XVe législature
Session ordinaire de 2019-2020

Séance du lundi 18 novembre 2019

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (nos 2357, 2401).
Cet après-midi, l’Assemblée a commencé la discussion des articles, s’arrêtant aux amendements identiques nos 156 et 1592 à l’article 1er.
L’amendement no 156 n’est pas défendu. 
La parole est à Mme Anne Blanc, pour soutenir l’amendement no 1592.
Il tend à supprimer l’alinéa 10, aux termes duquel le pacte peut, au sein des communautés de communes et d’agglomération, placer des services de l’EPCI – établissement public de coopération intercommunale – sous l’autorité fonctionnelle du maire pour l’exercice des compétences « création, aménagement et entretien de la voirie d’intérêt communautaire » et « construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire ».
Cette disposition est selon nous de nature à semer la confusion quant aux responsabilités au sein de l’EPCI, et elle va à l’encontre de son intégration.
La parole est à M. Bruno Questel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission. Défavorable : la disposition prévue à l’alinéa 10, que je qualifierai de « pratico-pratique », permettra aux maires, dans la vraie vie des collectivités territoriales, de disposer eux-mêmes des services d’une intercommunalité, pour des durées courtes ou longues. La parole est à M. le ministre chargé des collectivités territoriales, pour donner l’avis du Gouvernement. Même avis.
(L’amendement no 1592 n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 1271 et 1593.
La parole est à M. Vincent Bru, pour soutenir l’amendement no 1271.
Il tend à insérer un alinéa selon lequel le pacte de gouvernance « peut » – puisqu’il ne s’agit que d’une possibilité – « prévoir les moyens de renforcer les solidarités financières au sein du territoire » et, si les élus le souhaitent, « la réalisation d’un pacte financier et fiscal entre l’intercommunalité et ses communes membres ».   La parole est à M. Stéphane Baudu, pour soutenir l’amendement no 1593. Cet après-midi, nous avons commencé à débattre de la possibilité d’intégrer dans le pacte de gouvernance des dispositions relatives aux moyens financiers, et partant aux questions fiscales. Dès lors que l’on réfléchit à l’organisation de la gouvernance et au partage des politiques publiques, il convient en effet de réfléchir aussi à un pacte financier et fiscal. Quel est l’avis de la commission ? Même si l’on en ouvrait la possibilité, les dispositions touchant à la solidarité financière entre communes d’un même EPCI ne pourraient être intégrées au pacte de gouvernance, car elles sont d’un autre ordre. Avis défavorable, donc. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Sacha Houlié. Je profite de cet amendement pour rappeler que le projet de loi de finances prévoit, dans son article 78 tel que notre assemblée vient de l’adopter, une répartition interne de la DGF __ dotation globale de fonctionnement __ à l’initiative des communes, dans un pot de péréquation qui, en fin de compte, satisfait à ce qui est ici demandé à travers le pacte de gouvernance, même si la procédure est annuelle puisqu’elle intervient au moment du versement de la DGF.
(Les amendements identiques nos 1271 et 1593 ne sont pas adoptés.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 1272 et 1594.
La parole est à M. Vincent Bru, pour soutenir l’amendement no 1272.
Il vise à insérer un alinéa aux termes duquel « le pacte peut prévoir les orientations en matière de mutualisation de services entre les services de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes membres afin d’assurer une meilleure organisation des services ». Cela restera toujours, bien entendu, à la liberté des élus. La parole est à Mme Anne Blanc, pour soutenir l’amendement no 1594. Identique au précédent, il vise à orienter les élus dans la constitution du pacte de gouvernance, en les invitant à réfléchir à l’organisation des ressources humaines et aux possibilités de les mutualiser. C’est là, me semble-t-il, un enjeu majeur pour le bon fonctionnement de l’intercommunalité et pour le lien entre les communes et les communautés de communes. Quel est l’avis de la commission ? Favorable, bien que dispositif ici proposé concerne, au-delà des seules ressources humaines, l’ensemble des services : je tenais à le rappeler pour la bonne intelligence de ces amendements. La direction proposée me semble bonne – et c’est ce qui justifie l’avis favorable –, mais veillons à ne pas cibler telle ou telle catégorie en particulier : le principe que sous-tendent ces amendements s’applique à toute politique publique. Quel est l’avis du Gouvernement ? Les formules selon lesquelles le pacte « peut » – et non « doit » – inclure telle ou telle disposition permettent au législateur de rester dans l’indication. Dans le cadre de la relation des communes avec l’intercommunalité, ou des communes entre elles, il n’est pas aberrant d’imaginer, en début de mandat, un dispositif du genre de celui qui est ici suggéré. Avis favorable, donc. La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Nous sommes sur une ligne de crête. Cet après-midi, nous avons longuement débattu de ce qu’il fallait ou non inclure dans le pacte de gouvernance, étant entendu que nous devions nous limiter à la méthode. La mutualisation relève-t-elle encore de la simple méthode ou, déjà, de la politique ? Cela se discute.
Je veux néanmoins réagir à la série d’amendements que nous sommes en train d’examiner. Ils émanent, on l’a bien compris, de la délégation aux collectivités territoriales, dont Mme Blanc et M. Baudu sont ici les porte-parole – et peut-être de certaines autres sources, mais je l’ignore. Derrière cette succession de possibilités se dessine, en creux, une sorte de message en forme d’injonction. Le texte, on l’a compris aussi, envoie un signal de retour aux communes, cœurs de la démocratie, au rebours de tous les textes précédents, à commencer par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, qui faisait tout remonter au niveau intercommunal.
Or une petite musique commence à se faire entendre, qui suggère que ceci ou cela relève de l’intercommunalité, ou doit être discuté à son niveau. Cette façon de penser me semble contraire à l’esprit du texte tel que je l’avais compris. Nous sommes, je le répète, sur une ligne de crête entre méthode et politique, mais cette série d’amendements est assez désagréable à entendre.
La parole est à M. le ministre. J’espère dire des choses agréables aux oreilles de M. Schellenberger.
Non, monsieur le député, la mutualisation ne dépossède en rien le bloc communal. Même si, dans le cadre de la constitution d’une CAO __ commission d’appel d’offres __ pour un groupement d’achats, telle ou telle disposition est inscrite dans le pacte de gouvernance, il n’en demeure pas moins que l’autorité, pour la commande publique, reste, selon l’objet de cette dernière, le maire, le président du centre communal d’action sociale __ donc encore le maire, très souvent __ ou le président de l’intercommunalité.
C’est précisément le chemin que l’on n’a pas su prendre après la loi NOTRe : à force d’opposer la commune et l’intercommunalité – et vous connaissez mes convictions en la matière –, on a fini par tourner le dos à la mutualisation. Or la mutualisation, c’est l’esprit même de la loi, dite Chevènement, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dont nous fêtons les vingt ans cette année.
J’ai, pour ma part, combattu la loi NOTRe avec beaucoup de vigueur, et j’aurais aimé que les sénateurs Les Républicains aient la même position que, j’imagine, leurs collègues de l’Assemblée, c’est-à-dire ne la votent pas. Aujourd’hui, ils me font la leçon pour aller plus loin dans le sens que nous esquissons, demandant en cela pardon, ce que je conçois fort bien, de leurs erreurs du passé.
(Exclamations sur les bancs du groupe LR.)
Si j’entends donc la demande de pardon de la droite sénatoriale, je crois préférable, à l’Assemblée nationale, de garder la mesure ; et la mesure, ici, consiste à ne pas détricoter l’intercommunalité ou, en tout cas, l’esprit mutualiste que l’on doit faire valoir entre les communes et les intercommunalités : ces différents amendements ne disent que cela, et pas autre chose.
(Les amendements identiques nos 1272 et 1594 sont adoptés.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 1273 et 1595.
La parole est à M. Vincent Bru, pour soutenir l’amendement no 1273.
