Deuxième séance du mercredi 20 novembre 2019

La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (n^os 2357, 2401).

Cet après-midi, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’article 9.

La parole est à Mme Patricia Lemoine.

L’article 9 étend aux communautés d’agglomération la procédure dite dérogatoire de retrait des communes, qui s’applique déjà aux communautés de communes.
Si nous approuvons la nécessité d’apporter des solutions à des communes qui, souvent,  ont été rattachées par les préfets à des établissements publics de coopération intercommunale – EPCI – dans le cadre de la procédure du « passer-outre », introduite par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République – loi NOTRe –, je voudrais attirer votre attention sur les dommages collatéraux qui peuvent parfois résulter d’un tel dispositif.
En premier lieu, se retirer d’un EPCI sans même requérir son avis ni celui des communes membres n’est pas de nature, vous en conviendrez, à permettre un divorce à l’amiable. Le projet de territoire a souvent été le fruit d’un travail laborieux, construit de longue haleine, avec la participation des maires et des conseillers de l’intercommunalité.

On le sait, ça !

Un tel dispositif autoriserait à balayer tout ce travail d’un revers de main.
De plus, il existe un vide juridique – j’y reviendrai lors de l’examen des amendements. Il convient donc de préciser les modalités et les conséquences du retrait, notamment aux plans financier et fiscal.
Une commune qui actionne la procédure dérogatoire doit assumer les conséquences de ses actes, à commencer par admettre le principe de reprendre à sa charge les équipements intercommunaux situés sur son territoire, si, par malheur, l’intercommunalité qu’elle venait à rejoindre n’exerçait pas la compétence afférente. Or l’expérience démontre que l’application de ce principe ne va pas de soi dans la pratique.
Pour toutes ces raisons, le groupe UDI-Agir et indépendants a déposé certains amendements tendant à encadrer ce dispositif. Si sa mise en place venait à être confirmée pour les communautés d’agglomération, qui sont par définition plus intégrées encore que les communautés de communes quant aux champs de compétences qu’elles exercent, cet article 9 pourrait à notre sens avoir des conséquences négatives. Il ne nous paraît pas souhaitable de maintenir cet article en l’état – nous y reviendrons pendant l’examen des amendements.

La parole est à M. Raphaël Schellenberger.

Il me semble nécessaire d’inscrire dans la loi un mécanisme d’évolution des institutions locales que sont les EPCI. Les territoires changent, et les institutions doivent pouvoir s’adapter à leurs évolutions.
Les bassins de vie ont rarement été respectés lors des découpages en commission départementale de la coopération intercommunale – CDCI – et, même si certaines intercommunalités les respectent, ils sont aussi susceptibles de changer : des aménagements peuvent intervenir, qu’ils aient été voulus par les collectivités ou qu’ils aient été la conséquence d’une décision extérieure – on peut ainsi imaginer l’installation d’une grosse infrastructure économique –, qui modifient leur fonctionnement. Il faut donc que les institutions locales puissent évoluer, y compris les communautés d’agglomération.
Pour ces dernières, un deuxième élément doit être pris en compte. Notre séquençage des EPCI en différents types est parvenu au bout d’une logique, et le texte malheureusement l’ignore. Il y a une véritable course à l’échalote : les communautés de communes veulent devenir une communauté d’agglomération, les communautés d’agglomération veulent devenir une communauté urbaine et les communautés urbaines veulent qu’une loi les autorise d’une façon ou d’une autre à devenir une métropole, une vraie, une fausse, une demie, une partielle, une complète.
Pourquoi ? Parce que les mécanismes financiers sont injustes : ils ne sont pas fondés sur des réalités territoriales ou des projets, mais sur des catégorisations d’EPCI.
Ces raisons font que les communautés d’agglomération et les communautés de communes connaissent les mêmes problèmes, notamment liés à des incohérences de découpage. Par conséquent, ce qui existe pour les communautés de communes doit aussi exister pour les communautés d’agglomérations.

Je suis saisi de deux amendements identiques, n^os 104 et 1388.
La parole est à M. Éric Pauget, pour soutenir l’amendement n^o 104.

Après consultation des maires de ma communauté d’agglomérations, je retire cet amendement.

(L’amendement n^o 104 est retiré.)

La parole est à Mme Patricia Lemoine, pour soutenir l’amendement n^o 1388.

Il a été déposé par le groupe UDI-Agir et indépendants, avec le soutien de l’Assemblée des communautés de France – ADCF – et vise à supprimer l’article 9, pour les raisons que j’ai évoquées dans mon intervention sur l’article.

La parole est à M. Bruno Questel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission.

Madame Lemoine, si je l’osais, je vous dirais que vous auriez dû vous aussi consulter les maires de votre agglomération et de vos intercommunalités – mais je ne le ferai pas.

Trop tard !

La procédure prévue est quasiment identique à celle qui existe depuis 1999 pour les communautés de communes. La seule nouveauté tient au fait que le retrait d’une commune membre ne peut avoir pour effet de faire passer la communauté d’agglomération en dessous du seuil de population nécessaire à la création d’une telle communauté. L’avis est donc défavorable.

La parole est à M. le ministre chargé des collectivités territoriales, pour donner l’avis du Gouvernement.

Madame la députée, il était très compliqué de justifier que la souplesse qui était offerte aux communautés de communes ne le soit pas aux communautés d’agglomérations. Tout le monde l’a dit pendant les quatre-vingt-seize heures de débat entre les maires et le chef de l’État, dans le cadre du grand débat. Tout le monde, sauf l’ADCF – mais même elle, lorsque j’évoque ce sujet dans des consultations, convient in fine qu’il faut ouvrir cette possibilité.

L’ADCF est au Gouvernement !

Je l’ignorais. Il s’agit d’une faculté supplémentaire offerte aux communes. On ne touche pas aux majorités qualifiées, on se contente de dire que ce qui est possible pour une commune membre d’une communauté de communes doit l’être pour une commune membre d’une communauté d’agglomération : c’est plein de bon sens. C’est aussi le bon sens qui dicte que c’est à l’inverse impossible pour une métropole ou une communauté urbaine. La communauté d’agglomération est plus proche de la communauté de communes qu’elle ne l’est de la communauté urbaine ou de la métropole.
Nous avons atteint un bel équilibre, qui s’est maintenu tout au long de l’élaboration du texte : projet de loi initial, commission des lois du Sénat sans ministre, examen en séance au Sénat en ma présence, commission des lois de l’Assemblée nationale – Mme la présidente le dira… M. Pauget évoquait à l’instant la consultation des maires qu’il a menée. J’estime que le dispositif fonctionne bien. Cependant, si votre réticence émane d’une situation locale, c’est une autre affaire et je ne m’en mêlerai pas.

La parole est à Mme Patricia Lemoine.

Précisément. Mon argumentation est l’aboutissement d’une expérience que j’ai vécue en tant que présidente d’une intercommunalité. La procédure dérogatoire a été introduite récemment pour les communautés de communes, et la difficulté vient essentiellement du fait que l’EPCI n’a pas d’avis à exprimer.
C’est choquant sur le principe : l’intercommunalité s’est construite à plusieurs, mais une commune peut se retirer sans requérir l’avis de l’EPCI d’origine.
Ensuite, lorsque la procédure dérogatoire est engagée, les parties doivent se mettre d’accord sur les conditions du divorce. Qui récupère les équipements ? Comment s’opère le transfert des charges ? Il faut étudier les conséquences fiscales et économiques. Cela peut entraîner des difficultés, notamment lorsque la commune sortante possède des équipements intercommunaux qu’elle refuse de prendre en charge.
Une commune de mon intercommunalité a ainsi voulu la quitter. Une structure petite enfance y avait été installée, dont elle ne veut pas. Il s’avère qu’elle rejoint un EPCI qui n’exerce pas la compétence petite enfance. L’EPCI d’origine conserve donc la structure, alors qu’il a perdu la richesse économique de cette commune.
Je partage votre intention de permettre aux communes de quitter les intercommunalités : la loi NOTRe a introduit des erreurs désastreuses. Toutefois il faut encadrer le dispositif pour éviter que des intercommunalités se retrouvent dans la situation que nous connaissons en Seine-et-Marne.

La parole est à Mme Christine Pires Beaune.

