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La commission des Finances a poursuivi l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2007 (n° 3341). Elle a tout d’abord examiné les crédits de la mission Développement et régulation économiques et les articles 44, 45, 46 et 47 rattachés (M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial).
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a indiqué que la mission Développement et régulation économiques est composée de quatre programmes : Développement des entreprises, Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel, Régulation et sécurisation des échanges de biens et services et Passifs financiers miniers. La mission participe pleinement à l’effort global de rigueur budgétaire de l’État. Les crédits sont quasiment stables, en très léger recul. Les autorisations d’engagement demandées s’établissent à 3,95 milliards d’euros, contre 3,99 milliards en 2006 et les crédits de paiement s’élèvent à 3,94 milliards d’euros contre 3,95 milliards d’euros en 2006.
Le programme Développement des entreprises a pour finalité de créer un environnement favorable au développement des entreprises et à leur compétitivité. Il concerne à la fois les politiques de soutien aux PME, au commerce et à l’artisanat, à l’industrie, aux postes et télécommunications et au commerce extérieur. S’agissant du ministère des PME, du commerce, de l’artisanat et des professions libérales, les crédits du Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) augmentent de 1,5 millions d’euros. Le FISAC a poursuivi le rattrapage du traitement des dossiers en retard, et des délais normaux d’instruction ont pu être retrouvés à la fin du premier semestre 2006.
Le dossier de la taxe d’aide au commerce et à l’artisanat (TACA) n’est pas clos. La hausse de cette taxe prévue dans la loi de finances pour 2004 a été atténuée lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2005, par un amendement de la commission des Finances. Une réforme profonde demeure toutefois indispensable. Le Rapporteur spécial demandera au ministre des PME, du commerce, de l’artisanat et des professions libérales de mettre en place un groupe de travail sur ce sujet.
S’agissant des garanties de prêts, les crédits d’Oséo-Sofaris sont maintenus à hauteur de 120 millions d’euros. En 2005, les concours garantis par Oséo atteignent 4,55 milliards d’euros. Par ailleurs, Oséo-Sofaris-régions gère des fonds régionaux de garantie pour le compte de toutes les régions. Cela peut comporter le risque d’un effacement de l’action de l’État au profit des régions.
En ce qui concerne le budget du commerce extérieur, la diminution des crédits s’explique par la baisse de la subvention à l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII). Les parlementaires avaient déjà décidé de réduire le montant des crédits de l’Agence lors de l’examen de la loi de finances pour 2006. Le nouveau président de l’AFII a proposé un budget dans lequel les dépenses de communication sont revues à la baisse. L’agence entreprendra des actions plus ciblées.
Il faut saluer l’initiative « Cap Export » de la ministre déléguée au Commerce extérieur. Cette initiative attribue des moyens d’intervention exceptionnels aux missions économiques de cinq pays pilotes : les États-Unis, le Japon, la Chine, l’Inde et la Russie, afin d’intensifier localement les actions de promotion collective à fort effet de levier. L’effort de réduction des effectifs et des dépenses de fonctionnement du réseau économique à l’étranger est également positif.
L’essentiel de la politique en faveur des entreprises ne réside pas tant dans les crédits du programme, mais dans les 96 dépenses fiscales qu’il recense, pour près de 10 milliards d’euros. Il faudrait enfin que l’on s’attaque à leur simplification et à l’évaluation du coût et de l’impact économique de chacune d’entre elles.
Le programme Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel regroupe les crédits des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE). Le principal fait marquant est la transformation de la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR) en autorité indépendante : l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), créée par la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.
Le programme Régulation et sécurisation des échanges de biens et services implique deux grandes directions : la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et la direction générale des douanes et des droits indirects. Il comprend également trois autorités administratives indépendantes : le Conseil de la concurrence, la commission de régulation de l’énergie et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Les deux directions poursuivent leur effort de rapprochement et de réduction des effectifs. Le budget du Conseil de la concurrence passe de 11,4 millions d’euros à 12,4 millions d’euros. Il s’agit là de la poursuite d’un rattrapage nécessaire. En effet, le budget du Conseil n’a pas augmenté pendant plusieurs années, alors qu’il a besoin de renforcer sa capacité de réaction face à des entreprises qui font appel à un grand nombre d’avocats.
Le débat sur l’organisation de l’application du droit de la concurrence en France doit être ouvert. La plupart des pays européens ont unifié leurs structures, alors qu’en France l’instruction, menée par le Conseil de la concurrence, reste séparée de l’enquête, conduite par la DGCCRF, et le ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie y est toujours compétent pour les décisions en matière de concentrations.
Enfin, le programme Passifs financiers miniers prend en charge les conséquences de l’arrêt de l’exploitation minière en France. L’agence pour la prévention et la sécurité des risques miniers (APSRM) est supprimée, conformément à la proposition qu’avait faite le Rapporteur spécial lors de l’examen du budget pour 2006. Ses missions d’archivage seront reprises par le bureau de recherche géologique et minière (BRGM). Sa liquidation fait l’objet de l’article 47, rattaché.
En définitive, ce budget vise bien à l’efficacité de la dépense publique.
M. Denis Merville a souligné que les retards du FISAC devront être comblés et s’est félicité de ce que la réflexion sur la TACA se prolonge. Quel bilan a été tiré des expérimentations, en cours dans certaines régions, de rapprochement des DRIRE et des DIREN ? Des retards sont-ils à prévoir pour la mise en œuvre des programmes de protection des risques technologiques ? Enfin, les objectifs de la France en matière de valorisation des énergies renouvelables seront-ils tenus et les moyens donnés à l’ADEME seront-ils à la hauteur de ces objectifs ?
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a indiqué qu’aucun bilan du rapprochement entre les DRIRE et les DIREN ne lui a été communiqué. Il considére, à titre personnel, que la rationalisation des services déconcentrés de l’État est un objectif important.
