XVe législature
Session ordinaire de 2018-2019

Séance du mardi 15 janvier 2019

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (nos 1503, 1548) et du projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions (nos 1502, 1549).
Cet après-midi, l’Assemblée a commencé d’entendre les orateurs inscrits dans la discussion générale commune.
La parole est à M. Michel Zumkeller.
Notre groupe bénéficie d’un nouveau temps de parole sur ces textes, ce qui nous amène une nouvelle fois à nous interroger sur les conditions de leur examen. La première lecture fut marquée par une certaine désorganisation et la discussion a finalement presque toujours été tranchée dans le même sens. Nous espérons que le vote, tout de même fort serré, vous conduira à davantage de bienveillance et d’écoute à l’égard de cette assemblée.
Cela dit, venons-en au vif du sujet : la justice. Si l’on devait la définir, on trouverait communément deux acceptions.
Dans un premier sens, la justice est une valeur. Elle est, selon Aristote, la meilleure des vertus, celle qui conditionne toutes les autres. Elle permet la vie bonne, pour soi et au sein de la cité. Elle occupe donc une place primordiale dans la vie des hommes.
Dans un sens plus contemporain, la justice est aussi un service public. En tant que telle, c’est une activité ayant pour but l’intérêt général, assurée sous le contrôle de la puissance publique et devant obéir à certains principes comme l’égalité, la neutralité ou la gratuité.
Or la réforme dont nous discutons depuis déjà plusieurs semaines ne semble pas s’accorder totalement avec cette définition.
D’abord, malgré un effort certain, ces textes n’accordent toujours pas suffisamment de moyens à la justice, au regard de l’importance qu’elle revêt dans notre société. Au lieu de renforcer la justice, on l’adapte au manque de moyens. Au lieu de promouvoir une justice forte et régalienne, ce projet de loi asservit la justice aux contraintes budgétaires.
Ensuite, la justice qui nous est proposée ici perd tous les attributs d’un service public : il n’y a plus aucune garantie de neutralité lorsqu’on confie des missions à des administrations qui sont juge et partie ; il n’y a plus aucune garantie de gratuité lorsqu’on confie des missions à des prestataires de services privés ; il n’y a plus aucune garantie d’égalité lorsqu’on refuse de prendre les précautions nécessaires au maintien du maillage territorial des juridictions.
Nous trouvons aussi beaucoup de paradoxes dans ces textes : les conciliations obligatoires ; la volonté de réduire les peines de prison en même temps que l’on consacre la majeure partie du budget à la construction d’établissements pénitentiaires ; de nouvelles plateformes privées pour accomplir une mission régalienne de l’État ; la banalisation de mesures exceptionnelles ; la volonté de rapprocher la justice du justiciable tout en prenant le risque que des tribunaux disparaissent sur les territoires.
Malgré tout le travail fourni dans cette enceinte et par nos collègues sénateurs, nous sommes donc en présence de textes toujours aussi équivoques, qui apportent toujours aussi peu de garanties aux justiciables, et où l’idée de justice se perd dans les méandres de considérations budgétaires et gestionnaires.
Nous savons, madame la garde des sceaux, que vous défendez ce projet avec ambition et sincérité. Toutefois, devant tant d’oppositions de toute part, de tous les groupes parlementaires d’opposition, de toutes les professions juridiques et de tant d’autres institutions, notamment du Défenseur des droits ou de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, il faudrait vous rendre à l’évidence : ces textes comportent encore de nombreuses difficultés. De plus, loin de récuser totalement vos propositions, nous ne demandons souvent que des garde-fous.
Si le constat des problèmes de la justice est unanimement partagé, nous avons tous, sur ces bancs, des solutions différentes pour y remédier, et c’est respectable. En revanche, personne ici ne souhaite que notre justice se transforme, sous couvert de modernité, en un service privé délaissé par l’État et guidé par des algorithmes, plus soucieux d’écouler des stocks d’affaires que de rendre la justice pour la paix sociale.
Le groupe UDI, Agir et indépendants a de nouveau réfléchi longuement, en tâchant de tenir compte de tout ce qui a été dit en première lecture et au cours des débats en commission. De cette réflexion a résulté le dépôt d’amendements visant à introduire des mesures et encadrements qui nous paraissent réellement importants, à la fois pour la qualité de la justice, pour le justiciable et pour l’accès à la justice sur nos territoires. Nous présenterons donc une nouvelle fois des mesures destinées à assurer le maintien de tous les lieux de justice. Si nous avons bien entendu qu’il n’existait, à ce jour, aucune volonté de modifier la carte judiciaire, il nous paraît indispensable de l’inscrire dans la loi, afin de ne prendre aucun risque pour demain.
Nous défendrons également une programmation budgétaire plus ambitieuse que celle proposée dans ces projets de loi. En effet, le budget alloué à la justice nous semble encore insuffisant. Les efforts consentis sont notables mais ne permettront pas de rattraper le retard accumulé pendant trop longtemps en raison d’un sous-investissement chronique. Les nombreuses mesures de fusion et de mutualisation prévues ici semblent malheureusement le démontrer.
Nous souhaitons également encadrer la possibilité, pour les caisses d’allocations familiales, de réviser les pensions alimentaires. Si l’idée de départ consistant à décharger le juge d’affaires simples nous paraissait aller dans le bon sens, les discussions ont révélé de nombreuses inquiétudes, auxquelles nous tenterons de remédier.
Il est indiqué, dans le rapport annexé, que les missions premières de la justice sont de trancher les conflits et de protéger les droits et libertés des citoyens. Nous partageons cette idée, mais il nous semble que ces textes s’en éloignent en pratique, et les discussions précédentes ne nous ont pas toujours rassurés.
La volonté de pragmatisme s’entend, mais le prix ne doit pas en être la déshumanisation de la justice et la perte de tous les symboles. La simplification est quelquefois nécessaire, mais attention : parfois, ce que l’on appelle « complexité » est en réalité le gage de la sauvegarde des droits de chacun. La réforme de la justice est nécessaire, mais on ne peut pas perdre de vue sa spécificité lorsqu’on identifie les clés de sa transformation. L’informatique peut être une commodité quand c’est nécessaire, mais, quelle que soit la modernité que l’on vise, il ne sera jamais banal d’être privé de liberté à travers l’écran d’un ordinateur. De même, il est parfaitement louable de vouloir recentrer le juge sur son cœur de métier, mais quelle légitimité peut-on accorder aux nombreux autres acteurs que le projet de loi institue comme des quasi-juges ? Enfin, l’accessibilité de tous à la justice doit être une priorité, imposée sans concession.
Je crois que nous devons désormais tenter d’établir un dialogue plus serein, afin de nous donner les meilleures chances d’aboutir à des lois qui fassent consensus plutôt que d’être adoptées à quelques voix près. C’est essentiel car un texte qui porte sur un des piliers du contrat social a besoin d’une telle légitimité renforcée.
(Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-Agir.) La parole est à Mme Danièle Obono. Au cœur de la révolte populaire qui secoue depuis plus de deux mois notre pays se trouve un profond sentiment d’injustice, qui correspond à des inégalités quotidiennes, très réelles : injustice fiscale, sociale et écologique ; injustice de la justice elle-même, conformément à l’adage : « Selon que vous serez puissant ou misérable, / Les jugements de cour vous rendront blanc ou noir. »
À ce cri d’injustice du peuple, le Gouvernement et la majorité répondent par le mépris et la régression.
Ils y répondent par le mépris en faisant payer par les personnes modestes quelques concessions pourtant arrachées de haute lutte, tandis qu’ils exonèrent les plus riches, ou en organisant à grands frais et à grand bruit un débat national en carton, verrouillé par un exécutif qui pose lui-même des questions biaisées dans l’objectif de faire avaliser sa politique. Ce débat est d’ailleurs un peu à l’image de la prétendue consultation relative aux textes dont nous débattons aujourd’hui, qui a été critiquée par un grand nombre de professionnels de la justice.
Ils y répondent par la régression, notamment par une répression policière et judiciaire sans précédent du mouvement populaire, qui fait pâlir d’envie et d’admiration les autocrates du monde entier. Citons quelques-uns de vos faits de gloire : les « dispositions préventives » – ce sont vos termes mêmes, madame la garde des sceaux – prises pour empêcher de manifester ; les milliers d’interpellations et de gardes à vue, abusives dans leur grande majorité, notamment celles de lycéens, de militants écologistes ou même d’avocats. Rappelons-le, puisqu’il faut vous le rappeler : en démocratie, il ne peut y avoir d’interpellation préventive, sinon il n’y a pas d’habeas corpus
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI)  ; en démocratie, il ne peut y avoir connivence entre les ministères de la justice et de l’intérieur pour entraver un droit constitutionnel, sans quoi il y a non plus équilibre mais collusion des pouvoirs.
Cette régression est également à l’œuvre dans les projets de loi de programmation et de réforme judiciaire que vous nous proposez, qui suivent une logique boutiquière et austéritaire, profondément injuste.
C’est bien vrai ! Ces textes sont injustes car ils sont l’expression d’une justice de classe. De ce fait, ils servent un projet fondamentalement répressif. C’est par la force et la menace de l’usage de la force que les puissants se targuent d’assurer l’ordre, qui n’est en fait, pour eux, que le synonyme de la société inégalitaire qui fait profiter toujours les mêmes du labeur des autres. C’est une justice de classe, donc, car elle permet de protéger les intérêts d’une minorité, déjà privilégiée matériellement, qui s’appuie sur le système juridictionnel pour accroître son pouvoir. C’est une justice à deux vitesses, où le patrimoine détermine les chances de gagner un procès.
Ainsi, le projet de loi prévoit, dans son article 4, qu’il sera possible, dans un plus grand nombre de contentieux, de se dispenser de la représentation par un avocat et de se défendre soi-même ou avec l’assistance de personnes « exclusivement attachées à son service personnel ou à son entreprise ». Or pour qui est-il plus simple, dans un litige, de se défendre soi-même ou de solliciter les services de personnes attachées à son entreprise ? Est-ce plus facile pour un banquier ou un énarque, ou bien pour un employé à temps partiel ou une ouvrière agricole ? À qui cette prétendue simplification bénéficie-t-elle donc ? De même, à qui l’extension du champ de la médiation profite-t-il, sachant que la médiation coûte de l’argent et que vous n’accordez pas les moyens nécessaires à un véritable service public de la médiation, ouvert à tous ? Aux mêmes, toujours aux mêmes, à ceux et celles qui n’en ont pourtant pas tant besoin que cela.
Selon le Défenseur des droits, celles et ceux à qui le système actuel oppose des barrières entravant l’accès à leurs droits et qui éprouvent donc le plus de difficultés dans les démarches administratives sont principalement des jeunes, âgés de dix-huit à vingt-quatre ans, des agriculteurs, des personnes inactives, des ouvriers et des personnes parmi les moins diplômées. En outre, « plus la précarité est importante, plus les personnes concernées sont susceptibles d’être pénalisées par des démarches administratives à effectuer en ligne, voire de ne pas disposer de l’équipement matériel nécessaire pour le faire ». Les personnes précaires ont aussi moins accès à leurs droits car elles sont moins à même de conduire une procédure de recours de bout en bout pour les faire valoir ou les défendre, du fait des coûts, de la technicité, du caractère intimidant de l’appareil juridictionnel.
À ces problèmes réels, la majorité répond par un éloignement géographique encore plus grand des juridictions, avec la fusion des tribunaux d’instance et de grande instance, et une dématérialisation des démarches toujours plus inégalitaire. Vous renforcez ainsi les disparités au lieu de les diminuer.
La justice que vous instituez est à double tranchant. Vous défendez bec et ongles le transfert de compétences judiciaires à l’administration ou au privé, mais, en refusant de déjudiciariser le changement de la mention du sexe à l’état civil, vous déniez à nos concitoyens et concitoyennes le droit à l’autodétermination et rejetez donc le droit à l’égalité.
Eh oui ! C’est clair ! Vous renforcez le contrôle des bénéficiaires des droits sociaux par des décrets publiés en catimini pendant la trêve des confiseurs, mais, lorsqu’il s’agit de garantir l’irréprochabilité des services publics en matière de lutte contre les discriminations, vous levez les yeux au ciel et rejetez toutes nos propositions.
Vous défendez avec passion le droit des entreprises de cacher sans entrave leurs éventuelles actions illégitimes, en étendant le champ du secret des affaires. Pour celles et ceux qui en profitent, cette mesure est en effet une simplification, au détriment du travail des journalistes et des lanceurs et lanceuses d’alerte.
Votre justice, justice de classe, est une justice répressive. Vous vous servez de la répression car la politique que vous avez choisie, c’est de ne pas tenir compte d’une dimension : la justice sociale. La hausse budgétaire dont vous vous félicitez à grand renfort d’exagérations, madame la garde des sceaux, est surtout une augmentation des moyens consacrés à l’enfermement. Vous avez répété fièrement qu’il y aurait 7 000 places de prison supplémentaires d’ici à 2022 et que des crédits seraient budgétisés pour qu’il y en ait 8 000 de plus en 2027. Nous supposons que vous y mettrez bientôt les personnes tombant sous le coup du délit de manifester que vous prévoyez de faire voter prochainement.
Vous parlez d’« effectivité des peines », de « sens de la sanction », de « célérité », alors que vous pensez à surveiller, punir et enfermer les mêmes. Tandis que vous faites preuve d’une fermeté toute républicaine à l’égard de celles et ceux qui manifestent, vous témoignez une indulgence toute jupitérienne à celles et ceux qui bénéficient des largesses du prince.
Faut-il rappeler l’exemple de ce manifestant qui a reconnu avoir commis une faute, s’est présenté de son propre chef à la justice et a immédiatement été placé en détention provisoire alors même qu’il satisfaisait tous les critères pour ne pas l’être ? Parallèlement, un certain chargé de mission de l’Élysée s’est promené autour du monde avec deux passeports diplomatiques pendant six mois,…
Eh oui ! …après avoir commis des faits dont il continue de nier la gravité et s’être permis de mentir à une commission d’enquête parlementaire.
Pour résumer, votre projet, c’est l’éloignement entre les justiciables et les lieux de justice, la privatisation de la justice du quotidien, le renforcement du pouvoir du parquet, c’est-à-dire du pouvoir politique, au détriment des droits de la défense, ce qui crée des atteintes graves aux droits et libertés constitutionnels qui fondent l’État de droit. Vos projets de loi marquent ainsi une régression politique, sociale et démocratique à laquelle nous nous opposons résolument.