Je ne soutiendrai pas cet amendement parce que j’estime que dans certains cas, il vaut mieux autoriser le divorce. Si la commune veut quitter la communauté d’agglomération, c’est certainement que la coopération ne se passe pas bien. Demander l’avis de l’EPCI dont elle veut sortir paraît inutile. Il faut évidemment que soit demandé l’avis de l’EPCI qu’elle veut rejoindre et que la CDCI se prononce.
En revanche, je vous rejoins sur la question des conditions financières, qui demande de la vigilance. La sortie ne peut pas se faire de manière sèche et le ticket de sortie doit effectivement être calculé.
Je voudrais savoir, monsieur le ministre, combien de communautés de communes ont utilisé cette procédure dérogatoire depuis qu’elle existe.

(L’amendement n^o 1388 n’est pas adopté.)

Je suis saisi de deux amendements identiques, n^os 909 et 1610.
La parole est à Mme Patricia Lemoine, pour soutenir l’amendement n^o 909.

Je me doutais que le précédent ne serait pas adopté, celui-ci est donc un amendement de repli. Il vise à demander l’avis de la communauté d’agglomération – seulement un avis. Je comprends l’argument de Mme Pires Beaune : parfois la commune veut partir parce que la coopération se passe mal. Mais parfois aussi, elle prend cette décision pour de simples considérations politiques, sans forcément mesurer toutes les conséquences, notamment financières, de son retrait, pour elle-même mais aussi pour l’ensemble des communes membres.
L’amendement proposé vise à demander l’avis de l’EPCI afin de mettre tout le monde autour de la table pour en discuter.

L’amendement n^o 1610 de M. Rémy Rebeyrotte est défendu.
Quel est l’avis de la commission ?

Défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

En réponse à ces amendements comme à ceux qui suivent, je veux dire que je ne souhaite pas introduire une procédure différente pour les communautés de communes et pour les communautés d’agglomérations. Nous essayons de simplifier les choses. Élaborer des procédures distinctes irait à l’encontre du sens du texte, qui tend à unifier et uniformiser. Avis défavorable.

(L’amendement n^o 1610 est retiré.)

(L’amendement n^o 909 n’est pas adopté.)

La parole est à Mme Patricia Lemoine, pour soutenir l’amendement n^o 1393.

Il vise à préciser les conditions de la séparation. Je donnais tout à l’heure l’exemple d’un équipement situé sur la commune sortante. Mon intercommunalité a donc vécu l’expérience en 2019 d’une commune qui décide de sortir mais refuse de reprendre à sa charge son équipement et laisse à l’EPCI le soin de le conserver.
Nous souhaitons que s’applique de droit le principe selon lequel une commune qui actionne le régime dérogatoire doit en assumer les conséquences, à savoir que les équipements situés sur sa commune lui reviennent, ou reviennent à l’EPCI qu’elle rejoint s’il possède la compétence nécessaire – sauf si un accord est trouvé avec l’intercommunalité d’origine, qui accepte de conserver en gestion l’équipement.
Ce dispositif devrait s’appliquer tant pour les communautés de communes que pour les communautés d’agglomération, car je pense comme vous, monsieur le ministre, qu’une même règle équitable devrait régir les unes et les autres.

Quel est l’avis de la commission ?

Les dispositions légales permettent déjà de régler à l’amiable le divorce d’une commune et d’une intercommunalité. Et parfois, vous le savez, c’est le préfet qui tranche le litige. Je vous suggère de retirer l’amendement. À défaut, avis défavorable.  

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Pour répondre à Mme Pires Beaune, on a compté 137 retraits dérogatoires ou de droit commun en 2017 – cela s’explique facilement : nous étions alors au lendemain de l’application des schémas départementaux de coopération intercommunale – et 38 en 2018. Nous sommes donc dans le bon chemin. Nous créons des outils, dont s’emparent les élus locaux, sans qu’il y ait lieu de parler d’un détricotage.
Ces chiffres ne concernent que les communautés de communes. Si nous ouvrons la possibilité d’un retrait aux communautés d’agglomération, il est probable qu’elle sera utilisée à bas bruit.
Sur votre amendement, madame Lemoine, j’adopte la même position que le rapporteur : retrait, ou avis défavorable.  

La parole est à Mme Patricia Lemoine.

Monsieur le ministre, je souhaite vraiment vous exposer, dans un autre cadre, les difficultés auxquelles nous avons été confrontés. En attendant, je maintiens l’amendement. N’en déplaise au rapporteur, il existe un vide juridique, comme je me chargerai de le montrer à partir de plusieurs exemples.

Moi, je maintiens mon avis.

La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva.

Je soutiens cet amendement de bon sens. Le divorce d’une commune et d’une intercommunalité crée des situations difficiles. En pareil cas, vous l’avez compris, le groupe Libertés et territoires n’est pas favorable à ce que le préfet soit toujours l’arbitre, en bon gouverneur… Mieux vaudrait régler le problème par la loi.

Très bien !

La parole est à M. Arnaud Viala.

Mme Lemoine soulève un problème qui mérite sans doute d’être examiné en dehors de la discussion législative. Mis à part le cas qu’elle signale – la gestion des équipements d’une commune qui a quitté l’espace communautaire – on constate parfois, entre une intercommunalité et une commune désirant en sortir, des litiges financiers qui dépassent les prérogatives du préfet, lesquelles deviennent d’ailleurs souvent celles du directeur départemental des finances publiques. Dans un cas semblable qui s’est produit dans mon territoire, il a été très difficile de trouver, sinon un accord, du moins une solution permettant d’éviter que l’avenir budgétaire et financier des communes ne soit durablement compromis.

(L’amendement n^o 1393 n’est pas adopté.)

Je suis saisi de deux amendements, n^os 1132 et 1544, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Stéphane Peu, pour soutenir l’amendement n^o 1132.

L’article 9 étend aux communautés d’agglomération une procédure simplifiée de retrait qui existait pour les communautés de communes. Pourquoi ne pas en faire bénéficier aussi les communautés urbaines et les métropoles ? On réglerait ainsi des situations difficiles, issues de lois antérieures, qui sont aussi mal vécues qu’incohérentes.
Au lieu d’étendre peu à peu le dispositif, nous vous proposons de le faire d’un seul coup, en adoptant une règle commune aux communautés de communes, aux communautés d’agglomération, aux communautés urbaines et aux métropoles.

La parole est à M. Bruno Millienne, pour soutenir l’amendement n^o 1544.

Mon amendement va dans le même sens, à ceci près que je propose d’étendre la procédure de retrait aux seules communautés urbaines. Mieux vaut, à mon sens protéger les métropoles, qui sont plus intégrées et dont la situation est plus délicate.
Il y a quelque chose à faire, monsieur le ministre, pour les communautés urbaines. Je pense que vous voyez ce à quoi je fais allusion.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis défavorable.

Apparemment, monsieur le ministre, vous comprenez ce que notre collègue a voulu dire ! Quel est votre avis sur ces amendements ?

On est loin de la Bretagne, monsieur le président : plutôt dans la vallée de Seine, entre Mantes-la-Jolie et Poissy, si j’ai bien compris…
Je comprends les arguments qui viennent d’être présentés. Nous ouvrirons la discussion. Je l’ai déjà annoncé plusieurs fois et je suis heureux de le répéter devant vous, la question des métropoles et des communautés urbaines sera débattue dans le cadre du prochain texte. Mieux vaut cependant ne pas l’aborder ce soir, sans quoi il faudrait le faire pour bien d’autres sujets.
Il n’y a pas eu de concertation d’ensemble sur les métropoles et les communautés urbaines. Or ces sujets exigent une vision cohérente. Lors du quinquennat précédent, le Gouvernement avait également choisi de les traiter dans deux textes différents : la loi NOTRe et la loi MAPTAM – loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Si nous devions les traiter ces deux sujets, il nous faudrait passer ensemble plusieurs semaines dans cet hémicycle !

(Les amendements n^os 1132 et 1544, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

La parole est à M. Éric Pauget, pour soutenir l’amendement n^o 140.

Cet amendement, dont M. Fasquelle est le premier signataire, vise à permettre à une station classée accompagnée de deux autres communes représentant un ensemble démographique d’au moins 15 000 habitants de quitter leur intercommunalité pour recréer un nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, afin de mener une politique touristique cohérente.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis défavorable. Vous proposez de permettre aux stations de tourisme de quitter leur intercommunalité et de créer un nouvel EPCI, avec une ou deux communes des alentours, afin qu’elles puissent gérer ensemble leurs petites affaires. Ce n’est pas du tout la philosophie de notre projet.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous avons quitté Poissy pour nous diriger du côté du Touquet et d’Étaples. Je distingue bien l’objectif de M. Fasquelle, mais, pour régler le problème qu’il pose, il n’y a pas lieu d’emprunter le chemin de la commune touristique. L’article permet la mitose, c’est-à-dire la séparation de deux EPCI par la seule volonté des élus. À ce titre, il satisfait l’amendement. Je suggère donc le trait. À défaut, avis défavorable.