Si la nécessité de contrôle en matière industrielle demeure un impératif, rien ne s’oppose au rapprochement fonctionnel des services. Des renseignements vont être demandés au ministre sur la question des retards des programmes de protection des risques technologiques. Les crédits de l’ADEME sont partagés entre les missions Recherche et enseignement supérieur et Développement et régulation économiques. S’agissant de cette dernière mission, 32,6 millions d'euros sont prévus en 2007 en crédits de paiement contre 33,2 millions d'euros en 2006.
M. Édouard Leveau a fait part des difficultés d’une entreprise de sa circonscription qui cherche à embaucher 300 personnes dans une nouvelle usine, mais qui en est empêchée en raison de difficultés administratives. En effet, des retards dans la mise à jour de la carte des inondations empêche la délivrance de l’autorisation de construction de l’usine.
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a admis que le développement de la prévention des risques s’est accompagné d’un alourdissement des contraintes en matière d’urbanisation ou de construction de locaux industriels. Il faut respecter les obligations de la loi votée. L’attention du ministre sera néanmoins attirée sur cette difficulté locale.
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Patrice Martin-Lalande tendant à supprimer les crédits de l’aide au transport postal de la presse.
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a exprimé un avis défavorable à cet amendement, qui a déjà été déposé l’an dernier. Des discussions sont en cours. Le ministère délégué à l’Industrie est souvent plus rigoureux dans la gestion des crédits que le ministère de la Culture et de la communication.
La Commission a alors rejeté cet amendement.
Elle a ensuite adopté les crédits de la mission Développement et régulation économiques, suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial.
Puis elle a examiné les articles rattachés.
Article 44 : Revalorisation du droit fixe de la taxe pour frais de chambres de métiers
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a indiqué que cet article vise à revaloriser le droit fixe de la taxe additionnelle perçue au profit des chambres de métiers. Il existe trois niveaux : les chambres départementales, les chambres régionales et l’assemblée permanente, l’APCM. L’article propose d’augmenter le taux pour les chambres départementales et régionales, ainsi que pour les chambres des DOM, dans la même proportion. En revanche, il n’est proposé aucune augmentation pour l’APCM, les augmentations qui figurent dans cet article conduisant à une augmentation du 1,3 % du montant total des droits. Cette augmentation paraît raisonnable, dans la mesure où elle est inférieure à l’inflation (1,8 %).
La Commission a alors adopté cet article, sans modification.
Article 45 : Taux maximum d’augmentation de la taxe pour frais de chambre de commerce, concernant les chambres de commerce et d’industrie (CCI) ayant délibéré favorablement pour mettre en œuvre un schéma directeur régional
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a précisé que les chambres de commerce et d’industrie ne peuvent pas voter des taux d’IATP supérieurs à ceux de l’année précédente. Cependant, lorsque les CCI ont délibéré favorablement pour mettre en œuvre un schéma directeur régional, elles peuvent augmenter le taux de l’IATP dans une proportion maximale fixée par la loi de finances. Cet article propose de fixer ce taux à 1 %, comme l’année dernière. Cette augmentation paraît raisonnable et il est nécessaire d’encourager les schémas directeurs régionaux, qui sont de nature à améliorer l’organisation du réseau consulaire en renforçant sa hiérarchisation et en favorisant le regroupement des CCI. Un rapport de la Cour des comptes a récemment mis en lumière les faiblesses de la tutelle sur les CCI.
M. Jean-Pierre Gorges a souhaité connaître la position du Rapporteur spécial sur l’activité des CCI et leur cohérence au niveau départemental. Peut-on rapprocher les chambres de commerce et les chambres des métiers, ce qui est un vieux projet ?
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a indiqué que la réforme des CCI est à l’ordre du jour et qu’il est essentiel de favoriser les regroupements de certaines CCI départementales. Le niveau régional est souvent le plus pertinent.
M. Denis Merville a souligné que la situation n’est pas la même dans tous les départements et qu’il faut tenir compte des spécificités de chaque région. En Seine-Maritime par exemple, deux chambres ont depuis un certain temps demandé à fusionner, mais il semble que le dossier n’avance pas, malgré une volonté locale indéniable.
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a indiqué qu’il chercherait à obtenir des explications sur les raisons de ce blocage particulier.
La Commission a alors adopté cet article, sans modification.
Article 46 : Modifications du taux des taxes affectées à certains centres techniques industriels
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a rappelé que les centres techniques industriels (CTI) sont des établissements qui favorisent la diffusion de l’innovation dans leur secteur d’activité. Leur mode de financement a été réformé par la loi de finances rectificative pour 2004, en raison de la suppression des taxes parafiscales exigée par la LOLF. Les CTI de la mécanique ont choisi le financement à 100 % par taxe affectée. Le passage de la dotation budgétaire à la taxe affectée doit se faire en quatre ans, de 2005 à 2008, dans la proportion d’un quart par an. Les taux augmentent donc cette année, comme l’année dernière, en contrepartie de la diminution de la dotation budgétaire de 6 millions d'euros.
La Commission a alors adopté cet article, sans modification.
Après l’article 46 :
La Commission a ensuite examiné deux amendements identiques, le premier présenté par M. Thierry Carcenac, l’autre par M. Bernard Carayon, étendant le champ de la taxe pour le développement des industries de matériaux de construction aux roches ornementales.
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a exprimé son désaccord avec ces amendements dans la mesure où ils aboutissent à créer une taxe supplémentaire pour les entreprises de l’industrie des roches ornementales et de construction. La concertation sur ces amendements, n’a pas été suffisamment été approfondie.
La Commission a alors rejeté ces amendements.
Elle a ensuite examiné deux amendements identiques de M. Hervé Mariton et M. Michel Bouvard, visant à assujettir les entreprises des arts de la table à la taxe affectée au centre professionnel de développement de l’horlogerie et de la bijouterie.
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a exprimé un avis défavorable à ces amendements, qui élargissent l’assiette d’une taxe déjà lourde.
La Commission a alors rejeté ces amendements.