Vous mettez en place une justice dégradée. Or une justice dégradée est une justice qui dégrade. En déshumanisant et en dévoyant notre système judiciaire, vous créez en vérité les conditions pour faire grandir la révolte populaire, sociale et politique, qui très bientôt, nous l’espérons et nous y travaillons, mettra en échec l’ensemble de vos politiques.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) La parole est à M. Stéphane Peu. Face à la tourmente citoyenne et politique que connaît notre pays, nous pouvions attendre de la part du Président de la République, du Gouvernement et de la majorité qu’ils s’engagent à réformer autrement.
Alors que la justice est un des piliers de notre pacte républicain, ces projets de loi sont un exemple de verticalité. Le jour même où vous lancez le grand débat national, vous maintenez contre vents et marées des textes qui réunissent contre eux la quasi-unanimité du monde judiciaire. Votre projet de réforme de la justice est en effet négatif pour les droits des justiciables, en particulier pour les populations les plus fragiles. Depuis des mois, tous les professionnels du droit – avocats, magistrats, greffiers, universitaires – ne cessent de vous alerter sur les dangers de cette réforme, qui n’a été ni construite avec eux ni conçue dans l’intérêt du justiciable. Vous avez ignoré ces avertissements, comme d’ailleurs vous avez ignoré nos remarques et nos amendements durant l’examen du texte en première lecture. Une fois de plus, vous avez agi seuls et choisi le passage en force, dans la précipitation, en méprisant les corps intermédiaires.
Eh oui ! Le monde judiciaire s’est encore mobilisé aujourd’hui, plus fortement que les fois précédentes, sur l’ensemble du territoire, pour défendre les droits des justiciables. J’étais avec les manifestants ce matin, en Seine-Saint-Denis, devant le tribunal de grande instance de Bobigny, puis, à midi, place Saint-Michel, et j’ai pu constater leur colère et leur désarroi face à la surdité du Gouvernement. À l’instar des gilets jaunes et de tous les citoyens mécontents, ils se sentent méprisés et ignorés. Au-delà du contenu même de la réforme, c’est leur mise à l’écart dans l’élaboration des textes qui suscite l’indignation. Votre persistance à exercer le pouvoir de façon si peu démocratique ne peut qu’aggraver les fractures qui traversent actuellement notre société.
C’est dans ce contexte que nous abordons aujourd’hui l’examen de votre réforme en nouvelle lecture, malheureusement sans grand espoir de vous faire changer de cap. Votre réforme de la justice, sous couvert de simplification et d’amélioration des procédures, vise en réalité à réduire les coûts, à entraver l’accès au juge, à privatiser certains aspects de la justice, plutôt que de lui donner les moyens humains et matériels d’exercer ses missions.
L’augmentation du budget d’ici à 2022 et la ventilation des crédits ne sont pas suffisants. La France consacre en effet moins de 66 euros par an et par habitant à son système judiciaire, quand l’Allemagne lui en consacre 122 euros. De plus, sur ces 66 euros, seulement 48 euros par an et par habitant sont dédiés aux tribunaux. Le budget annoncé n’est absolument pas à la hauteur des enjeux, compte tenu de ce que votre prédécesseur a décrit comme un service public de la justice « en voie de clochardisation ».
La réforme prévoit la restriction du périmètre d’intervention du juge sur les contentieux de masse, c’est-à-dire les contentieux populaires. Au lieu de combler le manque de personnel, essentiel par exemple aux activités de médiation et de conciliation, le projet de loi prétend tout régler par le développement des modes alternatifs de règlement en ligne et consacre même l’ouverture d’un marché du règlement des litiges, qui me semble extrêmement dangereux. Nous le savons, la numérisation ne permet ni une justice plus proche ni une justice plus simple, mais aggrave les inégalités. La fracture numérique n’est pas seulement une fracture des infrastructures selon les territoires ; c’est aussi une fracture d’usage selon des distinctions d’âge, de classe sociale, de handicap ou d’illettrisme.
Au lieu de donner à la justice les moyens de fonctionner, vous avez choisi de déjudiciariser les contentieux du quotidien. Votre réforme propose par exemple de transférer à la caisse d’allocations familiales le pouvoir de réviser le montant des pensions alimentaires. Pourtant, rien n’indique que les CAF, regroupées désormais à l’échelle départementale, seront en situation d’assurer un service plus rapide et plus simple pour les usagers. Les personnels que j’ai interrogés disent même le contraire.
En outre, et c’est une illustration parfaite de la façon dont vous concevez le débat démocratique, vous avez décidé à la dernière minute, dans la stupeur générale et sans discussion parlementaire, d’engager la réforme de l’ordonnance de 1945. Votre seul projet pour l’enfance délinquante consiste à juger plus vite en considérant les enfants comme des adultes en miniature, alors que l’ordonnance de 1945 les voit comme des adultes en devenir. Or, ce qui est important dans l’intérêt des enfants, c’est de mettre rapidement en œuvre les mesures éducatives et de s’assurer de leur plein exercice pour rompre au plus tôt avec l’engagement délinquant. Pour cela, bien entendu, la question des moyens humains et matériels accordés à la justice, notamment à la justice des mineurs, est incontournable.
C’est tout le sens de la tribune publiée le 5 novembre dernier par les juges des enfants du tribunal de grande instance de Bobigny, lesquels ont, une énième fois, lancé un appel au secours face à la forte dégradation des dispositifs de protection de l’enfance en Seine-Saint-Denis. Les délais de prise en charge des mineurs en danger sont inacceptables : dix-huit mois séparent l’audience au cours de laquelle la décision est prononcée par le juge des enfants et l’affectation du suivi à un éducateur ; quant aux délais des jugements pénaux, ils sont d’environ un an. Les raisons sont connues : un manque flagrant de personnel, magistrats et greffiers. « Nous sommes devenus les juges de mesures fictives », écrivent ces magistrats dans leur tribune.
Enfin, vous voulez réformer l’organisation judiciaire de la première instance en regroupant le tribunal de grande instance et les tribunaux d’instance de son ressort dans une nouvelle juridiction unifiée. Si vous vous défendez de vouloir procéder à la fermeture de lieux de justice, la réorganisation des compétences territoriale et matérielle des juridictions constitue une évolution radicale dont il convient de mesurer les effets sur les justiciables. La répartition des compétences qui pourrait varier entre différents tribunaux de grande instance risque au contraire de rendre l’organisation judiciaire moins lisible et moins efficace pour le justiciable. Le dispositif proposé ne tient aucunement compte de la nécessaire adéquation entre la répartition des juridictions et les besoins des populations. Comme l’ensemble des professionnels de la justice, le défenseur des droits souligne à juste titre, fort de l’expérience de ses près de 500 délégués sur les territoires, que la fin de la justice de proximité conduira à un recul important du droit à l’accès au juge pour les plus vulnérables.
En pratique, la réforme va restreindre l’égalité devant la loi, et entraver l’accès au droit et au juge au nom de la sacro-sainte logique de rigueur budgétaire. On cherchera en vain, dans ces textes, où se cache l’intérêt du justiciable. Avec l’ensemble des professionnels de la justice, nous nous opposons vigoureusement à cette réforme qui promeut une justice de classe, à rebours des attentes exprimées par nos concitoyens.
Alors que le débat national s’ouvre aujourd’hui, vous ne pouvez pas, d’un côté, prétendre écouter, discuter et débattre, et, de l’autre, passer en force sur votre réforme. Nous pensons que vous devez retirer vos projets de loi ou, à tout le moins, décréter un moratoire, pour qu’enfin un vrai débat sur la justice puisse avoir lieu dans notre pays.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) La parole est à M. Paul Molac. Madame la garde des sceaux, à l’automne dernier, lorsque notre assemblée examinait ces textes en première lecture, Jean-Michel Clément vous avait fait part des inquiétudes du groupe Libertés et territoires face aux dispositions que vous nous proposiez d’adopter pour réformer notre justice.
Alors que nous commençons leur examen seconde lecture, permettez-moi de vous indiquer que ses craintes et les nôtres sont toujours aussi vives. Elles sont partagées par de nombreux professionnels de la justice, preuve que ce n’est pas le corporatisme qui les anime mais bien au contraire une même volonté de construire une justice accessible et respectueuse des droits et des libertés de nos compatriotes.
Ces craintes sont renforcées par les conditions chaotiques dans lesquelles la réforme a été examinée en première lecture. Nos débats nous ont démontré votre incapacité à évoluer vers d’autres propositions, des propositions de sagesse et de bon sens, des propositions faites pour une justice de proximité, efficace et digne d’une démocratie moderne.
Vous avez presque systématiquement rejeté les amendements des groupes minoritaires ou d’opposition de l’Assemblée nationale. Vous avez refusé d’écouter et d’entendre nos avertissements sur les conséquences de certaines de vos mesures et d’intégrer dans vos projets de loi les solutions que nous vous soumettions. Tant en commission qu’en séance publique, le groupe Libertés et territoires a travaillé de manière constructive, mais votre majorité n’a pas daigné prendre nos apports en considération.
Elle a également refusé d’entendre la mobilisation du monde judiciaire. C’est particulièrement regrettable à l’heure où nos concitoyens demandent aux élus mais aussi au Gouvernement d’être plus à l’écoute de leurs difficultés et de leurs attentes. Il ne peut y avoir, d’un côté, une posture d’écoute et, de l’autre, l’expression d’une intransigeance.
Madame la garde des sceaux, entendez tous ceux qui font le quotidien de notre justice. Entendez les magistrats, qui œuvrent dans des cours et tribunaux en sous-effectif permanent. Entendez les personnels des greffes, qui travaillent dans un système judiciaire engorgé. Entendez les avocats, qui ne sont pas là pour ralentir l’administration de la justice, mais bien pour remplir leur office, consistant à assurer en toute circonstance les droits de la défense.
Aussi, à l’occasion de la nouvelle lecture, je vous invite à prêter une attention toute particulière aux justiciables et aux professionnels qui vivent sur les territoires, ainsi qu’aux messages portés par les députés enracinés dans le quotidien de nos concitoyens. Le groupe Libertés et territoires a déposé un certain nombre d’amendements qui visent notamment à préserver et renforcer une justice de proximité, à protéger les droits de la défense, à assurer un égal accès à la justice pour chacun de nos compatriotes. Nous devons veiller à ne pas bouleverser l’organisation de la justice par le biais d’amendements déposés à la dernière minute.
L’exemple le plus choquant est votre volonté de voir réformer la justice des mineurs par voie d’ordonnance, alors même qu’il s’agit d’un vrai débat de société et que nous ne savons rien de vos intentions en matière de conjugaison entre mesures éducatives et sanctions. Cette façon de procéder ne nous convient pas. Je pense que la représentation nationale doit s’investir sur la question. Notre collègue Jean-Michel Clément, spécialiste du sujet, aurait bien voulu être entendu et avoir le privilège de participer à la réflexion.
Les conditions dans lesquelles les deux textes soumis à notre examen ont été adoptés en première lecture ne nous semblent donc pas à la hauteur d’une réforme de la justice. Ainsi, il aurait été légitime que la loi organique fasse l’objet d’un vote solennel.
Comme je vous le disais à l’instant, les députés de notre groupe ont déposé un certain nombre d’amendements, tous guidés par le souci de l’intérêt général, la volonté de mettre en œuvre un service public de la justice proche de nos concitoyens, la nécessité de réaliser un maillage territorial équilibré et d’évoluer vers une institution judiciaire organisée pour répondre aux enjeux de demain.
Nous souhaitons qu’à l’occasion de la nouvelle lecture, avec votre majorité, vous ouvriez la porte aux amendements qui ne sont pas issus de votre formation politique ou des rangs de vos amis. Pendant les campagnes présidentielles et législatives de 2017, vous aviez promis – comme nous, d’une certaine façon – un monde nouveau. Les députés du groupe Libertés et territoires avaient compris que ce monde nouveau allait permettre de réformer notre pays en étant à l’écoute de tous, en rassemblant les forces vives de la nation, notamment ses forces politiques, pour travailler ensemble. Si jusqu’à présent, cela n’a pas été le cas, il n’est cependant pas trop tard.
Acceptez, par exemple, la suppression de l’article 52 A, par lequel vous demandez à ce que le Gouvernement soit habilité à procéder par voie d’ordonnance afin de diversifier les modes de prise en charge des mineurs délinquants.
Acceptez aussi de supprimer l’article 53, qui prévoit la fusion du tribunal de grande instance et des tribunaux d’instance de son ressort en un tribunal judiciaire. À terme, nous estimons que cette fusion entraînera inévitablement une refonte de la carte judiciaire, contribuant ainsi à éloigner la justice des citoyens et à créer des déserts judiciaires. Il me paraît essentiel que, dans ce domaine aussi, toutes les parties prenantes soient concernées : la justice bien sûr, mais aussi les représentants des justiciables, par exemple à travers les comités départementaux d’accès au droit, dans lesquels sont présents les élus locaux.
Acceptez également d’inscrire une obligation de transparence des algorithmes utilisés dans les outils de traitement des décisions de justice. Au-delà de la régulation du cadre de la diffusion des décisions de justice, il est important d’encadrer les outils qui assureront l’exploitation des décisions mises en ligne. Ceux-ci livreront en effet des informations sur les pratiques des juridictions et permettront de fonder des analyses et des prédictions, potentiellement discutables, sur l’issue de certains litiges. C’est pourquoi, comme le souligne le rapport Cadiet qui vous a été remis il y a un an : « L’objectivité et la qualité de ces traitements représentent […] un enjeu de transparence essentiel. »
Acceptez de tenir compte de nos nombreux autres amendements sur les différents articles de vos deux textes. Ils sont issus des réalités du terrain, de l’expérience et du bon sens des professionnels du droit, qui défilent en ce moment contre votre réforme.