(L’amendement n^o 140 n’est pas adopté.)

(L’article 9 est adopté.)

Je suis saisi de deux amendement portant article additionnel après l’article 9.
La parole est à Mme Patricia Lemoine, pour soutenir l’amendement n^o 819.

Cet amendement de Mme de La Raudière vise à stabiliser les schémas intercommunaux afin de permettre aux EPCI de construire des projets en adoptant pour perspective l’échéance du mandat.
Notre collègue propose que la révision du périmètre communal de l’EPCI soit réalisée dans un délai de dix-huit mois suivant les élections municipales générales. Par ce biais, on stabiliserait dans le temps le travail des délégués intercommunaux.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a rejeté l’amendement. Si nous comprenons votre souci de stabilité, je rappelle qu’il n’y aura pas de révision sexennale des schémas départementaux de coopération intercommunale. Tout le monde pourra donc s’inscrire dans une logique de court, de moyen et de long terme, en fonction des aspirations locales, et travailler sereinement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mon cabinet a reçu plusieurs fois Mme de La Raudière pour parler avec elle d’une situation particulière. Je ne méconnais pas le problème que soulève l’amendement, mais, si l’on parle de liberté, il faut aussi assumer son corollaire : la possibilité que les communes changent d’intercommunalité. C’est le cœur même de nos discussions.
Mes collaborateurs ont déjà indiqué à Mme de La Raudière que je lui suggérerais de retirer l’amendement et qu’à défaut, j’émettrais un avis défavorable, mais nous avons pris soin de travailler avec elle pour résoudre la difficulté particulière qu’elle expose.

(L’amendement n^o 819 n’est pas adopté.)

La parole est à Mme Christine Pires Beaune, pour soutenir l’amendement n^o 1380.

Cet amendement de Mme Rabault tend à ce que, lors de l’activation de la procédure dérogatoire, le représentant de l’État dans le département communique au président de l’EPCI et aux maires des communes membres une étude d’impact budgétaire et fiscale sur le projet de retrait. On éviterait ainsi le risque évoqué tout à l’heure par Mme Lemoine.
Au reste, je me demande si l’amendement n’est pas satisfait.

Quel est l’avis de la commission ?

Je confirme, il est satisfait.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il est satisfait par l’article 11. Je suggère le retrait.

(L’amendement n^o 1380 est retiré.)

La commission a supprimé l’article 9 bis. L’amendement n^o 1543, de M. Bruno Millienne, tendant à le rétablir, est défendu.

(L’amendement n^o 1543, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement n^o 1196.

Qu’arrive-t-il quand des agents changent d’employeur dans le cadre d’une réorganisation ? Dans ce cas, l’article L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales prévoit le maintien du régime indemnitaire et, à titre individuel, celui des avantages acquis, ce qui semble un minimum. Il prévoit aussi qu’une indemnité de mobilité peut être versée par la collectivité ou l’établissement d’accueil. Par cet amendement, nous proposons que ladite prime de mobilité soit systématiquement versée, afin qu’il n’y ait pas d’inégalité

Quel est l’avis de la commission ?

Je comprends votre objectif, mais plusieurs éléments peuvent interférer avec une modification de périmètre ou les modifications de poste qui en découlent. Certains avantages ont pu être attribués à des agents qui peuvent changer de lieu de travail. Votre proposition me semble donc trop large. Elle risque de systématiser un dispositif qui peut être inapproprié. Demande de retrait, ou avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur Chassaigne, je me range aux arguments que vous avez exprimés tout à l’heure : remettons-nous en aux élus locaux, qui sont les autorités compétentes en la matière !
Je fais confiance au dialogue social local. Je le dis sérieusement. S’il est un endroit où ce dialogue est de bonne qualité, c’est bien dans les communes ou les intercommunalités, compte tenu de la proximité entre l’employeur, à savoir l’élu local, et les agents du service public territorial.

C’est vrai !

Faisons donc confiance aux élus communaux, comme vous nous l’avez demandé à de multiples reprises depuis le début de notre discussion. Avis défavorable.

Dans les communes communistes, ça marche très bien, le dialogue social !

La parole est à M. André Chassaigne.

Les règles sociales sont intangibles. Il faut les graver dans le marbre de la loi, car elles ne peuvent pas être à géométrie variable. Dans ce domaine, les comparaisons que vous faites ne sont pas appropriées, pour ne pas dire déplacées. Ces règles ne doivent pas être soumises à je ne sais quelle appréciation subjective.  

(L’amendement n^o 1196 n’est pas adopté.)

L’amendement n^o 105 de M. Éric Pauget est défendu.

(L’amendement n^o 105, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

La parole est à M. Bruno Millienne, pour soutenir l’amendement n^o 1548.

Voilà une proposition qui mettra peut-être un peu d’ambiance.
Nous avons travaillé pour essayer de gommer les imperfections résultant de la création de certaines communautés urbaines, sans fragiliser leur existence.
Nous proposons de restreindre la scission, lors d’un divorce à l’amiable, aux seules communautés urbaines créées par les lois NOTRe et MAPTAM ne disposant pas de ville centre de plus de 100 000 habitants et dont la création, souvent faite à marche forcée, laisse aujourd’hui apparaître de nombreux dysfonctionnements institutionnels et démocratiques. Au moins un des EPCI à fiscalité propre résultant du partage devra être une communauté urbaine.
Une des treize communautés urbaines pourrait être concernée par exemple, la communauté urbaine Grand Paris Seine et Oise, qui compte soixante-treize communes pour une population de 415 647 habitants : on n’y trouve aucune ville centre, la plus grande commune abritant 43 969 habitants, ce qui rend la communauté urbaine ingérable.

Monsieur Millienne, puis-je considérer que vous avez défendu, en même temps les amendements n^os 1546, 1547 et 1545 ? 

Oui, monsieur le président.

Quel est l’avis de la commission ?

Je comprends vos préoccupations et je mesure que pour vous ces questions sont importantes au plan local. Néanmoins ce projet de loi ne concerne pas les communautés urbaines et les métropoles : notre position sur ce point est intangible. Je suis donc au regret de vous opposer un avis défavorable.  

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, pour les mêmes raisons, déjà expliquées tout à l’heure.

(L’amendement n^o 1548 n’est pas adopté.)

Les amendements n^os 1546, 1547 et 1545 de M. Bruno Millienne sont défendus.

(Les amendements n^os 1546, 1547 et 1545, repoussés par la commission et le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

La parole est à M. Philippe Chassaing, pour soutenir l’amendement n^o 1484.

L’amendement vise à encadrer la possibilité offerte aux communes de changer d’EPCI. Nous proposons qu’elles ne puissent le faire que dans l’année suivant une élection municipale, afin de stabiliser les intercommunalités.

Quel est l’avis de la commission ?

Si l’idée apparaît séduisante sur le papier, elle risque de provoquer, au lendemain des élections municipales, de fortes secousses. Avis défavorable.

(L’amendement n^o 1484, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)

L’amendement n^o 757 de M. Bruno Questel est rédactionnel.

(L’amendement n^o 757, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

(L’article 10, amendé, est adopté.)

Je suis saisi de plusieurs amendements, n^os 1399, 1575, 989 et 1420, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements n^os 989 et 1420 sont identiques.
La parole est à Mme Patricia Lemoine, pour soutenir l’amendement n^o 1399.

Que le rapporteur soit rassuré : comme de nombreux députés, j’ai pris la peine de consulter l’ensemble des maires de ma circonscription. Nous avons passé une soirée très studieuse à étudier ce projet de loi, qui nous tient à cœur. Cela pour remettre les pendules à l’heure.

Très bien.

Aux termes de l’article 11, un document présentant les incidences financières estimatives devra être produit lorsqu’une commune demandera à se retirer de l’intercommunalité. Forts de notre expérience, nous pensons que ce document doit être extrêmement précis et qu’il faudrait même une étude d’impact, qui mesure l’ensemble des conséquences fiscales et financières du retrait. Cette étude serait élaborée par les services préfectoraux et en lien direct avec la direction générale des finances publiques, dans un souci de neutralité. Cela aurait un coût, et nous proposons par cet amendement qu’il soit supporté par la commune demandant le retrait.  

La parole est à M. Stéphane Baudu, pour soutenir l’amendement n^o 1575.

Ma proposition s’inscrit dans le même esprit que celle de Mme Lemoine. Quand le retrait ou le rattachement d’une commune, autrement dit l’extension ou la modification du périmètre d’un EPCI, sont envisagés, il convient d’en apprécier toutes les conséquences. L’article, dans sa rédaction actuelle, fait référence uniquement aux incidences financières ; ma collègue proposait une étude d’impact. Quant à nous, nous proposons d’étendre l’étude aux conséquences sociales et organisationnelles – cela nous paraît le minimum.

