XVe législature
Session ordinaire de 2019-2020

Séance du jeudi 21 novembre 2019

L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi autorisant la ratification du protocole au traité de l’Atlantique Nord sur l’accession de la République de Macédoine du Nord (nos 2344, 2429).
La parole est à Mme la secrétaire d’État chargée des affaires européennes. Je viens vous présenter, au nom du Gouvernement, le projet de loi autorisant la ratification du protocole au traité de l’Atlantique Nord sur l’accession de la Macédoine du Nord, signé à Bruxelles le 7 février 2019. Le texte a déjà été approuvé par le Sénat le 17 octobre et j’espère qu’avec votre soutien aujourd’hui, notre pays pourra rejoindre le nombre des alliés ayant déjà ratifié cet instrument. Avec l’entrée en vigueur du protocole, la Macédoine du Nord deviendrait le trentième membre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, l’OTAN.
Je souhaiterais revenir devant vous en détail sur l’approche de la France durant les négociations d’accession de la Macédoine du Nord au traité de l’Atlantique nord, ainsi que sur le double objectif poursuivi : contribuer à la sécurité de l’espace euro-atlantique et consolider nos efforts de stabilisation des Balkans occidentaux.
L’adhésion de Skopje à l’OTAN est, pour ce pays, l’aboutissement d’un processus lié à son identité même, puisqu’elle est la conséquence du règlement du contentieux sur la dénomination de la désormais République de Macédoine du Nord avec un autre allié, la Grèce. C’est également une illustration du rôle que l’Alliance peut jouer pour contribuer à la stabilisation de la région.
S’agissant de la candidature et des mérites propres de la Macédoine du Nord – précédemment reconnue, à titre provisoire, sous l’appellation d’ancienne République yougoslave de Macédoine –, il s’agit, vous le savez, de l’un des États successeurs de la Yougoslavie, dont elle s’est déclarée indépendante en 1991. La France a reconnu en 1993 ce nouvel État, devenu membre des Nations unies la même année. Dès 1995, l’OTAN noue un partenariat avec Skopje, qui se voit octroyer en 1999 un plan d’action pour l’adhésion à l’Alliance atlantique – MAP selon l’acronyme anglais –, qui lui donne le statut officiel de candidat.
Depuis vingt ans, la Macédoine du Nord a accompli des progrès constants dans la mise en œuvre du MAP, dans le cadre d’un dialogue étroit avec l’OTAN : réforme du secteur de la défense et de la sécurité, accroissement de l’interopérabilité dans le domaine militaire, renouvellement du personnel civil et militaire, mais aussi renforcement de l’autonomie et de l’indépendance du système judiciaire, et lutte contre la criminalité organisée et la corruption.
Les différents rapports de progrès de l’OTAN ont souligné les efforts réels consentis par la Macédoine du Nord en matière de modernisation des forces armées et de réforme du secteur de la sécurité et du renseignement. Pour ce qui est des dépenses de défense, l’effort de la Macédoine du Nord se situe cette année à 1,2 % du PIB. C’est encore loin de l’objectif de 2 % du PIB fixé lors du sommet de l’Alliance au pays de Galles en 2014, mais l’indicateur est en progression rapide puisqu’il est prévu qu’il double pour atteindre les 2 % d’ici à 2024, ce qui correspond à une augmentation du budget de la défense de 300 millions d’euros.
L’aboutissement de cette candidature dépendait toutefois du règlement du différend bilatéral avec la Grèce sur la dénomination du pays. En effet, lors du sommet de Bucarest en 2008, l’adhésion à l’OTAN de l’ancienne République yougoslave de Macédoine avait été subordonnée à « une solution mutuellement acceptable [avec la Grèce] à la question du nom », Athènes refusant la dénomination de Macédoine au motif qu’il s’agit également d’une région située au nord de la Grèce. Cette condition a été rappelée lors du sommet de l’OTAN à Bruxelles qui s’est tenu en juillet 2018, peu de temps après la signature de l’accord historique de Prespa par les ministres des affaires étrangères des deux pays, le 17 juin 2018. L’accord de Prespa prévoit que le nouveau nom du pays, à usage international mais aussi interne, est « République de Macédoine du Nord », ou « Macédoine du Nord » en abrégé.
Skopje s’est d’abord acquittée de ses obligations pour l’entrée en vigueur de l’accord, en le ratifiant puis en modifiant la constitution du pays. Le parlement grec a ensuite ratifié l’accord à son tour, le 25 janvier dernier. Il faut se rendre compte que ce fut là un moment historique pour les deux pays, pour la région, pour les Balkans et pour l’Europe.
Quelques jours plus tard, le 6 février 2019, les vingt-neuf pays alliés et le ministre des affaires étrangères de Macédoine du Nord, Nikola Dimitrov, avec qui nous avons beaucoup échangé sur le sujet depuis quelques mois, ont pu procéder à la signature du protocole d’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN. Le 8 février, le parlement grec s’est, le premier – geste symbolique –, prononcé en faveur de la ratification du protocole, ce qui a permis l’entrée en vigueur de l’accord de Prespa, le 12 février. Si le Sénat et l’Assemblée nationale en sont d’accord pour la France, et au terme des procédures de ratification par tous les pays de l’Alliance, la Macédoine du Nord deviendra le trentième membre de l’OTAN, ce qui lui conférera les mêmes droits et obligations qu’aux autres alliés.
Quelles sont la nature et la situation de la Macédoine du Nord ? Pays de 2 millions d’habitants, la Macédoine du Nord se trouve au carrefour des Balkans. Elle s’est séparée pacifiquement de la Yougoslavie en 1991 et, depuis 2018, elle n’a plus aucun contentieux avec ses voisins. C’est un pays composé de plusieurs communautés qui a connu des crises internes sérieuses, mais qui a su les surmonter grâce au dialogue, à la négociation et au soutien de la communauté internationale, en particulier de la France.
Ainsi, au début des années 2000, l’accord-cadre d’Ohrid a mis fin à des affrontements intercommunautaires qui auraient pu dégénérer en guerre civile. L’Union européenne et ses représentants spéciaux, François Léotard et Alain Le Roy, ont contribué à ce résultat ; je tenais à rappeler aujourd’hui leur effort. Plus récemment, la Macédoine du Nord a traversé une période d’instabilité entre 2014 et 2017, qui a été surmontée grâce à une alternance politique et à la formation d’un nouveau gouvernement réformateur avec lequel la France travaille étroitement. Au demeurant, Skopje a toujours fait preuve de constance dans sa politique étrangère, orientée vers l’Europe, l’Union européenne et l’OTAN.
S’agissant du rapprochement européen, que l’actualité m’amène à évoquer, la perspective européenne de la Macédoine du Nord, comme celle de l’ensemble des pays des Balkans occidentaux, est reconnue depuis les sommets de Zagreb en 2000 et de Thessalonique en 2003. Le pays a été reconnu candidat à l’adhésion à l’Union européenne dès 2005. Je tiens à dire solennellement que sa marche vers l’adhésion n’est évidemment pas remise en cause, au contraire. Le Conseil européen des 17 et 18 octobre n’a pas permis, faute de consensus, de trouver un accord sur l’ouverture formelle des négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord et l’Albanie. La question sera examinée à nouveau avant le sommet de l’Union européenne et des Balkans qui se tiendra à Zagreb en 2020 – vingt ans après le sommet du même nom.
D’ici là, la France et ses partenaires souhaitent trouver des solutions pour avancer concernant deux chantiers que nous avons identifiés comme préalables à l’ouverture des négociations d’adhésion avec ces deux pays.
D’une part, il est important pour la crédibilité du processus que les réformes demandées par le Conseil de l’Union européenne en juin 2018 soient effectivement et concrètement appliquées par les pays concernés.
D’autre part, nous ne pouvons pas ouvrir des négociations d’adhésion dans le cadre du processus d’adhésion actuel ; nous avons fait des propositions à nos partenaires européens pour réformer celui-ci, pour l’améliorer en profondeur et pour en changer l’orientation. J’ai présenté moi-même ces propositions mardi à Bruxelles, lors du Conseil des affaires générales ; il nous faut désormais gagner le soutien de nos partenaires. Les ministres ont, à l’unanimité, encouragé la Commission européenne à travailler sur un processus de négociation plus rigoureux, plus graduel et plus concret qui intègre une forme de réversibilité – non pour fermer la perspective européenne, mais pour nous assurer que c’est bien au bénéfice des citoyens que nous travaillons. C’est une étape importante qui doit permettre, au cas par cas, d’améliorer les choses et de reconstituer une adhésion plus profonde à un processus dont on a vu les tensions qu’il pouvait créer lorsque les attentes des populations étaient déçues. C’est en ce sens que nous allons travailler.
Dans ce contexte, quel est l’intérêt pour notre pays d’une adhésion à l’OTAN de la Macédoine du Nord ? La contribution de Skopje à la sécurité de l’Alliance sera mesurée, étant donné la taille modeste du pays, mais elle ne sera pas négligeable. Entre l’Albanie et la Bulgarie, le Kosovo et la Grèce, ce pays assure un continuum géographique entre les mondes balkanique, méditerranéen et de la mer Noire. Cela a son importance au regard des équilibres stratégiques en Europe. La Macédoine du Nord continuera de participer aux opérations et missions de l’Alliance. D’ores et déjà, en tant que partenaire, le pays avait été engagé dans l’opération Resolute Support en Afghanistan. Aujourd’hui encore, précisément grâce à sa situation géographique, la Macédoine du Nord continue d’offrir un appui à la force de l’OTAN au Kosovo, la KFOR.
Pour finir, quel impact aura l’adhésion de la Macédoine du Nord sur la politique d’élargissement de l’OTAN ? Cette question est évidemment indissociable de notre vision de l’avenir de l’Alliance. Vous l’aurez compris aux propos du Président de la République, la priorité française est de faire un effort de réflexion sur les valeurs et les objectifs de l’OTAN, ainsi que sur la stratégie et les moyens que l’Alliance se donne pour les atteindre. Ces sujets ont été abordés par Jean-Yves Le Drian et ses homologues lors de la réunion des ministres des affaires étrangères de l’OTAN qui s’est tenue hier à Bruxelles, et le seront également lors de la réunion des chefs d’État et de gouvernement à Londres, début décembre.
S’agissant plus spécifiquement de Skopje, il faut se souvenir que la politique d’élargissement de l’OTAN a été, au lendemain de la guerre froide, un facteur de renforcement de la sécurité du continent européen. Répondant comme l’Union européenne à la demande forte de stabilité et de sécurité émanant des ex-pays membres du pacte de Varsovie, l’Alliance avait défini des modalités d’accession souples. L’objectif était alors de contribuer à une vaste architecture de sécurité européenne où les processus d’élargissement de l’OTAN et de l’Union européenne étaient perçus comme complémentaires. Un accord entre alliés sur le traitement des questions d’élargissement de l’OTAN est intervenu à l’occasion du sommet de Varsovie en 2016. La France s’est assurée, dans le cadre de cet accord, que l’invitation faite à la Macédoine du Nord ne serait pas entendue comme le signal d’un élargissement non maîtrisé.
Pour la France, l’élargissement de l’OTAN n’est aujourd’hui ni une priorité, ni une fin en soi. Il ne peut s’envisager que dans la mesure où il renforce effectivement la sécurité de l’espace euro-atlantique et la crédibilité de la défense collective. C’est le cas pour Skopje. Si la Macédoine du Nord s’est vu proposer l’adhésion sur le fondement de ses mérites propres, il n’existe pas aujourd’hui de consensus s’agissant de l’adhésion de la Bosnie-Herzégovine, dernier candidat dans la région, et plus à l’est, de l’Ukraine et de la Géorgie. Il n’y aura pas de nouvel élargissement sans consensus sur la contribution des nouvelles adhésions à la sécurité de l’espace euro-atlantique. L’accession de la Macédoine du Nord à l’OTAN ne préjuge par ailleurs en rien des décisions que l’Union européenne pourra prendre quant à l’adhésion de ce pays. Les processus sont distincts et la France a souhaité qu’un débat s’engage sur ce point.
Voilà, en résumé, les enjeux essentiels que je voulais vous exposer à propos de ce protocole d’accession, objet du texte proposé à votre approbation. Je vous invite à juger le projet de loi pour ce qu’il est : le moyen d’un développement circonscrit au cas de la Macédoine du Nord, justifié au vu des efforts consentis par Skopje et de l’accord historique de Prespa, et d’une adhésion qui constitue un signe positif pour la stabilité des Balkans occidentaux.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) Excellent ! La parole est à Mme Mireille Clapot, rapporteure de la commission des affaires étrangères. Le projet de loi que nous examinons vise à autoriser, à la suite du Sénat, la ratification du protocole au traité de l’Atlantique Nord sur l’accession de la Macédoine du Nord. Après la fin de notre procédure parlementaire, le texte n’aura plus à être ratifié que par les Pays-Bas et l’Espagne pour que la Macédoine du Nord devienne le trentième membre de l’Alliance atlantique.
Qu’est-ce que la Macédoine du Nord ? C’est un pays qui est bordé au sud et à l’est par l’Union européenne – Grèce et Bulgarie –, au nord par le Kosovo, comme lui ancienne république fédérée au sein de la Yougoslavie, et à l’ouest par l’Albanie. Un pays de 2 millions d’habitants, dont trois quarts de Slaves orthodoxes et un quart d’Albanais. Un pays qui n’existe que depuis 1991 et qui a dû changer de nom, la mort dans l’âme, malgré l’ampleur du sacrifice. Un pays qui a été le théâtre de trois conflits : guerres balkaniques, Première et Deuxième Guerre mondiale. Un pays dont la capitale s’appelle aujourd’hui Skopje, mais dont le nom était en 1918 Uskub et qui fut alors le théâtre de la bataille éponyme – permettez-moi, à cette occasion, d’adresser un salut amical au premier régiment de spahis de Valence, dans la Drôme, pour qui la bataille d’Uskub fut fondatrice. Un pays, enfin, qui a observé avec lucidité son isolement et a courageusement pris les décisions qui s’imposaient pour rejoindre le concert des nations.
Parler de la Macédoine du Nord, c’est appeler l’attention sur cette région européenne qu’on nomme les Balkans, et je me réjouis que notre assemblée considère aujourd’hui cette zone avec un regard attentif. Ces pays sont aux confins des mondes slave, latin et albanais ; s’y côtoient le catholicisme, l’orthodoxie et l’islam. Ils se situent sur la route des migrations provenant du Proche et Moyen-Orient, mais aussi d’Afghanistan, et se dirigeant vers l’Europe du Nord et de l’Ouest.
Les ambitions russes et turques continuent de s’y exprimer, mais s’y confrontent à la volonté d’une grande part de la population d’intégrer l’espace euro-atlantique. Nous avons tous en tête les terribles conflits nés de l’éclatement de l’ex-Yougoslavie. Nous savons les appétits des grandes puissances pour ces zones fragilisées. La Russie argue d’une proximité avec les orthodoxes, mais est fortement soupçonnée de manipuler l’opinion et les votes en utilisant ses méthodes habituelles. La Turquie se voit comme la marraine des pays de l’ancienne Roumélie ottomane, mais dispose d’un pouvoir d’attraction moins fort que l’Europe et est tentée de manier l’intimidation. Les conflits asymétriques liés au terrorisme et les trafics en tous genres y sont plus probables qu’ailleurs en Europe, alors même que les conflits entre États n’y sont pas totalement impossibles. Les enjeux de sécurité y sont donc considérables.
Or, depuis les indépendances des pays issus de l’ex-Yougoslavie, l’intégration de l’ensemble de la sous-région à notre zone de défense euro-atlantique n’est toujours pas complète. Mais la géopolitique, comme la nature, a horreur du vide. Si la porte demeure fermée trop longtemps à l’ouest, les peuples de la région et leurs gouvernements finiront par répondre aux appels de l’est – la Russie – et du sud-est – la Turquie.
Alors qu’ils mettent tout en œuvre pour nous rejoindre, est-ce notre intérêt de rapprocher ces pays de puissances plus ou moins hostiles ? Évidemment non. C’est pour cela que je suis convaincue qu’il faut rapidement permettre aux pays balkaniques en général, et à la Macédoine du Nord en particulier, de nous rejoindre. Nous les intégrerions dans un premier temps à notre système de défense commune, même si celui-ci est probablement à refonder pour permettre une plus grande autonomie européenne à même de défendre nos intérêts stratégiques, qui ne sont pas toujours ceux des États-Unis.