Article 47 : Dissolution de l’Agence de prévention et de surveillance des risques miniers (APSRM)
M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial, a indiqué que cet article vise à dissoudre l’Agence de prévention et de surveillance des risques miniers (APSRM).
L’agence a essentiellement une mission d’archivage des documents afférents aux arrêts des travaux miniers. Compte tenu de la multiplicité des organismes intervenant dans la gestion de l’après-mines, et du fait que les missions confiées à l’APSRM ne sont pas spécifiques au point de justifier l’existence d’une structure isolée, il avait été proposé, par un amendement du Rapporteur spécial au projet de loi de finances pour 2006, de supprimer l’APSRM. Souhaitant laisser du temps au dialogue des acteurs, le ministre délégué à l’Industrie a alors demandé le retrait de l’amendement, s’engageant à mener une concertation sur le sujet. Cette concertation a conduit à conclure que la mission confiée à l’agence est limitée, puisqu’un grand nombre de dossiers déjà instruits par le passé lui échappe. L’agence n’est donc pas en mesure de constituer à terme un fonds d’archives exhaustif.
La Commission a alors adopté cet article, sans modification.
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Puis la Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, les crédits du programme Recherche de la mission Recherche et enseignement supérieur et l’article 51, rattaché.
Le Rapporteur spécial a rappelé que le projet de loi de finances pour 2007 est le premier à intervenir après le vote de la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006. Il met en œuvre les engagements du Gouvernement et augmente, pour la troisième année consécutive, les moyens de l’enseignement supérieur et de la recherche de plus d’un milliard d’euros. La dotation de la Mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) progresse de 3,2 %, et de 2,58 % à structure constante. Cette progression montre la priorité accordée à la recherche, alors que les dépenses de l’État sont par ailleurs en diminution en volume. Les crédits inscrits pour 2007 augmentent de près de 662 millions d’euros pour atteindre 21,3 milliards d’euros. Cependant, le Rapporteur spécial a observé que sur le milliard d’euros supplémentaire, près de la moitié concernera, en fait, l’évolution de la masse salariale. Il a jugé utile qu’à l’avenir, les efforts portent sur l’investissement et le fonctionnement des laboratoires. Il est significatif que les unités de recherche, lorsqu’elles sont consultées, demandent en priorité le développement des équipements, pour lesquels l’investissement a pris du retard. Le projet de loi de finances prévoit la création de 2.000 emplois. Pourtant, la création de nouveaux emplois statutaires, de même que la progression des budgets, ne devrait plus constituer l’espoir principal : une plus grande place doit être faite aux emplois contractuels, qu’il s’agisse de contrats à durée indéterminée ou de contrats à durée déterminée.
Le Rapporteur a fait sien l’avis du Conseil supérieur de la recherche et de la technologie sur le projet de budget, lorsqu’il demande l’amélioration des conditions de travail, de rémunération, de déroulement de carrière, une plus grande mobilité entre organismes et entre fonctions et notamment entre recherche et enseignement.
En 2005, la France a consacré 2,13 % de son PIB à l’effort de recherche. Ce ratio s’établit à 1,32 % pour les entreprises et 0,81 % pour les administrations. Les objectifs de la stratégie de Lisbonne sont donc encore hors d’atteinte. L'écart entre la part de PIB consacrée à la dépense de recherche et développement (R&D) des entreprises en Europe, et particulièrement en France, et celle des États–Unis ou du Japon continue de croître. La valorisation et la diffusion des résultats de la recherche et de l'innovation sont encore très insuffisantes dans notre pays, et accusent un retard par rapport à nos partenaires. C’est pourquoi notre effort dans les prochaines années ne doit plus se fonder sur l’augmentation de la dépense publique, mais doit consister à promouvoir les dispositifs qui inciteront les capitaux à s’investir dans la recherche privée ; une certaine hardiesse en matière fiscale est pour cela souhaitable, sachant que le retour en création de richesses, en investissement, en innovation, en compétitivité et finalement en TVA et en emplois créés est inéluctable.
Une nouvelle culture d’échange dynamique entre public et privé doit s’imposer. Les organismes ne répondent pas suffisamment à certaines demandes de recherche de la part des entreprises, dans le domaine des STIC par exemple, et inversement la recherche effectuée n’est pas suffisamment absorbée par le tissu industriel ou par les services, ainsi en est-il de la recherche spatiale du CNES, dont les applications pour le public sont insuffisamment exploitées.
Les pôles de compétitivité constituent un grand progrès, mais il faut en simplifier l’accès pour éviter que les entreprises n’aient à mobiliser des moyens humains à temps complet pendant plusieurs mois pour satisfaire aux procédures d’accès. Il faut un véritable « guichet unique » d’accès pour les entreprises.
Une réelle autonomie de gestion doit être laissée aux directeurs des organismes, le « fléchage » des crédits doit être limité à l’essentiel, et la masse salariale doit être laissée au gestionnaire afin qu’il puisse encourager la performance, attirer et garder dans ses laboratoires les meilleurs chercheurs, et ainsi favoriser le brassage entre les organismes, les universités et les chercheurs étrangers.
La part mondiale de la France dans les dépôts de brevets est en baisse. La ratification de l’Accord de Londres sur les brevets est urgente ; les organismes de recherche attendent cette ratification, qui apportera efficacité et économie.
L’effort budgétaire pour la recherche se déclinera en trois volets. Le renforcement des moyens des établissements d’enseignement supérieur, des organismes de recherche et des actions en faveur de la recherche industrielle connaît une progression de 457,9 millions d’euros. Les financements sur projets et les financements incitatifs atteignent le milliard d’euros avec la dotation supplémentaire de 280 millions d’euros : 235 millions pour l’Agence nationale de la recherche (ANR) et 45 millions pour le groupe OSEO–ANVAR. Enfin, le volet fiscal comporte des mesures supplémentaires (280 millions d’euros), ce qui porte le total des mesures fiscales à 1.570 millions d’euros. Les créations de postes dans l’emploi scientifique seront au nombre de 1000, poursuivant le rythme des recrutements de 2006. Pour les EPST, 550 postes seront créés soit 550 postes de personnels titulaires et 200 postes de contractuels de haut niveau dans les EPST. Seront également créés 100 postes de contractuels à durée indéterminée pour les EPIC. Les recrutements atteignent un niveau record en 2007, mais traduisent une part trop importante donnée à l’emploi statutaire. Une enveloppe de 4,61 millions est donnée aux directeurs des organismes pour récompenser l’excellence et l’investissement des personnels, ce qui est encore trop faible.