La parole est à M. Alain Perea, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, pour soutenir l’amendement n^o 989.

Cet amendement vise à ajouter un volet humain à l’estimation des incidences, puisqu’en l’état actuel, le texte ne parle que des incidences financières. Tous ceux qui ont travaillé dans une intercommunalité connaissent l’importance de ce volet humain et social. L’amendement permettrait de prendre en compte cet élément important pour une bonne prise de décision des élus.    

La parole est à M. Sacha Houlié, pour soutenir l’amendement n^o 1420.

Il est identique au précédent, très bien défendu par mon collègue Perea.  

Quel est l’avis de la commission sur les amendements en discussion commune ?

S’agissant de l’amendement n^o 1399, madame Lemoine, vous avez raison, le document doit être le plus complet possible, et il  faut toujours consulter les élus locaux afin d’obtenir leur avis. Toutefois, vous souhaitez laisser à la seule charge de l’État l’élaboration de l’audit. Nous considérons pour notre part que les élus doivent mener eux-mêmes ces études. Je vous demande donc le retrait de cet amendement au profit des amendements identiques suivants, ou alors j’émettrai un avis défavorable.
Nous sommes donc favorables aux amendements n^os 989 et 1420, qui portent sur les questions humaines, soit l’essentiel. Avis défavorable sur l’amendement n^o 1575.  

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Une étude d’impact peut donner lieu à un contentieux, si elle n’a pas été réalisée convenablement. Revenons à des concepts habituels du droit : on sait clairement ce que sont un impact financier ou un impact sur les effectifs, dont parlait tout à l’heure M. Chassaigne. En revanche, le champ des interprétations possibles des « impacts sociaux et organisationnels » est beaucoup plus large. C’est à mon avis une faille à contentieux.
Je vous propose donc, par souci de sécurité juridique, de retirer les amendements n^os 1399 et 1575 au profit des amendements n^os 989 et 1420, qui ont la même finalité mais dont la rédaction est plus solide.

La parole est à Mme Patricia Lemoine.

Je retire l’amendement n^o 1399 au profit des amendements identiques. Je précise toutefois que dans une étude d’impact, le volet social, l’étude du devenir des agents sont extrêmement importants.

(L’amendement n^o 1399 est retiré.)

La parole est à M. Stéphane Baudu.

En déposant l’amendement n^o 1575, nous voulions que soient prises en considération, outre l’impact financier, les questions sociales, de ressources humaines et de personnel. Ces questions étant intégrées dans l’amendement n^o 989, je retire notre amendement à son profit.

(L’amendement n^o 1575 est retiré.)

(Les amendements identiques n^os 989 et 1420 sont adoptés et l’amendement n^o 1133 tombe.)

La parole est à M. André Chassaigne.

Je souhaite répondre à mon ami Bertrand Pancher, qui a laissé entendre tout à l’heure que dans les communes communistes, on accordait des avantages sociaux pour obtenir la paix sociale. Je n’accepte pas ce type d’observations. Vous avez été maire pendant quelques années, président de conseil général, président de communauté de communes, monsieur Pancher, et jamais je ne me serais permis de porter une appréciation de ce genre à votre égard. Je suis respectueux des politiques conduites par les uns et les autres, cela dit très amicalement.

La parole est à M. Maxime Minot, pour soutenir l’amendement n^o 1510.

L’amendement vise à faciliter l’accès des citoyens aux documents présentant les incidences financières estimatives de la création d’un EPCI, ou du rattachement ou du retrait d’une commune.  

Quel est l’avis de la commission ?

Monsieur Minot, vous nous proposez d’inscrire dans la loi ce qui est déjà un droit pour chaque contribuable, électeur et plus généralement usager des services publics. Demande de retrait, parce que l’amendement est satisfait, ou avis défavorable.  

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement est déjà satisfait en droit, donc avis défavorable.

La parole est à M. Raphaël Schellenberger.

En droit, évidemment, il s’agit d’un document public, consultable. Mais dans les faits, dans des cas complexes, litigieux, on peut rencontrer des stratégies de rétention du document, obligeant à saisir la Commission d’accès aux documents administratifs… Au final, la fusion ou les autres changements auront eu lieu depuis longtemps que le document n’aura pas encore été rendu accessible ! Préciser que le document est consultable en mairie ne peut pas faire de mal.

La parole est à M. Bertrand Pancher.

L’article 11 offre un très bel équilibre. Je vous remercie, monsieur le ministre, d’avoir tenu compte des observations des parlementaires sur la nécessité d’analyser les conséquences des fusions. Dans le passé, c’était souvent n’importe quoi ! C’est donc une belle avancée.
Par ailleurs, monsieur Chassaigne, je ne souhaitais pas du tout vous blesser. Je disais simplement que les mairies communistes étaient très soucieuses de la qualité des relations avec le personnel.  

(L’amendement n^o 1510 n’est pas adopté.)

(L’article 11, amendé, est adopté.)

La parole est à M. Thierry Benoit, pour soutenir l’amendement n^o 1438 portant article additionnel après l’article 11.

Il est défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

Défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

La parole est à M. Fabien Di Filippo.

J’ai trouvé cet amendement très intéressant, et je viens en renfort de la démonstration énergique de Thierry Benoit.
Je ne suis pas étonné que le rapporteur et le Gouvernement y soient défavorables. Mais souvenez-vous de ces grands cantons aux formes biscornues qui avaient  été institués pour des raisons politiques, ou de la création des très grandes régions.

Trop grandes !

À l’époque, on n’avait pas compris pourquoi certaines étaient fusionnées et pas d’autres. Demander leur avis à nos concitoyens aurait permis d’éviter certaines erreurs : ils sont parfois plus sages que nous. N’enterrez pas l’amendement avant d’en avoir débattu !

(L’amendement n^o 1438 n’est pas adopté.)

La parole est à M. Sacha Houlié.

Cet article marque un progrès réalisé en commission. Il permettra d’accroître la place des femmes en politique et de faire progresser la parité dans des communes plus petites qu’auparavant, c’est-à-dire à partir de 500 habitants.  
Nous avons voulu cette avancée, qui correspond à nos engagements et à une des priorités du quinquennat. Nous souhaitions abaisser le seuil existant, qui était de 1 000 habitants.
Le seuil de 500 habitants permettra de développer la parité dans les communes rurales, tout en respectant le pluralisme politique, principe à valeur constitutionnelle. Sans cela, cette disposition aurait été censurée par le Conseil constitutionnel ou défaite par la jurisprudence, et l’avancée serait restée formelle. Là, nous parvenons à créer des droits réels.
Je vous invite à adopter cet article sans l’amender. Il permettra, dans les communes rurales de plus de 500 habitants, que les élections municipales se déroulent au scrutin de liste paritaire.  
À l’avenir, nous pourrons nous poser la question de l’évolution du mode de scrutin. Vous avez mentionné, monsieur Di Filippo, les grands cantons. Leur but était que des binômes paritaires se présentent, et qu’autant de femmes que d’hommes soient élus aux départementales. Peut-être pourrons-nous faire évoluer les communes dans ce sens demain ? Mais nous n’aurons pas cette discussion au détour d’un amendement : il faut construire un dispositif grâce à un travail de longue haleine sur le mode de scrutin, avec un objectif que nous partageons tous : parvenir à la parité partout.
Pour conclure, je rappelle que nous avons introduit, par l’amendement n^o 1268, la possibilité que le pacte de gouvernance prévoie des objectifs en matière de parité au sein des EPCI. En effet, cette question ne concerne pas que l’Assemblée nationale, le Sénat ou l’État : elle se pose à toutes les collectivités. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)

La parole est à M. Raphaël Schellenberger.