Liberté, égalité, justice et proximité, voilà ce qui doit vous guider, nous guider tout au long de nos débats si nous voulons parvenir à un texte équilibré, à la hauteur des enjeux. Ne subordonnez pas l’organisation de la justice aux contingences financières, qui sont la seule boussole des services de Bercy, à l’exclusion de tout critère qualitatif. On ne saurait apprécier la qualité de la justice à l’aune des données des éditeurs numériques. Sous couvert d’économies et de rationalisation, ne déshumanisez pas notre justice en faisant du numérique le support des procédures ; rien ne peut remplacer la relation directe entre les magistrats et le justiciable. Sous couvert de simplifier la vie des citoyens dans la justice du quotidien, ne fragilisez pas les droits des justiciables. Sous couvert de renforcer la procédure pénale, ne portez pas atteinte aux libertés fondamentales de nos concitoyens ; n’éloignez pas la justice de chacun d’entre eux.
Madame la garde des sceaux, cette nouvelle lecture vous offre la possibilité d’apporter une réponse claire, porteuse d’avenir et respectueuse d’un service public de la justice efficace et tourné vers chaque Français, d’un service public de la justice que nous souhaitons continuer à porter fièrement comme un étendard, d’un service public digne de ce pays, qui se dit le pays des droits de l’homme.
La parole est à M. Philippe Gosselin. Je suis très heureux de pouvoir intervenir à cet instant car, il y a peu de temps encore, je me trouvais dans une commune bien connue de l’Eure, où le Président de la République réunissait des élus, parmi lesquels des parlementaires et des maires – il s’est exprimé devant une assemblée nombreuse – pour lancer le grand débat. Il a fallu – j’espère qu’elle ne m’en voudra pas – que je quitte ma voisine, Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, pour vous rejoindre, madame la garde des sceaux, et commencer ce début d’année en votre compagnie, comme nous en étions convenus depuis longtemps – nous devions en effet entamer, aujourd’hui 15 janvier, la suite de l’examen de la révision constitutionnelle. Il était donc dit que nos pas se croiseraient à nouveau, ce qui me permet de vous présenter mes vœux très sincères de réussite – nous verrons si cette année marquera la réussite de la justice et de la révision constitutionnelle…
Pour l’heure, j’ai plutôt l’impression de me réveiller chaque matin pour vivre les mêmes événements, à l’instar du jour de la marmotte dans le film
Un jour sans fin . (Sourires. – Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LR et du groupe FI.) On a en effet l’impression, de répéter sans fin les mêmes arguments. Si Noël et le nouvel an ne nous avaient permis de goûter une pause bien méritée, alors que nous étions quelque peu sur les rotules après une succession de nuits très courtes, j’aurais vraiment l’impression de me répéter et de réentendre les mêmes discours. Débuter ainsi l’année en discutant de projets de loi dont nous avons débattu, dans les mêmes conditions, il y a à peine quelques semaines – alors que le Sénat regrettait, lors de la CMP, qui s’est soldée par un échec, de n’avoir pu examiner les 37 nouveaux articles – me laisse un peu perplexe, quelle que soit, par ailleurs, la qualité des interventions.
Madame la garde des sceaux, j’ai reconnu précédemment vous avoir été infidèle cet après-midi, puisque, je l’ai dit, je me trouvais dans l’Eure avec le Président de la République. Il nous avait été annoncé qu’un certain nombre de débats y seraient sur la table.
Pas tous ! Je dis chiche, allons-y pour le débat, qui s’est d’ailleurs déroulé cet après-midi sans anicroche. Il est peut-être en train de se poursuivre à l’heure où je vous parle – plus de six heures, ce serait un record, après Le jour de la marmotte , voilà Marathon Man (Sourires.) Saluons la prestation du Président ! Au-delà de cette boutade un peu facile, on aurait pu penser que la réforme de la justice serait suspendue, à tout le moins, durant quelques semaines (Applaudissements sur les bancs du groupe LR) , le temps d’examiner les moyens de renforcer la proximité et les questions touchant à l’organisation des services publics. En effet, parmi les thèmes proposés par le Président de la République figure expressément la réflexion sur l’opportunité de la suppression de services publics. Il n’est bien évidemment pas question de supprimer la justice, mais je crois très sérieusement, sans tirer sur la ficelle, que les débats en cours auraient pu permettre d’aborder un certain nombre de questions qui ne l’ont pas été à ce stade.
Plusieurs milliers de nos amis avocats, magistrats et greffiers, venant de tous les barreaux, étaient rassemblés à Paris.
Ils étaient 8 000 ! Au-delà du grand débat lancé par le Président de la République, il est difficile de ne pas voir dans cette mobilisation la marque d’un enthousiasme – évidemment pas à l’égard de la réforme – et d’une forte inquiétude, qui va rendre ce début d’année quelque peu difficile. Je perçois à quel point il est important que les vœux que je vous adresse, madame la garde des sceaux, madame la rapporteure de la commission des lois, se concrétisent pour vous permettre de passer sans trop d’encombres ces premières semaines de l’année.
Au-delà des difficultés soulevées, qui auraient pu être incluses dans le périmètre du grand débat, le constat demeure identique : c’est celui du livre noir du ministère public, présenté lors de la conférence nationale des procureurs de l’été 2017, qui estimait que notre justice est sinistrée, « en voie de clochardisation ». Je ne sais qui est la belle et qui est le clochard, pour continuer dans le registre cinématographique, mais notre justice est à bout de souffle : elle manque de postes, de places de prison ainsi que d’une politique pénale, laquelle est à réaffirmer. La justice a été trop longtemps laissée en jachère, notamment de 2012 à 2016 ; elle a même alors été, me semble-t-il, sacrifiée par le dogmatisme d’une garde des sceaux qui refusait une évolution réaliste de la politique pénale, laquelle, pourtant, s’imposait. Le plan prison avait même été stoppé,…
Eh oui ! …après quoi, dans les derniers mois du mandat du Président Hollande, Jean-Jacques Urvoas, devenu garde des sceaux, a présenté un plan ambitieux en la matière. Faute avouée à moitié pardonnée ! Mais il faut bien reconnaître que, dès le précédent quinquennat, le compte n’y était pas. Exact ! Et sans Rachida Dati ? Je crains qu’il n’y soit pas davantage désormais. Même si ce classement est en partie discutable, la France occupe le vingt-troisième rang sur vingt-huit en Europe, peut-être bientôt sur vingt-sept – cela s’est d’ailleurs très mal passé, il y a quelques heures, à Westminster, ce qui laisse augurer un Brexit difficile. Comment s’étonner, dans ces conditions, que la justice soit clochardisée ? Tout est dans ce chiffre, malheureusement.
La prison reste indispensable, incontournable dans un certain nombre de cas. Je m’aperçois, après avoir baissé les yeux un instant, que la présidente de la commission des lois s’est substituée à la rapporteure : ce soir, c’est vraiment
magic mirror  ! (Sourires.) La prison reste indispensable, disais-je, même si elle ne doit pas être l’alpha et l’oméga des politiques pénales. Ce qui importe, il faut le répéter, c’est l’existence d’une vraie sanction, réellement exécutée, ce qui offre une certaine marge de manœuvre en fonction du comportement du détenu. C’est ce qui justifie le soutien d’un certain nombre d’entre nous à des mesures de diversification dans la construction des places de prison. Pour autant, je n’y insisterai pas davantage, le nombre de places est insuffisant. Les promesses de la campagne présidentielle ne seront pas tenues, et les 7 000 places qui sont censées être ouvertes d’ici à la fin du mandat ne le seront pas, pour des raisons diverses : terrains non encore acquis, enquêtes publiques qui ne pourront se faire dans les délais, plans d’occupation des sols ou plans locaux d’urbanisme non encore purgés de tout recours. Bref, nous ne sommes pas au bout de nos peines !
Nous n’avons pas non plus trouvé dans ces textes la volonté de développer une justice de proximité, tant s’en faut. À l’heure où les gilets jaunes et beaucoup de nos concitoyens appellent de leurs vœux la proximité et où le Président de la République lui-même se rend dans une petite commune de l’Eure, première étape d’un tour de France de la concertation, cette dimension est absente du texte. La proximité risque de disparaître à la suite de la fusion des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance dans un tribunal judiciaire départemental, ce qui risque, à terme, de conduire à l’évaporation d’un certain nombre de lieux de justice, qui sont autant de points d’entrée dans notre beau système judiciaire. La proximité s’éloigne d’autant plus que le numérique fait une arrivée remarquable, remarquée, mais peut-être excessive. À force de remplacer les hommes et les femmes par des « clics » sur des « mulots », comme disaient certains, on finit par oublier que la justice est faite d’hommes et de femmes. Alors que l’accès au droit et à la justice est une nécessité dans une société démocratique, j’ai le sentiment que nous en perdons parfois quelques éléments essentiels.
Il est aussi affirmé – vous l’avez dit à plusieurs reprises – que notre justice doit être inclusive, et c’est exact. Pourtant, il n’y a rien, dans votre texte, sur la réforme de l’aide juridictionnelle. J’entends bien qu’un certain nombre de travaux sont en cours et que d’autres vont être menés, mais ce pan important de la justice, cette porte d’entrée aurait gagné à être intégré dans le projet de loi.
J’évoquerai enfin la maladresse, pour ne pas dire la faute, qui consiste à réformer la justice des mineurs par ordonnance, en application de l’article 38 de la Constitution.
Très bien ! Cette décision nous a été imposée, telle un Deus ex machina – à moins qu’il ne s’agisse d’un Deus ex Jove C’est en tout cas du plus mauvais effet en cette période où tout ce qui tombe d’en haut n’est guère bienvenu. S’il est légitime qu’un nouveau Président et un nouveau gouvernement s’emparent du lourd dossier carcéral et, plus généralement, de la question de la justice, si les constats sont sans doute désormais de plus en plus partagés, un certain nombre de mesures demeurent insuffisant. Veuillez conclure. Je conclus : voilà pourquoi il nous sera sans doute difficile – nous y reviendrons – de voter pour ces textes. J’espère que, lors de la discussion des amendements, nous bénéficierons d’un peu plus d’ouverture que ce ne fut le cas à la fin de l’année 2018. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR ainsi que parmi les députés non inscrits.) La parole est à Mme Marie-France Lorho. Notre système judiciaire est en faillite. C’est un constat, partagé de toute part, auquel il avait été question de remédier durant la précédente législature, sans succès. C’est une défaillance à laquelle notre assemblée a tenté de répondre, vainement. De lecture en lecture, étape après étape de la construction des textes, cette simplification supposée des instances judiciaires s’est heurtée à de profonds écueils, dont les professionnels ont, à maintes reprises, révélé la gravité.
Dans le système judiciaire que vous entendez bâtir, la bureaucratie administrative culmine à son zénith et la justice de proximité, à laquelle les Français sont attachés, est encore un peu plus affaiblie. En encourageant le règlement alternatif des différends, vous dessinez les contours d’une nouvelle forme d’organisation judiciaire où les juges seront déchus de leurs prérogatives et où la médiation constituera la réponse, unique et hâtive, au désengorgement de parquets qui traiteront d’affaires hors la présence des principaux intéressés.
L’article 2 se fait l’écho de cette tentative dangereuse. À la seule fin de prévenir la judiciarisation des litiges, vous entendez, pour remplir des objectifs comptables, priver l’autorité judiciaire de son porte-parole et privilégiez une autorité tierce dénuée de légitimité.
Il en va de même avec la représentation, notion que notre code civil ne définit pourtant pas explicitement. Dans un même souci d’encourager la vitesse de traitement des dossiers, vous faites de cette fiction juridique la réponse absolue, ce qui rend moins nécessaire la présence de tous les acteurs au moment de la décision. J’entends que la célérité est un principe de notre système judiciaire, qu’il n’est pas question de remettre en question, mais en faire un prétexte à une réponse comptable est malhonnête.
La volonté de se passer de l’avis du juge dans les procédures nécessitant des actes de notoriété relève de la même hâte déplacée. Déchoir le juge de ses dernières prérogatives, tel est le maître mot de ce texte, qui confie aux organismes débiteurs de prestations familiales la tâche traditionnellement allouée aux juges aux affaires familiales. Ces organismes se verront confier un exercice dont ils ignorent les subtilités, évaluant de manière inadéquate les réévaluations et portant ainsi directement préjudice aux allocataires.
En somme, le système judiciaire auquel vous aspirez est privé de ses autorités naturelles. Il fait appel à la rapidité de l’exécution, à un traitement négligé, tributaire de la rentabilité comptable, au lieu de cet examen prudent auquel toute décision judiciaire doit être naturellement soumise et qui érige la justice au rang des vertus cardinales.
Priver les Français des autorités légitimes en matière judiciaire ne suffisait pas : il fallait aussi en déraciner les incarnations territoriales. Il fallait répondre aux exigences centralisatrices des arcanes du pouvoir parisien. Celui-ci s’exprime d’ailleurs de façon assez éloquente dans l’article 42 bis AA, qui tend à reconnaître le tribunal de grande instance de Paris comme seul compétent à juger des modalités d’indemnisation des victimes d’actes terroristes.
La disparition des échelons subsidiaires demeure d’ailleurs peut-être l’un des plus grands préjudices de ce texte : la fusion des activités des tribunaux d’instance et de grande instance que vous appelez de vos vœux s’en fait l’écho et risque d’engendrer une perte de l’exercice judiciaire de proximité nécessaire au quotidien des personnes. En l’absence d’évaluations fiables sur la question, il demeure par ailleurs impossible de savoir si une telle dénaturation de l’organisation judiciaire engendrera les économies escomptées par le Gouvernement.
Accélérer le temps judiciaire, désengorger parquets et prisons : telles sont les lignes directrices de textes aussi éloignés des administrés que des besoins exprimés par les autorités compétentes en ce domaine. Désormais, il suffira d’une année de séparation de corps pour que le divorce devienne effectif. Désormais, il suffira aux récidivistes pris en flagrant délit de consommation de substances illicites de s’acquitter d’une amende dérisoire pour s’épargner toute poursuite. Peu à peu, nos prisons se verront désertées des criminels, qui pourront jouir d’un bracelet électronique dont les effets dissuasifs demeurent encore incertains.