La mobilité des chercheurs vers l’entreprise est trop faible et ne concerne qu’une cinquantaine de personnes par an, ce qui est un handicap majeur pour notre pays.
Une plus grande latitude de gestion de la masse salariale devrait être conférée aux directeurs des organismes, qui ont besoin de réactivité pour embaucher des chercheurs sous contrat rapidement sur un projet de recherche donné. Cela suppose une gestion autonome de l’enveloppe financière correspondant à la masse salariale. Un système de rémunération incluant des primes variables liées à l’atteinte d’un objectif devrait être expérimenté.
La LOLF ne semble pas appliquée en ce qui concerne l’allégement des contrôles sur les décisions de gestion : les laboratoires sont fréquemment soumis dans la pratique au contrôle a priori et a posteriori, ce qui est vécu comme une régression. Le ministère de la Recherche doit accepter de réformer ses pratiques.
La situation démographique des chercheurs entraînera un renouvellement de la moitié des effectifs au cours de la prochaine décennie : il faut s’y préparer en modernisant les statuts vers des formes plus souples et plus modernes que l’actuelle position statutaire de « chercheur à vie », en réorientant aussi les personnels vers de nouveaux champs de recherche.
Le choix du gouvernement de consacrer une partie de l’effort budgétaire à des mesures fiscales en direction des entreprises est pertinent, notamment la montée en charge de 170 millions d’euros du crédit impôt recherche. Il s’agit d’une dépense efficace, car le CIR en particulier produit un effet de levier sur la dépense de recherche : un euro de crédit d'impôt génère une dépense en entreprise de 2 à 3,5 euros. Le montant du crédit d'impôt a atteint 890 millions d’euros en 2005, soit un doublement en un an.
Le dispositif de la société unipersonnelle d’investissement à risque (SUIR) est un échec, pourtant, la France compte, comme les autres pays comparables, des business angels ; prêts à investir. Il faut en tirer la leçon et proposer un autre mécanisme plus attractif susceptible de drainer des financements privés importants vers les jeunes entreprises à potentiel de croissance. Un amendement en ce sens sera examiné au sein des articles non rattachés du présent projet de loi.
Il faut se féliciter de la mise en oeuvre très rapide de la loi de programme du 18 avril 2006. Les nouvelles structures de coopération se mettent en place : huit dossiers de pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) sont à l’étude et avec les projets au stade de la déclaration d'intention, on compte 29 projets. Une trentaine de réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA) sont en projet, concernant chacun une moyenne de cinq cents chercheurs de haut niveau. Vingt nouvelles fondations d’utilité publique dans le domaine de la recherche ont été créées et une dizaine de créations devrait encore intervenir. La création de trente fondations constituera un bilan remarquable si l’on considère qu’avant 2004, le nombre de fondations de recherche s’élevait à une trentaine seulement.
Le budget d’intervention de l’Agence nationale de la recherche a été fixé à 825 millions d’euros bénéficiant d’une légère progression. Le groupe OSEO dispose de moyens d’intervention en doublement à 400 millions d’euros, dont 160 millions d'euros pour OSEO-ANVAR. Le processus de création des pôles de compétitivité a souffert de lenteurs dénoncées par les entreprises intéressées. Le zonage et la mise en œuvre des dispositifs fiscaux ont été difficiles et l’on a renoncé aux allégements de cotisations sociales prévus pour les remplacer par un autre dispositif. Il faut de façon générale simplifier les procédures et les dispositifs d’incitation fiscaux et sociaux, car une mesure fiscale trop complexe n’est pas une avancée si les entreprises n’y recourent pas. Les dispositifs reflètent souvent le monopole d’une culture administrative peu au fait des réalités et du temps des entreprises, qui constitue l’un des handicaps de notre pays.
En conclusion, le Rapporteur spécial a souligné que le budget de la Recherche est l’un des rares budgets en augmentation, ce qui est positif, car il s’agit de l’avenir du PIB national et des emplois de demain. De très nombreuses réformes ont été réalisées, apportant une évolution constructive des structures et de la culture économique du pays.
M. Jean-Pierre Gorges a estimé qu’il faut en effet souligner l’augmentation du budget de la recherche, mais qu’il faut aussi pouvoir justifier cette augmentation et s’assurer de l’efficacité de la recherche publique et de sa réactivité face aux besoins. En ce qui concerne la recherche publique, il s’est interrogé sur les objectifs et les indicateurs qui permettraient d’en mesurer la performance et l’efficacité. Certains indicateurs de performance semblent aussi peu précis que l’objectif défini, et cela n’incite pas à croire en un bon contrôle de l’utilisation des fonds publics. Si la recherche publique, dans certains de ses aspects, ne répond pas aux enjeux, on peut se demander si une fongibilité entre les fonds publics et ceux de la recherche privée pourrait être envisagée.
M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a rappelé que les critères d’évaluation dans le domaine de la recherche ont évolué ; on assiste à un rapprochement réel entre le privé et le public au sein de différents structures ; une nouvelle culture de l’évaluation va se mettre en place en application de la loi de programme sur la recherche avec l’Agence d’évaluation, qui inclura des personnalités étrangères et des personnalités issues de la recherche privée. Beaucoup d’évolutions sont en cours, dont les résultats ne sont pas encore mesurables. Le changement se produit aussi dans les comités d’évaluation où le brassage avec l’étranger commence à porter ses fruits. Peu à peu les changements de personnes à la tête des organismes et dans les comités d’évaluation contribuent aussi à promouvoir une nouvelle culture selon laquelle il n’y a pas de progrès sans évaluation.