Ce sujet est particulièrement important parce qu’il touche au mode de scrutin de la collectivité la plus appréciée des Français, qui incarne le mieux la démocratie. L’abaissement de 1 000 à 500 habitants du seuil de déclenchement du scrutin paritaire à l’échelon local n’est, en termes de méthode, pas digne de la discussion que nous devrions avoir. Vous l’avez décidé en commission dans le but de bâtir un compromis, au sein de la majorité, avec les tenants de la prudence, selon lesquels le mode de scrutin actuel est trop récent – l’abaissement à 1 000 habitants du seuil de déclenchement du scrutin paritaire ne remonte en effet qu’à 2014.
Certes, l’impératif de parité dans les conseils municipaux est accru, mais il faut tout de même préserver la liberté de choix quant à la quantité de candidats pouvant être présentés dans les petites communes. La raison d’être du présent texte tient d’ailleurs au fait que le nombre de candidats est insuffisant dans certaines d’entre elles.
Plutôt que de prendre le temps de débattre de ce sujet sur le fond, et sans même parler de cette méthode contestable de gestion de la majorité, la commission s’est contentée de parvenir à un compromis, alors que la mesure ne s’appliquera de toute façon qu’à partir de 2026. Dans ces conditions et compte tenu de l’importance du sujet, nous aurions pu prendre le temps de réfléchir et de travailler, par exemple sur un nouveau mode de scrutin permettant de favoriser la parité tout en maintenant l’impératif de pluralisme dans les communes, même dans la plus petite d’entre elles.  

La parole est à M. André Chassaigne.

Ce débat est transversal, y compris au sein même des groupes politiques, qui peuvent connaître des appréciations divergentes – sauf centralisme démocratique, que nous avons quant à nous abandonné depuis longtemps ! (Sourires.)
Voici ce que je vous propose. Tout d’abord, il faut appliquer la parité hommes-femmes sans distinction dans toutes les communes, je dis bien toutes, de sorte que le scrutin de liste à la proportionnelle concerne aussi les communes de moins de 500 habitants.  

Oh là là…

Il n’y a selon moi aucune raison qui justifie la différence de traitement des communes de moins de 500 habitants. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et MODEM, et quelques bancs du groupe LaREM.) Par ailleurs, comme je l’ai dit dans la discussion générale, il faut éviter les clivages entre communes et veiller à ce qu’une partie de la population ne soit pas rejetée – les nouveaux arrivants, par exemple, ou de vieilles familles, pour des motifs inverses. De nouvelles sensibilités apparaissent et obligent à établir le dialogue, y compris au moyen de listes concurrentes, dont les candidats élus finissent par siéger ensemble dans une assemblée.
J’ai une deuxième proposition, que je n’ai pas eu le temps de préparer pour le débat en commission, et je m’en suis excusé auprès de la présidente de la commission. La voici : rien n’empêche – rien ! – de présenter des listes incomplètes. Aucun obstacle ne s’y oppose. Si une liste de 11 candidats est présentée face à une liste de 5, on sait d’emblée que la première aura un avantage, à la campagne : avec les familles, l’environnement, elle aura sans doute des voix. Mais in fine, il sera tenu compte du résultat de l’une et de l’autre et si la liste de 5 candidats a plus d’élus que de candidats, l’excédent sera rendu aux autres listes en lice.
En commission, certains ont voulu soulever un obstacle : ce serait horriblement compliqué, ou impossible, de former des listes complètes dans les communes de moins de 500 habitants. Oui, ce sera sans doute plus compliqué, mais acceptons-le !
Tel est l’objet de deux amendements que je défendrai : l’un vise à étendre le scrutin paritaire aux communes de moins de 500 habitants, l’autre à ouvrir la possibilité de présenter des listes incomplètes.

La parole est à Mme Christine Pires Beaune.

Je soutiendrai les amendements de M. Chassaigne ainsi que celui de Mme Battistel, que je n’ai pas signé pour de simples raisons de délais. En effet, sans mesures législatives, la parité ne progresse guère, hélas. À preuve, les lois de 2000 ont débloqué une situation dans laquelle la politique était un monopole masculin : si nous avions attendu une évolution spontanée, nous n’en serions pas où nous en sommes aujourd’hui.
J’ai bien en tête l’argument constitutionnel mais j’estime que la parité prime sur le pluralisme. En adoptant les deux amendements de M. Chassaigne autorisant les listes incomplètes et instaurant la parité sans seuil, nous pourrions selon moi trouver un bon compromis.  

La parole est à M. Erwan Balanant.

En écho à ce qu’ont brillamment exposé M. Chassaigne et Mme Pires Beaune, je dois dire que je ne vois pas quels obstacles pourraient exister, surtout si les amendements de M. Chassaigne sont adoptés. Dans chacune des communes de France, jusqu’à la plus petite, il y a statistiquement autant de femmes que d’hommes.

Voire davantage !

En effet, puisqu’il y a en France 52 % de femmes contre 48 % d’hommes. J’ai eu la curiosité de me livrer à un exercice d’archéologie parlementaire, en me plongeant dans les comptes rendus des débats qui ont eu lieu en 1999 et 2000 sur les grandes lois relatives à la parité. Rappelons d’emblée ceci : en France, la parité n’a jamais progressé sans la loi. (« C’est faux ! » sur les bancs du groupe LaREM.)

C’est pourquoi nous la faisons de nouveau progresser aujourd’hui !

Citez-moi donc un seul exemple ! Il n’en existe pas ! (« Si, nous ! » sur les bancs du groupe LaREM.) Soit, prenons donc cet exemple pour ce qu’il est mais je vous signale que la loi sur la parité impose également des contraintes financières. Le candidat Macron a compris tout l’avantage qu’un jeune parti pourrait tirer en évitant les pénalités. La loi ne peut pas tout en matière de parité, mais sans la loi, rien ne se fait.
Permettez-moi de citer la deuxième plus petite commune du Finistère, Trégarvan, qui compte 136 habitants : il y vit autant de femmes que d’hommes, et autant de femmes que d’hommes veulent s’y engager au profit de leur commune !
Il est temps d’avancer, il est temps d’aller au bout de la parité. Nous aurons mis le taquet là où il faut lorsque nous aurons permis la parité dans toutes les communes ! (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM. – M. Stéphane Peu applaudit également.)

La parole est à M. Bertrand Pancher.

En toute franchise, cette disposition va emmerder tout le monde ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-Agir et sur certains bancs du groupe LR.)

Il a raison !

Nombreuses sont les communes de plus de 500 habitants où la composition des listes pose déjà problème.

Et alors ?

Vous allez imposer une parité d’une façon qui me paraît complètement hors sol. Je suis favorable à l’instauration de la parité partout où c’est possible, mais il faut tenir compte de la réalité ! Je suis élu dans une circonscription qui compte plus de 300 communes et quand j’ai dû dire aux maires que cette proposition allait réellement venir dans le débat, vous savez ce qu’ils m’ont répondu ? « Quelle connerie ! » Et si vous ajoutez de la proportionnelle à tout cela, c’est la fin des haricots.

Et les listes incomplètes ?

Si les petites communes rurales fonctionnent, c’est grâce à l’ambiance relativement bonne qui règne dans les conseils municipaux. Il n’y a que comme cela que ça marche ! La généralisation des oppositions ne fonctionnera pas. J’ai le sentiment que l’on se tire pas mal de balles dans le pied… (Mme Hélène Zannier applaudit.)

La parole est à M. Pascal Brindeau.

Nous avons déjà eu ce débat longuement en commission, avec ce premier constat : nous sommes naturellement tous favorables à ce que les femmes puissent s’engager dans la vie publique, quelle que soit la taille de la commune. Peut-être le problème est-il plutôt d’imposer par la loi des listes obligatoirement proportionnelles – d’où la difficulté qui se pose entre les communes 1 000 habitant, 500 ou encore moins.  Ce n’est pas la parité le problème, mais la proportionnalité. Or votre idée de liste incomplète à la proportionnelle ne marche pas, monsieur Chassaigne ! Il faut forcément une liste complète pour appliquer non seulement le principe de parité…

Non !

Bien sûr que si ! Et il faut également une liste complète pour appliquer le principe de proportionnalité, sans quoi il s’agira d’un système de candidatures uninominales sur une même liste incomplète, ce qui permet en réalité de faire tout ce que l’on veut.
La vraie difficulté, et le débat est en cours depuis 2010, est de savoir où placer le curseur de la liste proportionnelle : 1 500 habitants, soit la position initiale, 1 000 habitants, ou même 500, soit la position actuelle de la commission ? Il ne me paraît pas raisonnable de descendre en-deçà de 500, ne serait-ce que pour permettre aux habitants des petites communes qui souhaitent s’engager dans les conseils municipaux de le faire dans des conditions de souplesse suffisantes. Sinon, on figera les choses et, avec la proportionnalité, on politisera les scrutins dans les petites communes. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.)

Étant donné le grand nombre de demandes de parole dont je suis saisi, je rappelle que le règlement n’autorise en temps ordinaire qu’une seule prise de parole par groupe.

Eh oui !

Selon l’interprétation du Conseil constitutionnel, le président de séance est autorisé à déroger à cette règle, mais je ne le ferai pas pour autant car un amendement ultérieur permettra à chacun de s’exprimer.

Très bien !