Il tend à donner au pacte de gouvernance la possibilité – insistons encore sur le terme – d’envisager un transfert au président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre des pouvoirs de police spéciale attachés aux compétences transférées à l’EPCI. La parole est à M. Stéphane Baudu, pour soutenir l’amendement no 1595. Il vise à donner la possibilité d’ouvrir, dans le cadre du pacte de gouvernance, un débat sur les pouvoirs de police – débat que nous avons eu également, à la suite du Sénat, sur la compétence urbanisme –, relativement à l’échelon le plus pertinent pour les exercer.
Il s’agit, en somme, de donner la possibilité de réfléchir au meilleur échelon pour chaque compétence.
Quel est l’avis de la commission ? Défavorable : ces deux amendements du groupe MODEM et de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sont déjà satisfaits par les dispositions applicables. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis.
(Les amendements identiques nos 1273 et 1595 ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement rédactionnel no 411. Il n’est pas vraiment rédactionnel, monsieur le président. Le Sésame, d’après ce projet de loi, réside dans un « peut être » ; mais il arrive que l’on doive écrire : « est », comme c’est le cas ici. Il convient en effet d’écrire que le pacte « est modifié par l’organe délibérant ». Si l’on écrivait qu’il « peut être modifié », quelle serait l’alternative ? Dès lors que la décision a été prise de le modifier, il n’y a pas lieu d’écrire qu’il « peut » l’être. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable, j’en suis désolé : le dispositif, tel qu’il nous est soumis, obéit à une cohérence globale à laquelle votre amendement serait préjudiciable, madame Untermaier. Quel est l’avis du Gouvernement ? L’amendement me semble satisfait. En croyant sans doute bien faire, madame la députée, vous introduiriez, avec le présent de l’indicatif du verbe être, une idée d’obligation. Or il est bien entendu que la modification du pacte reste une possibilité. Le mieux étant l’ennemi du bien, je suggère le retrait de votre amendement. La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je ne suis pas d’accord : la question, ici, ne réside pas dans une possibilité que l’on offrirait ou non. Enfin un vrai débat ! C’est un débat qui a son importance, monsieur le ministre, et la portée de l’amendement n’est pas seulement rédactionnelle : la modification du pacte est une possibilité offerte aux organes délibérants, non une obligation pour eux, bien entendu ; en revanche, une fois cette modification opérée, ses modalités s’imposent. Si l’on suit votre logique, à la limite, on pourrait dire que le maire « peut être » élu au suffrage universel !
Le pacte est modifié selon la même procédure que pour son adoption. Sinon, monsieur le ministre, quelle est la solution de rechange à cette modification ?
(« Eh oui ! » sur les bancs du groupe LR.) Elle a raison ! Nous écrivons la loi, et des contentieux ne manqueraient pas de naître du texte tel qu’il est actuellement rédigé.
(L’amendement no 411 n’est pas adopté.) La parole est à M. Éric Pauget, pour soutenir l’amendement no 102. Cet amendement tend à ouvrir, en cas de problème, la possibilité de supprimer le pacte de gouvernance selon une procédure identique à celle de l’adhésion au pacte de gouvernance. Quel est l’avis de la commission ? J’essaie de comprendre la logique de nos collègues du groupe Les Républicains. Il me semble superfétatoire de prévoir dans la loi une procédure de suppression d’un dispositif qui n’est pas obligatoire. Évitons d’encombrer inutilement les codes multiples et variés, en particulier le code général des collectivités territoriales. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Cet amendement est satisfait puisque le texte prévoit la possibilité, pour l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale, de modifier comme bon lui semble le pacte de gouvernance, jusqu’à le vider de sa substance. Le rapporteur a raison de s’étonner d’une procédure de suppression d’un dispositif facultatif. Tel qu’il est rédigé, cet amendement ne tient pas. Peut-être aurions-nous dû en discuter avant afin d’en améliorer la rédaction. Je vous invite à le retirer sinon j’émettrai un avis défavorable. La parole est à M. Éric Pauget. Je ne retire pas cet amendement car il peut arriver que des maires, après s’être mis d’accord sur les dispositions d’un pacte de gouvernance, se rétractent et ne souhaitent plus y adhérer, pour de nombreuses raisons. La situation d’une mairie, d’un maire, d’une ville, peut évoluer. Des accords peuvent naître puis mourir. Or, votre texte ne prévoit pas la possibilité de supprimer un pacte pour en signer un autre. La parole est à M. Raphaël Schellenberger. M. Pauget a soulevé un vrai problème. Certes, il n’est pas obligatoire d’établir un pacte de gouvernance mais, si vous prévoyez les modalités de sa modification, vous gardez le silence quant à sa suppression. Or, dès lors que sa modification est envisagée, il faudrait prévoir l’hypothèse de sa suppression. Cet amendement tend à proposer une rédaction très convenable de l’alinéa 11 de l’article 1er : « Le pacte peut être modifié et supprimé par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale, selon la même procédure que pour son adoption ». L’adoption de cet amendement cohérent permettrait de combler un vide juridique que personne n’avait encore identifié. La parole est à M. le ministre. Si vous y tenez, rien n’empêche de retenir cet amendement, mais dès lors que le pacte de gouvernance n’est pas obligatoire, ce qu’une délibération peut faire, une autre délibération peut le défaire. C’est un principe juridique de base. Votre amendement ne crée pas de droit nouveau, il tend simplement à préciser un régime. J’y suis plutôt défavorable mais son adoption ne changerait pas grand-chose. La parole est à Mme Cécile Untermaier. À vous écouter, monsieur le ministre, cet alinéa 11 ne semble servir à rien. C’est la liberté. Pourquoi inscrire dans la loi ce que tout le monde sait, à savoir qu’une délibération peut défaire ce qu’une autre a décidé ? Les maires vont croire que nous les prenons pour des idiots. Pourquoi refusez-vous de donner du sens à cette disposition en soumettant explicitement la modification et la suppression du pacte à la même procédure que son adoption ? Par ailleurs, permettez-moi de vous dire, en tant qu’ancienne magistrate, que les termes « peut être modifié » seront une source de contentieux. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) De la même façon, ce qu’une loi a fait, une autre loi peut le défaire. La parole est à M. le rapporteur. Dès lors qu’un pacte de gouvernance peut être modifié, il peut l’être, par définition, dans sa globalité, jusqu’à sa suppression. Cet argument ne tient pas.
(L’amendement no 102 n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 1274 et 1596.
La parole est à M. Vincent Bru, pour soutenir l’amendement no 1274.
Cet amendement, qui tend à préciser les modalités de la modification du pacte de gouvernance, ne valait que si le pacte de gouvernance était obligatoire. Dès lors que le Gouvernement, la commission et la majorité n’ont pas souhaité le rendre obligatoire, cet amendement n’a plus lieu d’être et je le retire car les dispositions de l’alinéa 11 suffisent amplement.
(Les amendements identiques nos 1274 et 1596 sont retirés.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 816. La durée du pacte n’est pas précisée dans le texte ; il convient pourtant, au moment de son adoption, d’en fixer la durée en tenant compte des échéances électorales. En effet, en cas de renouvellement complet de l’équipe, il est nécessaire de permettre à la nouvelle de résilier ou de renégocier les anciennes conventions conclues avec l’EPCI pour en négocier d’autres. Quel est l’avis de la commission ? Je comprends votre préoccupation mais le texte prévoit que le pacte de gouvernance est élaboré après le renouvellement général des conseils municipaux. Votre amendement est satisfait. Le pacte de gouvernance reste valable, sauf modification, durant toute la durée du mandat. Quel est l’avis du Gouvernement ? Le pacte de gouvernance est facultatif et il peut être modifié par les élus comme bon leur semble, au moment où ils le souhaitent. Oui, madame Untermaier, une délibération peut défaire ce qu’une autre a fait. Cela s’appelle la liberté et la confiance dans l’échelon local. L’organe délibérant peut modifier le pacte, y compris en cas de renouvellement de l’équipe. Votre amendement est satisfait, aussi vous inviterai-je à le retirer sinon j’émettrai un avis défavorable. La parole est à M. Julien Aubert. Ce droit que nous élaborons me semble bien caoutchouteux. Nous passons beaucoup de temps à voter une loi qui prévoit des facultés ou des possibilités. Je comprends mal la notion de droit facultatif. Je sais ce que la loi autorise ou interdit mais je trouve que nous perdons beaucoup de temps à élaborer un droit qui n’est pas très dur. Vous dites le contraire de votre groupe ! Mettez-vous d’accord ! Nous sommes tout de même plus cohérents que le rapporteur ! Cela étant, il aurait été souhaitable de prévoir qu’en cas de changement de majorité, suite à la démission de plusieurs conseillers municipaux et à l’arrivée d’un nouveau maire, le pacte de gouvernance soit automatiquement revu. En effet, le nouveau maire, arrivé en cours de mandat, pourrait se sentir prisonnier d’un pacte de gouvernance voté par d’autres. Cette situation peut survenir par exemple après invalidation d’une élection. Même si ces dispositions relèvent d’un droit mou et flexible, il me semble nécessaire de prévoir quelques règles.