Par ailleurs, une appréciation plus complète sera effectuée au printemps 2007, lors de la préparation de la loi de règlement ; la préparation de la loi de finances ne pouvait donner lieu au bilan de la performance sur les actions des différents programmes, surtout dans la mesure où beaucoup d’indicateurs viennent d’être chiffrés, aussi est-il trop tôt pour mesurer la façon dont ils sont atteints ou non.
M. Hervé Novelli a évoqué deux problèmes. Le premier concerne le crédit impôt recherche : la France consacre actuellement 2,2 % de son PIB à la recherche, publique comme privée. Pour atteindre les 3 % du PIB fixés par l’objectif de Lisbonne, il faudrait 15 milliards d’euros supplémentaires chaque année. Or, les 950.000 euros du crédit impôt recherche s’avèrent bien insuffisants, il faudrait aller bien au-delà pour obtenir une progression significative de l’effort de recherche privé. Ceci est d’autant plus marquant que les entreprises de moins de 250 salariés ne réalisent actuellement que 11 % de la recherche-développement. Or il s’agit de 95 % des entreprises. Il y a donc une concentration de l’effort de recherche dans une minorité d’entreprises.
Le second problème concerne les contrôles fiscaux qui frappent les entreprises bénéficiant du crédit impôt recherche. La fréquence de ces contrôles s’est-elle atténuée ? Ces contrôles aboutissent en fait à reprendre d’une main ce qui a été donné de l’autre et découragent les petites et moyennes entreprises de recourir à ce dispositif.
M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a consenti que la France se trouve en effet encore loin de l’objectif de Lisbonne. Pour l’atteindre, il conviendrait de trouver de nouveaux leviers de financement et ne pas les chercher dans le budget public, dont le déficit s’élève déjà à 40 milliards d’euros. La solution pour atteindre l’objectif de Lisbonne reste donc le recours à des outils de financement de la recherche privée. A cet égard, les « business angels » détiennent des fonds importants et une compétence économique, mais qui n’est pas assez mise à profit pour financer la recherche privée. Cela relève d’un archaïsme culturel propre à la France.
Concernant les contrôles fiscaux, il est vrai qu’ils touchent en premier lieu les petites entreprises qui ne peuvent s’assurer la présence d’un salarié uniquement destiné à surveiller l’accomplissement des procédures. La seule solution consisterait à apporter davantage de mixité culturelle au sein de l’administration et des directions d’administration centrale en ne nommant à la tête d’une direction que des personnes ayant travaillé cinq années en entreprise. Ceci permettrait de mettre fin à aux contrôles fiscaux que les entreprises subissent dès qu’elles recourent au crédit d’impôt recherche, ce qui, avec d’autres manifestations semblables, est extrêmement préoccupant pour l’avenir de notre pays.
M. Denis Merville s’est interrogé sur les crédits alloués à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et à l’éventuel financement des énergies renouvelables par ces crédits. D’autre part, la question se pose de savoir si la baisse des moyens de l’Institut français du pétrole (IFP) sera compensée par des investissements de la part des industries pétrolières.
M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a rappelé que, par le passé, l’IFP tirait une bonne part de ses crédits de ses ressources propres ; cependant les gels et annulations de crédits l’ont contraint à procéder à la vente de certains actifs. La baisse des moyens alloués à l’Institut en 2006 et pour 2007 doit néanmoins trouver une solution qui reste à négocier avec le Gouvernement : en effet, une cinquantaine de millions d’euros manquent au budget de l’Institut.
Puis la Commission a examiné les amendements portant sur les programmes concernés.
Elle a tout d’abord adopté un amendement du Rapporteur spécial visant à donner une impulsion au rassemblement des laboratoires sur les problèmes de nouvelles technologies appliquées à la sécurité civile, ce domaine appelle de grands développements de recherche pluridisciplinaire, qui correspondrait à l’attente des Français dont la deuxième priorité est la sécurité.
M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a ensuite présenté un amendement visant à diminuer de 2 millions d’euros le budget du CNRS. En effet cet établissement dépense près de 3 millions chaque année en frais de traduction pour le dépôt des brevets selon le système actuellement en vigueur, en absence de ratification du protocole de Londres. Une dépense semblable est engagée par les autres organismes, toutes proportions gardées. Cet amendement rappelle qu’il existe un lien direct entre la réduction de la dépense publique ou la meilleure utilisation de celle-ci et la ratification du protocole.
La Commission a adopté cet amendement.
Le Rapporteur spécial s’est déclaré favorable à l’adoption des crédits, qui seront mis aux voix après l’examen de ceux de l’Enseignement supérieur.
Article 51 : Rationalisation du dispositif de soutien public aux pôles de compétitivité
La Commission a adopté cet article, sans modification.
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La Commission a enfin examiné les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative (M. Denis Merville, Rapporteur spécial).
M. Denis Merville, Rapporteur spécial, a indiqué que le budget de la mission Sport, jeunesse et vie associative comporte 780,3 millions d’euros de crédits de paiement, soit 0,29 % du budget de l’État. Par rapport aux crédits votés en 2006, la mission bénéficierait ainsi d’une augmentation de 24,3 millions d’euros (+ 3,2 %). Cela constitue une hausse significative, dans un contexte marqué par une baisse d’1 % en volume du budget de l’État. Si l’on ajoute les ressources affectées au Centre national pour le développement du sport (CNDS), le montant total des crédits prévus est de 1.016 millions d’euros (+ 4,9 %). Cette mission est marquée cette année par plusieurs événements : mise en place du CNDS, élaboration du programme national de développement du sport, naissance de l’Agence française de lutte contre le dopage, préparation de la coupe du monde de rugby et des championnats du monde de handball féminin, qui auront lieu en France l’an prochain…
Le cadre de présentation des crédits est désormais stabilisé. Il comporte trois programmes d’inégal volume : le programme Sport (26,3 % des crédits), qui a pour finalité de développer le sport – sport de haut niveau et sport pour tous ; le programme Jeunesse et vie associative (17,4 % du budget), qui tend à favoriser l’accès des jeunes à la vie sociale et encourage le développement du monde associatif ; le programme Conduite et pilotage des politiques du sport, de la jeunesse et de la vie associative (56,3 % du budget), qui contribue à la réussite des politiques mises en œuvre par les deux programmes précédents et regroupe notamment l’ensemble des crédits de personnel.
