Réponse publiée le 18 mars 2025

La notion d'agence ne fait effectivement pas l'objet d'une définition juridique et il ne s'agit pas d'une notion utilisée dans la pratique administrative française. A l'inverse, les différentes catégories juridiques opérationnelles dans lesquelles s'inscrivent les organismes publics de l'Etat (établissement public administratif, établissement public industriel et commercial, groupement d'intérêt public…) sont définies par la loi. Les conditions de création, de gouvernance et de gestion administrative de ces organismes sont encadrées avec précision par la loi, les textes règlementaires et la jurisprudence administrative et sont justifiées (Circulaire du PM n° 5647/SG du 9/4/2013) dans le cadre des études d'impact et d'opportunité préalables à toute création. Chaque organisme est l'objet d'un texte institutif explicitant ses missions, les politiques publiques qui lui sont confiées et les modalités de contrôle qu'exerce sur lui l'Etat. Il a pour objet de permettre à l'Etat de confier, quand cela s'avère opportun, des politiques publiques à des structures dotées d'une certaine autonomie opérationnelle dans un cadre administratif adapté à des modèles économiques diversifiés. C'est le cadre dans lequel se déploie l'autonomie des universités dans lequel sont gérés les musées nationaux mais aussi Météo-France, le commissariat général à l'énergie atomique ou France Travail. Pour faciliter le contrôle budgétaire du Parlement et améliorer ainsi la lisibilité de ces agences, la notion d'opérateurs a toutefois été créée avec la mise en œuvre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), afin de ne pas limiter la portée de cette dernière au seul budget de l'État, alors que des personnes morales, créées par lui et jouissant de la personnalité morale, participent de manière parfois déterminante à ses missions grâce à son concours financier et sous son contrôle. Ce périmètre correspond, quelle que soit leur qualification juridique, à des entités à qui l'Etat a confié une mission de service public relevant de ses compétences, majoritairement financées par des subventions de l'État ou des taxes affectées et porteuses d'enjeux importants pour l'État. Les opérateurs de l'Etat font en conséquence l'objet de circuits de financements prévus par la LOLF et sont soumis à un plafond d'autorisations d'emplois voté chaque année par le Parlement (2° bis de l'article 34 de la LOLF, introduit par la loi organique n° 2021-1836). Ils font l'objet d'une information renforcée au Parlement dans les annexes budgétaires à la loi de finances, à travers les volets opérateurs des projets et rapports annuels de performance et le Jaune budgétaire relatif aux opérateurs de l'Etat, détaillant notamment les financements apportés par l'Etat et les comptes des entités. La circulaire du Premier ministre du 5 juin 2019 enjoint à rationaliser le périmètre des opérateurs dont le nombre est passé de 483 en 2020 à 438 en 2024, soit près de 10 % de baisse. Cette évolution est le résultat de différents mouvements et notamment des fusions, des ré-internalisations et des dissolutions. A titre d'exemple, la liste des opérateurs de l'Etat pour 2024 prend en compte la ré-internalisation sous forme de service à compétence nationale (SCN) de l'institut des hautes études pour la science et la technologie, traduisant la volonté du Gouvernement de réinterroger régulièrement la pertinence de telle ou telle structure. Le Gouvernement continue de porter des projets de rationalisation notamment par la fusion de certains organismes, comme par exemple la fusion de l'Autorité de sûreté nucléaire et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ou les projets de fusion de l'ENSTA Bretagne avec l'ENSTA Paris et de La cité de la Céramique – Sèvres et Limoges avec le Mobilier national. Le plafond d'emplois des opérateurs voté par le Parlement dans le cadre de la loi de finances pour 2024 est fixé à 404 930 ETPT et les concours aux opérateurs identifiés dans le Jaune Opérateurs 2024 s'élèvent à 81 Md€, taxes affectées comprises. Ce niveau de concours et son évolution traduisent la priorité donnée par le Gouvernement aux dispositifs d'aides et de retour à l'emploi, à la transition écologique ou à la mise en œuvre des lois de programmation sectorielles sur les champs de la Recherche, de l'Intérieur ou des Armées. Il donne également à voir le rôle important joué par un grand nombre d'opérateurs dans le cadre du plan de relance (Ademe, Anah, Agence de services et de paiement…). Il est également souligné que les opérateurs de l'Etat contribuent pleinement à l'effort transversal de maitrise des finances publiques, ce qu'illustre l'objectif de stabilité des schémas d'emplois fixé à l'Etat et à ses opérateurs dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 ou encore les mesures de régulation budgétaires demandées à ces entités dans le cadre du décret d'annulation mis en œuvre en 2024.