Rappelons enfin, concernant la suppression du pacte de gouvernance, que le statut associatif, par exemple, distingue clairement entre les règles qui régissent la modification des statuts et celles qui régissent la suppression ou la dissolution de l’association. D’une manière générale, sur le plan juridique, on distingue systématiquement entre la modification partielle et la disparition pure et simple de l’objet. C’est ce que nous devrions faire en l’espèce, même si rien n’a d’importance puisque tout est facultatif.
(L’amendement no 816 n’est pas adopté.) La parole est à M. Arnaud Viala, pour soutenir l’amendement no 481. Je serai bref car un amendement similaire du groupe LR sera examiné aussitôt après.
La création de la conférence des maires, tout comme le pacte de gouvernance, doit conserver son caractère facultatif afin que les travaux menés au sein des EPCI restent conformes aux choix des élus.
Quel est l’avis de la commission ? Je reste attentif à la position adoptée par le Sénat, qui a tenu à rendre obligatoire la conférence des maires. Il me semble utile de conserver la disposition en l’état pour permettre aux maires de s’inscrire dans une logique de coconstruction de projets. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Le Gouvernement n’avait pas prévu de rendre obligatoire la création de la conférence des maires. C’est le Sénat qui l’a souhaité, au terme d’un débat nocturne de plus d’une heure et demie impliquant différents groupes politiques. Or cette décision est moins la conséquence des clivages politiques que le fruit d’une confrontation entre expériences personnelles vécues localement. Je m’en suis remis à la sagesse du Sénat qui, en dépit du fait que le groupe Les Républicains avait demandé un scrutin public, a adopté cette mesure, la majorité sénatoriale s’étant divisée sur ce sujet. Cela étant, en bon tocquevillien, il me semble que la conférence des maires pouvait rester facultative.
Par ailleurs, les associations d’élus, en particulier l’association des maires ruraux de France, l’AMRF, est attachée, pour des raisons d’égalité, à rendre obligatoire la création de cette conférence. Elle considère en effet que, là où les choses fonctionnent mal – ce qui n’est certes pas le cas dans la majorité des collectivités –, le législateur doit apporter son secours. Je livre ces arguments à votre réflexion.
J’aurais préféré, en vertu d’un principe de liberté, n’imposer aucune obligation. Je reste convaincu que cela aurait été préférable. Cela étant, la commission des lois et le Sénat ont tenu à prendre un autre chemin. Je m’en remets donc à la sagesse de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Sacha Houlié. Vous avez rappelé, monsieur le ministre, que la commission des lois avait voté conforme cette partie d’article issue du Sénat pour retenir le caractère obligatoire de la création de la conférence des maires. Ce vote répond aux sollicitations des associations d’élus. Tous les maires ne sont pas présents au bureau communautaire et ne peuvent pas toujours faire valoir leur point de vue. Afin de respecter l’égalité entre les maires ruraux, au sein de ces EPCI parfois gigantesques, pouvant réunir jusqu’à plus de 150 communes, il est utile de prévoir qu’une instance réunisse régulièrement les élus des plus petites communes et leur permettent de s’exprimer.
Le groupe La République en marche soutiendra, par conséquent, la version adoptée par le Sénat, confirmée en commission des lois, qui rend obligatoire l’usage de cet outil qu’est la conférence des maires.
(L’amendement no 481 n’est pas adopté.) Sur l’amendement no 860, je suis par le groupe Les Républicains d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Je suis saisi de trois amendements, nos 270, 860 et 1045, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement no 270.
Le scrutin public qui vient d’être annoncé donnera au groupe Les Républicains de l’Assemblée nationale l’occasion de démontrer sa cohérence,… À la différence de celui du Sénat ! …ce dont je me félicite. Il le fera afin de vous aider vous-même, monsieur le ministre, à rester cohérent avec l’esprit du projet de loi, qui est d’accorder plus de libertés locales et non de créer des contraintes supplémentaires ; avec la philosophie que vous défendez depuis le début de la discussion en commission – je ne sais combien de fois vous l’avez qualifiée de « tocquevillienne » – et dont nous sommes appelés à voter ce soir la traduction concrète sur les libertés et sur les règles de démocratie qui s’appliqueront aux collectivités locales ; cohérent, enfin, avec les modifications que la majorité a apportées en commission. Sur ce point, j’avoue avoir souri à l’explication du rapporteur : je ne vois pas bien, en effet, comment l’on peut rester cohérent avec la version du Sénat si l’on ne la garde qu’en partie… Je l’ai expliqué tout à l’heure ! C’est de la bienveillance.   Mais puisque l’incohérence est inhérente à la nature humaine, il faut croire qu’elle ne vous a pas épargné, vous non plus, monsieur le rapporteur.
Afin de rester cohérents, nous proposons que la conférence des maires soit une possibilité, pas une obligation. En effet, dans les EPCI où le dialogue est bloqué parce que les élus ne s’entendent pas, ce n’est pas la création d’une conférence des maires qui réglera le problème ! Là réside la beauté de la responsabilité démocratique des élus locaux : s’ils ne veulent pas s’entendre, ils ne s’entendront pas, avec ou sans instance supplémentaire. Pour quelques cas litigieux en France, on obligerait les territoires sans histoire à créer des instances superflues ! Je ne pense pas que ce soit là l’esprit du texte que vous défendez, monsieur le ministre, ni celui des relations que le groupe Les Républicains de l’Assemblée nationale entend construire avec les collectivités territoriales.
La parole est à M. Arnaud Viala, pour soutenir l’amendement no 860. Très semblable à celui qui vient d’être présenté, l’amendement a été cosigné par l’ensemble des députés du groupe Les Républicains et fait l’objet d’une demande de scrutin public.
Au sein des EPCI, les décisions sont prises par un organe exécutif composé d’un président ou d’une présidente et d’un bureau qui rassemble un grand nombre de maires. Si certaines règles empêchent parfois que tous les maires en fassent partie, ces derniers occupent, en règle générale, une place de choix au sein des exécutifs locaux. Ils décident donc dans une large mesure des orientations à suivre.
Rappelons que la conférence des maires n’est pas une invention du projet de loi : elle existe déjà et se réunit pour prendre des décisions formelles, comme la création d’un PLUi – plan local d’urbanisme intercommunal. Néanmoins, la conférence des maires prévue par les textes en vigueur est aujourd’hui largement artificielle et s’apparente plutôt à une chambre d’enregistrement. La rendre obligatoire sous le prétexte d’améliorer la gouvernance des EPCI reviendrait à faire de la loi pour faire de la loi ; ce serait une erreur dans un texte qui promeut par ailleurs la libre organisation des élus locaux et de leurs collectivités. Nous tenons donc à conserver le caractère facultatif de la conférence des maires et à montrer, par ce scrutin public, quelle est notre conception de la démocratie locale.