L’OTAN, puisque c’est d’elle que nous parlons, traverse une triple crise. Toutefois, ce n’est pas en nommant la crise que nous la faisons advenir : en utilisant la formule forte de « mort cérébrale », le Président de la République n’a fait que prendre acte de trois transformations majeures. Premièrement, le désengagement croissant des États-Unis, depuis le refus de s’engager en Syrie en 2013, en dépit du franchissement de la ligne rouge fixée par Barack Obama, jusqu’au retrait de Syrie sans concertation par Donald Trump, nous lance évidemment un défi stratégique. Les récents développements dans le Nord-Est syrien, où la Turquie a fait pénétrer son armée sans concertation préalable avec ses alliés, questionnent également la clause d’assistance mutuelle. Enfin, troisième aspect de la crise : la responsabilité même des Européens pour assurer leur sécurité est en jeu.
En prévision du sommet de Londres, les 3 et 4 décembre prochains, une analyse va s’engager sur les grands enjeux de sécurité collective ; Mme la secrétaire d’État l’a rappelé. Quoi qu’il en soit, l’OTAN est aujourd’hui le seul outil de sécurité probant à notre disposition. Il doit bénéficier aux pays des Balkans occidentaux comme cela a été le cas pour les autres pays d’Europe centrale et orientale.
Certes, tel l’éléphant dans la pièce, comme disent les Anglais, une autre question s’impose : celle de l’intégration des pays des Balkans à l’Union européenne, en particulier de la Macédoine du Nord et de l’Albanie, qui font l’actualité depuis que l’ouverture des négociations d’adhésion a été reportée lors du Conseil européen d’octobre. Même s’il ne s’agit pas du sujet du jour, je tiens à préciser, comme l’a fait Mme la secrétaire d’État, que le processus d’intégration sera réformé et que cela nécessitera du temps, mais que la porte ne s’est pas refermée. Du point de vue géographique et culturelle comme stratégique, la place de l’Albanie et de la Macédoine du Nord est au sein de la famille européenne.
Où en sommes-nous ? La France a présenté ces derniers jours un projet de réforme du processus d’accession à l’Union européenne. Celui-ci y apparaît plus lisible, car organisé en sept blocs de politiques publiques ; rigoureux et vérifiable ; plus incitatif, en ce qu’il permettra de réelles avancées pour les populations ; et réversible, afin de parer à toute éventualité. Quelques pays ont déjà fait connaître leur intérêt pour ces propositions ; je m’en réjouis évidemment. C’est une affaire à suivre de très près.
Après ce panorama d’ensemble, je souhaite développer les raisons pour lesquelles je soutiens pleinement le protocole d’adhésion : parce que nous nous y sommes engagés lors du sommet de Bucarest, en 2008, en posant pour seule condition suspensive que la Macédoine entretienne des relations de bon voisinage ; et parce que nous y avons intérêt.
La Macédoine du Nord a accompli de grands efforts afin de lever les obstacles à sa pleine intégration au sein de l’ensemble euro-atlantique. Elle a, dans un premier temps, réglé la question de la minorité albanaise par les accords d’Ohrid, dès 2001, ce qui a permis à l’ensemble de la population – slave comme albanaise – de participer aux mêmes manifestations ayant contribué à mettre fin au pouvoir autoritaire de Nikola Gruevski. Les relations albano-nord-macédoniennes sont aujourd’hui plutôt bonnes et peuvent servir d’exemple à d’autres pays des Balkans où les questions liées aux minorités se posent encore.
La Macédoine du Nord a ensuite réglé son contentieux historique avec la Grèce sur le nom du pays par les accords de Prespa, entrés en vigueur en février 2019. Cet accord a constitué un déchirement, nécessitant l’engagement de toutes les forces progressistes du pays, mais celui-ci a pu aboutir.
Si vous ajoutez à cela l’application stricte des règles européennes lors de la crise migratoire de 2015, la participation de la modeste armée du pays aux coalitions au Levant et en Afghanistan, l’élaboration du plan national d’intégration et la participation à des exercices d’interopérabilité, vous aurez compris que la Macédoine du Nord attend aujourd’hui un geste de la part des Européens et de leurs alliés.
Le protocole d’adhésion de la Macédoine du Nord est un protocole classique qui permettra principalement au pays de bénéficier de la clause d’assistance mutuelle en cas de conflit : le fameux article 5 de la charte de l’Alliance. Il n’est toutefois pas prévu le stationnement de quelque armée étrangère que ce soit dans le pays.
Voilà en quoi nos engagements ont été tenus. Quant à l’intérêt que nous avons à voir l’adhésion aboutir, la sécurité dans la région, la stabilité de cette zone, la prospérité qui peut en résulter, sont autant de bénéfices pour nous. Enfin, l’adhésion de la Macédoine du Nord peut représenter une opportunité pour la France en matière de coopération militaire. Un comité d’armement bilatéral a été constitué, dont la dernière réunion en date a eu lieu à Skopje le 25 juin 2018. Il devrait prendre un nouvel élan après l’adhésion du pays à l’OTAN.
Mon dernier mot concernera la Russie. Lorsque l’on parle d’élargissement de l’OTAN, nous reviennent immédiatement en mémoire les exemples géorgien et ukrainien. Les Balkans et la Macédoine du Nord n’ont toutefois jamais été des républiques soviétiques ; ils n’ont même jamais fait partie de l’« étranger proche ». Par conséquent, l’adhésion de ce pays ne peut être considérée comme une provocation à l’égard de Moscou – qui n’a d’ailleurs manifesté qu’une opposition de principe –, seulement comme une sécurisation de la partie sud-est de notre continent à l’heure où tous les facteurs d’insécurité profitent de ces zones grises pour se développer.
En conclusion, parce que nous nous y sommes engagés et parce que nous y avons intérêt, je vous invite à adopter le projet de loi permettant l’accession à l’OTAN de la Macédoine du Nord.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, MODEM et UDI-Agir.) Très bien ! La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires étrangères. Je souhaite tout d’abord remercier Mireille Clapot de son excellent rapport sur l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN, adopté hier matin par notre commission.
À cette occasion, la commission a débattu hier de la place des Balkans en Europe, des enjeux de sécurité auxquels ils font face, et de notre nécessaire coopération avec eux pour leur garantir la protection à laquelle ils ont droit.
Nous avons également débattu de l’avenir de l’OTAN, sujet ô combien d’actualité. Il y a soixante-dix ans, dans un contexte de guerre froide et de course aux armements, la création de l’OTAN correspondait à une urgence. Elle était la condition sine qua non de la sécurité de l’Ouest européen et elle a sans aucun doute permis de bâtir une paix durable. Néanmoins, depuis 1949, le monde a profondément changé : il connaît de nouvelles instabilités et des conflits d’un genre nouveau ; il voit naître de nouvelles puissances militaires et de nouvelles menaces.
 
À la lumière des événements récents dans le Nord-Est syrien, nous avons pu constater que certains de nos alliés avaient failli à la solidarité que nous attendions d’eux : les États-Unis, en décidant sans aucune concertation de quitter la coalition internationale contre le terrorisme ; et la Turquie, en intervenant militairement contre les Forces démocratiques syriennes qui avaient contribué à gagner le combat territorial contre Daech au prix même de leur vie. Ce faisant, la Turquie rompait les liens et la solidarité qui auraient dû obliger Ankara vis-à-vis de ses partenaires, en particulier les pays européens de l’OTAN.
Le débat doit désormais s’ouvrir sur la refondation de l’OTAN, sur sa vocation, sur ses missions, sur son organisation, sur ses finalités stratégiques. La commission des affaires étrangères, en liaison avec la commission de la défense nationale et des forces armées, organisera une table ronde et une réunion sur cette grande question de l’avenir de l’OTAN mercredi prochain au matin. Il revient à la France, avec ses alliés européens, d’entamer une réflexion de fond sur une refondation de l’OTAN à l’occasion du sommet des 3 et 4 décembre à Londres, en vue d’adapter l’organisation aux défis nouveaux de notre siècle, et à la nécessaire autonomie stratégique d’une Europe unifiée.
Cela suppose de bâtir, en parallèle, une souveraineté et une solidarité européennes renforcées dans le domaine de la défense. Faisons-le en entendant les inquiétudes de nos partenaires d’Europe orientale à l’égard de la Russie et en comprenant que leur besoin de sécurité et de protection est existentiel. Nous avons vraiment besoin d’engager cette réflexion de long terme sur les meilleurs moyens d’assurer notre sécurité, de préserver la paix sur notre continent et de défendre nos intérêts et nos valeurs lorsqu’ils sont menacés.
Je forme le vœu qu’avec la crise de l’OTAN, qui s’est ouverte en raison de l’intervention militaire turque dans le Nord-Est syrien, la France et les Européens trouvent enfin le ressort et l’énergie de s’inventer un avenir qui leur soit véritablement commun, et de décider d’exister par eux-mêmes.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, MODEM, UDI-Agir et SOC.)
La parole est à M. Alexis Corbière. Je commencerai par dire mon désaccord profond et total avec la méthode qui guide la majorité de nos discussions relatives aux projets de loi autorisant la ratification d’accords internationaux. Disons-le tout net : l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN a déjà été signée par les pays membres de l’OTAN, le mercredi 6 février à Bruxelles, alors qu’aucun débat parlementaire préalable n’avait eu lieu. Certes, il nous appartient de ratifier, mais je n’approuve pas cette méthode qui consiste à engager la parole de la France avant d’organiser ce type de débat, qui apparaît donc assez marginal.
Comme vous ne nous en laissez pas le choix, je me contenterai de réaffirmer mon désaccord profond concernant l’OTAN elle-même. À cet égard, j’ai trouvé un allié en la personne du Président de la République, dont les déclarations du 7 novembre ne nous ont pas laissés indifférents. Pour reprendre ses mots, l’OTAN serait en situation de « mort cérébrale ». Et c’est cet organisme-là, qualifié de la sorte par le plus haut personnage de l’État, que vous souhaitez une fois de plus élargir, sans mener auparavant une réflexion plus approfondie – même si j’ai bien entendu, madame de Sarnez, que vous formez le même vœu.
La « mort cérébrale » de cet organisme signifie qu’il est aujourd’hui incapable de diriger et de réfléchir activement. Ce ne serait toutefois pas une véritable mort, à en croire une déclaration de Florence Parly, selon qui il s’agirait plutôt d’un « état de crise ». Ce constat, nous le faisons depuis longtemps. Les raisons de ces déclarations sont connues : il s’agit essentiellement de l’offensive de la Turquie contre les Kurdes, avalisée par les Nord-Américains, mais sans aviser préalablement leurs partenaires de l’OTAN. Une telle initiative guerrière a peut-être eu l’effet d’une étincelle qui a rendu l’exécutif clairvoyant.
Si nous pouvons vous éclairer davantage, rappelons l’exigence répétée des présidents des États-Unis que chacun des États membres de l’OTAN consacre 2 % de son PIB aux dépenses militaires. Ce tribut impose une tutelle à des pays prétendument libres et a pour objectif inavoué de relancer l’industrie de guerre des États-Unis. C’est tout l’enjeu de ces manœuvres. Le but, à peine voilé, est de faire acheter aux membres de l’OTAN du matériel qui soit interopérationnel avec celui des États-Unis. En la matière, la Macédoine du Nord ne sera pas épargnée.
Pourquoi faire entrer ce pays dans l’OTAN si ce n’est pour arracher cette ancienne république yougoslave à l’influence russe ? Pouvons-nous sincèrement penser qu’un tel rapprochement permettra une désescalade dans un contexte de tensions exacerbées sur le continent européen ? Ce sera l’inverse !
Nous tenons en conséquence à réaffirmer notre doctrine : celle d’un indépendantisme français, seul à même de défendre les intérêts de la France au service de la paix. De l’Afghanistan au Kosovo en passant par la Libye, la preuve n’est plus à faire que l’OTAN est, davantage qu’autre chose, une machine de guerre à l’origine de provocations multiples. Sur les théâtres d’opérations où cette organisation s’est déployée, sa politique belliciste n’a fait qu’aggraver des tensions et déstabiliser des régions.
En mars dernier, des manœuvres de l’OTAN en Géorgie mettaient une nouvelle fois le feu aux poudres avec la Russie. En novembre 2018, l’OTAN a conduit en Norvège l’exercice Trident Juncture, soit les plus grosses manœuvres militaires depuis la guerre froide : 50 000 soldats provenant de trente et un pays, dont 3 000 soldats français, étaient mobilisés aux portes de la Russie. De telles manœuvres ne sont pas des opérations défensives visant à promouvoir la paix. Nous pensons qu’elles alimentent une spirale particulièrement dangereuse.
Faut-il rappeler que, pour se prémunir d’un tel chaos, le général de Gaulle, dont certains ici se réclament peut-être encore, avait bataillé en 1963, lors de la signature du traité de l’Élysée avec l’Allemagne, pour protéger notre souveraineté en en excluant toute référence à l’Alliance atlantique ?
Depuis 1999, sans relâche, l’OTAN a successivement intégré les anciens satellites de l’URSS. L’adhésion de la Macédoine du Nord entérine cette expansion jusqu’aux flancs du territoire russe. Alors même que nouveaux territoires sont placés sous le giron des États-Unis, les provocations se succèdent sans répit.
On a vu de quelle manière la Turquie, membre de l’OTAN depuis 1952, a mené une offensive illégale et criminelle contre le peuple kurde, qui avait pourtant combattu avec acharnement l’État islamique pendant près de cinq ans. En l’espèce, l’OTAN n’a en aucune façon montré qu’elle représentait une force de paix et de stabilité dans la région.
Pour toutes ces raisons, mes chers collègues, nous vous proposons non seulement de refuser que cet accord soit ratifié, mais aussi de reprendre notre indépendance militaire et stratégique en nous posant la question de cesser notre participation à l’OTAN.
Très bien ! La parole est à M. André Chassaigne. L’Organisation du traité de l’Atlantique Nord a-t-elle encore un avenir ? Si elle est en état de « mort cérébrale », pour reprendre les termes utilisés par Emmanuel Macron, pourquoi y intégrer un nouveau pays ? Voilà, en substance, les deux seules questions qui vaillent dans notre débat.
Pour les députés communistes, la réponse à la première question est simple : nous pensons que l’OTAN ne pourra jamais être une organisation équilibrée, pour au moins cinq raisons.
Premièrement, s’agissant du commandement, tous les membres de l’OTAN sont redevables des décisions de Washington alors que Washington n’est redevable de rien à personne.
Deuxièmement, puisque cette organisation est dirigée de fait par les États-Unis, et puisqu’elle est une sorte de pot commun pour la défense, les États-Unis exigent que les États membres dépensent de l’argent pour s’armer, beaucoup d’argent. Les États-Unis étant le premier vendeur d’armes de la planète, les États membres se fournissent principalement auprès de lui. Ce pays maîtrise donc à la fois l’offre et la demande.
Troisièmement, les armes achetées respectent toutes les mêmes standards pour que les alliés puissent travailler en interopérabilité. Certes, mais qui crée ces standards ? Les Américains, évidemment ! Le problème tient au fait qu’ils ont  à l’égard des autres des exigences qu’ils ne s’appliquent pas à eux-mêmes. Le système de communication militaire de l’OTAN permet par exemple au Pentagone de prendre connaissance de toutes les communications des armées de l’Alliance, alors que le système du Pentagone ne peut pas être connu par les autres alliés.
En clair, une organisation dirigée par un seul État oblige les vingt-huit autres membres à dépenser des sommes considérables pour lui acheter du matériel qui lui permettra de garder le contrôle sur ces États. Étrange conception de l’alliance !
Quatrièmement, la question du statut des alliances se pose encore plus gravement à l’heure où la Turquie, membre de l’OTAN, a décidé d’envahir la Syrie, en violation du droit international. Posons une question parmi d’autres : en cas de conflit entre la République de Chypre et la partie de l’île occupée par la Turquie, lequel des deux choisirions-nous ? L’allié de l’Union européenne ou l’allié de l’OTAN ?
Cinquièmement, l’OTAN, ou plutôt les États-Unis, désœuvrés depuis l’effondrement du bloc soviétique, se sont choisi la Russie pour ennemie, déséquilibrant profondément les relations internationales sur les ruines de l’ancien monde et de la guerre froide. Si les États-Unis veulent être les ennemis de la Russie, grand bien leur fasse ! Mais qu’ils laissent en dehors de tout cela l’Union européenne, qui a une frontière commune avec ce pays, et qui s’est construite sur les valeurs de paix et d’ouverture. Les vingt-huit États membres de l’Union européenne sont membres de l’OTAN.  Ils ont les mains liées par ce traité, et sont entraînés, malgré eux, dans un cercle vicieux où la peur ouvre la voie aux provocations militaires, provocations qui suscitent un surarmement aussi dépensier qu’inutile. Prenez un cercle vicieux : plus vous le caressez, plus il deviendra vicieux, aurait pu dire l’un de nos grands auteurs !