Je rappelle malgré tout l’interprétation très explicite du Conseil constitutionnel : cette règle n’est pas absolue et il peut y être dérogé. Je n’en vois pas la nécessité puisque les amendements de suppression offriront l’occasion aux uns et aux autres de s’exprimer, ce que je permettrai compte tenu de l’importance du sujet. (Mme Caroline Abadie applaudit.)

Et cela permet de faire plaisir à ceux qui ont voté le nouveau règlement…

Nous ne sommes pas là pour arbitrer les problèmes de la majorité !

La parole est à Mme Bénédicte Taurine.

Je n’avais pas prévu d’intervenir ce soir mais quand j’entends dire ici, à l’Assemblée nationale, que la parité « va emmerder tout le monde », je suis profondément scandalisée ! (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM.) Ce type de propos est insupportable. Je n’ai pas signé d’amendement mais je suis tout à fait convaincue par l’intervention de M. Chassaigne. Mais encore une fois, chers collègues, je suis outrée par les propos que je viens d’entendre ce soir.

Je suis saisi de trois amendements de suppression, n^os 610, 768 et 866.
L’amendement n^o 610 de Mme Aude Bono-Vandorme est défendu.
La parole est à M. Olivier Marleix, pour soutenir l’amendement n^o 768.

Nous avons eu ce débat dans des termes exactement semblables en 2013 lorsque, sur proposition de Manuel Valls, le seuil de la proportionnelle a été abaissé de 3 500 à 1 000 habitants. À l’époque, la commission des lois avait voté en faveur de l’abaissement à 500 habitants. Pourquoi cette hésitation ? À l’évidence, imposer la parité dans tous les conseils municipaux présente un avantage – même s’il serait intéressant de connaître précisément l’état actuel des choses car, en réalité, la parité existe déjà dans la plupart des conseils municipaux de petites communes.

Alors votons ! Cela ne gênera donc personne !

Cependant, si l’Assemblée nationale n’était pas alors allée jusqu’au bout, alors que la majorité de l’époque avait toujours été très allante en matière de parité, c’est en raison des contraintes existantes, qu’ont rappelées plusieurs collègues et qui sont liées au scrutin proportionnel : l’obligation de déposer des listes – qui n’existe pas dans les communes de moins de 1 000 habitants – et celle de présenter des listes complètes, mais aussi la fin de ce que l’on appelle les listes ouvertes – que vous connaissez dans votre département, monsieur le ministre – permettant de présenter une liste comportant plus de candidats que le nombre de sièges à pourvoir au conseil.
Tout cela va disparaître, et il faudra constituer des listes bloquées et complètes. Dans une petite commune de 550 habitants, il faudra ainsi deux listes de 11 candidats pour avoir un débat démocratique, ce qui sera difficile. Vous connaissez cette difficulté, monsieur le ministre, puisque, quelques articles plus loin, vous proposez des mesures d’assouplissement des règles de formation des conseils municipaux dans les communes rurales, où il est difficile d’avoir des conseils municipaux complets.
Cet article nous plonge dans une situation quelque peu baroque, car il aura pour effet de réduire le débat démocratique,…  

Tout à fait !

…puisqu’il n’y aura qu’une liste complète de 11 candidats dans de nombreuses communes. Comme il ne doit s’appliquer que pour les élections municipales de 2026, je regrette, comme Raphaël Schellenberger, que l’on ne se donne pas un peu de temps pour travailler à un autre mode de scrutin, de nature majoritaire, mais qui impose la présentation de candidatures plurielles, groupées et plus équilibrées. Quoi qu’il en soit, en l’état, l’objectif de parité se heurtera à la réalité démocratique des petites communes.

Bravo !

La parole est à M. Arnaud Viala, pour soutenir l’amendement n^o 866.

Le groupe Les Républicains s’est déjà longuement exprimé en commission des lois.
Tout d’abord, le débat de ce soir ne porte pas sur la parité, mais sur le passage d’un scrutin majoritaire à un scrutin proportionnel pour les élections municipales des communes peuplées de 500 à 1 000 habitants. N’en faisons pas un débat sur la parité : ce serait pervertir la nature de la mesure proposée,…

Exactement !

…et inciter les parlementaires à s’exprimer sur autre chose que le texte. Personne n’est opposé à la parité, surtout pas nous. Nous sommes plutôt favorables à la révision du mode de scrutin à moyen terme, mais pas comme ça.
Deuxième point : le compromis trouvé en commission des lois sur un seuil de 500 habitants ne correspond à rien. J’ai été maire, comme beaucoup ici, et ma commune comptait 650 habitants. Il me semble qu’en France, aujourd’hui, une commune de 400 habitants et une autre de 520 sont tout à fait comparables. Le seuil de 1 000 habitants, lui, peut se concevoir, car le fonctionnement de la commune devient différent, et l’on peut comprendre que le conseil municipal soit alors élu à la proportionnelle. Mais le seuil de 500 habitants constitue une fausse bonne idée, que l’on regrettera d’avoir eue.
Troisième point, monsieur le ministre, vous avez gentiment repoussé, en début de semaine, notre demande relative à l’accord local pour la constitution des EPCI, au motif que vous ne souhaitiez pas nous entraîner dans une aventure constitutionnelle hasardeuse. Nous avons fini par nous rendre à votre argument. Or, lors de la précédente modification du mode de scrutin, le Conseil constitutionnel avait indiqué que le seuil de 1 000 habitants représentait une limite en deçà de laquelle l’aventure constitutionnelle devenait hasardeuse. Connaissant la cohérence de votre pensée, j’imagine que vous ne souhaiterez pas plus nous entraîner dans une aventure constitutionnelle hasardeuse de soir qu’hier. Je suis certain que vous ne souhaitez pas que les très nombreuses communes concernées par l’abaissement du seuil doivent modifier leur fonctionnement, même si nous ne parlons que des élections de 2026.
Pour toutes ces raisons, nous souhaitons le statu quo.

Quel est l’avis de la commission ?

Ce sujet mérite calme, sérénité et mesure. Pour nous, la parité est essentielle, parce que la place de la femme dans l’engagement public et citoyen est fondamentale. Je ne reviendrai pas sur la forme du long débat que nous avons eu en commission des lois et m’en tiendrai au fond : nous avons décidé d’instaurer, pour l’échéance électorale de 2026 et non celle de 2020 comme cela est parfois dit ou sous-entendu, la parité dans les communes de plus de 500 habitants.
Les amendements de suppression de l’article visent à conserver le seuil de 1 000 habitants pour l’élection des conseils municipaux au scrutin de liste paritaire. J’émets un avis défavorable sur ces amendements…

Vous avez raison !

…car il faut progresser et cheminer sur les questions sociétales sans tabou ni a priori ni crainte, et mettre en œuvre, en 2026, la parité dans les communes de plus de 500 habitants. Il ne s’agit que de cela.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Ce texte porte sur l’engagement, et il est bien naturel que l’on se pose la question, légitime et noble, de l’engagement des femmes dans la vie publique et politique. Je l’ai dit en commission des lois, il faut avoir l’humilité de reconnaître que les majorités précédentes, notamment pendant la période où Lionel Jospin était Premier ministre et les quinquennats de Nicolas Sarkozy et de François Hollande, ont pris des mesures en faveur de la parité. Chaque majorité a avancé, tant sur le terrain juridique que politique.  

Juste pour le symbole !

Les gouvernements précédents se sont arrêtés devant la barrière des 1 000 habitants, déclenchant le scrutin proportionnel. Mais d’autres décisions complexes, je l’ai dit en commission des lois sous la présidence de Yaël Braun-Pivet, ont été prises dans le passé, notamment celle du binôme paritaire dans les élections départementales – je ne parle pas du découpage des grands cantons, contre lequel je me suis moi aussi beaucoup battu. Néanmoins, l’instrument du binôme fonctionne et représente une avancée, les échecs étant des exceptions.  

Tout à fait !

Vous avez changé !

Oui, mon expérience m’a montré que ce système fonctionnait bien. Je ne vais pas dire le contraire pour vous faire plaisir, cela n’aurait aucun sens.

La parité fonctionne toujours !