La parole est à M. Pierre Morel-À-L’Huissier, pour soutenir l’amendement no 1045. Il vise à alléger le fonctionnement de l’EPCI quand les maires des communes le composant ne souhaitent pas ajouter une instance de plus au bureau communautaire. La conférence des maires serait alors une possibilité et non une contrainte. Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ? La liberté des collectivités territoriales a déjà été débattue en début de séance cet après-midi. Je soulignerai simplement ici que rendre obligatoire la création de la conférence des maires n’a pas pour but d’enfermer les élus dans un carcan, mais d’institutionnaliser une pratique répandue et de permettre que se tienne un débat régulier, à l’échelle des maires, sur le fonctionnement de l’intercommunalité. Cette mesure garantit à la fois la liberté des maires, qui ne seront pas obligés d’avoir des positions unanimes, et un échange régulier entre les maires sur le fonctionnement de la communauté de communes à laquelle ils appartiennent. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je me suis déjà exprimé sur ce sujet. Même avis. La parole est à M. Charles de Courson. Chers collègues, vous avez entendu comme moi l’intervention en question de M. le ministre, qui s’est dit, à mots couverts, favorable au caractère facultatif de la conférence des maires. Il a raison. Pourquoi donc ? Parce que, lorsque l’on fixe une règle de droit, il faut toujours se demander quelle sanction est prévue au cas où cette règle ne serait pas respectée. En l’espèce, il n’y en a aucune. La seule obligation prévue pour la conférence des maires est la tenue de deux réunions par an ; mais si ces réunions n’ont pas lieu, que se passera-t-il ? Il serait intéressant que vous éclairiez sur ce point la représentation nationale, monsieur le ministre – cela montrerait que vous avez raison. Le raisonnement pourrait valoir pour toutes les situations ! N’est-ce pas le rôle du tribunal administratif ? Il faut maintenir le caractère facultatif de la conférence des maires. Je prendrai ici l’exemple de la communauté de communes dont je suis l’élu, qui rassemble quarante communes. Personne n’y demande une conférence des maires : nous discutons des affaires lors des réunions régulières du conseil communautaire, et cela nous suffit. La conférence des maires peut en revanche être utile pour certaines intercommunalités très grandes. Dans la Marne, l’une d’elles rassemble 133 communes, soit 220 délégués communautaires ; la conférence des maires réunit à elle seule 133 personnes… Par conséquent, de grâce, maintenez le caractère facultatif de la conférence des maires. C’est dans l’esprit du texte ! Ceux qui veulent la rendre obligatoire ne respectent pas l’esprit du texte. Si, si ! J’aurais aimé que vous vous impliquiez davantage, monsieur le ministre : vous serez peut-être mis en minorité, mais quand on a raison, il faut se battre. N’écoutez pas le Sénat ! Vous nous avez du moins fait part de vos réticences. La parole est à M. André Chassaigne. On dit qu’il faut donner plus de pouvoir aux maires. Je nuancerai cette affirmation en disant qu’il faut surtout que la parole des maires puisse remonter. Or, comme je l’ai dit tout à l’heure, dans beaucoup d’intercommunalités rurales, les maires des plus petites communes se sentent souvent écrasés et renoncent à prendre la parole. Le résultat, que nous avons encore constaté le week-end dernier, c’est que de nombreux maires ne participent plus aux réunions. C’est vrai ! Exactement ! Il ne faut pas non plus négliger le poids des potentats locaux. D’après mon collègue Stéphane Peu, le problème est le même dans d’autres intercommunalités, notamment en milieu urbain : pour le maire d’une commune de 10 000 habitants, face à celui d’une commune de 50 000 habitants, ou pour un maire politiquement minoritaire dans son intercommunalité, la parole n’est pas aussi libre. La conférence des maires est donc un moyen de faire remonter les difficultés, de libérer la parole et de faciliter le dialogue. Elle participe aussi à la reconnaissance du rôle des maires quelle que soit l’importance de la commune. (Applaudissements sur les bancs des groupes GDR, SOC, FI, UDI-Agir et sur plusieurs bancs du groupe LaREM. – M. Vincent Bru applaudit également.) Ceux qui n’ont rien à dire n’auront toujours rien à dire… La parole est à M. Sacha Houlié. Je tiens à revenir sur trois des arguments avancés en faveur du caractère facultatif de la conférence des maires. Le premier est l’absence de sanction. Vous êtes probablement un grand libéral, monsieur de Courson, mais puisqu’il arrive que les juges ne prononcent pas les sanctions prévues par le code pénal à certaines infractions, abrogeons aussi le code pénal ! Ce raisonnement ne tient pas, parce qu’il pourrait s’appliquer à n’importe quelle disposition. Le deuxième argument se fonde que le fait que la conférence des maires existe déjà pour certaines intercommunalités, à savoir les communautés urbaines et les métropoles. Que vous connaissez ! Par exemple, dans la communauté urbaine de Poitiers, qui s’étend du pays chauvinois, c’est-à-dire aux portes de l’Indre, jusqu’au pays mélusin, c’est-à-dire aux portes des Deux-Sèvres, beaucoup de maires ruraux disent ne pas trouver leur compte ; la conférence des maires est pour eux la seule occasion d’exprimer leur point de vue devant le président de l’EPCI. Ce qui fonctionne dans ce cas précis pourrait fonctionner ailleurs – et c’est le cas, puisque l’Association des maires ruraux de France demande la généralisation des conférences des maires. Je n’ai donc aucune réticence à trancher la question par scrutin public et je voterai pour cette mesure qui répond à la demande des associations d’élus.
Le troisième argument est celui de la cohérence du texte. Elle est pourtant évidente : d’une part, les maires sont libres de se saisir, ou non, de l’outil que constitue le pacte de gouvernance ; de l’autre, la conférence des maires est obligatoire. Cette assemblée ne les contraint pas à faire quoi que ce soit, simplement à se parler, ce qui est essentiel car c’est en parlant que l’on parvient à des solutions.
La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je considère, comme notre collègue André Chassaigne, que la conférence des maires est un signal fort de considération envoyé aux premiers magistrats des communes. Le projet de loi rend ainsi indissociable l’existence de l’intercommunalité de la rencontre de l’ensemble des maires. Je pense que c’est la voie à suivre pour rétablir l’équilibre entre le bloc communal et le bloc intercommunal. Si vous acceptez ce dispositif, monsieur le ministre, c’est que vous en percevez aussi les vertus. Vous avez d’ailleurs limité les dégâts puisque, dans le cas où le bureau de l’intercommunalité comprend déjà l’ensemble des maires des communes membres, la conférence des maires n’est pas obligatoire, ce qui maintient un esprit de liberté au sein du dispositif.
Enfin, je tiens à revenir sur l’argument qui consiste à dire qu’un dispositif obligatoire ne tiendrait pas en l’absence de sanction. Le code général des collectivités territoriales est plein de telles préconisations et obligations ; si le maire ne les respecte pas, il reçoit une mise en demeure de la part du préfet et la procédure peut aller jusqu’au contentieux. Il n’y a donc pas lieu de se demander comment faire respecter les obligations qui figurent dans la loi : chacun est tenu de s’y soumettre et l’État de droit prévoit déjà les dispositifs adaptés.
Très bien ! M. de Courson est un anarchiste ! (Sourires.) La parole est à M. Rémy Rebeyrotte. La liberté n’est pas l’absence de contrainte : en effet, elle s’arrête là où commence celle d’autrui et ne doit pas lui nuire. Le texte vise uniquement à limiter les rapports de force au sein des collectivités, en leur substituant, par le biais de la conférence des maires et du pacte de gouvernance – que j’aurais souhaité obligatoire lui aussi – un dialogue propice au travail collectif. Une conférence des maires qui se réunit collectivement pour fixer les grandes orientations de la collectivité sans être fixée dans un bureau ou une mairie donnée, c’est bien le minimum des impératifs : comme par hasard, les intercommunalités qui ne fonctionnent pas aujourd’hui sont celles où ce type d’outil manque. Très bien ! La parole est à M. Arnaud Viala. Je répondrai à M. Chassaigne et à Mme Untermaier qui sont, je le sais, de fins connaisseurs du fonctionnement des collectivités locales, que cette mesure est une fausse bonne idée. En pratique, les décisions seront prises par l’exécutif de l’EPCI, et l’on se donnera bonne conscience en réunissant de loin en loin une conférence des maires. Cet organe, vidé de son sens par son caractère obligatoire et dans lequel on ne décidera de rien, servira uniquement à renvoyer chez eux les maires qui ont déjà des difficultés à se faire entendre. Il serait inutile, voire malhonnête, d’alourdir ainsi le dispositif en prétendant rendre service aux élus locaux qui doivent avoir droit de cité dans la gouvernance de l’EPCI. La parole est à M. le ministre. La difficulté est de concilier le principe de liberté, auquel nous sommes tous attachés ici – j’en suis moi-même un grand militant – avec celui, tout aussi républicain, de l’égalité. Nous voulons à la fois accorder des libertés et garantir l’égalité républicaine sur tout le territoire français en nous assurant, en réaction aux problèmes rencontrés par certaines intercommunalités, que chaque EPCI dispose des mêmes droits et du même espace de dialogue. Ça, c’est la théorie ! C’est le fond du propos de M. Chassaigne. Il est d’ailleurs normal qu’il défende l’égalité, qui est depuis toujours au fondement de la philosophie communiste. Ces deux valeurs républicaines sont, je le répète, aussi importantes l’une que l’autre et je constate que les clivages qui apparaissent sur le sujet sont plus complexes qu’il n’y paraît.