Hérité du quinquennat Hollande, inscrit dans la droite ligne de la modernisation de la justice espérée par les potentats socialistes de la précédente législature, ce texte signe l’explosion de notre système judiciaire que les Français regardent désormais avec suspicion. Plutôt que de libérer le système judiciaire, votre politique le cadenasse un peu plus, en faisant des Français de bon sens de simples supplétifs d’un monde qu’ils condamnent parce qu’il détruit chaque jour un peu plus le dernier arpent de nos libertés. Je partagerai cette défiance légitime en votant contre l’adoption de ces textes.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe LR.) La parole est à Mme Alexandra Louis. « Que le mal détruise ou bâtisse, / Rampe ou soit roi, / Tu sais bien que j’irai, Justice, / J’irai vers toi ! » Si je souhaite introduire mes propos par ces vers de Victor Hugo, c’est que le chemin vers la justice, ou tout au moins l’idée que l’on s’en fait dans un État de droit, ne s’achève jamais.
Parce qu’elle est fondamentalement humaine, notre justice est intrinsèquement imparfaite. Elle est jugée par certains trop laxiste, par d’autres trop sévère – on l’a encore vu aujourd’hui – voire inique. Elle est finalement le miroir de nos contradictions, de notre société.
Mais notre justice est aussi le dernier recours de nos concitoyens dans des moments tourmentés de leurs vies. Aussi imparfaite qu’elle soit, elle assume son rôle grâce aux femmes et hommes qui œuvrent chaque jour pour la faire vivre. À l’heure où notre pays a besoin de certitudes, je suis consciente que cette imperfection évidente est paradoxalement difficile à admettre. Notre rôle de législateur est donc de veiller à ne jamais nous arrêter en chemin et à adapter notre justice aux évolutions de la société, dans le respect des principes de la Constitution.
C’est dans cet esprit que ce texte apporte, je le crois en tout cas, des réponses pragmatiques, construites sur la base d’une large concertation et de riches débats parlementaires.
Si ce projet inquiète certains, c’est qu’il annonce un véritable changement. Nous le savons, les réformes de la justice ont toujours généré une anxiété à laquelle nous devons répondre. Sans chercher à être exhaustive, je tiens à revenir sur quelques axes de ce projet de loi.
Le premier consiste à donner à notre justice les moyens de se tourner vers l’avenir. Malgré les contraintes budgétaires, les crédits de la justice ont progressé de 3,9 % en 2018 et de 4,5 % pour 2019. Cette augmentation permettra notamment d’accompagner la révolution numérique. La numérisation des procédures ne déshumanise pas la justice ; elle la rend plus efficace, et nous avons rappelé ici les garanties dont elle est assortie.
Mais, s’il est indispensable d’augmenter les crédits de la justice, cela ne suffit évidemment pas. Nous devons également rendre notre justice plus accessible à nos concitoyens. Nous le savons, il n’y a pas de moment plus difficile que celui où l’on doit passer la porte d’une salle d’audience. Le projet de loi a fait le choix de favoriser le règlement amiable des litiges en permettant ainsi d’éviter d’engager les justiciables dans des combats judiciaires toujours éprouvants.
Il s’agit également de donner de la lisibilité à notre organisation judiciaire, avec la création d’un seul acte de saisine et la fusion des tribunaux d’instance et de grande instance. Le justiciable pourra donc se rendre simplement dans la juridiction la plus proche de chez lui.
Nous devons de même rendre notre justice pénale plus efficace. Ce texte simplifie le processus pénal et redonne notamment du temps de travail effectif d’enquête aux OPJ – les officiers de police judiciaire – en les déchargeant de formalités que nous savons inutiles. D’autres dispositions visent à harmoniser les conditions de mise en œuvre des moyens d’investigation au regard des différents cadres d’enquête, évidemment sous le contrôle d’un juge.
Nous devons ensuite donner une place plus significative aux victimes dans la justice pénale. Le projet permet à ces dernières de déposer plainte en ligne, ce qui est un véritable progrès. À ceux qui ont exprimé des réticences face à cette avancée, je réponds que notre rôle de législateur est de donner le plus grand nombre d’opportunités aux victimes de poursuivre leurs agresseurs. Ne décidons pas à leur place. Nous le savons, beaucoup de victimes de violences sexuelles, qui ne passeront jamais la porte d’un commissariat ou d’une gendarmerie, se sentiront peut-être plus sécuriser en passant par voie numérique.
Nous devons en outre engager un choc de clarté de la peine. Il faut redonner de l’importance à la peine prononcée par le juge, laquelle doit être exécutée. Il n’est pas compréhensible que des peines de prison ferme inférieures à un mois soient prononcées car leur exécution n’apporte rien à la société et ne fait que désocialiser le condamné. On voit qu’il ne s’agit pas ici de tout carcéral, bien au contraire : le principe d’individualisation de la peine est respecté. De même, l’exécution des peines d’une durée comprise entre un et six mois devra être assurée en dehors d’un établissement de détention, en tout cas par principe. Pour les peines entre six mois et un an, le juge pourra faire le choix de la détention comme celui de l’aménagement. Au-delà d’un an, toute peine de prison sera exécutée en détention, sans aménagement ab initio.
Enfin, il m’est impossible de clore mon intervention sans évoquer la réforme de l’ordonnance de 1945 relative à la justice des mineurs. Le projet de loi propose d’habiliter le Gouvernement à regrouper dans un seul code les dispositions applicables à la justice des mineurs et à effectuer les modifications nécessaires, dans un souci d’efficacité et de lisibilité. Madame la garde des sceaux, au cours des débats, vous avez rappelé un certain nombre de garanties qui me paraissent incontournables. La principale d’entre elles consiste à préserver les principes fondateurs de l’ordonnance de 1945, en particulier la primauté de l’éducatif sur le répressif et la double vocation du juge pour enfants. Forts de ces principes, il nous faut redonner du sens à la justice des enfants, d’abord dans l’intérêt de ces derniers, dans celui des victimes et plus largement dans celui de tous nos concitoyens.
Par ces projets de loi, nous nous engageons à construire une justice moderne et apaisé. Nous n’oublions ni nos convictions républicaines et humanistes, ni les revendications émises au nom de nos concitoyens les plus fragiles. Nous faisons le pari d’une justice ouverte, accessible, lisible et modernisée.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) La discussion générale commune est close.
La parole est à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice.
Je voudrais répondre brièvement à six points abordés par les orateurs.
Vous évoquiez, monsieur Gosselin, votre sentiment de vivre
Un jour sans fin ou Le jour de la marmotte . Je dirais pour ma part : bis repetita placent. Je ne doute pas qu’en vous présentant à nouveau ces dispositions, je finirai par vous convaincre !
D’abord, sur la méthode, vous avez à nouveau prétendu qu’il n’y avait pas eu de concertation. Je le réaffirme ici devant vous : il y a eu de l’écoute et de la concertation, avec les syndicats professionnels et les autres représentants des professions du droit.
Ce n’est pas ce qu’ils disent ! Ils le pourraient cependant : j’ai par-devers moi de quoi attester le nombre exact des rencontres que nous avons eues, moi-même, mon cabinet ou mes services, avec l’ensemble de ces professions. Il vous étonnerait sans doute, même si, comme l’a dit l’un de vous, ce n’est pas le nombre qui importe mais le contenu. L’important, mesdames et messieurs les députés, c’est qu’entre les projets de loi soumis au Conseil d’État et ceux que vous examinez maintenant, il y a eu des évolutions significatives. Or celles-ci sont issues, d’une part, de mes discussions avec les représentants des syndicats des professions du droit, notamment des avocats, dont j’ai retenu un grand nombre de propositions, et, d’autre part, des amendements que les parlementaires m’ont proposés, qu’ils appartiennent à la majorité, à des groupes qui lui sont proches ou à d’autres groupes.
J’ai été un petit peu étonnée, monsieur Molac, de vous entendre parler de « contingences financières » quand le budget de mon ministère connaît une augmentation de 25 % – je n’ose même plus le répéter –,…
Non ! …la création de 6 500 emplois et une répartition à peu près équitable de cette augmentation entre la justice judiciaire et la justice pénitentiaire, pour l’année 2019 en tout cas, avec respectivement 38 et 39 %.
Vous m’avez reproché, monsieur Zumkeller, d’adapter la justice au lieu de la renforcer. Je vous trouve sévère car nous la renforçons incontestablement, en personnels et en crédits.
Plusieurs d’entre vous ont parlé de « privatisation de la justice », notamment M. Zumkeller, je crois, et Mme Obono. M. Peu a même évoqué un « marché du règlement des litiges ». Je ne pense pas qu’on puisse nous reprocher cela, alors que nous faisons exactement l’inverse. Ce « marché », comme vous dites, monsieur le député Peu, il existe déjà.
Vous l’imposez ! Nous y apportons précisément des éléments de régulation et de déontologie qui me semblent extrêmement importants. C’est une embrouille ! L’intervention des caisses d’allocations familiales dans le processus de révision des pensions – et non dans leur fixation, je tiens à le souligner –, a de même suscité des critiques. Nous les avons entendues et, en conséquence, nous vous proposerons encore, en nouvelle lecture, des amendements. Je vous rappelle qu’il s’agit d’une expérimentation, que le recours au juge est préservé et que la mise en œuvre de la décision du directeur de la CAF pourra faire l’objet d’un référé-suspension. Il va y en avoir, des référés-suspensions ! Je trouve dommage que nous ne nous inspirions pas de ce qui se fait dans d’autres pays pour progresser dans ce domaine.
En matière pénale, madame Untermaier, vous avez regretté des dérogations trop nombreuses au droit commun. Vous craignez que le renforcement des compétences du parquet porte atteinte aux libertés individuelles. Sans entrer dans des détails que je vous exposerai plus tard, lorsque nous en viendrons à l’examen de ces dispositions, je veux redire, à ce stade, que nous avons veillé à ce qu’en toute situation ces éléments soient placés sous le contrôle du juge. Qu’il s’agisse des décisions du JLD – le juge des libertés et de la détention – ou des recours a posteriori, nous avons veillé à ce que le juge soit toujours présent : c’est une garantie élémentaire que nous devons à nos concitoyens en matière de protection des libertés individuelles.
Nous avons également le souci des victimes, comme l’illustre le projet de création du JIVAT, le juge de l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme. De même, s’agissant de la question des trois et six mois évoquée par la présidente Valérie Rabault – je regrette de ne pas lui avoir répondu directement sur ce point tout à l’heure –, nous avons apporté des garanties, et des amendements nous permettront d’améliorer encore notre proposition initiale.
En tout état de cause, le souci de protection des libertés nous a toujours animés. Je reprendrai à mon compte les mots de Jean Terlier, qui me semblent tout à fait opportuns dans le cadre de nos débats : la justice est « le trait d’union » qui assure « la cohésion » de la société. C’est pourquoi nous avons toujours mis en exergue la garantie des libertés.
Le cinquième point, évoqué par M. Gosselin et par tant d’autres parmi vous, concerne la crainte d’une disparition de la justice de proximité, avec la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance. Il n’en est absolument rien ! Cette fusion entre TI et TGI vise simplement à garantir au justiciable que la requête qu’il introduira sera prise en compte plus lisiblement, plus facilement, plus aisément. Je le répète une fois encore devant vous : je garantis, bien entendu, le maintien de l’ensemble des tribunaux.
Mme Lorho évoque une dénaturation qui engendrerait les économies escomptées. Or, par cette organisation judiciaire, nous n’en escomptons aucune : nous n’escomptons que lisibilité et simplification pour le justiciable.
Mme Louis, enfin, a évoqué la numérisation en soulignant à juste titre l’importance des crédits dédiés et elle en a dessiné le tracé tel que je le vois également. C’est là un atout non seulement pour les personnels de la justice, les magistrats, les avocats – tous sont d’ailleurs déjà très numérisés – mais également pour le justiciable, dont les démarches, s’il le souhaite, s’en trouveront facilitées, y compris pour le dépôt de plainte, ce que Mme Louis a bien voulu relever. J’ajoute qu’il s’agira d’un atout supplémentaire et non d’une substitution à l’accueil physique, lequel sera garanti dans l’ensemble des tribunaux.
Je termine en évoquant l’ordonnance de 1945, sur laquelle nous reviendrons bien sûr pendant notre débat. Monsieur Gosselin, vous avez parlé d’une maladresse, voire d’une faute. Or ce n’est pas du tout ainsi que je conçois les choses ! Je l’ai dit tout à l’heure : si nous avons proposé l’habilitation par ordonnance, c’est pour nous contraindre à discuter ici, tous ensemble, dans six mois, d’un projet de loi. J’ai exposé les principes sur lesquels je m’appuie et je ne les répéterai pas, Alexandra Louis les ayant également précisés. Il ne s’agit absolument pas de confisquer le débat ou de s’y soustraire mais de nous y contraindre, après une concertation que je veux mener avec vous. Monsieur Molac, si M. Clément souhaite y participer, il sera le bienvenu : l’ouverture est totale.
Nous sommes tout aussi ouverts. En somme, ce projet modernise plus la justice qu’il ne la transforme, Erwan Balanant l’a dit. Si vous me donnez la possibilité de le faire, je m’attellerai à sa mise en œuvre afin que nous puissions vraiment rassurer tous ceux qui ont manifesté des inquiétudes aujourd’hui. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
Plusieurs orateurs sont inscrits sur l’article 1er.
La parole est à M. Dino Cinieri.
En première lecture, en réponse à ma question, vous avez annoncé débloquer 12 millions pour la maison d’arrêt de La Talaudière, qui est dans un état de vétusté avancé, donc très dégradée. Il est impossible pour le personnel pénitentiaire d’assumer correctement sa mission de service public et de travailler en totale sécurité. Il est également impossible d’envisager une réinsertion sociale et professionnelle des détenus, qui exécutent certes la peine à laquelle ils ont été condamnés mais ne peuvent mettre à profit leur temps d’incarcération pour apprendre un métier ou, tout simplement, réapprendre les règles élémentaires de vie en société.
Madame la garde des sceaux, je salue ce premier petit pas, mais 12 millions ne suffiront pas, loin de là. Le budget pour la construction de la prison de Saint-Bonnet-les-Oules – les fameux 70 millions d’euros – doit être redéployé pour réhabiliter la maison d’arrêt de La Talaudière. J’aurai l’occasion d’y revenir tout à l’heure en défendant un amendement en ce sens.
Par ailleurs, que faites-vous pour régler la question de la surpopulation carcérale sans pour autant envoyer un signal catastrophique aux délinquants et aux criminels ? Que faites-vous pour améliorer les conditions de travail des gardiens de prison ? Quand augmenterez-vous le nombre de surveillants, en particulier de nuit ? Sur le terrain, nos concitoyens nous disent que les peines prononcées doivent être appliquées, pour que le travail des policiers et des gendarmes ne soit pas vain. Nos concitoyens ne veulent plus lire dans la presse qu’un multirécidiviste a été libéré pour bonne conduite et que, trois jours après sa libération, il est à nouveau passé à l’acte.