Pour les communistes, une alliance doit être organisée autour de l’égalité de ceux qui en sont membres, autour de valeurs communes et d’un respect mutuel. Ce n’est objectivement pas le cas au sein de l’OTAN.
J’en viens spécifiquement à l’adhésion de la République de Macédoine du Nord à l’OTAN. Pourquoi embarquer la Macédoine du Nord dans cette galère ? La volonté de l’expansion de l’OTAN à l’est de l’Europe est une volonté d’endiguer la Russie dans une zone d’influence et géographique restreinte. À l’image de la Pologne ou des pays baltes, la Macédoine du Nord est utilisée comme une sorte de zone tampon aux frontières des mondes slaves et russes – des marches orientales, aurions-nous dit autrefois. L’OTAN accueillera donc la Macédoine du Nord non pour des raisons amicales, mais avec tout le cynisme stratégique qui caractérise cette alliance.
Les députés communistes ne pensent pas que faire entrer la Macédoine du Nord dans une organisation en état de « mort cérébrale » soit un cadeau. Si les mots du Président de la République sont sincères, sa majorité devrait refuser que la France ratifie le protocole : il est hypocrite de vouloir valider l’adhésion de la Macédoine du Nord après avoir démontré l’inutilité de l’OTAN, à moins que la démarche n’ait d’autre objectif que de pousser la Macédoine à acheter des armes afin de consacrer 2 % de son PIB à sa défense…
Vous l’aurez compris – si ce n’est pas le cas, je peux reprendre toute mon intervention
(Sourires)  –… Oui, encore ! …les députés du groupe de la Gauche démocrate et républicaine voteront contre la ratification de ce protocole. (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) La parole est à M. Jacques Maire. Je tiens tout d’abord à saluer les nombreux amis de la Macédoine présents ce matin à la fois sur les bancs de l’hémicycle et dans les tribunes du public. On ne parle pas si souvent que cela de ce pays, et il est vraiment heureux que nous puissions le faire en séance publique comme nous l’avons fait en commission des affaires étrangères.
L’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN n’est en définitive que la conclusion d’un long chemin parcouru depuis 1996, soit vingt-trois années durant lesquelles le pays a su dépasser ses vieux démons. Je pense aux conflits interethniques – les accords d’Orhid, signés au mois d’août 2001, ont mis fin au conflit entre Macédoniens et Albanais – et au conflit identitaire avec la Grèce. Sur ce dernier point, l’accord de Prespa signé le 17 juin 2018, un véritable crève-cœur, change malgré tout la donne en permettant une réconciliation historique avec la Grèce.
La Macédoine du Nord s’est aussi préparée en matière de défense. Elle a participé à différents exercices organisés par l’OTAN, et elle a renforcé son équipement et continue de le faire grâce à un plan dédié. Elle a aussi donné des gages de crédibilité en matière de politique étrangère.
Aujourd’hui, l’adhésion à l’OTAN est l’une des priorités de la Macédoine du Nord. Certains d’entre vous l’ont dit, mes chers collègues, en particulier le  président Chassaigne : cela peut sembler étrange au moment où l’OTAN traverse l’une des plus grandes crises de son histoire – même si ce n’est pas la première. On aurait pu décider de fermer pour travaux, d’interrompre toute réflexion et de geler la situation, mais, pour notre part, nous pensons que l’intégration de la Macédoine du Nord dans l’Alliance ne pose pas de problèmes majeurs. Pourquoi ?
Premièrement, cette intégration s’inscrit dans la continuité des adhésions passées de pays voisins comme la Bulgarie et la Roumanie, l’Albanie et la Croatie, ou encore, il y a à peine plus de deux ans, le Monténégro. Pourquoi la porte se fermerait-elle aujourd’hui devant la Macédoine ?
Du Nord ! Vous avez raison, madame la présidente ! La Macédoine du Nord aspire à la stabilité. Rappelons-nous que la dernière guerre menée par l’OTAN en Europe, il y a une vingtaine d’années, se situait aux frontières de ce pays ! Il faut protéger la région ; or l’OTAN permet d’agir en ce sens.
Deuxièmement, loin de la Russie, au cœur des Balkans, l’adhésion de ce pays ne peut être interprétée comme une provocation à l’égard de quiconque. Il ne s’agit pas de faire adhérer l’Ukraine ou la Géorgie, pays sensibles aux yeux du grand voisin.
Troisièmement, l’accession de la Macédoine du Nord à l’OTAN permettra de diffuser plus largement les principes de l’Alliance que nous partageons tous : le respect de l’État de droit, la nécessité du contrôle démocratique des forces armées et l’absence de conflit avec les pays voisins.
C’est en cela que l’adhésion du pays à l’OTAN constitue une étape supplémentaire pour la paix et la stabilité des Balkans occidentaux. Elle est un premier objectif pour la Macédoine du Nord, le second étant l’adhésion à l’Union européenne. Sur ce point, je suis d’accord avec le président Chassaigne : la France ne s’y trompe pas ; l’OTAN et l’Union européenne ne sont pas les deux faces d’une même pièce.
Certains pays sont membres de l’Union européenne sans appartenir à l’OTAN – ils étaient trois, mais le Royaume-Uni viendra probablement s’ajouter demain à l’Islande, à la Norvège et à la Turquie. D’autres pays comme la Suède, l’Autriche ou la Finlande, sont membres de l’Union mais restent hors de l’OTAN. Assimiler les deux appartenances ferait de l’Union européenne une entité euro-atlantique, ce que nous ne voulons pas.
L’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN n’est donc pas un préalable à l’ouverture du processus d’adhésion à l’Union européenne. Nous reconnaissons bien volontiers depuis très longtemps la vocation européenne de la Macédoine du Nord. L’accord de Prespa lève le dernier obstacle de principe à l’adhésion. Cependant, la France – elle n’est pas la seule – n’a pas souhaité donner son feu vert à l’ouverture des négociations entre l’Union européenne et les deux pays des Balkans, par souci de cohérence.
En effet, certains Européens pratiquent la fuite en avant et souhaitent l’élargissement sans accepter de le financer ou sans chercher à rendre l’Europe plus efficace. Nous devons tirer la leçon des élargissements passés, des réussites mais aussi des échecs. C’est pour cela que le Président de la République a subordonné l’ouverture des négociations à plusieurs évolutions : la Macédoine du Nord doit mener à terme des réformes intérieures ; il faut aussi réformer le processus d’adhésion à l’Union européenne – la France a déposé ses propositions en la matière, et il était vraiment temps, madame la secrétaire d’État. Il faut enfin rendre la gouvernance européenne plus efficace.
Il ne s’agit pas de renvoyer l’ouverture des négociations aux calendes macédoniennes, mais de réunir dès que possible, les conditions nécessaires. La France a fait des propositions ; la balle est dans le camp de nos partenaires.
En conclusion, le groupe La République en marche soutient sans réserve l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Jean-Jacques Ferrara. À sa création, en 1949, l’Alliance atlantique comptait douze membres fondateurs. Depuis, les élargissements successifs ont conduit à « européaniser » toujours davantage l’Alliance, qui compte aujourd’hui vingt-six pays européens, dont vingt-deux membres de l’Union européenne, sur un total de vingt-neuf membres. Nous sommes réunis pour débattre de l’adhésion d’un trentième membre, puisque le Gouvernement demande au Parlement d’autoriser la ratification du protocole au traité de l’Atlantique Nord sur l’accession de la République de Macédoine du Nord.
Alors qu’en matière d’élargissement la première question à étudier est, logiquement, celle de l’apport du pays dans le domaine de la sécurité et des capacités militaires, ce n’est pas faire injure à la Macédoine du Nord que de souligner que son intégration au sein de l’Alliance ne bouleversera pas les grands équilibres en ce domaine. La rapporteure y a fait allusion, l’effort budgétaire que le pays consacre chaque année à sa défense représente 1,2 % du PIB,  soit 135 millions d’euros seulement. Saluons néanmoins l’engagement du pays à le porter à 2 % du PIB d’ici à 2024, afin, notamment, de moderniser ses forces armées. Permettez-moi d’ailleurs d’espérer que nos industriels sauront trouver leur place dans ce processus de modernisation et démontrer l’excellence de leurs savoir-faire.
La contribution financière de la Macédoine du Nord représentera en outre, selon nos collègues du Sénat, 0,0721 % du budget de l’OTAN, ce qui en fera l’un des plus petits contributeurs aux côtés de l’Islande et du Monténégro.
Dans ce contexte, l’examen du projet de loi est aussi l’occasion, pour le groupe Les Républicains, de rappeler certains points qui lui paraissent essentiels s’agissant de l’avenir de l’Alliance.
Premièrement, l’élargissement de l’OTAN n’a pas vocation à se poursuivre indéfiniment. Sa crédibilité doit être la priorité. Gardons-nous de perdre en cohésion ce que nous gagnerions en extension ! Nous estimons que les adhésions éventuelles de la Géorgie et de l’Ukraine à l’organisation pourraient porter atteinte à la crédibilité de l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord. Nous ne souhaitons pas, en outre, que des élargissements intempestifs rendent encore plus complexes nos relations avec la Russie. C’est pourquoi nous nous étonnons du choix de l’Ukraine pour accueillir la session de printemps 2020 de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN. Était-ce vraiment nécessaire ?
Deuxièmement, l’intégration dans l’OTAN n’implique pas mécaniquement une intégration dans l’Union européenne, contrairement à ce que les vagues de 1999 et de 2004 ont pu laisser croire. C’est pourquoi nous sommes particulièrement satisfaits du revirement du Président de la République à ce sujet : après s’y être montré favorable lors du sommet des Balkans occidentaux, qui s’est tenu à Trieste le 12 juillet 2017, le chef de l’État s’est heureusement opposé à l’élargissement de l’Union européenne à l’Albanie et à la Macédoine du Nord lors du sommet européen des 17 et 18 octobre derniers. Depuis lors, je vous avoue que nous avons eu quelque difficulté à comprendre quelle était sa véritable position sur le sujet. Nous sommes en tout cas plutôt  favorables à une refonte du processus d’adhésion. Nous vous souhaitons d’ailleurs, madame la secrétaire d’État, davantage de succès à l’avenir dans vos discussions avec vos homologues sur cette épineuse question.
Troisièmement, en évoquant la « mort cérébrale de l’OTAN », le chef de l’État n’y est pas allé de main morte ! Pour le groupe Les Républicains, il y a là aussi une invitation à débattre en profondeur de l’avenir de l’Alliance, et le Parlement doit prendre toute sa part à la réflexion. Vous l’avez indiqué, madame la présidente de la commission des affaires étrangères : les commissions de la défense et des affaires étrangères recevront la semaine prochaine plusieurs personnalités pour discuter du sujet. Je salue cette initiative que vous avez prise avec Mme la présidente de la commission de la défense. Il est temps, cependant, d’organiser un véritable débat dans l’hémicycle.
En conclusion, je rappellerai que les députés du groupe Les Républicains membres de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN se sont déclarés en faveur de la ratification du protocole. Du reste, notre groupe estime que la Macédoine du Nord ne doit pas faire les frais de nos interrogations légitimes. C’est pourquoi, malgré les réticences exprimées par certains de nos collègues, le groupe Les Républicains votera en faveur du projet de loi.
(Mme Liliana Tanguy applaudit.) Très bien ! La parole est à M. Fabien Lainé. Nous avons souhaité inscrire à l’ordre du jour de notre assemblée l’accord d’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN. Cela semble d’autant plus légitime qu’un débat s’est engagé sur le devenir de cette organisation après les événements de l’actualité récente, qui ont semé le doute parmi ses membres. Le Président de la République lui-même s’est prononcé dernièrement pour une redéfinition des objectifs et des buts stratégiques de l’OTAN, alors que cette dernière subit de multiples crises.
Une crise de leadership, tout d’abord : celui des États-Unis, bien entendu, pour lesquels la coopération avec leurs partenaires européens semble être devenue secondaire en matière de défense. Il n’est que de voir les décisions unilatérales prises par les Américains en Syrie ces dernières semaines. Elles sont dans la lignée du renoncement du président Barack Obama lorsqu’il s’est agi de répliquer à la Syrie quand elle a franchi la ligne rouge fixée par la communauté internationale.
Une crise de la solidarité, ensuite, entre les membres de l’organisation. Nous l’avons constaté avec le coup de force de la Turquie dans le Nord syrien, alors même que la Turquie est membre de l’OTAN.
Cet événement a mis en lumière la troisième crise que traverse l’organisation : celle de la défense européenne, qui nous concerne au premier chef et doit tous nous mobiliser.
C’est sur ce dernier point qu’il nous faut nous pencher de manière urgente. Plusieurs initiatives ont été prises par le Président de la République, avec le soutien d’une large majorité de parlementaires, pour faire progresser le dossier au niveau européen. Nous ne devrons pas ménager nos efforts, à l’avenir, pour réussir dans cette entreprise de longue haleine.
S’agissant de l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN, nous voyons plusieurs avantages à poursuivre le processus engagé depuis de nombreuses années, et tout d’abord, cela a été dit, un avantage pour la stabilité de la région. Nous avons un intérêt propre à faire en sorte que les Balkans continuent d’avancer sur la voie de la stabilisation, d’autant que les pays de la région ont fait beaucoup d’efforts en la matière. Je comprends les réticences qui se sont exprimées au sujet de l’intégration de nouveaux pays dans une organisation dont chacun sait qu’elle doit être profondément remaniée ; nous avons nous-mêmes fait part des nôtres. Toutefois, puisqu’une dissolution de l’organisation n’est pas à l’ordre du jour, il nous semble que ce processus doit être maintenu.
Par ailleurs, il est de notre devoir de consolider la situation des pays limitrophes de l’Union européenne, pour des raisons évidentes de sécurité intérieure. Si l’Europe veut se penser comme une puissance – il le faut, selon nous –, alors elle doit être capable de développer des partenariats ambitieux selon les modalités dont elle décide. Dans le cas présent, cette politique de voisinage nous paraît nécessaire.
Enfin, la Macédoine du Nord a entrepris de profondes mutations pour satisfaire aux exigences liées à son adhésion à l’OTAN. La première d’entre elles était la pacification de ses relations avec ses voisins, en particulier la Grèce, pacification entérinée par l’accord de Prespa du 17 juin 2018. Ne négligeons pas l’importance que cet accord revêt pour les Macédoniens eux-mêmes. Ils l’ont exprimé à plusieurs reprises, et encore récemment, par la voix de leur premier ministre.
Au demeurant, l’accord est à même de produire des avantages concrets pour les deux parties. La Macédoine du Nord, certes de taille modeste, n’en participe pas moins à de nombreuses opérations militaires à travers le monde, en lien avec les armées des pays de l’OTAN. Si ses effectifs sont réduits et ses moyens limités, le gouvernement de la Macédoine du Nord a, en outre, clairement indiqué son intention de tripler, en quelques années, son budget dédié à la défense. Le pays semble très conscient des défis sécuritaires de son aire régionale et nous sommes persuadés que son rattachement à l’OTAN lui permettrait de les relever plus efficacement.
Pour l’ensemble de ces raisons, le groupe du Mouvement démocrate et apparentés soutiendra le projet de loi.
(Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et LaREM.) Très bien ! La parole est à M. Alain David. Il est paradoxal de voir le groupe La République en marche plaider avec zèle en faveur de l’accession de la Macédoine du Nord à l’OTAN quelques semaines après que le Président de la République a claqué la porte à ce pays et à l’Albanie en refusant la poursuite de leurs négociations d’adhésion à l’Union européenne.
Le temps semble pourtant venu de voir aboutir un processus engagé de longue date. Notons ainsi que la Macédoine a adhéré au partenariat pour la paix de l’OTAN dès 1995 et qu’elle participe depuis 1999 au plan d’action pour son adhésion. Les autorités de Macédoine du Nord présentent avec raison, me semble-t-il, cette patience, cette ténacité, voire cette obstination, comme le gage de leur ancrage dans le monde occidental et le symbole d’une reconnaissance internationale à laquelle le pays aspire.
Il faut aussi reconnaître qu’après l’ère autoritaire et clientéliste du gouvernement de Nikola Gruevski, entre 2006 et 2016, le gouvernement du premier ministre social-démocrate Zoran Zaev a apporté sa contribution à la stabilité régionale, grâce à l’accord de Prespa du 17 juin 2018, qui a mis fin à trois décennies de dispute avec la Grèce sur le nom du pays, et au traité d’amitié avec la Bulgarie, après soixante-quinze ans de relations conflictuelles entre Skopje et Sofia.