L’augmentation des crédits prévue pour la mission recouvre, selon les programmes, des évolutions diverses. Ceux proposés pour le programme Sport enregistrent une augmentation de 4,6 millions d’euros (+ 2,3 %). Cette progression résulte principalement de la hausse des crédits d’investissement (+ 25,3 millions d’euros) – liée essentiellement à la modernisation des locaux de l’Institut national du sport et de l’éducation physique (INSEP) – tandis que les dépenses d’intervention baissent de 15 millions d’euros. L’effort global de l’État en faveur du sport comporte également les ressources affectées à ce dernier, qui devraient s’élever, en 2007, à 236 millions d’euros, soit un total de 441,1 millions d’euros avec les crédits du programme Sport et une augmentation prévue de + 6,7 % par rapport à 2006.
Le budget du programme Jeunesse et vie associative s’élève à 135,6 millions d’euros, soit un léger accroissement de 1,2 million d’euros (+ 0,9 %). Cette augmentation bénéficie principalement à l’action 1 relative au développement de la vie associative (16 millions d’euros). La dotation proposée pour le programme Conduite et pilotage (439,6 millions d’euros) connaît en revanche une hausse substantielle de 18,4 millions d’euros (+ 4,3 %). Elle porte principalement sur les dépenses de personnel (+14 millions d’euros) et les dépenses d’intervention (+15 millions d’euros, liés à une mesure de transfert). De leur côté, les dépenses de fonctionnement baisseraient de 10 millions d’euros (diminution des crédits voués à la logistique et aux moyens généraux de l’administration centrale, des services déconcentrés et des établissements).
La répartition des crédits par titre confirme la prédominance des crédits de personnel (375,9 millions d’euros, soit 48,2 % des crédits de la mission). Ceux-ci progressent d’ailleurs de 14 millions d’euros (+3,9 %). Les dépenses d’intervention restent importantes (278,2 millions d’euros). Les dépenses d’investissement, en forte hausse (+24,1 millions d’euros ou +61,6 %) en raison des travaux de l’INSEP, représenteraient une part légèrement supérieure à celle des dépenses de fonctionnement (63,2 millions d’euros, soit 8,1 %). Celles-ci (63 millions d’euros et 8 % du budget) connaîtraient une baisse sensible (– 15 millions d’euros ou -19,2 %), dont l’essentiel porte sur le programme Conduite et pilotage.
L’augmentation proposée pour les dépenses de personnel s’explique principalement par le transfert de 192 équivalents temps plein travaillé (ETPT), jusqu’ici mis à disposition par le ministère de l’Éducation nationale. Une meilleure organisation des services devrait conduire en 2007 à la suppression de 26 emplois à compter du 1er juillet, soit un total de
– 13 ETPT. À cette suppression s’ajoute celle de 32 ETPT, correspondant à l’extension en année pleine des mesures d’externalisation des fonctions logistiques dans les établissements du ministère. Compte tenu de ces principaux facteurs, le plafond d’emplois proposé passerait à 7.292 ETPT en 2007, contre 7.149 en 2006, soit + 143 ETPT.
Les priorités recouvrent quatre orientations principales. D’abord, poursuivre le développement du sport en France. Le plan de refondation et de modernisation de l’Institut national du sport et de l’éducation physique (INSEP) sera mis en oeuvre en 2007, conformément au calendrier prévu. D’un coût total de 115 millions d’euros, le projet permettra la réalisation d’un nouveau pôle sportif (55 millions d’euros) pour lequel la délivrance du permis de construire est prévue fin 2007. Le ministère aura recours à un contrat de partenariat avec le secteur privé (60 millions d’euros), qui sera signé à l’automne 2006 pour financer la partie des travaux regroupant les lieux de vie et de formation des athlètes, ainsi que la prise en charge d’un certain nombre de prestations. Au total, l’État consacrera 34 millions d’euros à ce projet en 2007.
2007 est, par ailleurs, l’année de l’organisation sur le sol français de la Coupe du monde de rugby et des Championnats du monde de handball féminin. L’effort consenti dans le cadre des politiques destinées à maintenir la France parmi les premiers rangs mondiaux pour ses performances sportives s’accompagne d’un renforcement de l’action du ministère en faveur de la promotion du sport pour tous. Les crédits en faveur de l’accès au sport des jeunes filles et des femmes, de la pratique des publics socialement défavorisés ainsi que des personnes handicapées connaîtront en 2007 un accroissement de l’ordre de 10 millions d’euros (programme Sport et CNDS). Sera en particulier poursuivie la mise en oeuvre du plan de 1000 emplois qualifiés pour des jeunes diplômés issus notamment des filières STAPS (sciences et techniques des activités physiques et sportives), qui est destiné à soutenir la pratique sportive des publics prioritaires et à aider à l’accueil de grands événements sportifs internationaux.
La mise en oeuvre du programme national de développement du sport, prévue entre 2006 et 2008, témoigne de la volonté du Gouvernement de donner un nouvel élan au sport. Ce programme sera doté de 20 millions d’euros supplémentaires en 2007, qui permettront en particulier de renforcer l’impact des mesures portant sur l’emploi et le soutien des fédérations sportives. Cet effort permettra de renforcer à hauteur de 53 millions d’euros les actions menées dans le cadre du programme national. Ce dernier permettra également de réaliser l’engagement pris par l’État de construire les grands équipements sportifs prévus dans le dossier de candidature de Paris pour les jeux olympiques de 2012. Le Centre national pour le développement du sport financera en 2007 les études de programmation décidées avec les maîtres d’ouvrage.