Arnaud Viala a néanmoins raison quand il dit que le débat porte sur le seuil de déclenchement de la proportionnelle – et nous sommes là pour régler les choses du point de vue juridique. Cette question doit grandement nous intéresser, car deux objectifs de nature constitutionnelle sont à prendre en compte : celui de la parité et celui du pluralisme politique. Dans l’une de ses décisions, le Conseil constitutionnel a rappelé que, le pluralisme de l’offre politique étant consubstantiel à la démocratie, cet objectif constitutionnel était plus contraignant que celui de la parité. Mais, au total, il nous faut concilier ces deux objectifs constitutionnels.
Par ailleurs, il est impensable de modifier le mode de scrutin à quelques mois des élections de 2020 – les amendements ne portent pas sur cette question, mais celle-ci a été largement débattue en commission. Si le changement était adopté, il ne s’appliquerait qu’à partir des élections de 2026.
Monsieur Viala, la comparaison avec la proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur incorporée dans le projet de loi ne vaut pas, car, sur les accords locaux, le Conseil constitutionnel a déjà rendu une décision de censure, à l’occasion de l’examen de la question prioritaire de constitutionnalité Commune de Salbris. Au contraire, s’agissant du déclenchement de la proportionnelle, la décision de validation du seuil de 1 000 habitants n’a pas fait l’objet d’une censure. Néanmoins, le gouvernement précédent avait demandé, comme il se doit, un avis au Conseil d’État sur le projet de loi relatif à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires : à cette occasion, le Conseil avait affirmé que l’introduction d’un scrutin proportionnel et donc paritaire, ou paritaire et donc proportionnel, comme vous le souhaitez, dans toutes les communes, sans condition de seuil, serait, par nature, contraire à la Constitution. En tant que membre du Gouvernement, je dois dire à la représentation nationale qu’un scrutin proportionnel dans une commune de 80 ou de 90 habitants ne respecterait pas, par définition, le principe de pluralisme politique, ni donc la Constitution. Si nous empruntions ce chemin – je m’exprime longuement, monsieur le président, pour ne pas avoir à y revenir – nous nous placerions en dehors du bloc de constitutionnalité.
Le seuil de 500 habitants pour la proportionnelle peut être débattu – et j’écouterai vos échanges avec attention – mais il ne présente pas, selon notre analyse, de risque d’inconstitutionnalité majeur. Il respecte le pluralisme politique et fait progresser l’engagement des femmes dans la vie publique locale. Le texte voté par la commission des lois, enrichi par l’adoption d’amendements d’origine parlementaire, a retenu ce seuil. Je vous propose de maintenir l’équilibre auquel nous sommes parvenus, tant sur l’objectif de fond que sur le déclenchement de la proportionnelle et sur le terrain constitutionnel, en ne modifiant pas le texte de la commission et en repoussant les amendements de suppression de l’article ainsi que ceux ne fixant aucun seuil pour la proportionnelle.
Voilà, monsieur le président. J’ai voulu rappeler ces éléments de nature juridique, car on fait beaucoup parler le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État, et qu’il vaut mieux les citer.

La parole est à Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas.

Je suis une femme, issue de la ruralité, et je soutiens la parité.

Quel courage !

Que les choses soient claires : je condamne fermement les propos qualifiant la parité de source d’emmerdements. Ils sont inacceptables. C’est grâce à l’obligation de parité aux élections législatives que je me retrouve dans cet hémicycle : sans elle, je ne serais certainement pas là !
Ma circonscription, située dans le Tarn, compte 125 communes, dont les trois quarts sont rurales et très peu peuplées. Quelle n’est pas notre chance d’avoir le panachage et de ne pas devoir voter pour des listes bloquées ! Il ne faut pas imposer la proportionnelle dans toutes les communes : ce serait catastrophique, notamment pour la diversité des profils, car les candidats auraient une étiquette politique. Je connais de nombreuses personnes dans ma circonscription, venant de tout bord, qui ont souhaité constituer des listes pour travailler sur un projet dans leur commune.
Pour autant, il faut effectivement avancer sur la parité. Le compromis trouvé, instaurant le scrutin de liste, qui permet la parité, à partir de 500 habitants, est bon. Il répond aux exigences que nous devons avoir, nous les femmes, si nous voulons être entendues au niveau politique, tout en respectant la diversité des territoires et la possibilité, pour des gens différents, de travailler ensemble sur un projet communal.
Je souhaite que l’on en reste au texte adopté en commission et au seuil de 500 habitants. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes LaREM et MODEM.)  

La parole est à M. Aurélien Pradié.

Il est nécessaire de rappeler, comme vous l’avez fait, monsieur le ministre, qu’il y a deux sujets à dissocier totalement. Madame Verdier-Jouclas, vous faites tout une gymnastique pour lier la question de la parité à celle de la proportionnelle, mais elles sont étrangères l’une à l’autre. On peut parfaitement répondre aux aspirations du président Chassaigne en appliquant une règle de parité dans toutes les élections municipales sans qu’il y ait pour autant de proportionnelle. Vous pouvez faire montre du courage que vous revendiquez en appliquant la parité dans toutes les communes, pas seulement celles peuplées de plus de 500 habitants ! Cela ne présenterait aucune difficulté et ne contreviendrait à aucune norme légale. Vous essayez de nous vendre la proportionnelle en nous la présentant comme une mesure en faveur de la parité, mais cela n’a rien à voir. N’utilisez pas la parité comme alibi pour faire passer la proportionnelle, que vous avez bien du mal à faire accepter.
Pour le reste, vous dites que la proportionnelle assure une meilleure représentation du corps électoral. Mais vous faites une grande confusion : qui sera mieux représenté, avec un système proportionnel s’appliquant dès le seuil de 500 habitants ? Personne, à part peut-être quelques groupes politiques, mais il ne s’agit pas de la meilleure représentation de la citoyenneté. Comme Olivier Marleix le disait parfaitement tout à l’heure, cette disposition empêchera les listes partielles. Or les listes incomplètes sont souvent constituées de personnes n’ayant pas l’entregent pour bâtir une liste complète dans leur commune : elles favorisent donc la représentation de tous au conseil municipal. Vous allez faire disparaître ce vecteur de large représentation des citoyens. Nous avons tous connu, dans les communes de notre circonscription, des listes de quatre ou cinq habitants, qui viennent d’arriver, qui ne connaissent pas tout le monde et qui ne peuvent pas former de liste complète, et qui finissent avec un ou deux élus au conseil municipal. Votre système empêchera leur élection.
Monsieur le ministre, vous avez eu raison de donner la parole au Conseil constitutionnel et au Conseil d’État. Vous n’en avez pas moins un problème majeur : la règle des 500 habitants n’existe nulle part, dans aucune matière.

Créons-la !

Si, pour les finances locales !

Elle n’existe ni en matière d’urbanisme, ni en matière de déclenchement de règles contraignantes spécifiques, pour l’organisation des conseils municipaux et la communication des comptes rendus, par exemple. C’est toujours la règle des 1 000 habitants qui s’applique.
Lorsque la précédente majorité a abaissé le seuil d’habitants par commune conditionnant l’élection des conseillers municipaux au scrutin de liste paritaire de 3 500 à 1 000, elle a eu l’intelligence précautionneuse de tout dépoussiérer, et d’appliquer ce seuil à de nombreux autres déclenchements, en matière notamment de financements et de dotations de l’État, ce que vous ne faites pas. Vous allez donc créer une incongruité. Le seuil de 500 habitants n’aura pas de sens particulier.

Merci de conclure, cher collègue.

Votre système n’améliorera pas la représentation politique. Il congèlera la démocratie locale. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LR.)

La parole est à Mme Yolaine de Courson.

Je salue la volonté, exprimée par plusieurs de nos collègues, d’abaisser à zéro le seuil d’habitants par commune conditionnant l’élection des conseillers municipaux au scrutin de liste paritaire. Franchement, c’est une bonne chose. Toutefois, le véritable problème, c’est le pouvoir des femmes au plus haut niveau.

Oui !

Voilà le vrai problème ! De nos jours, dans les mairies des communes de 500 habitants, on trouve de nombreuses femmes, car elles sont un peu les « Conchita de la République », si vous me permettez cette expression. Même ici, à une heure ou deux heures du matin, on compte plus de femmes que d’hommes !

Très bien !

Bravo !

Le vrai combat, c’est d’acquérir le pouvoir au plus haut niveau.

C’est vrai !

Certes, fixer le seuil d’habitants par commune conditionnant l’élection des conseillers municipaux au scrutin de liste paritaire à zéro est une bonne chose. J’ai été maire d’un village de cent habitants. Certains nous demandaient pourquoi nous ne nous regroupions pas avec les villages avoisinants. Je réponds que c’est en raison du maillage territorial assuré par de nombreuses femmes !
Dans ma circonscription, beaucoup de femmes sont engagées au niveau local. Nous étions sept femmes dans un conseil municipal de sept membres. Pourquoi ? Parce que nous voulons bien faire le boulot, nous ! Mais lorsque nous tentons d’accéder aux plus hauts niveaux du pouvoir, nous sommes bloquées.
Il suffit de se pencher sur la place des femmes dans les divers groupes de cet hémicycle, et de se souvenir des difficultés que nous avons eues pour obtenir des places au sein des commissions. Il s’agit toujours d’un problème de délégitimation. (Applaudissements sur divers bancs.)
Hier soir, nous avons entendu l’un de nos collègues, M. Brun, tenter de délégitimer Laetitia Saint-Paul. Il a dit en substance « Je ne conteste pas votre présidence, mais votre façon de présider » à l’issue d’un incident de séance.