Toutefois, l’argument le plus convaincant en faveur de l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN est vraisemblablement sa position géographique, qui en fait un enjeu stratégique pour la sécurité européenne. Alors que la déstabilisation s’aggrave en Syrie et au Moyen-Orient, et face au manque de fiabilité – c’est le moins que l’on puisse dire – de la Turquie, pourtant membre de l’OTAN, la consolidation de l’architecture de sécurité des Balkans s’impose.
Il semble tout aussi paradoxal de voir le groupe majoritaire de l’Assemblée nationale plaider avec zèle en faveur de l’accession de la Macédoine du Nord à l’OTAN quelques semaines après que le Président de la République a estimé que l’Alliance était en état de « mort cérébrale ».
On peut effectivement questionner la pertinence d’une alliance qui a renoncé, en août 2013, à tirer les conséquences du franchissement de la fameuse ligne rouge fixée à Bachar el-Assad par le président américain. On peut aussi s’interroger sur le fonctionnement d’une organisation au sein de laquelle le président Trump peut annoncer, unilatéralement et sans concertation, le retrait de ses soldats en Syrie. On peut enfin déplorer qu’un pays membre de l’Alliance, la Turquie, ait le champ libre pour s’attaquer impunément à nos alliés kurdes, qui ont combattu le terrorisme avec un courage exemplaire. Et je ne parle même pas du fait que la Turquie agit non seulement seule, mais au mépris de tous ses engagements à l’égard de ses alliés. Elle semble n’écouter que ce que lui dit la Russie, à laquelle, de surcroît, elle vient d’acheter des missiles.
L’OTAN est décidément bien malade, et nous n’échapperons pas à une réflexion sur son avenir dans les prochains mois et les prochaines années. Pourtant, je ne suis pas convaincu que la stratégie du coup de pied dans la fourmilière soit la plus efficace du point de vue diplomatique, à quelques jours du prochain sommet de l’OTAN – mais nous en reparlerons prochainement en commission.
En tout état de cause, l’occasion nous est donnée d’interroger le futur de l’Alliance atlantique. Son rôle comme son fonctionnement posent problème. Au moment où les discussions pour une politique européenne de sécurité restent incertaines, je poserai donc la question simplement : l’OTAN est-elle un frein à une Europe-puissance qui parlerait d’une voix forte et agirait avec efficacité sur les grands problèmes géopolitiques et les grands conflits du monde ?
Il semble que la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, le chef de la diplomatie, Josep Borrell, et le président du Conseil européen, Charles Michel, souhaitent chacun accroître la capacité de l’Europe à peser au côté des États-Unis, de la Chine et de la Russie. Saisissons donc cette opportunité !
Ces différents constats énoncés, et malgré toutes les interrogations qui subsistent, le groupe Socialistes et apparentés votera en faveur du projet de loi.
(Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et UDI-Agir. – Mme Liliana Tanguy applaudit également.) La parole est à M. Christophe Naegelen. La Macédoine du Nord a toujours fait preuve de bonne volonté en s’engageant militairement aux côtés de ses alliés et en exprimant le désir de conduire des opérations de maintien de la paix. Sa volonté d’adhésion à l’OTAN concrétise l’important travail entrepris depuis plusieurs années avec ses voisins pour surmonter, de manière pacifique et durable, des différends anciens et persistants.
Il faut le reconnaître, la signature de l’accord d’amitié, de bon voisinage et de coopération avec la Bulgarie, en 2017, celle de l’accord de Prespa avec la Grèce, en 2018, et l’important travail d’apaisement mené avec Tirana au sujet de la minorité albanaise présente sur le territoire macédonien concourent à la paix dans la région et méritent d’être salués.
Néanmoins, ce pays de 2 millions d’habitants ne consacre que quelque 100 millions d’euros par an à sa défense et équipe ses 8 000 soldats de matériel militaire désuet. Il sera difficile de rendre ce matériel hérité d’une autre époque compatible avec celui utilisé par la majorité des forces de l’OTAN. L’apport militaire de la Macédoine du Nord est donc à relativiser.
De plus, au vu de l’état actuel de l’OTAN et de la violente crise politique qu’elle traverse, la présente discussion doit être l’occasion pour nous de réfléchir non seulement à la nécessité même d’élargir l’Alliance, mais aussi à son futur. En effet, le diagnostic est sans appel : le leadership et la solidarité de l’OTAN sont aujourd’hui en pièces.
Les désengagements et les volte-face successifs de Donald Trump constituent la preuve que le regard de nos alliés américains n’est plus tourné vers l’Europe, mais bien vers le Pacifique. Si ces désengagements se sont accélérés sous l’actuel président américain, ils n’ont rien de passager puisque l’administration Obama avait déjà exprimé la volonté de placer l’Asie au centre de la politique étrangère américaine.
Les Américains n’ont donc plus la volonté de travailler avec les Européens dans le domaine de la sécurité du continent, mais nous devons voir dans cette évolution l’opportunité de collaborer entre pays européens pour instaurer une vraie politique de défense européenne, voire une alliance interarmées au niveau européen. Sans oublier nos relations avec les États-Unis, qui restent nos alliés dans nombre d’autres domaines, nous devons prendre nos responsabilités et apprendre à marcher de manière autonome.
Car la solidarité au sein de l’Alliance atlantique ne relève plus que d’une vue de l’esprit. En témoigne la manière dont le retrait des États-Unis en Syrie et l’invasion militaire turque dans une zone où la France dispose pourtant d’intérêts incontestables ont été décidés de manière unilatérale, alors même que la concertation et la coordination politiques sont consacrées par l’article 4 du traité.
Dès lors, soit l’Alliance atlantique décide de redéfinir profondément sa finalité, soit elle disparaîtra et entraînera dans sa chute la sécurité d’une partie de notre continent. Dans tous les cas, l’Europe et la France n’ont pas le temps d’attendre. Si nous souhaitons demeurer maîtres de nos destins, nous n’avons pas d’autre choix que d’accélérer la construction d’une Europe de la défense, dotée à la fois d’une industrie militaire de premier rang et d’une véritable capacité d’intervention nous permettant d’agir dans l’éventualité où notre allié américain déciderait de nous faire défaut. La France doit travailler avec un noyau de pays réellement conscients des dangers et souhaitant pleinement s’engager. Quant aux États qui ont pris l’habitude de bloquer toutes les avancées en matière de défense européenne au motif que seule l’OTAN devrait primer, ils se rendront rapidement compte que le parapluie américain ne sera peut-être pas toujours ouvert et qu’il est dans leur intérêt que l’Europe puisse assurer sa sécurité de manière autonome.
Quoi qu’il en soit, le groupe UDI, Agir et indépendants votera ce projet de loi, en espérant que l’OTAN sorte rapidement de la crise qu’il traverse et que les États européens prendront enfin leur destin en main.
Très bien ! La parole est à Mme Frédérique Dumas. L’examen du projet de loi autorisant la ratification de l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN intervient dans un contexte de fragilisation non négligeable de l’Alliance atlantique. Pourtant, malgré les terribles coups de canif portés au contrat, malgré les propos tenus, l’Alliance n’a pas perdu en attractivité.
L’Union européenne et ses alliés ont des intérêts conjoints à la stabilisation des Balkans occidentaux, et l’adhésion de la Macédoine du Nord fait partie intrinsèque de ce processus entamé il y a vingt ans et qui a connu depuis des avancées significatives que vous avez rappelées, madame la secrétaire d’État. Je tiens à détailler les conséquences directes de l’adhésion pour les pays des Balkans occidentaux eux-mêmes.
Il est essentiel de souligner tout d’abord les efforts qui ont été réalisés par la Grèce et par la Macédoine du Nord pour parvenir à s’entendre : c’est la volonté et la détermination de la Macédoine du Nord à entrer dans l’OTAN – et dans l’Union européenne – qui ont rendu les discussions possibles entre ces deux pays. Cette perspective leur a permis de trouver un accord sur le nom « Macédoine du Nord », entériné dans l’accord de Prespa signé entre la Grèce et ce qui était encore alors l’ex-République yougoslave de Macédoine, le 17 juin 2018 – un accord historique qui mettait fin à plusieurs décennies de conflits et de litiges.
J’ai à cœur de vous faire part d’un souvenir ancien qui en témoigne. Comme certains d’entre vous le savent, j’étais, jusqu’à mon élection comme députée, productrice de cinéma. Le premier film que j’ai produit – avec des Anglais –,
Before the Rain , réalisé par Milcho Manchevski et tourné dans la future Macédoine du Nord, mettait en scène les conflits potentiels entre Macédoniens de Macédoine yougoslave d’origine albanaise et de religion musulmane, et Macédoniens de Macédoine yougoslave de religion orthodoxe. Récompensé par un Lion d’or à Venise et nominé aux Oscars comme meilleur film étranger, il a fait à l’époque l’objet de tractations politiques infinies au moment d’inscrire le nom « République de Macédoine » au générique du film. C’était en 1993. Je vous rappelle qu’à l’époque du conflit yougoslave, la République yougoslave de Macédoine était le seul territoire considéré comme géostratégique par les Américains et qu’ils y avaient envoyé des troupes.
Je tenais ainsi à rappeler à quel point se mettre d’accord sur le nom de Macédoine du Nord, qui touche à l’identité des peuples, a pu être long et difficile. Les conséquences de l’accord de Prespa ont été déterminantes en Grèce : dans le domaine électoral, le gouvernement a subi des revers politiques directement dus à cette décision et, paradoxalement, les populations macédoniennes ont également eu le sentiment que l’on bradait leur identité puisque, si 97 % des Macédoniens ont voté en faveur de l’accord de Prespa, ils n’étaient que 37 % à se rendre aux urnes. Les avantages issus de l’adhésion à l’OTAN peuvent contribuer à atténuer les ressentiments de part et d’autre. Mais il est impératif que les bénéfices issus de tels sacrifices soient directement visibles par les populations, et il est essentiel de les leur montrer aujourd’hui en franchissant la première étape que représente la ratification.
En matière économique, la sénatrice Joëlle Garriaud-Maylam rappelle dans son rapport que l’entrée de la Macédoine du Nord dans l’OTAN contribuera à garantir sa stabilité aux yeux des investisseurs et à donner aux jeunes qui en émigrent massivement l’espoir d’un avenir chez eux.
En matière politique, la Macédoine du Nord, en plus d’avoir réaffirmé des relations de bon voisinage avec la Grèce et avec la Bulgarie dans la perspective d’une adhésion à l’OTAN et à l’Union européenne, bénéficiera d’un cadre de dialogue supplémentaire pour apaiser ses relations avec les autres pays voisins, notamment avec l’Albanie, déjà membre de l’OTAN, avec laquelle elle entretient encore des rapports difficiles.
En effet, l’un des sujets pouvant susciter des débats animés, voire des conflits dans la région, est l’idée de Grande Albanie. Le Kosovo et l’Albanie cherchent à promouvoir des actions communes afin de réduire la notion de frontière entre leurs deux pays, dans la perspective, notamment, de rapprocher les populations albanaises. Ce processus est, bien sûr, très mal perçu par la Serbie et créé également des difficultés sérieuses avec la Macédoine du Nord et avec le Monténégro. La question de la Grande Albanie concerne des territoires situés dans six pays : Albanie, Kosovo, Macédoine du Nord, Grèce, Monténégro et Serbie. Après l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN, trois des six pays concernés en seront membres, ce qui permettra de conforter leur positionnement pacifique : ils doivent alors respecter les articles du traité de l’Atlantique Nord, notamment les articles 1 et 2, relatifs au règlement des litiges.
Certains, en premier lieu le Président de la République, s’inquiètent de la capacité des parties à mettre en œuvre l’article 5 du traité, qui instaure le principe de défense mutuelle ; mais qu’en serait-il si la Turquie ne faisait pas partie de l’OTAN et si nous refusions l’adhésion de la Macédoine du Nord ? La situation ne pourrait être que pire !
Même si le chemin proposé n’est pas aisé et que de nombreux intérêts inavouables, on le sait, sont en jeu, il serait terrible de jouer aux apprentis sorciers. Étant donné les avancées significatives que l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN permettrait en vue de la stabilisation des Balkans, le groupe Liberté et territoires votera en faveur du projet de loi de ratification.
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) La discussion générale est close.
La parole est à Mme Liliana Tanguy. Je m’exprime en tant que responsable du groupe de suivi géographique de la commission des affaires étrangères pour la région des Balkans occidentaux. Les travaux que nous avons menés ces derniers mois ont beaucoup concerné le rapprochement de la Macédoine du Nord vis-à-vis de l’Union européenne ainsi que de l’OTAN. Je tiens avant tout à renouveler mes félicitations à la rapporteure, avec laquelle nous collaborons étroitement sur les sujets liés aux Balkans, et qui a présenté un excellent rapport.
Mme la secrétaire d’État a rappelé que la récente signature de l’accord de Prespa a ouvert à la Macédoine du Nord la voie du statut de trentième membre de l’Alliance. Permettez-moi de réitérer les compliments de notre assemblée aux exécutifs macédonien et grec pour cet accord historique. Et je salue la présence dans les tribunes du public de l’ambassadrice de Macédoine du Nord, Mme Jadranka Chaushevska Dimov.
Les progrès récemment accomplis par la Macédoine du Nord concerne de nombreux autres domaines : je pense à la modernisation de ses forcées armées, à la réforme de son secteur du renseignement ou encore à la lutte contre la corruption. Les rapports de progrès établis par l’OTAN le confirment, tout comme les rapports de la Commission européenne.
Face à ces constats, il me semble essentiel de rappeler pourquoi l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’OTAN représente un intérêt pour tous : pour nous, Européens, comme pour nous, Français. Cette adhésion, qui fait suite à celle d’autres États des Balkans, a vocation à consolider les efforts de stabilisation de la région par l’Union européenne et par l’Alliance. La Macédoine du Nord se trouve au carrefour des Balkans et constitue de ce fait un espace stratégique pour l’Europe, y compris pour la France. L’élargissement de l’OTAN, tout comme celui de l’Union européenne, doit viser une finalité stratégique : devant le désengagement américain et l’absence de coordination face à l’agression turque, un débat s’impose sur l’autonomie stratégique européenne.
Dans ce contexte, nous devons encourager le parcours euro-atlantique du pays ami qu’est la Macédoine du Nord.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde. Le groupe UDI, Agir et indépendants votera bien sûr en faveur de l’adhésion de la Macédoine du Nord, mais je voulais saisir l’occasion pour vous faire part du fruit de ma réflexion : nous débattons d’une nouvelle adhésion, mais qu’est devenue l’OTAN ? Le Président de la République a parlé de « mort cérébrale », et un pays qui est théoriquement notre allié, la Turquie, continue, malgré un cessez-le-feu bidon, à bombarder nos alliés kurdes, à envahir leur territoire et y procéder à une épuration ethnique. Personne n’en parle, ni évidemment dans cet hémicycle – qui a pourtant voté à l’unanimité une proposition de résolution à ce sujet – ni dans la presse. L’OTAN est bien devenue un instrument pour combattre nos propres alliés : c’est ce qu’en a fait la Turquie.
Je souhaite que le Gouvernement, qui a nécessairement les mêmes informations que celles dont je dispose en tant que président du groupe d’études sur les Kurdes, informe l’Assemblée nationale de ce qui est en train de se passer réellement dans le Rojava, lequel continue à subir les assauts turcs, les bombardements d’avions turcs et donc d’avions de l’OTAN. Il me semblait que cela devait être rappelé ici. Cette discussion est surtout pour moi l’occasion d’interpeller le Gouvernement sur ce qui se passe actuellement au Rojava, malgré, je le répète, le cessez-le-feu bidon qu’on nous a annoncé.
(M. André Chassaigne applaudit.) Exactement ! J’en ai parlé dans mon intervention ! On en a tous parlé ! La parole est à Mme la secrétaire d’État. Tout d’abord, je remercie tous les orateurs pour la qualité de nos échanges. Nous avons ici un débat européen, mais dont la portée dépasse de beaucoup les frontières du continent.