Par ailleurs, si, ces dernières années, les intercommunalités étaient restées à leur place et au service du bloc communal, plutôt que de l’écraser ; si certaines pratiques intercommunales n’étaient pas venues abîmer le fait communal ;…
Très juste ! …si les intercommunalités avaient vraiment intégré l’esprit de mutualisation et d’intégration qui animait la loi Chevènement plutôt que de chercher à contourner la légitimité municipale, nous n’en serions pas là. C’est vrai ! Monsieur de Courson, vous souhaitez que je m’implique davantage. Mais je ne peux pas faire comme si je n’avais pas entendu les débats au Sénat ! Sur tous les bancs… M. de Courson n’écoute plus ! Parce que ce n’est pas obligatoire… Je constate effectivement qu’il préfère la compagnie de Mme Yolaine de Courson… (Sourires) Il est parti prélever la dîme ! Il n’en demeure pas moins qu’il n’est pas possible d’ignorer les endroits où les choses se passent très mal. Si nous souhaitons conserver un peu de paix dans les territoires où l’intercommunalité est vraiment en panne, peut-être faut-il prendre le risque de rendre obligatoires deux réunions annuelles de la conférence des maires. Ce constat me conduit à la sagesse, celle d’être favorable à la solution proposée par Sacha Houlié : en rendant la conférence des maires obligatoire, peut-être apportera-t-on un peu de paix dans les territoires où la panne est réelle et bien installée.
Avis défavorable sur les trois amendements en discussion commune.
(L’amendement no 270 n’est pas adopté.) Je mets aux voix l’amendement no 860.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        66
        Nombre de suffrages exprimés                62
        Majorité absolue                        32
                Pour l’adoption                13
                Contre                49
(L’amendement no 860 n’est pas adopté.)
(L’amendement no 1045 n’est pas adopté.) L’amendement no 244 de M. Jérôme Nury est défendu.
(L’amendement no 244, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Stéphane Peu, pour soutenir l’amendement no 1125. Cet amendement fait écho aux arguments étonnants qui ont été invoqués tout à l’heure, notamment sur la notion de liberté. Pour une commune, la première des libertés serait de pouvoir choisir si elle souhaite ou non intégrer une intercommunalité. Or l’intercommunalité, qui devait être une coopérative de communes visant à mutualiser des projets, est devenue un échelon obligatoire pour chacune d’entre elle ! Ainsi, comme je l’ai dit lors de la discussion générale, toute proposition qui visera à remettre la commune et le maire au centre du dispositif sera la bienvenue.
Dans cet esprit, nous proposons que la conférence des maires soit présidée en alternance par le président ou la présidente de l’EPCI et un des maires de l’intercommunalité.
Quel est l’avis de la commission ? Je ne peux qu’émettre un avis défavorable. En effet, faire présider en alternance le président de l’EPCI et un maire de l’intercommunalité revient à laisser un maire présider une année sur deux. Ainsi, sur un mandat de six ans, seuls trois maires pourraient donc présider. De plus, aucune condition de désignation du maire appelé à présider n’est prévue.
Laissons le président de l’EPCI être l’élément transversal, le fil conducteur de la bonne entente entre tous les maires de l’EPCI. Avis défavorable.
(L’amendement no 1125, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements, nos 1275 et 212, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Vincent Bru, pour soutenir l’amendement no 1275.
La conférence des maires ayant été rendue obligatoire, il est important que chaque maire puisse assister aux deux réunions annuelles et s’y exprimer. La parole d’un maire qui, pour diverses raisons, serait empêché d’y assister doit pouvoir être portée par un conseiller municipal que le maire aurait spécialement désigné à cet effet.
Une telle disposition permettra d’assurer la représentation de l’ensemble des maires, qu’ils soient physiquement présents ou représentés.  
La parole est à M. Frédéric Reiss, pour soutenir l’amendement no 212. Il est en effet est naturel qu’un maire puisse se faire représenter à la conférence des maires par l’un de ses adjoints. Une remarque sur le caractère obligatoire de la conférence des maires : en admettant que je lise correctement le dispositif, si le président de l’EPCI n’en prend pas l’initiative et qu’un tiers des maires au moins ne demande pas sa réunion, la conférence des maires ne se réunit jamais. Il a raison ! Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ? Pas jamais, monsieur le député, mais dans la limite de deux fois par an – cela est inscrit dans le dispositif. (Exclamations sur les bancs du groupe LR.)
Par ailleurs, par définition, une conférence des maires ne peut réunir que des maires : si un maire est absent, il peut se faire connaître et, comme je ne doute pas que les maires se parlent, il pourra savoir ce qu’il s’est dit à la conférence. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je ne raisonnerai pas par l’absurde : la conférence des maires est réunie parce qu’un tiers des maires ou le président de l’intercommunalité la demande. Ne soyons pas shadokiens : si personne ne demande la conférence, eh bien soit ! Donc si personne ne la demande, elle ne se réunit pas ? Cela vous choque ? Non… Bon, le sujet est donc réglé ! (Sourires) Dans ce cas, elle ne se réunit jamais ! On ne cherche à rendre cette conférence obligatoire que si certains la demandent   : si ni le président de l’intercommunalité ni les maires ne jugent bon de la réunir, on ne va tout de même pas leur envoyer les gendarmes pour ce faire, monsieur Reiss ! Ne raisonnons donc pas par l’absurde.
Par ailleurs, la conférence des maires est la conférence … des maires. Tout comme les suppléants des députés ne siègent pas à la place des députés dans l’hémicycle, il est bon de permettre aux maires de se retrouver et de travailler entre eux.
Et si le maire est malade ? Pour avoir été maire et président délégué de mon intercommunalité – comme beaucoup d’entre vous –, je peux vous dire que lorsqu’une assemblée est composée d’un tiers d’adjoints aux maires et de deux tiers de maires, la réunion n’a plus tout à fait le même caractère. C’est pour cela qu’il existe un conseil des maires, qui se réunit en amont du conseil communautaire : je pense que cela était très important dans l’esprit de celles et ceux qui ont imaginé les conseils des maires.
Nous devons être pragmatiques : si on souhaite que le maire puisse se faire représenter par un adjoint ou un conseiller municipal, il suffit de ne rien inscrire dans la loi, car alors elle le permet. Le pacte de gouvernance pourra être rédigé en ce sens. À l’inverse, les maires pourraient localement décider, pour diverses raisons qui ne nous regardent pas, de ne travailler qu’entre eux, sans la présence d’adjoints.
Je vous demande donc de retirer vos amendements ; à défaut, l’avis sera défavorable. La même liberté que vous défendez par ailleurs conduit à une contrainte là où le pacte de gouvernance donnait la faculté de choisir. Vos amendements sont donc satisfaits.
La parole est à M. Vincent Bru. Pour une fois, je suis convaincu par les arguments du ministre. Par conséquent, je retire mon amendement.
