces amendements. À défaut, j’émettrais un avis défavorable.
La parole est à Mme Danielle Brulebois. Au bénéfice des explications de M. le secrétaire d’État, je retire l’amendement no 800.
(L’amendement no 800 est retiré.)
(Les amendements nos 283 et 642, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
(Les amendements identiques nos 409 et 463 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Éric Poulliat, pour soutenir l’amendement no 1050. Le texte ne prévoit pas de durée minimale de quotité du temps de travail pour un emploi permanent à temps non complet pouvant être exercé par un contractuel. Je propose par cet amendement que la quotité de travail ne puisse pas être inférieure à 30 % de la durée légale du travail.
Bien sûr, je ne pense pas que l’on puisse vivre correctement avec une quotité de travail de 30 %.
Il peut s’agir d’un temps de travail choisi. En tout cas, si c’est un choix, la quotité de travail doit être au moins de 30 %. En dessous, il s’agit de petites vacations déguisées.
Il ne faudrait pas que dans les plus petites communes, et la délégation aux collectivités territoriales avait précisément travaillé sur ce sujet, les agents soient soumis à une double peine en y ayant les plus petits contrats, donc les plus faibles revenus. En effet, s’il s’agit d’un temps de travail subi, les agents auront tendance à rechercher d’autres contrats dans d’autres collectivités. Or s’ils habitent dans une petite commune ou un territoire rural, cela leur prendra du temps.
Pour lutter contre la précarité, il faut assurer un minimum de 30 %, tout en sachant  que c’est largement insuffisant pour pouvoir vivre dignement si ce temps de travail est subi.
Quel est l’avis de la commission ? Même avis défavorable qu’en commission où ce sujet a déjà été évoqué.
Monsieur Poulliat, je ne partage pas tout à fait votre analyse. Fixer une quotité horaire minimale applicable aux recrutements contractuels ne permettra pas de résoudre le problème majeur du recours abusif aux faux vacataires, qui ne disposent pas des mêmes droits que les agents contractuels en matière de congés, de formation, de compléments de rémunération ou de reclassement. Cela aurait pour effet de prolonger le recrutement de vacataires horaires plutôt que de les basculer en postes titulaires, même à un temps de travail inférieur à 30 %, et ainsi de faire perdurer des situations précaires contre lesquelles nous essayons de lutter.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Tout le monde partage, je crois, l’analyse de M. Poulliat selon laquelle une quotité de travail inférieur à 30 % de la durée légale du travail n’est pas suffisante pour vivre. C’est le cas d’ailleurs aussi pour une quotité inférieure à 50 %… Et même à 100 % pour les plus bas salaires ! …selon la région où l’on habite et le prix de l’immobilier.
Votre amendement pose problème pour deux raisons.
Premièrement, mieux vaut bénéficier d’un contrat à durée déterminée ou d’une titularisation à temps non complet, même sur une faible quotité, car cela ouvre des droits sociaux bien plus avantageux que ceux de la vacation. En l’état du droit, les titulaires de contrats ou d’emplois à temps très partiel peuvent en cumuler plusieurs, jusqu’à 115 %. Nous avons inscrit dans le texte, à l’initiative d’ailleurs des parlementaires, et en écho aux demandes d’organisations syndicales, la possibilité de favoriser la constitution de groupements d’employeurs au niveau des centres de gestion.
La seconde raison est très pragmatique. En effet, pour certains emplois, les quotités nécessaires sont très basses. Je prendrai un exemple qui ne concerne pas les plus petites collectivités mais les communes qui disposent d’une école municipale de musique. Celles-ci peuvent, pour certains instruments, avoir besoin d’un enseignant, qu’il s’agisse d’un emploi de contractuel ou de titulaire, sur une quotité de travail très faible.
Un professeur de harpe, par exemple ! Effectivement. Pour ma part, pour avoir eu à recruter des professeurs de cor, je ne vous cache pas que je n’avais pas vraiment besoin d’une quotité hebdomadaire de 30 % de la durée légale.
Je demande le retrait de cet amendement.
La parole est à M. Éric Poulliat. Je connais bien la question de la filière culturelle. Vous avez raison, monsieur le secrétaire d’État, on a rarement besoin de certains professeurs de musique à plein temps, ni à mi-temps, ni même pour un tiers-temps. Mais cela pose la question de la manière dont on conçoit l’éducation musicale dans les collectivités. La bonne idée, c’est de créer des écoles intercommunales de façon que les professeurs puissent avoir accès à un vrai statut et une vraie rémunération plutôt que de multiplier les écoles municipales où les professeurs sont employés à temps très partiel et de manière très précaire, ce qui rend compliqué l’exercice de ce très beau métier, alors qu’il faut continuer à promouvoir partout l’éducation musicale.
(L’amendement no 1050 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Delphine Bagarry, pour soutenir l’amendement no 839. Cet amendement prévoit de fixer à deux fois le nombre maximal de renouvellements de CDD pour les contractuels à temps non complet, pour lutter contre la précarisation de l’emploi et l’incertitude liée à l’enchaînement de CDD.

M. le président.