S’agissant de l’OTAN, un débat stratégique est en effet nécessaire – cela rejoint vos propos, monsieur Lagarde. Hier s’est donc tenue une réunion, à Bruxelles, des ministres des affaires étrangères des États membres de l’OTAN. Jean-Yves Le Drian a proposé, soutenu notamment par Heiko Maas et plusieurs de nos alliés, que soit menée une réflexion stratégique pour revenir aux fondamentaux de l’OTAN, à ce qui en 1949 a contribué à sa création, afin d’assigner un rôle plus clair et plus stratégique aux partenaires européens au sein de l’Alliance et de pouvoir ainsi faire le point sur nos relations avec les grands partenaires mondiaux et sur les objectifs que nous nous fixons vis-à-vis de la Chine, de la Russie ou d’autres encore. Il s’agit aussi de hiérarchiser les éléments de cette réflexion : non pas d’établir un long catalogue de tout ce qui pourrait arriver à l’OTAN en fonction de tout ce qui se passe dans le monde, mais de définir les priorités que nous nous fixons.
S’agissant du point particulier que vous évoquez, monsieur Lagarde, vous savez que la France a condamné très fermement ce qui s’est passé au nord de la Syrie. S’est réunie il y a quelques jours la coalition contre Daech, activée par le président français et l’ensemble de nos alliés bien avant le présent gouvernement ; elle a eu une parole unanime qui ne minimise en rien la situation humanitaire, sécuritaire et stratégique constatée. Vous connaissez l’engagement du ministère concernant la protection humanitaire de la population kurde ; nous sommes très mobilisés à ce sujet. Le Président de la République, dans le cadre de l’entretien auquel nous avons tous fait référence, a posé très clairement la question de la cohérence qui doit être celle de l’OTAN face à de tels événements. Quant à d’éventuelles informations à communiquer à l’Assemblée, je pense que vous avez toute possibilité de les demander au ministère, mais aussi à toutes les autres instances publiques concernées.
Quoi qu’il en soit, je tiens à vous dire que la réflexion sur la défense européenne, sur l’autonomie stratégique de l’Europe et sur la capacité des Européens à être des alliés qui ne soient ni alignés ni inféodés, mais aptes à occuper une position stratégique, c’est l’ambition du Président de la République depuis le premier jour ; il l’a réaffirmée dans le discours de la Sorbonne, et nous agissons en ce sens avec nos partenaires.
Jean-Yves Le Drian a d’ailleurs proposé un chemin pour y parvenir, et des objectifs, à l’occasion de la réunion des ministres des affaires étrangères des États membres de l’OTAN qui se tenait hier à Bruxelles. La France a bien l’ambition, pour les prochains mois, que la réflexion qu’elle a ouverte débouche sur la clarification des objectifs, des moyens et, par conséquent, de la position européenne concernant les crises que nous connaissons, et dont les très graves conséquences humaines et humanitaires ne suscitent chez nous ni naïveté ni résignation.
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (nos 2357, 2401).
Hier soir, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’article 11   bis.
La parole est à M. André Chassaigne. Je souhaitais obtenir un éclaircissement sur l’alinéa 6 de l’article, lequel dispose que : « Pour l’élection des délégués des établissements publics de coopération intercommunale avec ou sans fiscalité propre et des délégués des syndicats mixtes au comité du syndicat mixte, le choix de l’organe délibérant peut porter sur l’un de ses membres ou sur tout conseiller municipal d’une commune membre. »
Cela signifie-t-il qu’une commune devant désigner un délégué pour siéger au sein de l’EPCI, l’établissement public de coopération intercommunale, ou dans un syndicat mixte peut désigner un conseiller d’une autre commune ? Il s’agit sans doute là d’une mauvaise interprétation de ma part, mais je souhaitais que ce point fasse l’objet d’une clarification.
Les amendements identiques nos 497 de M. Patrick Hetzel et 752 de M. Vincent Thiébaut sont défendus.
La parole est à M. Bruno Questel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission.
J’émets un avis favorable aux deux amendements. Eh bien voilà ! Merci, monsieur le rapporteur ! La parole est à M. le ministre chargé des collectivités territoriales, pour donner l’avis du Gouvernement. Pour répondre tout d’abord à la question du président Chassaigne, l’alinéa 6 a une signification assez simple, et dont j’estime qu’elle correspond bien au but du présent projet de loi : n’importe qui peut être délégué dans un conseil syndical dès lors qu’il est élu. L’objectif est de mettre fin à la pratique consistant à pouvoir déléguer ce rôle à un habitant n’étant pas membre d’un conseil municipal ou du conseil communautaire.
Nous partons ainsi du principe que tout membre de la famille des élus, qu’il soit conseiller communautaire ou non, dès lors qu’il est conseiller municipal d’une des communes adhérentes au syndicat concerné, peut y siéger. Nous garantissons donc bien la souplesse nécessaire – n’importe quel conseiller municipal peut siéger au conseil syndical –, tout en introduisant un verrou supplémentaire. Je sais que cette mesure ne sera pas universellement populaire, car la pratique existante pouvait permettre à certains élus qui arrêtaient…
Ou perdaient une élection ! …ou étaient battus, effectivement, de continuer à présider un syndicat. Je considère toutefois qu’il faut réserver ce rôle à ceux qui font partie de la famille des élus locaux : c’est selon moi une ligne rouge.
S’agissant des amendements identiques, j’émets un avis favorable. L’amendement no 1620 rectifié du Gouvernement, qui sera présenté ensuite, permettra la coordination nécessaire.
La parole est à Mme Christine Pires Beaune. Je partage l’objectif affiché par M. le ministre de mettre fin à ce qui me semble être une incongruité, à savoir la désignation de n’importe quel habitant non élu pour siéger dans un syndicat mixte – car cette pratique existait.
En revanche, la rédaction proposée me semble susceptible d’avoir un effet pervers. Un élu ayant conduit une liste dans une commune et étant devenu conseiller municipal – sans être maire, sa liste n’étant pas majoritaire – pourrait en effet se faire élire au conseil communautaire et devenir président de l’EPCI…
Cela n’a rien à voir ! Tel n’est pas l’objet de l’article ! …en ayant été désigné par une autre commune. Cela me semble quelque peu discutable. La parole est à M. Arnaud Viala. En réponse à cette remarque, pouvez-vous nous confirmer, monsieur le ministre, la compréhension que nous avons de l’article et des amendements ? S’agit-il bien, pour un EPCI, de pouvoir désigner, pour siéger dans un syndicat mixte dont il est membre, un conseiller municipal qui n’est pas conseiller communautaire ? Et qui n’est pas de sa commune ! Tout à fait : ce n’est pas seulement ce qui vient d’être discuté ! Pourriez-vous donc nous repréciser le sens de l’article, qui engage celui des amendements sur lesquels nous allons voter ? La parole est à M. Pascal Brindeau. Nous partageons l’objectif affiché par le Gouvernement dans cet article : il était effectivement problématique que des personnes n’étant plus élues et n’ayant donc plus aucun lien avec le conseil municipal puissent représenter celui-ci au sein d’organismes étroitement liés à certaines politiques de l’EPCI. Les difficultés rencontrées concrètement sur le terrain concernent en réalité les petites communes, dont le seul représentant au sein de l’EPCI est le maire, qui, étant déjà fortement sollicité, ne souhaite pas nécessairement siéger dans tous les organismes extérieurs dont la composition dépend de la représentation au sein de l’EPCI – les syndicats mixtes, etc.
Faire siéger un conseiller municipal dans ces syndicats présente donc un intérêt, mais entraîne souvent un relâchement entraîne souvent un relâchement du lien entre la commune ayant désigné ce représentant et l’EPCI, dans lequel ce conseiller ne siège pas. Nous avons connu de telles situations pour certaines politiques – je songe par exemple à la gestion des milieux aquatiques confiée aux syndicats de rivière. Les syndicats mixtes se heurtent à la fois à des problèmes de quorum – les personnes n’étant pas forcément mobilisées, même si elles représentent l’EPCI – et à des difficultés de gouvernance, avec des tensions pouvant se manifester entre des syndicats comptant une majorité de conseillers municipaux non membres de l’EPCI et des EPCI qui avaient défini une ligne stratégique.
Ce sont ces difficultés que nous devrions tenter de résoudre. Le texte proposé ne le peut malheureusement pas, et je crains qu’il ne soit compliqué d’inscrire de telles mesures dans la loi.
La parole est à Mme Christine Pires Beaune. Je souhaite bien expliciter le point sur lequel porte mon interrogation. Dans le cas où deux listes se présentent aux élections municipales, une personne inscrite sur la liste battue, et qui ne représente donc pas la commune à l’EPCI, peut-elle être désignée comme conseiller communautaire par une autre commune membre de l’intercommunalité, et donc éventuellement accéder à la présidence de l’EPCI ? C’est ça ! Cela existe déjà ! La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour conclure. La personne pourra être désignée par l’EPCI, et non par une autre commune. Ah ! Exactement ! Elle pourra alors éventuellement présider le syndicat. Mais, dans ce cas, l’EPCI l’aura désignée en connaissance de cause. Il ne s’agit pas seulement des syndicats. La disposition proposée me semble présenter un intérêt. Dans le microcosme institutionnel local, un certain nombre – parfois un nombre certain – de syndicats, de conseils d’administration, ou encore d’établissements publics à caractère industriel et commercial – EPIC – gravitent autour des EPCI à fiscalité propre. En limitant aux seuls élus communautaires le champ des personnes pouvant être désignées dans ces institutions, on se heurterait à un problème de ressources humaines.
Dans ma communauté de communes, on compte cinquante conseillers communautaires, deux EPIC réunissant chacun une dizaine d’administrateurs et trois ou quatre syndicats qui comptent chacun une dizaine de conseillers syndicaux. On ne peut pas demander toujours aux mêmes, qui sont des élus bénévoles non indemnisés, d’être présents tous les soirs à des réunions. Il faut donc que nous puissions diversifier les personnes qui participent à l’administration de ces structures, à charge pour les EPCI à fiscalité propre de le faire en connaissance de cause.
Ainsi, chez moi – pardon de citer un exemple personnel –, on a désigné, pour le syndicat qui gère la collecte des déchets, des élus appartenant à une tendance politique opposée à celle de la majorité qui gouverne l’EPCI, mais cela se fait en bonne intelligence : ces élus sont désignés par l’EPCI et les choses se passent bien, même si les relations sont parfois un peu conflictuelles et tendues – du moins cela s’est-il fait en connaissance de cause. De toute façon, c’est l’EPCI qui possède le pouvoir de désignation : si les choses vont moins bien, il peut toujours décider de désigner quelqu’un d’autre.
La parole est à M. le rapporteur. Pour prolonger les propos de M. le ministre, je rappelle que le dispositif actuel permet de confier la responsabilité de présider, par exemple, un syndicat à quelqu’un à qui le suffrage universel municipal n’a pas été favorable – qu’il n’ait pas été réélu ou qu’il ne soit pas élu du tout. La parole est à M. le ministre. Ce beau sujet, même s’il n’est pas très grand public (Sourires), correspond à des réalités que nous pouvons connaître sur le terrain en tant qu’élus locaux. Le droit existant permet aux EPCI à fiscalité propre de déléguer un citoyen, élu ou non, dans un conseil syndical.
Le texte que nous examinons prévoit une mesure de souplesse, qui étend cette possibilité à tous les syndicats et à tous les EPCI, qu’ils soient ou non à fiscalité propre. Il lui adjoint une mesure de restriction : alors qu’il était jusqu’à présent possible de nommer n’importe quel citoyen – par exemple un ancien élu – dans ces conseils, l’intéressé devra désormais être conseiller municipal de l’une des communes membres de l’EPCI.
Plusieurs conversations se sont mêlées au fil de la discussion. Madame Pires Beaune, un conseiller municipal peut être désigné par l’EPCI, même s’il n’est pas dans la majorité issue du suffrage universel direct qui s’est exprimé aux élections municipales. C’est du reste déjà prévu par le droit actuel, lequel permettait même, jusqu’à présent, de nommer quelqu’un qui avait été battu et n’était même plus conseiller municipal. Il paraît toutefois compliqué de restreindre encore ce dispositif – faudrait-il, par exemple, s’en remettre à l’ordre du tableau, ou prévoir un vote conforme au sein du conseil municipal ? Mieux conserver la rédaction prévue.
Ces échanges rejoignent ceux que nous avons déjà eus au début de la rédaction du texte à propos de la représentation des élus. Ainsi, un conseiller municipal d’opposition qui serait conseiller communautaire peut déjà être élu président de l’EPCI – c’est encore la question des systèmes de majorité : on peut être minoritaire au conseil municipal tout en étant majoritaire au conseil communautaire, et vice versa.
On ne résoudra pas tout par la loi, mais nous commençons à installer l’entonnoir qui permettra d’éviter des pratiques assurant à certains syndicats de très vastes compétences, assortis de niveaux de rémunération un peu élevés. Le texte dont nous débattons étant consacré à l’engagement, il nous faut y assurer une certaine souplesse. De fait, les élus communautaires ne peuvent pas être partout – un conseiller communautaire doit parfois représenter l’EPCI dans une multitude d’organismes. Faire appel aux conseillers municipaux du terrain est aussi une manière de leur marquer de la considération et de leur donner un rôle concret. À l’inverse, nommer quelqu’un qui n’est pas investi d’un mandat local revient à contourner quelque peu la démocratie représentative locale. Il me semble donc que la rédaction proposée représente un bon équilibre.
(Les amendements identiques nos 497 et 752 sont adoptés.) L’amendement no 1620 rectifié du Gouvernement est défendu.
(L’amendement no 1620 rectifié, accepté par la commission, est adopté.)
(L’article 11 bis, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Arnaud Viala. L’article 11 ter porte sur les éléments que doit fournir la CLECT, la commission locale d’évaluation des charges transférées, à savoir une estimation prospective des charges susceptibles d’être transférées par les communes à l’établissement concerné, ou par ce dernier aux communes. Je voterai cet article, mais je le trouve particulièrement bavard et un peu superflu.
En effet, si on a l’expérience des travaux d’une CLECT, on sait bien que c’est précisément ce qu’elle fait. À moins, donc, que le ministre ne précise autrement la pensée des rédacteurs de l’article 11 ter, ce dernier me semble inoffensif, mais pas spécialement utile.
Je suis saisie de trois amendements identiques, nos 262, 358 et 1136.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 262.
Il rend automatique la mission d’analyse et de prospection financière de la CLECT préalablement à tout transfert de compétence. Il s’agit de clarifier et de rendre plus visibles les impacts financiers des transferts de compétences, ce qui aiderait significativement à la prise de décision. L’amendement no 358 de M. Jean-Yves Bony est défendu.
La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement no 1136.
Cet amendement, qui reprend, comme d’autres, une préconisation de l’Association des maires ruraux de France – AMRF –, a pour objet de renforcer le rôle de la CLECT en rendant automatique sa mission d’analyse et de prospection financière préalablement à tout transfert de compétence.
Le conseil communautaire et les conseils municipaux tiendront compte de ce rapport pour déterminer le montant de l’attribution de compensation versée par l’établissement à chaque commune ou, au contraire, de l’attribution négative due par une commune à l’établissement.  On sait en effet que l’évaluation donne lieu à des débats nourris au sein des EPCI.
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ? Défavorable. En effet, si le dispositif adopté en commission peut paraître bavard à M. Viala – ce que je peux entendre –, celui que préconisent les amendements apparaît quant à lui réducteur. En effet, il tend à systématiser une procédure qui, selon les compétences visées, n’est pas toujours utile. Quel est l’avis du Gouvernement ? Le texte issu de la commission est assez équilibré. Comme le montre l’expérience des mouvements de compétences importants qui ont résulté de la loi NOTRe, ou loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, la CLECT intervient souvent trop tard : c’est lorsqu’on a décidé de transférer une compétence, dans un sens ou dans l’autre, que l’on prend conscience du montant de l’addition – un peu comme si, au restaurant, on choisissait son menu à l’aveugle pour ne découvrir qu’à la fin du déjeuner ou du dîner quel en est le prix. Eh oui ! Je m’étonne, de ce point de vue, du système d’intercommunalité à la carte qu’avait imaginé le Sénat et que nous avons, tous ensemble, remis en ordre : de façon plus incroyable encore, on était certain que l’addition serait salée, mais quasiment incapable de savoir à quel montant elle s’élèverait. Il me semble que nous remettons maintenant les choses à l’endroit. En matière de consommation, indiquer les prix sur le menu est une mesure de bon aloi !
Par ailleurs, monsieur Viala, faut-il que la CLECT se réunisse obligatoirement  en amont ? La mesure proposée par le texte, qui vise à ne le prévoir que lorsque  le conseil communautaire ou un tiers des conseillers municipaux de l’EPCI le demandent, me semble, je le répète, équilibrée et ne dispense pas la CLECT du travail qu’elle devra mener ensuite. Dans cette hypothèse, en effet, la mission de la CLECT devient prospective, conformément à la demande de l’AMRF. La mesure permet, avant de délibérer définitivement sur un transfert de compétences, quel qu’il soit, d’en connaître l’incidence sur les attributions de compensations et, le cas échéant, le CIF – coefficient d’intégration fiscale –, donc la DGF – dotation globale de fonctionnement.