MKarim Mrabent, bâtonnier de Saint-Étienne, disait très justement hier qu’il est nécessaire de réformer notre système judiciaire car il est obsolète. Or votre texte ne va pas dans le bon sens en éloignant les justiciables du juge. La bâtonnière de Paris a également rappelé qu’il n’y a strictement aucune raison pour que, dans le grand débat national, il soit question de justice sociale, de justice fiscale et pas de justice tout court.
Alors, madame la garde des sceaux, en ce début d’année, mes vœux seront simples : soyez à l’écoute des Français. Si vous le voulez bien, je vous invite dans le département de la Loire.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe LR.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. La semaine dernière, j’ai rencontré les représentants des syndicats UFAP-UNSA Justice, FO et CGT du PREJ – pôle de rattachement des extractions judiciaires – de Béziers. Le constat est clair : un nombre théorique de trente-quatre agents pour un effectif réel de vingt-huit. Conclusion : un manque manifeste de personnel, des conditions de travail compliquées et une sécurité qui n’est pas assurée lors des extractions.
Concrètement, sur le plan national, les représentants syndicaux évaluent les effectifs nécessaires entre 2 500 et 3 000 temps plein alors qu’à l’horizon de 2020 ils ne seront que 1 800. On est donc loin du compte. Ce manque d’effectifs est d’autant plus grave qu’il ne permet pas de tenir compte de la dangerosité des détenus, lors des extractions par exemple, la présentation des prévenus lors des comparutions immédiates étant systématiquement qualifiée en niveau 1, soit deux agents d’accompagnement, même si le prévenu présenté a un lourd passé judiciaire.
Ces propos, parmi d’autres, en disent long sur l’état de notre justice : « On ne fait plus peur à personne. » De même, ces phrases répétées à l’envi par des détenus arrogants à l’endroit du personnel pénitentiaire : « Tu n’es qu’un porte-clés. C’est grâce à moi que tu travailles. »
Quant aux conditions de travail, entre heures supplémentaires aléatoires et modifications d’emploi du temps du jour au lendemain, les agents pénitentiaires n’en peuvent plus – et ne parlons pas du peu d’attractivité des salaires.
Quant aux conditions de détention des détenus, elles sont difficiles, c’est le moins qu’on puisse dire. Il y a un peu plus de 1 000 détenus au Gasquinoy – alors que la prison est prévue pour environ 850 détenus – et, d’après la direction, on dénombre 80 matelas au sol. On se réjouit presque de constater que la surpopulation carcérale, d’environ 10 % à Béziers, se situe donc dans la moyenne basse des prisons de la région. Je pourrais continuer longtemps.
Nous l’avons suffisamment entendu : le budget de la justice augmente mais, je le regrette, ce n’est toujours pas assez et vos propositions actuelles ne permettent toujours pas de répondre à ces questions.
La parole est à M. Sébastien Leclerc. Alors que votre projet de loi revient en discussion devant notre assemblée en ce début d’année, madame la garde des sceaux, je me souviens qu’il y a un an tout juste, ces sujets étaient déjà à l’ordre du jour. En effet, le 30 janvier 2018, je vous interrogeais sur ces thématiques lors des questions au Gouvernement. Vous m’aviez alors répondu – je vous renvoie au compte rendu – que le rapport Raimbourg-Houillon ne formulait que des préconisations, « un certain nombre de propositions » qui seraient « soumises à concertation ». Depuis lors, il n’en a rien été.
Dans votre projet de loi, vous avez strictement appliqué ces préconisations : la spécialisation des sites judiciaires, la perte de compétences et d’influence des tribunaux excentrés, la déjudiciarisation des procédures, leur numérisation, la barémisation des indemnisations.
Vous n’avez accepté aucune concertation, aucun dialogue. En première lecture, vous avez rejeté la quasi-totalité de nos amendements.
La spécialisation des sites judiciaires, c’est la désorganisation généralisée de notre système, la complexification pour le justiciable et surtout la mort annoncée des tribunaux excentrés.
Pourtant, nous avons assisté l’an passé à une belle mobilisation des professionnels, notamment des avocats, mais ne nous y trompons pas : la réforme de la justice est liée avec l’un des aspects de la contestation des gilets jaunes. Un tribunal actif, c’est un territoire, c’est un service public accessible, ce sont aussi les emplois qui y sont liés et donc toute une économie. La volonté gouvernementale de spécialiser les tribunaux, c’est tout simplement le principe de la métropolisation qui s’applique sans crier gare.
Le Président de la République a engagé aujourd’hui même un grand débat national sur des questions qui touchent notamment au fonctionnement de nos services publics. Pourquoi vous acharnez-vous à vouloir passer en force sans même écouter ce que les Français et leurs représentants ont à vous dire, cela même qu’ils vous diront à l’issue de la grande concertation lancée ce jour ?
La parole est à M. Antoine Savignat. Finalement, madame la garde des sceaux, si vous aviez vraiment voulu faire quelque chose pour la justice et pour les justiciables, l’article 1er suffisait. Notre système judiciaire est bon. Il rencontre des problèmes de fonctionnement liés au manque de moyens. Si vous aviez mis les moyens nécessaires à son bon fonctionnement, il n’y aurait pas eu lieu de réformer la justice.
L’article 1er tel que vous le proposez et les moyens dédiés au fonctionnement de la justice seront insuffisants pour que le système fonctionne correctement, nous le savons, vous le savez.
Très bien ! L’ensemble des postes n’est pas pourvu. Les moyens que vous débloquez permettront de pourvoir plus de postes mais l’intégralité des postes ne le sera pas.
J’en viens au problème essentiel, que vous vous acharnez à nier : à l’issue du vote de la réforme telle que vous la voulez, des tribunaux disparaîtront. Vous fusionnez les tribunaux d’instance et de grande instance. Le juge en charge de l’administration du tribunal d’instance disparaîtra et seul le chef de juridiction, le chef du tribunal judiciaire, disposera du pouvoir d’administration. Or l’article L. 121-3 du code de l’organisation judiciaire dispose que, chaque année, le chef de juridiction affecte les magistrats « dans les différents services de la juridiction ». Celui à qui manqueront un ou deux magistrats, un ou deux postes non pourvus, pourra choisir de ne pas affecter un ou deux magistrats dans un ancien tribunal d’instance, ce qui, de facto, entraînera sa fermeture.
Vous pourrez certes dire que vous réformerez cet article dans le cadre de l’habilitation qui vous sera donnée au titre de l’article 38 de la Constitution, mais il aurait fallu le faire avant. Vous allez ôter aux chefs de juridiction leur pouvoir d’administration. Il est évident qu’ils auraient tous été vent debout contre ce type de disposition ! Puisque vous ne mettez pas les moyens nécessaires, il y aura donc bien, à terme, des fermetures de juridictions.
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LR.) Excellente démonstration ! La parole est à M. Ludovic Pajot. « La justice est la liberté en action », écrivait Joubert. Sans liberté, pas de justice ; sans justice, pas d’égalité entre les citoyens et perte du sentiment d’appartenance à la communauté nationale. Ce cercle vicieux ou, selon les options retenues, vertueux, est au cœur de notre débat sur la réforme de la justice.
Ce texte, dont le contenu n’a pas véritablement évolué depuis le vote en première lecture, en décembre dernier, appellera la même opposition de notre part si vous ne tenez pas compte des importantes évolutions qui s’imposent.
L’autorité judiciaire est investie d’une mission particulière : elle doit rendre la justice au nom du peuple français. Cette exigence implique de repenser en profondeur l’organisation et le fonctionnement de notre système judiciaire.
Le premier élément est l’aspect budgétaire : la France ne se classe qu’au vingtième rang, sur quarante-cinq, des pays du Conseil de l’Europe, avec 65 euros par habitant de budget public alloué à la justice. Il est donc urgent d’augmenter substantiellement les crédits.
Plus globalement, c’est la philosophie même de votre projet qu’il faut revoir. À l’insuffisance des crédits, à l’accroissement de la déjudiciarisation, au laxisme pénal, nous répondons hausse des budgets, augmentation du nombre de magistrats, réorganisation du système carcéral, maintien du rôle des tribunaux d’instance.
À Béthune, par exemple, la fusion du tribunal d’instance avec le tribunal de grande instance aggravera encore les difficultés de nos compatriotes pour accéder au service public de la justice. Il est urgent d’enrayer la crise de confiance qui existe entre les Français et leur justice. Face à une délinquance de plus en plus violente qui révèle de plus en plus souvent l’ensauvagement de la société, il est grand temps de substituer à la certitude de l’impunité la garantie de la sanction.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Je ne suis pas loin de me trouver en parfait accord avec notre collègue Savignat : une simple augmentation des moyens, sans rien toucher au reste, aurait mieux valu que la réforme que vous voulez mettre en œuvre. Franchement, les administrations doivent pouvoir inscrire leur action dans la durée plutôt que d’être soumises à des réformes tous les deux ans ou deux ans et demi.
Par ailleurs, un problème de chiffres se pose : comment pouvez-vous continuer, comme en commission, à parler de 25 % de hausse ? Dans le rapport annexé lui-même, il n’est d’ailleurs question que de 24 %. Et, en retirant les arrondis, qui vous arrangent bien, on ne parvient qu’à 23 % d’augmentation depuis 2017. Et je ne prends pas en compte l’inflation, qui atteint un niveau un peu plus important qu’à l’accoutumée. Nous avons proposé, dans un amendement, de fixer l’objectif d’une augmentation du budget de la justice de 25 % entre 2018 et 2022. Ce sera toujours cela de pris. Si d’aventure il était adopté, cela mettrait peut-être en difficulté votre collègue Darmanin mais ce ne serait sans doute qu’un juste retour des choses, compte tenu des confiscations qui ont été opérées sur le budget du ministère de la justice et de la mise en œuvre des conventions judiciaires d’intérêt public conclues avec les grandes banques, beaucoup moins efficaces pour lutter contre la fraude que des amendes infligées dans le cadre d’une procédure pénale classique.
Les moyens inscrits dans votre projet de loi ne sont pas à la hauteur. Ils permettront seulement d’atteindre des effectifs cibles qui ne constituent pas un objectif si ambitieux que cela. Vous parlez d’effort d’une ampleur sans précédent. J’ai envie de vous répondre que c’est le minimum syndical si vous ne voulez pas que le ministère s’effondre sur lui-même et que la société arrive à un niveau de tension intenable – même si le processus me semble malheureusement bien entamé.
La parole est à M. Jean Lassalle, que nous retrouvons avec plaisir. C’est un plaisir partagé, monsieur le président. Je suis très heureux aussi de retrouver Mme la garde des sceaux, Mme la rapporteure et vous tous, chers collègues. Je vous souhaite l’année que vous méritez, bien meilleure que la précédente, sachant que celle qui suivra sera meilleure encore.
Mon intervention portera sur la possibilité, ouverte par le projet de loi, d’autoriser les tuteurs à inclure dans les frais de gestion la rémunération des administrateurs sans limite de plafond ni contrôle préalable. J’en parle dès à présent parce que c’est le moment où je peux être présent dans l’hémicycle. Il me semble que cela revient à leur laisser une trop grande liberté alors que l’on sait que, si certains tuteurs « tutent » bien, d’autres le font dans l’intérêt de leur propre portefeuille.
(Rires.)
Ensuite, à l’article 8, vous supprimez l’autorisation préalable du juge ou du conseil de famille pour placer des fonds appartenant à la personne protégée sur un compte, là encore sans limite de plafond ni contrôle. Comme le financement des obsèques est aussi concerné, on peut craindre que certains tuteurs veuillent enterrer un peu trop bien la personne protégée.
À l’article 16, le Gouvernement propose la possibilité de désigner une personne habilitée à l’issue de l’instruction d’une requête. Pour protéger les majeurs, il est du devoir du législateur de veiller à faire appliquer les mêmes règles.
Vous avez compris mes craintes, monsieur le président, et je pense que vous les partagez.
Joker ! J’espère que le Gouvernement me suivra car nous pouvons tous un jour nous retrouver du côté des personnes protégées. La parole est à M. Michel Castellani. Une fois encore, le Gouvernement nous soumet un texte fortement marqué par des considérations comptables assez éloignées de ce que devrait être la matrice d’une réforme de la justice : la qualité et la proximité. Au lieu de répondre aux attentes des professionnels de la justice et des justiciables, il me semble que vous dégradez le service public de la justice et que vous assombrissez un peu plus l’effectivité de l’État de droit. Rationalisation ne signifie pas déshumanisation. Économies n’est pas synonyme de destruction du maillage territorial de la justice. Justice efficace ne veut pas dire amoindrissement des droits de la défense. Notre justice ne respire plus la sérénité et la confiance, comme cela devrait être le cas. Nos magistrats, nos greffiers, nos avocats ne parviennent plus à accomplir leurs missions dans de bonnes conditions. Les justiciables s’inquiètent à juste titre.
Nous devons aboutir à un texte plus équilibré, capable de répondre aux problématiques en matière de prévention, de répression, de réinsertion et de réparation. Encore faudrait-il que vous acceptiez d’entendre les propositions des députés, qui ne sont pas tous, vous le savez, issus de votre majorité. Comme mon collègue Paul Molac a pu vous le demander tout à l’heure, acceptez d’entendre les solutions qui montent du terrain et que les députés du groupe Libertés et territoires portent dans leurs amendements. Permettez à chaque citoyen d’avoir confiance dans le service public de la justice et à la justice de rester proche et inclusive. Les territoires sont l’identité de la France ; la proximité est la clef de l’efficacité.
Nous vous demandons de sortir de la posture que vous avez adoptée en première lecture. Dans l’intérêt de nos concitoyens et des professionnels de la justice, ne portez pas atteinte à la justice de proximité. Placez les justiciables de chaque territoire au cœur de votre réforme.