Et il a eu raison !

Il n’y a là aucune délégitimation !

Le problème, c’est la délégitimation. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM. –  M. Bertrand Pancher applaudit également.)
L’abaissement du seuil à 500 habitants est déjà un grand progrès. Nous avons beaucoup de problèmes pour trouver des gens désireux de figurer sur les listes qui se présentent aux élections dans nos petits villages. Faire davantage appel aux femmes, c’est déjà quelque chose.
Toutefois, penchons-nous surtout sur l’accès au plus haut niveau. Au plus bas niveau, nous avons tout ce qu’il faut, les gens travaillent très bien et les femmes sont présentes. Retenir un seuil de 500 habitants, c’est déjà bien. Accroître les difficultés des petites listes dans les villages ne me semble pas nécessaire. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM. – M. Bertrand Pancher applaudit aussi.)

La parole est à M. Olivier Marleix.

Monsieur le ministre, je vous remercie d’avoir rappelé les observations du Conseil constitutionnel, qui s’est interrogé – comme nous l’avions fait à l’Assemblée nationale –, dans sa décision du 16 mai 2013, sur le seuil de 1 000 habitants. Il a jugé que celui-ci ne compromettait pas « les éventuelles difficultés » – telle est l’expression employée – à composer des listes pour les élections.
J’ai fait un petit calcul tout simple. Avec les dispositions proposées, dans une commune de 501 habitants, il faudra, pour composer deux listes – afin de préserver le pluralisme –, trouver vingt-deux électeurs, ce qui signifie qu’il faudra faire en sorte que 4,4 % des habitants soient candidats.

Et alors ?

C’est une bonne chose pour l’action de proximité !

Le problème est le même avec le seuil de 1 000 habitants !

Une telle perspective est terrifiante. Si on écarte les mineurs, cela fait énormément d’habitants. À l’échelle de Paris – …

Nous débattons ici de proximité !

… je me suis amusé à faire un petit ratio –, il faudrait exiger quasiment 100 000 candidats pour garantir le pluralisme des élections municipales. Je sais bien que la majorité contribue à faire en sorte que les candidatures à Paris soient nombreuses, mais, sincèrement, ce n’est pas raisonnable !
Cette comparaison est éloquente : 4,4 % de la population à Paris, cela amène à avoir 100 000 candidats aux élections municipales, pour garantir le même niveau de pluralisme que celui exigé dans les communes de moins de 500 habitants !

Et alors ?

Dans les communes d’une centaine d’habitants, le conseil municipal rassemble 10 % de la population !

On en trouve dans votre circonscription, monsieur Marleix !

Cette comparaison illustre la dimension déraisonnable des dispositions proposées. Je répète que le sujet, ce n’est pas la parité, mais la sauvegarde du principe du pluralisme dans nos petites communes.
À l’heure actuelle, des listes ouvertes sont possibles. À douze, treize ou quatorze candidats, on peut avoir un débat démocratique. Demain, cela ne sera plus possible.
Je vous invite donc vraiment à surseoir, chers collègues, d’autant qu’il n’y a vraiment aucune urgence dans cette affaire, dès lors que l’objectif est l’année 2026. Nous avons sept ans devant nous. Nous pourrions essayer de travailler sur d’autres pistes, dont celle qu’évoquait tout à l’heure le président Chassaigne, pour mieux concilier parité et pluralité.

Très bien !

La parole est à M. André Chassaigne.

Le débat que nous avons là porte uniquement sur les amendements de suppression de l’article. Il s’agit de savoir si nous abaissons le seuil à 500 habitants ou si nous le laissons à 1 000. Nous débattrons ensuite de l’éventualité de l’abaisser plus bas.
Cher collègue Marleix, votre argumentation ne tient pas.

En effet !

Une commune limitrophe de la mienne, Saint-Éloy-la-Glacière, compte environ 80 habitants – son maire a déjeuné dans nos murs aujourd’hui. Il y a sept conseillers municipaux, soit près de 10 % de la population.

Exactement !

Leur effectif va diminuer ! Il faut lire le texte en entier !

Pourquoi ce qui est possible dans une commune de moins de 100 habitants ne le serait-il pas dans une commune de plus de 500 habitants ? Cet argument ne tient pas.

Nous n’y arrivons plus et vous le savez !

Dans une commune de plus de 500 habitants, il est possible de réunir plusieurs listes. J’ai longtemps été maire d’une commune qui comptait – brève anecdote – pile 500 habitants, de sorte qu’elle percevait parfois les subventions destinées aux communes de moins de 500 habitants, parfois les autres. Le conseil général ne savait jamais où la placer ; en définitive, il l’a placée dans la tranche inférieure.
Or il est arrivé que plusieurs listes s’affrontent aux élections municipales, sans que cela ne pose problème ! C’est une question de volonté politique et de démocratie locale. Les élections n’ont pas pour autant tourné à l’affrontement politicien. Lorsqu’on se retrouve autour de la table, on débat, on dialogue et, en principe, on prend des décisions convergentes. (Applaudissements sur les bancs des groupes GDR et FI, ainsi que sur quelques bancs des groupes LaREM et MODEM.)

La parole est à Mme Christine Pires Beaune.

L’article 11 bis AA abaissant le seuil d’habitants par commune conditionnant l’élection des conseillers municipaux au scrutin de liste paritaire de 1 000 à 500 va dans le bon sens. Nous le voterons. Toutefois, nous nous plaçons dans une situation permettant d’envisager d’aller plus loin.
Pour répondre à mon ami Marleix, je rappelle que certaines communes comptent moins de cinquante habitants – elles sont même assez nombreuses. Vous ne voulez pas les supprimer, cher collègue – moi non plus. Leur conseil municipal, en proportion de la population, est bien supérieur à 4 %.
Surtout, les arguments que vous venez de développer sont exactement les mêmes que ceux que vous avez développés en 2013, lorsque nous avons abaissé le seuil de 3 500 à 1 000 habitants. Des élections municipales ont eu lieu en 2014. Connaissez-vous des communes de plus de 1 000 habitants qui n’aient pas respecté la parité ? Non. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC, GDR, FI et MODEM.)

Excellente démonstration !

(Les amendements identiques n^os 610, 768 et 866 ne sont pas adoptés.)

Sur l’amendement n^o 1280, je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Sur les amendements identiques n^os 771 rectifié et 1074 rectifié, je suis saisi par le groupe Socialistes et apparentés, ainsi que par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine, d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Sur l’amendement n^o 1135, je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Sur l’amendement n^o 1134, je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Les amendements n^os 1280, 771 rectifié, 1074 rectifié et 1135 peuvent être soumis à une discussion commune.
Les amendements n^os 771 rectifié et 1074 rectifié sont identiques.
La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge, pour soutenir l’amendement n^o 1280.

En politique comme dans notre société, la parité est une chose nécessaire. Ce constat, s’il n’est pas unanime, est largement partagé.
Comment les Français peuvent-ils se sentir représentés si la moitié de la population ne l’est pas dans les conseils municipaux ? La parité doit avoir un caractère contraignant. Toutes les études le démontrent : si la parité n’est pas imposée, elle ne s’impose pas naturellement.

Bravo !

Il y va également du respect de notre Constitution, dont l’article 1^er dispose : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives […] ». Il faut bien constater qu’à l’heure actuelle, tel n’est pas le cas. Pour que les femmes s’investissent en politique, il suffit de leur laisser la place, de leur faire confiance, de les accompagner et de les encourager.
Le plafond de verre auquel elles sont confrontées en raison de leur éducation, des normes sociétales et légales, ainsi que de leurs obligations professionnelles et familiales, les empêche de bénéficier des mêmes chances que les hommes. Or elles n’ont pas moins de convictions, ni moins d’ambitions et de compétences.
On entend souvent dire qu’elles sont difficiles à convaincre, voire à trouver, et qu’elles sont moins disponibles. Il n’y a pas moins de femmes que d’hommes en milieu rural. Et vous savez bien qu’aujourd’hui, de nombreuses listes municipales sont composées de représentants de plusieurs tendances politiques.