Le système fonctionne bien. Il faut cependant veiller à éviter l’embolisation de la CLECT. Si l’on veut que le dispositif ne reste pas virtuel et que les prix figurant sur le menu soient sincères, il faut que l’ensemble des services de l’État et, le cas échéant, les CRC, les chambres régionales des comptes, puissent être très mobilisés à ce propos.
Je vous propose donc de nous en tenir à la rédaction issue de la commission des lois, que nous avions déjà légèrement revue. Je demande donc le retrait des amendements. À défaut, avis défavorable.
La parole est à M. Arnaud Viala. Monsieur le ministre, je suis d’accord avec vous : n’en rajoutons pas. En déclarant que l’article était un peu bavard, j’avais le souci d’éviter qu’il n’ouvre la voie à une consultation obligatoire ou quasi automatique de bureaux d’études spécialisés dans les finances des collectivités, qui font leurs choux gras de dispositions de cette nature, ce qui n’est pas souhaitable – s’ils ont des représentants dans les galeries de l’hémicycle, je vais me faire des amis ! Comme vous venez, du reste, de l’indiquer, les services des DDFiP – directions départementales des finances publiques –, de la CRC et des EPCI eux-mêmes, ainsi que les élus, sont en mesure de mener ces travaux. Cependant, si on leur attribue trop d’obligations, ils auront le réflexe de se tourner vers des structures privées qui facturent grassement des diagnostics en se faisant payer pour apprendre eux-mêmes pendant six mois ce que les élus savent depuis toujours et en formulant des préconisations qui, en fait, n’en sont pas. Voilà ce que j’avais dans ma ligne de tir. La parole est à M. André Chassaigne. Pour réagir aux propos de M. le ministre, je préciserai avec un sourire que nous ne sommes pas tout à fait du même monde : alors que vous êtes adepte des repas à la carte et allez choisir entre le foie gras et le homard, je suis, pour ma part, plutôt attaché au menu du jour. (Sourires et exclamations.) À l’ardoise ! Cela tient peut-être à mes racines auvergnates… Le dispositif doit avoir un caractère automatique et systématique : il ne faut pas composer son menu à la carte, comme le prévoit l’article, en fonction des demandes formulées par l’EPCI ou par un tiers de ses membres. Tout dépend de la carte ! La parole est à M. Fabien Di Filippo. Dans certains territoires très éclatés, les conditions posées peuvent paraître exorbitantes. Il faut en effet avoir conscience du fait que, pour un EPCI rassemblant 128 communes, un tiers des membres des conseils municipaux peut représenter plusieurs centaines de personnes. La mobilisation de la CLECT ne sera pas toujours facile. La parole est à M. Daniel Labaronne. Cette disposition reprend la proposition no 25 de l’agenda rural, très fortement soutenue par l’Association des maires ruraux de France. Mon amendement, vous voulez dire ! La parole est à M. le rapporteur. Monsieur Di Filippo, le texte évoque un tiers des conseils municipaux, et non pas un tiers des conseillers municipaux. Ne vous inquiétez donc pas : les salles seront assez grandes !
(Les amendements identiques nos 262, 358 et 1136 ne sont pas adoptés.)
(L’article 11 ter est adopté.)
L’article 11 quater a été supprimé par la commission.
Je suis saisie de deux amendements, nos 401 et 1137, tendant à le rétablir.
La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 401.
Cet amendement vise à rétablir cet article dans sa version issue du Sénat. Il tend à accroître la part de sièges réservés aux maires au sein de la CDCI – commission départementale de la coopération intercommunale –, la portant de 40 % à 50 %, et à diminuer parallèlement la part des sièges réservés aux représentants des EPCI, la faisant passer de 40 % à 30 %. Ce rééquilibrage de la CDCI permettra de réaffirmer la place prépondérante de la commune dans la coopération intercommunale. Les EPCI ne sont en effet qu’un outil au service des communes. Il est donc légitime que les représentants des maires conservent une place majoritaire au sein des CDCI. La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement no 1137. Je compléterai l’argumentation de mon collègue en insistant sur l’importance d’une meilleure représentation des maires ruraux qui, souvent, se sentent insuffisamment représentés, sinon écrasés, par les délégués de communes plus importantes.
Je rappelle à cet égard les résultats d’une consultation organisée sur la plateforme du Sénat ouverte aux élus locaux. Selon 60 % des répondants, l’intercommunalité marginalisait les communes rurales. Pour ce qui est de la composition des EPCI, les élus locaux sondés considèrent majoritairement – à 52,3 % – que les règles instaurées sont insatisfaisantes. D’où cet amendement, qui vise à une meilleure représentation de la ruralité. Il ne faut pas sous-estimer cette question, qui est une réalité dans les territoires ruraux. La voix des petites communes n’est pas entendue et cette situation crée de la frustration, parfois même une blessure.
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ? Nous avons déjà eu ce débat hier. Je ne changerai pas d’avis, il est donc défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? J’ai longuement évoqué le sujet hier soir en donnant des arguments de fond, donc, si vous le voulez bien, je ne recommencerai pas ce matin. L’avis est défavorable. La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je souhaite préciser, pour compléter les propos des précédents orateurs, que la mesure a été adoptée au Sénat, puis écarté en commission des lois,… Normal ! …ce qui serait « normal » selon Bruno Questel, à qui je laisse la responsabilité de ses propos. Mais oui ! Il me semble que, de manière générale, le texte réduit un peu le rôle de la CDCI. Ce n’est pas nécessairement très grave. Néanmoins, la CDCI offre un lieu de rassemblement, de pédagogie, de parole à propos des intercommunalités. Il me semblerait très intéressant, et essentiel pour relayer l’information, que ces discussions réunissent majoritairement des maires ruraux. Je regrettais déjà qu’au sein des intercommunalités les villes-centres écrasent les communes rurales. Faire un signe aux maires ruraux, en les invitant à la table des discussions pour évoquer des problèmes qui les concernent, ne coûterait pas grand-chose au Gouvernement. Très bien ! La parole est à M. Philippe Gosselin. Nous avons bien entendu hier soir les propos du ministre : sa position est cohérente.
Il ne s’agit pas d’opposer élus des villes et élus des champs, contrairement à ce qu’on prétend parfois. Simplement, si le territoire français, assez morcelé, compte moins de 36 000 communes à la suite de la création des communes nouvelles, il n’empêche que la commune doit rester la cellule de base démocratique. Je rappelle qu’elle est considérée par nos concitoyens comme le territoire le plus cohérent, et que les élus les plus respectés, encore aujourd’hui, sont bien les maires, à qui on peut facilement s’identifier.
S’il n’est pas question de remettre en cause l’intercommunalité, à laquelle je suis très attaché, ni de prôner le repli sur soi – j’ai moi-même œuvré à la création d’une commune nouvelle dans mon département, la Manche –, les communes doivent rester la porte d’entrée principale de l’intercommunalité. Les communes, notamment rurales, doivent donc pouvoir s’exprimer au sein de la CDCI, une structure plutôt bien conçue – à la fois un forum et un lieu de conférences, où l’on donne son avis et où l’on prend des décisions.
Donner un peu plus de place aux communes rurales, ça ne coûte pas cher – si vous me permettez l’expression – et cela ne remet en cause aucun principe de base. Nous lançons donc une fois encore un appel pressant en faveur des communes rurales, qui sont la porte d’entrée à la fois de la démocratie et de l’intercommunalité.
La parole est à M. Philippe Vigier. Comme cela a été dit, cet amendement ne mange pas de pain.
Tout d’abord, les petites communes disposent aujourd’hui de moins de représentants que les grandes communes au sein des intercommunalités – ce qui se comprend – alors qu’il y a quinze ou vingt ans l’égalité était possible. Ensuite, lors des conférences territoriales qui se tiennent sous l’égide du président de région ou du préfet de région, les intercommunalités et les départements sont représentés mais le monde rural l’est peu. En outre, les pays, dont le maillage couvrait autrefois l’ensemble du territoire de ma région, offraient aussi un espace de dialogue, mais ils font aujourd’hui partie, pour la plupart, des communautés d’agglomération.
Or les territoires ruraux ont besoin d’un lieu d’échange, de respiration, car ils se sentent malheureusement peu représentés au sein des conférences territoriales – pourtant vraiment utiles puisqu’elles traitent de l’avenir stratégique d’un département, d’une région, d’un territoire. Il faut entendre cette demande, qui ne me semble pas très contraignante, loin de là. Donnons aux élus ruraux, en particulier aux maires, toutes les occasions possibles de s’exprimer.
Très bien, cher collègue ! La parole est à M. le ministre. Je constate que chacun prend la parole comme si la discussion n’avait pas déjà eu lieu hier soir. Je vais donc répéter ce que j’ai dit hier, en m’excusant auprès des députés qui étaient alors présents.
Premièrement, le projet de loi nous imposait de choisir entre deux options. Soit nous réformions les CDCI, en maintenant leur caractère obligatoire, la révision systématique des schémas tous les six ans et la procédure du passer-outre accordé aux préfets. Soit nous sortions l’arme lourde – et c’est le choix que nous avons fait – en mettant fin notamment à cette procédure du passer-outre, donc au passage en force du corps préfectoral, ainsi qu’à la révision tous les six ans, qui réduisait les commissions à un rôle consultatif et au pouvoir d’autoriser des adhésions ou des retraits de communes.
Sur ce point, nous sommes plutôt d’accord avec vous, monsieur le ministre. En accord avec l’ensemble des groupes politiques, nous avons considéré que, puisque nous avions abouti à un schéma consensuel par certains aspects, il ne fallait pas toucher au mode de fonctionnement des CDCI. Les amendements semblent inoffensifs mais, comme l’a montré la discussion d’hier sur le poids respectif des conseils départementaux et des conseils régionaux, un tel débat peut vite mener à une remise en cause tous azimuts. Je propose donc que nous nous en tenions à la règle existante.
Deuxièmement, ne nous racontons pas de carabistouilles : la composition des CDCI n’est décidée ni par vous ni par moi, mais selon des règles établies par des collèges dans lesquels les associations d’élus pèsent de tout leur poids. Si certaines CDCI sont composées uniquement de maires de très grandes communes, c’est peut-être parce que l’antenne locale de l’AMF – l’association des maires de France – ou de l’AMRF n’a pas fait au préfet de proposition adéquate concernant l’arrêté de composition. Monsieur Gosselin, monsieur Chassaigne, convenez que c’est la pratique locale qui permettra de résoudre ce problème.
Au-delà de l’aspect quantitatif, il y a l’aspect qualitatif. Justement ! Le député Dino Cinieri avait déposé un amendement, dont il était le seul signataire, visant à rendre obligatoire, à travers une modification de la rédaction du texte après l’article 8, une consultation des associations sur la composition des CDCI. Il n’a malheureusement pas pu le soutenir car il a dû s’absenter hier soir, mais, s’il l’avait fait, j’aurais accepté cet amendement – nous pouvons d’ailleurs y revenir si c’est nécessaire.
Je le répète néanmoins : le problème de la composition des CDCI ne se résoudra pas au niveau de la loi, mais au niveau de la pratique locale. Le préfet ne fait pas son marché au hasard, cette composition résulte d’un accord entre les associations d’élus – et souvent, pour être honnête, entre les grands élus locaux.
Je demande donc le retrait des amendements, dans une large mesure satisfaits par la décision de supprimer le caractère obligatoire de la révision tous les six ans – qui constituait le principal obstacle. À défaut, je maintiens mon avis défavorable.
(Les amendements nos 401 et 1137, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement no 279. Le texte témoigne d’une volonté globale de renouveler intelligemment les modalités de la coopération locale. En la matière, on ne peut pas toujours passer par l’EPCI. Si des circulations de compétences entre les EPCI ont été rendues possibles, il faut également penser à favoriser la coopération infracommunautaire.
Jusqu’à une période récente, celle-ci se traduisait souvent par la création d’un SIVU – syndicat intercommunal à vocation unique. C’était le cas par exemple lorsque deux communes souhaitaient se partager un CPI – centre de première intervention – non intégré par souci de cohérence ou pour augmenter le niveau de formation des sapeurs-pompiers volontaires. La loi NOTRe a mis fin à cette pratique, ce qui est compréhensible car elle pouvait donner lieu, dans la gestion de compétences simples, à des procédures lourdes, par exemple la création d’un système d’indemnités.
L’amendement vise à améliorer le fonctionnement des conférences intercommunales, instances qui administrent la convention mise au point par deux communes désireuses de se partager l’exercice d’une compétence. Le  droit actuel prévoit, pour la composition de la conférence intercommunale, un mode de désignation très strict – trois élus sont choisis par les conseils municipaux lors d’un vote à bulletin secret – qui peut créer des blocages. Dans le cas de la caserne des pompiers que j’évoquais tout à l’heure, il serait totalement incompréhensible que le maire, pour une raison ou pour une autre, ne soit pas désigné. Notre amendement vise à apporter un peu de souplesse dans ce processus.
Quel est l’avis de la commission ? Monsieur Schellenberger, vos premiers mots auraient suffi à me convaincre de la pertinence de votre amendement, qui prévoit un dispositif fluide et plein de bon sens. L’avis est favorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? En effet, ce qui se conçoit bien s’énonce clairement. (Sourires.) L’avis est favorable.
(L’amendement no 279 est adopté.) (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.)
La parole est à Mme Valérie Bazin-Malgras, pour soutenir l’amendement no 33. Cet amendement reprend l’idée de l’amendement CL511 que j’avais déposé en commission : il a pour objet d’ajouter une division au projet de loi pour tenir compte de l’adoption par le Sénat d’articles additionnels au sein du chapitre relatif au périmètre des EPCI sans lien avec cette thématique. Il est ainsi proposé de rassembler les articles 11 quinquies et 11 sexies au sein d’un même chapitre, intitulé « Adapter le périmètre des entités du bloc communal aux réalités locales ». Quel est l’avis de la commission ? Comme indiqué hier, la notion de bloc communal n’existe pas en droit. L’avis est donc défavorable.
(L’amendement no 33, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)
La commission a supprimé l’article 11 quinquies. Je suis saisie de plusieurs amendements, nos 1109, 1110, 137 et 1504, tendant à le rétablir et pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Sandra Marsaud, pour soutenir l’amendement no 1109.
Il évoque le cas de deux communes appartenant à un département différent et souhaitant fusionner. Au-delà de ce cas, il a été fait état, lors de l’examen de la proposition de loi visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, mais aussi au cours des législatures précédentes, de situations comparables, certes peu nombreuses mais bien réelles.
Le droit actuel prévoit que le Parlement a le dernier mot en l’absence de décision locale, autrement dit d’accord de l’un des deux départements. Or cette disposition n’a jamais été appliquée. Nous proposons donc de revaloriser le rôle des maires, ce qui nous semble opportun au lendemain du grand débat national, et demandons que la décision de fusion ne revienne plus au législateur– puisque celui-ci ne tranche jamais – mais soit prise au moyen d’un référendum local.
Je voudrais aussi souligner que l’absence de fusion bloque les projets communaux. Dans ma circonscription, en Charente, une commune de 280 habitants située à cheval sur deux départements souhaite depuis plusieurs années fusionner avec d’autres communes, en vain. Lorsqu’elle veut favoriser un projet dans son bassin de vie, aucun des deux départements ne prend de décision, non plus que le Parlement, ce qui conduit à un blocage.
Je tiens donc à alerter tous nos collègues sur ces situations qui nuisent au développement des territoires que nous appelons tous de nos vœux.
La parole est à M. Raphaël Gérard, pour soutenir l’amendement no 1110. C’est en quelque sorte un amendement de repli qui prévoit, plutôt qu’une consultation des habitants des communes souhaitant fusionner, une seconde délibération des conseils municipaux concernés, une majorité qualifiée des deux tiers déclenchant un décret en Conseil d’État afin de rattacher la commune au département voisin. Nous avons déjà eu ce débat lors de l’examen de la proposition de loi sénatoriale visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires. Nous étions alors convenus qu’il était nécessaire de le trancher, un renvoi au législateur n’étant pas satisfaisant dans la mesure où celui-ci a bien du mal à prendre ses responsabilités face à ce type de question.