La parole est à M. Yannick Favennec Becot. Madame la garde des sceaux, vous soumettez à notre assemblée une réforme déconnectée des réalités vécues par les justiciables et les professionnels du droit. Sous couvert de vous emparer du développement du numérique, vous nous proposez une déshumanisation de la justice, qui sera une source d’angoisse supplémentaire pour les Français victimes de la fracture des usages. Vous ouvrez la porte à une justice virtuelle sans apporter de garanties pour la protection des droits des justiciables.
Notre service public de la justice ne peut être bradé. La qualité de notre organisation judiciaire et de son fonctionnement doit être renforcée. Préserver une justice de proximité qui garantira l’accès à la justice pour chaque Français, tel est le fil rouge qui doit guider nos débats, au moment où débute la nouvelle lecture.
Aujourd’hui les professionnels du droit ont une nouvelle fois manifesté leur opposition à ce texte qui méprise leur engagement, leur dévouement et leurs compétences. Acceptez de construire avec eux une justice accessible, respectueuse des droits et des libertés de nos compatriotes. Acceptez de tenir compte des amendements du groupe Libertés et territoires. Faites ainsi preuve de sagesse et d’ouverture. Il en va de notre démocratie et de la confiance des Français dans nos institutions.
Je suis saisi de plusieurs amendements, nos 369, 370, 424, 1, 124, 706, 312, 206, 818, 707, 52, 64, 238, 708, 53 et 65, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 370 et 424 sont identiques, de même que les amendements nos 52, 64 et 238 d’une part, et nos 53 et 65 d’autre part.
La parole est à M. Éric Ciotti, pour soutenir l’amendement n369.
Je défendrai en même temps le n370, amendement de repli.
Il s’agit d’aller au-delà de la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement. Je reconnais un point positif à votre projet de loi, madame la garde des sceaux : le choix d’une méthode de programmation pluriannuelle, que j’avais moi-même préconisé il fut un temps. Il faut aussi noter une amélioration dans les moyens que vous prévoyez pour donner des réponses adaptées aux difficultés cruciales auxquelles est confronté notre système judiciaire. Malheureusement, votre programmation budgétaire est très loin des objectifs et des moyens qui seraient nécessaires pour apporter de vraies solutions et lutter contre ce que votre prédécesseur, M. Urvoas, appelait la « clochardisation » de la justice.
Notre système judiciaire souffre d’un déficit de magistrats, d’une pénurie de places de prison, d’un manque de moyens administratifs et d’une très mauvaise exécution des peines, conséquence de toutes les lacunes budgétaires.
Par cet amendement, je vous propose, d’ici à 2022, d’augmenter les crédits non pas de 23,5 %, comme vous le proposez, mais de 50 %, objectif fixé dans l’amendement n369, ou, à défaut, de 33,5 % comme l’avait suggéré le Sénat avec beaucoup de pertinence.
L’amendement n370 vient d’être défendu.
La parole est à M. Philippe Gosselin, pour soutenir l’amendement n424.
Il est également défendu, monsieur le président. L’amendement n1 est-il défendu ? Oui, monsieur le président. La parole est à M. Dino Cinieri, pour soutenir l’amendement n124. Les augmentations prévues par le présent projet de loi de programmation sont très insuffisantes au regard de la situation d’urgence dans laquelle se trouve la justice. Il convient donc de les revoir la hausse, notamment pour répondre à la souffrance des personnels pénitentiaires, qui traversent des difficultés en raison des sous-effectifs. Je suis régulièrement en contact avec les agents de la maison d’arrêt de La Talaudière, dans le département de la Loire, et je peux vous dire que leur situation est intenable. La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n706. Les augmentations que nous proposons dans cet amendement sont celles que nous avions inscrites dans notre programme, L’avenir en commun. Nous visons 9,5 milliards d’euros, c’est-à-dire guère plus que la majorité, qui prévoit 8,3 milliards. Nous pensons que vous auriez pu faire un effort supplémentaire. Tout tient cependant à la manière de ventiler ces sommes. Une fois que vous aurez construit 7 000 places de prison supplémentaires, il ne restera plus grand-chose pour le reste, y compris pour les recrutements. Sur les 6 500 emplois que vous voulez créer d’ici à 2022, il y a déjà 2 300 emplois de surveillants prévus rien que pour accompagner la création de places de prison. Si vous adoptiez mon amendement – j’en serais le premier heureux –, avec 9,5 milliards d’ici à 2022, nous aurions, au-delà de l’effectif cible, les moyens de retrouver davantage de souplesse, y compris pour atteindre les objectifs fixés par l’administration centrale comme le nombre de dossiers par magistrat et par greffier. Il ne s’agirait plus de sortir d’un mode de gestion dégradé pour arriver à un mode de gestion normal mais de parvenir à un mode de gestion efficace et rapide. La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement n312. Nous reconnaissons les efforts consentis dans ce projet de loi. Toutefois, la France est très à la traîne en comparaison avec ses voisins européens, notamment l’Espagne. Nous proposons donc une légère augmentation supplémentaire pour ne pas s’arrêter au milieu du gué et lancer une dynamique. La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement n206. En première lecture, il a beaucoup été répété que le budget du ministère de la justice était en hausse par rapport à ceux d’autres ministères : 4,5 % par rapport à 2018, soit 7 milliards d’euros en plus pour 2019. C’est vrai, il faut le reconnaître. Toutefois, à en croire les déclarations d’octobre dernier de la bâtonnière de Paris, Marie-Aimée Peyron, les moyens aussi bien humains que financiers ne sont pas au rendez-vous. À Paris comme à Béziers, la situation n’est pas brillante.
Je citerai d’abord l’exemple du TGI de Béziers, qui, en 2017, ne pouvait pas tourner à plein régime car trois des vingt-trois postes de magistrats n’étaient pas pourvus. De façon générale, il manquait 22,5 % des effectifs pour que la juridiction puisse fonctionner normalement. En 2018, les choses se sont améliorées même si deux des vingt-quatre postes de magistrats restent à pourvoir. Quant aux agents, il en manque encore quatre sur un effectif théorique de soixante-huit. Le tribunal d’instance, lui, marche presque sur une seule jambe puisqu’il y manque encore cinq agents sur quatorze en théorie.
Le second exemple est celui des personnels pénitentiaires que j’ai rencontrés les 7 et 8 janvier derniers et dont j’ai parlé tout à l’heure. Ils ont appelé mon attention sur les agents affectés au pôle de rattachement des extractions judiciaires. Le constat est toujours le même : manque de personnel – vingt-huit agents au lieu des trente-quatre prévus –, conditions de travail difficiles en raison du manque de concertation avec la magistrature pour les réquisitions d’extraction, ce qui conduit à de constants changements de planning, parfois du jour au lendemain. Enfin, un véritable problème d’insécurité se pose : trop souvent, seuls deux agents accompagnent le détenu, sans que soit prise en compte sa dangerosité, au détriment de la sécurité des citoyens puisque les interventions ont très souvent lieu sur la voie publique.
Béziers n’est malheureusement pas un cas isolé. Le budget proposé est-il suffisant ? Permettra-t-il de lutter efficacement contre le terrorisme ou la radicalisation en prison ? Je ne le crois pas, ce qui extrêmement fort dommageable pour les Français. C’est pourquoi je propose qu’il soit réévalué.
La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement n818. Cet amendement ayant été rédigé par Mme Rabault, compte tenu de ses compétences dans le domaine des finances, notre proposition est réaliste, cela ne fait pas de doute.
La France consacre deux fois moins de budget à la justice par habitant que l’Allemagne. Ce manque criant de moyens est sans doute l’une des raisons pour laquelle 63 % de nos concitoyens considèrent que la justice fonctionne mal, selon un sondage IFOP de mars 2017.
Le présent amendement tend à porter la progression du budget de la justice à 500 millions par an, ce qui nous paraît tout à fait raisonnable. Le grand débat fera sans doute apparaître au grand jour les difficultés immenses rencontrées sur le terrain. La hausse de 24 %, que nous saluons, permettra sans doute d’augmenter les effectifs des prisons mais restera insuffisante pour mener la politique pénale que vous promettez, en particulier pour développer des mesures alternatives à l’emprisonnement. C’est pourquoi nous vous proposons d’aller beaucoup plus loin.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n707. Il tend à faire en sorte que votre promesse d’une hausse de 25 % devienne réalité. Je m’explique.
Selon les chiffres présentés – 7 milliards en 2018 et 8,3 milliards en 2022 –, vous constaterez que la hausse n’est que de 18,6 %. Par un calcul astucieux, vous cherchez à démontrer que la hausse de 25 % est bien réelle, mais à partir de 2017, sans que vous l’affichiez. En annexe, la hausse mentionnée est de 24 % et non plus de 25 % – on a perdu 1 % au passage. Et, dans cette même annexe, l’augmentation entre 2017 et 2018 est de 3,9 %. Dommage que Cédric Villani soit absent ; il aurait pu nous donner un coup de main dans les calculs. Vous avez beau les refaire, à partir de 2017, le compte n’y est pas : on n’atteint même pas 24 % mais seulement 23 %.
Ma proposition mettra donc tout le monde d’accord : une augmentation de 25 % entre 2018 et 2022, ce qui portera les crédits à 8,75 milliards d’euros en 2022, soit un montant légèrement supérieur à la trajectoire initialement prévue mais plus à la hauteur des promesses dont vous n’êtes pas avare. Et je ne reviens pas sur les annulations de crédit en 2017, les reports de charge, la cavalerie budgétaire qui va avec. En tout cas, il serait plus honnête d’adopter cet amendement, qui correspond davantage à tout ce que vous racontez un peu partout.
La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine, pour soutenir l’amendement n52. L’ensemble des orateurs ont fait le constat de la paupérisation de la justice. L’effort proposé – une hausse des crédits de 23,5 % sur la période 2018-2022 par rapport à 2017 – nous paraît ainsi insuffisant pour assurer le redressement budgétaire des juridictions et de l’administration pénitentiaire.
Le présent amendement tend à prévoir une augmentation des crédits de 33 % pour répondre aux attentes des 110 barreaux français et des 8 000 professionnels de la justice, qui ont manifesté aujourd’hui à Paris.
La parole est à Mme Valérie Bazin-Malgras, pour soutenir l’amendement n64. Il tend à relever l’ambition du projet de loi de programmation 2019-2022. Il reprend la trajectoire budgétaire adoptée par le Sénat, qui s’avère bien plus ambitieuse, à la hauteur des enjeux et du manque de moyens de la justice. Nous vous proposons ainsi une augmentation crédible de plus d’un tiers des crédits. Comme vient de le dire Mme Anthoine, 8 000 avocats se sont déplacés aujourd’hui pour faire entendre cette requête. La parole est à M. Jean-Claude Bouchet, pour soutenir l’amendement n238. Surpopulation carcérale, dégradation des conditions d’exercice des magistrats et des fonctionnaires, sous-investissement informatique : la paupérisation de la justice est un constat unanimement partagé sur les bancs de cette assemblée. Vous proposez d’accroître de 24 % le budget de la justice entre 2017 et 2022, soit 1,6 milliard d’euros. Nous pouvons saluer cet effort mais il ne suffira pas à garantir une justice pérenne, dotée des moyens lui permettant d’être plus efficace, plus juste et aussi plus rapide.
L’amendement que je vous soumets tend par conséquent à relever la trajectoire budgétaire en augmentant de plus d’un tiers les crédits afférents.
La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n708. Par cet amendement, nous proposons à nouveau d’augmenter les effectifs du service public de la justice afin d’atteindre la moyenne des grands pays européens, en garantissant un recrutement diversifié. À cet effet, nous avons modifié à due concurrence les prévisions d’embauches prévues à l’article 1er.
Il est urgent de lancer un plan de recrutement pour désengorger les tribunaux, en recrutant, d’ici à 2022, 18 000 magistrats, greffiers, personnels administratifs, afin d’arriver au moins à la moyenne européenne. Pour atteindre les 18 000 emplois nets créés en 2018, il faut ainsi recruter 4 500 personnes en 2019 puis 4 500 chaque année entre 2020 et 2022.
La garde des sceaux ne cesse de biaiser en expliquant que la situation est différente dans les autres pays européens mais les chiffres sont sans appel : avec seulement dix juges professionnels pour 100 000 habitants, un budget de 72 euros par habitant dédié à la justice et des procédures d’une durée de 304 jours en moyenne, la France se classe parmi les plus mauvais élèves de l’Union européenne.
Rappelons que, selon l’Union syndicale des magistrats, fin 2016, 1 000 postes de magistrats étaient vacants en France. Si le Sénat a voté une trajectoire plus ambitieuse que celle du Gouvernement, celle-ci n’est toutefois pas suffisante. Je répète que les professionnels de la justice qui se mobilisent en nombre depuis des mois verraient dans l’adoption de cet amendement par la majorité une première réponse à leurs difficultés, qui contribuent à la dégradation de la justice rendue pour le peuple de notre pays.
La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine, pour soutenir l’amendement n53. Le projet de loi prévoit la création de 6 500 emplois au ministère de la justice entre 2018 et 2022, tandis que la proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice, adoptée le 24 octobre 2017 par le Sénat, avait adopté une trajectoire budgétaire bien plus ambitieuse, à la hauteur des enjeux et du manque actuel de moyens de la justice, en en prévoyant 13 728. C’est le nombre qui nous semble devoir être retenu pour répondre au manque cruel de moyens humains. La parole est à Mme Valérie Bazin-Malgras, pour soutenir l’amendement n65. Il tend à augmenter le nombre de créations d’emplois au ministère de la justice entre 2018 et 2022, en reprenant la trajectoire adoptée par le Sénat, car celle prévue par le Gouvernement ne répond pas aux besoins de la justice. Nous vous proposons ainsi une augmentation réaliste, deux fois plus importante que celle prévue. La parole est à Mme Laetitia Avia, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission sur cette série d’amendements identiques. La diversité et la pluralité des propositions tendant à amender l’article 1er montrent la difficulté de l’exercice budgétaire : trouver un équilibre à la hauteur des ambitions et des besoins que nous avons tous identifiés pour la justice, dont nous sommes tous conscients.
Le Gouvernement propose d’augmenter les crédits de la justice à hauteur de 1,6 milliard d’euros d’ici à la fin du quinquennat, soit près de 25 % supplémentaires.
En effet, monsieur Bernalicis, ayant voté sur le budget 2018 en 2017, nous sommes comptables de ce qui a été décidé à l’époque par anticipation du projet de loi de programmation.