Enfin, dans le domaine de la prévention par le sport et de la protection des sportifs, le ministère privilégiera quatre types d’actions : prévention, éducation, recherche et lutte contre les trafics de produits dopants. Le projet de loi de finances pour 2007 traduit le regroupement au sein de l’Agence française de lutte contre le dopage, créée par la loi du 5 avril 2006, des moyens précédemment alloués au Laboratoire national de dépistage du dopage et au Conseil de prévention et de lutte contre le dopage.
Les crédits de la mission seront également majorés pour permettre notamment la mise en place et le développement de formations d’éducateurs en matière de « sport et santé » pour la prise en charge de populations dites « spécifiques » (seniors, jeunes obèses, diabétiques, ...). 2007 verra aussi le développement des activités de l’Institut de recherche biomédicale et d’épidémiologie du sport (IRMES), installé à l’INSEP en septembre dernier.
La deuxième priorité consiste à développer l’emploi dans le champ associatif de l’animation et du sport. Outre le plan des 1000 emplois qualifiés, le ministère a mis en place un dispositif original: le « parcours animation sport » qui s’adresse aux jeunes rencontrant des difficultés d’insertion sociale et professionnelle. Il participe à l’action gouvernementale en faveur de l’emploi, en permettant à 2.500 jeunes de bénéficier d’un des contrats de travail du plan de cohésion sociale et d’obtenir une qualification reconnue après une formation dans un établissement du ministère. En 2007, les moyens consacrés au PAS augmenteront fortement (+ 64 %) : 5,8 millions d’euros sont prévus à cet effet, dont 2,2 millions financés sur le programme Sport, 1,8 million sur le programme Jeunesse et vie associative et 1,8 million au titre du programme national.
Une enveloppe de 2,5 millions d’euros a été prévue en 2007 pour soutenir le volontariat associatif, dont 1,2 million d’euros couvriront les exonérations de charges sociales relatives aux indemnités versées aux volontaires travaillant dans des associations. Cette forme d’engagement vise à mobiliser les citoyens, notamment les jeunes, autour de projets « solidaires » dans les domaines de la lutte contre l’exclusion et les discriminations, de la santé, de l’environnement, de l’éducation et de la culture en France et dans l’Union européenne. Par ailleurs, pour la deuxième année consécutive, une attention particulière sera portée à l’aide des projets de jeunes en difficultés, dans le cadre du dispositif « Envie d’agir ! » (+ 1,15 million d’euros en 2007).
La quatrième priorité tend à améliorer la modernisation des services, notamment au travers des audits de modernisation.
Les PAP attestent cette année plusieurs progrès. D’abord dans la présentation, qui a gagné en clarté et en commodité. La stratégie des programmes a été précisée et approfondie ; les objectifs dans l’ensemble affinés et mieux hiérarchisés. La justification au premier euro est également plus détaillé. Mais plusieurs lacunes demeurent. La stratégie de la mission ne donne pas véritablement lieu à une présentation d’ensemble, en dehors des tableaux généraux regroupant les crédits. La justification au premier euro pourrait par ailleurs être plus précise, notamment s’agissant des augmentations ou diminutions de crédits prévues.
Les objectifs et indicateurs ont été recentrés et affinés. La mission compte désormais 16 objectifs contre 21 l’an dernier. Ainsi, les anciens objectifs 1 et 2 du programme Conduite et pilotage ont été fusionnés en un seul : « assurer une gestion performante des ressources humaines ». Il en est de même des objectifs 4 et 5 de ce programme, fondus aujourd’hui dans l’objectif 3 : « moderniser et optimiser le fonctionnement des services ». Le nombre d’indicateurs a en revanche peu varié (34 aujourd’hui contre 33 l’an dernier). Mais leur contenu a été amélioré. Plusieurs, jugés peu pertinents, ont été supprimés. C’est le cas notamment dans le programme Conduite et pilotage (suppression des indicateurs relatifs au taux de réponses apportées au courrier citoyen, à la part des services déconcentrés déficitaires en effectifs et au nombre d’heures d’action de formation dans les CREPS). D’autres, plus justifiés, ont été introduits.
Dans le programme Sport, le taux de sportifs de haut niveau ayant satisfait aux obligations de service médical complet au cours de l’année passerait, selon les prévisions, à 90 % en 2006 et 95 % en 2007 (avec une cible de 100 % en 2008) contre seulement 53 % en 2004 et 69 % en 2005 (indicateur 5.1). Dans le programme Jeunesse et vie associative, le rapport de coût de fonctionnement de l’Office franco-québécois pour la jeunesse par rapport au nombre de personnes échangées tomberait à 805 euros en 2006 avec une cible de 750 euros en 2008, contre 966 euros en 2004 et 888 euros en 2005 (indicateur 2.2).
D’autres indicateurs ne témoignent pas en revanche d’amélioration. Selon l’indicateur 2.1 du programme Sport, le nombre de fédérations sportives présentant une situation financière fragile, qui était de 7 en 2005, resterait à ce même niveau en 2006, 2007 et 2008.
Certains indicateurs ne sont toujours pas renseignés. Ces lacunes devront être absolument comblées lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008. L’effort devrait par ailleurs être renforcé s’agissant des indicateurs n’attestant pas d’amélioration, voire de moins bons résultats.
Deux audits de modernisation ont déjà été réalisés concernant la mission. Le premier, sur la mise en place de télé-procédures d’inscription aux examens et formations du ministère, a fait l’objet d’un rapport remis en décembre 2005. Il constate plusieurs dysfonctionnements pour l’usager comme pour l’administration. Il recommande en conséquence une simplification administrative et réglementaire des modalités d’inscription - notamment par la dématérialisation des procédures -, l’harmonisation de celles-ci, la création d’un portail Internet relatif aux métiers du sport et la généralisation des expérimentations « fructueuses » des services déconcentrés.