S’il rend la main au  législateur en cas de désaccord entre les départements, le code général des collectivités territoriales, tel qu’il est actuellement rédigé, ne définit pas le cadre de la concertation préalable en cas de refus de l’un ou l’autre des départements. C’est exactement le problème qui s’est posé pour Saint-Palais-du-Né. Mme Duby-Muller, je crois, défendra d’ailleurs un autre amendement pour un cas similaire de sa circonscription.
Il nous faut donc trouver une solution, et celle que nous proposons, que ce soit à travers l’amendement no 1109 ou l’amendement no 1110, nous paraît raisonnable : elle ne confisque pas le pouvoir des petites communes, contrairement à l’amendement no 1504 du rapporteur, qui donne une sorte de droit de veto aux départements, alors que l’un d’eux, dans le cas de Saint-Palais-du-Né, n’a même pas cherché à engager une négociation équitable avec les maires, qu’il n’a même pas reçus dans son assemblée délibérante. L’idée est de débloquer de situations de ce genre à travers une solution équitable pour les communes, dans les conditions que je viens d’exposer.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement no 137. Pourquoi le territoire d’une commune nouvelle devrait-il nécessairement être situé dans un seul département ? C’est là une vraie question. Les collectivités territoriales, l’exemple des EPCI le montre, peuvent tout à fait être à cheval sur deux départements ; a priori, cela ne pose donc aucun problème pour la gestion budgétaire des choix politiques.
Du point de vue électoral, le problème ne pourrait se poser, en réalité, que pour les élections sénatoriales.
Et pour les législatives ? Dans ma circonscription, une commune nouvelle est ainsi à cheval sur deux circonscriptions électorales : il n’y a aucune difficulté à y installer deux bureaux de vote pour les élections cantonales ou régionales.
Reste la question des pouvoirs de police du maire, agent de l’État. Si les élus locaux décident librement de créer une commune nouvelle dans les conditions dont nous parlons, éclairés sur les difficultés que peut soulever l’exercice des pouvoirs de police – qui alors relèveraient de deux préfets –, pourquoi les en empêcher ? Peut-être pouvons-nous répondre à cette question de façon pragmatique.
La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir son amendement no 1504 et donner l’avis de la commission sur les autres amendements en discussion commune. Plusieurs collègues, notamment du groupe La République en marche, ont regretté la lourdeur d’une disposition qui fait porter au législateur la responsabilité de régler des différends somme toute territoriaux. Cette disposition, je vous propose donc de la supprimer, pour renvoyer chacun à la liberté que lui confère le principe de libre administration des collectivités locales et à la compétence qu’il a, par exemple, de créer une commune nouvelle. Cela dit, monsieur Schellenberger, une commune nouvelle est une commune, et une commune ne peut être à cheval sur deux départements.
L’assignation des limites du territoire départemental, enfin, requiert l’accord des départements concernés. La solution proposée par les trois amendements précédents ne tourne donc pas, comme on dit.
Pour qu’une commune nouvelle soit à cheval sur deux départements, il faut que les deux conseils municipaux des communes qui fusionnent et les deux départements soient d’accord, dans le respect d’une liberté à la fois collective et individuelle.
Je suggère par conséquent le retrait des amendements nos 1109, 1110 et 137 ; à défaut, l’avis serait défavorable. Et évidemment, je suis favorable à l’amendement que j’ai déposé en mon nom.
Le chevalier blanc a parlé ! (Sourires.) Quel est l’avis du Gouvernement ? Je vais m’efforcer de refaire un peu de pédagogie. Le grand principe qui préside à la création des communes nouvelles est en effet, monsieur Schellenberger, la liberté dont jouissent les conseils municipaux, dans le cadre de la démocratie représentative locale, pour choisir leur sort ; nous n’allons pas refaire le débat sur ce point. Il existe par ailleurs des solutions de consultation, mais je n’entre pas dans le détail.
Deuxièmement, deux communes situées dans deux départements différents peuvent décider de fusionner en une commune nouvelle ; cela non plus, je ne propose pas de l’interdire en tant que tel. Toutefois, selon un autre principe que vous connaissez et sur lequel nous restons vigilants, aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre. Si, dans le cas dont nous parlons, les deux conseils municipaux sont compétents pour modifier les limites du territoire communal – moyennant, tout de même, un arrêté du représentant de l’État, bien entendu –, ils ne le sont pas pour modifier les limites du territoire départemental, lesquelles relèvent, d’une part, du conseil départemental et, de l’autre, du législateur, c’est-à-dire de vous. Autrement dit, deux conseils municipaux ne peuvent pas modifier les limites du département sans l’accord de son assemblée délibérante, ce qui me semble de bon aloi.
Troisième chose, la comparaison avec les EPCI est-elle recevable ? Non, car un EPCI est un établissement public et non une collectivité territoriale ; et, selon un principe intangible en vigueur depuis 1789, et auquel je crois, une collectivité en contient – si j’ose dire – toujours une autre, un peu à la façon des poupées russes.
Quarto, pour répondre directement à votre question, le fait qu’une commune soit à cheval sur deux départements pose-t-il problème ? La chose, au-delà de sa complexité – mais, à la rigueur, elle ne serait pas la première à n’être pas simple –, est-elle faisable ? La réponse est non.
S’agissant d’abord des élections, vous avez oublié celles que vous connaissez le mieux, monsieur Schellenberger : l’élection des députés. Imaginez une commune nouvelle, à cheval sur l’Eure et sur l’Eure-et-Loir…
Ah ! …– dont je salue plusieurs députés présents sur vos bans –, issue d’une fusion entre Nonancourt et Anet. Je me réjouirais que M. Marleix devienne, par la même occasion, député de l’Eure, où il serait reçu avec les égards et l’amitié qui s’imposent… (Sourires et exclamations sur les bancs des groupes LR et LT.) Il ferait un excellent député de l’Eure ! N’insultez pas l’avenir, monsieur le ministre ! (Sourires.) Plus sérieusement, la circonscription d’un député d’Eure-et-Loir déborderait donc sur l’Eure ? Les élus locaux qui nous regardent ne manqueraient sans doute pas de trouver cela bizarre.
Le vrai problème, cependant, n’est pas électoral : il concerne l’exercice d’un pouvoir régalien. Si un trouble à l’ordre public survient dans la commune nouvelle, devra-t-on se référer aux anciennes limites communales pour savoir lequel des deux préfets de département est compétent ? Franchement, cela ne paraît pas raisonnable, à l’heure où l’on prône la simplicité et où le corps préfectoral se voit confier des responsabilités importantes. La même question se pose pour les parquets : un parquet serait compétent du côté des numéros impairs de la rue, et un autre du côté des numéros pairs ? Bref, la seule solution est que tout le territoire d’une commune soit situé dans un seul département.
Certains parlementaires, je le sais bien, ont fait preuve d’innovation en suggérant que ce soit le siège de la mairie qui détermine le département d’affiliation.
Cela n’aurait aucun sens, ce serait gravissime ! Vous avez raison, monsieur le ministre ! Cela revient à constater qu’on n’est pas d’accord pour décider, au terme d’une délibération, d’être rattaché à un département plutôt qu’à un autre.
D’autre part, de quel département relèveraient les communes éligibles à la DETR, la dotation d’équipement des territoires rural, et à la DSIL, la dotation de soutien à l’investissement local ? Faudrait-il imaginer un prorata avec une clé de répartition proportionnelle ?
Les communes choisiront leur département d’affiliation ! Pardon, mais tout le problème, dans les cas de blocage dont nous parlons, est précisément qu’elles n’arrivent pas à choisir ! Raison de plus : à un moment, il faut trouver une solution. C’est bien ce que je propose : à un moment, il faut savoir trancher, sans quoi on entre dans des difficultés sans fin et on fait n’importe quoi. Or je ne laisserai pas faire n’importe quoi sur de tels sujets, car cela abîmerait le bloc communal et le bloc départemental ; très franchement, ce ne serait pas glorieux.
Je propose donc, en premier lieu, qu’il demeure possible de créer des communes nouvelles à cheval sur deux départements. Deuxièmement, lorsque les deux conseils départementaux concernés sont d’accord – ce qui, précisons-le, correspond tout de même à la majorité des cas observés jusqu’à présent –, les limites communales et départementales sont modifiées de droit, le préfet publiant alors un décret à cet effet. Mais, en cas de désaccord sur ce point entre les conseillers des deux départements – comme entre les deux conseils municipaux lorsqu’il s’agit de modifier le territoire communal, d’ailleurs –, il n’y a aucune raison de passer outre l’avis des conseillers de l’un ou l’autre département, puisque la démocratie représentative n’admet aucune hiérarchie : la création de la commune nouvelle n’est alors pas possible, malheureusement. Il n’y a, je crois, pas d’autre solution, quelle que soit l’innovation envisagée.
Reste l’idée de laisser les parlementaires trancher. Des députés de tel département soutiendront donc la création de la commune nouvelle, quand ceux de tel autre ne seront pas d’accord. De fait, sur la proposition de loi de Mme Gatel relative aux communes nouvelles, les clivages n’étaient pas politiques mais géographiques. M. Schellenberger est omniscient, je le sais bien, mais comment un député du Bas-Rhin peut-il savoir si une commune a plutôt vocation à basculer du côté de l’Eure ou de l’Eure-et-Loir ? Imaginez aussi que, l’Assemblée ayant adopté une disposition, le Sénat, en commission mixte paritaire, défende une position différente. Comment joue-t-on alors le sort de la commune ? Aux dés ou à pile ou face ?
C’est l’Assemblée qui a le dernier mot ! Ce que vous dites ne correspond pas à la réalité, monsieur le ministre ! Si, monsieur : je ne fais que rappeler le droit en vigueur et le fonctionnement de nos institutions ; ne nous racontons pas d’histoires.
Dernier argument, pour faire massue et tapis de bombes – si vous me passez les expressions –, votre assemblée n’est pas saisie d’une loi territoriale toutes les semaines ! En clair, pour dire les choses sans détours, nous ne parlons ici que de deux cas, qui concernent, d’une part, la Savoie et la Haute-Savoie, et, de l’autre, la Charente et la Charente-Maritime. Puisque nous débattons d’un projet de loi territorial, l’article 45 ne fait pas obstacle à vos amendements. Mais une fois décidée, à partir d’avril prochain – début d’un nouveau cycle en la matière –, la création d’autres communes nouvelles, faudra-t-il attendre le prochain texte territorial pour régler les problèmes qui peuvent se poser ici ou là ?
Je suis un militant des communes nouvelles, à condition que les conseils municipaux concernés en expriment la volonté – monsieur Corbière, vous passerez le message à Mme Taurine, à qui je n’avais pas répondu sur ce point hier soir –, sans intervention autoritaire des représentants de l’État ; mais, dès lors que les deux conseils départementaux ne sont pas d’accord, je propose de laisser telles quelles les limites des territoires départementaux et communaux. Évitons tout objet juridique mutant, qui de surcroît porterait atteinte à l’intérêt général des habitants des communes, où l’on voit mal comment seraient assuré l’ordre public, exercée l’autorité judiciaire ou même calculées les péréquations que vous votez pour les finances communales.
L’avis est donc défavorable sur les amendements nos 1109, 1110 et 137, et favorable sur l’amendement no 1504.
Fermez le ban ! La parole est à M. Philippe Vigier. J’entends bien vos arguments, monsieur le ministre, mais nous ne parlons ici que de quelques cas. Deux communes, respectivement situées dans mon département, l’Eure-et-Loir, et le Loir-et-Cher – dont mon ami Pascal Brindeau, qui siège derrière moi, est député –, voulaient fusionner. Celle du Loir-et-Cher n’ayant pas d’école, les enfants sont en effet scolarisés dans celle de l’Eure-et-Loir. Les conseils municipaux étaient d’accord mais pas les conseils départementaux ; d’où un blocage qui pénalise surtout les habitants. Peut-être le recours à un référendum local serait-il intéressant dans ces cas d’exception.
Quoi qu’il en soit, deux députés peuvent très bien être élus d’une même commune nouvelle : c’est mon cas, une commune de ma circonscription ayant fusionné avec la commune d’une autre circonscription.
Mais dans le même département ! Certes, mais mon collègue et moi nous retrouvons tous deux dans les mêmes manifestations : les choses se passent très bien, la situation ne me paraît pas être un drame absolu et elle ne le serait pas non plus, je crois, si la commune nouvelle était à cheval sur deux départements. Si une commune nouvelle résulte de la fusion de deux communes situées dans des départements différents, alors, bien entendu, il faut modifier les limites des territoires départementaux. Et l’intérêt supérieur de tout département, selon moi, est de tenir compte du vœu des communes qu’il contient. Lorsque les conseils municipaux donnent leur aval, il est donc dommage de ne pas aller jusqu’au bout du chemin. (M. Raphaël Gérard et Mme Sandra Marsaud applaudissent.) La parole est à Mme Nicole Dubré-Chirat. Dans ma circonscription, il y a 85 % de communes nouvelles, dont l’une est à cheval sur deux départements. L’été dernier, nous avons d’ailleurs travaillé sur le texte relatif aux communes nouvelles.
Pour créer de telles communes, il faut le rappeler, le volontariat est la règle, car il n’est pas si facile, pour des communes – qu’elles soient deux ou dix –, de s’associer. Avant la création, dans ma circonscription, de la commune nouvelle à cheval sur deux départements, ceux-ci se sont mis d’accord pour modifier leurs territoires respectifs, mais la chose n’est pas si simple. De plus, entre les législatives et les départementales, le calendrier électoral n’est pas le même, de sorte qu’il est très difficile de surmonter un désaccord entre deux départements. Cela explique que, chaque fois, nous ayons buté sur un tel désaccord, repoussant la solution à l’examen d’un autre texte territorial.
En l’absence de volontariat, en tout cas, il est très difficile de s’associer dans des projets territoriaux. Renvoyer à l’Assemblée une décision qui ne concerne que quelques communes est donc un problème, car la représentation nationale n’a pas à s’occuper de la vie des communes au quotidien.
Je partage ce point de vue : il faut un consensus. Vos amendements sont-ils maintenus, monsieur Gérard ? Oui, car ils me semblent importants dans un texte qui entend défendre la ruralité et redonner un pouvoir de décision aux maires. N’oublions pas l’épisode que nous avons connu l’an dernier autour des ronds-points… Quel rapport ? …ni les habitants de la ruralité, qui sentent bafouée en permanence leur capacité à prendre des décisions.
Je maintiens que la rédaction de l’amendement no 1504 est terrible puisqu’il entérine la mise sous tutelle des communes rurales par les départements. Si nous devions aller jusqu’à adopter cet amendement, ce que je ne souhaite pas, il faudrait au moins, monsieur le ministre, que vous le sous-amendiez afin qu’un décret prévoie les modalités d’une véritable concertation en amont de la décision des départements. En Charente-Maritime, par exemple, une telle discussion n’a pas pu avoir lieu et la décision va s’imposer aux habitants de Saint-Palais-sur-Mer et, par contrecoup, à ceux d’Archiac.
La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je serai très brève. Je suis tout de même surprise qu’on puisse défendre des amendements de cette nature ; même s’ils présentent l’intérêt de nous éclairer sur certains problèmes locaux, la mesure qu’ils contiennent ne saurait figurer dans la législation. Je remercie M. le ministre d’avoir aussi bien démontré l’absurdité que représenterait une commune nouvelle à cheval sur deux départements. Ce n’est pas envisageable, il y va de la régularité de nos institutions.
Ce que je trouve en revanche très pertinent, c’est de supprimer l’intervention du législateur. La modification de la limite d’un département, semble-t-il, ne sera plus décidée par arrêté ministériel mais par arrêté préfectoral. Nous sommes dans la bonne voie : la première chose à faire au moment de la création d’une commune nouvelle à cheval sur deux départements est de rencontrer les présidents des deux conseils départementaux pour en discuter avec eux. Je reconnais que ce n’est pas facile, mais on peut parvenir à les convaincre. Les députés du groupe Socialistes et apparentés, en tout cas, s’opposent donc fermement aux trois premiers amendements et soutiennent celui défendu par le rapporteur.
(Applaudissements sur quelques bancs des groupes LaREM et MODEM.) Merci ! Je suis moi aussi favorable à l’amendement du rapporteur !
(Les amendements nos 1109, 1110 et 137, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
(L’amendement no 1504 est adopté ; en conséquence, l’article 11 quinquies est ainsi rétabli.)
L’amendement no 761 de M. Bruno Questel est rédactionnel.