Les crédits programmés passent de 6,7 milliards d’euros à 8,3 milliards pour 2022. Il est par ailleurs prévu de procéder à 6 500 recrutements, qui ne seront pas uniquement dédiés à l’administration pénitentiaire – 832 seront ainsi prévus pour les services judiciaires, dont plus de 300 magistrats.
L’avis est défavorable sur l’ensemble des amendements. Nous avons tous l’ambition d’un budget important pour la justice mais je salue l’effort considérable et historique de près de 25 %.
La parole est à Mme la garde des sceaux, pour donne l’avis du Gouvernement. Merci, mesdames et messieurs les députés, pour ces amendements qui sont tous très intéressants, de par les situations locales qui ont été évoquées, qu’il s’agisse de La Talaudière – je vous promets, monsieur Cinieri, d’accepter votre invitation dans les plus brefs délais –, de Béthune ou de Béziers. Au fond, vous nous décrivez la réalité de notre territoire judiciaire.
Pour autant, je ne peux accepter les trajectoires budgétaires que vous proposez. Ne m’accusez pas de rejeter tous les amendements mais reconnaissez que nous obéissons à des logiques différentes. Pour ma part, je vous propose un projet de loi de programmation à la fois ambitieux – je ne reprendrai pas le détail de la programmation immobilière judiciaire ou pénitentiaire, des recrutements de magistrats ni du numérique – et réaliste. Au contraire, vos propositions ne sont ni crédibles ni soutenables dans le contexte actuel.
Si ! C’est pourquoi je ne peux vous suivre.
Madame Untermaier, avec tout le respect que je vous dois, je me permets de vous faire observer que vous proposez une hausse de 500 millions d’euros par an, soit 2,5 milliards sur cinq ans, alors que mon « ante-prédécesseur », M. Urvoas, ne souhaitait qu’une augmentation d’1 milliard sur la même durée. Vous savez très bien que, si vous ne l’avez pas fait sous le quinquennat précédent, durant laquelle vous étiez pourtant animé d’une véritable ambition pour la justice, c’est parce que vous aviez pris conscience les contraintes budgétaires. Nous sommes dans la même situation mais, là où, durant le précédent quinquennat, les crédits de la justice avaient progressé de 13,9 %, nous vous proposons de les accroître de 24 %.
Monsieur Bernalicis, je vous confirme les chiffres du Gouvernement, à périmètre constant, de 2017 à 2022. Cette hausse nous permettra de recruter des personnels.
Madame Ménard, vous avez évoqué la situation des surveillants pénitentiaires. Nous recruterons entre 1 700 et 1 900 surveillants pénitentiaires supplémentaires par an. Les moyens financiers ont été calibrés par rapport aux objectifs.
Car je ne suis pas d’accord, monsieur le député Savignat et monsieur le député Bernalicis, lorsque vous me dites que, finalement, le projet de loi aurait pu s’arrêter à l’article 1er. Non ! On ne peut pas se contenter de donner des moyens sans fixer des objectifs et sans évoluer vers la réforme qu’appelle notre système judiciaire.
Je terminerai simplement en signalant que ces moyens supplémentaires nous permettront évidemment de recruter des magistrats, des personnels ; et que ces personnels seront recrutés de telle manière que ce que je dis devant vous aujourd’hui, et depuis plusieurs mois, c’est-à-dire que nous ne fermerons aucune juridiction, c’est ce qui se passera. Et je m’inscris totalement en faux, monsieur le député Savignat, contre votre démonstration. L’article 121-3 du code de l’organisation judiciaire, avez-vous dit, porte sur la répartition des juges dans les différents « services » de juridictions. Mais les tribunaux d’instance ne sont pas des services de juridiction ! Je rappelle que les magistrats y sont nommés par décret du Président de la République, non par le chef de juridiction. Ce qui a été dit n’est donc pas exact : nous ne fermerons aucun tribunal, parce que nous aurons les moyens d’agir comme je viens de l’expliquer.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Arnaud Viala. Ce que je veux interroger à travers ces différents amendements, madame la ministre, c’est la méthode : s’ils ont été défendus, c’est parce qu’on considère que la pente, s’agissant d’une loi de programmation, doit traduire une ambition suffisamment haute pour satisfaire les besoins de nos concitoyens, notamment pour contrer les lenteurs de la justice, qu’on observe partout, sans parler du besoin de proximité.
Or, des explications que Mme la rapporteure et vous venez de formuler, nous retenons que c’est le principe budgétaire annuel qui prend le pas sur la loi de programmation pluriannuelle. Mme la rapporteure nous a dit qu’a été voté, dans cet hémicycle, un budget de l’État pour 2018 qui fixe la barre à une hauteur qui interdit d’aller vers nos propositions.
Ce n’est pas ce que j’ai dit. J’en déduis que le principe budgétaire annuel prend le pas sur une loi de programmation pluriannuelle, alors que celle-ci, à mes yeux, fixe un cap que le budget doit au contraire permettre ensuite de suivre. Je voudrais donc que vous éclaircissiez ce point, parce que cela change complètement la nature des débats que nous avons à cet instant. La parole est à M. Ugo Bernalicis. La programmation, c’est clairement une lettre au père Noël. Sinon, l’article 40 s’appliquerait et nous interdirait tout simplement de défendre ces amendements, auquel cas le débat serait clos. Si cette programmation est respectée, tant mieux, ce sera préférable à la situation des ministères dont les crédits baissent. Et dans ce pays, c’est la réalité pour la plupart d’entre eux.
Vous prenez soin, madame la ministre, de dire que ce budget est là pour poursuivre vos objectifs. Vous avez raison : il n’est pas là pour répondre aux besoins. Et c’est bien le problème : mieux vaudrait partir des besoins. Parmi les cours d’appel dont je connais les doléances, celle de Douai, par exemple, défendait globalement votre réforme, mais pas sur les moyens ; car, sur les moyens, les juridictions disent que si elles parviennent à l’effectif cible, il leur sera tout juste possible de fonctionner. Parce que les effectifs cibles, tel qu’ils ont été définis, ne correspondent pas aux besoins réels des juridictions. Si vous leur proposez quatre ou cinq magistrats supplémentaires, ils auront du travail, ce travail sera bien fait, et les délais seront réduits pour le justiciable.  
C’est la réalité de ce pays : les effectifs cibles sont déjà sous-évalués partout, justement pour éviter de faire apparaître de trop gros manques par rapport aux besoins de nos juridictions.
Quant à la ventilation des 6 500 postes, seuls 832 sont attribués à la justice. L’essentiel est absorbé par les 1 100 surveillants pénitentiaires, pour arriver à l’effectif cible ; avec les 2 300 nouveaux postes pour « armer », selon l’expression consacrée, les nouvelles structures, cela fait 3 300 surveillants supplémentaires à recruter, en plus des renouvellements rendus nécessaires par les départs en retraite, par exemple, et ce alors même que l’on a déjà la plus grande peine à réaliser ces recrutements. Honnêtement, le tout carcéral n’est vraiment pas une bonne politique, y compris sous le rapport du recrutement et de la gestion des ressources humaines.
Quant aux 1 500 conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, je ne suis pas sûr qu’ils suffisent, d’autant que vous souhaitez leur attribuer de nouveau le pré-sentenciel. De fait, ces 1 500 recrutements étaient eux aussi prévus pour combler le manque et arriver à un nombre de dossiers moyen par agent qui soit acceptable et tenable.
Donc je veux bien qu’on bricole et qu’on se fasse plaisir en se jetant des chiffres à la tête, mais il faut qu’ils correspondent aux besoins réels. Or ces chiffres-là ne reposent pas sur les besoins des juridictions de ce pays, et c’est bien dommage.
(L’amendement n369 n’est pas adopté.)
(Les amendements identiques nos 370 et 424 ne sont pas adoptés.)
(Les amendements nos 1, 124, 706, 312, 206, 818 et 707, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
(Les amendements identiques nos 52, 64 et 238 ne sont pas adoptés.)
(L’amendement n708 n’est pas adopté.)
(Les amendements identiques nos 53 et 65 ne sont pas adoptés.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 54 et 66.
La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine, pour soutenir l’amendement n54.
Le présent amendement supprime la mention selon laquelle la programmation fera l’objet d’actualisations d’ici à 2021. En effet, il n’est nul besoin de le prévoir puisque la valeur de l’article 1er, purement programmatique, n’est aucunement contraignante. Les crédits et les emplois devront être formellement votés chaque année par la loi de finances, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. La parole est à Mme Valérie Bazin-Malgras, pour soutenir l’amendement n66. Il est défendu. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable. C’est également pour moi l’occasion de répondre à l’interrogation de notre collègue Viala. L’article 1er prévoit bien une trajectoire budgétaire claire : les 7,3 milliards d’euros que nous avons votés pour 2019, puis 7,7 milliards pour 2020, 8 milliards pour 2021 et 8,3 milliards pour 2022. C’est la trajectoire que nous vous proposons d’adopter. Quant à l’actualisation prévue pour 2021, elle permettra une adaptation si c’est nécessaire.
Je rappelle que, dans le cadre des autres lois de programmation que nous avons votées, notamment la loi de programmation militaire, nous avons également introduit une actualisation en 2021. C’est donc aussi par souci de cohérence avec les autres lois de programmation que nous avons votées que je donne un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Les actualisations sont peut-être bienvenues, si elles tirent les crédits à la hausse ! Cela pourrait être intéressant, d’autant plus que l’inflation est déjà, je crois, un peu plus élevée que prévu. Si bien que, si on en tient compte, l’augmentation du budget entre 2017 et 2022 n’est plus de 23,3 %, comme annoncé, mais bien inférieure.
Si en plus, d’aventure, on voulait augmenter la rémunération des surveillants pénitentiaires pour que, par exemple, ils soient payés autant que les policiers nationaux, selon une grille identique, ce qui ne serait pas si étrange que cela, en réalité, il faudrait un peu plus d’argent. J’essaye d’anticiper pour vous, madame la ministre, les futurs mouvements sociaux auxquels vous pourriez être confrontée.
Il vaut donc vraiment mieux adopter cet article, afin de se donner une petite marge de manœuvre. On pourrait peut-être même y ajouter que l’actualisation ne pourra se faire qu’à la hausse, histoire d’être sûrs qu’il n’y ait pas une entourloupe au passage.
(Les amendements identiques nos 54 et 66 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Dino Cinieri, pour soutenir l’amendement n125. L’urgence, madame la ministre, est réelle. Il convient par conséquent de prévoir une actualisation et un bilan des premières réalisations au plus tard le 31 décembre 2020, et je vous remercie d’avoir accepté mon invitation. (Sourires.) Quel est l’avis de la commission ? Défavorable, par cohérence. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. Mais l’invitation est bien confirmée, madame la garde des sceaux… (Sourires.) Oui ! (Sourires.)
(L’amendement n125 n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 51 et 68.
La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine, pour soutenir l’amendement n51.
Il s’agit d’un amendement de cohérence avec le tableau de l’alinéa 3 de l’article 1er. La parole est à Mme Valérie Bazin-Malgras, pour soutenir l’amendement n68. Il est défendu.
(Les amendements identiques nos 51 et 68, repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 50 et 67.
La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine, pour soutenir l’amendement n50.
Il s’agit, là encore, d’un amendement de cohérence avec le tableau de l’alinéa 5 de l’article 1er. La parole est à Mme Valérie Bazin-Malgras, pour soutenir l’amendement n67. Il est défendu.
(Les amendements identiques nos 50 et 67, repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n712. Par cet amendement, nous proposons le renforcement de la justice des enfants et des adolescents, ainsi que celui de la PJJ, la protection judiciaire de la jeunesse, dans leur mission fondamentale de suivi éducatif en milieu ouvert ou en foyer. Pour ce faire, nous proposons de modifier l’annexe du projet de loi, en annonçant 35 millions d’euros pour le milieu ouvert, grâce notamment au redéploiement de crédits prévus par le Gouvernement pour la construction de centres dits « éducatifs fermés » – CEF.
Nous avons, lors des travaux autour de ce projet de loi, été alertés par de nombreux syndicalistes, des éducateurs et éducatrices de la PJJ, qui rappellent que ces centres fermés n’enrayent en rien la délinquance juvénile, mais sont bien au contraire des « antichambres de la détention », comme l’a rappelé également la Commission nationale consultative des droits de l’homme en mars 2017. Les syndicats ont par ailleurs mené une journée de grève en octobre dernier.
Il est important de rappeler que de nombreuses alternatives à ces dispositifs de détention existent, tels que des services territoriaux éducatifs, des unités éducatives de jour auprès de tribunaux ou des services territoriaux d’insertion. Bref, il y a de quoi faire pour un public particulièrement vulnérable, pour lequel la réponse « carcéralo-centrée » du Gouvernement risque fort de ne faire qu’empirer la situation. Cette situation, les magistrats et magistrates la déplorent également, comme l’avait fait remarquer Jean-Pierre Rosenczveig, ancien président du tribunal des enfants de Bobigny, qui indiquait que l’on concentre « tous les moyens sur les jeunes déjà bien inscrits dans la délinquance au détriment de ceux qui n’en sont qu’aux prémices » et notait un « effet de ciseaux entre les fonctions de répression et de prévention au tribunal des enfants de Bobigny. En vingt-cinq ans, le nombre de substituts du procureur y est passé de deux à huit, quand les effectifs de la protection judiciaire de la jeunesse diminuaient de vingt éducateurs à treize ».
C’est, de notre point de vue, une logique que vous accentuez et à laquelle il faut mettre un terme. Voilà le sens de notre amendement.
Quel est l’avis de la commission ? Nous avons déjà eu cette discussion à de nombreuses reprises dans le cadre de nos débats. Nous y reviendrons avec l’article 52, relatif aux CEF. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Non, « nous verrons plus tard », cela ne fonctionne plus ainsi ! Vous ne pouvez plus renvoyer la discussion d’un amendement à l’examen d’un autre article.  C’est dans le cadre de cet article que cet amendement doit être examiné ! (Exclamations sur les bancs du groupe LaREM.) Sinon, déplacez-le, en accord avec le service de la séance, à l’article 52 ! Débrouillez-vous ! C’est vous qui l’avez placé à cet endroit du texte, ce n’est pas nous.