Le second rapport d’audit, sur la tarification des centres d’éducation populaire et de sport (CREPS), publié en avril 2006, aboutit à plusieurs conclusions : en coût complet, l’ensemble des CREPS est « déficitaire » ; les subventions qui leur sont accordées par le ministère au titre du sport de haut niveau et du suivi médical découlent de critères de calcul jugées peu lisibles et ne couvrent qu’une partie des dépenses réelles ; les règles de répartition des coûts varient d’un CREPS à l’autre, rendant les comparaisons difficiles. Il formule plusieurs recommandations : disposer d’un outil analytique permettant d’établir les coûts complets, afin de les intégrer dans les tarifs des prestations soumis à la concurrence, standardiser les règles de répartition des coûts et apprécier ceux liés à chaque offre de formation, réévaluer les tarifs d’externat, pratiquer des tarifs forfaitaires pour l’accueil et définir des priorités d’affectation des capacités d’accueil. Deux principales mesures de réforme ont été engagées, tendant à mettre en place une comptabilité analytique et à intégrer, dans le calcul des coûts, ceux liés au personnel et à l’immobilier.
Par ailleurs, deux audits interministériels transversaux ont également concerné la mission : le premier est relatif aux achats, dont le périmètre s’étend aux dépenses de fonctionnement de l’administration centrale et des services déconcentrés - les établissements publics étant exclus de l’audit. Un plan interministériel ainsi qu’un plan ministériel type sont élaborés à partir de l’analyse des structures d’achats existantes et des segments d’achats. Les suites que le ministère entend donner à cet audit restent cependant à préciser, de même que leur impact, tant en termes budgétaires, administratifs, que de qualité de service. L’autre audit concerne la gestion administrative et la paye des fonctionnaires. Après un diagnostic de la situation actuelle, il propose des améliorations possibles sous forme de plans d’actions par ministère. Les suites données par le ministère à cet audit appellent les mêmes précisions que le précédent.
Dans ce contexte et compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le Rapporteur spécial a proposé d’adopter les crédits de la mission.
M. Jean-Pierre Gorges a rappelé que l’État avait fortement encouragé l’implantation de centres régionaux Jeunesse et Sports (CRJS) dans les grandes villes. Pourtant il existe aujourd’hui un risque de déséquilibre entre les CRJS et les centres régionaux d’éducation populaire et de sports (CREPS), dont les missions sont voisines. Est-il vraiment pertinent que l’État investisse dans des structures nouvelles, concurrentes d’organismes existants ? Quelle est la politique de l’État en la matière ?
M. Denis Merville, Rapporteur spécial, a indiqué qu’en Haute-Normandie il n’existait pas de CREPS, mais que les services régionaux de la Jeunesse et des Sports étaient implantés. Cependant, il est vrai qu’il faut veiller à éviter toute concurrence entre ces organismes. Des efforts d’amélioration notables de la gestion des CREPS ont été réalisés.
M. Jean-Pierre Gorges a insisté sur le caractère ambigu de la politique de l’État envers les CREPS et les CRJS.
M. Denis Merville, Rapporteur spécial, a précisé qu’il valait mieux favoriser la création de CREPS, tout en veillant à ce que ceux-ci ne soient pas en concurrence avec des structures existantes.
M. François Scellier, Président, a souligné que les collectivités territoriales, et notamment les départements, participaient activement au développement des activités sportives.
M. Jean-Pierre Gorges a souhaité que les départements ne consacrent pas trop de crédits aux actions qui ne relèvent pas de leurs compétences obligatoires. La commission d’enquête sur la fiscalité locale a notamment montré que 25 % des ressources fiscales des départements étaient consacrées à des dépenses ne relevant pas de leur compétence.
Après avoir rappelé que la proportion des crédits destinés au sport était très faible dans le budget de l’État, M. Denis Merville, Rapporteur spécial, a insisté sur l’utilité des subventions des collectivités territoriales aux associations sportives. Pour autant, des manifestations majeures, telles que la coupe du monde de rugby, ne peuvent être prises en charge que par l’État. Suite aux travaux de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur les fédérations sportives, le ministre chargé des Sports a signé un décret sur l’étendue des pouvoirs de ces fédérations. Par ailleurs, un guide rédigé par l’Association des maires de France (AMF) va être diffusé à l’ensemble des maires. La coopération avec les fédérations sportives s’améliore, comme en témoigne la création d’un groupe de travail entre l’AMF et la fédération française de football sur les conditions d’utilisation des terrains en cas d’intempérie, pour en limiter la dégradation.
M. François Scellier, Président, a pris comme exemple la transformation d’un stade dans le Val-d’Oise qui aurait dû accueillir 15.000 personnes, selon les normes fixées par les fédérations sportives, mais qui n’accueillera que 8.000 personnes. Cette réduction de la taille du stade a permis de limiter le coût des travaux d’aménagement. En outre, cette taille paraît adaptée, puisque l’affluence moyenne est de 1.500 spectateurs.
Si les conseils généraux interviennent parfois en matière sportive, c’est parce que les actions de l’État sont trop limitées. C’est souvent grâce au soutien des collectivités territoriales que des sportifs de haut niveau – notamment en escrime – peuvent disposer des équipements leur permettant de remporter des trophées. Pourtant, ils sont ensuite honorés et décorés par l’État, sans qu’il soit alors fait mention de l’action des collectivités territoriales.
La Commission a adopté, conformément à la position du Rapporteur spécial, les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative.
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Informations relatives à la Commission
La Commission a reçu, en application de l’article 12 de la LOLF :
– un projet de décret de transfert portant sur les personnels de la direction des pêches, dont les emplois seront remboursés, en gestion, au ministère des Transports :
– un projet de décret de transfert relatif au financement d’un programme interministériel géré par le SGDN.