(L’amendement no 761, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 11 sexies, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Alexis Corbière, pour soutenir l’amendement no 702, portant article additionnel après l’article 11 sexies. Nous demandons que, deux mois avant l’examen du budget municipal, soit présenté un rapport dressant l’état des lieux des sources d’émissions de gaz à effet de serre, des pollutions, de la production de déchets, de l’état de la biodiversité etc. L’idée est simple : vous l’avez compris, nous souhaitons que, à travers la planification écologique des politiques locales, soit engagée sans attendre la bifurcation écologique qui nous paraît indispensable. Quel est l’avis de la commission ? Voilà une belle proposition mais le problème est son applicabilité dans l’ensemble des communes de France et de Navarre, je pense qu’Arnaud Viala sera d’accord avec moi. Elle nécessiterait l’appel à de nombreux bureaux d’études, ce qui serait très coûteux pour les communes, même si ces missions, vous avez raison, sont essentielles. Compte tenu, donc, de la difficulté à appliquer une telle mesure, je demande le retrait de l’amendement ; sinon j’émettrai un avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Il s’agit à mes yeux d’un amendement d’appel : en effet les mobilités sont une compétence décentralisée – et nous avons encore avancé en la matière récemment –, la distribution de l’eau, l’assainissement et la gestion des déchets sont également des compétences décentralisées depuis très longtemps. Dans un conseil communautaire, en réalité, la plupart des matières dont on délibère ont trait à l’écologie : la nature des compétences transférées implique de fait un débat sur l’écologie. Ajoutons : que les PCAET – plans climat-air-énergie territoriaux – sont des documents obligatoires et prescriptifs ; que les SCOT – schémas de cohérence territoriaux – obligent à organiser un grand débat sur l’écologie ; que les PLUI – plans locaux d’urbanisme intercommunaux – imposent de concevoir en amont un PADD, ou projet d’aménagement et de développement durable ; qu’on ne peut lancer PLH – un programme local de l’habitat – sans évaluer son empreinte écologique. Par conséquent, si l’on y regarde bien, votre amendement est largement satisfait dans les faits et même en droit. (M. Alexis Corbière conteste.) Vous pouvez faire un peu de politique et me faire signe que non, mais, si l’on reste sérieux et pragmatique, il est, je le répète, satisfait. Je vous demande donc de le retirer. La parole est à M. Alexis Corbière. Vous maîtrisez sans doute mieux que moi certains points, monsieur le ministre, et, concernant la décentralisation de nombreuses compétences, vous avez raison. De là, toutefois, à considérer que l’amendement est satisfait et que sur chacun des points que vous avez évoqués on a une visibilité concernant l’émission de gaz à effets de serre et ses conséquences écologiques, vous allez trop loin. J’admets que mon amendement s’apparente à un amendement d’appel. Une agence nationale devrait néanmoins pouvoir soutenir les communes qui souhaitent, sans que cela nécessite un surcroît de moyens, cette visibilité pour que les bonnes décisions soient prises. Je maintiens mon amendement afin qu’il puisse être dit, d’un point de vue politique, que la discussion sur le sujet aura eu lieu.
(L’amendement no 702 n’est pas adopté.)
La parole est à M. Sacha Houlié. L’article 11 septies, s’il peut paraître anecdotique à certains, traduit toutefois bien le sens général du texte. Il prévoit que, dans les communes de moins de 100 habitants, le conseil municipal est réputé complet dès lors qu’il comporte au moins cinq membres ; pour les communes de 100 à 499 habitants, ce chiffre passe de onze à neuf membres. Cette disposition a une vertu : avec le temps, l’usure, la mobilisation exigée des élus, il peut arriver que des conseils municipaux soient moins garnis qu’ils ne l’étaient juste après leur élection. L’objet est donc ici de simplifier leur fonctionnement. La parole est à M. Arnaud Viala. J’interviendrai brièvement, monsieur le ministre, pour vous remercier de cette disposition de souplesse, qui correspond beaucoup mieux à notre vision que certaines de nos propositions de réduction définitive du nombre de conseillers municipaux.
En revanche, sans vouloir revenir sur un débat qui nous a beaucoup occupés la nuit dernière, je souhaite à nouveau poser la question suivante : une fois que le scrutin proportionnel sera en vigueur dans les communes de moins de 1 000 habitants, comment le présent dispositif s’appliquera-t-il aux listes entières ?
Je suis saisie de deux amendements, nos 1566 et 379, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Rémy Rebeyrotte, pour soutenir l’amendement no 1566.
J’ai repris dans cet amendement une idée des maires ruraux, dans un souci d’évaluation. Je me range toutefois à la position du Gouvernement. Si nous votons ce projet de loi, les maires ruraux ne pourront plus nous dire : nous n’arrivons pas à trouver des conseillers municipaux, nous avons du mal à trouver des personnes engagées. On pourrait considérer qu’il s’agit ici d’un amendement d’évaluation : si, dans quelques années, les maires ruraux ne se plaignent plus parce qu’on aura créé des conditions favorables à l’engagement des citoyens au service de leur commune, alors nous devrons cette réussite au Gouvernement et à notre travail de législateurs. Je retire mon amendement.
(L’amendement no 1566 est retiré.) La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement no 379. Nous proposons de créer une nouvelle strate, celle des communes de 500 à 999 habitants, qui compteraient treize conseillers municipaux ; les communes de 1 000 à 1 499 habitants en compteraient pour leur part quinze. Cet amendement se situe dans le droit fil de votre projet. En effet, la difficulté ressentie dans les communes de moins de 100 habitants l’est également dans les communes de moins de 1 000 habitants. En outre, notre proposition favorise le pluralisme : si on l’adopte, il sera plus facile de proposer deux listes concurrentes. Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ? Le ministre l’a évoqué hier soir et ce matin de façon très claire : réduire le nombre d’élus serait un très mauvais signe donné à nos concitoyens. L’avis est défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Il est défavorable, sur celui-là et sur ceux qui suivront – à moins qu’ils ne soient retirés –, pour plusieurs raisons.
D’abord, réduire le nombre d’élus serait le début du commencement de la diminution du nombre de communes rurales. Je ne dis pas que c’est ce que vous voulez, madame Untermaier,…
Le texte prévoit déjà une diminution du nombre de conseillers municipaux ! Non, et c’est l’intérêt de notre proposition : nous ne réduisons pas le nombre d’élus. (Exclamations sur plusieurs bancs des groupes SOC et FI.) J’avais pourtant cru comprendre que vous vouliez réduire le nombre de députés ! Veuillez poursuivre votre démonstration, monsieur le ministre. Oui, madame la présidente.
Il s’agit seulement de permettre qu’un conseil municipal soit incomplet, ce qui signifie qu’un mandat peut s’achever sans que le nombre de conseillers municipaux soit suffisant pour travailler mais qu’on peut retrouver le nombre d’élus qui convient lors du mandat suivant. Alors que si vous décidez de diminuer le nombre d’élus municipaux, c’est irréversible.
Ensuite, une telle mesure entraînerait de nombreux effets pervers : si vous diminuez le nombre d’élus, vous diminuez le nombre d’adjoints, proportionnel au nombre de conseillers municipaux. Encore une fois, si l’on veut réhabiliter la place de la commune, je préfère que nous adoptions les dispositions que nous proposons, de nature à réenchanter l’engagement. Je préfère par conséquent que nous prenions des mesures de souplesse : aujourd’hui, quand un conseil municipal n’est pas complet, il est confronté à de très nombreux tracas juridiques, politiques et administratifs, ne serait-ce que pour l’élection du maire et de ses adjoints ; or le présent texte permettra de contourner, de surmonter ces difficultés.
Enfin, la question de l’incomplétude ne se pose que pour les communes dont le conseil est élu suivant la règle du panachage, pas pour celles dont le conseil est élu au scrutin proportionnel. Dès lors que vous avez une liste complète à la proportionnelle, aucun poste ne sera ensuite vacant. En 2020, les conseils municipaux des communes de moins de 1 000 habitants seront élus suivant la règle du panachage et, en 2026, ce sera le cas des conseils des communes de moins de 500 habitants, conformément à ce que nous avons voté hier soir.
Je ne reprendrai pas la parole sur les amendements suivants, mais, je le répète, j’y suis défavorable.
La parole est à M. le président Chassaigne. J’irai dans le même sens que le rapporteur et le ministre, avec toutefois une nuance. Je suis en effet assez dubitatif sur le contenu de l’article. Dans les faits, on risque, dans les communes de moins de 100 habitants et dans celles de moins de 500 habitants, d’avoir des conseils municipaux incomplets. Le résultat ne sera donc pas si éloigné, de fait, de celui qu’aurait eu l’amendement présenté par nos collègues socialistes. Or je suis plutôt favorable à ce qu’on maintienne le nombre d’élus. Cela demande du volontarisme, un plus gros travail au moment de la composition des listes, d’aller voir les habitants, les citoyens, famille par famille, certes ; mais, pour qu’une collectivité fonctionne bien, il faut qu’elle soit comme imprégnée dans la population, le plus largement possible, et plus on a d’élus, mieux l’imprégnation se fait.
J’en profite pour observer que votre discours est différent au niveau national pour lequel vous voulez réduire le nombre de députés, ce qui aura un effet négatif d’un point de vue démocratique.
Très juste ! Il a raison ! La parole est à M. Pascal Brindeau. Je suis assez en désaccord avec votre argumentation, monsieur le ministre, qui consiste à considérer que si l’on diminuait le nombre d’élus municipaux par strate de population, on donnerait un signe très négatif, qui serait, selon vous, le début du commencement de la fin des petites communes rurales. Quelle réalité vivent les élus ruraux depuis le début du mandat en cours ? Certains ont eu des difficultés à constituer une liste complète. Certes, le phénomène n’est pas nouveau et on peut toujours y parer. Mais ce qu’on constate de plus en plus, c’est que, dans les petites communes de 50 ou 100 habitants, tout le travail municipal repose sur le maire et ses adjoints, plus éventuellement un ou deux conseillers municipaux auxquels on arrive à donner des responsabilités ; les autres élus, autour de la table du conseil, se sentent relativement peu intéressés par les affaires quotidiennes de la commune et finissent, pour nombre d’entre eux, par démissionner en cours de mandat, les conseils devenant ainsi, au fil du temps, de plus en plus incomplets.
Il faut tenir compte de cette situation, même si l’examen de ce texte n’est peut-être pas la bonne occasion pour le faire, je vous rejoins sur ce point. Il convient d’entendre ce que dit à ce sujet l’Association des maires ruraux de France : dans les communes rurales, il sera de plus en plus difficile d’avoir un conseil municipal complet pendant un mandat entier. Et je ne pense pas que le scrutin de liste à la proportionnelle soit la solution.
La parole est à Mme Cécile Untermaier. Je ne veux pas allonger inutilement les débats, mais je souhaite clarifier un point, pour éviter toute confusion sur le sens de mon amendement. Le groupe Socialistes et apparentés s’est toujours réjoui qu’il y ait 500 000 élus locaux en France. L’amendement vise non pas à réduire le nombre de conseillers municipaux, mais à rétablir une proportion entre le nombre de conseillers et la population dans une strate donnée. Nous considérons que la différence entre les communes de 500 habitants et celles de 1 500 habitants est telle, notamment en matière de ressources humaines, qu’il convient de diminuer de deux le nombre de conseillers municipaux dans les communes de 500 à 1 000 habitants.
Je souscris aux propos de M. Chassaigne : ce n’est pas nous qui voulons réduire le nombre d’élus, qu’ils soient locaux ou nationaux.
Pour les élus nationaux, c’est nous ! Ce n’est pas le sujet… Les parlementaires ont un rôle à jouer dans les territoires. Il est essentiel de tenir un discours de vérité.
Au-delà, je souscris aux propos de M. Brindeau : il existe un problème réel au niveau des conseils municipaux. Les communes rurales qui comptent peu d’habitants doivent réfléchir à une façon un peu différente d’associer la population. Dans une petite commune, un conseil municipal ne peut pas fonctionner de la même manière que dans une commune de 2 500 habitants. La notion de démocratie directe et celle d’association de la population, comme vous les avez introduites à l’article 1er, me paraissent très pertinentes.
(L’amendement no 379 n’est pas adopté.) Je suis saisie de quatre amendements identiques, nos 16, 39, 977 et 1318.
L’amendement no 16 de Mme Emmanuelle Anthoine est défendu.
La parole est à Mme Valérie Bazin-Malgras, pour soutenir l’amendement no 39.
Il vise à étendre aux communes de moins de 1 500 habitants la dérogation en vertu de laquelle le conseil municipal est considéré comme complet, même s’il n’est pas composé du nombre de conseillers municipaux fixé conformément au tableau de l’article L. 2121-2 du CGCT – le code général des collectivités territoriales –, dès lors que neuf conseillers municipaux au moins ont été élus lors du renouvellement général du conseil municipal ou d’une élection complémentaire. L’amendement no 977 de M. Pierre Morel-À-L’Huissier est défendu.
La parole est à M. Rémy Rebeyrotte, pour soutenir l’amendement no 1318.
Il est identique : il vise à étendre aux communes de moins de 1 500 habitants la dérogation en vertu de laquelle le conseil municipal est considéré comme complet, dès lors que neuf conseillers municipaux sont à même de siéger. Les élections municipales partielles, dont l’enjeu est parfois le renouvellement d’un ou deux conseillers municipaux, ne suscitent guère l’enthousiasme des électeurs. Je n’irai pas jusqu’à dire qu’elles représentent une contrainte, mais elles ne constituent pas un grand moment de démocratie locale. La mesure que je propose permettrait de fluidifier les choses. Quel est l’avis de la commission sur ces quatre amendements identiques ? Monsieur Rebeyrotte, quel que soit le nombre de candidats ou de sièges à pourvoir, les élections sont toujours un grand moment démocratique.
J’émets un avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements, ainsi que sur les amendements suivants.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à M. André Chassaigne. Je soutiens là encore la position du rapporteur et du ministre, car cette mesure n’irait pas dans la bonne direction. Du reste, hier, lorsque j’ai proposé que l’on puisse présenter des listes incomplètes dans le cadre d’un scrutin proportionnel, tout le monde a jugé que c’était impossible et inconstitutionnel. Pour votre part, vous proposez des conseils municipaux incomplets. Est-ce davantage conforme à la Constitution ? Je n’en suis pas certain. Il convient d’en rester aux règles en vigueur. De telles adaptations conduiraient à une forme d’entre-deux, ce qui n’est jamais souhaitable. La parole est à M. Sacha Houlié. Je souhaite apporter quelques précisions par rapport aux propos qui viennent d’être tenus.
D’abord, pourquoi des conseils municipaux incomplets et non des listes incomplètes ? L’objectif est bien que le conseil municipal soit complet lorsque les élections municipales ont eu lieu. Nous avons d’ailleurs prévu deux suppléants pour remplacer des membres du conseil municipal, afin qu’il ne soit pas toujours nécessaire d’organiser de nouvelles élections en cas de démission ou de problème. Dans les communes rurales, il est difficile de trouver des candidats, on le sait, mais aussi de mobiliser les électeurs. J’ai en tête des cas précis dans lesquels il a fallu organiser des élections partielles plusieurs dimanches de suite parce que le quorum n’était pas atteint. D’où cette disposition relative à l’incomplétude du conseil municipal.
Ce débat n’altère en rien notre volonté de réduire le nombre d’élus nationaux. On peut estimer qu’il est trop élevé, pour diverses raisons, relatives aux pouvoirs et aux moyens, mais aussi liées à l’histoire. En 1986, on est passé de 491 députés élus au scrutin uninominal…
Combien y avait-il alors d’habitants ? …à 577 députés élus à la proportionnelle. Puis, lorsqu’on est revenu au scrutin uninominal, on en est resté à 577 députés. On peut donc se poser des questions. Toutefois, ce point est l’objet non pas du présent texte, mais de la révision constitutionnelle, que nous examinerons un jour, je l’espère… (Sourires.) La parole est à M. Pascal Brindeau. Si l’on accepte des conseils municipaux incomplets pour certaines strates de population, je ne vois pas pourquoi l’on ne pourrait pas relever le seuil d’application de la mesure. Ce qui est en jeu, c’est le principe, non les strates concernées. Si l’on considère que le conseil municipal doit être de toute façon complet pour les actes importants de la vie municipale, en particulier les élections, il ne doit y avoir aucune dérogation possible. En revanche, dès lors que l’on prévoit une dérogation, pourquoi ne pas l’étendre aux communes de la strate de 500 à 1 500 habitants, qui connaissent elles aussi les situations en question ? Ce serait ouvrir la boîte de Pandore ! La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Ce débat montre que l’abaissement à 500 habitants du seuil à partir duquel les élections municipales se font à la proportionnelle, que vous avez adopté hier, était précipité.