(L’amendement no 1275 est retiré.) La parole est à M. Frédéric Reiss. Nous maintenons l’amendement no 212.  La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Le propos du ministre était très intéressant : finalement, il vient de démontrer l’absurdité de ces longs paragraphes de l’article 1er, dont nous allons encore débattre un bon moment. Ils semblent dire beaucoup de choses pour, en définitive, ne rien dire : de fait, on oblige à créer une institution, mais on est d’accord pour qu’elle ne se réunisse jamais !
Le but est de résoudre certains problèmes observés dans les intercommunalités dont la taille est trop grande – et dont plusieurs dispositions du projet de loi permettent heureusement de réduire l’importance. M. Chassaigne disait que le maire d’une petite commune pouvait être impressionné au sein d’une assemblée pléthorique comme le sont les conseils communautaires. Admettons ! Mais dans une intercommunalité de 130 communes pouvant compter 200 conseillers communautaires, ce maire serait-il vraiment plus à l’aise pour s’exprimer devant une assemblée de 130 maires plutôt qu’une assemblée de 200 conseillers communautaires ? Je ne sais pas ce qui est le plus facile : au pifomètre, je dirais que cela produit à peu près le même effet !
J’ai également entendu qu’il ne s’agit pas de relations entre communes et intercommunalité, lesquelles sont institutionnalisées, mais bien d’échanger sur des problèmes entre maires. Dans ce cas, obligeons à la création d’une amicale des maires dans les communautés de communes, et nous obtiendrons le même effet !
(L’amendement no 212 n’est pas adopté.) La parole est à M. Stéphane Baudu, pour soutenir l’amendement no 1270. Il vise à modifier la composition de la conférence des maires, en proposant d’y associer les autres membres du bureau de l’intercommunalité, en particulier les vice-présidents, qui ne sont pas nécessairement tous maires mais pourraient avoir un intérêt à participer aux discussions de la conférence.
D’ailleurs, la rédaction actuelle du texte précise que le bureau communautaire peut faire office de conférence des maires si tous les maires de l’intercommunalité en font partie. Or il peut aussi comprendre des vice-présidents qui ne sont pas maires. Ne pas associer les autres membres du bureau à la conférence des maires, alors même qu’ils ont voix au chapitre dans le bureau communautaire et qu’ils sont désignés dans le texte, me paraît regrettable.
Mais quelle usine à gaz ! Quel est l’avis de la commission ? Tout ce qui n’est pas interdit par la loi est, par définition, autorisé. Le dispositif que vous suggérez reviendrait à diluer le bureau communautaire dans la conférence des maires : ce n’est pas l’objet de l’article. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même réponse que tout à l’heure : dès lors que le pacte de gouvernance précise l’organisation des travaux, il faut s’y référer. Même s’il n’existe pas de pacte de gouvernance, la conférence relève de la pratique locale : l’important est que la réunion puisse se tenir même si le président de l’intercommunalité souhaite l’empêcher, et vous avez déjà permis cela en confirmant le caractère obligatoire de la conférence des maires.
Pour le reste, il faut faire confiance aux élus locaux. La direction générale des services doit-elle être présente ? La réunion doit-elle être ouverte à la presse ? Tout cela doit s’organiser localement, selon la volonté des maires et dans leur liberté.
(L’amendement no 1270 est retiré.) La parole est à M. Arnaud Viala, pour soutenir l’amendement no 482. Monsieur le ministre, je ne peux que rebondir sur vos derniers propos : laissons les élus locaux s’organiser comme ils l’entendent. Dans ces conditions, l’alinéa 14, qui fixe – un peu maladroitement d’ailleurs – la fréquence et les modalités de convocation de la conférence des maires, me semble particulièrement superflu. Je propose donc de le supprimer. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable, toujours pour les mêmes raisons. La seule chose que nous devons garantir est que la conférence des maires puisse se réunir dans le cas où un président d’EPCI ne souhaiterait pas qu’elle le fasse. Cela peut paraître un cas d’école, mais nous l’avons rencontré bien des fois lors de nos déplacements sur le terrain.
Je redis à M. de Courson – qui, trop occupé à parler à Mme de Courson, ne m’écoutait pas tout à l’heure ! – que lors des discussions au Sénat, les associations d’élus ont souhaité que l’on garantisse un nombre minimum de réunions de la conférence des maires.
Mais cela n’est pas écrit ! Par conséquent, avis défavorable. La parole est à M. Arnaud Viala. Monsieur le ministre, dès lors que l’on rend obligatoire la création de la conférence des maires, on considère qu’elle va se réunir en cas de besoin. Mais ce n’est pas du tout ce qui est prévu à l’alinéa 14 ! Je le cite : « Elle se réunit, sur un ordre du jour déterminé, à l’initiative du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou, dans la limite de deux réunions par an, à la demande d’un tiers des maires. » Aucune fréquence minimale n’est prévue pour la tenue des réunions. C’est à la conférence des maires de les organiser ! Outre qu’il alourdit inutilement le texte de l’article 1er, l’alinéa se contente de poser une limite au nombre de réunions qui peuvent avoir lieu à la demande des maires. Ainsi, même dans l’hypothèse où les difficultés rencontrées justifieraient – en supposant qu’une telle institution puisse les résoudre – que la conférence se réunisse plus de deux fois au cours d’une année, cela serait impossible ! La parole est à M. Charles de Courson. Notre collègue Viala a raison. La rédaction actuelle envisage deux cas de figure : soit le président de l’intercommunalité convoque la réunion – mais il n’est pas tenu de le faire à un rythme déterminé, alors même que la conférence est censée être obligatoire –, soit cette réunion a lieu à la demande d’un tiers des maires, ce qui ne peut arriver qu’au maximum deux fois par an.
C’est très bizarre, mais au fond, je trouve cela très bien, puisque cela montre que cette conférence prétendument obligatoire ne l’est pas en réalité. Cela étant, du point de vue juridique, c’est tout de même assez fort !
La parole est à M. Julien Aubert. Monsieur le ministre, je suis confronté à un problème de logique. Il peut y avoir au maximum deux réunions à la demande du tiers des maires. Comme vous le savez, un ensemble est formé de trois tiers. Imaginons qu’un tiers des maires demande une réunion et qu’un autre tiers d’entre eux demande une deuxième réunion sur un autre sujet. Le troisième tiers des maires, qui n’aurait jamais demandé de réunion au cours de l’année, se retrouverait donc privé de la possibilité de le faire sur un sujet totalement différent. J’espère être clair, au moins pour ceux qui ont lu Pagnol ! C’est de l’arithmétique ! Le picon-citron-curaçao ! Il faut donc un quatrième tiers… La limite de deux laisse penser que le même tiers des maires demanderait systématiquement à se réunir. Je peux comprendre que l’on mette une limite au nombre de réunions pour éviter que la conférence ne se réunisse toutes les semaines mais il faudrait alors fixer ce nombre à trois ou considérer que la limite prévue ne vaut que pour le même groupe de maires.
(L’amendement no 482 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Anne Blanc, pour soutenir l’amendement no 1574. Il va satisfaire très partiellement nos collègues du groupe Les Républicains car il vise à alléger l’alinéa 14 en supprimant les mots : « sur un ordre du jour déterminé ». La précision paraît en effet superfétatoire : on imagine bien que s’il y a convocation, il y a un ordre du jour. C’est un début de clarté ! Quel est l’avis de la commission ? Il est important que les maires aient connaissance de l’ordre du jour pour, le cas échéant, préparer la réunion, solliciter leur conseil municipal, leurs adjoints, leurs délégués communautaires, etc. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Il me semble que la moindre des choses est de savoir pourquoi on se déplace. C’est pour éviter la chienlit ! (Sourires.) C’est pourquoi je demande le retrait de cet amendement.
(L’amendement no 1574 est retiré.) Je suis saisi de deux amendements, nos 409 et 1430, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement no 409.