J’ajoute que, en bons libéraux, vous devriez consacrer ces moyens au milieu ouvert, tout simplement parce que cela coûte moins cher !
Pas tellement ! Employez-vous déjà à rouvrir les centres éducatifs fermés qui sont eux-mêmes fermés, avant d’en ouvrir de nouveaux ! Améliorons déjà le fonctionnement de ceux qui existent, avant d’en créer dans de nouveaux territoires.
Il manque à la palette d’outils de la protection judiciaire de la jeunesse des mesures dédiées au milieu ouvert : il convient donc d’y consacrer les moyens nécessaires. Utilisons à bon escient ces millions dédiés à la protection judiciaire de la jeunesse, en adéquation avec les demandes des professionnels de ce secteur. Consacrons ces 35 millions au milieu ouvert.
(L’amendement n712 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n709. Nous défendons de nouveau cet amendement, les arguments développés par le Gouvernement et la commission pour le rejeter ne nous ayant pas convaincus.
Nous proposons que le Gouvernement garantisse les mêmes possibilités d’aménagement de peine en outre-mer que la moyenne constatée en métropole, afin que les citoyens et les citoyennes disposent, dans ces territoires, de services publics dotés des mêmes moyens humains et financiers.
La Commission nationale consultative des droits de l’homme, dans un rapport de 2017, a souligné que les outre-mer se caractérisent par un « très faible nombre de personnes bénéficiant d’un aménagement de peine », car « les aménagements de peine » y  « sont beaucoup plus difficiles à mettre en place qu’en métropole », en raison d’un manque patent d’infrastructures et d’investissements.  
Cet amendement va plus loin que les éléments que vous avez apportés au débat et qui ne nous semblent pas en mesure de combler les retards importants en ce domaine. Il est de nature à permettre à nos concitoyens ultramarins de bénéficier de l’égalité d’accès aux services publics, alors que, trop souvent, elle fait défaut outre-mer.
Quel est l’avis de la commission ? Comme j’ai déjà eu l’occasion de le souligner à de nombreuses reprises, nous partageons l’objectif poursuivi par cet amendement. Du reste, le ministre de la justice se mobilise sur le sujet, comme le montre le renforcement, depuis 2013, des services pénitentiaires d’insertion et de probation dans les collectivités d’outre-mer.
De nombreux projets sont également en cours de lancement : je pense notamment à un appel d’offres visant à mettre un terme aux défaillances de réseaux de communication outre-mer, afin d’améliorer le placement sous surveillance électronique des personnes condamnées. Des projets immobiliers sont également prévus, notamment la rénovation de l’établissement pénitentiaire de Cayenne et la construction d’une maison d’arrêt à Basse-Terre. Ces projets contribuent directement à renforcer les politiques d’aménagement de peine dans ces territoires.
Enfin, nous avons adopté, à l’initiative de notre collègue Olivier Serva, un amendement transpartisan à l’article 1er ter, visant à intégrer au rapport annuel d’exécution de la loi une évaluation spécifique du déploiement des moyens financiers consacrés à la justice dans les collectivités d’outre-mer. Cette bonne approche est poursuivie dans un intérêt transversal approfondi. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable sur cet amendement.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Ugo Bernalicis. J’apprends qu’il se réalisait des choses avant que La République en marche ne soit au pouvoir, alors que nous avions l’impression du contraire depuis le début de cette discussion !
Le rapport de notre collègue, que nous avons voté, adopte, en quelque sorte, une vision grand angle, puisqu’il vise à réaliser un état des lieux. Nous vous proposons, nous, un amendement au rapport annexé, qui, non seulement, ne vous engage pas vraiment, mais vise seulement à réaliser, d’ici à 2022, en matière d’accès aux aménagements de peine, l’égalité réelle des outre-mer avec le reste du territoire. Ce n’est pas l’amendement du siècle ! Peut-être l’égalité réelle vous pose-t-elle problème. À moi, elle n’en pose aucun.
Nous pourrions consentir un tel effort, d’autant que, bien qu’ils soient le dada de la majorité, les bracelets électroniques ne sont pas la seule forme possible d’aménagement de peine. Nous devons nous engager sur le sujet, parce que vous ne pouvez pas, d’un côté, expliquer que les incarcérations sont trop nombreuses et qu’il convient de prévoir d’autres solutions et, de l’autre, refuser des amendements qui vont dans le sens de l’égalité réelle en matière d’aménagement de peine, d’ici à 2002, dans les outre-mer. Il est vrai que ces derniers ne sont pas toujours considérés comme faisant intégralement partie de la République. Engagez-vous !
(L’amendement n709 n’est pas adopté.) La parole est à M. François Jolivet, pour soutenir l’amendement n601. Il vise à ajouter une phrase à l’alinéa 146 du rapport annexé, afin d’inviter l’administration à développer l’accès des chercheurs au milieu carcéral. Cette position, que je défends avec Aude Bono-Vandorme, tient à trois raisons.
Tout d’abord, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe a invité l’État français, par délibération, au Kirghizstan, à développer la recherche dans ce domaine, afin d’élargir son spectre au-delà des sciences sociales. Ensuite, le monde universitaire considère que le ministère de la justice – c’est un phénomène historique, dont vous n’êtes pas responsable, madame la garde des sceaux – n’aurait développé aucune relation institutionnelle avec lui. Même si des universitaires sont agréés, ils se sentent généralement écartés, ce qui conduit certains à regretter un développement de l’ignorance mutuelle.
Enfin, il est nécessaire de conduire une recherche interministérielle : aujourd’hui, seule votre administration est destinataire des rapports remis par les chercheurs agréés par vous-même. Sans doute le ministère de l’intérieur et d’autres ministères seraient-ils intéressés à mieux connaître l’évolution des mécanismes du passage à la radicalisation.
Or il convient, à cette fin, de disposer de données, ce qui implique de permettre à des chercheurs de travailler.
Quel est l’avis de la commission ? La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement. Toutefois, les pistes que vous souhaitez développer dans le cadre de ces recherches sont intéressantes. C’est pourquoi j’émets un avis favorable à titre personnel. Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis favorable également. La direction de l’administration pénitentiaire développe une politique volontariste de recherche et dispose déjà de nombreuses données. Il est toutefois important de bénéficier du regard d’universitaires et de chercheurs, qui peuvent nous éclairer de leur pensée.
(L’amendement n601 est adopté.) La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement n456. Cet amendement, déposé à l’initiative de M. Gosselin, vise à expérimenter, sur une période de trois ans, la mise en place d’associations, au sein des tribunaux de grande instance, ayant pour mission de bâtir les projets de sortie en fin de peine et d’aménagement de peine et d’aider les détenus à construire leur parcours d’insertion professionnelle. Il vise donc à favoriser l’insertion professionnelle des détenus.
Chacun le sait, il existe un vrai enjeu de coordination entre les différents acteurs intervenant dans ce domaine : justice, entreprises, Pôle emploi, missions locales, administration pénitentiaire et services pénitentiaires d’insertion et de probation.
La mise en place de structures telles que le GREP – groupement pour l’emploi des probationnaires –, qui intervient dans les établissements pénitentiaires des départements du Rhône, de la Loire et de l’Ain, paraît particulièrement pertinente. D’ailleurs, des signalements vers le GREP sont faits par les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, que ce soit en milieu ouvert ou en milieu fermé. Cette démarche performante participe à une meilleure insertion professionnelle des détenus à leur sortie. Elle peut être évaluée au fur et à mesure : les chiffres sont pertinents. Il conviendrait de l’étendre à travers cette expérimentation.
Quel est l’avis de la commission ? Nous avons déjà parlé de ce sujet à de nombreuses reprises. S’il est vrai que ces  initiatives existent, il serait, en revanche, contre-productif de les inscrire dans la loi. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La mission d’accompagnement des détenus vers la sortie relève de la compétence des services pénitentiaires d’insertion et de probation. Les associations peuvent évidemment apporter leurs compétences, et nous travaillons souvent avec elles. Toutefois, la rédaction de votre amendement tendrait à privilégier des relations entre ces associations et les TGI, qu’il me semble difficile d’organiser.  
(L’amendement n456 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement n242. Il concerne l’insertion, dont il est question dans le rapport annexé, à travers la mise en place facultative de comités de détenus au sein des établissements pénitentiaires. L’adoption de cet amendement, dont la rédaction peut être encore modifiée, si vous le souhaitez, représenterait un pas important pour développer un nouvel esprit au sein des prisons, en soutien des surveillants de prison. Son objectif est de favoriser l’insertion des détenus grâce à des dispositifs de participation, qui renvoient d’ailleurs aux recommandations européennes.
Ces comités de détenus ont été créés au Royaume-Uni, en Espagne et au Danemark, avec un réel succès. Les surveillants de prison font un travail remarquable : il ne s’agit de préjuger le contraire. Il convient au contraire de les accompagner, grâce à ce dispositif facultatif qui exige l’accord de l’établissement, afin de permettre aux détenus de travailler avec les surveillants de prison sur le fonctionnement de l’établissement, ainsi que sur les problèmes quotidiens à résoudre et qu’ils retrouveront, une fois retournés à la vie civile à l’issue de leur peine.
Cet amendement peut trouver sa place dans un rapport annexé. Il est loin d’être excessif puisqu’il prévoit, je le répète, l’accord des surveillants qui doivent être associés à ce dispositif et même se l’approprier totalement. Il est en adéquation avec l’efficacité de la peine que vous recherchez et le sens que vous souhaitez lui donner.
Quel est l’avis de la commission ? Je tiens à saluer la nouvelle rédaction de cet amendement, qui résulte des échanges que nous avons eus en commission pour la nouvelle lecture du texte.
Toutefois, cette rédaction ne paraît pas encore suffisamment aboutie pour recueillir l’avis favorable de la commission. Il s’agit en effet d’une matière sensible, puisqu’elle nous demande de conjuguer des questions de bon ordre et de sécurité de l’établissement, que votre amendement évoque, avec des questions d’amélioration des conditions d’emprisonnement des détenus, sans omettre la place des personnels pénitentiaires dans le dispositif.
Cette matière demande encore à être travaillée ; c’est pourquoi, je vous demande de retirer l’amendement, faute de quoi l’avis serait défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Comme vous le savez, madame la députée, puisque nous avons déjà discuté de ce sujet, la consultation des personnes détenues sur leurs activités, qui n’est pas exactement ce que vous demandez mais qui s’en rapproche, est déjà prévue par la loi de 2009 et mise en œuvre selon des conditions fixées au niveau réglementaire, dans des dispositions figurant au code de procédure pénale.
Les personnes détenues sont ainsi consultées au moins deux fois l’an sur les activités proposées et sont associés à ces consultations les membres du personnel pénitentiaire, dont le service pénitentiaire d’insertion et de probation, le SPIP.
En pratique, ce dispositif se traduit dans les établissements pénitentiaires par une consultation des personnes détenues sur des questions relevant de la vie quotidienne en détention, bien au-delà de la seule question des activités. En 2017, 142 établissements pénitentiaires ont mené des consultations de la population pénale et plus de 1 000 consultations ont été organisées sur des thématiques aussi variées que l’enseignement, le travail, la cantine, la vie en détention, l’hygiène ou le téléphone.
Il me semble donc que les dispositions légales et réglementaires actuelles sont suffisamment complètes et permettent d’ores et déjà d’envisager des consultations des détenus sur un champ large, conforme à l’objectif des dispositions de votre amendement.
Il ne me paraît pas adapté d’imposer un seul mode de consultation qui passerait par l’élection des représentants des personnes détenues. En s’appuyant sur les dispositions actuelles, certains établissements ont fait le choix de diversifier les modes de consultation au-delà de la mise en place d’une instance consultative, soit par des réunions d’expression collective, soit par une consultation via des questionnaires, soit par l’utilisation d’une boîte à idées. Il faut d’ailleurs souligner que des consultations des personnes détenues sont également réalisées dans le cadre de la mise en œuvre des modules de respect, que nous souhaitons promouvoir – les consultations font partie intégrante de la philosophie de ces modules. Cette diversité des modes de consultation et la large possibilité d’expression des personnes détenues permise par les dispositions actuelles doivent être préservées.
Permettez-moi de vous citer un exemple qui montre que cette souplesse et cette diversité me semblent suffisantes. Le règlement intérieur du centre pénitentiaire de Caen prévoit la création d’un conseil de vie sociale. Au sein de ce conseil, la population pénale est représentée par des personnes détenues désignées à cet effet ; l’administration est également représentée par des membres siégeant à titre consultatif. Le conseil de vie sociale se réunit chaque semestre. Les ordres du jour et les procès-verbaux font l’objet d’une communication auprès de la population pénale.
Comme vous le voyez, il existe donc de multiples formes de consultation, organisées dans le cadre d’instances ou de manière plus légère. Je souhaite préserver cette diversité. Pour l’ensemble de ces raisons, je suis défavorable à l’amendement no 242, même si j’en comprends bien la philosophie. 
La parole est à M. Dominique Potier. Madame la rapporteure, madame la garde des sceaux, je veux apporter mon soutien à l’amendement défendu par ma collègue Cécile Untermaier en répondant à quelques-uns des arguments que vous avez exprimés. Par la loi, nous pouvons reconnaître ce qui est bien, donner aux opérateurs la possibilité de généraliser une expérience heureuse et, par là même, faire progresser nos idées. Vous soutenez vous-mêmes le principe des comités de détenus et vous saluez les milliers d’expériences en cours en la matière ; en inscrivant cette possibilité dans la loi, vous permettrez le déploiement de tels comités à une plus grande échelle.
Nous ne vous faisons aucun mauvais procès. Nous sommes tous favorables à une humanisation des prisons – la privation de liberté ne doit pas être une déshumanisation. En outre, l’apprentissage de la citoyenneté à venir est un enjeu important de la vie en prison.
L’amendement de Cécile Untermaier tient compte d’une expérience européenne : là où les comités de détenus sont prévus par la loi, ils se développent en toute civilité et sans poser de problèmes. Par ailleurs, cet amendement, qui a été déposé en décembre pour que nous ayons le temps d’en apprivoiser le principe, retient une condition majeure, à savoir l’accord de la communauté des surveillants, qui constitue pour nous un point d’équilibre indiscutable.
Ainsi, l’amendement n242 est un amendement de parfait équilibre. Nous regretterions donc vraiment que vous ne reveniez pas sur vos avis défavorables.