Nous en revenons au débat sur la limite des deux réunions par an et à cette notion de liberté à géométrie variable. La conférence des maires est un dispositif obligatoire. Je ne vois pas pour quelle raison on limiterait à deux par an le nombre de réunions pouvant se tenir à l’initiative de certains maires. Comme l’a observé M. Viala, un plus grand nombre de réunions pourrait s’avérer nécessaire, en cas de problème avec le président ou pour résoudre un contentieux. Pourquoi des modalités aussi contraignantes alors que les élus réclament de la souplesse ? Pour reprendre votre expression, monsieur le ministre, faisons confiance aux élus locaux. La parole est à M. Daniel Labaronne, pour soutenir l’amendement no 1430. Je plaide aussi pour laisser plus de liberté aux maires dans l’organisation de cette conférence. Je propose donc de remplacer les mots « dans la limite de deux réunions par an » par les mots : « à une fréquence à déterminer dans le pacte de gouvernance ». Un troisième tiers des maires doit en effet pouvoir demander une troisième réunion de la conférence au cours de l’année. Quel est l’avis de la commission ? Je comprends que la question du rythme des réunions puisse être posée. Dans un souci de clarté et de lisibilité, il me semble judicieux de la renvoyer au pacte de gouvernance. On en revient à l’idée principale de ce texte : la liberté. Je demande le retrait de l’amendement no 409 au profit de l’amendement no 1430 auquel je donne un avis favorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. Madame Untermaier, retirez-vous votre amendement ? Je n’ai pas bien compris pourquoi le mien ne serait pas retenu. Il convient de supprimer la limite de deux réunions par an, et c’est ce que prévoit mon amendement. C’est aussi le cas du no 1430.  Je ne retire pas mon amendement parce que j’aimerais bien avoir une explication. Le rapporteur est favorable à l’amendement de notre collègue Labaronne, qui appelle à déterminer la fréquence des réunions dans le pacte de gouvernance. J’en suis ravie mais il s’ensuit que le mien, qui supprime la contrainte des deux réunions par an, devrait être considéré comme adoptable aussi. Ces amendements ne se complètent pas, ils sont exclusifs l’un de l’autre.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
Nous sommes confrontés à un nœud. L’institution de la conférence des maires vise en particulier les collectivités où se posent des problèmes de gouvernance. En effet, dans celles où tout se passe bien, il se peut que tous les maires soient présents au bureau, lequel fonctionne alors, et c’est tant mieux, comme une conférence des maires.
Dans les collectivités où se posent des problèmes de gouvernance, la conférence des maires est donc supposée améliorer les choses. Méfiance, cependant : comme nous savons que, dans un tel contexte, une partie des maires, représentant au moins un tiers du total, pourrait faire de l’antijeu et à demander chaque semaine une réunion de la conférence des maires, nous avons plafonné le nombre de ces réunions. De ce point de vue, et aussi intéressant qu’il soit sur le plan intellectuel, l’amendement de Mme Untermaier me paraît inopérant en ce qu’il ne permet pas d’écarter ce danger.
Cela dit, l’adoption de l’amendement de M. Labaronne serait encore pire car le pacte de gouvernance est élaboré par l’organe délibérant de l’EPCI, c’est-à-dire par une assemblée dans laquelle certains maires peuvent être mis en minorité, comme l’a rappelé M. Chassaigne. Cet organe déciderait des réunions de la conférence des maires !
Ni claire, ni opérante, la rédaction de l’alinéa 14 est complètement incohérente. Cependant, il serait dangereux d’adopter l’amendement no 1430 car il risquerait de vider complètement la conférence des maires de sa substance au profit du pacte de gouvernance qui est l’acte de l’organe délibérant.
La parole est à M. Daniel Labaronne. Mon amendement s’inspire du rapport sur les 200 propositions pour un agenda rural, cité par le Premier ministre lors de son intervention à Eppe-Sauvage devant l’Association des maires ruraux de France. La parole est à M. André Chassaigne. Il paraît difficile de renvoyer la question au pacte de gouvernance, qui est facultatif. Là où il n’y a pas de pacte, il n’y aura pas non plus d’encadrement.
En fait, il ne faut pas avoir peur de ces conférences des maires. Ce ne sont quand même pas des soviets !
(Rires sur de nombreux bancs.) Laissons-les fonctionner et n’ayez pas peur de votre ombre. Lénine, relève-toi ! La parole est à M. le rapporteur. Mes chers collègues, monsieur le président, je vous propose de sous-amender l’amendement no 1430 de la manière suivante… Pourquoi pas le no 409 ? Parce que ce n’est pas la loterie. Parce que ce n’est pas un amendement de la majorité ! Non, cela n’a rien à voir ! Regardez les amendements adoptés depuis le début de la séance, vous pourrez voir qu’ils proviennent de l’ensemble des bancs. C’est dû au ministre ! Je vous propose donc un sous-amendement ainsi rédigé : À l’alinéa 14, substituer aux mots : « dans la limite de deux réunions par an » les mots : « à une fréquence à déterminer dans le pacte de gouvernance, s’il existe. » Alors là, il nous faut faire une pause ! Non, il suffit de suivre. Le contraire de « s’il existe » est « s’il n’existe pas », mes chers collègues. Monsieur le rapporteur, je crois vous avoir bien suivi, mais pour éviter tout risque de confusion, rien ne nous empêche de suspendre brièvement la séance pour vous permettre de mettre par écrit cette proposition un peu complexe. Monsieur le président, si vous avez compris ma proposition, je ne vois pas pourquoi il n’en serait pas de même de nos collègues. (Brouhaha.) La parole est à M. Charles de Courson. On ne peut pas soutenir l’amendement de notre collègue Untermaier… Nous sommes d’accord, mais nous ne parlons pas de cet amendement ! Permettez, monsieur le rapporteur : les deux amendements restent en discussion puisque Mme Untermaier n’a pas retiré le sien. Or s’il était adopté, un tiers des maires pourraient manifester leur désaccord avec le président en réclamant des réunions toutes les semaines. Vous imaginez un peu !
L’amendement de notre collègue Labaronne, même une fois légèrement relooké par notre rapporteur, est plus sage. J’y suis d’autant plus favorable que grâce à lui, l’obligatoire deviendrait facultatif.
(Sourires.)
(L’amendement no 409 n’est pas adopté.) Je suis donc saisi d’un sous-amendement du rapporteur, no 1618, qui tend à compléter le quatrième alinéa de l’amendement no 1430 par les mots : « s’il existe, ». Non, ce n’est pas cela ! Dans ce cas, monsieur le rapporteur, nous allons suspendre la séance afin de vous permettre de préciser votre rédaction. La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt-deux heures quarante-cinq, est reprise à vingt-deux heures cinquante.) La séance est reprise.
Nous passons au vote sur le sous-amendement no 1618.
S’il existe ! Monsieur Dharréville, ne faites pas de mauvais esprit dès la reprise de la séance ! (Sourires). Le sous-amendement no 1618 de M. le rapporteur existe bien. Mais que dit-il ? Il vous a été transmis, chers collègues.
(Le sous-amendement no 1618 n’est pas adopté.) Ça sent la deuxième délibération !
(L’amendement no 1430 n’est pas adopté.) L’amendement no 271 de M. Raphaël Schellenberger est défendu.
(L’amendement no 271, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Bruno Questel, pour soutenir l’amendement no 1234. Cet amendement vise à porter à neuf mois le délai d’élaboration du règlement intérieur, dans un souci de cohérence avec le délai d’élaboration du pacte de gouvernance. Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis favorable : il s’agit de l’alignement des délais que j’appelais de mes vœux tout à l’heure. La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Il s’agit là d’un point important. Je comprends, monsieur le ministre, le souci de cohérence et de lisibilité quant aux délais que nous imposons aux collectivités pour la détermination locale de leurs règles de fonctionnement. J’appelle néanmoins votre attention sur le fait qu’un délai supplémentaire de trois mois pour élaborer le règlement intérieur peut se traduire par autant de temps sans droits écrits et coordonnés pour les groupes politiques – ceux de l’opposition, notamment. Le contrôle démocratique local risque de ne pas s’exercer de façon optimale durant cette période, en particulier en début de mandat.
C’est un choix : je comprends que l’on veuille aligner le délai d’élaboration du règlement intérieur sur celui du pacte de gouvernance, mais cela peut avoir des conséquences non négligeables.
(L’amendement no 1234 n’est pas adopté.) L’amendement no 483 de M. Viala est défendu.
(L’amendement no 483, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 1er, amendé, est adopté.)
Je suis saisi de deux amendements portant article additionnel après l’article 1er.
.La parole est à Mme Véronique Hammerer, pour soutenir l’amendement no 1490.
Cet amendement est retiré pour des raisons rédactionnelles.
(L’amendement no 1490 est retiré.) La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement no 1123. L’organisation des pouvoirs publics, de la démocratie et des services publics constitue un enjeu essentiel. La volonté d’organiser leur présence de façon égalitaire sur l’ensemble du territoire est l’un des thèmes centraux du débat public, plus particulièrement ces derniers temps, mais de longue date en réalité. Nous proposons, avant de délibérer de nouveau et de franchir de nouvelles étapes dans la décentralisation, la mise en place d’un mécanisme d’évaluation des actions de décentralisation qui ont été menées depuis les années 1980, afin d’en tirer les leçons.
Cette évaluation, qui serait menée dans un certain nombre de territoires, éclairerait utilement les futures délibérations de l’Assemblée nationale quant à divers enjeux : la répartition des pouvoirs, l’exercice de la citoyenneté et de la démocratie, ainsi que les transferts de moyens qui accompagnent la décentralisation ou l’organisation des différents pouvoirs. Elle pourrait également nous éclairer sur les nouveaux modes d’exercice de la démocratie, au-delà du fonctionnement actuel, très présidentiel, de nos institutions. Nous pourrions ainsi imaginer, comme le proposaient Stéphane Peu et André Chassaigne tout à l’heure, des modèles plus coopératifs de décentralisation.
Le mécanisme que nous vous soumettons à travers cet amendement est relativement simple. Il serait utile de le mettre en œuvre avant de franchir de nouvelles étapes et de poursuivre cette fuite en avant, chaque majorité cherchant à faire voter sa propre loi de décentralisation, sans tenir compte de la réalité.
Excellent ! Quel est l’avis de la commission ? La mission d’information sur l’évaluation de l’impact de la loi NOTRe va rendre ses conclusions prochainement. La mission d’information sur la commune dans la nouvelle organisation territoriale, conduite par nos collègues Rebeyrotte et Viala, a remis son rapport en juillet 2019 et un autre rapport avait été remis par MM. Cesarini et Vuilletet en mai 2018 au nom de la mission d’information commune sur la préparation d’une nouvelle étape de la décentralisation en faveur du développement des territoires. Enfin, le nouveau règlement de l’Assemblée nationale adopté en juillet dernier permet aux groupes d’opposition de faire valoir des demandes de missions d’évaluation et de commissions d’enquête. Cela n’a rien à voir ! Si, cela à tout à voir : vous voulez confier aux représentants de l’État l’évaluation des politiques publiques ; telle n’est pas notre position.
Avis défavorable.
Ce n’est pas sérieux ! Quel est l’avis du Gouvernement ? Il me semble délicat de demander aux élus locaux, qui sont acteurs de la décentralisation, d’évaluer celle-ci. Ce sont avant tout nos concitoyens qui, à chaque élection, le font. À défaut de procéder à une évaluation scientifique, ils expriment une satisfaction quant à l’exercice d’une mission de service public ou d’une politique publique et des principes de subsidiarité qui la caractérisent. Pour résumer : soit nos concitoyens sont satisfaits, et cela se ressent ; soit ils ne le sont pas, et cela se ressent tout autant. Dans ce dernier cas, c’est à nous de trouver des solutions pour remédier à la situation.
D’autre part, M. le rapporteur n’a pas tort d’affirmer qu’historiquement, c’est le Parlement, au travers de ses deux chambres, qui détient des pouvoirs importants d’évaluation des politiques publiques. Or les lois de décentralisation sont des lois, monsieur Dharréville : il est donc logique que leur évaluation soit confiée aux parlementaires eux-mêmes. Le Parlement n’est d’ailleurs pas seul pour le faire : les corps d’inspection et la Cour des comptes mènent eux aussi des missions d’inspection et d’évaluation dans ce domaine.
Tel que votre amendement est rédigé, on a l’impression que l’on veut refiler le bébé aux collectivités territoriales  – même si j’ai bien compris que ce n’était pas votre intention. Demander l’avis des acteurs locaux pour évaluer les lois, ici ou au Sénat, est une bonne chose ; en revanche, leur faire produire des rapports ou des documents sur le sujet risque d’être vécu plutôt comme une contrainte que comme une avancée. En outre, les associations d’élus ne sont pas les dernières à intervenir en la matière.
Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.
La parole est à M. Pierre Dharréville. Il ne nous a pas échappé, monsieur le rapporteur, que le Parlement mène des missions d’évaluation, et nous ne les remettons pas en cause. Leur utilité est certaine – en tout cas, nous pourrons en juger.
Certes, monsieur le ministre, les citoyens évaluent régulièrement, notamment à l’occasion des élections, l’organisation des pouvoirs. Toutefois, ils sont trop peu souvent consultés sur les structures elles-mêmes, et sur leur articulation. Le caractère très pyramidal des institutions, que vous avez vous-même décrit, constitue sans doute un problème et mériterait des discussions complémentaires.
Notre proposition a précisément pour objectif de nourrir le débat et les évaluations parlementaires d’évaluations locales. Les premiers concernés, en particulier les élus locaux qui connaissent ces rouages dans le détail, ont aussi des choses intéressantes à dire.
Notre amendement est relativement circonscrit : nous proposons que cette évaluation se fasse dans deux régions et six départements. Cela me semblerait très utile. Les élus locaux du département dont je suis l’élu, les Bouches-du-Rhône, formulent de sérieuses critiques envers le fonctionnement des institutions locales et les relations entre elles. Ils ont beaucoup de choses à dire, et sans doute beaucoup à proposer. Je ne suis pas certain que le Parlement ait toujours fait les bons choix en la matière, en dépit de ses multiples missions d’évaluation.
La parole est à M. Julien Aubert. Deux choses me paraissent intéressantes dans cet amendement – au-delà de mon désaccord sur l’instance à qui confier l’évaluation des politiques publiques.
Premièrement, il est vrai qu’en considérant le sujet par zone géographique, on analysera la décentralisation de façon différente. Selon la région, le fait qu’elle résulte d’une fusion ou pas, la présence ou non d’une métropole, la démographie, l’organisation administrative, l’organisation des communes et leur nombre, l’évolution survenue durant ces trente dernières années ne peut sans doute pas être analysée de la même façon sur tout le territoire national ; la logique bonapartiste d’un « jardin à la française » est aujourd’hui quelque peu malmenée.
Deuxièmement, et c’est l’idée force de cet amendement, il serait bon de prendre du recul et de cesser d’examiner la décentralisation par bouts et par segments. Depuis vingt-cinq ans, on ne cesse de répéter, tel un mantra, qu’il faut plus de décentralisation ; or on crée en réalité toujours plus de strates administratives, sans réfléchir à l’articulation entre les mandats et la taille des collectivités ni aux inconvénients de l’éloignement des centres de décision. En réalité, comme le disaient autrefois les adversaires de Napoléon, c’est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche : le pouvoir est centralisé au niveau régional ou parfois départemental. Ce n’est plus Paris qui décide, c’est la métropole régionale.
Nous aurions intérêt non à évaluer la loi NOTRe, mais à analyser de manière apaisée, territoire par territoire, l’articulation entre le mode d’élection des élus locaux, les compétences qu’ils exercent et la taille des collectivités concernées. Depuis trente ans, on ne cesse de répéter qu’il faut rapprocher l’élu du citoyen ; or on a systématiquement dépossédé l’élu le plus populaire de France, à savoir le maire, de toutes ses compétences. Les nouvelles élections organisées, notamment les élections régionales, sont celles où le taux d’abstention est le plus élevé. Si nous voulons améliorer la décentralisation, commençons par nous interroger sur la manière dont elle est perçue aujourd’hui !
(L’amendement no 1123 n’est pas adopté.)